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MODERNIZACIÓN
DEL ESTADO
El desafío más importante
de nuestra democracia
Mayo 2020 1
Autores:

Alfonso España
Cientista político,
Investigador de Horizontal.

Sebastián Izquierdo R.
Economista y MPP,
Director Ejecutivo de Horizontal.

Alfredo Maira
Ingeniero comercial,
Investigador de Horizontal.

Agradecimientos a:
Isabel Aninat,
Juan Carlos Said y
Francisco León.
 ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 4

1. UN ESTADO ACTIVO Y PERSONALIZADO: DE CARA AL SIGLO XXI 6

1.1. Gestión de la cara humana del Estado 8

1.2. Impacto de las políticas en la vida real 12

1.3. Gobiernos corporativos 17

1.4. Control ciudadano sobre la acción estatal 18

1.5. Proyecto país y visión a largo plazo 20

2. INTEGRIDAD DEL ESTADO: RECUPERANDO LA CONFIANZA DE LA CIUDADANÍA 23

2.1. El rol de la información en la rendición de cuentas 25

2.2. Cuidar la democracia de los intereses particulares 28

2.3. Los problemas de la otra puerta giratoria y el lobby 31

2.4. Compras públicas 33

2.5. Obras públicas e infraestructura oportuna 35

3. DESCENTRALIZACIÓN: MÁS ALLÁ DE SANTIAGO 39

3.1. La aproximación de la toma de decisiones a las regiones 43

3.2. Buscando un solo Chile 46

4. GLOSARIO 51

5. BIBLIOGRAFÍA 52
 INTRODUCCIÓN
Los tiempos modernos han venido de la mano con Considerando lo anterior, resulta paradójico que la
la sofisticación de la labor del Estado, la cual abar- tarea de la modernización del aparato estatal no se
ca más tareas de mayor complejidad, muchas de las encuentre dentro de las prioridades del quehacer
cuales han sido incorporadas de manera relativa- nacional. La poca relevancia que tiene el tema den-
mente reciente a la discusión pública, tales como la tro de las encuestas es una de las causas por la cual
preocupación por el medioambiente o la seguridad pocos gobiernos lo han considerado como un área
informática. Esto se inscribe dentro de un proceso estratégica que requiera algún grado de urgencia;
democratizador a nivel mundial, el cual apunta a en efecto, el concepto de modernización resulta
construir sociedades más abiertas, exigiendo al sec- poco atractivo para la opinión pública, apareciendo
tor público un mejor contacto, así como también un como una discusión tecnocrática y compleja. Otro
trato más humano y una mayor sensibilidad de su motivo es el hecho de que la implementación de un
parte respecto a los problemas sociales. proceso de este tipo involucra altos costos políti-
cos, al buscar reformas en el sector público cuyos 4
De esta manera, se ha hecho patente la necesidad resultados se podrían ver solo en el mediano y largo
de, no solamente incorporar mayores niveles de plazo. Así, no es de extrañar que el término se haya
técnica en la gestión pública, sino que también la esgrimido principalmente como respuesta esporádi-
de aumentar su transparencia y fortalecer las ins- ca ante situaciones que han dejado expuestas las
tituciones democráticas, lo que permitirá una con- carencias e ineficiencias del Estado.
ducción política más adecuada del aparato estatal y
satisfacer de mejor manera las demandas que le son En contraste, la discusión por una nueva carta mag-
presentadas por la ciudadanía. na ha ocupado la mayor parte del espacio de debate.
Ciertamente, una constitución mínima, en línea con
En efecto, en el último tiempo, se ha visto una ex- los principios democráticos y liberales, permitiría
plosión de exigencias por parte de la ciudadanía en sentar las bases de un Chile más moderno. Pero, para
Chile, muchas de las cuales difícilmente suponen al- lograr avances reales, se requiere un esfuerzo adicio-
gún grado de novedad, siendo problemas pendientes nal que logre afinar los mecanismos políticos.
que se vienen arrastrando hace ya varios años y que
han contribuido a la deslegitimación de las institu- Según Dahlstrom & Lapuente (2017), lo que más
ciones políticas. Lo anterior, junto con la situación importa en materia de derechos sociales es la exis-
de pandemia que se vive actualmente en Chile y el tencia de un Estado de calidad, es decir, uno que se
mundo, es el contexto en el cual surge la urgencia rija bajo los paradigmas de la probidad y la transpa-
por modernizar el Estado, concepto que, si bien ha rencia; la meritocracia y la eficiencia; los consensos
estado en la palestra nacional desde 1990, no había y la visión de largo plazo. Es esto lo que entendemos
tenido nunca la relevancia que tiene el día de hoy. por un Estado moderno. En consecuencia, si bien su
modernización no parece ser una de las prioridades
Ciertamente, gran parte de la problemática que quedó de los chilenos, esta es ciertamente un elemento
expuesta tras las manifestaciones sociales tiene su ori- importante que permitiría mejorar la calidad de los
gen en un Estado que no ha logrado estar a la altura de servicios públicos, y así recuperar la legitimidad en
las exigencias ciudadanas, debido a que ha demostrado las instituciones de Chile. Esto, considerando que el
ser ineficiente en el gasto público; poco meritocrático reclamo de la ciudadanía involucra incorporar me-
en la asignación de sus puestos de trabajo; carente de canismos políticos que permitan mejorar las condi-
una visión a largo plazo que logre trascender gobier- ciones materiales de vida de la población, así como
nos e injusto en la distribución de bienes y servicios también eliminar de raíz las injusticias y los abusos
de calidad a lo largo del territorio nacional. que se han cometido en el país.
Lo anterior parece ser terreno de todos y de nadie al Así, si bien complejos de superar, estos desafíos supo-
mismo tiempo, pues es difícil conseguir que los es- nen también una oportunidad para lograr implementar
fuerzos de modernización queden establecidos como una serie de medidas que busquen lograr un país más
una política de Estado, independiente de la adminis- justo, eficiente e integrado. Urgen así cambios reales
tración de turno. Como consecuencia, su crecimiento que vayan más allá de lo obvio, que sean realizados
ha sido inorgánico, siendo más bien una consecuen- con responsabilidad y eficacia, que consigan devolver
cia de eventos puntuales que han generado polémica el Estado a las personas. Esto, sobre todo teniendo en
pública, careciendo la sostenibilidad que se requiere consideración el aumento en el gasto público que se
para su desarrollo efectivo. ha observado en los últimos tiempos. En la práctica,
esto significa transparentar el quehacer público y en-
En esta línea, urge lograr un acuerdo transversal y tregar un mayor control ciudadano, lograr simpleza y
una hoja de ruta haga patente la necesidad de tra- celeridad en los procesos burocráticos, diseñar políti-
bajar por este objetivo, y evite el uso del concepto cas públicas en base al criterio científico, característi-
de modernización para ganancias políticas perso- co de los tiempos modernos, lograr regulaciones más
nales; un acuerdo que permita trazar los linea- eficientes, así como también crear instituciones que
mientos para fortalecer la democracia, recuperar sean política y económicamente inclusivas1.
la confianza de los chilenos en el Estado y poner 5
a este realmente al servicio de las personas. Este En el presente documento, se aborda el problema de
es un deber moral, ya que es su responsabilidad la modernización a través de tres ejes principales: i)
entregar las herramientas para que los ciudadanos Eficiencia, ii) Integridad y iii) Descentralización. El
forjen su destino, como también lo es reducir la primer eje trata sobre la gestión del aparato estatal
desigualdad producto de la gran disparidad de ca- y el impacto de este en la ciudadanía; el segundo
pacidades y oportunidades en Chile. Ciertamente, se refiere a la integridad del Estado, con el fin de
no es una labor fácil. Dentro del aparato público promover políticas que aumenten la transparencia
existen dinámicas que perpetúan las malas prác- y usabilidad de los datos, el resguardo de la renta-
ticas; pero también es una labor que no se puede bilidad social en las compras y obras públicas, junto
seguir postergando y en la cual existe un amplio con buscar una disminución en el uso discrecional
espacio de consenso. de los recursos públicos. Finalmente, en la sección
de descentralización, se precisan las tensiones que
En definitiva, hoy nos encontramos frente a grandes existen entre el proceso de democratización y mo-
desafíos, y que requieren grandes acuerdos; el cam- dernización, y de qué forma es posible dotar de ma-
bio climático, el envejecimiento de la población o la yor autonomía y recursos a las regiones sin caer en
automatización que amenaza con la pérdida de miles errores comunes en dichas transformaciones.
de puestos de trabajo son solo algunos ejemplos. De
manera más reciente, la crisis sanitaria y económica En cada uno de estos se realiza un diagnóstico de la
provocada por el Covid-19 ha supuesto una enorme situación actual y se proponen una serie de medidas
presión al aparato público, poniendo a prueba su sis- que surgen de la convicción de que estas lograrán
tema de salud público, su capacidad comunicacional hacer de Chile un país más justo y próspero, un lu-
y las herramientas que este tiene para hacer frente gar en donde cada persona tenga las herramientas
a una recesión. De igual manera, la contingencia ha necesarias para construir el proyecto de vida que ella
expuesto también las falencias del mismo Estado. desea y buscar su felicidad.

1. Acemoglu & Robinson, 2012

 6

1.
Un Estado activo
y personalizado:
de cara al Siglo XXI
 1. Un Estado activo y personalizado:
de cara al Siglo XXI
El Estado moderno cumple funciones que van más empleados públicos por parte de los ciudadanos es
allá del resguardo de la ley y la primacía del derecho. igualmente insatisfactoria. En una encuesta publi-
Este cumple también un rol de apoyo a las condicio- cada por el Consejo para la Transparencia4, un 84%
nes materiales de vida de las personas, sobre todo a de los encuestados considera que los funcionarios
aquellas pertenecientes a los sectores más vulnera- actúan de manera distante, y un 76% que recibe un
bles de la sociedad, con el fin de asegurar su digni- mal trato. Incluso, un 71% dice que existe un trato
dad y que estas tengas las herramientas suficientes discriminatorio en las oficinas públicas.
para buscar su felicidad; para ello, se necesita lograr
el mayor impacto posible con los recursos humanos El punto anterior levanta dudas sobre la manera en
y económicos a su disposición. Para Max Weber, ade- que se están empleando los recursos públicos, así
más de la posesión del monopolio de la fuerza, el Es- como también sobre el impacto en la vida de las per- 7
tado moderno puede ser también caracterizado como sonas que estos logran. En particular, se estima que
una empresa de dominio que requiere administra- alrededor de un 1,8% del PIB es mal gastado por el
ción continua2. De acá surge su concepto de buro- Estado chileno5, lo que constituye alrededor de un
cracia, el cual el autor entiende como una forma de 9% de sus ingresos. Con respecto a la a la efectivi-
organización humana basada en reglas impersonales dad de su actuar, por ejemplo, de los 22 programas
y racionales, que garantizan el máximo desempeño evaluados por la DIPRES el año 2018, solamente un
en el cumplimiento de sus objetivos. 3% del presupuesto de estos fue destinados a pro-
gramas bien evaluados, mientras que un 70% lo hizo
En Chile se ha realizado un esfuerzo por lograr que a aquellos con evaluación mediana o baja. El MDS,
las funciones estatales operen de una manera que por su parte, objetó técnicamente a 26 de sus 133
pueda responder eficazmente a los problemas de la programas evaluados6.
sociedad contemporánea. Se han instaurado medidas
que velan por el buen desempeño de las personas y En un momento en donde se está ad portas de inyec-
la puesta en práctica de políticas adecuadas. Efecti- tar mayores recursos al aparato estatal, cabe pregun-
vamente, es posible decir que existe una intención tarse sobre la manera en la que estos se utilizan. Si se
por lograr perfeccionar el aparato público. busca maximizar el efecto que el sector público logra,
urge hoy más que nunca la necesidad de su moderni-
Sin embargo, parece haber mucho espacio de mejo- zación. Frente a los cambios que se viven hoy en el
ra. Por ejemplo, pese a que el presupuesto público país, tenemos la oportunidad de trabajar por tener
se multiplicó 3,25 veces en los últimos 20 años, un Estado que satisfaga de manera más efectiva y efi-
superando los $US 70.000 millones3, y que el nú- ciente las necesidades de la ciudadanía, sobre todo las
mero de funcionarios públicos pasó de 210.000 en de aquellas personas de menores recursos.
el 2011, a 300.000 en el 2018, la percepción de la
calidad de los servicios públicos se ha mantenido Durante el presente capítulo, se exponen algunas
en niveles bajos. Esto quiere decir que el aumento áreas del Estado en las que se considera que existe un
presupuestario de estos no ha ido de la mano con espacio de mejora. Estas son, según el orden presen-
su mejora. Además, la percepción de trato de los tado, la gestión de las personas del sector público, la

2. Weber, 1919.
3. Obtenido de datosmacro.expansion.com/estado/gasto/chile.
4. Consejo para la Transparencia, 2018.
5. Banco Interamericano de Desarrollo, 2018.
6. LyD, 2018.
evaluación del impacto de sus políticas, el gobierno
corporativo de las empresas públicas y, finalmente, el
control legal y presupuestario de su actuar. Además,
se concluye con una breve sección que aborda de ma-
nera general la visión a largo plazo con la que el país
debiese construirse y la necesidad de contar con po-
líticas de Estado que mantengan su vigencia a través
de las distintas administraciones.

1.1. Gestión de la cara humana

del Estado

El Estado está, en última instancia, conformado por ca o riqueza económica. Como sistema, asegura que
individuos que trabajan para que este pueda cum- el talento humano esté asignado de la mejor mane-
plir su labor de la mejor manera posible. En este ra posible, posicionando a cada individuo en aquel 8
sentido, desde la más alta esfera de la administra- puesto donde genere mayor valor. Esto posibilita que
ción pública, hasta el cargo más sencillo, la correcta la acción del Estado pueda cumplir tanto con el prin-
labor del Estado depende de la falible naturaleza del cipio de eficiencia como con el de servicialidad de la
hombre. Aun así, se espera que sus resultados sean mejor manera. Por esto es que la meritocracia cum-
intachables. De acá surge la necesidad de la correcta ple tanto un rol utilitario, al repartir el talento de
gestión de la burocracia. manera eficaz, como un rol de prevención de abusos
de poder, al evitar que los cargos sean designados en
Esto no se debe solamente a la necesidad de lograr base a presiones políticas o sociales.
una mayor efectividad del sector público, sino que
también se relaciona con la percepción que tienen La principal normativa que rige la administración de
los ciudadanos sobre el Estado; las personas son la la fuerza laboral del Estado la constituye el Estatuto
cara visible de este y son con quienes interactúan al Administrativo. Dentro de las distintas falencias que
momento de hacer uso de sus servicios. Se expusieron este exhibe, se incluye el hecho de que no exige de
anteriormente las cifras relacionadas a la mala per- manera obligatoria un filtro de mérito para aquellos
cepción de trato de los funcionarios públicos; estas trabajadores que se desempeñen a contrata o me-
resultan preocupantes y señalan que, para recuperar diante honorarios. Esta exigencia solo está estipula-
la confianza ciudadana en las instituciones estatales, da para funcionarios de planta. Sin embargo, estos
urge mejorar el lado humano del aparato estatal. A últimos son la minoría, constituyendo un porcentaje
continuación, se tratan de manera breve ciertos ele- cada vez menor del total de trabajadores. Actualmen-
mentos relacionados a la gestión del aspecto humano te, el 70%7 del total de los funcionarios corresponde
en la administración estatal, exponiendo su situación a contrata. Considerando que estos no están obliga-
actual y la manera en que estos podrían mejorar. dos por estatuto a pasar por un filtro meritocrático
para obtener el puesto de trabajo, cabe suponer que
Meritocracia: acceso, ascenso y desvinculación una porción importante de estos accedió sin pasar
por un proceso de este tipo.
En la administración y dirección de los funciona-
rios públicos, la palabra meritocracia es clave. Esta En efecto, una encuesta realizada a servidores pú-
consiste en un sistema de gobierno basado en el blicos8 revela la relativa precariedad de la merito-
merecimiento y las capacidades de las personas, en cracia en el Estado. En primer lugar, el porcentaje
contraposición a su estatus social, afiliación políti- de funcionarios que se enteró sobre la oferta la-

7. DIPRES, 2019.
8. Schuster et al., 2017.
boral de su puesto a través de un anuncio público sarrollo de la carrera, mientras que solo un 26% y
(40%), es menor que aquel que lo hizo a través de un 19% considera, respectivamente, que los víncu-
contactos personales (52%), lo que indica que no los políticos y con otras personales son relevantes.
se están atrayendo a todos los talentos posibles y Esto señala que, en general, los ascensos en el apa-
que las redes de contacto siguen siendo importan- rato público son realizados en base a mérito, pero
tes para conseguir un trabajo público. De hecho, un que todavía se puede mejorar; prueba de ello es
27% declaró que obtuvo su primer empleo en este que en promedio, un 19% declara haber conseguido
sector gracias al apoyo de amigos o familiares que su último ascenso con la ayuda de algún amigo o
se encontraban dentro del Estado. familiar dentro de su institución respectiva.

Con respecto a los ascensos, es importante mante- Otro aspecto relevante es ciertamente la dinámica de
ner una noción de justicia y merecimiento respecto desvinculación de los funcionarios del Estado. Actual-
a ellos, con el objetivo de incentivar la motivación mente, lograr el despido de algún empleado es suma-
con la labor. Si, por el contrario, existiese la per- mente difícil, necesitándose motivos graves para su
cepción general de que las promociones son desig- justificación. Esto sucede, incluso, con los trabajadores
nadas de manera arbitraria o producto de contactos a contrata, luego de que la CGR haya introducido la
personales, la motivación y el compromiso con el figura de la confianza legítima a través de su dictamen 9
servicio público se verían naturalmente afectados. N°85.700. Si bien se reconoce la necesidad de contar
con mecanismos que impidan los despidos abusivos y
En esta línea, la mayoría de los funcionarios con- discrecionales, estos debiesen estar estipulados dentro
sidera que el desempeño laboral (64%) y los años del Estatuto Administrativo y no depender de la ju-
de experiencia (37%) son importantes para el de- risprudencia generada por la CGR y la Corte Suprema.
Remuneraciones su puesta en marcha, estos se han convertido prác-
ticamente en un componente más del sueldo fijo de
Un elemento clave dentro del manejo de las personas al los funcionarios públicos12. Durante el año 2019,
interior del Estado resulta ser la remuneración de estos. por ejemplo, el 100% de las instituciones estata-
Actualmente, un funcionario gana un 20% más que un les logró la máxima bonificación por desempeño,
trabajador de similares características que se desempe- siendo la segunda oportunidad en la que esto ocu-
ña en el sector privado; dicha diferencia correspondía rre13. Así, al momento en que los objetivos no son
sólo a un 1,5% en 19909, lo que es reflejo del hecho cumplidos, la falta de estos bonos es vista más bien
que las remuneraciones del sector público “han tenido como un castigo, lo que influye en su satisfacción
un aumento sostenido, por sobre el resto de la econo- laboral y, eventualmente, en su desempeño. De esta
mía”10. Otras estimaciones calculan una brecha actual manera, difícilmente los PMG están cumpliendo su
del 32%, incluso controlando por factores observables11. función de incentivo.

Sin embargo, también es cierto que un premio al em- Otro elemento de conflicto en materia de remunera-
pleo público puede ser un incentivo a la integridad en ciones, y también de ascensos en cierta medida, es
las funciones de la burocracia, al volver la alternativa el mal sistema de ponderación de la experiencia de
de un trabajo en el sector privado menos atractiva. Esto los trabajadores. Para poder optar a un aumento del 10
también puede ser explicado como un elemento motiva- sueldo, los organismos públicos requieren cierto gra-
cional para atraer al mejor talento disponible. De todas do de experiencia dentro del aparato público e, inclu-
formas, si bien los empleados públicos se sienten rela- so, dentro del mismo organismo. Como consecuencia,
tivamente satisfechos con su trabajo respecto a otros muchas veces no se logra premiar de mejor manera a
en la región latinoamericana, la relación desempeño/ aquellos funcionarios que provienen del mundo priva-
remuneración no es clara. Según la misma encuesta rea- do o de otros organismos estatales.
lizada a funcionarios públicos men-
cionada anteriormente, en una escala
del 1 al 5, en donde 1 significa que «La ley establece un sistema para los empleados
no hay ninguna relación, y 5 que está públicos, tanto de planta como de contrata, que
completamente conectada, el vínculo
clasifica a estos en listas numeradas del 1 al 4 según
percibido entre salario y desempeño,
y entre salario y años de servicio, es, su desempeño, en donde 1 es la mejor clasificación
respectivamente de 2,43 y de 2,45. y 4 la peor. Sin embargo, este mecanismo entrega
A su vez, la relación percibida entre muy poca información. Sin ir más lejos, el porcentaje
salario y negociación colectiva es de
de empleados que se califican con nota 1 ha
3,63, lo que es mucho mayor que las
cifras anteriores. Esto revela que la estado consistentemente sobre el 97%, por lo que
percepción es que los salarios no de- realmente no se está señalando quienes son los que
penden tanto del desempeño y la ex- efectivamente hacen mejor su trabajo».
periencia en el puesto, sino que más
bien de mecanismos de negociación.

En cuanto a estrategias de incentivo, la principal es la Medición del desempeño

de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG),
los cuales toman la forma de estímulo económico aso- La ley establece un sistema para los empleados públicos,
ciado al cumplimiento de objetivos estratégicos de los tanto de planta como de contrata, que clasifica a estos
organismos. Sin embargo, pasados más de 20 años de en listas numeradas del 1 al 4 según su desempeño,

9. Fuentes & Vergara, 2018.

10. DIPRES, 2018.
11. Cerda, 2016.
12. Auad, 2017.
13. Obtenido de: https://www.df.cl/noticias/economia-y-politica/macro/el-100-de-las-instituciones-estatales-logro-la-maxima-boni-
ficacion-por/2020-04-20/113209.html
en donde 1 es la mejor clasificación y 4 la peor. Sin ma. En esta línea, se recomienda también considerar
embargo, este mecanismo entrega muy poca informa- la implementación de un método de outplacement,
ción. Sin ir más lejos, el porcentaje de empleados que se que permita mejorar el clima laboral y reubicar de
califican con nota 1 ha estado consistentemente sobre manera más fácil a la fuerza de trabajo desvinculada,
el 97%14, por lo que realmente no se está señalando salvo que esta desvinculación sea por sumario.
quienes son los que efectivamente hacen mejor su tra-
bajo. Parte de este problema es el hecho de que la nota • Evaluación del desempeño que provea informa-
esté relacionada directamente con la desvinculación del ción de valor. Para lograr un sistema de evaluación que
cargo; aquellos que obtienen nota 4 son removidos de permita señalar a aquellos funcionarios que mejor reali-
manera inmediata, al igual que quienes son calificados cen su labor, se recomienda eliminar el vínculo directo
con un 3 por dos años seguidos. En cuanto a los con- entre calificación y despido con el fin de eliminar las
cursos internos, sólo pueden participar en ellos aquellos presiones interna que significan que en la práctica un
funcionarios que tengan nota 1 o 2. De esta manera, no porcentaje casi nulo sea mal calificado. En cambio, se
es difícil pensar que existe una gran presión interna en debiese privilegiar una evaluación en 360°16, para así
los organismos estatales por no poner notas deficientes. tener una noción integral del desempeño del funciona-
rio dentro de su unidad de trabajo.
ALGUNAS PROPUESTAS 11
• Un sistema más justo de remuneraciones. Una
• Un Sistema Único de Admisión para asegurar de las causas de la percepción de injusticia en mate-
la meritocracia. Considerando que la mayoría de los ria de remuneraciones resulta ser la heterogeneidad
funcionarios estatales -aquellos a contrata- ingresan de estas, no condiciéndose con parámetros objetivos
sin la obligación de haber pasado un filtro de mérito, tales como la antigüedad en el cargo, la experiencia,
se necesita crear un Sistema de Admisión Único que el desempeño o las calificaciones. Se recomienda re-
funcione de manera transversal15. Los concursos de- visar la estructura de pagos del aparato estatal, con
ben ser públicos, especificando el perfil y el sueldo el fin de que cargos y desempeños similares obtengan
del cargo, así como también la experiencia y habilidad remuneraciones también similares. En particular, los
necesarias para este. parámetros para asignar remuneración debiesen ser:
1) la permanencia y experiencia; 2) la capacitación
• Movilidad horizontal para una asignación efi- (fuera del Estado); 3) el desempeño, y 4) la asigna-
ciente del talento. Es necesario asignar los puestos ción propia asociada al cargo en cuestión.
de trabajo a quienes tengan la mejor capacidad para
desempeñarse en ellos. Muchas veces, el talento se En cuanto a la experiencia de los funcionarios, se debe
encuentra dentro del mismo Estado, en cargos del ponderar de mejor manera la experiencia que estos tie-
mismo nivel jerárquico. Por ello, la mejor solución no nen fuera del sector público, teniendo en cuenta que
siempre consiste en ascender a un trabajador o in- hoy se privilegia de sobremanera aquella adquirida den-
corporar a alguien externo al sector público; se reco- tro de este. De esta manera, se puede premiar el talento
mienda incluir en la terna de los concursos públicos independientemente de dónde provenga este.
un mínimo de funcionarios que se encuentren traba-
jando en el mismo u otro servicio público que tengan Finalmente, el necesario reformar los sistemas de in-
un nivel igual o similar en la estructura jerárquica. centivos como el PMG de tal manera que este no sea
visto como una parte fija del sueldo, sino como efecti-
• Desvinculaciones justas y transparentes para vamente un premio al desempeño. Para lograr esto, es
funcionarios a contrata. Considerando que la ma- necesario asociarlo a metas cuyo logro sea asequible
yoría de los empleados públicos trabajan a contrata, al mismo tiempo que desafiante.
es necesario incorporar la figura de su despido en el
EA, de manera que no quede sujeta a la jurisprudencia • Reconocer y regular el derecho a huelga. A pesar
dictaminada por discreción de la CGR y la Corte Supre- de no estar reconocidas las huelgas del servicio públi-

14. CEP, Chile 21, Espacio Público & Libertad y Desarrollo, 2018.
15. Excepto para asesores y aquellos cargos nombrados por la ADP.
16. Waissbluth, 2016.
co, en la práctica estas sí tienen a lugar, extendién- tisfacción intrínseca del trabajo público como un
dose a veces incluso más allá del plazo máximo esti- servicio a la comunidad.
pulado en la ley para aquellas del sector privado. Se
recomienda, entonces, reconocer la figura de huelga, 1.2 Impacto de las políticas en
adaptando la regulación a la realidad, pero limitando la vida real
al mismo tiempo la extensión legal de esta a 15 días,
que es aquella que rige para empresas privadas. El propósito de la burocracia y la administración del
Estado es, en parte, aplicar las decisiones que ha to-
• Atraer el talento al servicio público. Se debe mado la autoridad en materias de políticas públicas
incorporar, como paradigma dentro del EA, el obje- e intervención estatal. Por este motivo, así como se
tivo de atraer y fortalecer el talento en el servicio debe asegurar la correcta administración de los recur-
público, principalmente el de aquellos más jóvenes. sos humanos, se debe controlar, de manera activa, la
En este aspecto, se debe fortalecer la flexibilidad correcta ejecución de la acción estatal.
laboral dentro de la burocracia del Estado, para que
esté acorde a las nuevas dinámicas del siglo XXI. En este sentido, la evaluación del impacto de las po-
Además, es necesario promover una cultura de diá- líticas públicas, así como la determinación del cum-
logo e innovación dentro del Estado, a partir de plimiento de sus objetivos son elementos que deben 12
aportes de los mismos funcionarios que provengan estar absolutamente incorporados en su ciclo de pla-
de instancias de diálogo interno. nificación e implementación. Es fundamental que el
Estado cuente con este tipo de información, tanto de
De manera más concreta, se recomienda asignar al carácter técnico y objetivo proveniente de estudios
SC la tarea de velar por la retención y captación de especializados, como de tipo subjetivo, proveniente
talentos, ofreciendo mejores posibilidades de fle- de la percepción ciudadana. Esta información permite
xibilidad laboral y crecimiento. En este aspecto, guiar el actuar del sector público de tal manera de lo-
también es relevante la creación de programas que grar el mayor bien social posible. Por lo tanto, es vital
incorporen egresados de carreras técnicas y uni- contar con mecanismos que puedan proveerla.
versitarias. Finalmente, se debe potenciar la sa-

Caso 1: La desburocratización en la educación

La encuesta sobre educación de la OCDE, la TALIS, Si bien se lograron implementar medidas para rever-
reveló que los sostenedores, profesores y directores tir dicho diagnóstico, este es parte de una realidad
de establecimientos educacionales gastaban desde arraigada en el sistema educacional chileno. El mar-
un 40% a un 60% de su tiempo en labores adminis- co legal de este ha ido generando una creciente car-
trativas, en desmedro de su principal tarea: mejorar ga administrativa no solo para solos sostenedores,
la calidad de la educación. sino que también para el equipo administrativo de
jardines infantiles y escuelas, incluso para los profe-
Esto era el síntoma de procesos administrativos poco sores de estas.
optimizados. Por ejemplo, cada establecimiento debía
presentar más de 120 documentos a la Superinten- Si el objetivo de nuestro sistema es entregar una
dencia de Educación, mucho de los cuales coincidían educación de calidad a los niños en Chile, cabe re-
también con las solicitudes de otras instituciones. pensar la normativa al respecto y si, efectivamente,
Otro ejemplo a modo de ilustración resulta ser, al esta permite abocar los recursos a lo que realmente
momento de iniciar procesos burocráticos, la solici- se necesita. Esta no es una lección que solo aplique
tud de documentos por parte de la Superintendencia al Ministerio de Educación; es posible extrapolarla a
que esta podía conseguir por sus propios medios. diversas áreas del quehacer nacional.
Caso 2: Entrega de medicamentos a beneficiarios FONASA crónicas como hipertensión (controlada en consultorio) y
artritis reumatoidea (de control en hospital). Sus médicos
Fonasa ofrece a sus beneficiarios un plan de salud tratantes le indicaron medicamentos que debe consumir
único, que permite a sus beneficiarios estar protegi- todos los días para mantener controlada su enfermedad.
dos a lo largo de toda su vida. Considera entre otras Deberá para estos, destinar dos mañana al mes, una en el
materias asistencias médicas, tales como consultas, hospital y otra en el consultorio, donde el medicamento
exámenes, procedimientos diagnósticos y terapéu- no siempre estará disponible, en cuyo caso o no tendrá
ticos, hospitalización e insumos. A diferencia de los acceso a él o deberá pagarlo en en una farmacia privada.
seguros de salud privados (Isapres), Fonasa ofrece
cobertura en medicamentos para todas las patolo- Como antecedente, actualmente con el convenio de
gías, agudas o crónicas, hospitalizado o ambulatorio. precios preferentes que tiene Fonasa en la Región Me-
tropolitana y en la Región de O´Higgins, un 85% de
Sin embargo, a pesar de la entrega por el estado de los las personas que hicieron uso del convenio20, están
medicamentos en la red pública, el gasto de bolsillo en inscritos en algún centro de salud de la atención pri-
salud el año 2012 representó 5,2% del gasto total de los maria (o que equivale a 55.391 Rut únicos), quienes
hogares, donde destacan los medicamentos que se lle- compraron en promedio 2,45 cajas de medicamentos
van un 38% del total, duplicando al ítem que le sigue17. gastando en promedio $32.722. La pregunta que sigue
es: ¿Cómo logramos ser más eficientes en la entrega 13
Actualmente existen dos vías para la entrega de medica- de medicamentos desde la mirada del beneficiario?
mentos en la red pública: 1) En los Centros de Atención
primaria y 2) en los hospitales públicos. El que se otor- Para hacer esta entrega más eficiente, debe utilizarse la
gue en uno u en otro, depende directamente del lugar red pública y privada de farmacias, descentralizando la
donde se le prescribió el medicamento al beneficiario, atención,incorporando farmacias independientes, gran-
no pudiendo centralizar entrega en un sólo lugar (con- des cadenas y farmacias comunales, en forma adicional
sultorio u hospital) elegir un tercero distinto a estos a farmacias de hospitales y consultorios. Un sistema
dos (Ej: farmacia vecinal, comunal o cadena nacional). de esta naturaleza, ha sido implementado en el Reino
Unido, donde la receta prescrita en atención primaria
¿Por qué el gasto en medicamentos representa un por- u hospitales, es derivada vía electrónica a la farmacia
centaje tan relevante, si está financiado por el seguro de elección del paciente. Para esto se debe incorporar
y es entregado en la red pública de salud? Según la un sistema de receta electrónica, que sea enviada a la
encuesta encargada por Fonasa18, en promedio los be- farmacia pública o privada de elección del paciente.
neficiarios de Fonasa compran 3,8 medicamentos al mes
y gastan 36 mil pesos. Así mismo el 90% de los benefi- Esto permitiría reducir tiempos de traslado y espera
ciarios que se atienden en consultorio u hospital decla- para retiro de medicamentos, manteniendo la cober-
ran tener que realizar la compra de algún medicamento. tura sanitaria y financiera actual.

Las principales razones para que lo anterior suceda, En la actualidad las grandes 1.687 locales, mientras
según los resultados de la encuesta es porque en que las farmacias independientes llegan a 1.549. Las
el 89% de los beneficiarios encuestados indican que farmacias populares o municipales, en tanto, poseen
los medicamentos no están disponibles, seguido por 147 establecimientos.
un 10% que indica que es más fácil comprarlo di-
rectamente en la farmacia, un 5% indica que pierde Sumar estos establecimientos a la red de entrega de
mucho tiempo y un 4% no confía en la calidad de los medicamentos, permitiría duplicar puestos de aten-
medicamentos que entregan en los consultorios19. ción, pudiendo reducir sustantivamente tiempos de
entrega de medicamentos y reduciendo tiempos y
A modo de ejemplo, un adulto mayor que vive en la Re- costos de traslado. No siempre farmacia más cercana
gión Metropolitana, y que presenta dos enfermedades es la del consultorio u hospital.

17. Benítez et al., 2019.

18. Plan de comunicación para Licitación de Precios Preferentes: Resultado de sondeos a beneficiarios y Plan de comunicación. IQVIA
Chile, diciembre 2019.
19. Ídem.
20. Estadísticas uso de Convenio de Fonasa con Farmacias. División desarrollo Institucional (Fonasa), octubre 2019- enero 2020.
Agencia Independiente de Evaluación de Políticas La DIPRES, por su parte, efectúa evaluaciones de mane-
Públicas ra menos consistente, siendo realizadas estas a solicitud
del congreso en el contexto de la discusión del presu-
En los últimos años, se han implementado en Chile dis- puesto anual. En el periodo 2012-2017, sus evaluacio-
tintos sistemas de evaluación y monitoreo de políticas nes abarcaron solamente al 23% de las instituciones
públicas. En un principio, la DIPRES era el principal factibles de ser evaluadas y a un 56% del presupuesto
organismo encargado de evaluar ex ante y monitorear acumulado total de carácter evaluable en dicho perio-
los programas implementados por el Estado. Posterior- do23. La DIPRES tampoco apoya de manera sistemática
mente, con la creación del MDS y su Subsecretaría de a otras entidades estatales con el diseño de sus políti-
Evaluación Social (2012), estas responsabilidades que- cas públicas mediante evaluaciones ex ante. A pesar lo
daron a cargo de estas nuevas organizaciones en rela- anterior, sí se debe mencionar que ha habido avances
ción a políticas sociales. Al respecto, el MDS debe, por en este aspecto; desde un 0,7% del porcentaje del pre-
ley, evaluarlas de manera ex ante y monitorearlas pos- supuesto nacional evaluado en el 2012 se pasó a un
teriormente. Para el resto , la DIPRES sigue siendo la
21
7%. Se debe seguir avanzando en esta dirección, para
responsable. Ciertamente, se reconoce que ha habido que todo programa, nuevo o que haya sido sujeto a mo-
avances notables en esta área. dificaciones importantes, sea
En efecto, Chile es considerado evaluado, ya sea por la DIPRES 14
como un ejemplo para los paí- «… un gran porcentaje de las o el MDS, según corresponda.
ses en desarrollo en cuanto a evaluaciones realizadas por
evaluación de políticas públi- la DIPRES son calificadas con En cuanto al nivel de inde-
cas se refiere ; no obstante, se
22
pendencia con que se llevan
notas deficiente, situación
considera que aún hay aspec- a cabo las evaluaciones por
tos que pueden ser mejorados que se repite año a año… parte de estos organismos,
para que el país esté a la altura se calculó que, en el año aquellas realizadas por la
de los desafíos presentes. 2017, US $290 millones se DIPRES son elaboradas por
expertos independientes,
destinaron a programas mal
Como acaba de ser mencio- quienes son elegidos por
nado, el MDS es el encargado evaluados». concurso público. No obs-
de evaluar los programas de tante, es la misma DIPRES,
carácter social implementados por el Estado. Al respec- dependiente del Ministerio de Hacienda, quien re-
to, cabe señalar el alto grado de sistematización con la cibe y ratifica dichas evaluaciones. . En cuanto a
que el organismo lleva a cabo esta labor. En su Banco aquellas que son responsabilidad del MDS, es este
Integrado de Programas Sociales (BIPS) se expone de mismo quien las elabora. De esta manera, debido a
manera exhaustiva el listado oficial de programas socia- su dependencia del poder ejecutivo, todavía pueden
les del Estado, junto con su descripción y su monitoreo. existir espacios para eventuales presiones el sistema
Sin embargo, la profundidad del análisis de dicho mo- nacional de evaluación de políticas públicas.
nitoreo es limitada, restringiéndose principalmente a
informar el cumplimiento presupuestario y el grado de Como ya se mencionó, un gran porcentaje de las eva-
avance de las metas establecidas de cada programa; las luaciones realizadas por la DIPRES -respecto los PMS-
evaluaciones de impacto ex post en esta materia siguen son calificadas con notas deficiente, situación que se
estando a cargo de la DIPRES. repite año a año. En un estudio de Libertad y Desarro-

21. Los programas no sociales son aquellos implementados por: Ministerio del Interior y Seguridad Pública (con la excepción de
SUBDERE y Subsecretaría de Prevención del Delito), Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economía, Fomento y Turismo,
Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (excluyendo el Servicio Nacional de Menores), Ministerio de Defensa
Nacional, Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de Agricultura (excluyendo la Corporación de Desarrollo Forestal), Ministerio de
Bienes Nacionales, Ministerio de Minería, Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Ministerio Secretaría General de Gobierno,
Ministerio Secretaría General de la Presidencia y Ministerio de Energía; demás de la Comisión Nacional de Investigación Ciencia y Tec-
nología. Obtenido de: http://www.dipres.gob.cl/598/articles-111377_doc_pdf.pdf.
22. CEP (2018).
23. DIPRES (2017) http://www.dipres.gob.cl/598/articles-168360_doc_pdf.pdf
llo24, se calculó que, en el año 2017, US $290 millones sumamente amplio, siendo compuestas por una mul-
se destinaron a programas mal evaluados. La principal tiplicidad programas, lo que vuelve más compleja
causa de esto, según dicho estudio, radica en que los su evaluación al haber múltiples parámetros con los
planes no son vueltos a evaluar una vez implementadas cuales evaluarlas. Por tanto, existe la necesidad de
las medidas de mejora. Esto conlleva a que no se cuente desagregar este tipo de políticas en elementos que
con información oportuna que permita determinar si puedan ser evaluados de manera simple y objetiva.
el programa logró convertirse en una política efectiva
o no. En cuanto a programas sociales, el año 2018 un Como último punto, es necesario mencionar el grado
20% del presupuesto de estos fue asignado a progra- de importancia con el que las recomendaciones de
mas objetados técnicamente por el MDS25. Esto va en estas instituciones son tomadas en cuenta. La CNP
línea con la escasa apropiación de los resultados de las asegura que, del total de sus propuestas, solamente
evaluaciones de los resultados, acusada por Irarrázaval un 24% tiene algún grado de avance26. Si bien estas
et al. (2020)., por parte de los organismos evaluados. no son vinculantes, la cifra resulta preocupante con-
siderando que el valor de la CNP radica en que sus
Relacionado a la materia de asesoría y evaluación de po- sugerencias sean puestas en práctica. Sucede algo
líticas públicas, la Comisión Nacional de Productividad similar con las evaluaciones de la DIPRES, en donde
(CNP), creada por decreto de ley el año 2015, cumple una el grado de atención con el que sus recomendaciones 15
función similar, pero no idéntica. La CNP es una institu- son tomadas en cuenta, es cuestionable. Esto sugie-
ción independiente, de carácter consultivo, dedicada al re que la información producto de las evaluaciones
estudio y asesoría del gobierno en materias relacionadas debe ser utilizada de manera más intensiva tanto por
con la productividad, teniendo la facultad de proponer las autoridades como en la discusión legislativa.
políticas públicas. Su agenda de estudio se divide en
aquellos temas encargados por el gobierno y aquellos que La falta de un organismo independiente; las pocas eva-
son considerados como importantes por la propia CNP. luaciones ex ante, así como el constante desempeño de-
ficiente de los programas estatales, han llevado al con-
Si bien el objetivo de la CNP es similar a la evalua- senso de la necesidad de un nuevo organismo dedicado
ción de las políticas públicas, su foco es distinto, a específicamente a esta labor, cuyas recomendaciones
saber, analizar situaciones en las cuales se pueda sean tomadas con peso. Esta es una deuda pendiente ya
mejorar la productividad, con un énfasis en los pro- que, a pesar de estar incluida dentro de los programas
cesos de inversión y regulaciones. Es decir, no está de Michelle Bachelet en el 2014 y de Sebastián Piñera el
especializada en evaluar de manera íntegra el impac- 2018, la propuesta no se ha concretado aún.
to y efectividad de las políticas públicas.
24. Libertad y Desarrollo, 2017.
Otro elemento importante es la definición y deli- 25. Libertad y Desarrollo, 2018.
mitación de lo que se entiende como una política 26. Obtenido de: comisiondeproductividad.cl/2020/01/24/escu-
pública. Hay casos en los que el alcance de estas es chemos-mas-a-la-cnp/

Caso 3: Transantiago, un ejemplo de mala política pública

Puesto en marcha el año 2007, el Transantiago fue son sistemáticamente deficientes.

creado como una solución al sistema de “micros ama- Como proyecto asociado, se estableció un fondo “es-
rillas” de Santiago. Fue diseñado con un componen- pejo” que duplica los fondos destinados al Transan-
te subsidiario de carácter permanente y otro tran- tiago para financiar el transporte público en regio-
sitorio, el cual estaba planeado fuese reduciéndose nes. Esta regla de duplicación no obedece a ninguna
con el paso de los años. Sin embargo, esto no ha sido razón técnica, sino a una de naturaleza política que
el caso; al contrario, el Estado tuvo que desembolsar no tuvo como objetivo mejorar el transporte nacio-
cada vez más recursos. En sus diez primeros años de nal mediante criterios objetivos. Un subsidio debe
existencia, se gastaron US $6.000 para subsidiar su ser evaluado por su propio mérito.
operación. Además, las evaluaciones de los usuarios
La implementación del Transantiago es el ejemplo tiguos recorridos, fue modelado de manera dudosa y
de una política que, desde su inicio, tuvo falencias que contenía contratos extremadamente rígidos con
debido a la pobre de evaluación de su impacto social los operadores, los cuales además ofrecían incentivos
y a la manera centralizada con la que fue concebida, perversos. La autoridad estaba consciente de muchos
sin considerar la participación de todos los actores problemas que habían señalado las evaluaciones,
involucrados, como operarios y usuarios. Se puede pero, aun así, estas no fueron tomadas con la sufi-
decir que el principal problema fue su mal diseño, ciente consideración, implementándose el programa
el cual desechó la información contenida en los an- desde la discrecionalidad política.

ALGUNAS PROPUESTAS

• Un sistema de evaluación integral e indepen- • Mayor evaluación ex post de programas socia-

diente. Considerando que la evaluación de impac- les. Se recomienda potenciar la evaluación ex post
to de políticas públicas se extiende más allá de la de los programas pertinentes al MDS, logrando llevar
función central de la DIPRES, que es la gestión del a cabo análisis más acabados para aquellos que resul-
presupuesto público, y que además esta depende del ten más complejos. 16
Ministerio de Hacienda, lo que puede prestarse para
presiones políticas al momento de realizar una eva- • Desagregación de políticas públicas para una
luación, se recomienda la creación de una agencia evaluación objetiva. Tomando en cuenta la existen-
evaluadora independiente que reemplace a la DIPRES cia de políticas que engloban un gran número de
en esta función. La agencia deberá evaluar, enton- programas, dificultando su evaluación objetiva, se
ces, de manera ex post el efecto de políticas que se debe realizar una desagregación de estas en ítems
hayan implementado de manera reciente o aquellas que contengan objetivos claros para lograr determi-
que hayan sido reformadas de manera considerable nar de manera certera el impacto de estos.
y realizar recomendaciones en base a dichas evalua-
ciones, las cuales deben ser vinculantes. Sistema Integral de Evaluación Ciudadana

Además de evaluar las políticas ya existentes, la Satisfacer demandas de la ciudadanía es el objetivo

agencia deberá por ley, al igual que lo hace el MDS del principio del principio de beneficencia del Es-
con el diseño de programas sociales, contribuir con tado. Sin embargo, la percepción de este respecto
el diseño de políticas públicas desde sus inicios con los servicios públicos ofrecidos actualmente, puede
las instituciones encargadas a través de evaluacio- diferir de las mediciones técnicas que haría el or-
nes ex ante. Para lograr esto, se deben incorporar ganismo evaluador. Por esto es importante, apar-
elementos necesarios para un estudio de impacto te de contar con evaluaciones de carácter técnico,
de alto nivel; horizontes y medidas claras de eva- conocer la opinión de las personas respecto a las
luación, que permitan el seguimiento de una políti- políticas públicas que le afectan.
ca a través del tiempo, así como la comparación de
esta respecto a otras. Hoy en día, se puede observar una ciudadanía cada vez
más empoderada, consciente tanto de los problemas
• Implementación efectiva de recomendaciones. que le aquejan, como del actuar del Estado. Por este
En base a las evaluaciones realizadas por la agencia motivo, sus exigencias son cada vez mayores. La socie-
evaluadora, esta debe elaborar una serie de propues- dad del siglo XXI exige un contacto más fluido con las
tas que permitan mejorar el diseño e implementa- autoridades, que le permita sentir que sus intereses y
ción de las políticas públicas, las cuales deberían ser necesidades son efectivamente considerados.
vinculantes para el organismo respectivo. Una vez
se hayan implementado dichas recomendaciones, los Actualmente existe un esfuerzo por implementar un
programas han de ser nuevamente evaluados para sistema que mida la satisfacción de los ciudadanos
determinar el grado de avance en la materia, en la con respecto a los servicios públicos. Este se llama
línea de lo propuesto por LyD (2017). Portal de Satisfacción de Servicios Públicos, y se en-
cuentra al alero del Programa de Modernización del 1.2. Gobiernos Corporativos
Sector Público. Sin embargo, el alcance de este me-
canismo es limitado, estando suscritos a un pequeño Las empresas estatales (EP) pueden existir con dis-
número de ofertas estatales. tintos propósitos, los cuales incluyen el alcanzar ob-
jetivos industriales estratégicos, el manejo de mono-
Ahora bien, es posible también llevar la consulta polios naturales o bien la provisión de algún servicio
ciudadana un paso más allá, incorporando la medi- que se considera necesario para el bienestar social.
ción no solamente la satisfacción y percepción de El Estado chileno, por su parte, es propietario de 33
las personas respecto a los servicios públicos, sino empresas, 27 de las cuales son de su propiedad ex-
también consultando las mismas preocupaciones, clusiva, las cuales operan tanto en ambientes com-
propuestas y prioridades. Esta información permi- petitivos como no competitivos27.
tiría conocer de manera objetiva y sistemática las
demandas de la gente hacia el Estado, proveyendo Para el correcto funcionamiento de las EP, estas de-
un insumo valioso para la agenda legislativa. Ejem- ben cumplir ciertas condiciones; al respecto, existen
plo de esto, es la línea de la consulta ciudadana al menos dos paradigmas28. En primer lugar, aquellas
implementada en la Unión Europea, propuesta por que se encuentren en un mercado en el que exis-
Emmanuel Macron. tan más empresas, deben operar de tal manera de 17
no afectar la capacidad competitiva de las demás a
ALGUNAS PROPUESTAS través de prácticas que se pueden considerar anti-
competitivas como, por ejemplo, regulaciones dispa-
• Lograr una medición efectiva e integral de rejas o subsidios. El cumplimiento de esta situación
la satisfacción ciudadana con los servicios pú- en Chile es adecuado, principalmente porque estas
blicos. Se debe potenciar el Portal de Satisfacción prácticas están sujetas a la institucionalidad dedica-
ciudadana e incluir a todos los servicios del Estado da a velar por la libre competencia, la FNE y el TDLC.
que interactúan directamente con las personas, de
manera que estos puedan ser evaluados por ellas. En segundo lugar, para cumplir una EP el objetivo por
Esta evaluación debe realizarse de manera cons- la cual esta es creada, se requiere que esta opere, al
tante y periódica, incorporando medidas que per- menos, con cierto grado de autonomía del resto de la
mitan comparar de manera objetiva el desempeño administración del Estado para que su labor no sea
entre servicios. obstruida por presiones políticas. Esta condición es
cumplida de manera menos satisfactoria. En efecto,
• Consulta Ciudadana como insumo para la de- hay un gran espacio a la discrecionalidad política en
liberación política. Con el fin de conocer más res- el asunto; el poder ejecutivo en Chile tiene la atribu-
pecto al parecer de la población respecto al queha- ción de nombrar un gran número de puestos en los di-
cer político y guiar la deliberación política de mejor rectorios de las EP, si bien estos deben ser ratificados
manera, se recomienda crear un Sistema de Consulta por la CGR29. En CODELCO, por ejemplo, es el mismo
Ciudadana, de carácter público e independiente. presidente de la república quien designa a la mayoría
de su directorio; él elige también al presidente del di-
Este debe funcionar de manera periódica, y que rectorio de ENAP; en el caso de la ENAMI, es el mismo
incorpore el parecer de los chilenos respecto a los ministro de minería quien preside su directorio.
problemas que les aquejan y las políticas que debe-
ría implementar el Estado. Como producto final, los Finalmente, el grado de libertad con que las funcio-
resultados de la consulta debiesen ser plasmados en nes de la EP son definidas también es un elemento
un informe públicamente disponible, tanto para la vital para su funcionamiento. Ciertamente, en una
ciudadanía como para legisladores. economía social de mercado, el rol de las EP debe es-

27. OCDE, 2014b. https://www.oecd.org/daf/ca/WorldBankCorporateGovernanceofSOEsinLASpanish.pdf

28. Según Alberto Etchegaray, obtenido de: espaciopublico.cl/directores-independientes-en-empresas-publicas-independientes-de-quien/
29. https://lyd.org/wp-content/uploads/2017/07/SIL-45-Empresas-Publicas-y-la-Deuda-de-fortalecer-el-SEP-Mayo2017.pdf
tar claramente demarcado con tal de que estas no se
extiendan más allá de su propósito principal. Este rol
está definido por ley al momento de crearse una EP,
necesitándose quórum calificado en el congreso para
que este pueda ser modificado. Además de esto, el
mismo TC ha dictado fallos en el que, sustentándose
en el principio subsidiario con el que el Estado chi-
leno es concebido en la constitución, ha limitado la
posibilidad de extender las funciones de las EP. Sin
embargo, sin negar la necesidad de delimitar el actuar
de estas, en una economía dinámica como la de hoy,
es necesario que cuenten con ciertos grados de flexi-
bilidad para operar de manera eficiente.

ALGUNAS PROPUESTAS

• Empresas públicas independientes. Se debe 18

avanzar hacia la independencia del directorio res-
pecto al poder ejecutivo. Para ello, se debe despojar perfeccionarse. La CGR, por su parte, no ha tenido
al presidente de la facultad de nombrar cargos en el ninguna reforma que le permita adecuarse al mayor
directorio, dejando esta exclusivamente a la ADP. De número de tareas que debe realizas hoy en día.
esta misma manera, se debe eliminar la participa-
ción de los ministros dentro de ellos. Control Presupuestario

• Mayor flexibilidad para empresas públicas. Sin de- Tener un presupuesto construido de una manera co-
jar de lado la importancia de delimitar de manera clara rrecta es vital para asegurar el gasto eficiente de
las funciones de las EP, se debe estudiar la posibilidad de los recursos públicos y mantener el control sobre la
incorporar mecanismos que permitan una mayor flexi- manera en que estos se gastan. Un buen presupues-
bilidad para adecuarse a mercados en constante cambio. to debe presentar los ítems de manera detallada e
indicar los objetivos estratégicos que cada elemento
busca lograr, de tal forma que no haya gastos que
1.4 Control ciudadano sobre la no se puedan relacionar a medidas precisas que se
acción estatal requieren para lograr las distintas metas30.

En Chile, no está claro que la elaboración del presu-

A medida que el Estado va creciendo y sus labores puesto nacional opere completamente bajo una lógi-
se vuelven más complejas, la necesidad de controlar ca que siga criterios de eficiencia. Ciertamente, esta
y monitorear su actuar es cada vez mayor. Frente a posee deficiencias e incentivos perversos. Prueba de
esto, se necesitan mecanismos que aseguren que este ello es que, cada año, el presupuesto es elaborado
funcione dentro del marco de la ley, así como también en base al del año anterior. A partir de los recur-
que el presupuesto se cumpla según lo estipulado. sos asignados el período pasado a cada partida, se
determina si estos se le mantendrán, aumentarán o
Al respecto, se estima que hay espacio de mejora. reducirán. Esto último es muy poco habitual. Gene-
Si bien en el presupuesto nacional de los últimos ralmente, una partida se ve expuesta a la reducción
años se ha incorporado un gran número de indicado- de su asignación cuando esta no es gastada en su
res que proveen información sobre el desempeño del integridad. En cambio, si esta es completamente
gasto público, todavía hay elementos que pueden gastada, es posible que el presupuesto vea de hecho

30. CEP, 2018.

un aumento. Esto supone un desincentivo al ahorro entre el gasto y los resultados, si puede haber un
dentro de la administración, que se ve puesto en número de factores que influyan en este, que se
práctica en diciembre de cada año, mes en el cual consideran como espacio de mejora. Para avanzar
los organismos públicos gastan consistentemente un en esta dirección se debe abandonar la inercia pre-
50% más que en un mes normal. Esto, con el objeto supuestaria que actualmente existe; es necesaria
de gastar todo su presupuesto asignado y no verse una reevaluación de las necesidades públicas y sus
expuestos a recortes al año siguiente, lo que da lu- prioridades. A partir de ese ejercicio se debe cons-
gar en la planificación del gasto estatal a lo que se truir un presupuesto que permita proveer los recur-
llama inercia presupuestaria. sos necesarios para alcanzar las metas establecidas,
medidas a través de índices de cumplimiento que
Otro elemento importante en la planificación re- son elaborados por la DIPRES.
sulta ser el nivel de desagregación con el que se
detalla el presupuesto31. La necesidad de una desa- Reforma a la Contraloría General de la República
gregación adecuada radica en que esta permite te- y al Consejo de Defensa del Estado
ner un mayor control sobre el gasto al estar este de
manera más detallada. En la actualidad, se consi- A medida que las labores del Estado se vuelven cada
dera que el nivel de desagregación del presupuesto vez más complejas, hay una mayor necesidad de 19
chileno es insuficiente. Los ítems presentados en la revisar la legalidad de sus actos. Esto supone una
sección de gastos resultan ser extremadamente ge- presión para la CGR, quien tiene que emplear sus
nerales, por lo que no se provee información certe- limitados recursos humanos en revisar cada año un
ra sobre en qué se están gastando específicamente mayor número de acciones administrativas, llegando
los recursos públicos. a las 300.000 anuales33. Dada esta situación, cabe
plantearse si los recursos de la Contraloría se están
Finalmente, es necesario avanzar hacia un presu- empleando de manera eficiente. Se cree que, al mo-
puesto que esté basado en los resultados que se mento de reformar la CGR, dicha reforma debería te-
esperen en cada partida32. Si bien es una tarea ner como objetivo optimizar la gestión de este orga-
compleja, al no existir siempre una relación directa nismo y potenciar su agilidad operacional34.

Caso 4: PBC: Acabando con la inercia presupuestaria

El Presupuesto Base Cero consiste en una serie de En síntesis, los objetivos del PBC son i) aumentar
técnicas y procedimientos sistematizados, centra- el presupuesto en aquellas actividad prioritarias,
dos en el análisis, partiendo de cero, posibilitando manteniendo el gasto global, mejorando la distri-
la evaluación anual de todos los programas y gastos bución de los recursos a efectos de lograr un de-
de las diferentes entidades gubernamentales a base sarrollo y crecimiento económico sostenible en el
de la jerarquización de todas las necesidades (con tiempo; 2) revisar y examinar todas las asignaciones
metas y objetivos establecidos por plan), para tomar del presupuesto periódicamente, partiendo de cero,
las mejores decisiones de distribución del presupues- sin considerar las variaciones del ejercicio anterior;
to según el costo-beneficio asociado a cada medida. 3) identificar los problemas resueltos (metas) y el
De esta forma se podrían reorientar los recursos con presupuesto para sus soluciones; y 4) suprimir las
mayor efectividad, hacia los grupos o lugares que actividades de baja prioridad (o repetidas) que no
más lo necesitan. impactan sobre los resultados esperados.

31. CEP, 2018.

32. CEP, 2018.
33. Bibliotéca del Congreso Nacional. Obtenido de: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1100905
34. OCDE, 2014a.
Otro aspecto relacionado a la CGR, resulta ser la de- • Consejo Contralor para una CGR consistente en
pendencia de la institución respecto a quienes ejerzan el tiempo. Con el fin de evitar incongruencias en
la dirección de esta. Dada la función que cumple, el el actuar de la contraloría provocadas por el actuar
actuar de esta institución debiese tener algún grado de los distintos contralores, se debe estudiar la po-
de consistencia en el tiempo, pero todavía existen es- sibilidad de reemplazar esta figura por un Consejo
pacios de discrecionalidad para el actuar de los con- Contralor que reduzca el margen de discrecionalidad.
tralores, pudiendo darse el caso de que existan con-
tralorías que operen de manera distinta según quién • Nombramiento independiente del Consejo Con-
esté a cargo de ellas. tralor y del CDE. Dado el impacto político que tie-
nen los puestos de dirección en la CGR y en el CDE,
Por otra parte, la institución encargada de la defensa se recomienda que sus consejeros sean nombrados
y representación del Estado mediante acciones judi- mediante un consejo independiente.
ciales y extrajudiciales, el Consejo de Defensa del Es-
tado (CDE), se ha visto limitado de recursos para rea- • Un CDE con mayor capacidad. Es necesario dotar de
lizar eficientemente su función frente a un número de mayores recursos, tanto humanos como económicos, al
reformas que han complejizado su labor. CDE con el fin de que este pueda realizar satisfactoria-
mente su objetivo ante labores cada vez más complejas. 20
ALGUNAS PROPUESTAS
• Mayor retroalimentación con los servicios pú-
• Un gasto público más transparente. Se debe blicos. Con el propósito de agilizar las labores de
lograr un nivel de desagregación adecuado del pre- tanto la CGR como el CDE, se necesita mejorar los
supuesto nacional, que permita especificar de ma- canales de comunicación entre estos organismos y
nera más precisa a la ciudadanía de qué manera se las demás instituciones del Estado.
distribuyen los gastos del Estado35. Esto no puede
ir en detrimento de la capacidad del sector público
para hacer frente a contingencias no previstas, por
1.3. Proyecto país y visión a
lo que esta propuesta debe ir acompañada de medi- largo plazo
das necesarias para asegurar además la flexibilidad
del gasto estatal. La búsqueda del Estado por el Bien Común debe estar
guiada por una visión país a largo plazo. Se necesi-
• Un presupuesto para las necesidades de hoy. tan objetivos claros, consensuados por la voluntad
Es necesario abandonar la lógica de inercia en la ciudadana, sobre los cuales trabajar. Estos son los
elaboración del presupuesto. Para esto, se reco- referentes que señalan el avance que se ha logrado
mienda la elaboración de un presupuesto en base hacia la sociedad deseada y los que deben inspirar las
cero, que surja a partir de una a una evaluación ex- acciones estatales que permitan avanzar en dicha di-
haustiva de las necesidades y prioridades del país. rección. Tener un proyecto país sobre el cual trabajar

• Sanciones ex post para ali-

viar la carga administrativa de «La búsqueda del Estado por el Bien Común debe
la CGR. Se estima necesario otor-
estar guiada por una visión país a largo plazo. Se
gar facultades a la CGR para que
esta tenga una mayor capacidad necesitan objetivos claros, consensuados por la
sancionadora ex post. Esto incen- voluntad ciudadana, sobre los cuales trabajar».
tivará las auditorías internas de
los organismos públicos y aliviará
la creciente carga administrativa que la Contraloría, también debe permitir generar políticas públicas que
haciendo uso más efectivo de sus recursos humanos. sean consistentes entre ellas a través del tiempo.

35. CEP, 2018.

Sin embargo, en la realidad, el quehacer político chas veces los cambios en la voluntad democrática
está íntimamente relacionado con los vaivenes elec- no responden realmente a cambios en lo que la
torales y las administraciones de turno. Muchas ve- ciudadanía busca como proyecto político, sino más
ces, estas buscan modificar el trabajo que las ante- bien un rechazo a la manera con la que este se está
riores han logrado y reemplazarlas con medidas que buscando. En este sentido, es necesario trabajar en
no conversan bien con aquellas implementadas en el materias que realmente se condigan con la visión
pasado. Como resultado, se genera una inconsisten- “de país” deseada.
cia intertemporal en la que el actuar del Estado no
siempre apunta en la dirección del progreso deseado, Se necesita diseñar la administración del Estado de
sino que da vueltas en círculo de manera errática. tal manera que sus funciones y labores ordinarias,
es decir, aquellas no políticas, no sean dependientes
Ciertamente, en una democracia, la voluntad ciu- del gobierno elegido de turno, lo que permitirá que
dadana y las mayorías pueden ir variando su pa- la gestión estatal no esté sujeta a los vaivenes políti-
recer, significando el cambio de la postura política cos. Además de la consistencia inter temporal de las
de los gobiernos y en su agenda legislativa. Sin políticas, las distintas áreas de la administración del
embargo, no por ello deja de existir la necesidad Estado se deben coordinar entre sí, para que las polí-
de buscar consensos y acuerdos amplios de manera ticas dentro del mismo gobierno tengan congruencia 21
de establecer metas hacia las cuales todos puedan entre ellas y las metas planteadas.
trabajar. Además, es posible argumentar que mu-

Caso 5: Lección para Chile: neutralidad política

en la gestión ministerial de Nueva Zelanda

Nueva Zelanda es una pequeña democracia parla- La gestión diaria y la implementación de estas de-
mentaria que, en muchos aspectos, es similar a Chile. cisiones políticas caen en la responsabilidad del
Durante las décadas de 1970 y 1980, este era uno de director ejecutivo del ministerio y sus cargos rela-
los países no comunistas que gozaban de menores cionados, denominados oficiales (officials). Ellos
libertades económicas. Luego, al igual que Chile, ex- son responsables, entre otras cosas, de apoyar al mi-
perimentó un radical proceso de liberalización al que nistro en su labor a través de la implementación y
le siguió un espectacular crecimiento. Hoy en día, monitoreo de sus estrategias, así como también de
es una de las sociedades más prosperas y con mejor ofrecer consejos y asesoría.
calidad de vida del mundo. ¿Qué lecciones se pueden
aprender de su experiencia? A diferencia de la figura de la subsecretaría en Chile,
los cuales son nombrados por el presidente, los oficia-
El poder ejecutivo en Nueva Zelanda es conforma- les en Nueva Zelanda deben ser políticamente neutros
do por el conjunto de ministros. Su labor es deci- en su labor, debiendo desempeñarse en ella de la mis-
dir tanto la dirección como las prioridades de sus ma manera que con un ministro de cualquier sector
respectivos ministerios, no estando involucrados en político. En el Departamento del Primer Ministro y el
la gestión de sus tareas cotidianas. Los ministros es- Gabinete anuncian que “este principio de neutralidad
tán, más bien, dedicados a determinar, promocionar política es central en la habilidad del servicio público
y defender las decisiones políticas del ejecutivo36. para apoyar al gobierno actual y cualquiera del futuro”.

36. Obtenido de: dpmc.govt.nz/our-business-units/cabinet-office/supporting-work-cabinet/cabinet-manual/3-ministers-crown-and-2

Caso 6: Política de Estado y el desafío del cambio
climático

El aumento global de las temperaturas ha presen- que sean consistentes a través del tiempo y que logren
tado, probablemente, el desafío más grande que avanzar de manera constante en la misma dirección.
han tenido que enfrentar los países en la era mo-
derna. Para poner freno a la espiral de destrucción Además, del mismo modo que los distintos Esta-
medioambiental en la que nos encontramos, los Es- dos en el mundo han tenido que coordinarse en
tados alrededor han tenido que sumar sus esfuer- su esfuerzo colectivo, es necesario que los distin-
zos y trabajar de manera conjunta en la solución del tos organismos al interior de ellos logren también
problema, estableciendo metas a largo plazo y cuyos un nivel de coordinación. En Chile, la lucha con-
frutos se verán en un futuro aún más lejano. tra el calentamiento global se extiende mucho más
allá del Ministerio del Medioambiente. Se necesita
La compleja situación que se vive es un claro reflejo de considerar al Ministerio de Energía, de Agricultu-
la necesidad de contar con políticas de Estado que ten- ra, de Obras Públicas, de Desarrollo Social y otros
gan su foco en el futuro, cuya implementación no esté para coordinar sus trabajos en sus áreas respectivas 22
sujeta a los vaivenes electorales, las mayorías ocasiona- frente a un problema que atañe prácticamente to-
les y las distintas administraciones. La lucha por el con- das las áreas de la vida en sociedad moderna. Todo
trol del cambio climático requiere, en cambio, medidas esto, bajo la guía de políticas de Estado consensua-
das y claramente establecidas.

ALGUNAS PROPUESTAS

• Independencia de la gestión ministerial coti- • Un Estado con la vista en el futuro. Se consi-

diana. Se debe lograr la independencia y profesio- dera necesario que el Estado tenga la capacidad de
nalización de las subsecretarías ministeriales. Para anticipar los desafíos y oportunidades que depara el
ello, se recomienda que la figura de subsecretario mediano y largo plazo, yendo más allá de la políti-
sea entendida como un puesto administrativo per- ca del día a día. Para este propósito, se propone la
teneciente a la carrera funcionaria, más que uno constitución de una Agencia Nacional de Estudios
político. En esta línea, una vez los roles políticos de Largo Plazo, dedicada a estudiar temáticas que
y administrativos de los ministerios estén clara- incumben al interés nacional cuyo horizonte se en-
mente definidos y delimitados entre ellos, los sub- cuentran en el largo plazo. Al igual que la CNP, su
secretarios debiesen ser nombrados por la ADP en agenda de investigación debe incluir tanto temas so-
vez del presidente. licitados por el congreso o ejecutivo y temas que la
misma agencia considere relevantes.
• Presupuestos con proyección en el tiempo.
Dado que existen políticas cuya proyección en el • Una mayor coordinación interministerial. Se
tiempo es necesaria dentro del proyecto país a debe trabajar en la coordinación de la labor conjunta
largo plazo, se recomienda la creación de parti- de los distintos ministerios en temáticas complejas
das presupuestarias plurianuales que aseguren los que requieren ser abordadas desde distintos ámbi-
fondos de aquellos elementos que se consideren tos como, por ejemplo, el cambio climático. De esta
críticos en la política de Estado, asegurando su manera, se pueden evitar acciones interministeriales
perduración en el tiempo. incongruentes y aprovechar su sinergia.
 23

2.
Integridad del
Estado:
recuperando la
confianza de la
ciudadanía
 Integridad del Estado: recuperando
la confianza de la ciudadanía
La corrupción política37 perjudica la capacidad del Esta- ción y fiscalización de los fenómenos vinculados a la
do para proveer bienes y servicios públicos de calidad, y corrupción. Estos tratados son la Convención de Nacio-
compromete la productividad y el crecimiento de las eco- nes Unidas contra la Corrupción (UNCAC) y la Conven-
nomías al distorsionar la asignación de recursos y reducir ción Interamericana Contra la Corrupción (CICC)39. A
los incentivos a la inversión y a la innovación38. Así tam-pesar de ello, las regulaciones que se han realizado para
bién, esta reduce la confianza que las personas depositan abordar la corrupción en el ámbito público han sido
en la democracia como forma de gobierno, socavando la respuestas a contingencias más que el producto de una
estrategia nacional a largo plazo40.
Esto ha significado que, al no lograr
«Un Estado caracterizado por su integridad tiene
ser prevenidos, los escándalos de co-
altos niveles de legitimidad debido a que su objeto rrupción han marcado la agenda de 24
es el mayor bienestar de sus habitantes, bajo reglas probidad de los últimos años, perju-
del juego razonables e incentivos suficientes para dicando la percepción ciudadana res-
pecto el Estado, la profesión pública
disminuir los márgenes de discrecionalidad en el
y, en consecuencia, la democracia y
uso de recursos públicos». la economía social de mercado sobre
la cual Chile se ha construido41.
legitimidad del Estado. Por el contrario, un aparato ca-
racterizado por su integridad tiene altos niveles de legi- Desde el retorno a la democracia, el esfuerzo más am-
timidad, debido a que su objeto es el mayor bienestar de bicioso en materia de integridad ha sido el “Consejo
sus habitantes, estableciendo reglas del juego razonables Asesor Presidencial para los conflictos de interés, el
e incentivos suficientes para disminuir los márgenes de tráfico de influencias y la corrupción”, también co-
discrecionalidad en el uso de recursos públicos. nocido como “Comisión Engel” (2015). En dicha ins-
tancia se llevaron a cabo 375 propuestas con el fin
Al respecto, Chile se encuentra suscrito a dos marcos de resguardar la integridad del Estado, en especial
internacionales que establecen compromisos para los aquellas áreas vinculadas a la corrupción política42.
Estados adherentes en materia de prevención, regula- De estas, se ha avanzado hasta la fecha en un 63%43.

37. La corrupción política se entiende como la conducta de desviar reglas formales de parte de un individuo que ostenta de autoridad
pública, con el objetivo de obtener ganancias privadas como riquezas, poder o status (Khan, M. 1996). Es decir, el acto corrupto supo-
ne la explotación indebida de atribuciones propias de la función pública con el fin de extraer ganancias privadas (CAF, 2019).
38. CAF, 2019.
39. Engel et al., 2015. Entre los aspectos más relevantes que tratan, hay tres fundamentales, que son compras públicas, empleos
públicos y transparencia. Primero, la importancia de adoptar medidas en orden a establecer sistemas apropiados de compras públicas,
basados en la transparencia y competencia. Segundo, hacen énfasis en la necesidad de que se establezcan sistemas adecuados de
convocatoria, contratación, retención y promoción de empleados públicos. Finalmente, plantean que la transparencia y el acceso a
la información pública es esencial para reducir espacios de opacidad y posibles sesgos de corrupción, en la medida que aumentan las
posibilidades de fiscalización interna y externa en toda institución pública o privada.
40. De hecho, la Comisión Engel fue anunciada el 25 de febrero del 2015; dos días después de que la expresidenta Michelle Bachelet
retornara de sus vacaciones en un mes marcado por el escándalo que generó el millonario préstamo que dio el Banco de Chile a la em-
presa de propiedad de su nuera, tras una reunión personal de ésta y Sebastián Dávalos con el dueño de dicho banco, Andrónico Luksic.
41. En efecto, al observar la encuesta del Consejo de Transparencia (2019) es posible constatar que la percepción ciudadana respecto
el Estado tiende a ser negativa. Así también, la corrupción parece ser la opinión común entre los encuestados.
42. La Comisión Engel en 2015 agrupó sus más de 200 propuestas en cinco áreas: prevención de la corrupción, regulación de conflictos de
interés, financiamiento de la política para fortalecer la democracia, confianza en los mercados e integridad, ética y derechos ciudadanos.
43. Observatorio Anticorrupción (2020), disponible online en www.observatorioanticorrupcion.cl
En este sentido, si bien la integridad del Estado den- pla su efecto positivo, no basta con su mera disponi-
tro de su proceso de modernización lleva años traba- bilidad, sino que también debe ir acompañada de otras
jándose , el hecho de que hoy en día nos encontre-
44
características, como su estandarización, usabilidad, y
mos frente a un escenario constituyente representa el fortalecimiento de la participación ciudadana.
una ventana de oportunidad que invita a repensar
nuestro Estado, y a colocar los ojos sobre qué aspec- En nuestro país, una primera generación de inicia-
tos deben cambiar y cuáles conservarse para que este tivas asociadas a la información tomó forma con la
sea íntegro y moderno, con miras a resguardar que aprobación de la Ley 20.285 de “Transparencia de la
las decisiones políticas que Función Pública y de Acceso
se tomen tengan por objeto a la Información de la Admi-
maximizar el bien común.
«Para que la información nistración del Estado” que,
De esta forma se resguar- cumpla su efecto positivo, en 2008, implicó la creación
da la democracia, ya que la esta no debe agotarse en la del Consejo para la Transpa-
corrupción desincentiva la mera disponibilidad, sino rencia. El objeto de dicha
participación política a tra- ley fue facilitar el acceso
vés de votaciones, y, en con-
que debe ir acompañada de a la información pública y
secuencia, perjudica la ren- otras características, como la obligar al Estado a respon- 25
dición de cuentas y control estandarización, usabilidad, der ante consultas iniciadas
por parte de la población .45
y el fortalecimiento de la por los ciudadanos. Dicha
iniciativa forzó al Estado a
participación ciudadana». jugar un rol más proactivo
A continuación, se realiza
una breve revisión de la bi- en términos de transparen-
bliografía respecto a cuáles deberían ser las reformas cia, proveyendo información incluso sin que la ciu-
estructurales que deben aplicarse para que nuestro dadanía la demandara explícitamente.
país pueda, decididamente, avanzar en la construc-
ción de un Estado lo más íntegro y moderno posible, Sin embargo, a pesar de la promulgación de esta
con el fin de resguardar la democracia y el bienestar de ley, aún existen espacios de mejora en términos de
las personas. Para ello, se desarrollarán las siguientes transparencia. Por ejemplo, respecto a los viajes de
materias: 1) el rol de la información en la rendición funcionarios financiados por el fisco que, realizados
de cuentas y la integridad del Estado; 2) los conflictos por razones laborales, si bien se indica dicha razón,
de interés; 3) la otra puerta giratoria y el lobby, y 4) los costos del pasaje y el viático, no se especifica
las compras públicas y 5) las obras públicas. algún resultado esperado y medible que permita una
efectiva rendición de cuentas respecto al viaje. Así
también, el valor del viático no se encuentra justi-
2.1. El rol de la información en la ficado, de forma tal que cualquier ciudadano pue-
rendición de cuentas da saber en qué se utilizan los recursos públicos.
En este sentido, se debe reforzar una transparencia
que no solo de cuenta de lo que se hace, sino que
Las personas toman sus decisiones a partir de la in- también justifique y emplee medidas para evaluar la
formación que disponen. En consecuencia, el poder eficiencia de los gastos en los que se incurrió.
acceder a datos de organismos públicos permite que
el ciudadano controle a quienes ostentan cargos po- En términos institucionales, el Consejo para la Trans-
líticos. Así, es natural suponer que a un mayor nivel parencia posee irregularidades que perjudican su ópti-
de transparencia debería haber menores niveles de co- ma función. Una de ellas es el retraso y omisión selec-
rrupción46. Sin embargo, para que la información cum- tiva de actas de las sesiones de su consejo, instancia

44. Como correctamente señaló Isabel Aninat en Enade (2020): “La modernización del Estado no es nueva. La novedad se encuentra en
el momento”.
45. CAF (2019)
46. CAF (2019)
máxima del organismo autónomo47. En efecto, el 2019 Tabla 1: Solicitantes del portal de transparencia
había 66 actas pendientes de redactarse y publicar- por nivel educacional
se en el portal de Transparencia Activa del Consejo y,
para el 16 de enero del 2020, había 16 documentos por Nivel educacional Solicitantes
elaborar, incluyendo casos de amparo contra entida- Básica completa 0,47%
des públicas o aspectos de gestión interna del propio Básica incompleta 0,22%
organismo48. Por lo tanto, es evidente que no basta Educación técnica o profesional 10,80%
con que se realicen sesiones y que se lleven a cabo ac- Media completa 4,69%
tas, sino que éstas deben ser puestas a disposición del Media imcompleta 0,67%
público a tiempo, velando por la exposición de todo Postgrado (Master, Doctorado) 21,91%
contenido, sin omisión ni selección previa. Sin educación 0,14%
Universitaria 61,10%
Por otro lado, considerando la creciente complejidad Fuente: Consejo de Transparencia (2020).
del aparato público, es necesario impulsar no solo la
transparencia, sino también el desarrollo de están- comprensión, ya que dichas categorías en nada se
dares de gobernanza, producción, interoperabilidad vinculan a los servicios efectivamente prestados51.
y comunicación de los datos49, de tal forma que este Las publicaciones de la DIPRES, en este sentido, no 26
proceso sea efectivo y eficiente. son lo suficientemente detalladas ni se encuentran
adecuadamente presentadas para facilitar el uso de
En este sentido, muchas veces es complejo usar la in- la información como corresponde. Por lo tanto, es
formación que se provee para lograr un adecuado con- conveniente la apertura de programas presupuesta-
trol ciudadano del actuar estatal. Esto se debe a que rios que apunten a objetivos de política observables
muchos datos se publican para cumplir formalmente en el tiempo y no perpetuar las categorías actuales52.
con la Ley 20.285, pero muchas veces presentan pro-
blemas. Por lo tanto, es necesario que la publicación de Complementariamente, la credibilidad de la informa-
los datos cuente con estándares mínimos de usabilidad ción es fundamental para que esta tenga impactos
y consistencia, siendo imprescindible presentar la in- positivos en la rendición de cuentas. Esa credibili-
formación acumulada en el tiempo y con la máxima dad depende de las instancias en las que se produce
desagregación territorial posible50. Así también, para la información, pero también de los agentes que la
un efectivo control ciudadano, es necesario que toda procesan y hacen pública. Al respecto, los medios de
persona pueda acceder e interpretar la información pú- comunicación y las ONG muchas veces juegan este
blica disponible, dado que, por lo general, solo acceden papel y, por tanto, son actores importantes. En este
a ella personas con estudios superiores (Tabla 1). aspecto, el rol del Estado debe ser el de fomentar un
clima que favorezca la credibilidad de dichos agentes,
Lo mismo ocurre con la información proveída en el como lo son, por ejemplo, la debida y proactiva en-
presupuesto fiscal, el cual es sumamente complejo trega de datos; el resguardo a la libertad de prensa; el
de asociar directa y exclusivamente a ciertos resul- fomento a altos niveles de cobertura y competencia
tados. El hecho de que el gasto se desagregue en en los medios de comunicación y la promoción de la
desembolsos en personal, bienes y servicios, adquisi- transparencia en las ONG respecto a su financiamien-
ción de activos no financieros y categorías similares, to, con el fin de disipar dudas relacionadas a conflic-
perjudica tanto la evaluación ciudadana como su real tos de interés o corporativismo en su actividad53.

47. Dichos documentos son informes que contienen los argumentos que se esbozan durante las sesiones, por lo que incluyen los fun-
damentos detrás de las sanciones a organismos públicos o los motivos de cierre de causas, así como también las medidas correctivas
internas que se adoptan al detectar anomalías.
48. La Tercera, 2020, “Las zonas grises del Consejo para la Transparencia”. LT Domingo.
49. CAF, 2019.
50.CEP, 2017.
51. Ídem (2017).
52. Ídem, 2017.
53. CAF, 2019.
Teniendo en consideración que la información es • Datos integrados y fáciles de usar. Desarrollar
una parte de la rendición de cuentas, y que los cana- estándares de gobernanza, producción, interopera-
les de participación y reclamo son otra, es necesario bilidad y comunicación de los datos públicos, de tal
avanzar hacia un modelo de plataformas comunes forma que la transparencia sea efectiva y eficiente.
y permanentes para la medición de satisfacción de
ciudadanos, tanto para servicios presenciales como • Transparencia activa de instituciones vincu-
no presenciales que provea el Estado54. ladas a la política. Fomentar la transparencia en
los medios de comunicación, universidades, ONG, y
Por otra parte, con el fin de resguardar la rendición think tanks, entre otras instituciones que tienen in-
de cuentas que permiten las elecciones, se debe dis- cidencia en la política, pero que no pertenecen al
minuir la discrecionalidad de las autoridades en el aparato público.
aumento de la provisión de bienes públicos en perío-
dos eleccionarios55, o de aumento del personal o sus • Transparencia y rendición de cuentas. No solo
sueldos. Para ello, deben existir alertas que permitan exigir la información, sino también hacer un segui-
a las instituciones fiscalizadoras velar por una efec- miento de ésta, y aumentar el nivel de detalle que se
tiva rendición de cuentas de la ciudadanía, que no entrega en la provisión de recursos, junto una forma
sea distorsionada por el clientelismo, el patronazgo de medición de cumplimiento de objetivos para los 27
o los beneficios grupales. que fueron asignados, como ocurre en el caso de los
viajes y viáticos.
ALGUNAS PROPUESTAS
• Evitar el uso discrecional de recursos públicos
• Consejo para la Transparencia a tiempo. Es ne- en períodos eleccionarios. Perfeccionar los meca-
cesario que, obligatoriamente, el Consejo para la nismos de vigilancia en períodos eleccionarios res-
Transparencia publique sus actas en un breve pe- pecto al gasto público llevado a cabo por autoridades
ríodo de tiempo, y que se castigue el caso contra- electas democráticamente, generando alertas cuando
rio. Así también, debe penalizarse cualquier tipo de se observen incrementos sospechosos en el gasto pú-
omisión selectiva en las actas, o intervención de un blico en años de elección, con el fin de mejorar la
tercero sobre éstas. rendición de cuentas.

Caso 7: Digitalización del quehacer público

La pandemia ocasionada por el Covid-19 ha acele- aumentar el acceso a la provisión de información

rado procesos que no se esperaba tuviesen lugar y servicios por parte del Estado . En efecto, existe
sino hasta dentro de unos años más. Uno de ellos una iniciativa por parte del Estado Chileno al alero
ha sido la digitalización del trabajo; ante la con- de la SEGPRES, Gobierno Digital, cuyo rol consiste
tingencia, las empresas se han visto forzadas a to- en “coordinar y asesorar intersectorialmente a los
mar medidas, como el teletrabajo, que les permitan órganos de la administración del Estado en el uso
adaptarse a estos tiempos incierto. estratégico de las tecnologías digitales”56.

De igual manera, el sector público ha tenido que Este tipo de políticas es claramente un avance en
saber adaptarse, avanzando, en la medida de lo la dirección de la modernización del Estado, pero,
posible, hacia el e-Government, caracterizado por aun así, todavía queda un camino por recorrer. La
el uso de la tecnología digital con el propósito de creación de portales en línea de servicios e infor-

54. CEP, 2017.

55. CAF, 2019.
56. Yera, A., Arbelaitz, O., Jauregui, O. & Muguerza, J., 2020. “Characterization of e-Government in Europe”. PLoS ONE, 15(4).
mación pública puede considerarse como un primer también la implementación de nuevas tecnologías
paso en este sentido, pero, en el largo plazo, se como la inteligencia artificial. La adopción de estas
debe apuntar además a la integración e interope- permitirá, sin duda, acercar el Estado a la ciudada-
rabilidad de los sistemas de información, así como nía.

Caso 8: La importancia de los datos en la cooperación público-privada

La academia, centros de estudio y otros organismos No obstante, para que los expertos logren efecti-
de la sociedad civil han demostrado ser actores re- vamente lo anterior, se debe contar con la infor-
levantes en la provisión de información que facilite mación primaria necesaria para realizar las labores
el diseño e implementación de políticas públicas de investigación. En este sentido, es un deber del
efectivas. La importancia de estos actores radica, Estado moderno el establecer canales para proveer
en parte, en que permiten generar tanto críticas esta información, asegurando su calidad y com- 28
como propuestas al sector público desde el cono- patibilidad, promoviendo así la cooperación públi-
cimiento científico. Un claro ejemplo de esto ha co-privada.
sido el rol de la academia y otros organismos en la
contención del Covid-19.

2.2. Cuidar la democracia de los

intereses particulares

Las instituciones y procedimientos democráticos en 1) las prohibiciones y establecimiento de actividades

un Estado íntegro y moderno deben tender al bien incompatibles con la función pública; 2) la exigencia
común y no al particular. Un sistema político conso- de declaración de intereses, y 3) la exclusión del fun-
lidado contiene mecanismos que permiten transpa- cionario de ciertos procesos58.
rentar y regular los intereses de grupos e individuos,
y que los fines públicos no se encuentren sometidos
a los privados. En este contexto, los conflictos de
interés se producen cuando un individuo que tiene
la responsabilidad de actuar en representación de los
intereses de una organización o institución contra-
viene dicho compromiso y actúa persiguiendo satis-
facer su interés personal o de otros vinculados a él57.
En orden a abordar este problema, la transparencia
ha sido fundamental ya que permite la rendición de
cuentas, pero, además, porque facilita que el ciuda-
dano o los órganos competentes tengan conocimien-
to de la existencia de algún tipo de conflicto de inte-
rés. Según señala la literatura, la institucionalidad en
esta materia contempla tres tipos de disposiciones:

57. Engel et al., 2015.

58. CAF 2019.
Respecto a la primera, una lista parcial de prohibi- concentrarse en la efectiva declaración de intereses
ciones en incompatibilidad de funciones frecuente- junto con la exclusión del funcionario de decisiones
mente incluye estar empleado o establecer relaciones que generen conflictos64. En otras palabras, además
contractuales con el sector privado, ocupar un cargo de prohibir que ciertos tipos de funcionarios puedan
en el que se tenga a un familiar como subordinado, y desempeñarse en otras áreas, se debe profundizar en
ser parte en un contrato con el Estado o con la agen- una efectiva declaración de intereses.
cia específica en que trabaja el funcionario59. Sin
embargo, si bien imponer estas restricciones podría Este tipo de declaraciones son una pieza fundamen-
limitar el surgimiento de conflictos de interés, este tal de la institucionalidad para la gestión de conflic-
tipo de reglas también podrían coartar en demasía tos de interés. A nivel general, estas declaraciones
la capacidad para los funcionarios de tener fuentes son exigencias que se hacen a los funcionarios para
adicionales de ingreso. En consecuencia, es impor- que revelen cualquier factor que pueda comprometer
tante que los burócratas sean bien compensados en su imparcialidad en las funciones del cargo. Asimis-
sus cargos, ya que, de lo contrario, se corre el riesgo mo, las declaraciones de patrimonio buscan transpa-
de incentivar la corrupción y la informalidad en la rentar los bienes y deudas del funcionario respectivo
administración pública60. para poder constatar su situación patrimonial du-
rante y después del ejercicio de su cargo, para luego 29
Respecto a la realidad nacional, cabe destacar positi- así establecer si incurrió o no en un enriquecimiento
vamente que el sector público en nuestro país recibe ilícito u otro delito contra la probidad. Por lo tanto,
ingresos al menos un 20% superior al sector priva- las declaraciones de intereses y patrimonio constitu-
do61, y, a nivel internacional, se encuentra dentro yen una garantía de imparcialidad y una herramien-
del promedio de la Ocde62, lo que significa que exis- ta de fiscalización.
ten menos incentivos para la corrupción por razones
de ingreso público versus privado63. Disposiciones al respecto se pueden encontrar en
las constituciones, leyes de distinta naturaleza y
Sin embargo, la normativa que establece impedimen- reglamentos parlamentarios de distintos países65.
tos para desempeñarse en cargos públicos en ciertas En el caso de Chile, la normativa exige que algunas
situaciones en las que podrían existir conflictos de in- autoridades presenten declaraciones de intereses y
terés, no enmarcaba a todas las personas que deberían patrimonio en forma pública, dentro de un cier-
tener inhabilidades al asumir un cargo público, por lo to plazo luego de asumido el cargo66. Así también,
que era necesario precisar a todas aquellas que no de- la ley establece sanciones por la no presentación
biesen estar habilitadas para asumir un cargo público. oportuna de la declaración, por no actualizarla o
por incluir datos erróneos o inexactos67.
Si bien hay incompatibilidades que se deben man-
tener, como la de ocupar cargos o tener acciones en Sin embargo, según la Comisión Engel (2015), el
empresas que trabajan con el Estado, hay razones PNUD68, el MESICIC69 y la mesa de seguimiento de
para enfatizar menos las prohibiciones globales y la UNCAC, la regulación vigente no es suficiente

59. Reed, 2008.

60. Chen y Liu, 2018.
61. Fuentes, A., y Vergara, R., 2018.
62. CAF, 2019.
63. De hecho, Chile se ubica entre los países de la región latinoamericana con menor corrupción. Véase Transparencia Internacional,
2019.
64. Reed, 2008.
65. Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes, y Shleifer, 2010.
66. En el artículo 4º de la ley 20.880 se establece quiénes están obligados a realizar una declaración de intereses y patrimonio.
67. Engel et al., 2015.
68. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
69. Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los
Estados Americanos (OEA).
para garantizar la prevención de los conflictos de La legislación actual presenta espacios de mejora.
las autoridades y funcionarios. En particular, la in- En especial, es importante que las obligaciones se
formación no es lo suficientemente detallada como extiendan a la información sobre otros cargos y acti-
para detectar todos los posibles conflictos de in- vidades que tengan los funcionarios, incluso si estos
terés y no se presenta en un formato que facili- no generan ingresos recurrentes. Además, la efecti-
te el cruce de información70. Asimismo, tampoco vidad de las declaraciones es mayor si estas son de
existe una entidad que verifique el contenido de acceso público73.
las declaraciones, ni que fiscalice que no se incurra
en enriquecimiento ilícito y/o conflicto de interés. ALGUNAS PROPUESTAS
Adicionalmente, las multas establecidas en la ley
son bajas, y los parlamentarios quedaban fuera de • Declaraciones de interés exhaustivas, efecti-
la regulación específica del reglamento en cuanto a vas y a tiempo. Las declaraciones de intereses y
los requisitos de las declaraciones y las normas para patrimonio deben entregarse antes de asumir el
fiscalizar su cumplimiento, hasta el 2016, año en cargo público e, incluso, antes de ser elegidos para
que también fueron incorporados en el capítulo 3º tales efectos. Además, deben ser efectuadas en for-
de la ley 20.880. No obstante, aún quedan espacios mato de datos abiertos reutilizables, permitiendo
vacíos, dado que no se fiscaliza exhaustivamente la un acceso expedito a la información y facilitando 30
información que se provee. el control de su cumplimiento. Del mismo modo,
deben ser revisadas cada dos años y actualizadas
Con el fin de que las declaraciones de interés y pa- toda vez que haya un cambio en la situación de
trimonio cumplan su objetivo, es positivo que estas intereses y/o patrimonio, además de cuando ocurra
no se agoten en un ejercicio contable de ingresos el cese del cargo. Complementariamente, debe cer-
y activos, sino que incluyan cargos o actividades tificarse de que la declaración coincide con la reali-
que no generen un beneficio concreto71. Es decir, dad, es decir, se debe fortalecer la institucionalidad
las declaraciones de activos de intereses son espe- que fiscaliza el cumplimiento de las normas sobre
cialmente efectivas si son públicas y si contienen declaraciones por parte de autoridades, incluyendo
información sobre actividades y fuentes de los inte- los poderes Legislativo y Judicial. Dicha declara-
reses, no sólo sobre montos patrimoniales o de in- ción debe incluir las actividades laborales y profe-
gresos. Sin embargo, el alcance de las declaraciones sionales realizadas hasta dos años antes de asumir
exigidas por ley no siempre guarda relación con la el cargo, incluyendo cargos y actividades que no
capacidad de procesar la información generada y de generen beneficios concretos. En el mismo sentido,
sancionar el incumplimiento o la presentación de se deben elevar las multas por incumplimiento de
información falsas. Así también, se pide la decla- la ley y establecer una agravante penal en caso de
ración de la conyugue, pero no de la conviviente que el funcionario incurra en falsedad u omisión de
civil72. Por último, cuando hay multas, éstas gene- la información en sus declaraciones. Y, por último,
ralmente ocurren debido a una iniciativa personal, en coherencia con una política de efectiva rendi-
más que producto de un control sistemático del ción de cuentas, cada institución debe publicar un
cumplimiento de la norma. informe mensual de las multas aplicadas.

70. Engel et al., 2015.

71. Fisman, Schulz, y Vig, (2019) estudian el caso de India, donde a partir del año 2003 se hizo obligatorio que los candidatos a elec-
ciones estatales y nacionales reportaran información sobre su patrimonio y el de su conyugue y familiares dependientes. Esta informa-
ción era luego recogida y publicada por organizaciones civiles y medios de comunicación. Asimismo se contemplaron castigos en caso
de presentar declaraciones incorrectas, incluyendo penalidades financieras, descalificación de los cargos y prisión por hasta 6 meses.
La reforma tuvo un fuerte efecto, al aumentar en 13 puntos porcentuales la tasa de salida de la política entre candidatos ganadores
de elecciones. Tras la reforma, los Estados más afectados por la misma (con más recambio de políticos) experimentaron un mayor creci-
miento en los ingresos. Esto sugiere que la introducción de exigencias de declaraciones patrimoniales mejora la calidad del gobierno.
Véase: CAF (2019).
72. CAF, 2019.
73. CAF, 2019.
 si bien dicha regulación es valiosa, es insuficiente,
2.3. La otra puerta giratoria ya que sólo aplica a instituciones fiscalizadoras y a
y el lobby actividades que impliquen una relación laboral con
la entidad fiscalizada. Es decir, no contempla, por
ejemplo, las relaciones comerciales. Tampoco indica
Un problema constante en política, vinculado a los cuál es la entidad que hará valer dicha prohibición,
conflictos de interés, es lo que se le ha llamado ni procura sanciones efectivas, ni considera inhabili-
la “otra puerta giratoria” (revolving door). Dicha dades para ingresar al servicio público dependiendo
práctica comprende el paso de la función pública al de la relación laboral previa75. Además, el período de
sector privado. Al respecto hay dos preocupaciones enfriamiento es muy bajo (seis meses), en compara-
centrales: 1) que el funcionario lleve información ción con el promedio de otros países, que son de uno
privilegiada obtenida en su paso por el Estado para a dos años. Es por estas razones que los conflictos de
beneficiar indebidamente a una empresa, y 2) que interés derivados de la “puerta giratoria” aún no se
su conducta durante el ejercicio de sus funciones encuentren bien regulados en Chile, y siguen siendo
públicas se vea comprometida por querer complacer tema en la discusión pública.
a futuros empleadores. Para regular esto, distintos
países han establecido períodos de espera (enfria- Respecto al lobby76, se debe partir la discusión teniendo 31
miento) que deben transcurrir antes de pasar del presente que dentro de la institucionalidad democrática
sector público al privado y viceversa. Si bien esta es legítimo que los particulares manifiesten a sus repre-
medida puede ser útil -cuando no
es demasiado severa y su imple-
mentación es buena-, puede crear «Una complicación central a la hora de regular
incentivos a incumplirla a través de el lobby es determinar dónde está el umbral
la realización de, por ejemplo, acti- que separa un grado aceptable de influencia de
vidades no registradas74. En conse-
cuencia, es necesario generar una
uno indebido, y fijar ese umbral en conductas
regulación equilibrada y transpa- concretas que puedan monitorear y sobre las que
rente, para que su implementación se puedan actuar».
sea efectiva.

En el caso de Chile, de acuerdo con el artículo 56 de sentantes políticos cuáles son sus opiniones e intereses
la “Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales y que faciliten información pertinente con el fin de que
del Estado” (Ley 18.575), exfuncionarios y exautori- el funcionario las considere en el momento de tomar de-
dades de las instituciones fiscalizadoras están impe- cisiones. Ahora bien, una complicación central a la hora
didos de trabajar en entidades del sector privado que de regular el lobby es determinar dónde está el umbral
estuvieron sujetas a su fiscalización. Esta prohibición que separa un grado aceptable de influencia de uno in-
o periodo de “enfriamiento” está sujeto a un plazo debido, y fijar ese umbral en conductas concretas que se
de seis meses a partir del término del contrato labo- puedan monitorear y sobre las que se puedan actuar77.
ral. Sin embargo, según la Comisión Engel (2015), Lograr una regulación efectiva en este aspecto, se

74. CAF, 2019.

75. Engel et al., (2015). En esa misma línea se han pronunciado organismos como la Convención Naciones Unidas contra la Corrupción
(UNCAC), la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos y la Comisión Asesora Ministe-
rial para la probidad y la Transparencia del año 2006.
76. Por lobby se entiende “Una gestión o actividad remunerada, ejercida por personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras,
que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular para influir en las decisiones que deban adoptar los
‘sujetos pasivos’ respecto de los actos y decisiones reguladas por la ley. Si la actividad no es remunerada, se llama gestión de interés
particular”. Ley Nº20.730 que regula el lobby.
77. Estados Unidos es el país que probablemente más ha avanzado en transparentar esta actividad, a partir de la aprobación de la
Lobbying Disclosure Act (1995) y del trabajo de organizaciones independientes que han consolidado información relevante. Gracias a
esto, algunos estudios han empezado a analizar las implicancias del cabildeo en el contexto de ese país.
vuelve incluso más importante al tenerse en cuenta vel de gobierno central, sino también a nivel regional y
que, en un contexto de recesión económica, un sal- municipal, donde incluso es más difícil fiscalizar. Por lo
vataje por parte del Estado a una empresa es una po- tanto, es necesario mantener una plataforma estándar
sibilidad real, la cual requiere ser llevada a cabo bajo en donde se encuentren registradas todas las organiza-
estándares intachables de probidad y transparencia. ciones con interés en hacer lobby, y que sea la única
vía para solicitar una reunión con alguna autoridad. Así 32
Una primera aproximación a este umbral es responder también, se debe transparentar si en las reuniones se
si la asociación interesada en influir en la política a hizo alguna solicitud de modificación en alguna ley en
través del lobby busca una vocería más activa y un co- particular, o algún trato preferente en algún juicio, con-
nocimiento más profundo de los procesos de toma de curso o cualquier otra instancia de selección.
decisión en el Estado, lo que en la práctica es completa-
mente legítimo. Si, en cambio, el particular que realiza Finalmente, y considerando lo dañada que se en-
lobby trata de comprar acceso preferencial a decisores cuentra la función pública, es necesario que todas
clave para conseguir beneficios privados78, se trata de las reuniones bajo la ley de lobby sean grabadas en
una amenaza a la integridad del proceso de decisión y, formato audio y subidas a la plataforma señalada,
por lo tanto, en este caso, debe ser castigado. donde sólo la Fiscalía pueda acceder a dicho audio
para agilizar una eventual fiscalización y, además,
Al respecto, el lobby sigue siendo una práctica y ac- en caso de que se descubran intentos de influencia
tividad profesional permitida dentro de ciertos lími- no registrados, se castigue severamente a las negli-
tes. Un enfoque alternativo basado en la prohibición gencias en el registro del proceso del lobby.
de la práctica corre el riesgo de incentivar canales
informales de influencia. Es por ello que, en nuestro ALGUNAS PROPUESTAS
caso, el 2014 se promulgó la ley 20.730 para res-
guardar la transparencia en las actividades de lobby • Trancar “la otra puerta giratoria”. Establecer que
a órganos del Estado. De esta manera, se registran y todas las autoridades de instituciones con facultades
publican todas las reuniones, viajes y donativos en- normativas y fiscalizadoras, además de ministros y
tre quienes trabajen en órganos del Estado regulados subsecretarios, no puedan emplearse, proveer servi-
y particulares, entre otros. cios, ni mantener vínculos comerciales al cese de sus
funciones, por el plazo de un año o más, con organi-
Sin embargo, la ley de lobby tiene poca efectividad, dado zaciones privadas relacionadas con su función previa,
que hay casos en que autoridades se reúnen con grupos o con aquellas que pudieran verse en ventaja debido
de interés en instancias extrainstitucionales, quedando al cargo previo79. En el mismo sentido, los sujetos
invisibles al registro público. Esto ocurre no solo a ni- pasivos de la ley de Lobby y Gestión de Intereses, es

78. Algunos estudios sugieren que el lobby puede ser usado para comprar acceso preferencial a personas importantes en la toma de deci-
siones. Por ejemplo, los lobbistas profesionales con un pasado en un partido político cobran más por sus servicios cuando ese partido está
en el poder (Eggers, 2010). Así también, Blanes i Vidal, Draca y Fons-Rosen (2012) muestran que los ingresos de los lobbistas que habían
trabajado en el equipo de un senador, caen cuando dicho representante deja de ocupar su cargo en el Congreso. Véase CAF (2019).
79. Engel et al., 2015.
decir, las autoridades encargadas, no podrán trabajar cas a cargo de la Dirección de Compras y Contratación
en empresas de lobby o realizando gestión de interés Pública (ChileCompra). Dicho sistema posee una plata-
por un periodo de dos años .80. forma electrónica, que es utilizada por más de 120 mil
proveedores, en la que se transan más de US$10.200
• Regular el lobby con efectividad. Agregar el re- millones anuales83, es decir, más de 4 puntos del PIB84.
gistro de reuniones no solicitadas o informales de
todos los sujetos pasivos, tal como se hizo en el Po- Sin embargo, a pesar de ser bien evaluado a nivel re-
der Legislativo. Adicionalmente, registrar el sonido gional, ChileCompra es un sistema poco competitivo,
de la reunión y subirla a la misma plataforma, con donde, por lo general, más del 20% de los procesos
acceso restringido para Fiscalía en caso de que lo licitatorios contaron con sólo una o dos ofertas85.
requiera para alguna investigación, con un castigo Así también, se han detectado riesgos de prácticas
mayor en caso de omisión de información relevante corruptas a lo largo de todo el proceso de compras,
en términos de influencia e intereses. desde la creación de bases de licitación hasta rene-
gociaciones una vez adjudicado el contrato.

2.4. Compras públicas Respecto a la creación de bases de licitación, estas

son realizadas por servicios públicos en ámbitos di- 33
Es por todos conocido que existen ciertas tareas de versos y con propósitos distintos86. A pesar de los
la administración pública que son especialmente sus- avances que se han llevado a cabo para la consoli-
ceptibles a irregularidades, tal como lo es la gestión dación de ChileCompra, hay indicios de que los ser-
de las compras públicas. En Chile, particularmente, vicios han experimentado dificultades al momento
se destinan más de 4 puntos del PIB a dicha acti- de elaborar las bases de licitación y en la adminis-
vidad81, por lo que suscita mucho interés en tanto tración posterior de prestación de servicios engorro-
son recursos del Estado que se canalizan hacia pro- sos87. Esto se debe a que los servicios públicos de-
veedores particulares. Por esto, el área de compras ben enfrentarse a proveedores que, frecuentemente,
públicas es una que debe priorizarse en cualquier cuentan con equipos técnicos y jurídicos cada vez
agenda de integridad82. Dentro de la administración más especializados y complejos. Adicionalmente,
del Estado, las compras públicas son un aspecto cla- no existe un historial o repositorio de bases de li-
ve en la calidad de los servicios que esta entrega y citación adecuado que permita que los funcionarios
en la infraestructura que provee. De ahí que el buen puedan constituir nuevas bases siguiendo modelos
funcionamiento del sistema sea de interés general y, considerados técnicamente adecuados para el área
por ello, de vital importancia que en sus mecanismos en el que se realizará la licitación.
y procesos se asegure la transparencia y eficiencia,
se promueva la competencia y se minimicen los ries- En este sentido, a pesar de las reformas que han
gos de corrupción. tendido a modernizar ChileCompra, aún se presen-
tan problemas en el método de construcción de ba-
Al respecto, desde la promulgación de la Ley de Com- ses de licitación y también en la etapa de evalua-
pras y Contrataciones (Ley 19.886) en el año 2003, con- ción de las ofertas. Al respecto, cuando las ofertas
tamos con un sistema institucional de compras públi- son de gran complejidad y superiores a 1.000 UTM,

80. Engel et al., 2015.

81. La plataforma electrónica de compras públicas es utilizada por, aproximadamente, más de 120 mil proveedores, en la que se tran-
san más de US$10.200 millones anuales (Engel et al., 2015).
82. CAF, 2019.
83. Engel et al., 2015.
84. CEP, 2017.
85. Por ejemplo, de acuerdo a las estadísticas de ChileCompra, 68 mil procesos licitatorios de 2014 –esto es, el 22,8% del total – con-
tó con solo una o dos ofertas.
86. Las licitaciones son utilizadas para distintos fines; desde licitación de obras de infraestructura hospitalaria hasta procedimientos
estandarizados para la compra de insumos menores pero indispensables para el buen funcionamiento de los servicios (CEP, 2017).
87. CEP, 2017.
según indica el reglamento, deberán ser evaluadas plejidad y dedicación que conlleva el buen manejo
por una comisión de al menos tres funcionarios pú- de recursos comprometidos, es necesario consolidar
blicos, internos o externos al organismo respecti- la evaluación técnica en modelos de asesorías per-
vo, con el objetivo de garantizar la imparcialidad manentes en licitaciones que lo necesiten. Ahí, el
y competencia entre los oferentes. Así también, la rol de ChileCompra debiese consistir en un servicio
regulación establece que la entidad licitante podrá especializado con mayores roles de asesoría, inves-
proveer a la comisión evaluadora de la asesoría de tigación y estudios, con el fin de resguardar el buen
expertos de reconocido prestigio en las materias uso de los recursos públicos90. Y, para ello, contar
técnicas a revisar en los procesos de licitación88. Sin con un banco de profesionales destacados en su área
embargo, a pesar de que existen estos mecanismos podría representar una buena estrategia.
legales para lograr una evaluación correcta, las ba-
ses no son lo suficientemente bien diseñadas como ALGUNAS PROPUESTAS
para que a partir de ellas se evalúe de forma óptima,
ni tampoco se produce una evaluación efectiva una • Integrar las compras públicas y extenderlo a
vez hecha la licitación, dada la falta de conocimien- otras instituciones, y fomentar un estándar téc-
to técnico en el área de parte de los evaluadores. nico en la selección de proveedores. Se debe con-
vertir a ChileCompra en el órgano rector de un sis- 34
Por lo tanto, es necesario avanzar en esta materia tema integrado de compras públicas, con funciones
brindando apoyo jurídico y económico a los servi- de coordinación, supervisión y apoyo del sistema.
cios públicos para el diseño adecuado de bases de Por una parte, con el objetivo de que las bases de li-
licitación, así como también urge el apoyo en las citación permitan que se seleccione la mejor oferta,
etapas posteriores, como lo puede ser la redacción y que al a vez pueda ser correctamente fiscalizada
de contratos, y definición del período de prestación su implementación, se debe crear un Servicio Com-
del servicio, entre otros89. Para ello, la Comisión partido Central que apoye a los servicios públicos
Engel propuso crear un servicio compartido central que no cuenten con personal profesional o técnico
para que apoyara a los servicios que cuenten con para procesos de compra específicos. Por otro lado,
personal profesional o técnico, y la creación de una y respecto a la fiscalización y evaluación de los pro-
Unidad de Proyectos Estratégicos para supervisar yectos, es necesaria la generación de un banco de
ciertas compras especiales. profesionales en el área de evaluación de proyectos
de compras (y obras) públicas de gran envergadu-
Además, si se tiene presente que los procesos de li- ra, con el fin de promover que las licitaciones sean
citaciones ocupan gran parte del tiempo y de las evaluadas por comités técnicos conformados por los
capacidades del servicio público, debido a la com- integrantes de dicho banco, los que serán seleccio-
nados mediante el sistema de Alta Dirección Públi-
ca, procurando una debida rotación.

• Planificación de proyectos a largo plazo. Crear

una Unidad de Proyectos Estratégicos que supervise
que ciertas compras especiales sigan lineamientos
estratégicos y canales de compra predeterminados,
lo que puede ser relevante en el caso de proyectos
de construcción u otros donde existan políticas de
Estado en la materia que impliquen especificidades
de mercado, o cuando se requiera de un financia-
miento extendido en el tiempo.

88. Art. 37 Decreto 250.

89. CEP, 2017.
90. CEP, 2017.
2.5. Obras Públicas e como asociación público-privada (APP), cuyo fin es
el desarrollo de iniciativas y mecanismos que apun-
infraestructura oportuna ten a incentivar, mediante esquemas atractivos, la
inversión de recursos privados en el desarrollo de la
Un área que ha sido especialmente afectada por infraestructura pública, aprovechando su capacidad
irregularidades y amerita especial atención es la financiera, de gestión e innovación92. En este senti-
licitación de infraestructura pública, como autopis- do, es posible conceptualizar la APP como un:
tas interurbanas, recintos penitenciarios, hospita-
larios, proyectos portuarios, aeroportuarios, viales “Acuerdo, de largo plazo, entre entidades del sec-
urbanos, entre otros, a cargo del MOP. tor público y del sector privado, para la generación
y operación de obras y/o provisión de servicios que
Las razones por las que las contrataciones de este son responsabilidad del Estado, o requeridos por
tipo de obras sean especialmente vulnerables a la éste para cumplir sus funciones. Implica que el ac-
corrupción, son al menos tres. Primero, el alto va- tor privado comparte los riesgos y asume un com-
lor que suelen tener los contratos. Segundo, la di- promiso financiero, bajo un esquema que conjuga
ficultad de verificar la calidad de cada detalle de los objetivos de satisfacción de intereses públicos
la ejecución de obras públicas, lo que deja muchas con la obtención de beneficios para los proveedores 35
oportunidades de captura de rentas, como el uso de de los bienes y servicios”93.
materiales y procesos de menor calidad. Y tercero,
las firmas elegibles para contratos de gran cuantía En esta materia, el MOP es uno de los agentes domi-
deben cumplir con requisitos de experiencia y capa- nantes en la inversión del Gobierno. De hecho, inci-
cidad de financiamiento que crea barreras de entrada de decididamente sobre el campo de inversiones en
que perjudican la competencia91. infraestructura de uso público, duplicándose desde
el 2005 hasta la fecha (Gráfico 2).
Al respecto, los esquemas de contratación en la
provisión de infraestructura de servicios básicos Gráfico 2: Inversión en infraestructura pública,
en Chile se encuentra dentro de lo que se conoce Ministerio de Obras Públicas

MOP: Inversión en infraestructura pública (% del PIB y US$ millones)

1.4 3.500

2.859 2.725
1.2 3.000
2.710 2.655 2.683
2.585 2.620 2.569
1 2.388 2.500
2.262
2.043
0.8 2.000
1.712

0.6 1.409 1.500

1.180
0.4 1.000

0.2 500

0 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
MOP (en US$ millones) MOP (% del PIB)

Fuente: CGB, BCCH, y cálculos del CPI (2019).

91. CAF, 2019.

92. Woodhouse, 2010.
93. Abedrapo, 2013.
Sin embargo, el programa de concesiones que se inició que organismos internacionales recomiendan que los
hace dos décadas en nuestro país, con sus positivos planes de infraestructura deben quitar el foco de la
avances, se vio empañado por un exceso de renegocia- cantidad de obras e insumos, y ponerlo en los servi-
ciones de contratos, el riesgo de la vinculación de las cios que se busca entregar y en su calidad, ya que así
concesiones al financiamiento irregular de la política, es más sencillo evaluar y medir los costos y benefi-
y un régimen de resolución de controversias sesgado cios de ellos99. Para esto, un primer paso consiste en
en favor de los privados94. Es por esto que se modifi- definir variables de desempeño que permitan evaluar
có la Ley de Concesiones en 2010, constituyendo un la pertinencia y la efectividad de las inversiones, lo
avance significativo, pero con espacios de opacidad que a su vez facilita el proceso de rendición de cuen-
y conflictos de interés que persisten respecto de las tas. Desarrollar procesos que operen bajo esa lógica
renegociaciones de contratos y otros temas95. puede ser muy exigente, pero es el objetivo hacia
el que deberían apuntar los programas de infraes-
Una de las consecuencias de ello fue el reemplazo tructura para disciplinar la selección de proyectos
de las concesiones con plazos fijos por plazos varia- y desincentivar la construcción de obras costosas y
bles, con el fin de no amarrar ni a los usuarios ni a socialmente ineficientes100.
los contratos. Según Eduardo Engel, las concesiones
a plazo fijo se terminaban renegociando el 57% de Con el fin de evitar que los procesos sean cooptados 36
los contratos, lo que aumentaba los costos para los por intereses particulares, la ley 20.410 (2010) esta-
usuarios, mientras que en los plazos variables los bleció un Panel Técnico integrado por dos abogados,
montos renegociados sólo han llegado al 6%. Esto dos ingenieros y un especialista en ciencias econó-
se debe a que, en el plazo variable, no se le garan- micas y financieras, nombrados por la ADP a través
tiza un ingreso mínimo al concesionario y, si cae la de un concurso público, donde deben desempeñar
demanda, estos no solicitan renegociar el contrato, funciones durante seis años, realizándose una reno-
permitiendo entregar la licitación a quien ofrece el vación parcial cada tres. La entrada en vigor de dicha
menor costo. Por el contrario, los plazos fijos abren ley implicó además un incremento de los requeri-
espacios a la corrupción96 y tienden a hacer que los mientos a los proyectos concesionados, particular-
contratos duren décadas, debido a que los concesio- mente en materia de modificaciones contractuales,
narios asumen el riesgo del negocio97. litigios y estándares en la provisión del servicio101.

Por lo general, las irregularidades en este tipo de Con todo, aun existiendo una cartera de proyectos
convenios se pueden materializar en varios momen- numerosa, estos carecen del adecuado grado de desa-
tos del ciclo de vida de los proyectos. Así, las pri- rrollo técnico y estratégico. Frente a ello, el Estado
meras distorsiones aparecen, como hemos visto, al debe contar con esquemas institucionales y medios
momento en que se define el plazo, si es fijo o varia- adecuados, tanto para fijar las prioridades de infraes-
ble. Luego, en el momento de decidir qué proyectos tructura del país como para convertirlas en buenos
emprender. Si bien el criterio que determina esta proyectos, de largo plazo102. Complementariamente,
elección debiera ser la rentabilidad social de los mis- es necesario revisar y actualizar las metodologías de
mos, esto es un ejercicio técnicamente difícil, que evaluación de inversiones, y cómo se estiman tanto
además es susceptible de ser cooptado98. Es por esto los costos como los beneficios privados y sociales de

94. Engel et al., 2015.

95. Ídem, 2015.
96. La Tercera. 2019, “Duras críticas al MOP por reflotar concesiones antiguas”, 11 de septiembre de 2019.
97. “Las concesiones a plazo fijo se abandonaron porque el concesionario asume el riesgo de la demanda, a pesar de que no la puede
controlar. Este riesgo es grande, porque los contratos duran varias décadas y las proyecciones de demanda de largo plazo son impreci-
sas.” Entrevista a Eduardo Engel en El Mercurio. Disponible en online en Emol, 2019.
98. CAF, 2019.
99. CAF, 2019.
100. CAF, 2019.
101. Ministerio de Obras Públicas, 2016.
102. Ministerio de Obras Públicas, 2016.
los proyectos públicos, de tal forma que se puedan objetivo. Así, por ejemplo, los deficientes recintos
capturar mejor todas las plusvalías y externalidades. carcelarios derivan en bajas tasas de reinserción, por
Además, se debe avanzar en un modelo de partici- lo que vuelven a incurrir en crimen. Por el contrario,
pación ciudadana, donde ésta pueda realizar evalua- hay países europeos donde la reinserción se logra
ciones periódicas sobre los avances y resultados de con tanto éxito que se están cerrando cárceles. Lo
los planes de concesiones103. Sumado a ello, muchas mismo ocurre con los hospitales, donde los déficits
veces se producen listas de espera de proyectos, para de la infraestructura afectan directamente al usua-
lo cual se necesita que el MOP establezca un compro- rio, en su capacidad de volver a su vida, a desarro-
miso plurianual para la ejecución de inversiones, con llarse e integrarse al aparato productivo108.
responsabilidades explícitas. En el caso de proyectos
de iniciativa privada que no requieran subsidios del El hecho de que en la actualidad no exista una polí-
Estado, se debiese implementar un proceso fast-track. tica a largo plazo de infraestructura, sino un archi-
piélago de proyectos que se hacen cargo de abordar
Teniendo en cuenta que la infraestructura de uso puntos específicos cuando ya se han manifestado
público contempla una lenta gestión y desarrollo, como serios problemas que requieren atención ur-
es necesario preparar carteras de proyectos y pro- gente, es altamente ineficiente. Ni nos permitirá
gramas de inversión, que sean capaces de anticipar alcanzar una mejor posición dentro de la competiti- 37
los desafíos que el país enfrentará en el futuro, por vidad mundial, ni mejorará la calidad de vida de los
ejemplo, proyectando las demandas esperadas ori- ciudadanos que se ven afectados por los altos ni-
ginadas de la propia evolución de los sectores pro- veles de congestión o insuficiencias en la dotación
ductivos, los requerimientos de la sociedad y/o los de equipamientos109. Por lo tanto, es evidente la
nuevos desafíos del país en diferentes ámbitos104. La necesidad de inversión constante en infraestructu-
capacidad de anticiparse es fundamental para supe- ra con anticipación. Para ello, se debe llevar a cabo
rar la posición relativa de Chile a escala de com- una estrategia de desarrollo nacional, que consi-
petitividad mundial105. En términos consolidados, la dere la necesidad de aumentar sistemáticamente
inversión en infraestructura ha crecido a una tasa el stock de infraestructura de uso público, mejorar
de 2,7% anual entre el 2008 y 2018, bastante por su calidad y optimizar su utilización, con objetivos
debajo del crecimiento de la economía durante este claros, plazos bien definidos, y metas cuantitativas
período106. Por el contrario, la falta de anticipación factibles de ser medidas regularmente110.
o de decisiones oportunas en estas materias, se re-
laciona con una mayor congestión y mala calidad de Por otro lado, se deben hacer esfuerzos para que
los servicios que presta la infraestructura licitada 107. los proyectos licitados cumplan con lo acordado.
Al respecto, por diversas faltas contractuales,
En el caso de aquellas infraestructuras de carácter durante el 2019 las multas cursadas por el MOP
social, como lo son los hospitales y los recintos hos- a empresas concesionarias crecieron en un 30%,
pitalarios, las carencias se deben a la dilatación de totalizando $2.821 millones111. Del total de 143
decisiones, perjudicando directamente a la población resoluciones sancionatorias contra las empresas,

103. Ídem, 2016.

104. Consejo Políticas de Infraestructura (2019), “Chile: Inversión en Infraestructura”. Reporte Infraestructura. Mayo, 2019, Nº1. Aquí tenemos,
por ejemplo, la escasez hídrica, el envejecimiento de la población, el aumento demográfico en sectores urbanos, la inmigración, entre otros.
105. Para el Informe Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, el segundo pilar de la competitividad de un país es la infraes-
tructura. Así, según el Índice de Competitividad, Chile pasó de lugar 30 en 2006 a ocupar el 33 (2018), lo que se explica debido a que en
el pilar de infraestructura hubo una caída desde el lugar 30 al 41, en ese mismo lapso, después de haber caído a la posición 45 en 2016.
106. CPI, 2019.
107. Según el CPI (2019), “el fenómeno de congestión se debe, en importante medida, a la dilación en la puesta en marcha de nuevos
proyectos, o a la falta de optimización o expansión de los existentes”.
108. CPI, 2019.
109. Según estima el BID, el costo de no invertir para ampliar los stocks de capital en los sectores de infraestructura son grandes y
aumentan a lo largo del tiempo en los países de América Latina y el Caribe, es de, aproximadamente, un punto porcentual de creci-
miento del PIB al primer año.
110. CPI (2019).
un 29% estuvo concentrado en infraestructura vial ALGUNAS PROPUESTAS
urbana, un 24% en proyectos penitenciarios, y un
22% en proyectos hospitalarios. Si bien cada mul- • Ministerio de Obras Públicas vigoroso. Se debe
ta puede contener más de un motivo de incumpli- reforzar la institucionalidad del MOP respecto a los
miento, las causas más comunes fueron de incum- procesos de licitación, desde el planeamiento de las
plimiento de plazos de trabajos, de instrucciones obras -que debe definirse según los servicios que se
exigidas por el inspector fiscal, de regulaciones buscan entregar, con plazo variable y con una mi-
durante el desarrollo de una obra, de niveles de rada de largo plazo-, hasta su culminación, fiscali-
servicio exigidos por el contrato o de entrega zación y evaluación. Durante el proceso, se deben
oportuna de información según el contrato. Suma- hacer esfuerzos para disminuir el incumplimiento
do a ello, las multas por las razones expuestas van de los contratos, tanto aumentando el monto de las
en aumento. Por lo tanto, es necesario que dentro multas, como también estudiando los factores que
del MOP se establezca una organización con la ca- retrasan la entrega o perjudican el correcto servicio
pacidad de estudiar proactivamente qué genera el comprometido. En el mismo sentido, el incumpli-
incumplimiento de los contratos, y las formas de miento del contrato debe ser explicado por la em-
disminuir este tipo de hechos. presa respectiva a la comunidad o unidad territorial
en la que se inscribe. Y, finalmente, debe existir una 38
Finalmente, reconociendo que el sector privado plataforma que permita a los tomadores de decisión
cumple un rol preponderante en la inversión en en infraestructura observar el historial de multas
infraestructura para proveer servicios públicos112, previas, donde disminuyan las posibilidades de ga-
es necesario que las políticas públicas establezcan nar la licitación de aquellas con más faltas que otras.
condiciones y objetivos que incentiven la inversión
privada en infraestructura, para que las oportu- • Estrategia de Desarrollo Nacional en Infraes-
nidades de crecimiento sean aprovechadas y pro- tructura: Es necesaria la construcción de una estra-
ductivas. Retornar a niveles del 1% del PIB o más tegia de largo plazo, con una inversión constante
requiere, por de pronto, fortalecer la nueva Direc- que se anticipe a los cambios demográficos y pro-
ción General de Concesiones dotándola de mayores ductivos de cada lugar, así como también a las va-
recursos humanos y financieros; identificar proyec- riaciones ecológicas y de recursos que puedan exis-
tos concesionables y evaluarlos; resolver los temas tir. Para ello, debe institucionalizarse una estrategia
evaluación social de proyectos, de aprobación am- que no dependa de las contingencias políticas, y que
biental y ciudadana; además de generar acuerdos pueda abordar desafíos permanentes, como lo son el
políticos sobre función de las concesiones en el abastecimiento de agua, la provisión de hospitales,
desarrollo de infraestructura y servicios públicos113. carreteras, puertos, entre otros.

111. La Tercera (2020), “Monto de multas cursadas por el MOP a empresas concesionarias creció 30% durante 2019”. 4 de marzo de
2020. Acceso el 9 de marzo de 2020.
112. Según CPI (2019), 1,5% del PIB en promedio.
113. CPI, 2019.
 39

3.
Descentralización:
más allá de
Santiago
 Descentralización:
más allá de Santiago
La descentralización ha sido una constante entre Sin embargo, el hecho de que Santiago sea siem-
los temas que nuestro país ha debido enfrentar. pre la prioridad y que las regiones constantemente
Desde los albores de la república, la relación en- sean desplazadas, ha terminado por profundizar la
tre la capital y las regiones ha constituido una de excesiva disparidad que existe entre regiones, y la
las principales causas de conflicto político. Esto se falta de oportunidades de sus ciudadanos, lo que
debe al exceso de centralismo que hay en la toma vuelve urgente la creación de algún contrapeso po-
de decisiones, y en la recaudación y asignación de lítico116 capaz de presionar por los intereses de los
recursos fiscales, además de la usual procedencia habitantes de dichas unidades territoriales117.
capitalina de las autoridades políticas en general,
entre otras cosas114. Todo esto se suma a una gran Si uno observa el índice de Gini de desigualdad del
desigualdad interregional y a una priorización de la PIB per cápita a través de las regiones, es posible 40
capital por sobre el resto de las ciudades en prácti- constatar que Chile se encuentra entre los países
camente todas las políticas públicas, producto de la más desiguales de la OECD a nivel regional (Gráfico
cantidad de habitantes que tiene la Región Metro- 3), donde la región con mayor PIB per cápita es An-
politana, lo que se traduce en un gran electorado115. tofagasta, y la con menor, La Araucanía.

Créditos: Subdere.

114. Según indica la OECD (2016) Chile se encuentra entre los países más centralizados de la organización, lo que se observa tanto en
el gasto público y en la recaudación fiscal. De hecho, es el segundo nivel más alto de concentración regional del PIB entre los países
de la OCDE, con un puntaje de 55 en comparación con el promedio OCDE de 39.
115. En efecto, la RM posee un padrón electoral de 5,6 millones de un total nacional de 14 millones, es decir, concentra aproximada-
mente el 40% de los electores. Fuente: Servel (2017).
116. De hecho, por lo general los gobernadores tienen incentivos para obtener recursos para sus regiones, así como para tratar de
construir sus bases de apoyo político (BID, 2006).
117. De hecho, nuestra Constitución señala que “(…) los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del
país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional” . En este sentido, la aspira-
ción de fortalecer a las regiones y comunas, y que dicho avance sea equitativo, responde no solo a un imperativo moral, sino también
a un mandato constitucional.
Gráfico 3: Diferencias entre regiones, en PIB per cápita (2016).

Minmun Country average Maximun

USD
180.000 Ingolstadt
Camden & City o f London
D. of Columbi a

160.000
Hauts-de-Seine
Basel-Sta dt

140.000
Greater Am sterdam

Brussels Capital Regi on

Copenha gen suburbs

N.W. Territori es

Salzbur g und Umgebung

120.000

Bratislava Regi on
City of Warsaw

Oslo

100.000
Dublin

Helsinky-Uusi maa
N. Territory
Stock holm
Central Athens

Central Sloveni a
Antofagasta
Prague
Ulsan

Tokyo

Araba/Álava

Bucharest
Milan

Alentejo Lito ral

80.000

Campech e

Budapest

North Estoni a
Vilnius Cou nty

Taranaki
60.000

Casanare
Riga
40.000 41
20.000

0
D
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BG
AU
KO
SV
DE
FR

LT

RO
CA

SV
FI
DN
JP
HU

Fuente: CGB, BCCH, y cálculos del CPI (2019).

Con el fin de disminuir dicha inequidad interregio- Gráfico 4: Gasto en gobiernos subnacionales
nal, se han llevado a cabo distintas políticas. Una de como porcentaje del PIB y del total del gasto pú-
ellas consistió en el establecimiento a nivel consti- blico, 2016.
tucional del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
Subnational expenditure as a share of total public expenditure (%)
(FNDR)118. Sin embargo, los esfuerzos económicos no 80
CAN
han sido suficientes, ya que el gasto público dirigido 70
CHE DKN
a entidades regionales tiende a ser bajo en compa- 60
MEX USA OECD9 SWE
ración con otros países, tanto en términos de gasto 50
KOR
AUS DEU
ESP
BEL

JPN OECD35
público como porcentaje del PIB (Gráfico 4). 40
EU28 AUT
FIN
POL NLD
30 CZE NOR
EST LVAISL ITA
20 SVk SVN GER
CHL ISR FRA
HUN
10 IRLTUR LUX
En términos políticos, durante la década de los noven- GRC
NZLPRT
0
ta se avanzó decididamente en aumentar la descentra- 0 5 10 15 20 25 30 35 40
Subnational expenditure as a share of GDP (%)
lización política y administrativa del país. Luego, du-
rante la última década, aún se han observado cambios Fuente: OCDE, 2018. “Regions and cities at a glance”.
en esta materia, los que tienen que ver con la elección
por sufragio universal de distintas autoridades locales. presidente del Consejo Regional entre los Cores. Lue-
Primero, mediante la ley 20.390 (de 2009), se reformó go, entre 2017 y 2018, se llevó a cabo una reforma
la Constitución permitiendo la elección de consejeros constitucional que consagró la elección de gobernado-
regionales (Cores). Además, se permitió la elección del res regionales en la ley 21.073 y 21.074.

118. Según el artículo 74 de la ley Nº19.175 sobre Gobierno y Administración Regional, “El FNDR es un programa de inversiones públi-
cas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos
de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo. Este
Fondo se constituirá por una proporción del total de gastos de inversión pública que establezca anualmente la Ley de Presupuestos. La
distribución del mismo se efectuará entre las regiones, asignándoles cuotas regionales.”
Desde una perspectiva de Estado moderno, la inclu- “En primer lugar, los políticos y burócratas loca-
sión de la dimensión sociopolítica, que le otorgue les están más expuestos a presiones y demandas
legitimidad y haga sostenible las decisiones de las de grupos de interés local que le dieron dinero y
autoridades en el tiempo, es una necesidad de pri- votos. En segundo lugar, la corrupción necesita la
mer orden. En esta dirección, la descentralización participación de políticos y burócratas, y la dis-
juega un rol fundamental, y así ha sido reconocido, tinción entre ellos es menos rigurosa a nivel local.
por ejemplo, por la Comisión Asesora Presidencial de En tercer lugar, los burócratas locales son menos
Descentralización y Desarrollo Regional (2014), que independientes a los políticos locales. Y, en cuarto
propuso un modelo para avanzar en una política que lugar, el monitoreo y auditoría son más desarrolla-
incluyera la descentralización administrativa, fiscal das a nivel nacional que sub-nacional, y la presión
y económica, el fortalecimiento de las capacidades de los medios es mayor a nivel nacional que local y
locales y regionales, con participación ciudadana y regional” (Arredondo, 2011).
control democrático.
Al respecto, a nivel de regulación urbana y te-
Sin embargo, dentro del proceso de descentraliza- rritorial, la OECD califica nuestro actual sistema
ción existen ciertas tensiones119. Una de ellas es en- regulatorio como fragmentado, con duplicacio-
tre democracia y Estado moderno120. Así, teniendo nes de competencias entre gobiernos regionales y 42
en cuenta que la descentralización política, admi- municipales, donde abundan descoordinaciones y
nistrativa y fiscal, se inscriben dentro del proceso discrecionalidades, además de existir un bajo in-
democratizador, en tanto aumenta la representativi- volucramiento de la población122.
dad, las instancias eleccionarias, y la capacidad del
ciudadano para influir sobre su entorno, es natural Por lo tanto, si bien la descentralización política,
suponer que podría perjudicar el proceso moderni- administrativa y fiscal es deseable en orden a pro-
zador que implica aumentar la eficiencia del Estado, fundizar la democracia en nuestro país, dicho pro-
debido a diversas razones. ceso debe llevarse a cabo de manera inteligente,
procurando la capacitación, control y contrapesos
En primer lugar, podría complejizar el proceso de necesarios para evitar la toma de decisiones descoor-
toma de decisiones entre nivel central y local, pro- dinadas, la corrupción, o, incluso, tragedias frente
ducto de la falta de coordinación que tienden a ge- a eventos climáticos. Es por esto que, dentro del pro-
nerar estos procesos. En segundo lugar, podría signi- ceso descentralizador actual, cuyo próximo hito será
ficar un exceso de delegación de responsabilidad de la elección de gobernadores (2020), es necesaria una
parte del gobierno central hacia los subnacionales, mejor regulación en materia de competencias de los
lo que podría perjudicar a los locales en tanto po- gobernadores regionales; un perfeccionamiento en
drían verse atrapados en temas sobre los que no tie- la coordinación con los servicios locales y la autori-
nen experiencia suficiente121. dad central; la promoción la responsabilidad fiscal, y
la institucionalización de la resolución de conflictos
Sin ir más lejos, en circunstancias donde existe el entre distintas autoridades, con el objetivo de mini-
capital humano mínimo para coordinar a las au- mizar los peligros expuestos.
toridades, la excesiva descentralización del poder
podría incentivar la formación de feudos locales; El marco legal que propició la ley 21.074 “Fortale-
posibilitar el desorden fiscal, y tender a la “clien- cimiento de la Regionalización del País”, entre sus
telización” de los recursos. La suma de estos ele- aspectos más relevantes, incorpora nuevas compe-
mentos es la fórmula para que aumenten los nive- tencias al Gobierno Regional; establece y regula
les de corrupción, en el sentido que: un proceso de transferencia de competencias des-

119. Fukuyama, 2004.

120. Estas son, por ejemplo, los incentivos que tienen los políticos para adoptar ciertos programas que pueden perjudicar el proceso
modernizador.
121. Besley y Coates, 2002.
122. OECD (2017).
de ministerios y servicios públicos hacia el nivel regional. Al respecto, el delegado presidencial ejerce
regional; posibilita la creación de áreas metropo- el gobierno interior de cada región y, como repre-
litanas; fortalece el rol planificador del gobierno sentante natural e inmediato del Presidente en el
regional, y efectúa importantes adecuaciones a su territorio de su jurisdicción, será nombrado por el
estructura administrativa. jefe de Estado y se mantendrá en su cargo mientras
cuente con su confianza.
Sin embargo, en el marco de la implementación de
dicha ley, el proceso de descentralización política se El gobernador regional posee ciertas funciones que
ha visto entorpecido por una serie de complejidades le ayudan en el cumplimiento de sus deberes. Sin
debido a que el proceso de transferencia de compe- embargo, la legislación reconoce que, en virtud de la
tencias no se encuentra del todo definido, o bien, descentralización, las competencias no pueden consi-
genera muchas dudas, por lo que podría perjudicar derarse estáticas, sino incrementales según señala la
más que ayudar al fin loable que representa la des- experiencia y el mismo ejercicio del cargo. Es por esto
centralización política, administrativa y fiscal. que en la Constitución (art. 114 CPR) se indica que:

A continuación, nos referiremos a los puntos del “El Presidente de la República transferirá a uno o
proceso descentralizador actual que podrían perju- más gobiernos regionales, en forma temporal o de- 43
dicar la modernización del Estado, con el fin de que finitiva, una o más competencias de los ministerios
pueda llevarse a cabo sin sacrificar las bondades de y de los servicios públicos a que se refiere el artí-
cada uno. De igual forma, daremos cuenta de la des- culo 28 de la ley Nº18.575, creados para el cumpli-
igualdad que existe entre regiones, y cómo podría miento de la función administrativa, en materias
ser disminuida. Para ello nos referiremos, primero, de ordenamiento territorial, fomento de las acti-
a la ley 21.074 y sus aspectos problemáticos. Luego, vidades productivas y desarrollo social y cultural”.
se señalarán aquellas desigualdades entre regiones y
comunas, y cómo podrían reducirse en orden a au- Además, se señala que se declarará inadmisible aque-
mentar la equidad en dirección a avanzar hacia lo lla solicitud de competencias que no se refiera a los
que denominaremos “un solo Chile”. ámbitos de ordenamiento territorial, fomento pro-
ductivo, y desarrollo social y cultural. Así también,
dentro de la ley 21.074, se indica que se privilegiará
3.1. La aproximación de la toma la transferencia de competencias que sean de carác-
de decisiones a las regiones ter regional, cuyo ejercicio no pueda ocasionar per-
juicios a otras regiones y potencialmente pueda ser
ejercida por la mayoría de ellas123. Por último, las
El gobierno regional es un órgano administrativo competencias traspasadas deben significar una mejor
constitucional del Estado, encargado de la admi- calidad y oportunidad en la toma de decisiones, y
nistración superior de cada región, con el objeto de una mejor adecuación de la política nacional en el te-
propiciar su desarrollo social, cultural y económico. rritorio. Por lo tanto, las transferencias de competen-
Este se encuentra conformado por la relación entre cias deberán ser de los ministerios y de los servicios
un gobernador y el consejo regionales, ambos elegi- públicos creados para el cumplimiento de la función
dos por sufragio universal y votación directa. administrativa del gobernador regional, en materia
de aspectos antes mencionados. Su traspaso deberá
Tras la aprobación de las leyes 21.073 y 21.074 se ser generalizable al resto de los gobiernos regionales,
acaba con la figura de los intendentes, y en su re- y debe permitir una mejor adecuación de la política
emplazo, se crea el cargo de “delegado presidencial nacional en el territorio. Vale decir que dicha trans-
regional”, quien representará al Presidente de la Re- ferencia de competencias deberá considerar, también,
pública y tendrá funciones distintas al gobernador la disponibilidad de recursos económicos y de perso-

123. Exceptuando aquellos casos en que, por la naturaleza de un determinado territorio, se requiera exclusivamente en ese lugar la
competencia en cuestión.
nal necesario; evitar la duplicidad o interferencia de la transferencia de competencia127, no existe ningún
funciones con otros órganos de la Administración del procedimiento o una institución encargada de evaluar
Estado, y establecer, para el caso de las transferen- y hacer seguimiento de la competencia transferida
cias temporales, el período para el cual se transfiere, posterior al 10 de marzo de 2022 -plazo en que ven-
el que no podrá ser inferior al plazo de un año. cen las reglas especiales de ensayo y error a cargo de
la secretaría ejecutiva-. En consecuencia, es necesario
Como se observa, existen ciertos puntos de conflicto que se establezcan explícitamente los objetivos de las
que parecen no ser resueltos por la ley vigente. Una transferencias realizadas, a fin de medir la calidad de
de ellas es, por ejemplo, el catálogo de competencias los resultados y aumentar la eficiencia del Estado en
que podrían ser transferidas desde el poder central al relación a los gobiernos regionales. De igual forma,
local. No obstante, hay poca claridad legal respecto el proceso de evaluación debería ser constante, y no
de cómo se determina el universo de competencias aplicable sólo durante el período indicado en la ley.
transferibles, lo que en resumidas cuentas implica in-
certidumbre para los gobiernos regionales, respecto Por otro lado, se encuentra la resolución de contro-
de cuáles competencias son posibles de solicitar y de versias que podría haber entre gobernador regional y
transferir. Es decir, a pesar de que en la ley se indi- delegado presidencial una vez en ejercicio, a raíz de
ca que la “Secretaría Ejecutiva” del gobierno regional la confusión que podría existir entre las competen- 44
deberá identificar las competencias a transferir traba- cias de cada uno. Al respecto, la Constitución Polí-
jando coordinadamente con el gobierno regional y el tica de la República (CPR) en su artículo 126, inciso
ministerio sectorial y/o servicio nacional respectivo, primero y segundo, señala que:
no deja de ser razonable contar con un listado prede-
finido del universo de competencias transferibles a los “La ley determinará la forma de resolver las cues-
gobiernos regionales124, dispuesto expresamente para tiones de competencia que pudieren suscitarse en-
efectos del procedimiento de transferencia de com- tre las autoridades nacionales, regionales, provin-
petencias. Parte del problema también se encuentra ciales y comunales (…). Asimismo, establecerá el
en la poca claridad sobre qué se entiende por “com- modo de dirimir las discrepancias que se produzcan
petencia”125, por lo que es del todo necesario que se entre el gobernador regional y el consejo regional,
aclare su significado, a fin de evitar la controversia así como entre el alcalde y el concejo”.
conceptual acerca del sentido de la expresión.
Además, el artículo vigésimo octavo transitorio de la
Complementariamente, en la legislación no quedó es- CPR, inciso cuarto, define que:
tablecido algún mecanismo de seguimiento y evalua-
ción del ejercicio de competencias transferidas desde “Los gobernadores regionales electos, desde que
un ministerio o servicio público hacia los gobiernos asuman, tendrán las funciones y atribuciones que
regionales. Es decir, a pesar de que se señala en qué las leyes otorgan expresamente al intendente en
casos una transferencia de competencia sería contra- tanto órgano ejecutivo del gobierno regional. Las
ria a su fin126, y que se deberá realizar una experien- restantes funciones y atribuciones que las leyes
cia de ejercicio mínimo de un año antes de concretar entregan al intendente se entenderán referidas al

124. Con la precisión de si son idénticas para todas las regiones, o diferenciadas según la particularidad de cada una.
125. Si bien Bermúdez (2011) define competencia como “la medida de poder público entregado por la ley al órgano y también el con-
junto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que está obligado a ejercitar”, la generalidad
del término se presta para excesivas confusiones, lo que perjudica más que ayuda el proceso de descentralización.
126. Como, por ejemplo, cuando no permite una mejor adecuación de la política nacional a la local, o cuando contraría los fines espe-
cíficos del gobierno regional.
127. Al respecto, la ley señala que, hasta el 10 de marzo de 2022, el procedimiento de transferencia de competencias tendrá reglas espe-
ciales, tales como el ensayo previo de la competencia en un plazo mínimo de un año y máximo de dos, con la tutela técnica del ministerio
o servicio público central. Para ello, la secretaría ejecutiva propondrá al Comité de Ministros su implementación. Luego, al término del
plazo fijado para esta primera experiencia, la secretaría ejecutiva hará una evaluación y emitirá un informe sobre la transferencia de com-
petencias de que trata. En caso de que el informe sea negativo, la secretaría ejecutiva deberá convocar al sector y a la región para plan-
tearle las correcciones y rectificaciones necesarias para lograr el objetivo de la transferencia. Véase el art. 4 transitorio de la Ley 21.074.
 delegado presidencial regional que corresponda. yor autonomía en el uso de recursos. En este sentido,
Asimismo, las funciones y atribuciones que las le- es necesario que se permita tanto que los gobiernos
yes entregan al gobernador se entenderán atribui- regionales puedan ser titulares del capital que la ley
das al delegado presidencial provincial”. destine, como también un mecanismo democrático
en el amarre de presupuesto como, por ejemplo, un
En consecuencia, si bien las atribuciones del gober- quórum elevado de aprobación de los consejeros para
nador regional se encuentran definidas expresamente comprometer la ejecución presupuestaria del consejo
en la ley, ello no obsta a que sea necesario que exista regional de los períodos siguientes.
una definición respecto a la entidad que tendrá la
potestad para resolver las potenciales controversias Finalmente, considerando que el proceso de des-
entre una y otra autoridad. Al respecto, las institu- centralización a nivel regional necesariamente debe
ciones que se han mencionado como idóneas para conversar con los municipios, es necesaria la insti-
ello son la Contraloría General de la República128, y el tucionalización de un Comité Interministerial por la
Tribunal Constitucional129. Descentralización Regional y Municipal, que facilite
análisis detallados de la viabilidad de propuestas en
Complementariamente, una descentralización efec- reformas y las posibles implicancias de su implemen-
tiva no es sólo política y administrativa, sino que tación131. 45
además requiere que el gobierno regional posea cier-
to margen de acción fiscal130. Para ello, es necesaria Avanzar hacia un país más descentralizado puede
la definición del mecanismo adecuado para que las constituirse en una oportunidad para mayor par-
regiones posean una mayor autonomía de la gestión ticipación y avanzar en reducir la desigualdad, en
financiera, sin caer en los vicios propios de dicho la medida en que los gobiernos locales cuentan con
proceso. Para ello, la descentralización fiscal debe ir mayor información para la toma de decisiones que
acompañada de un conjunto de frenos y contrapesos afectan a la comunidad que rigen, ya que así pue-
en orden a prevenir la corrupción, el uso a discre- den ajustar la provisión de servicios públicos a las
ción de los recursos públicos, y su despilfarro. En necesidades locales. De la misma forma, la descen-
virtud de la modernización del Estado, los gobiernos tralización puede contribuir a que la distribución de
regionales deben cumplir con principios de transpa- recursos sea más equitativa, junto con facilitar el
rencia y probidad, y meritocracia y responsabilidad involucramiento de los ciudadanos en las políticas
fiscal, con el fin de permitir una efectiva rendición públicas. Sin embargo, para que estos efectos po-
de cuentas con las autoridades regionales. sitivos sean percibidos, es necesario que se tengan
presentes los riesgos asociados a procesos la descen-
Sumado a lo anterior, para dotar a las regiones de tralización sin la modernización suficiente. Para ello,
una mayor autonomía en la gestión es necesario que es urgente aclarar la opacidad de las competencias
exista una flexibilidad en la aprobación presupues- para cada nivel de administración, y resolver la es-
taria regional; en las asignaciones presupuestarias; casez de capital humano avanzado a nivel regional.
en la consolidación de saldos no ejecutados, y en el
acotamiento de los umbrales de priorización presu- ALGUNAS PROPUESTAS
puestaria. El problema actual es que en los gobiernos
regionales se produce una sobrepriorización o amarre • Descentralización sin descuidar la moderniza-
presupuestario futuro de los recursos regionales, lo ción. Es necesario que la descentralización que se
que restringe la flexibilidad necesaria para una ma- lleva a cabo no descuide la eficiencia del Estado. Para

128. Dado que entre las funciones de la Contraloría se encuentra la de fiscalizar la juridicidad de los actos de la administración del
Estado, con el fin de asegurar que estos se encuentren ajustados al ordenamiento jurídico.
129. Revisar documento CEP respecto a los argumentos entregados en defensa del TC como resolución de conflictos.
130. Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, “La administración financiera deberá tender a la descentralización
administrativa y regional, definiendo las instancias de coordinación y participación del as regiones en función de la integración, la seguri-
dad, el desarrollo socio-económico y la administración nacional” (Art. 8 DL 1.263, Orgánica del a Administración Financiera del Estado).
131. OCDE, 2017.
ello, es necesario que se explicite la definición de • Institucionalizar un Comité Interministerial por
“competencia”, junto con establecer un catálogo de la Descentralización Regional y Municipal. Es ne-
las que podrían ser transferidas desde el gobierno cesaria una institución que haga posible un análisis
central al regional una vez en ejercicio. Así también, detallado de la viabilidad de propuestas en reformas y
se deben sujetar las competencias transferidas a ob- las posibles implicancias de su implementación, vin-
jetivos concretos de la administración regional. Lue- culadas a la descentralización y coordinación entre
go, es necesario que se evalúen constantemente las regiones, municipalidades, y gobierno central.
transferencias, lo que supone un período superior a
marzo de 2022, para institucionalizar el monitoreo
de esta. Finalmente, y para que las competencias
3.2. Buscando un solo Chile
sean efectivamente implementadas, se deben capa-
citar a los gobiernos regionales sobre éstas, respecto Desigualdades injustas
a aspectos técnicos y administrativos, y una evalua-
ción de competencias con indicadores que conversen La aspiración moral del liberalismo es que, sin dis-
con los efectos esperados. tinción alguna, todos nos podamos presentar ante
nuestros pares desde un plano de cierta igualdad
• Mayor autonomía en la gestión financiera. Se de- 46
relacional o, si se quiere, desde una igual ciudada-
ben explicitar todas las fuentes de financiamiento que nía132. Esto no significa que las personas sólo de-
forman parte del presupuesto regio-
nal, con el fin de que dicho gobierno
«La aspiración moral del liberalismo es que, sin
pueda, ordenadamente y con suma
transparencia, disponer de todos sus distinción alguna, todos nos podamos presentar ante
recursos y solicitar a partir del mismo. nuestros pares desde un plano de cierta igualdad
Sumado a ello, es necesario fortalecer relacional o, si se quiere, desde una igual ciudadanía.
el Fondo de Convergencia complemen-
Esto no significa que las personas sólo deban ser
tario al FNDR para disminuir brechas
socioeconómicas regionales respecto iguales ante la ley, sino que dicha igualdad debe
del promedio nacional, y robustecer tener su correlato en ciertas condiciones sociales
la inversión de decisión regional, me- básicas que eviten relaciones de opresión, tales como
diante el fortalecimiento de la Inver- aquellas que se configuran en el espacio público».
sión Sectorial de Asignación Regional
(ISAR). También, se debe permitir que
los gobiernos regionales sean titulares de los recursos ban ser iguales ante la ley, sino que dicha igualdad
que la ley destine, con el fin de promover una cultura debe tener su correlato en ciertas condiciones so-
de responsabilidad fiscal, con resguardo de que durante ciales133 básicas que eviten relaciones de opresión,
el último año de gobierno no aumente abruptamente el tales como aquellas que se configuran en el espa-
uso de dineros públicos, lo cual debe ir acompañado de cio público. Áreas verdes, calles, transporte público
la ejecución del gasto y supervigilancia del mismo. Y fi- y privado, seguridad, acceso a la salud, educación,
nalmente, en aras de fomentar la responsabilidad fiscal, cultura, entretención y servicios varios como teleco-
tanto el Gore como los Cores deben ser conjuntamente municaciones, internet, comercio y otros tantos, son
responsables del déficit y las pérdidas ocasionadas al centrales para la vida política, económica y social de
gobierno regional. El gobernador regional deberá velar las personas, ya que influyen directamente en las
porque no existan excesos de compromisos de flujos de capacidades que cada individuo tiene para perseguir
gastos, respecto del presupuesto aprobado. su propio destino134. En este sentido, es coherente

132. Brieba, Daniel (2015), “Igualdad democrática: la teoría de justicia de Elizabeth Anderson”. Centro de Estudios Horizontal.
133. Las condiciones sociales son todos aquellos elementos que influyen en la posición que un ciudadano tiene respecto a otros en el
espacio público.
134. Horizontal (2018), “Ciudad Justa”. Centro de Estudios Horizontal.
 con el liberalismo y su ideal de sociedad el promo- forma, que no permite sostener relaciones de igualdad
ver que las personas puedan construir relaciones de entre personas de distintas comunas e ingresos136.
horizontalidad a través de una provisión equitativa
de capacidades suficientes, para que estas se puedan El desafío de modernizar el Estado en términos des-
presentar y ser tratadas como iguales ante el resto. centralizadores, consiste en tomar en serio estas di-
ferencias, en función de la construcción de una so-
Sin embargo, dicha equidad se ha visto obstaculiza- ciedad más justa, integrada y democrática. Para ello,
da por la desigualdad territorial entre comunas y re- lo primero es reconocer cuáles son las diferencias que
giones, las que han terminado por limitar qué puede impactan directamente en las relaciones entre ciu-
hacer y ser cada individuo135. Aspectos económicos y dadanos, tales como lo son el acceso a los distintos
privados como el ingreso, se expresan en la cualidad servicios, que tienen su correlato en el presupuesto
del entorno; y el Estado, en vez de cumplir un rol ni- comunal. Una vez reconocidas dichas diferencias, res-
velador, ha contribuido a perpetuar la inmoralidad que ponderemos cómo el Estado puede asumir un rol más
significan las diferencias simbólicas, culturales y eco- activo en la construcción de espacios, bienes y presta-
nómicas que dividen a Chile en dos: uno modernizado ciones públicas que reconozcan el igual valor humano
y rico, y otro anclado en el subdesarrollo y pobre. para todos los habitantes, independientemente de su
condición económica. Finalmente, 47
realizaremos propuestas que impli-
«En efecto, la desigualdad territorial también es quen una mayor equidad territorial y
un producto de la falta de modernización de este, participación ciudadana.
lo que ha llevado a la ausencia, poca provisión o
mala calidad, de la provisión de bienes y servicios Desigualdad intercomunal137

básicos para el desarrollo individual y comunitario. El municipio es la entidad admi-

En este sentido, el rol de un Estado moderno y nistrativa y órgano del Estado más
justo consiste en garantizar que sus habitantes próximo al ciudadano, por lo que su
puedan acceder a bienes y servicios públicos de gestión impacta directamente en la
vida cotidiana de todos los habitan-
una calidad equivalente, independientemente de tes de cada unidad política y geo-
su condición privada y económica». gráfica. La municipalidad, en este
sentido, es una plataforma que po-
Entre las razones que explican esta inequidad, se en- dría facilitar el acceso a ciertos bienes y servicios
cuentran, además de las políticas, las que guardan esenciales para los habitantes de una comuna.
relación con la eficiencia del Estado. En efecto, la
desigualdad territorial también es un producto de la Con el propósito de entregar prestaciones públicas
falta de modernización de este, lo que ha llevado a que permitan el funcionamiento de la vida cívica
la ausencia, poca provisión o mala calidad, de la pro- diaria, el municipio recibe ingresos por diferentes
visión de bienes y servicios básicos para el desarrollo vías. Sin embargo, estos recursos son insuficientes
individual y comunitario. En este sentido, el rol de un para cubrir las capacidades básicas de los habitan-
Estado moderno y justo consiste en garantizar que sus tes de las comunas más vulnerables, existiendo una
habitantes puedan acceder a bienes y servicios públi- fuerte desigualdad en cantidad y calidad de los bie-
cos de una calidad equivalente, independientemente nes públicos dispensados por sus municipios138.
de su condición privada y económica. Por el contrario,
una distribución inequitativa de bienes y servicios pú- Con el fin de reducir estas desigualdades financieras
blicos, en términos de cantidad y calidad, expresa un entre los municipios, nuestro país posee una herra-
trato y estimación desigual hacia los ciudadanos de tal mienta que procura establecer una mejor redistri-

135. Al respecto, véase la teoría de las capacidades de Amartya Sen y Martha Nussbaum.
136. Horizontal (2018), “Ciudad Justa”. Centro de Estudios Horizontal.
137. Sección basada en el texto de Horizontal (2019), “Un solo Chile”. Centro de Estudios Horizontal.
138. OCDE, 2009; Razmilic, 2014.
bución de los recursos, denominado Fondo Común (Sistema Nacional de Información Municipal, 2019).
Municipal (FCM). En efecto, este se compone de dis- Además, al tomar como medida la participación de
tintos aportes, bajo la lógica de ayudar a financiar el los municipios en los gastos totales del Gobierno
funcionamiento de las comunas con menos posibili- Central, se puede observar que en Dinamarca alcan-
dades de generar ingresos propios. zan el 65%, en Suecia el 51% aproximadamente, y
en Holanda estos aportes significan casi el 32%. Sin
Sin embargo, esta herramienta redistributiva entre embargo, en nuestro país nuestros municipios sólo
comunas ha perdido cada vez más fuerza, permitiendo llegan a representar el 14,5%141.
que se expresen con mayor
profundidad las disparidades Urge una modificación del
económicas entre ellas. Esto
«Sin embargo, el Fondo Común FCM con miras a reducir la
se debe a la dinámica parti- Municipal como herramienta re- asimetría en el volumen
cular de la composición de distributiva entre comunas ha y calidad de bienes públi-
dicho fondo, disminuyendo perdido cada vez más fuerza, cos locales que los distintos
las posibilidades de financia- municipios logran proveer a
miento para las comunas con
permitiendo que se expresen con sus residentes. Esto podría
menos capacidad fiscal, lo mayor profundidad las disparida- lograrse por medio de una 48
que acrecienta las desigual- des económicas entre ellas. Esto herramienta más progresiva
dades en la provisión de bie- se debe a la dinámica particular que la que hay actualmente,
nes y servicios comunales. mejorando así la redistribu-
de la composición de dicho fondo, ción hacia las comunas más
Por ejemplo, en el año 2018, disminuyendo las posibilidades de desfavorecidas, considerando
143 municipalidades139 tu- financiamiento para las comunas la cobertura de las necesida-
vieron un déficit financiero con menos capacidad fiscal, lo que des y preferencias locales.
en su presupuesto de ges-
acrecienta las desigualdades en
tión municipal. Dicho año, Que sea progresivo quiere de-
251 municipalidades mantu- la provisión de bienes y servicios cir que debe aumentar la re-
vieron una dependencia del comunales». distribución de comunas más
FCM por encima de un 50% pudientes a otras más vulne-
de su presupuesto anual (Sistema Nacional de Infor- rables, con el fin de equiparar los bienes públicos a
mación Municipal, 2019). Por otra parte, el 10% de los que puede acceder la población, para que así esta
las comunas con más ingresos propios acumulan más pueda desarrollarse de manera óptima, independien-
de 12 veces lo que percibe el 10% de las comunas temente de su lugar de nacimiento. Para ello, es ne-
más pobres. Luego, si se calcula la repartición de cesario fortalecer el fondo y aumentar los aportes de
ingresos municipales para el año 2017 por medio del las comunas con mayores recursos, además de existir
índice de Gini140, resulta que se tiene una distribu- un aporte de las rentas generales de la nación. Así
ción desigual de ingresos con un valor de 0,53. también, debe haber prioridad respecto aquellas co-
munas que reciben viviendas sociales.
Adicionalmente, aunque el aporte del FCM es 4 veces
más de lo que se logra mediante los ingresos propios Finalmente, es necesario evaluar una modificación
permanentes de las comunas, al observar cuánto es a la fórmula de distribución del FCM142, puesto que
el aporte del Gobierno Central para dicho fondo, se debemos entregarles un mayor protagonismo a los
advierte una cifra que representa el 3,5% del total indicadores que aportarían más a las comunas más

139. Es decir, más del 40% del total de municipios.

140. Valor “0” perfecta igualdad de ingresos municipales. Valor “1” total desigualdad de ingresos por habitantes.
141. OCDE, 2018.
142. Actualmente, la fórmula de distribución de recursos se pondera de la siguiente manera: 25% al indicador de repartición por partes
iguales entre todas las comunas; 10% al indicador que registra el número de personas en situación de pobreza de la común; 30% al
indicador que considera el número de predios exentos de impuestos en la comuna; y 35% al indicador que toma en cuenta los menores
ingresos propios por habitante de la comuna. Por último, se considera un aporte fiscal de 218.000 UTM para el año 2017.
pobres. Por lo cual, debe minimizarse el indicador
que distribuye recursos por partes iguales, dado que
no tiene ningún efecto redistributivo real. Por otra
parte, se les debe otorgar más participación a los
indicadores de pobreza y predios exentos, debido
a que compensarían solidariamente la situación de
carencias materiales y la capacidad de recaudación
fiscal de las comunas. Igualmente, debe reducirse
el protagonismo del mecanismo de estabilización
que incorpora el FCM, porque imposibilita efectos
significativos en la redistribución del fondo, lo que
ocasiona desincentivo a la recaudación y deforma al
eficacia de la fórmula de distribución; es decir, les
quita recursos a las comunas que deberían aumen-
tar sus ingresos por la fórmula y les da recursos a
las comunas que disminuyeron sus coeficientes, sin
distinguir si estas están recibiendo menos recursos 49
como consecuencia de un mejoramiento de sus con-
diciones. Además, las compensaciones por la aplica-
ción del mecanismo de estabilización se realizan con
montos del mismo FCM, por lo que es una distribu-
ción insustancial e ineficaz.

Un FCM más equitativo

Es necesario que, más allá de las legítimas diferen- Es relevante destacar que, tomando en considera-
cias de ingreso, seamos capaces de construir espacios ción el estudio de Peralta (2018)143, se advierte que
públicos que reconozcan el igual valor humano para si solamente realizamos un mayor aporte fiscal al
todos los habitantes, independientemente de su con- FCM (por ej, 10 veces el aporte actual) y no cambia-
dición económica, de modo que éstos puedan sentir- mos algunas ponderaciones en la fórmula de asig-
se parte de la comunidad, y podamos así comenzar a nación, no se generarían cambios en la desigualdad
conversar de un solo Chile. Para ello, debe modificarse del FCM, porque se reparten de forma heterogénea
el FCM con miras a reducir la asimetría en el volumen –por la operación de dicha fórmula, no es eficiente
y calidad de bienes públicos locales que los distintos la redistribución—y no va directamente a las co-
municipios logran proveer a sus residentes. munas más desfavorecidas.

La idea central es emprender cambios que estén En el 2019, la desigualdad en la repartición del FCM
basados en cumplir con una regla básica del FCM: ostenta un índice de Gini de 0,53. Nuestro objetivo
repartir solidariamente los recursos hacia aquellos persigue reducir dicha desigualdad, por ende, si-
municipios que tienen desventajas para generar in- guiendo la simulación de Peralta (2018), en el cual
gresos propios, dada sus características territoriales, propone cambios en el mecanismo del FCM – que
estructuras económicas y capacidades fiscales, entre van desde nuevos aportes fiscales, hasta modifica-
otros factores. En concreto, el rediseño del FCM debe ciones en la fórmula—, se logra una reducción del
servir para que se redistribuyan los recursos de forma índice de Gini del FCM a un 0,39. Es decir, estaría-
justa entre todas las municipalidades del país, con mos acercándonos a una distribución más equitati-
especial atención a las comunas de menor desarrollo. va de los ingresos municipales.

143. Peralta, M. (2018), Efecto redistributivo del Fondo Común Municipal en las finanzas municipales: análisis y propuestas de la reforma.
Universidad de Chile.
Finalmente, es necesario hacer énfasis especial a particulares de cada zona, y podría lograrse una
la consideración de un mayor aporte de las co- mayor precisión y focalización de los gastos de
munas más grandes (ejemplo, Lo Barnechea y funcionamiento municipal que represente de me-
Ñuñoa) que hoy no añaden ningún porcentaje de jor manera las realidades locales.
sus ingresos por patentes comerciales al FCM y,
además, solo aportan el 60% de sus ingresos por PROPUESTAS
impuestos territoriales (impuestos a los bienes y
raíces). Caso distinto se da en Santiago, Providen- • Regiones más equitativas. Modificar la fórmula
cia, Las Condes y Vitacura, las cuales están obli- de distribución del FCM, donde un 5% sea repartido
gadas a destinar el 65% de sus ingresos al FCM. Y, por partes iguales; un 40% sea repartido por número
adicionalmente, para futuras propuestas en este de personas en situación de pobreza en la comuna;
perfil de investigación, sería conveniente profun- un 40% sea repartido por el número de predios exen-
dizar acerca de la posibilidad de la creación de tos impuestos en la comuna, y un 15% sea repartido
un nuevo fondo que compense las necesidades de por menores ingresos propios por habitante en la
gastos reales municipales. En otras palabras, ne- comuna. Incrementar el aporte fiscal por parte del
cesitamos un nuevo fondo que asigne recursos a gobierno central. De este modo pasaría de 218.000
municipalidades bajo el criterio de los gastos mí- UTM (considerado el año 2017) a 2.180.000 UTM. Es 50
nimos para operar de las comunas metropolitanas decir, crece 10 veces más. Reducir el protagonismo
más pobres y comunas rurales/bajo desarrollo y, del mecanismo de estabilización, para potenciar una
de este modo, se respetarían las características redistribución progresiva.
 GLOSARIO

ADP Alta Dirección Pública.

BCN Biblioteca del Congreso Nacional.
BID Banco Interamericano del +Desarrollo.
BIPS Banco Integrado de Programas Sociales.
CDE Consejo de Defensa del Estado.
CENABAST Central Nacional de Abastecimiento.
CEP Centro de Estudios Públicos.
CGP Contraloría General de la República.
ChileCompra Dirección de Compras y Contratación Pública.
CICC Convención Interamericana Contra la Corrupción.
CNP Comisión Nacional de Productividad.
CPR Constitución Política de la República. 51
DFL Decreto con Fuerza de Ley.
DIPRES Dirección de Presupuesto.
DOM Director de Obras Municipales.
FNE Fiscalía Nacional Económica.
INE Instituto Nacional de Estadísticas.
JUNAEB Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.
LYD Libertad y Desarrollo.
MDS Ministerio de Desarrollo Social.
MESICIC Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción de los Estados Americanos.
MINTRAB Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
MOP Ministerio de Obras Públicas.
OEA Organización de Estados Americanos.
OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
ONG Organización No Gubernamental.
SC Servicio Civil.
SEGEGOB Ministerio Secretaría General de Gobierno.
SEGPRES Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
SENAME Servicio Nacional de Menores.
SERVEL Servicio Electoral.
SII Servicio de Impuestos Internos.
TDLC Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación.
UNCAC Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción.
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