Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

Thomann, Federico F. y otros c. Municipalidad de Almirante Brown • 07/12/1984

Publicado en: LA LEY 1986-A , 35 con nota de Manuel Sarmiento Güemes.
Cita online: AR/JUR/1449/1984

Sumarios

1 - La norma del art. 1° del Cód. de Proced. Contenciosoadministrativo que exige la

vulneración de un derecho de carácter administrativo -no especificando por cierto su
calidad de "subjetivo"-, debe integrarse con la contenida en el art. 2° que autoriza a
promover la demanda a los particulares que hubiesen reclamado previamente contra un
acto de alcance general, si la decisión final de la autoridad administrativa le fuere
adversa, y con la del art. 92 que contempla la posibilidad de lesión. Este contexto,
autoriza la interpretación amplia del art. 1° a riesgo de acordar primacía a una
disposición respecto de las restantes, sobre todo cuando el Código, al estatuir sobre los
requisitos de impugnación judicial del acto administrativo, no alude para nada a
peculiares condiciones de legitimación, y la expresión "... se vulnere un derecho del
carácter administrativo..." consagrada en dicho artículo, ha sido interpretada como
sinónimo de "regla o norma jurídica de derecho administrativo", opuesto a regla o
norma jurídica del derecho civil, excluyente el sentido técnico de asimilación al derecho
subjetivo. (Del voto en disidencia de los doctores. Negri, Rodríguez Villar, Cavagna
Martínez, Ghione).

2 - Los vecinos que se sienten afectados por la habilitación para construir y funcionar
otorgada por la comuna a determinada asociación, que por su actividad específica
estaría impedida de hacerlo en el lugar elegido por contrariar disposiciones del código
de zonificación, sólo tienen un interés legítimo, en tanto la situación particular de cada
uno de ellos pierde significación e importancia con respecto a los grupos o sectores que
tienen, asimismo interés en la cuestión. Por tal razón debe desestimarse por su
improcedencia formal la demanda por ellos deducida, ante la ausencia de una de las
condiciones esenciales impuestas por la ley al ejercicio de la acción (art. 1°, Cód. de
Proced. Contenciosoadministrativo), sin perjuicio de las consideraciones de política
jurídica que puedan tornar aconsejables la protección de otras situaciones subjetivas
excluidas del texto del Código.

3 - En nuestro ordenamiento procesal sólo se otorga la posibilidad de entablar la acción

contenciosoadministrativa a quien alega un derecho individual vulnerado, no siendo
suficiente la afectación de un mero interés legítimo (art. 1°, Cód. de Proced.
Contenciosoadministrativo).

4 - Frente a la "exigibilidad concurrente" que caracteriza al mero interés legítimo, el

derecho subjetivo posee un contenido de carácter individualizado y excluyente y su
titular el señorío de disposición exclusiva (art. 1°, Cód. de Proced.
Contenciosoadministrativo).
5 - En el caso, la circunstancia de tratarse de situaciones jurídicas que no revisten el
grado de exclusividad impuesto por la doctrina tradicional para otorgar justiciabilidad a
la causa, conduciría a negar esta protección jurisdiccional a quienes, incluidos en el
ámbito de una legislación policial -específicamente de las limitaciones a la propiedad
privada impuestas en el interés público-, se ven compelidos al cumplimiento de las
obligaciones consagradas sin posibilidad de lograr por esta vía su exigibilidad frente al
municipio ni de cuestionar la legitimidad de su actos en la aplicación de la misma. (Del
voto en disidencia de los doctores Negri, Rodríguez Villar, Cavagna Martínez, Ghione).

6 - Si bien esta Corte en sus anteriores composiciones ha venido pronunciándose en el

sentido de que no puede entablar la acción contenciosoadministrativa quien sólo está
afectado en un interés legítimo y no alega la vulneración de un derecho subjetivo
administrativo, interpretándose con ese alcance el art. 1° del Cód. de Proced.
Contenciosoadministrativo corresponde revisar esa doctrina interpretando las
disposiciones procesales aplicables en su conjunto. (Del voto en disidencia de los
doctores Negri, Rodríguez Villar, Cavagna Martínez, Ghione).

7 - Si la vigencia plena del principio de legalidad es erigida en pilar del estado de

derecho, resulta claro que toda hermenéutica que conspire contra la adecuación de la
administración a la ley ha de ser forzosamente disvaliosa. Por ello, limitar el acceso a la
jurisdicción bajo el pretexto de inexistencia de los derechos subjetivos, mediante la
invocación de precedentes jurisprudenciales -sin duda muy respetables- resultaría que
diversas ilegalidades administrativas podrían quedar sin sanción, pese al perjuicio
particularizado que originan al administrado. (Del voto en disidencia de los doctores
Negri, Rodríguez Villar, Cavagna Martínez, Ghione).

8 - Si el decreto-ley 7647/79 (ADLA, XXX-C, 3822), dispone que el trámite

administrativo podrá iniciarse por cualquier persona que invoque un derecho subjetivo o
un interés legítimo (art. 10), y si los recursos pueden intentarse con la misma
legitimación (arts. 88, concs., arts. 10 y 88, Ordenanza General 267/80 -ADLA, XL-A,
536), nada justifica un cercenamiento de la legitimación contenciosoadministrativa
reduciéndola a la hipótesis de derecho subjetivo ; interpretación ésta que es coherente
con el carácter revisor de la competencia del tribunal en la materia. (Del voto en
disidencia de los doctores Negri, Rodríguez Villar, Cavagna Martínez, Ghione).

TEXTO COMPLETO:

La Plata, diciembre 7 de 1984.

¿Es competente el tribunal para conocer y decidir en la causa?
El doctor Vivanco dijo:
I. En nuestro ordenamiento procesal sólo se otorga la posibilidad de entablar la acción
contenciosoadministrativa a quien alega un derecho individual vulnerado, no siendo
suficiente la afectación de un mero interés legítimo (art. 1º, Cód. de Proced.
Contenciosoadministrativo y su nota; Argañarás, "Tratado de lo Contencioso
Administrativo", ps. 56 y sigts.; doctrina t. 1962-I, p. 752; causas B. 47.764, "Fernández
Arresa", 207V/80 (**) DJBA, t. 119, p. 485; B. 48.361, "Toledo de Suárez y otros", res.
del 3/VI/80; B. 47.921, "Ferrari", 19/V/81, DJBA, t. 121, p. 107; B. 48.613, "García,
Juan", res. 23/VI/81, DJBA, t. 121, p. 231; B. 47.796, "Venturino", 27/V/81, DJBA, t.
121, p. 197 -Rep. LA LEY, t. XXV, p. 249, sum. 23; t. XL, A-I, p. 458, sum. 167; sum.
166; t. XLI, A-I, p. 588, sum. 87; sum. 91; sum. 92-; B. 48.834, "Expreso Villa Galicia",
res. 9/II/82, entre otras).
La diferencia entre ambas situaciones jurídicas subjetivas ha sido señalada por la
doctrina que admite su existencia, atribuyendo al derecho subjetivo un contenido de
carácter individualizado y excluyente y a su titular el señorío de disposición exclusiva
(conf. Fiorini, "Derecho administrativo", ps. 243 y sigts., Buenos Aires, 1976, conc.
Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", parte general, t. II, XV/22/15), por
oposición a la exigibilidad concurrente que caracteriza al interés legítimo.
II. En el caso no se advierte en cada uno de los actores la vinculación jurídica directa e
individual con la administración municipal, generadora de una situación jurídica
exclusiva y excluyente. Si como dicen, es cierto que la habilitación acordada a la
Asociación Médica para construir y funcionar en el lugar está en contradicción con el
código de zonificación vigente, en su carácter de vecinos perjudicados sólo tienen un
interés legítimo en tanto la situación particular de cada uno de ellos pierde significación
e importancia con respecto a los grupos o sectores que tienen asimismo interés en la
cuestión (conc. causa B. 47.764, "Fernández Arresa", cit.; en el mismo sentido causa B.
47.262, "Duro de Bagnat", 3/IV/79; doctrina: García Trevijano Fos, "Tratado de
derecho administrativo", t. I, p. 492; Zanobini Guido, "Diritto administrativo", t. I, ps.
185 y sigts., razón por la cual debe desestimarse la demanda por su improcedencia
formal, ante la ausencia de una de las condiciones esenciales impuestas por la ley al
ejercicio de la acción (art. 1º, Cód. de Proced. Contenciosoadministrativo). Ello, porque
así lo impone el Código vigente y sin perjuicio de las consideraciones de política
jurídica que puedan tornar aconsejable la protección de otras situaciones subjetivas
excluidas de su texto.
III. Por tales razones y con el alcance así señalado, juzgo que el Tribunal no es
competente para conocer y decidir en la causa (arts. 1º, 28, inc. 3º y concs., Cód. de
Proced. Contenciosoadministrativo).
El doctor Negri dijo:
I. Si bien esta Corte en sus anteriores composiciones ha venido pronunciándose en el
sentido de que no puede entablar la acción Contenciosoadministrativo quien sólo está
afectado en un interés legítimo y no alega la vulneración de un derecho subjetivo
administrativo, interpretándose con ese alcance el art. 1º del Cód. de Proced. de lo
Contenciosoadministrativo (doctrina, causas B. 47.764, "Fernández Arresa", 20/V/80,
DJBA, t. 119, p. 485; B. 48.361, "Toledo de Suárez", res. del 3/VI/80; B. 47.921,
"Ferrari", 19/V/81, DJBA, t. 121, p. 107; B. 47.796, "Venturino", 27/V/81, DJBA, t.
121, p. 197; B. 48.613, "García", res. 23/VI/81, DJBA, t. 121, p. 231; B. 48.834,
"Expreso Villa Galicia", res. 9/II/92, entre otras), corresponde revisar esa doctrina
interpretando las disposiciones procesales aplicables en su conjunto.
Así, la norma del art. 1º de nuestro Código que exige la vulneración de un derecho de
carácter administrativo -no especificando por cierto su calidad de "subjetivo"-, debe
integrarse con la contenida en el art. 2º que autoriza a promover la demanda a los
particulares que hubiesen reclamado previamente contra un acto de alcance general
"...en cuanto al interés que perjudica o al derecho que vulnera", si la decisión final de la
autoridad administrativa le fue adversa; y con la del art. 92 que contempla la posibilidad
de lesión "...a los intereses reconocidos de la parte vencedora". Este contexto, autoriza
una interpretación que no debe necesariamente ceñirse al alcance estricto ya señalado, a
riesgo de acordar primacía a una disposición respecto de las restantes (Bezzi, "El
proceso administrativo por ilegitimidad en la provincia de Buenos Aires. Posibilidad de
su regulación", JUS, vol. 25, p. 36).
Sumado a ello cabe señalar que, cuando el Código estatuye sobre los requisitos
impugnación judicial del acto administrativo, no alude para nada a peculiares
condiciones de legitimación. En efecto: la expresión "...se vulnere un derecho de
carácter administrativo.,." consagrada en el art. 1º ha sido interpretada por los
comentaristas de la ley española de 1888, en que se inspiró el Codificador, con
sinónimo de "regla o norma jurídica de derecho administrativo" opuesto a regla o norma
jurídica del derecho civil, excluyendo el sentido técnico de asimilación al derecho
subjetivo (conf. Hutchinson, "La acción contenciosoadministrativa" p. 41; conc. Diez-
Hutchinson, "Derecho procesal administrativo", p. 118).
Y esta interpretación es coherente con la esencia revisora de la jurisdicción
contenciosoadministrativa (CSN Fallos, t. 302, p. 797 -Rev. LA LEY, t. 1980-A, p. 285-
), toda vez que ella determina la imposibilidad de restringir la legitimación en la
impugnación judicial del acto administrativo exigiéndole requisitos diversos de aquellos
que el ordenamiento consagra expresamente para otorgar legitimación en el
procedimiento ante la propia administración, con excepción -claro está- de los supuestos
en los cuales normativamente se halla plasmado en modo claro alguna exclusión y que,
conforme lo expuesto, no configura el supuesto que nos ocupa. En la especie, el
decreto-ley 7647/70 dispone que el trámite administrativo podrá iniciarse por cualquier
persona que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo (art. 10), y si los
recursos pueden intentarse con la misma legitimación (art. 88), nada justifica un
cercenamiento de la legitimación contenciosoadministrativa reduciéndola a la hipótesis
de derecho subjetivo (conc. arts. 10 y 88, Ordenanza General 267/80).
II. En la materia, la circunstancia de tratarse de situaciones jurídicas que no revisten el
grado de exclusividad impuesto por la doctrina tradicional para otorgar justiciabilidad a
la causa, conduciría a negar esta protección jurisdiccional a la causa, a quienes,
incluidos en el ámbito de una legislación policial -específicamente de las limitaciones a
la propiedad privada impuestas en el interés público-, se ven compelidos al
cumplimiento de las obligaciones consagradas sin posibilidad de lograr por esta vía su
exigibilidad frente al municipio ni de cuestionar la legitimidad de sus actos en la
aplicación de la misma.
Además, razones de mayor peso abonan esta conclusión. Si la vigencia plena del
principio de legalidad es exigida en pilar del Estado de Derecho, resulta claro que toda
hermenéutica que conspire contra la adecuación de la Administración a la ley ha de ser
forzosamente disvaliosa. Por ello, limitar el acceso a la jurisdicción bajo el pretexto de
inexistencia de los derechos subjetivos, mediante la invocación de precedentes
jurisprudenciales -sin duda muy respetables- resultaría que diversas ilegalidades
administrativas podrían quedar sin sanción, pese al perjuicio particularizado que
originan al administrado.
Esta apreciación, sumada a la tendencia mayoritaria de los Códigos Provinciales en la
materia, que expresamente contemplan la protección judicial del interés legítimo, y a
idéntica solución adoptada en el orden nacional a partir de la ley 19.549 (Grecco,
Carlos, "Legitimación contenciosoadministrativa y tutela judicial del interés legítimo",
en Rev. LA LEY, t. 1981-C, ps. 878 y sigts.), se compadece con la necesidad de
propender a una interpretación de la norma provincial que contribuya a una unificación
jurídica y que, además, atenúe el sensible retraso que exhibe la jurisprudencia provincial
respecto de una eficaz cobertura jurisdiccional para la defensa de los particulares
(Linares, Juan Francisco, "Lo Contenciosoadministrativo de anulación en la provincia
de Buenos Aires", Rev. de Der. y Adm. Municip., núm. 92, p. 3).
III. Por ende, estimo que corresponde declarar la competencia del Tribunal para conocer
y decidir en la causa (art. 149, inc. 3º, Constitución Provincial; 1º y 2º y concs., Cód. de
Proced. Contenciosoadministrativo).
Los doctores Rodríguez Villar y Cavagna Martínez, por los fundamentos del doctor
Negri, votaron también por la afirmativa.
El doctor Ghione dijo:
Adhiero a lo expuesto por los doctores Negri, Rodríguez Villar y Cavagna Martínez,
excepto en cuanto pudieran invocar, como método interpretativo, los antecedentes de la
ley o la comparación con otras legislaciones.
Por los fundamentos expuestos por el doctor Vivanco, los doctores Salas, Mercader, San
Martín y Martocci, votaron por la negativa.
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, se resuelve:
Por mayoría: declarar su incompetencia para conocer y decidir en la causa, por ausencia
de un derecho de carácter administrativo vulnerado, condición esencial impuesta por la
ley al ejercicio de la acción (arts. 1º, 28, inc. 3º, Cód. de Proced.
Contenciosoadministrativo).- José M. Martocci. - Antonino C. Vivanco. - Emilio
Rodríguez Villar. - Miguel A. Mercader. - Juan M. Salas. - Ernesto V. Ghione. - Mario
A. Cavagna Martínez. - Héctor Negri. - Guillermo D. San Martín. - Ante mí: Inés A.
D'Argenio.