Sentencia C-251/02

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento
general del cuerpo legal/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento general en la demanda
del cuerpo legal

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Cuerpo legal y

no una recopilación de instrumentos disímiles

SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Finalidad

sistémica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento de
principios y pilares institucionales como inconstitucionales

SISTEMA-Concepto

Un sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado

desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada
por una determinada articulación dinámica entre sus partes y una cierta
relación con su entorno.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen del sistema y

principios y diseños institucionales básicos

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Examen de principios y
diseños institucionales básicos

POLITICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-

Principios de la Constitución que enmarcan actividad del
legislador/SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Examen de
legitimidad constitucional

FINES ESENCIALES DE LAS AUTORIDADES DE LA

REPUBLICA-Defensa de integridad nacional y preservación del
orden público y convivencia pacífica/FINES ESENCIALES DE
LAS AUTORIDADES DE LA REPUBLICA-Perturbación de
convivencia pacífica por grupos armados al margen de la
ley/DEBERES DEL ESTADO-Convivencia pacífica y sistema
jurídico político estable para protección a la vida

Una de las finalidades básicas de las autoridades colombianas es la

defensa de la integridad nacional y la preservación del orden público y
de la convivencia pacífica, no sólo porque así lo establece el artículo 2º
de la Carta, sino además porque esos elementos son condiciones
materiales para que las personas puedan gozar de sus derechos y
libertades. La Constitución busca el fortalecimiento de las instituciones,
para que éstas puedan cumplir efectivamente su misión constitucional de
asegurar la convivencia pacífica perturbada por grupos armados que
actúan al margen de la ley y atentan contra la vida, la libertad y los
demás derechos y libertades de las personas residentes en Colombia.
Por ello esta Corte señaló que el Estado tiene el deber de “mantener la
convivencia pacífica e instaurar un sistema jurídico - político estable,
para constituir la protección a la vida como una de las obligaciones del
gobernante sin las cuales no es posible la continuidad de la comunidad”,
puesto que el derecho “sólo puede asegurar al individuo una esfera de
libertad y protección contra la violencia a condición de reprimir, incluso
con la fuerza, aquellas actividades violentas de los demás individuos que
vulneran esa órbita de libertad”.

FUERZA PUBLICA-Desarrollo de actividades para protección de

la población/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Comandante
supremo de las Fuerzas Armadas

En cumplimiento de su función primigenia de proteger a la población, la

Fuerza Pública debe desplegar sus actividades con la firmeza y la
contundencia adecuadas para someter a quienes subvierten el orden
constitucional y desafían el principio democrático, según el cual se
confía al Estado el monopolio del uso legítimo de las armas. Y en este
campo, el Presidente tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le
corresponde conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado, sino que además, como Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas que es, dirige la fuerza pública y
conduce las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.

CONSTITUCION POLITICA EN MATERIA DE SISTEMA

DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Permisión de
adopción/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA
DE SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Desarrollo de
políticas y planes específicos y defensa

La Constitución permite que el Congreso adopte un sistema de defensa y

seguridad, y que en desarrollo del mismo distintas autoridades, y en
particular el Presidente de la República tracen políticas y planes
específicos. Un cuerpo legal de esa naturaleza encuentra sustento no
sólo en el deber constitucional de las autoridades de proteger el orden
público y asegurar la convivencia pacífica sino también en el principio
democrático, en virtud del cual, corresponde a las mayorías
representadas en el Congreso adoptar las políticas de seguridad y
defensa que juzguen más adecuadas.

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Sujeción

integral a la Constitución y compromisos internacionales en
derechos humanos y humanitario
No cualquier ley de seguridad y defensa es legítima, pues ella debe
respetar integralmente la Constitución y los compromisos
internacionales asumidos por Colombia en materia de derechos
humanos y de derecho humanitario. No sólo la ley está sujeta a la
Constitución, que es norma de normas, sino que además la Carta
instituye un Estado social y democrático de derecho, fundado en ciertos
principios y diseños institucionales que no pueden ser desconocidos por
las autoridades.

CONSTITUCION POLITICA-Distinción entre partes dogmática

y orgánica

La Corte tendrá en cuenta la distinción clásica que la doctrina

constitucional suele establecer entre la parte dogmática y la parte
orgánica de los textos constitucionales. La primera contiene los
principios filosóficos que orientan la organización estatal y definen las
relaciones básicas entre los ciudadanos y las autoridades, mientras que
la segunda regula la organización institucional y territorial del Estado.

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Limitaciones

a políticas que provienen de la Constitución/LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Restricciones
constitucionales provenientes de diseños institucionales

ORGANIZACION INSTITUCIONAL DEL ESTADO-Fórmulas

constitucionales básicas/ORGANIZACION INSTITUCIONAL
DEL ESTADO-Definición de naturaleza y delimitación de relación
entre ciudadanos y autoridades/ORGANIZACION
INSTITUCIONAL DEL ESTADO-Principios establecidos en la
Constitución/ORGANIZACION INSTITUCIONAL DEL
ESTADO-Principios esenciales que condicionan la acción de
autoridades y del legislador/PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES-Criterios hermenéuticos para determinar
contenido de otras cláusulas constitucionales
La Carta señala en sus primeros artículos que Colombia es un Estado
social de derecho, que además de ser democrático, participativo y
pluralista, está fundado en la dignidad humana, se encuentra al servicio de
la comunidad y debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución. Estos enunciados no son
proclamas retóricas sin efectos normativos sino que establecen las
fórmulas constitucionales básicas, que definen la naturaleza de nuestra
organización institucional y delimitan las relaciones que existen entre los
ciudadanos y las autoridades. Esas primeras normas condensan la
filosofía política que inspira el diseño institucional previsto por la Carta, y
por tanto representan los principios esenciales que irradian todo el
ordenamiento constitucional y condicionan la acción de las autoridades en
general, y del Legislador en particular. Por ello el intérprete de la Carta
encuentra en estos principios o fórmulas constitucionales básicas unos
criterios hermenéuticos esenciales para determinar el contenido propio de
otras cláusulas constitucionales más particulares, como aquellas que
regulan la organización institucional.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Alcance

ESTADO-Servicio de la comunidad y dignidad humana/ESTADO

ORGANICISTA O TOTALITARIO-Proscripción
constitucional/SEGURIDAD Y DEFENSA-Implicaciones normativas
de fórmulas constitucionales básicas

ESTADO TOTALITARIO-Proscripción constitucional

CONSTITUCION POLITICA-Carácter personalista/ESTADO

COLOMBIANO-Rasgos definitorios

POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Implicaciones de

rasgos definitorios del Estado/ORDEN PUBLICO-Preservación
subordinado a la dignidad humana/AUTORIDADES DEL ESTADO-
Protección y garantía de la seguridad de las personas

Los rasgos definitorios del Estado colombiano, tienen implicaciones

evidentes sobre las políticas de seguridad y defensa. Si el Estado se
fundamenta en la dignidad y derechos de la persona, entonces la
preservación del orden público no es una finalidad en sí misma sino que
constituye, como esta Corte lo ha dicho, “un valor subordinado al
respeto a la dignidad humana”, por lo que, “la preservación del orden
público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es
entonces compatible con el ideal democrático”. Y de otro lado, si el
Estado está al servicio de la comunidad y de las personas, entonces
corresponde obviamente a las autoridades del Estado proteger y ser
garantes de la seguridad de las personas, y no a las personas proteger y
ser garantes de la seguridad del Estado.
 PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y PRIMACIA DE
LOS DERECHOS INALIENABLES DE LA
PERSONA/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Eficacia jurídica

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Son inviolables en principio

PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Límites dados por los

derechos de las personas

Los derechos de la persona representan límites que deben ser respetados

por el Estado cuando busca alcanzar objetivos de interés general, como
la paz, la seguridad y la defensa nacional.

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Forma para tener eficacia

normativa/DERECHOS CONSTITUCIONALES FRENTE A LA
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Constituyen cartas
de triunfo/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Limitan el
principio de mayoría y las políticas a satisfacer el bienestar
colectivo/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Validez no sujeta
a criterios de mayorías y a su compatibilidad con objetivos de
interés general

Esta Corte ha insistido en que la única forma como los derechos

constitucionales pueden tener una eficacia normativa verdadera es
reconociendo que ellos, como lo señala la doctrina y lo ha establecido la
jurisprudencia de esta Corporación, “son verdaderas cartas de triunfo
contra el bienestar colectivo”, y por ende no pueden “ser disueltos en un
cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos
al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son precisamente
limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas a
satisfacer el bienestar colectivo.”. Esta Corte ha resaltado que no puede
condicionarse la validez de un derecho constitucional a los criterios de
las mayorías y a su compatibilidad con los objetivos de interés general,
por cuanto eso implicaría “quitarle toda su eficacia específica puesto
que, en una gran medida, los derechos constitucionales fundamentales
son las promesas que formulan las mayorías a las minorías - y a esas
minorías radicales que son las personas- de que su dignidad e igualdad
serán siempre respetadas".
 PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Alcance

El principio de prevalencia del interés general permite preferir la

consecución de objetivos comunes sobre intereses particulares, siempre y
cuando el interés particular no se encuentre amparado por un derecho
constitucional. Y es que debe entenderse que el respeto de esos derechos
constitucionales es un componente integrante del interés general.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-
Armonización/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-
Restricción de derecho fundamental siempre que sea proporcionado y
respete el contenido esencial

La interpretación constitucional debe en lo posible armonizar los

principios constitucionales en tensión. Es posible que en una situación
específica puedan existir poderosas razones de interés general que
justifiquen la restricción de un derecho fundamental, siempre y cuando
ésta sea proporcionada y respete el contenido esencial del derecho
afectado. La restricción puede ser mayor a la limitaciones ordinarias
que derivan de las leyes de policía o de orden penal, siempre y cuando
cada incremento en el grado de limitación del derecho sea estrictamente
proporcionado para alcanzar un fin específico de carácter imperioso.

PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y ORDEN

PUBLICO-Simple invocación no justifica la restricción de un
derecho constitucional

La simple invocación del interés general, o de la necesidad de asegurar

la convivencia pacífica y el orden público, no representa un argumento
que justifique, por sí solo, la limitación o restricción de un derecho
constitucional, pues no tendría sentido que los derechos constitucionales
sean sacrificados supuestamente para asegurar la realización de las
condiciones que permiten gozar de ellos.
 CONVIVENCIA PACIFICA, ORDEN PUBLICO Y DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Relación

DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-

Respeto y garantía

DERECHOS HUMANOS-Protección respecto de obligación de

asegurar la paz y el orden/POLITICAS DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Respeto a los límites impuestos por los derechos

La obligación estatal de asegurar la paz y el orden no permite a las

autoridades olvidar su deber de respetar y no vulnerar los derechos
humanos, y por ello todas las políticas de seguridad están enmarcadas por
el estricto respeto a los límites impuestos por los derechos humanos.

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y

POLITICOS EN MATERIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-
Limitaciones estrictas a los Estados y medidas proporcionadas a la
gravedad de la situación/CONVENCION INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Medidas proporcionadas a la gravedad de la crisis

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN

MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Estrategias deben respetar
límites impuestos por los derechos

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN

MATERIA DE ORDEN PUBLICO Y BIEN COMUN-Referencias
genéricas no justifican limitación de un derecho

DEBERES A PARTICULARES Y DERECHOS

CONSTITUCIONALES-Compatibilidad en imposición y
respeto/DEBERES A PARTICULARES-Imposición debe ser
compatible con la dignidad humana y naturaleza misma del
Estado/DEBERES CONSTITUCIONALES-No entendimiento
como la negación de un derecho
La imposición de deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico
debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales. En
desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los
particulares que faciliten las tareas de las autoridades de preservar el
orden público y la convivencia democrática. Sin embargo, teniendo en
cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad
y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la
persona, la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los
particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la
dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por
ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un “un deber
constitucional no puede entenderse como la negación de un derecho, pues
sería tanto como suponer en el constituyente trampas a la libertad”.

DEBERES DE LA PERSONA-No pueden hacerse tan rigurosos que

comprometan el núcleo esencial de los derechos

DEBERES DE LA PERSONA EN MATERIA DE ORDEN

PUBLICO Y DEFENSA-Límites a imposición/FUERZA
PUBLICA-Garante de la convivencia ciudadana/FUERZA
PUBLICA-Función no puede trasladarse a los ciudadanos

La posibilidad de imponer deberes en materia de orden público y defensa

se encuentra además delimitada por la propia Carta, que atribuye ese
papel fundamentalmente a la Fuerza Pública. Así, a las Fuerzas Militares
corresponde la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y del orden constitucional, mientras que la Policía
debe mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
y libertades públicas, y asegurar que los habitantes de Colombia convivan
en paz. Esto significa que es la Fuerza Pública la garante de la
convivencia ciudadana, y no puede trasladarse a los propios ciudadanos
esa función, sin desnaturalizar la estructura constitucional del Estado
colombiano.

ORDEN PUBLICO-Objetivos no son suficientes para legitimar

restricción de un derecho constitucional/DEBERES A
PARTICULARES EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-
Proporcionalidad y objetivo específico e imperioso

DEBERES SOCIALES DEL ESTADO-Protección del individuo

DEBERES DE LA PERSONA EN MATERIA DE ORDEN

PUBLICO-Sustento constitucional y límites
 ESTADO COLOMBIANO-Naturaleza democrática y
pluralista/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Reconocimiento
para protección del proceso democrático y garantía
pluralista/DEMOCRACIA Y PLURALISMO-Reconocimiento y
protección de derechos

La Carta no sólo reconoce los derechos constitucionales para asegurar

ciertas condiciones de dignidad de la persona, que son tan importantes
que no pueden estar sujetas a la voluntad de las mayorías, sino también
para proteger la estructura y continuidad del proceso democrático, así
como para garantizar el pluralismo social, político e ideológico.

ESTADO DEMOCRATICO Y PLURALISTA-Niega que la

política se mueva en incesante dialéctica amigo enemigo

El Estado democrático pluralista niega que la política se mueva en una

incesante dialéctica amigo enemigo, de tal suerte que quien no comparta
una determinada estrategia política, económica o de seguridad definida
por los órganos políticos pueda ser calificado como un enemigo de la
Nación que debe ser perseguido.

DEMOCRACIA Y PLURALISMO-Admisión del disenso frente a

políticas estatales

La Constitución opta por un régimen jurídico que admite el disenso

frente a las políticas estatales, pues la controversia y la deliberación son
consustanciales a la democracia y al pluralismo.

DEMOCRACIA Y PLURALISMO EN MATERIA DE

SEGURIDAD Y DEFENSA-Condicionamiento de legitimidad
constitucional de políticas

Los rasgos democráticos y pluralistas del Estado colombiano

condicionan también la legitimidad constitucional de las políticas de
seguridad y defensa, pues implican que esas estrategias deben respetar
el pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de
la sociedad civil, por lo que no es válido, ni siquiera en las más graves
crisis institucionales, intentar que ciertos aparatos del Estado, como el
ejecutivo, absorban la sociedad para ponerla integralmente a sus
órdenes.

DEBERES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE ORDEN

PUBLICO Y SEGURIDAD-Interpretación sistemática compatible
con el pluralismo, derechos de la persona y derecho al disenso y
oposición/DEBERES CONSTITUCIONALES EN MATERIA
DE ORDEN PUBLICO Y SEGURIDAD-Límites a eventual
movilización de la población
Si bien la Carta establece obligaciones de las personas con relación al
orden público y la seguridad, como el deber de apoyar a las autoridades
democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales, o la obligación de todos los
colombianos de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo
exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas, es claro que el alcance de esos deberes constitucionales debe
ser interpretado sistemáticamente, y en forma tal que sea compatible con
el respeto del pluralismo, la garantía de los derechos de la persona, y en
especial del derecho al disenso y a la oposición. Por ello, una eventual
movilización de la población no puede desconocer la autonomía de los
ciudadanos, ni colocarlos en la posición de tomar obligatoriamente
partido en contra de manifestaciones legítimas de pluralismo en
desmedro de libertades básicas, como, entre otras, la libertad de
expresión, la libertad de comunicación y el derecho a ejercer la
oposición política.

CONFLICTO ARMADO-Aplicación de límites constitucionales y

normas humanitarias

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN

POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Límites

DERECHO HUMANITARIO-Principios más

importantes/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN
DERECHO HUMANITARIO-Significado/PRINCIPIO DE
DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-Significado

Los dos principios más importantes del derecho humanitario son el

principio de proporcionalidad y el de distinción. Conforme al primero,
ampliamente desarrollado en el Protocolo I sobre guerras
internacionales, pero aplicable también en los conflictos internos en
Colombia, como lo señaló esta Corporación, las partes enfrentadas no
pueden elegir cualquier medio de guerra, ya que deben evitar los males
superfluos o innecesarios, por lo que se encuentran prohibidos los
ataques indiscriminados o la utilización de ciertas armas. El principio
de distinción, a su vez, ordena a las partes en conflicto diferenciar entre
combatientes y no combatientes, puesto que estos últimos no pueden ser
nunca un objetivo de la acción bélica.

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN

POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Consecuencias
concretas de mandatos

PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO

HUMANITARIO-No se puede involucrar a la población civil

Al precisar los alcances del principio de distinción, esta Corte señaló

que la “protección general de la población civil contra los peligros de la
guerra implica también que no es conforme al derecho internacional
humanitario que una de las partes involucre en el conflicto armado a
esta población, puesto que de esa manera la convierte en actor del
mismo, con lo cual la estaría exponiendo a los ataques militares por la
otra parte.”

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Papel de los

particulares

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA EN

CONFLICTO ARMADO-No pueden involucrar a población civil

Las estrategias de seguridad y defensa no pueden imponer deberes tales

a la población civil, que terminen involucrándola en el conflicto armado,
ya que no sólo se estaría afectando el principio de distinción derivado
del derecho internacional humanitario, sino que además se estaría
desconociendo el mandato constitucional, según el cual, las tareas de
protección de la soberanía y el orden público corresponden a la Fuerza
Pública, y no a los particulares.

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA EN

CONFLICTO ARMADO-No exclusión de población civil por
estar inmersa en la realidad es una falacia naturalista/NORMA
JURIDICA-Incumplimiento no deriva en invalidez/PRINCIPIO
DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-
Importancia por haberse involucrado de hecho a la población civil

La objeción según la cual la población civil no puede ser jurídicamente

excluida del conflicto armado, por cuanto ya se encuentra inmersa en él
en la realidad, es errónea, pues incurre en la llamada falacia
naturalista, ya que extrae conclusiones normativas a partir de una
situación fáctica. Este reparo confunde una situación empírica con una
exigencia normativa, pues considera que el principio de distinción, que
es una norma, no es válido, por cuanto a nivel empírico ese principio es
negado por los actores armados, que han hecho de la población civil su
principal víctima. Este argumento es equivocado. Y es que del
incumplimiento de una norma no se deduce la invalidez de la misma, ya
que es propio de las normas jurídicas que puedan ser violadas, y para
ello está prevista precisamente la correspondiente sanción. Por ende, del
hecho de que la población civil colombiana se encuentre inmersa en el
conflicto armado y se vea afectada por él, en manera alguna podemos
deducir que es absurdo que el derecho humanitario ordene que las
partes enfrentadas deben mantenerla por fuera de él. Todo lo contrario:
precisamente porque la población civil es una de las principales víctimas
en una confrontación armada es que las normas humanitarias ordenan
su protección. El principio de distinción del derecho humanitario tiene
entonces sentido, no sólo a pesar de que la población civil se vea
involucrada en el conflicto armado, sino justamente porque eso ocurre.

DERECHO HUMANITARIO-Reglas hacen parte del bloque de

constitucionalidad

PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO

HUMANITARIO-Limita deber de particulares de apoyar a las
autoridades/CONFLICTO ARMADO-Estado no puede involucrar
a la población no combatiente

En situaciones de conflicto armado, el deber constitucional de los

particulares de apoyar a las autoridades se encuentra limitado por el
principio de distinción, por lo cual no puede el Estado involucrar
activamente a la población civil en el conflicto armado. Y es que la
interpretación opuesta, a saber que el deber de apoyo a las autoridades
permitiría involucrar a la población no combatiente en las hostilidades,
resulta inadmisible pues desconoce la norma básica del derecho
humanitario, que es la exclusión de la población civil del conflicto
armado, a fin de asegurarle una adecuada protección. Esa interpretación
vulneraría entonces el perentorio mandato del artículo 214 de la Carta,
según el cual, en todo caso deben ser respetadas las reglas del derecho
internacional humanitario.

PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-

Limita imposición de deberes a los particulares

ESTADO DE DERECHO-Armonización de la libertad y el

orden/ORDEN PUBLICO DEMOCRATICO-Significado

Un Estado de derecho debe armonizar la libertad y el orden, de tal

forma que para lograr la seguridad no vulnere los derechos
fundamentales y las libertades puedan ser ejercidas dentro de un orden
justo, respetuoso del pluralismo y de la libertad de crítica. Y en eso
consiste el orden público democrático que aspiran a consolidar los
regímenes constitucionales, que fundan su legitimidad en el
reconocimiento y garantía de los derechos humanos. Y nada más y nada
menos es eso lo que proclama nuestra Carta cuando define a Colombia
como un Estado social de derecho, democrático y pluralista, fundado en
el reconocimiento de la dignidad humana y la prevalencia de los
derechos de la persona.

ESTADO-Desarrollos institucionales adecuados de fórmulas

constitucionales básicas

CONSTITUCION POLITICA-Diseños institucionales que

plasman principios filosóficos sobre organización del poder

ESTADO-Monopolio de la coacción
 FUERZA PUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO E
INTEGRIDAD TERRITORIAL-Competencia en la preservación

PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA

PUBLICA-Alcance

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE

EL MILITAR/FUERZA PUBLICA-Dirección presidencial

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No implica

subordinación de autoridades civiles a mandos
militares/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL
SOBRE EL MILITAR EN MATERIA DE POLITICAS DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Garantía

Los principios institucionales de exclusividad de la Fuerza Pública,

supremacía del poder civil sobre el militar, y dirección presidencial de las
Fuerzas Armadas, tienen importantes consecuencias normativas sobre la
legitimidad de las estrategias de seguridad y defensa, sobre todo cuando
se lo relaciona con el mandato según el cual el Estado se encuentra al
servicio de la comunidad. Así, es obvio que ninguna estrategia en este
campo puede implicar la subordinación de las autoridades civiles a los
mandos militares. Se debe pues garantizar la primacía del poder civil
sobre el militar, tanto en el diseño de las políticas de seguridad y defensa,
como en el cumplimiento de órdenes en cada situación concreta, sin
perjuicio del mando operativo a cargo de los oficiales de la Fuerza
Pública.

FUERZA PUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-

Garantía y no traslado a los particulares

La Fuerza Pública es la garante del orden público, y no puede

desprenderse de esa función y trasladarla a los particulares. Las personas
tienen ciertos deberes de colaboración en esta materia, que han sido
previstos por la propia Constitución, pero eso no significa que la ley pueda
convertirlos en garantes de la seguridad y la defensa, pues esa
responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza Pública.

FUERZA PUBLICA-Facultades propias no atribuibles a los

particulares/PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA
PUBLICA-Particulares no pueden poseer ni portar armas de guerra

PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-

No invocación de la democracia participativa para armar a la
población

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Sujeción a reglas de

 ejercicio de monopolio de la coacción por el Estado/ESTADO DE
DERECHO-Sujeción a reglas jurídicas de actividad estatal

En una democracia constitucional no basta que exista el monopolio de la

coacción en el Estado sino que es necesario que su ejercicio se encuentre
sometido a reglas, conocidas previamente por todos los ciudadanos, con
el fin de evitar la arbitrariedad. Sólo así puede ampararse la libertad y
seguridad de las personas. Por ello, la Carta señala que el Estado
colombiano no es cualquier tipo de organización política sino que es un
Estado de derecho, que no es sino otra forma de decir que la actividad
estatal está sometida a reglas jurídicas, pues como lo dijo esta
Corporación, “la acepción Estado de derecho se refiere a que la
actividad del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se
ciñe al derecho”.

ESTADO DE DERECHO-Fundamentos filosóficos de la

importancia de someter la actividad estatal

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance

La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar

la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los
límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de
los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser
esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite
que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona
o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse
recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había
señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos
autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de buscar mayor
eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para
que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran
en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la
afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona
humana.” Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de
las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y
constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación”.

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Reserva legal en

regulación/DERECHOS FUNDAMENTALES-Reserva legal en
regulación

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Propósitos de la reserva

legal en la limitación y configuración/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-
Debate amplio en el Congreso sobre restricciones a derechos

La reserva legal en la limitación y configuración de los derechos

constitucionales cumple un doble propósito: es un mecanismo para
evitar la arbitrariedad, pues no sólo los particulares conocen
previamente el alcance de sus derechos sino que además se evita que el
gobierno los restrinja injustificadamente. El principio de legalidad opera
entonces como un desarrollo del Estado de derecho. Pero es también un
desarrollo del Estado democrático, pues permite que las restricciones de
derechos asociadas a determinadas políticas de seguridad sean
ampliamente debatidas, en el escenario por excelencia de la democracia,
que es el Congreso.

DEBERES CONSTITUCIONALES-Reserva legal/DEBERES

CONSTITUCIONALES-Concreción legal

Esta Corte tiene bien establecido que, aunque en forma excepcional, y

para evitar la vulneración de un derecho fundamental, los deberes
constitucionales pueden tener eficacia directa, la regla general es que la
exigibilidad de esas obligaciones “depende, en principio, de la voluntad
legislativa de actualizar, mediante la consagración de sanciones legales,
su potencialidad jurídica. La imposición de un deber, en consecuencia,
presupone necesariamente de una ley previa, quedando descartada su
aplicación retroactiva”. Esto significa entonces que las leyes que
desarrollan los deberes constitucionales no pueden limitarse a repetir lo
ya dispuesto en la Carta, sino que deben concretar el deber, en la medida
en que lo permita la naturaleza de las cosas, indicando con precisión el
alcance de la obligación ciudadana, así como las eventuales sanciones
derivadas de su incumplimiento.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES EN

POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA/DERECHOS
FUNDAMENTALES-Reserva legal en cuanto a elementos
básicos/DEBERES DEL CIUDADANO EN MATERIA DE
ORDEN PUBLICO-Reserva legal de obligaciones específicas

Una política de seguridad no puede vulnerar el principio de la

separación de poderes. No sería legítimo que, en materia de seguridad y
defensa, todos los órganos estatales quedaran sujetados al Gobierno,
con el deleznable argumento que a éste corresponde la guarda del orden
público y que los diferentes órganos del Estado deben colaborar
armónicamente. De otro lado, debido a la reserva de ley, las limitaciones
a los derechos constitucionales deben no sólo ser adoptadas en una ley
sino que, además, si se trata de regulaciones que pueden tocar elementos
básicos de los derechos fundamentales, ellas deberán ser incorporadas
en una ley estatutaria. Finalmente, corresponde a la ley definir
previamente cuáles son las obligaciones específicas y precisas en
materia de orden público que se derivan de los deberes ciudadanos en
este campo.
 ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Distinción entre
normalidad y excepción

REGIMENES DE EXCEPCION-Sujeción a principios básicos

que lo gobiernan

PRINCIPIO DE FORMALIDAD EN ESTADOS DE

EXCEPCION-Concepto/PRINCIPIO DE
EXCEPCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-
Concepto/PRINCIPIO DE NECESIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Concepto/PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-
Concepto/PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS
DE EXCEPCION-Concepto

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Consecuencias

sobre legitimidad de distinción entre normalidad y excepción y
principios básicos que lo gobiernan

ESTADOS DE EXCEPCION-Constituye una respuesta jurídica

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL RESPECTO

DE ESTADOS DE EXCEPCION-No consagración de régimen
más gravoso

Si el régimen de excepción existe para enfrentar transitoriamente las

amenazas o perturbaciones más severas del orden público y de la
convivencia pacífica, entonces una ley de seguridad y defensa
establecida para situaciones permanentes, así como las normas que la
desarrollen, no pueden consagrar un régimen más gravoso para los
derechos que el propio estado de excepción, ni abrir la posibilidad para
que las autoridades ejerzan facultades que desborden, tanto en plano
jurídico como operativo, las que podrían tener en el estado de
excepción.

POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Limitaciones

constitucionales

ORDEN PUBLICO DEMOCRATICO-Armonización de libertad

y orden

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Existencia

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Papel esencial

DERECHOS CONSTITUCIONALES EN SISTEMA DE

SEGURIDAD Y DEFENSA-No vulneración/SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Concreción en fines específicos e
imperiosos

PARTICIPACION DEMOCRATICA Y PLURALISMO EN

SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No
vulneración/AUTONOMIA DE LA SOCIEDAD CIVIL EN
SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No vulneración

AUTONOMIA DE LOS CIUDADANOS EN SISTEMA DE

SEGURIDAD Y DEFENSA-Eventual movilización de la
población

ESTADO-Servicio de la comunidad y personas/AUTORIDADES

DEL ESTADO-Protección y garantía de la seguridad de las
personas/PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA
PUBLICA-No traslado a los ciudadanos

DEBERES A PARTICULARES EN MATERIA DE ORDEN

PUBLICO-Compatibilidad con la dignidad humana y naturaleza
democrática del Estado/DEBERES A PARTICULARES EN
MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Delimitación por la
Constitución

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No imposición

de deberes a población civil que la involucren en conflicto armado

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DEBERES

CONSTITUCIONALES-Previa definición legal específica y
precisa

ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-No

desconocimiento de estructura institucional del Estado

LEY-Estudio sistemático/PODER NACIONAL EN SISTEMA

DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Columna vertebral

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Características

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Ambigüedades

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Creación de una nueva realidad institucional con
determinadas funciones y órganos

LEY EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Establecimiento de

nuevas instituciones/LEY EN MATERIA DE ORDEN
 PUBLICO-Límites constitucionales a capacidad de creación
institucional

En principio nada se opone a que la ley cree nuevas entidades e

instituciones, pues a ella corresponde determinar la estructura de la
administración nacional, para lo cual puede crear o suprimir entidades.
Y es claro que el Congreso puede establecer nuevas instituciones para
enfrentar los desafíos de orden público que conoce el país. Sin embargo,
es obvio que esa capacidad de creación institucional del Congreso está
limitada por la Carta, pues la ley, al formar nuevas entidades, no puede
vulnerar los principios constitucionales, ni tampoco desconocer los
diseños institucionales creados directamente por el Constituyente.

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Concentración de funciones en el Presidente

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Creación de un suprapoder que subordina a las otras
ramas

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Amplitud de objetivos nacionales

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Vulneración de los principios democráticos, separación
de poderes, supremacía del poder civil sobre el militar y dirección
presidencial de la Fuerza Pública

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES EN EL PODER

NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-
Vulneración

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Concentración extrema de facultades en torno a la
figura presidencial

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Fusión de las ramas y amenaza de derechos de las
personas

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN EL PODER NACIONAL Y

SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Vulneración

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE DEFENSA Y

SEGURIDAD-Definición exclusiva de objetivos nacionales sin
participación del Congreso
 PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Sustracción al escrutinio ciudadano y órganos de
elección popular de principales elementos de las estrategias

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL PODER NACIONAL Y

SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Afectación por
reserva indefinida de documentos primarios y secundarios

PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA EN

DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE

EL MILITAR EN EL PODER NACIONAL Y SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Vulneración

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Desbordamiento de dimensión del orden público al
cubrir campos políticos, económicos y sociales

FUERZA PUBLICA-No deliberante

RAMA EJECUTIVA EN EL PODER NACIONAL Y SISTEMA

DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Concentración de facultades
exorbitantes

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE DEFENSA Y

SEGURIDAD-Incorporación de potencialidades y recursos
privados así como a los ciudadanos

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Incorporación de particulares y sector privado

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Referencia a fuerzas sociales y económicas

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Imposición de deberes a ciudadanos que lo subordinan
e incorporan

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Movilización que incorporara a particulares y sector
privado

DEBER CONSTITUCIONAL DE TOMAR LAS ARMAS-

Exigencia en situaciones excepcionales

El deber constitucional de tomar las armas es exigible únicamente en

situaciones excepcionales, de especial peligro para la existencia de
Colombia como nación independiente, o para la continuidad de sus
instituciones democráticas.

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Movilización para cualquier fin, de cualquier forma y
para cumplir deberes no precisados en leyes

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Problemas de

técnica legislativa

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Desbordamiento del campo estatal que implican
movilización permanente de la población

AUTONOMIA DE LA SOCIEDAD CIVIL Y PLURALISMO

EN EL PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA-Vulneración/PODER NACIONAL Y SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Camino a un Estado totalitario

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Fusiona la sociedad y el Estado

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Dirigismo político e ideológico regido por el Ejecutivo

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Proscripción constitucional de tentativa estatal de
imponer una visión única

DEBERES A PARTICULARES-Reserva legal

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Permite que deberes tengan una fuente distinta de la
Constitución o la ley

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Inaceptable cláusula abierta en obligaciones
particulares

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Inaceptable incorporación de particulares como
garantes de la seguridad institucional

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Incompatibilidad con fórmulas constitucionales básicas
 PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-
Alcance/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-
Exigencias para operancia

Según el principio de conservación del derecho, el juez constitucional

debe preservar al máximo la labor del Legislador, y por ello debe
mantener en el ordenamiento una regulación impugnada, si ésta admite
una interpretación conforme a la Constitución.

PODER NACIONAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Improcedencia de condicionamiento por no
cumplimiento de exigencias/PODER NACIONAL Y SISTEMA
DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Improcedencia de
condicionamiento por constituir la columna vertebral/CORTE
CONSTITUCIONAL-No sustituye voluntad legislativa

UNIDAD NORMATIVA EN PODER NACIONAL Y SISTEMA

DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Inconstitucionalidad de
disposiciones ligadas con el concepto

SISTEMA NORMATIVO-Inexequibilidad total por

inconstitucionalidad de pilares básicos/SISTEMA DE
SEGURIDAD Y DEFENSA-Inexequibilidad total por
inconstitucionalidad de pilares básicos

Un sistema es una articulación de elementos que constituye una

totalidad. En tal contexto, si el pilar del sistema es declarado
inexequible, es lógico concluir que debe también declararse la
inconstitucionalidad de todo el sistema. La razón de ser de esa doctrina
es simple: no tiene sentido preservar en el ordenamiento elementos de
una totalidad, que carecen de contenido propio tomados aisladamente,
ya que su verdadero significado dependía de su lugar en la totalidad
normativa de la cual formaban parte. Eso obviamente no significa que
todos los contenidos normativos del sistema declarado inexequible estén
viciados de inconstitucionalidad, pues muchos de ellos pueden ser,
tomados aisladamente, o incorporados en otro contexto, perfectamente
válidos. Sin embargo, debido a la unidad profunda de sus diferentes
componentes normativos, es necesario declarar la inexequibilidad de
todo un sistema, si la Corte concluye que sus pilares básicos son
contrarios a la Carta.

UNIDAD NORMATIVA EN MATERIA DE SISTEMA

NORMATIVO-Alcance en decisiones de inexequibilidad

En caso de que el juez constitucional declare la inconstitucionalidad de

varias disposiciones de una ley de esa naturaleza, pero dichos preceptos
sean separables del cuerpo normativo y su retiro del ordenamiento no
afecte el sentido general de la ley, entonces no es procedente realizar la
unidad normativa. Por el contrario, es necesario realizar la
correspondiente unidad normativa y declarar la inexequibilidad de la
totalidad de la ley, si la Corte constata que el retiro del ordenamiento de
las normas viciadas de inconstitucionalidad altera tan sustancialmente
el sistema normativo, que la ley deja de tener el sentido que quería
atribuirle el Congreso.

PODER NACIONAL EN SISTEMA DE SEGURIDAD Y

DEFENSA-Constituye columna vertebral y proyección en el
conjunto de regulaciones específicas

FISCAL GENERAL DE LA NACION EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Suministro de información al Gobierno

NORMA CONSTITUCIONAL-No exigencias adicionales por el

legislador

FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía no es

absoluta

PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE

RAMAS DEL PODER PUBLICO-No desconocimiento de reparto
funcional de competencias ni división de poderes

PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE

RAMAS DEL PODER PUBLICO-No permite fusionar tareas y
compartir responsabilidades sobre aspectos diferenciados

PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE

RAMAS DEL PODER PUBLICO-No transformación en un deber
exigible cuando lo disponga el Ejecutivo

FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Intromisión ilegítima en

la autonomía

FISCAL GENERAL DE LA NACION EN LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Inconstitucionalidad de
deber de suministrar permanentemente información sobre
investigaciones

FISCAL GENERAL DE LA NACION Y GOBIERNO

NACIONAL-Desarrollo de colaboración en el nivel más
elevado/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
ENTRE RAMAS DEL PODER PUBLICO-Definición de
partícipes por la Constitución

NORMA LEGAL-Ambigüedad
 FISCAL GENERAL DE LA NACION Y GOBIERNO
NACIONAL-Mecanismos de suministro de información que
preserve reserva del sumario y no comprometa curso del proceso

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Elementos conceptuales esenciales

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Encargo de ejecución de órdenes a
comandantes de área

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

FUERZAS ARMADAS-Dirección

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Ordenes con prelación sobre las de alcaldes y
gobernadores

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Mantenimiento de estabilidad institucional

PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE

EL MILITAR EN TEATRO DE OPERACIONES DE LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No sujeción de
gobernadores y alcaldes a comandantes de Fuerzas Militares

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-No intermediación militar en las órdenes para
con los mandatarios seccionales/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-No
subordinación de mandatarios seccionales a autoridades militares

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Autoridad militar que asume funciones
ejecutivas que deben obedecerse por gobernadores y alcaldes

PODER CIVIL Y PODER MILITAR-Separación

ORDEN PUBLICO-Justificación de eventualidad de restricción a

derechos/ORDEN PUBLICO-Restricción de derechos no es una
suspensión absoluta

Cuando hay situaciones anormales de orden público, resulta justificado

que eventualmente existan restricciones a los derechos de las personas,
las cuales tienen teleológicamente la función de salvaguardar
precisamente esos derechos. Esas limitaciones buscan proteger los
mismos mandatos y principios constitucionales, y por tanto están
ajustadas a la Carta. Pero la restricción no es una suspensión absoluta
de los derechos. Por tanto, no resulta razonable que exista un
mecanismo que anule aunque sea temporalmente, un derecho
fundamental.

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites al derecho de locomoción

sin provocar desarraigo de las personas

REGISTRO DE POBLACION EN TEATRO DE

OPERACIONES DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Inconstitucionalidad

REGISTRO DE POBLACION EN TEATRO DE

OPERACIONES DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Limitación que extrema el control total del Estado
sobre sus asociados

ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO EN MATERIA

DE ESTADOS DE EXCEPCION-Sentido

ESTADOS DE EXCEPCION-Suspensión de garantías durante

lapso de tiempo

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Limitación de derechos sujeta a
declaración previa de un estado de excepción

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Existencia en estado de normalidad
vulnera convención internacional

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Diseños inconstitucionales incluso en un
estado de excepción

ESTADO DE NORMALIDAD Y ESTADOS DE EXCEPCION-

Distinción/SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Necesidad
para protección del orden jurídico e institucionalidad

FUERZAS MILITARES EN MATERIA DE POLICIA

JUDICIAL DE LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Inconstitucionalidad de asignación de funciones

POLICIA JUDICIAL-No conformación por personal

militar/AUTORIDAD JUDICIAL-Protección de la libertad
individual

AUTORIDAD JUDICIAL-Incumplimiento de misión por

abandono en funcionarios diferentes
 POLICIA NACIONAL EN MATERIA DE POLICIA
JUDICIAL-Unico competente para cumplir funciones/FUERZAS
MILITARES EN MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-Carencia
de competencia

POLICIA JUDICIAL-Labor eminentemente judicial

FUERZAS MILITARES EN MATERIA DE POLICIA

JUDICIAL-Otorgamiento de labores vulnera dependencia
funcional para con el fiscal/FUERZAS MILITARES EN
MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-Disfuncionalidad
inconstitucional/FUERZAS MILITARES Y POLICIA
JUDICIAL-Disfuncionalidad inconstitucional

El otorgamiento de funciones de policía judicial a miembros de las

fuerzas militares rompe la dependencia funcional entre quienes realizan
estas labores y el Fiscal. Incluso la integración de las unidades de
policía judicial con militares equivale a una intromisión de la
administración en la función jurisdiccional. El resultado de ello sería
confiar a un aparato institucional cuya razón se orienta a un uso táctico
de la fuerza, a que enderece esa misma razón a la libre interpretación de
los hechos y de las normas con un sentido de justicia. Lo anterior genera
una disfuncionalidad inconstitucional ya que las fuerzas militares
exhiben un carácter estrictamente jerarquizado y adoptan una disciplina
rígida frente a las órdenes superiores. Por tanto su régimen propio y el
contexto histórico en el que actúan, no se concilian con la independencia
e imparcialidad inherentes a la policía judicial, atributos característicos
de la función jurisdiccional a la cual sirve.

POLICIA JUDICIAL-Funciones de investigación

POLICIA JUDICIAL EN LA FISCALIA GENERAL DE LA

NACION-Dependencia funcional

POLICIA JUDICIAL-Connotación investigativa

POLICIA JUDICIAL-Facultades no pueden conferirse a los

militares

FISCAL GENERAL DE LA NACION EN MATERIA DE

POLICIA JUDICIAL-No otorgamiento transitorio a los militares

ESTADOS DE EXCEPCION-Militares no pueden investigar a los

civiles
DEBIDO PROCESO-Interpretación conforme a pactos
internacionales/DEBIDO PROCESO-Interpretación por
organismos internacionales

DEBIDO PROCESO-Investigación y juzgamiento por

funcionarios independientes e imparciales

FUERZAS ARMADAS Y CUERPO DE SEGURIDAD-

Delimitación de tareas

FUERZAS DE SEGURIDAD-Papel crucial/POLICIA-No puede

ser suplida en su tarea/FUERZAS MILITARES-No empleo en
tarea de hacer cumplir la ley

FUERZAS ARMADAS-Juzgamiento de personas de grupos

insurgentes vulnera garantía de imparcialidad

FUERZAS MILITARES EN MATERIA DE CONFLICTO

ARMADO-No gozan de imparcialidad cuando investigan
penalmente a sus enemigos

FUERZAS MILITARES-No investigación del personal civil

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Falta de

entrega física en los casos de captura en flagrancia

DETENCION PREVENTIVA-Persona debe ser puesta a

disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas
siguientes

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretación de
conformidad con tratados internacionales

DETENCION PREVENTIVA EN TRATADO

INTERNACIONAL-Entrega física de la persona

DETENCION PREVENTIVA-Propósitos de la entrega del

capturado a una autoridad judicial

DETENCION PREVENTIVA-Entrega física persigue proteger la

integridad de la persona

HABEAS CORPUS-Presentación del detenido

DESAPARICION FORZADA DE PERSONAS-En ningún caso

podrán invocarse circunstancias excepcionales
 DETENCION PREVENTIVA-Comunicación de captura no suple
disposición de persona en el juez competente

DETENCION PREVENTIVA-Obligación de entregar físicamente

al aprehendido a la autoridad judicial

DETENCION PREVENTIVA-Objetivos de la entrega de la

persona a la autoridad judicial

La orden de entregar la persona a una autoridad judicial no tiene como

objetivo exclusivo establecer aspectos de competencia en materia de
privación de la libertad, sino que opera como una garantía para la
protección integral de la persona.

HABEAS CORPUS-Recurso es excepcional

DETENCION PREVENTIVA-Término para realizar entrega física

REGLAS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Preferencia

ante conflicto/REGLA CONSTITUCIONAL-Restringe espectro
interpretativo del juez

La dogmática jurídica enseña que en los casos en los cuales se presentan

conflictos entre reglas y principios, prima facie se prefieren las primeras.
Por consiguiente, cuando quiera que los derechos constitucionales se
estructuren como reglas, adquieren un carácter casi absoluto. Lo
anterior, por cuanto la regla restringe el espectro interpretativo del juez,
quien podrá verificar claramente si el mandato contenido en la norma se
ha cumplido o no.

DETENCION PREVENTIVA-Retención que exceda el término

resulta inconstitucional

DETENCION PREVENTIVA-Término para entrega física se

vincula a obligaciones prestacionales del Estado

DETENCION PREVENTIVA-Garantía del Estado de seguridad

personal, vida e integridad física de persona retenida es permanente

DETENCION PREVENTIVA-Protección a cautivos que desplaza

temporalmente obligación de entrega personal ante autoridad
judicial

DETENCION PREVENTIVA-Situaciones excepcionales al

término para realizar entrega física

DETENCION PREVENTIVA-Término para entrega física frente a

extensión del territorio y desigual poblamiento/DETENCION
 PREVENTIVA-Término para entrega física frente a
desplazamiento de autoridades judiciales

DETENCION PREVENTIVA-Diligencias de autoridades para

garantizar entrega física en término

ESTADO EN MATERIA DE DETENCIÓN PREVENTIVA-

Diseño de mecanismos para asegurar término de entrega física

DETENCION PREVENTIVA-Entrega física en el término de la

distancia/DETENCION PREVENTIVA-Legalidad de captura
depende de diligencia de autoridades/DETENCION
PREVENTIVA-Justificación en retraso de entrega física no puede
autorizarse por vía general en la ley

La expresión “término de la distancia” es de carácter restrictivo,

únicamente aplicable en las situaciones en las cuales sin lugar de
dudas y de manera absolutamente necesaria, debe postergarse la
entrega. Así, la legalidad de la captura dependerá, por entero de la
diligencia con que las autoridades captoras enfrenten las
dificultades que explican el retraso. Únicamente bajo estas
circunstancias, puede hablarse de una debida justificación, la cual
no puede ser autorizada por vía general en la ley, sino apreciada
caso por caso por la autoridad judicial.

REGLA CONSTITUCIONAL FRENTE A TRATADO

INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Prevalencia
por resultar más favorable/DETENCION PREVENTIVA
RESPECTO DE TRATADO INTERNACIONAL DE
DERECHOS HUMANOS-Prevalencia de norma constitucional
por no señalar términos perentorios para entrega física

CAPTURA EN FLAGRANCIA-Falta de entrega física

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-

Inconstitucionalidad

El sistema de seguridad y defensa previsto por la Ley 684 de 2001

vulnera la Carta, no sólo porque su pilar–la figura del poder nacional-
es incompatible con los principios constitucionales más básicos, que
definen la naturaleza democrática del Estado colombiano, sino además,
porque muchos de los instrumentos específicos que desarrolla –como la
concesión de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares o la
regulación del teatro de operaciones- también desconocen numerosos
preceptos constitucionales. La única decisión posible, desde el punto de
vista constitucional, era entonces declarar la inexequibilidad total de esa
ley.
 CONSTITUCION POLITICA-Instrumentos idóneos para
garantizar la convivencia pacífica

SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Diseño debe ser

compatible con principios democráticos y derechos humanos

Referencia: expedientes D-3720 y D-

3722

Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley
684 de 2001, y sus artículos 3, 6, 13,
20 literal a), 25, 38, 42, 50, 54, 55
(parcial), 57 parágrafo, 58 (parcial),
59, 60, 62 y 72.

Demandantes: Carlos Alberto Maya

Restrepo y Juan Carlos Botero Ospina

Magistrados Ponentes:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT Y Dra. CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil dos (2002).

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Carlos Alberto Maya Restrepo, en ejercicio de la acción

pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de
la Constitución Política, demandó la inexequibilidad total de la Ley 684
de 2001, y en especial de los artículos: 50, 54 inc. final, 57, 58, 59, 60, 62
y 72, además de los parágrafos de los artículos 38 y 57.

Por su parte, Juan Carlos Botero Ospina, obrando en su calidad de

ciudadano como en su condición de Defensor del Pueblo (E), en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó por su parte la
inexequibilidad de los artículos 3, 6, 13, 20 a) parcial, 25, 38, 42, 54, 55
parcial, 58 parcial, 59, 60 parcial y 62 de la Ley 684 de 2001.
La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a cabo el cinco (5)
de septiembre de 2001, resolvió acumular los expedientes D-3720 y
D-3722 para que se decidan en una misma sentencia.

El trámite del proceso correspondió inicialmente al magistrado Rodrigo

Escobar Gil, quien mediante auto de diecinueve (19) de septiembre de
2.001, admitió las demandas y dio traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera los conceptos de su competencia. Así
mismo, mediante Auto de diciembre 7 de 2001, el mismo magistrado
sustanciador invitó a diversas personas a intervenir en la audiencia
pública dentro del proceso de la referencia, el 31 de enero de 2002, en la
cual participaron Carlos Alberto Maya Restrepo (demandante)1, Juan
Carlos Botero - Defensor del Pueblo (E) (demandante) 2, Pedro Pablo
Camargo (demandante),3 Gustavo Gallón -Comisión Colombiana de
Juristas- (demandante4-interviniente5), Ministro del Interior, Armando
Estrada Villa, Ministro de Defensa y Seguridad Nacional, Gustavo Bell
Lemus, Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón,
Fiscal General de la Nación, Luis Camilo Osorio Isaza, Enrique Gómez
(ponente del proyecto en el Senado), Representante de la Comisión
Internacional de Juristas, Delegado en Colombia del Alto Comisionado
de la ONU para los Derechos Humanos, Representante Grupo Acciones
Públicas Consultorio Jurídico Universidad del Rosario, Representante
Asociación Familiares de Personas Desaparecidas -ASFADES-,
Representante Organización Indígena de Antioquia -O.I.A.-,
Representante Central Unitaria de Trabajadores -C.U.T.-

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la

Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte resolvió sobre las
demandas de la referencia. La Sala Plena no acogió el proyecto del
magistrado Rodrigo Escobar Gil, y la ponencia conjunta correspondió
entonces a los magistrados Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés
Vargas Hernández. La Corte señala que la presente ponencia conserva, en
lo sustancial, los antecedentes sobre la demanda, las intervenciones y el
concepto del Procurador presentados en el proyecto originario del
magistrado Rodrigo Escobar Gil.

II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS

INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO

1
Demanda Proceso D-3720
2
Demanda Proceso D-3722
3
Demanda Proceso D-3755 M.P. Alvaro Tafur Galvis
4
Demanda Proceso D-3816 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
5
Procesos Acumulados D-3720 y D-3722.
Con el fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos y de las
distintas intervenciones, la Corte procederá a transcribir los artículos
acusados de la Ley 684 de 2001, tal y como fueron publicados en el
Diario Oficial No. 44.522 del 17 de agosto de 2001, seguidos de las
razones esgrimidas por los actores, los argumentos de los ciudadanos
intervinientes y las respectivas consideraciones del Procurador General
de la Nación. Cuando la acusación ha sido parcial, se subrayará el aparte
acusado. La Corte precisa que los argumentos propuestos en las
intervenciones ciudadanas, tanto aquellas que se anexaron dentro del
término, como las que se hicieron dentro de la audiencia pública
realizada el 31 de enero de 2002, se resumirán en la medida en que
aporten elementos distintos de aquellos planteados como cargos en las
demandas D-3720 y D-3722.

1. Cargos por violar reserva de ley estatutaria

Normas demandadas por violar el literal e) del artículo 152 de la

Constitución: Ley 684 de 2001; artículos referidos como ejemplo: 50, 54,
59, 60.

Normas demandadas por violar el literal e) del artículo 152 de la

Constitución: art. 38 parágrafo, art. 57 parágrafo, art. 72.

Artículo 38. Planeamiento Estratégico. Es el establecimiento de

políticas, metas, objetivos y procedimientos orientados hacia la
preparación y aplicación del Poder Nacional.

Parágrafo. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación

de la presente ley, el Presidente de la República pondrá en vigencia
el Plan de Seguridad y Defensa Nacional, el cual será revisado al
menos una vez cada dos (2) años.

Artículo 50. Las Entidades territoriales. Concurrirán con la Nación

en la apropiación de recursos dirigidos al funcionamiento e
inversión necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas
de Seguridad y Defensa Nacional.

Artículo 54. Teatro de Operaciones. Se entiende por Teatro de

Operaciones el área geográfica en donde, previo establecimiento de
motivos fundados que hagan prever la posible amenaza o alteración
del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las operaciones
militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y Tácticos
para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza
Pública.

El Presidente de la República podrá, mientras subsistan los motivos

fundados de que trata el inciso anterior, decretar y activar Teatros de
Operaciones militares, delimitar su extensión, nombrar sus
comandantes, fijarles atribuciones y establecer las medidas
especiales de control y protección aplicables a la población civil y a
los recursos objeto de protección ubicados en el área, de
conformidad con las normas establecidas por el Derecho
Internacional Humanitario.

Una vez delimitado el Teatro de Operaciones, el Presidente de la

República dispondrá de inmediato que todos los efectivos de la
Fuerza Pública y de los Organismos de Seguridad del Estado que
operan en el área respectiva quedarán bajo Control Operacional. Al
decretar el Teatro de Operaciones el Presidente de la República
notificará a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo.

En los Teatros de Operaciones, el Presidente de la República,

mediante orden escrita, podrá encargar de la ejecución de sus
órdenes al Comandante que asuma el Control Operacional del área.
Por lo tanto, las órdenes del Presidente de la República se aplicarán
de manera inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y
Alcaldes de la zona, en concordancia con lo dispuesto en los
artículos 303 y 315 de la Constitución Política.

El Comandante que ejerza el Control Operacional coordinará con

las autoridades civiles de la Región el registro de la población, en el
que se indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio. Todo
ciudadano que cambie de domicilio dentro de este Teatro
Operacional o arribe a este, deberá presentarse ante la autoridad
civil respectiva en el sitio que para tal efecto se determine.

Artículo 57. Normas de Procedimiento Operacional. Regulan el uso

legítimo de la fuerza en cada situación operacional. En la
determinación de tales normas se deberá tener en cuenta que el uso
de la fuerza tiene como propósito asegurar el logro de los fines
esenciales del Estado, en especial, la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, la
defensa de la independencia nacional, la integridad territorial y la
convivencia pacífica.

Estas normas deberán tener en cuenta que la acción de la Fuerza

Pública debe ser adecuada, eficaz, razonable, otorgando a sus
miembros el legítimo derecho de defensa frente a cualquier agresión,
cuando fueren siquiera amenazados sus derechos fundamentales y
los de los ciudadanos.

Parágrafo. El primer decreto reglamentario de las normas de que

trata el presente artículo, deberá ser expedido dentro de los tres (3)
 meses siguientes a la sanción de la presente ley, ajustado a los
Tratados Internacionales sobre la materia.

Artículo 59. Policía Judicial. Cuando por motivos fundados un

grupo especial de la Fiscalía General de la Nación no pueda
acompañar permanentemente las operaciones de las Fuerzas
Militares, el Fiscal General de la Nación deberá atribuir, de manera
transitoria, precisas facultades de policía judicial a miembros de las
Fuerzas Militares.

A tal efecto, las Fuerzas Militares designarán un grupo de su

personal para que, debidamente capacitado y en forma exclusiva,
atienda la facultad transitoria de que trata el párrafo anterior.

Parágrafo transitorio. El Fiscal General de la Nación y el

Comandante General de las Fuerzas Militares adoptarán las
medidas administrativas pertinentes para cumplir lo previsto en este
artículo a los treinta (30) días siguientes de la entrada en vigencia de
la presente ley.

Artículo 60. Responsabilidad disciplinaria por actos en desarrollo

de operaciones militares y policiales. En los procesos disciplinarios
internos que se adelanten respecto de los miembros de la Fuerza
Pública, se aplicarán las normas vigentes. Cuando se trate de actos
del servicio, conocerá exclusivamente la Procuraduría Delegada
para las Fuerzas Militares y para la Policía, respectivamente.

En la indagación preliminar que se adelante contra los miembros de

la Fuerza Pública, en la que se investiguen actuaciones de sus
miembros, realizadas en operaciones militares o policiales
adelantadas contra organizaciones criminales, el Ministerio Público
decidirá en el término de treinta (30) días si ordena el archivo de la
indagación o abre formalmente investigación. El término podrá
prorrogarse por una sola vez.

Artículo 72. Reglamentación. El Gobierno Nacional, dentro de los

ciento ochenta (180) días siguientes a la promulgación de la presente
ley, la reglamentará.

Normas que se consideran infringidas: a) los artículos 152 literales a) y

e), 153 y numeral 8º del 241 de la Constitución Política, y b) el artículo
58 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción o
LEEE)

1.1. Argumentos del Demandante D-3720

Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo

El actor considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad total de
la ley, por las siguientes razones:

 Porque la ley está regulando un estado de excepción, de acuerdo con

lo previsto en el artículo 152 literales e) y a) de la Constitución
Política, y por lo tanto, debió ser tramitada y aprobada conforme al
procedimiento propio de las leyes estatutarias.

 Porque vulnera el artículo 58 de la Ley 137 de 1.994 (LEEE), el cual

dispone que: “Esta ley estatutaria no podrá ser, en ningún caso,
suspendida por un decreto legislativo dictado durante los estados de
excepción, y sólo podrá ser modificada por los procedimientos
previstos en la Constitución por una ley estatutaria”.

El actor cita los siguientes ejemplos, para ilustrar cómo la Ley 684 de
2001 reguló asuntos reservados a leyes estatutarias:

a. El artículo 54 de la Ley 684 de 2001, modifica y adiciona el literal a)

del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, y a su vez regula el derecho a
circular libremente por el territorio nacional, consagrado en el
artículo 26 de la Constitución Política.

b. El artículo 59 de la ley demandada modifica y adiciona el artículo 37

de la ley 137 de 1994, y el artículo 213 de la Carta Fundamental, en
torno a la posibilidad de otorgarle facultades de policía judicial a
miembros de las fuerzas militares.

c. El artículo 60 de la ley acusada modifica y adiciona el artículo 53 de

la ley 137 de 1994, y contraría el artículo 277 de la Constitución
Política, al regular aspectos del procedimiento disciplinario y
respecto de las funciones que ejerce el Procurador General de la
Nación, por sí o por intermedio de sus delegados y agentes.

d. El artículo 50 de la Ley 684 de 2001, modifica y adiciona el literal l)

del artículo 38 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, al
imponer a los entes territoriales la obligación de concurrir en la
apropiación de los recursos necesarios para el cumplimiento de los
objetivos y metas de seguridad y defensa nacional. Al respecto afirma
que “...en la ley de regulación de los estados de excepción se estipuló
en forma expresa que durante los estados de excepción (conmoción
interior) el gobierno tendrá la facultad de ‘imponer contribuciones
fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la
vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no
figuran en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al
tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos’...”.

e. Por otra parte, en relación con los artículos 38 parágrafo, 57

parágrafo y 72, el demandante asegura que defieren la
 reglamentación de derechos fundamentales al Presidente de la
República, y por lo tanto contrarían lo dispuesto en el literal a) del
artículo 152 de la Carta.

1.2. Intervenciones

i. Intervención del Grupo de Acciones Públicas del Consultorio

Jurídico de la Universidad del Rosario

De acuerdo con el grupo interviniente la ley acusada debió haberse

tramitado mediante el procedimiento propio de las leyes estatutarias,
pues regula materias propias de los estados de excepción, de los
derechos y deberes fundamentales de las personas y de la administración
de justicia. Dentro de tales materias cita normas relacionadas con la
captura (art. 58), la atribución transitoria de funciones de policía
judicial a las Fuerzas Militares (art.59), y las alteraciones de orden
público (art.54).

1.2.2. Intervención del Ministerio del Interior

Señala que no todas las leyes que, como en el presente caso, toquen de
alguna manera aspectos relacionados con derechos fundamentales
deben ajustarse al procedimiento de una ley estatutaria, de acuerdo con
Sentencia C-226 de 1994 proferida por esta Corporación.

La reserva de ley estatutaria en relación con derechos fundamentales

debe interpretarse de manera restrictiva, ya que hacerlo de forma
extensiva convertiría la excepción, es decir, las leyes estatutarias, en
regla general. Por lo tanto, considera que las leyes estatutarias
solamente deben regular los elementos estructurales esenciales de los
derechos fundamentales.

Por otra parte, y en relación con la Ley 137 de 1994 (LEEE), el

interviniente sostiene que la Ley 684 de 2001 se expidió bajo los
lineamientos que exige la Constitución para la determinación de las
políticas y cursos de acción en relación con la defensa y seguridad
nacional. “..Por lo tanto, [ a su juicio...] dicha disposición no se
encuentra sometida a la ley estatutaria que regula los estados de
excepción, y por lo mismo, no podríamos afirmar que le está
modificando...”.

1.3. Concepto del Procurador

De acuerdo con el Procurador General, la acusación formulada en

contra de toda la Ley 684 de 2001, por no haber sido aprobada como ley
estatutaria, carece de sustento. En primer lugar, porque la mayoría de
las normas que integran la ley no guardan relación alguna con el núcleo
esencial de los derechos y deberes fundamentales de las personas y
mucho menos, con los procedimientos y recursos para su protección. Sin
embargo, es procedente un análisis particular de cada artículo, en los
casos en que excepcionalmente exista reserva de ley estatutaria. En
segundo lugar, porque la mayoría de sus disposiciones en relación con el
orden público se encuentran en estrecha relación con la situación de
anormalidad estructural que sustenta su expedición.

2. El deber del fiscal de rendir informes al Gobierno Nacional

Normas demandadas: Artículo 25 de la Ley 684 de 2001.

“Artículo 25. De la colaboración armónica. En desarrollo del

numeral 5 del Artículo 251 de la Constitución Política, el Fiscal
General de la Nación deberá suministrar mensualmente información
al Gobierno Nacional sobre las investigaciones preliminares y
formales que se adelantan por los delitos que atentan contra:

a) La seguridad nacional. Tales como: Rebelión, sedición, asonada,

fabricación y tráfico de armas de fuego y municiones, secuestro,
terrorismo, narcotráfico, extorsión, lavado de activos, concierto para
delinquir, y los definidos en los Títulos XII y XVIII del Código Penal
que entrará a regir a partir del 24 de julio de 2001 y los
contemplados en el artículo 6°, del Decreto 2266 de 1991;

b) De lesa humanidad tales como: genocidio, tortura y desaparición

forzada.

El informe señalará los hechos que resulten relevantes para

determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que están
operando las organizaciones criminales para la comisión de estos
delitos, con el objeto de adoptar las Estrategias de Seguridad
Nacional, convenientes para combatirlos.

En casos especiales, el Ministerio de Defensa Nacional podrá

solicitar de manera urgente al Fiscal General de la Nación informes
inmediatos sobre las investigaciones que se adelantan. Estos
informes tendrán el carácter de reservados y no podrán violar la
reserva sumarial”.

Normas que se consideran infringidas: los artículos 113, 116, 228, 229,
230 y el numeral 5º del 251 de la Constitución Política.

2.1. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del artículo 25 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:
- Al ser la Fiscalía General de la Nación un organismo autónomo e
independiente de la rama judicial, no puede estar obligada a rendir
informes sobre los procesos que adelanta, so pena de vulnerar la
independencia que la Carta Fundamental le reconoce en los artículos
113, 116 y 228. De suerte que: “...esta característica le permite
desarrollar sus labores sin presiones externas indebidas y, además, le
garantiza a los ciudadanos su derecho de acceder a la justicia y el
que las providencias de los fiscales solo estén sometidas al imperio de
la ley (C.P. art. 229 y 230)...”.

- Con todo, el numeral 5º del artículo 251 de la Constitución Política

estableció una excepción al principio citado, obligando al Fiscal
General de la Nación a suministrar información al gobierno sobre las
investigaciones que se estén adelantando, cuando sea necesaria para
la preservación del orden público. Sin embargo, -a juicio de
accionante- es claro que la disposición acusada va más allá del texto
constitucional. En efecto, “...el artículo [acusado...] dispone que el
Fiscal debe rendir informes mensuales sobre las investigaciones
preliminares y formales que se adelanten por causa de una serie de
delitos. De tal manera [que], esos informes serán permanentes, y ya
no esporádicos, y no requerirán de una solicitud del Gobierno, en la
que se exprese con claridad que esos datos se precisan para
preservar el orden público...”, desconociendo el principio según el
cual, las excepciones deben ser interpretadas de manera restrictiva.

- Para el demandante, la disposición demandada vulnera igualmente

los artículos 229 y 230 de la Constitución, al extralimitarse el
Congreso en la regulación del numeral 5º del artículo 251 de la
Carta, ya que se impuso al fiscal la obligación de rendir informes
mensuales al gobierno, sobre investigaciones relacionadas con una
serie de delitos determinados, sin que exista previa solicitud
gubernamental.

- Por otra parte, el artículo demandando vulnera la Constitución

cuando, en casos especiales, admite que sea el Ministerio de Defensa
Nacional la entidad que solicita los informes referidos. De acuerdo
con la Carta Fundamental (art. 251-5), afirma, dicha atribución debe
ser ejercida por el gobierno.

- Además, la expresión ‘casos especiales’ comprende un ámbito de

indeterminación mucho más amplio que la finalidad constitucional de
tales informes: la preservación del orden público.

- Por último, agrega que la citada obligación amenaza los derechos

fundamentales al buen nombre y a la intimidad y, además, implica
una violación de la obligación de reserva de las investigaciones.
2.2. Intervenciones

2.2.1. Intervención de la Fiscalía General de la Nación

A juicio del interviniente, el artículo 25 de la ley acusada no vulnera la

Constitución, ya que constituye un desarrollo el numeral 5º del artículo
251 de la Carta Fundamental, pues para la preservación del orden
público resulta necesaria la colaboración entre los organismos del
Estado, a fin de combatir con mayor eficacia a las organizaciones
criminales.

De igual manera dice que “...no resulta procedente el reparo... en que

supuestamente incurre la norma, al señalar que el Ministerio de Defensa
Nacional podrá solicitar de manera urgente al Fiscal General de la
Nación informes inmediatos sobre las investigaciones, toda vez que
según el inciso 3 del artículo 115 ibídem, el Presidente y el Ministro o
Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular,
constituyen el Gobierno, resultando de bulto que es únicamente el
Ministro de Defensa Nacional quien puede solicitarle al Fiscal General
dichos informes...”.

En cuanto a la supuesta perdida de autonomía por parte de la Fiscalía,

el interviniente considera que el suministro de información sobre las
investigaciones penales se circunscribe a la adopción de estrategias
para la defensa de la seguridad nacional. Estos datos son necesarios
para combatir las organizaciones delincuenciales, sin que pueda el
gobierno intervenir en la toma de decisiones judiciales, las cuales de
acuerdo con los artículos 228 y 230 de la Carta, son adoptadas en forma
autónoma e independiente.

Finalmente estima el Fiscal General de la Nación que no resulta

procedente el cargo por violación de los derechos fundamentales al buen
nombre y a la intimidad, por cuanto la entrega de la información se
encuentra expresamente limitada por la obligación de mantener la
reserva del sumario consagrada en el artículo 25 de la Ley demandada y
en el artículo 323 del Código de Procedimiento Penal, que impone la
reserva legal en diligencias preliminares.

2.2.2. Intervención del Ministerio del Interior

Afirma el interviniente que la obligación de presentar informes sobre las

investigaciones se deriva del numeral 5º del artículo 251 de la
Constitución Política, que tiene como finalidad la preservación del orden
público. Además, el hecho de presentar informes no significa que el
ejecutivo esté interfiriendo en la toma de decisiones y menos aún en la
autonomía del citado órgano investigativo.

2.2.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

El interviniente solicita que se declare la constitucionalidad
condicionada del último inciso del artículo 25 de la ley, de tal forma que
se entienda que los informes inmediatos a los que allí se hace referencia
sólo pueden ser solicitados por el Gobierno cuando sea necesario para
la preservación del orden público y así conste en la solicitud de los
mismos.

Igualmente, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la palabra

‘mensualmente’, respecto de los informes que debe rendir el fiscal.
Sostiene que la obligación de rendir informes ‘mensualmente’ vulnera el
artículo 251 numeral 5º de la Carta Fundamental, ya que se convierte en
regla general la excepción constitucional de suministro de información
sobre investigaciones penales.

Por otro lado, dice, la citada norma constitucional precisa que la

solicitud de informes solo se puede efectuar ‘cuando sea necesaria para
la preservación del orden público’, resultando vulnerada por la
disposición acusada, cuando se faculta al Ministerio de Defensa para
solicitar información ‘en casos especiales’.

2.3. Concepto del Procurador

Sostiene el agente del Ministerio Público que la independencia y

autonomía predicada de los órganos de la rama judicial no involucra
todas sus actuaciones, y que, por el contrario, se circunscribe a la
función de administrar de justicia. De esta manera, la obligación
consagrada en el artículo 25 de la ley acusada no tiene el carácter de
una providencia y más bien corresponde al principio de colaboración
armónica que debe presidir las relaciones entre los diferentes órganos
del Estado.

Señala igualmente que la determinación de la periodicidad para el

suministro de la información y las materias sobre las cuales recae
corresponden a una atribución del legislador que se deriva de la
cláusula general de competencia y, específicamente, del numeral 5º del
artículo 251 de la Constitución. Sin embargo, es deber de la fiscalía
mantener la reserva en aras de respetar los derechos fundamentales al
buen nombre y a la intimidad de las personas investigadas, por lo cual
solicita que se declare la constitucionalidad de la norma sujeta al
cumplimiento de tales condiciones.

Por último, estima que la atribución de solicitar información al Fiscal

General ‘en casos especiales’ por parte del Ministerio de Defensa
Nacional debe ser interpretada de la siguiente manera, para no vulnerar
la Constitución: “...[si se tiene...] en cuenta que el artículo 115 numeral
3º constitucional dispone que el Gobierno está formado, en cada negocio
particular, por el Presidente y el Ministro o Director Administrativo
correspondiente y que el artículo 25 fue concebido en el marco de lo
dispuesto por el artículo 251 numeral 5º, el Ministerio Público considera
que el inciso final del mismo es compatible con la Carta Política sólo en
el entendido que la solicitud allí contemplada se haga por el Presidente
de la República y el Ministro de Defensa Nacional y que los casos
especiales, en que la información se recabe, serán casos todos
relacionados con asuntos de orden público...”.

3. Cargo respecto de las contribuciones económicas de las

entidades territoriales

Normas demandadas: Artículo 50 de la Ley 684 de 2001.

“Artículo 50. Las Entidades territoriales. Concurrirán con la Nación

en la apropiación de recursos dirigidos al funcionamiento e inversión
necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas de Seguridad
y Defensa Nacional.”

Normas que se consideran infringidas: a) El artículo 158 de la

Constitución Política y b) el artículo 38 literal 1º de la LEEE.

3.1. Argumentos del Demandante D-3720

Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del artículo 50 de la ley 684 de 2001, por las siguientes razones:

- El artículo 50 de la ley 684 de 2001 modifica y adiciona el literal 1º del

artículo 38 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción al imponer a
los entes territoriales que: “ concurran en forma permanente, en la
apropiación de recursos dirigidos al funcionamiento e inversión
necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas de Seguridad y
Defensa Nacional, cuando en la ley de regulación de los estados de
excepción se estipuló en forma expresa que durante los estados de
excepción (conmoción interior) el gobierno tendrá la facultad de
‘Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia
fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o
impuestos que no figuran en el presupuesto de rentas y hacer
erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el de
gastos’.”

- Por otra parte, a juicio del actor, el artículo 50 de la ley acusada viola
el artículo 158 de la Constitución Política, ya que carece de unidad
temática con el objeto del proyecto de ley.

3.2. Intervenciones
3.2.1. Intervención del Grupo de Acciones Públicas del Consultorio
Jurídico de la Universidad del Rosario

De acuerdo con el interviniente, la norma acusada vulnera el preámbulo

y los artículos 1°, 113, 303 y 315 de la Constitución, al imponerle a los
municipios y a los departamentos cargas presupuestales en contra de la
autonomía territorial reconocida en la Carta.

3.2.2. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

Afirma el interviniente que el artículo impugnado establece la obligación

a cargo de las entidades territoriales de concurrir permanente con los
gastos de la Nación para cumplir con los objetivos y las metas de
seguridad y defensa nacional. Por consiguiente, el artículo 50 de la ley
acusada vulnera el principio de autonomía y el derecho de propiedad
que sobre el manejo de sus recursos se reconocen a las entidades
territoriales, de acuerdo con los artículos 1º, 286, 287 y 362 de la
Constitución Política.

Sin embargo, aunque el artículo 362 de la Carta Fundamental establece

una excepción al principio de autonomía sobre las rentas de las
entidades territoriales, ésta sólo opera temporalmente y en caso de
guerra exterior, y no como lo determina la norma acusada, es decir, de
forma permanente.

Enseguida, el interviniente distingue ente recursos endógenos y

exógenos:

De esta manera, son recursos endógenos: “...los recursos propios, que

son fundamentalmente ‘los rendimientos que provienen de la explotación
de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias
que se obtienen en virtud de fuentes tributarias – impuestos, tasas y
contribuciones – propias’...”. A su juicio, resulta inexequible el artículo
acusado porque, si la ley hace referencia a los citados recursos, éstos no
pueden ser alterados por la Nación, ya que gozan de los mismos
privilegios que frente al particular otorga el derecho de propiedad.

Por otra parte, son recursos exógenos: “..los que están conformados por
las transferencias a las que hace referencia el artículo 356 de la
Constitución, y por los recursos que provengan de la cesión de impuestos
nacionales...”. Para el interviniente, si bien los recursos exógenos no
son intocables - como lo recursos endógenos -, la disposición de los
mismos por la ley debe obedecer a fines y actividades que representen un
interés constitucional primordial, y que por lo tanto, gocen de una
justificación objetiva y suficiente, tal y como están definidos en el
artículo 356 de la Carta Fundamental y en la Ley Orgánica de
Presupuesto. Así mismo, deben estar especificados en la ley tanto el
tributo como el porcentaje del mismo que van a ser transferidos a la
Nación.

Por lo anterior concluye que la ley acusada no puede disponer de los

recursos endógenos de las entidades territoriales, y que para trasladar
los exógenos debe respetar los limites previamente señalados.

3.3. Concepto del Procurador

Sostiene el agente del Ministerio Público que el cargo no es pertinente

por la simple confrontación textual de las normas acusadas con el literal
1) del artículo 38 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

4. Cargo respecto del otorgamiento de funciones de policía

judicial a los militares

Normas demandadas: Artículo 59 de la Ley 684 de 2001.

Artículo 59. Policía Judicial. Cuando por motivos fundados un grupo

especial de la Fiscalía General de la Nación no pueda acompañar
permanentemente las operaciones de las Fuerzas Militares, el Fiscal
General de la Nación deberá atribuir, de manera transitoria,
precisas facultades de policía judicial a miembros de las Fuerzas
Militares.

A tal efecto, las Fuerzas Militares designarán un grupo de su

personal para que, debidamente capacitado y en forma exclusiva,
atienda la facultad transitoria de que trata el párrafo anterior.

Parágrafo transitorio. El Fiscal General de la Nación y el

Comandante General de las Fuerzas Militares adoptarán las
medidas administrativas pertinentes para cumplir lo previsto en este
artículo a los treinta (30) días siguientes de la entrada en vigencia de
la presente ley.

Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 116, 117, 213,

217, 228, 229 y el numeral 4º del 251 de la Constitución Política y b) el
artículo 37 de la LEEE.

4.1. Argumentos del Demandante D-3720

Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del artículo 59 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:

- El artículo 59 de la citada ley modifica y adiciona el artículo 37 de la

ley 137 de 1994, y excede lo dispuesto en el artículo 213 de la
Constitución y en la Sentencia C-034 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), en torno a la prohibición de otorgar facultades de policía
judicial a los miembros de las Fuerzas militares.

- Por otra parte, el actor sostiene que la ley acusada desconoce el artículo
217 de la Constitución Política, el cual dispone que: “Las Fuerzas
Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional” (subrayados del accionante). De tal manera, aplicando lo
dispuesto en el artículo 213 de la Constitución Política, resulta manifiesto
que los civiles no pueden ser investigados por militares.

4.2. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del artículo 59 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes razones:

- Para el actor la norma acusada vulnera los artículos 113, 116, 228 y
229 de la Constitución Política por desconocer la autonomía e
independencia de la Fiscalía General de la Nación, atributos que
resultan necesarios para la realización del derecho de los ciudadanos
a que se haga justicia y de acceder a la misma a través de los
órganos designados por la Constitución.

- Sostiene que conferirle facultades de policía judicial a los miembros

de las Fuerzas Militares lesiona el numeral 4º del artículo 251 de la
Constitución, ya que el Fiscal General de la Nación debe exigir de
quienes pretendan ejercer atribuciones judiciales dependencia
funcional e imparcialidad, condiciones incompatibles con la
estructura ampliamente jerarquizada a la cual están sujetos los
miembros de las fuerzas militares.

- Por otra parte, la norma demandada deroga de forma irregular el

artículo 37 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, según
el cual las unidades especiales de investigación no pueden estar
conformadas por miembros de las Fuerzas Militares.

- Por último, la norma acusada desconoce la prohibición de que

personas civiles sean juzgados o investigados por militares. Al
respecto, cita las Sentencias C-034 de 1993 y C-179 de 1994.

4.3. Intervenciones

4.3.1. Intervención de la Comisión Internacional de Juristas

A juicio del interviniente la ley acusada es incompatible con el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y, en particular, con la
obligación internacional de Colombia de garantizar la subordinación de
las fuerzas armadas a las autoridades civiles.

De esta manera recuerda que Colombia ratificó, entre otros, el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y, la Convención contra la Tortura y otros
Tratos y Penas Crueles Inhumanos y Degradantes. Documentos
incorporados al bloque de constitucionalidad por el artículo 93 de la
Constitución Política de Colombia.

Para el interviniente la relación entre el poder civil y las autoridades

militares es un tema de trascendental importancia para la vigencia y
protección de los derechos humanos y la efectividad del Estado de
Derecho. Ante lo cual afirma que:

- El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 2.1) y la

Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 1) imponen a
los Estados la obligación de respetar y garantizar los derechos y
libertades reconocidos en ambos instrumentos internacionales.

- Sostiene que la citada obligación no sólo implica deberes de

actuación, sino que igualmente impone la carga de abstención en la
adopción de medidas legislativas, administrativas o judiciales
contrarias a los mandatos internacionales. La vulneración de estos
cánones de conducta lleva a comprometer la responsabilidad del
Estado ante la comunidad internacional.

- Así, explica que la observancia de la obligación internacional de

respetar y garantizar los derechos humanos, implica la de organizar
el Estado de tal suerte que asegure, entre otros, que la estructura y
funcionamiento del aparato estatal este basado en:

a. La separación efectiva de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial

del Estado.

b. La supremacía del poder civil sobre las fuerzas militares y la

consecuente subordinación de estas a las autoridades civiles.

c. La existencia de un poder judicial independiente e imparcial; y

d. El Estado de Derecho y el principio de legalidad en la actuación de

las autoridades.

De esta manera, estima que atribuir a las Fuerzas Militares funciones de

policía judicial, aparte de desconocer los principios básicos del Estado
de Derecho, vulnera varios principios reconocidos por normas
internacionales, a saber:

- La de prevenir la comisión de violaciones a los derechos humanos de

los civiles.

- La de realizar investigaciones independientes e imparciales de las

violaciones a los derechos humanos cometidas por el personal
militar.

- La de garantizar el derecho a un recurso efectivo y a la justicia que le

asiste a las víctimas de las violaciones a los derechos humanos y a
sus familiares.

- La de garantizar el derecho a un juicio justo, con pleno de las

garantías judiciales, ante un tribunal independiente e imparcial.

- La de garantizar la existencia y efectividad de un poder judicial

independiente e imparcial.

Frente al caso colombiano, el interviniente sostiene que esta

Corporación, mediante sentencia C-034 de 1993, declaró la
inconstitucionalidad del ejercicio de funciones de policía judicial por
personal militar. Esta prohibición se ajusta a los cánones normativos
dispuestos en el artículo 213 de la Constitución y en el artículo 42 de la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, según los cuales en ningún
caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia
militar. Por ello concluye que la subordinación de las fuerzas militares al
poder civil es una condición sine qua non para la vigencia de los
derechos humanos y el Estado de Derecho.

4.3.2. Intervención de la Fiscalía General de la Nación

Para el interviniente, la norma acusada resulta ajustada al artículo 250-

3 de la Carta Fundamental, toda vez que mediante la citada disposición
se permite que otros organismos ejerzan atribuciones de policía judicial,
de acuerdo con la ley, y en este caso la ley de seguridad y defensa
nacional atribuye dicha función a las fuerzas militares.

4.3.3. Intervención del Ministerio del Interior

Estima el interviniente que la norma acusada se ajusta al numeral 4º del

artículo 251 de la Constitución, el cual permite que el Fiscal General de
la Nación otorgue: “...atribuciones transitorias a entes públicos que
puedan cumplir funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y
dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación”. Así
considera que: “... dada la transitoriedad, de la atribución de funciones,
la inmediata vigilancia y control por parte de la Fiscalía General de la
Nación, y teniendo en cuenta la autorización constitucional para la
atribución de dichas funciones a un ente público (art. 251 numeral 4
C.P), estimamos que la norma se ajusta a sus mandatos ...”.

4.3.4. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional

Estima el interviniente, que: “...se ha argumentado que la Constitución,

[que el] artículo 213 señaló tajantemente que ‘en ningún caso los civiles
podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar’ y que
ello excluye la posibilidad de atribuirles funciones de policía judicial, lo
cual resulta una interpretación equivocada toda vez que la atribución de
funciones de policía judicial puede hacerse, dentro del marco de la
Constitución, siempre que se haga en los términos de los artículos 250 y
251 citados...”.

4.3.5. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

De acuerdo con el interviniente, las fuerzas militares carecen de

competencia para detentar atribuciones de policía judicial, en atención a
sus objetivos constitucionalmente establecidos en el artículo 217 de la
Carta Fundamental. Por lo tanto, al pretender atribuir a las fuerzas
militares de las citadas facultades se desconoce el artículo 213 de la
Constitución Política que prohibe a la justicia penal militar investigar a
las personas civiles, precepto contenido igualmente en el artículo 37 de
la Ley 137 de 1994.

De esta manera, señala que la asignación de funciones de policía

judicial a las fuerzas militares implicaría que el funcionario tendría que
actuar por una parte, como militar cumpliendo labores que lo obligan a
tomar una posición de contrincante y, por otra, como Fiscal, ante lo cual
debería actuar como órgano imparcial y autónomo, razón que condujo a
que el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y el artículo 1º de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos prohibieran otorgar funciones de policía judicial a las fuerzas
militares, ya que podría conllevar el desconocimiento de los derechos
humanos de los administrados.

4.4. Concepto del Procurador

El Ministerio Público estima que la norma acusada vulnera los artículos

152 y 153 de la Constitución, y el artículo 37 de la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción, ya que modifica su contenido.

5. Cargos contra el concepto de poder nacional

Normas demandadas: Artículos 3º, 6º, 13, 20 (a), 38, 42 y 62 (parcial) de

la Ley 684 de 2001.
 “Artículo 3°. Poder Nacional. Es la capacidad del Estado
Colombiano de ofrecer todo su potencial para responder ante
situaciones que pongan en peligro el ejercicio de los derechos y
libertades, y para mantener la independencia, la integridad,
autonomía y la soberanía nacional en concordancia con lo
establecido en los artículos 2° y 95 de la Constitución Política.
(...)
“Artículo 6°. Defensa Nacional. Es la integración y acción
coordinada del Poder Nacional para perseguir, enfrentar y
contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto de
amenaza o agresión de carácter interno o externo que comprometa la
soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y el
orden constitucional.
(...)
“Artículo 13. Definición. Es el instrumento para garantizar el
debido planeamiento, dirección, ejecución y coordinación de todos
los elementos del Poder Nacional y su fortalecimiento, con miras a
garantizar la Seguridad Nacional.
(...)
“Artículo 20. Del Presidente de la República Además de las
consagradas en la Constitución Política, relacionadas con la
Seguridad y Defensa Nacional, corresponde al Presidente de la
República respecto al Sistema:

“a) Dirigir los campos del Poder Nacional;

“b) Aprobar el Plan de Seguridad y Defensa Nacional;

“c) Aprobar los Documentos Primarios sobre Seguridad y Defensa

Nacional;

“d) Aprobar los Planes de Guerra presentados por el Consejo

Superior de Seguridad y Defensa;

“e) Ordenar los Planes de Movilización y Desmovilización Nacional;

“f) Aprobar la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional;

“g) Las demás funciones que le asignen la ley y los reglamentos.

(...)
“Artículo 38. Planeamiento Estratégico. Es el establecimiento de
políticas, metas, objetivos y procedimientos orientados hacia la
preparación y aplicación del Poder Nacional.

Se refiere al Consejo Superior de Seguridad y Defensa, un órgano constituido en el capítulo

1 del título II, que a su vez regula lo referente al Sistema de Seguridad y Defensa Nacional.
Funciones del Presidente al presidir el Consejo Superior de Seguridad y Defensa.
 “Parágrafo. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación de la presente ley, el Presidente de la República
pondrá en vigencia el Plan de Seguridad y Defensa Nacional, el cual
será revisado al menos una vez cada dos (2) años.
(...)
“Artículo 42. Planeamiento Estratégico General. Es el nivel de
planeamiento donde se integran los fines, medios y políticas del
Poder Nacional, con el propósito de desarrollar la finalidad del
Sistema de Defensa. Se consigna en los Documentos Secundarios de
Defensa, de acuerdo con los lineamientos del Planeamiento
Estratégico Nacional.

(...)

“Artículo 62. Definición. Es un proceso permanente e integrado que

consiste en aplicar en todo tiempo y en cualquier lugar del territorio
nacional el conjunto de normas, preceptos, estrategias y acciones
que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de
organización funcional, en los sectores público y privado para
atender y conjurar cualquier emergencia provocada por una
calamidad pública o catástrofe natural.

“En presencia de los estados de excepción, el Presidente de la

República podrá, mediante decreto, hacer el llamamiento y
convocatoria a la Movilización Nacional.”

Normas que se consideran infringidas: artículos 1º, 2º, 3º, 95, 113, el
Capítulo I del Titulo V y el Titulo II de la Constitución.

5.1. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

a) Sostiene que los artículos demandados son inconstitucionales porque

en ellos se desarrolla y regula el ‘poder nacional’, concepto que a
pesar de haber sido reformado durante el trámite legislativo, sigue
conteniendo elementos de un poder totalizante dirigido por el
presidente de la República, cuyas ordenes involucran a todos los
organismos del Estado y a los ciudadanos. En tal medida, el concepto
es claramente contrario al Estado democrático de derecho, pues se
opone al principio de separación de poderes. Aduce que un Estado
democrático de derecho exige la participación y el control de las
personas en las decisiones que los afectan, y en particular un respeto
al pluralismo. El poder nacional es contrario a estos principios en
cuanto va encaminado a desarrollar unos objetivos nacionales que
imponen deberes y restringen los derechos de la población.

Se refiere a la Movilización, regulada en el título V de la Ley.

La anterior acusación la argumenta de la siguiente manera:

- El concepto de ‘poder nacional’ es indeterminado e ininteligible, y ello

lleva a que sea susceptible de múltiples y contradictorias
interpretaciones que otorgan discrecionalidad a las autoridades que lo
aplican, lo cual, a su vez, pone en peligro las libertades y derechos
fundamentales de los ciudadanos. El artículo 3º de la ley, al referirse a
los artículos 2º y 95 de la Constitución, conduce a que, a partir de la
noción de ‘poder nacional’, el Presidente pueda exigir de los ciudadanos
unos comportamientos y actividades específicos en apoyo del potencial
desplegado por las instituciones estatales. Sin embargo, dice “... las
actitudes y acciones que se puede exigir a los ciudadanos no están
determinadas...”.

- Por otra parte, advierte, como el ‘poder nacional’ queda integrado y

coordinado bajo las ordenes del Presidente de la República, se
desconoce un principio fundamental del Estado de Derecho, que consiste
en limitar el poder del Estado mediante la separación de los poderes, lo
cual a su vez es necesario para preservar y garantizar los derechos y
libertades de los asociados.

De esta manera concluye que las normas demandadas en este acápite:

“... vulneran los artículos 1º, que determina que Colombia es un Estado
social de Derecho, y 2º, que establece como fin esencial del Estado el
garantizar los principios y derechos consagrados en la Constitución.
También violan el Titulo II de la Carta, referido a ‘los derechos, las
garantías y los deberes’ y el capítulo I del Titulo V, que se refiere a la
estructura del Estado. Dentro de éste capítulo es clara la violación del
artículo 113, el cual determina que el poder público está dividido en las
ramas legislativas, ejecutiva y judicial, que además de estas ramas
existen órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado y que ‘los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines’...”.

5.2. Intervenciones

5.2.1. Intervención de la Comisión Internacional de Juristas

Para el interviniente, el concepto de ‘poder nacional’ es extraño a la

Constitución Política de Colombia ya que permite englobar todos los
sectores de la administración pública y a los ciudadanos en general,
bajo la dirección y control del Consejo Superior de Seguridad y Defensa
Nacional. A su juicio, estas atribuciones desconocen la obligación
asumida por Colombia de velar por la separación efectiva de los poderes
como elemento constitutivo de la estructura y funcionamiento del
aparato estatal con miras a lograr la vigencia y protección de los
derechos humanos y la realización del Estado de Derecho.
5.2.2. Intervención del Fiscal General de la Nación

Para el Fiscal General, los artículos 3º, 6º, 13, 20 parcial, 38, 42 y 62 de
la ley acusada no son contrarios a la Constitución por desarrollar el
concepto de ‘poder nacional’. Sostiene que:

- La figura del ‘poder nacional’ tiene su sustrato material en el artículo

2º de la Carta Política, según el cual “las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares”.

- Expresa que las normas acusadas no desconocen el principio de

separación de poderes, pues para mantener la independencia,
integridad y soberanía nacional resulta necesario reconocer que si
bien cada rama del poder público es autónoma, todas deben
colaborar armónicamente en la consecución de los fines del Estado.

- A su juicio, los conceptos de ‘poder nacional’ y de ‘defensa nacional’

tienen su origen en el artículo 217 de la Constitución, según el cual
“la Nación tendrá para su defensa unas fuerzas militares
permanentes constituidas por el ejército, la armada y la fuerza
aérea”.

- Afirma que la existencia de un Consejo Superior de Seguridad y

Defensa, y las atribuciones consagradas en la ley a favor del
Presidente de la República no violan la Constitución, pues permiten
darle operatividad al sistema de defensa y seguridad, en desarrollo
de las atribuciones presidenciales dispuestas por la Constitución y la
ley, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad
administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189 de la
Constitución.

- Por último, afirma que, como el reparo constitucional a los artículos

38 y 42 resulta de la consagración del concepto ‘poder nacional’, y
éste se encuentra ajustado a la Carta, tales artículos no son
inexequibles.

5.2.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

a. Agrega a lo expuesto en la demanda que los conceptos de ‘poder

nacional’ y de ‘objetivos nacionales’ son extraños al constitucionalismo
colombiano. Por su parte – afirma -, la aplicación de los mismos en las
dictaduras militares de varios países latinoamericanos, condujo a
nefastos efectos para los derechos humanos, la democracia y la
seguridad ciudadana.
Cuestiona la referencia que se hace a los artículos 2º y 95 de la
Constitución dentro de la definición del poder nacional, en cuanto
subordina a todos los órganos y autoridades del Estado a cumplir
funciones en materia de defensa y seguridad bajo la dirección del
Presidente, y le atribuye la potestad de imponer deberes a los
particulares. Sostiene que la ley 684 de 2001, a través del concepto de
‘poder nacional’, pretende fusionar a la sociedad y al Estado, dotando a
éste último de potestades totalitarias, que a través de la consagración de
la supremacía del ejecutivo sobre todos los órganos del poder público y
sobre el individuo, pretende conseguir el logro de objetivos nacionales.
Estas ideas resultan radicalmente opuestas a la democracia y al
pluralismo, como principios y valores propios del Estado de Derecho.

Contrario al totalitarismo, el Estado colombiano se funda en el

pluralismo (art. 1 C.P), en la primacía de los derechos inalienables de la
persona por encima de las pretensiones o intereses del Estado (art. 5
C.P) y en el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural (art. 7
C.P). Por esta razón, dice que “... el Estado no puede imponer a la
población una unión fuerte e indisoluble dirigida al cumplimiento de
unos fines iguales, definidos por el Presidente en su condición de
comandante de las Fuerzas Armadas, pues lo único que puede exigir el
Estado a la población es el respecto a la Constitución y la ley ...”.

Conforme a lo anterior, establecer unos ‘objetivos nacionales’ vulnera el

principio pluralista dentro del cual se enmarca nuestro Estado
democrático, porque se pretende unir a la ciudadanía y a los órganos del
Estado alrededor de unos fines iguales e indeterminados, desconociendo
su derecho a disentir.

b. De otra parte, sostiene que el concepto ‘objetivos nacionales’ no se

encuentra definido en la ley, siendo necesario acudir a los documentos
primarios y secundarios de planeamiento para su determinación6, los
cuales se encuentran sometidos a reserva, por un término indefinido, al
igual que las deliberaciones y las actas que sirven de fundamento para
su aprobación. La imposición de deberes indeterminados a los
ciudadanos conduce a una limitación correlativa de sus derechos, que
por mandato constitucional debe operar mediante reserva legal. De esta
manera, permitir que otra autoridad diferente al Congreso limite los
derechos de los ciudadanos, es pasar por alto la reserva legal que en
materia de derechos fundamentales impuso la Constitución.

c. El interviniente considera que a través del concepto de ‘poder

nacional’ se convierte a las personas, no en titulares de derechos frente
al Estado, sino en responsables de funciones estatales y, peor aún, en
responsables de su propia protección, eximiendo al Estado de los
6
Los documentos primarios se encuentran regulados en el artículo 41 de la ley acusada, y los
secundarios en el artículo 42 Ibídem.
deberes de protección y garantía de los derechos y libertades
fundamentales de las personas. Cuestiona en tal sentido la referencia
que hace el artículo 3º de la Ley al artículo 95 de la Constitución, pues
en su parecer implica la atribución al Presidente de exigir el
cumplimiento de deberes indeterminados a las personas. Afirma que si
bien la Constitución establece en sus artículos 1º y 95 el principio de
solidaridad, ello no significa que, a partir de este principio el Estado
pueda imponer deberes a la ciudadanía que contraríen los postulados de
la Carta. Por consiguiente, agrega, “... el deber de solidaridad pierde
su fundamento constitucional y se convierte en una exigencia
desproporcionada e irracional cuando vulnera los límites que le
imponen los derechos fundamentales. Al involucrar a la ciudadanía en el
‘poder nacional’ y darle una responsabilidad directa en la defensa y
seguridad, como se hace en los artículos impugnados en este acápite, se
le está obligando a poner en peligro su vida y a arriesgar la garantía de
sus propios derechos ...”.

Para el interviniente, al quedar la imposición de obligaciones al arbitrio

del Presidente de la República se ponen en peligro los derechos de las
personas, porque se los obliga a formar parte de la población
combatiente, y además, se reduce el deber de garantía de los derechos
que tiene el Estado. Así, de conformidad con el citado deber, el Estado
tiene que realizar todo lo que esté a su alcance para asegurar
plenamente la vigencia de los derechos. Luego su objetivo no es otorgar
un grado relativo de garantías o niveles aceptables de convivencia. Al
contrario, el compromiso estatal debe ser pleno.

Como consecuencia de las anteriores acusaciones, a juicio del

interviniente los artículos transcritos son inconstitucionales. No
obstante, propone como pretensión subsidiaria que se condicione las
normas a los siguientes límites: i) Que la regulación de los deberes
ciudadanos ha de operar mediante ley y, ii) Exigir de las autoridades
que ejerzan sus atribuciones conforme están conferidas en la ley, y
vigilando el respeto de los derechos de los ciudadanos.

5.3. Concepto del Procurador

Para el Ministerio Público, la acusación contra el concepto de poder

nacional definido en el artículo 3º proviene de la forma como estaba
consagrado inicialmente en el proyecto de ley7. Afirma que la manera
totalizante como se confundían lo público y lo privado, y se asociaba
este poder con los objetivos nacionales en la redacción inicial del
proyecto era claramente inconstitucional. Sin embargo, en el trámite del
proyecto en el Congreso, la definición de objetivos nacionales fue

7
El proyecto decía inicialmente: “Artículo 2º Definiciones. Para los efectos de esta ley se
dan las siguientes definiciones: (...) Poder nacional: es la suma de la capacidad y recursos
de la Nación para enfrentar amenazas contra su seguridad. El poder nacional se expresa en
todas las acciones de orden político, económico, social y político.”
excluida del proyecto, y en la versión final de la ley, el poder nacional
fue redefinido atribuyendo las funciones de seguridad al Estado a quien,
conforme a la Constitución, corresponde garantizar la efectividad de los
derechos y deberes consagrados en la Constitución Política y mantener
la independencia, integridad y soberanía nacional, para lo cual cuenta
con la fuerza pública.

Con todo, dice, desde una perspectiva doctrinaria, el poder nacional

suele asociarse con nociones teóricas que han pretendido fundamentar
regímenes totalitarios. En esa medida, entra a definir el contenido que,
según el Ministerio Público debe tener el poder nacional. Para ello,
afirma, es necesario contextualizarlo en el ambiente de perturbación
permanente y continuada del orden público en que vive actualmente el
país, el cual, sin embargo, debe ser contrarrestado a través de los
mecanismos institucionales ordinarios, sin acudir arbitrariamente a los
estados de excepción. En esa medida, afirma que el legislador despojó el
concepto de poder nacional de sus connotaciones originales, según las
cuales la figura sólo podía entenderse dentro de un contexto de guerra,
de excepción, o de emergencia, para permitir el desarrollo de las
funciones de seguridad y defensa dentro de las actuales circunstancias
de anormalidad estructural.

En esa medida, ni el concepto de poder nacional ni su aplicación

quebrantan los principios constitucionales del Estado de Derecho y de la
separación de las ramas del poder público, siempre y cuando se
desarrolle dentro de los siguientes lineamientos:

1. No se trate de un poder alterno ni superior a los poderes públicos.

2. No implique la concentración de las ramas del poder en una sola.

Todas ellas conservan su plena autonomía pero colaboran
armónicamente, conforme a lo dispuesto en el artículo 113
constitucional.

3. La alusión que el artículo 3º hace de la Ley al artículo 95 de la

Constitución no implica obligaciones ciudadanas en cuanto a la
movilización.

6. Cargo respecto de los teatros de operaciones

Normas demandadas: Artículo 54 de la ley 684 de 2001.

Artículo 54. Teatro de Operaciones. Se entiende por Teatro de

Operaciones el área geográfica en donde, previo establecimiento de
motivos fundados que hagan prever la posible amenaza o alteración
del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las operaciones
militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y Tácticos
 para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza
Pública.

El Presidente de la República podrá, mientras subsistan los motivos

fundados de que trata el inciso anterior, decretar y activar Teatros de
Operaciones militares, delimitar su extensión, nombrar sus
comandantes, fijarles atribuciones y establecer las medidas
especiales de control y protección aplicables a la población civil y a
los recursos objeto de protección ubicados en el área, de
conformidad con las normas establecidas por el Derecho
Internacional Humanitario.

Una vez delimitado el Teatro de Operaciones, el Presidente de la

República dispondrá de inmediato que todos los efectivos de la
Fuerza Pública y de los Organismos de Seguridad del Estado que
operan en el área respectiva quedarán bajo Control Operacional. Al
decretar el Teatro de Operaciones el Presidente de la República
notificará a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo.

En los Teatros de Operaciones, el Presidente de la República,

mediante orden escrita, podrá encargar de la ejecución de sus
órdenes al Comandante que asuma el Control Operacional del área.
Por lo tanto, las órdenes del Presidente de la República se aplicarán
de manera inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y
Alcaldes de la zona, en concordancia con lo dispuesto en los
artículos 303 y 315 de la Constitución Política.

El Comandante que ejerza el Control Operacional coordinará con

las autoridades civiles de la Región el registro de la población, en el
que se indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio. Todo
ciudadano que cambie de domicilio dentro de este Teatro
Operacional o arribe a este, deberá presentarse ante la autoridad
civil respectiva en el sitio que para tal efecto se determine.

Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 1º, 2º, 5º, 150, 213
y 214 de la Constitución.

6.1. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del artículo 54 de la ley 684 de 2001, por las siguientes razones:

- Para el actor, el teatro de operaciones es un cuarto estado de

excepción que no figura en la Carta, y por lo tanto resulta contrario a
la tipología constitucional de dicha institución. Comparando el teatro
 de operaciones con los estados de excepción, el demandante concluye
que durante aquel, el Presidente recibe atribuciones propias de un
estado de conmoción interior. Sin embargo, las hipótesis fácticas en
las cuales puede declarar un teatro de operaciones son bastante más
amplias y su duración no está limitada en el tiempo. Por otra parte,
ni su declaratoria ni las medidas que se adopten en dicho estado
están sujetas a controles políticos o jurídicos. Esta última
característica es particularmente grave si se tiene en cuenta que a
través de las medidas se permite que el presidente restrinja los
derechos y las libertades de los ciudadanos.

- A su juicio, la figura de los teatros de operaciones contradice la

definición constitucional de organización política como un Estado de
Derecho, pues el Congreso se despoja de su atribución para adoptar
limites a los derechos ciudadanos durante épocas de normalidad
institucional, otorgándosela de manera general e indefinida al
Presidente, cuando dichas facultades solamente pueden otorgarse
excepcionalmente y bajo los precisos limites constitucionales
consagrados en los artículos 212 a 215 de la Carta.

6.2. Intervenciones

6.2.1. Intervención de la Comisión Internacional de Juristas

A juicio del interviniente, el artículo 54 de la ley 684 de 2001 establece

un estado de excepción de facto que no está sujeto a los controles
políticos y jurídicos establecidos en la Constitución y en la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción. De esta manera, se vulnera la
garantía de constitucionalidad que debe regir el uso de poderes de
excepción y el concepto mismo de Estado de Derecho.

Señala además, que en virtud de la norma acusada, todos los efectivos

de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad del Estado
quedan bajo un ‘control operacional’ ejercido por el Comandante
General de las Fuerzas Militares o por el comandante de las
operaciones militares. De tal suerte, los cuerpos civiles como el
Departamento Administrativo de Seguridad o la Policía Nacional
quedan bajo mando militar, en circunstancias distintas a la conmoción
interior, prevista por el artículo 213 de la Constitución.

6.2.2. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

Además de reiterar los argumentos de la demanda D-3720, el

interviniente afirma que la facultad de ejecución directa de las órdenes
presidenciales en cabeza del comandante que ejerza el control
operacional del área, sin que medie la intervención de las autoridades
político – administrativas del sector, desconoce su autoridad en el
mantenimiento del orden público en su respectivo territorio. Sostiene que
estas autoridades son los agentes del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público, y en esa medida, si bien
constitucionalmente las órdenes presidenciales prevalecen sobre las de
las autoridades regionales o locales, deben canalizarse a través de ellos.
En su opinión la ejecución directa de las órdenes presidenciales por parte
de los comandantes que controlan el teatro de operaciones, la prevalencia
de sus órdenes sobre las de las autoridades locales, y la obligación de
éstas de atender las solicitudes de los comandantes consagrada en el
artículo 55 de la ley, implican una sujeción del poder civil al militar y un
desconocimiento de las facultades de los alcaldes y gobernadores en
materia de orden público.

6.2.3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación

En torno al artículo 54 de la ley acusada, el Fiscal estima que carece de

sustento la afirmación del demandante según la cual el teatro de
operaciones es una nueva especie de estado de excepción, ya que para
adicionarlo a los consagrados en los artículos 212 a 215 de la Carta,
resultaría necesario efectuar una reforma constitucional, circunstancia
que no aconteció en el presente caso.

Además, considera que bajo una interpretación armónica del artículo

acusado con los artículos 56 y 57 de la ley, resulta que el teatro de
operaciones solamente puede operar en eventos especiales y por tiempo
definido.

6.2.4. Intervención del Ministerio del Interior

Para el interviniente los teatros de operaciones se ajustan a la Carta

Constitucional por su similitud con las zonas especiales de orden
público. La Corte Constitucional declaró mediante Sentencia C-295 de
1996 que las zonas especiales de orden público consagradas en el
Decreto 717 de 1996 se ajustaban a la Constitución, , en la cual afirmó
que constituyen un instrumento idóneo para conjurar la grave situación
de orden público que indiscutiblemente azota a determinadas áreas
geográficas del país.

Afirma por otra parte que los teatros de operaciones no son una
modalidad de estado de excepción, y por lo tanto no tienen que ajustarse
a los estrictos controles previstos en el ordenamiento jurídico. Sin
embargo aduce que se mantienen incólumes los controles previstos para
situaciones de normalidad a través del Congreso, la Procuraduría, la
Defensoría, etc.

A su juicio, las medidas que se adoptan en dichos teatros tienen una

vocación limitada en el tiempo y en el espacio, ya que una vez sea
contrarrestada la situación de anormalidad de orden público, estos
deberán darse por terminados.
6.2.5. Intervención del Ministerio de Defensa

El Ministerio de Defensa afirma que los teatros de operaciones no deben

valorarse como un estado de excepción sino como una atribución que
pretende ordenar el sector defensa, para épocas de normalidad con
miras a mantener el orden público.

De esta manera, los llamados teatros de operaciones no hacen otra cosa

sino como reiterar la facultad de conducción operativa del Presidente
para ser ejercida en el marco de la función de policía, conforme a la ya
clásica distinción entre poder, función y actividad de policía.

De lo anterior concluye que las facultes otorgadas por la ley 684 de

2001, son destinadas a ser ejercidas en “épocas de normalidad y para
garantizar la seguridad y defensa nacional, por ello las materias que
regula no se refiere a normas que debieran ser adoptadas por el
legislador estatutario, sino por el legislador ordinario, igual que lo hace
el Congreso cuando ordena un determinado sector, cualquiera que él
sea, o cuando atribuye disposiciones ordinarias de policía, por ejemplo,
en el Código e Policía a una autoridad administrativa...”.

6.3. Concepto del Procurador

El Ministerio Público no comparte la acusación en contra del artículo

54, en el cual se define la noción de teatro de operaciones, por las
siguientes razones:

- El actor confunde el teatro de operaciones, propio de una condición

de normalidad con el estado de excepción denominado conmoción
interior, previsto para circunstancias anormales. De lo cual concluye,
que no es necesario que el teatro de operaciones sea objeto de un
control de constitucionalidad y limite temporal.

- La autorización que otorga el inciso 2º del artículo 54 de la ley

acusada al Presidente de la República para: “...[E]stablecer medidas
especiales de control y protección aplicables a la población civil” no
implica el otorgamiento de atribuciones propias del estado de
conmoción interior, sino el ejercicio de facultades ordinarias de
carácter constitucional para procurar el mantenimiento del orden
público. “...Ahora bien, como se trata no sólo de medidas de
protección sino también de medidas de control ‘aplicables a la
población civil’, considera este despacho que para evitar una
interpretación de esta norma en el sentido de que con tal atribución
el Presidente puede limitar los derechos de los ciudadanos, solicitará
la exequibilidad de este aparte del artículo 54, condicionada a que
las atribuciones allí concedidas al Presidente de la República no
 deben entenderse en el sentido de que ellas facultan a dicho
funcionario para limitar el ejercicio de los derechos ciudadanos...”.

7. Cargo respecto al registro de personas por cambio de domicilio

Normas demandadas: Artículo 54 (parcial) de la Ley 684 de 2001.

“Artículo 54. Teatro de Operaciones. Se entiende por Teatro de

Operaciones el área geográfica en donde, previo establecimiento de
motivos fundados que hagan prever la posible amenaza o alteración
del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las operaciones
militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y Tácticos
para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza
Pública.

“El Presidente de la República podrá, mientras subsistan los motivos

fundados de que trata el inciso anterior, decretar y activar Teatros de
Operaciones militares, delimitar su extensión, nombrar sus
comandantes, fijarles atribuciones y establecer las medidas
especiales de control y protección aplicables a la población civil y a
los recursos objeto de protección ubicados en el área, de
conformidad con las normas establecidas por el Derecho
Internacional Humanitario.

“Una vez delimitado el Teatro de Operaciones, el Presidente de la

República dispondrá de inmediato que todos los efectivos de la
Fuerza Pública y de los Organismos de Seguridad del Estado que
operan en el área respectiva quedarán bajo Control Operacional. Al
decretar el Teatro de Operaciones el Presidente de la República
notificará a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo.

“En los Teatros de Operaciones, el Presidente de la República,

mediante orden escrita, podrá encargar de la ejecución de sus
órdenes al Comandante que asuma el Control Operacional del área.
Por lo tanto, las órdenes del Presidente de la República se aplicarán
de manera inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y
Alcaldes de la zona, en concordancia con lo dispuesto en los
artículos 303 y 315 de la Constitución Política.

“El Comandante que ejerza el Control Operacional coordinará con

las autoridades civiles de la Región el registro de la población, en el
que se indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio. Todo
ciudadano que cambie de domicilio dentro de este Teatro
Operacional o arribe a este, deberá presentarse ante la autoridad
civil respectiva en el sitio que para tal efecto se determine.”
Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 24, 152 y 153 de
la Constitución y b) el artículo 38 de la LEEE.

7.1. Argumentos del demandante D-3720

Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del último inciso del artículo 54 de la ley 684 de 2001, por estimar que
modifica y adiciona el literal a) del artículo 38 de la ley 137 de 1994, en
armonía con el artículo 24 de la Constitución Política, en relación con el
derecho a circular libremente por el territorio nacional.

7.2. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del último inciso del artículo 54 de la ley 684 de 2001, por imponer el
deber de registro a la población que habita en el área del teatro de
operaciones, desconociendo el alcance del núcleo esencial del derecho a
la libertad de circulación y residencia. Para el efecto transcribe un
aparte de la sentencia C-295 de 1996, en la cual la Corte declaró
inexequible la obligación de inscribirse en la alcaldía, consagrada en el
art. 3º del Decreto 717 de 1996, y donde sostuvo que con medidas así se
sometía de manera ilegal a las personas al desarraigo o exilio interno.

7.3. Intervenciones

7.3.1. Intervención de la Comisión Internacional de Juristas

A juicio del interviniente, el artículo 54 de la ley, al permitir que el

Presidente de la República pueda atribuir funciones al Comandante que
asume el control operacional del teatro de operaciones (un militar), para
establecer medidas especiales de control a la población civil, desconoce
el artículo 38 de la LEEE, que menciona expresamente las libertades
susceptibles de restricción dentro de un estado de excepción.

7.3.2. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

Para el interviniente, la norma acusada desconoce el artículo 24 de la

Constitución y el artículo 22 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, al permitir restringir de manera permanente los
derechos de circulación y residencia, toda vez que los teatros de
operaciones carecen de vigencia en el tiempo.
Igualmente considera que se vulnera el derecho de circulación al
establecer un registro de población en los ‘teatros de operaciones’, de
conformidad con lo expuesto por esta Corporación en la sentencia C-
295 de 1996.

7.4. Concepto del Procurador

El Ministerio Público estima que efectivamente el aparte acusado vulnera

las normas referenciadas, ya que restringe la libertad de circulación de las
personas dentro del territorio nacional.

8. Cargo respecto a la obligación de las autoridades político

administrativas de atender las solicitudes de los comandantes del
respectivo teatro de operaciones

Normas demandadas: Artículo 55 parcial de la Ley 684 de 2001.

Artículo 55. Conducción Estratégica Nacional. Está en cabeza del

Presidente de la República quien, cuando lo estime conveniente
podrá delegarla de conformidad con los artículos 189, 303 y 315 de
la Constitución Nacional. A tal efecto, es deber de las autoridades
político - administrativas, el atender toda solicitud formulada por el
Comandante de las operaciones militares o policiales de que se trate,
en orden a conjurar cualquier alteración del orden público, la paz y
la convivencia ciudadana.

Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 296, 303 y 315 de

la Constitución.

8.1. Argumentos del demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

parcial del artículo 55 de la ley 684 de 2001, por las siguientes razones:

- Estima el actor, que el aparte demandado vulnera los artículos 296,

303 y 315 de la carta, por cuanto impone a las autoridades
administrativas locales la obligación de atender la totalidad de las
solicitudes formuladas por los comandantes militares o policiales.
“...Con ello, los gobernadores y alcaldes pasan a estar bajo las
órdenes de los comandantes de la Fuerza Pública, lo cual contraría
las normas constitucionales que señalan que los responsables de la
preservación del orden público en los niveles regional y local son los
gobernadores y alcaldes, [es decir], las autoridades civiles de los
entes territoriales...”. De esta manera, la norma acusada invierte el
orden jerárquico que establece la Constitución en materia de orden
público.
- Por otra parte, destaca que en la Sentencia C-295 de 1996, por medio
de la cual fue revisado el Decreto No.717 de 1996, se determinó la
inconstitucionalidad de una norma similar a la que se acusa, y que
consagraba que para establecer las denominadas ‘zonas especiales de
orden público’, las autoridades político administrativas debían contar
con el concepto previo del comandante del área. Sostiene que la ratio
decidendi de la providencia consistía en la inconstitucionalidad de la
subordinación de las autoridades locales a los comandantes militares,
razón por la cual estima que debe aplicarse la misma conclusión.

8.2. Intervenciones

8.2.1. Intervención de Comisión Internacional de Juristas

Afirma el interviniente que la norma acusada habilita a una instancia

militar y no civil, para conducir el mantenimiento o restablecimiento del
orden público sobre las instancias locales. Según su opinión esta
situación conlleva una distorsión de la relación de primacía de las
autoridades civiles sobre las fuerzas militares.

8.2.2. Intervención del Fiscal General de la Nación

El interviniente sostiene que en ningún momento las autoridades locales

quedan subordinadas a los comandantes de la fuerza pública, ya que
estos servidores por el conocimiento de las zonas y por sus funciones
constitucionales, están facultados para sugerir a las autoridades locales
estrategias para conjurar la crisis en procura de lograr la paz y la
convivencia ciudadana. “...Ello, lejos de constituir una ilegitima
subordinación, resulta acorde con los postulados básicos
constitucionales que implican, para lograr los fines de convivencia
pacífica de los colombianos, una colaboración armónica entre los
diferentes entes del Estado..”.

8.2.3. Intervención del Ministerio de Defensa

Considera el interviniente que no es cierto que las autoridades locales al

atender las solicitudes de los comandantes de las operaciones, queden
sometidos a su autoridad. Señala que lo establecido en el artículo
acusado es que cuando el Presidente de la República delegue la función
de mantener el orden público, las autoridades administrativas deben
prestar su colaboración para el cumplimiento de las citadas órdenes.
Además, los militares y policías no expiden actos sino que actúan y por
ello deben solicitar a quien es titular de la función de policía que lo
haga, es decir, a las autoridades locales.

8.4. Concepto del Procurador

Para el Ministerio Público, el artículo 55 de la ley acusada no invierte el
orden jerárquico que establece la Constitución en materia de orden
público y por ello, no vulnera los artículos 189 numeral 3º y el numeral
2º del artículo 315 de la Constitución.

La posibilidad de delegar en el comandante de las operaciones militares

o policiales la conducción estratégica nacional, y el deber de las
autoridades locales de atender las solicitudes de los primeros en
relación con las políticas para conjurar el orden público, la paz y la
convivencia ciudadana, no lesiona la Constitución porque:

- Atender cualquier solicitud para efectos de conjurar las alteraciones

del orden público, la paz y la convivencia ciudadana, es deber de
todo funcionario independientemente de quien la formule.

- La atención a las solicitudes no implica someterse a una orden o

instrucción, sino prestar el debido cuidado a la pretensión del
solicitante y resolverla conforme a la ley.

- No significa que las autoridades locales queden despojados de la

responsabilidad que en el mantenimiento del orden público les ha
asignado la Constitución.

9. Cargo respecto a la posibilidad de llamar a la movilización

nacional durante estados de excepción

Normas demandadas: Artículo 62 inciso 2º de la Ley 684 de 2001.

Artículo 62. Definición. Es un proceso permanente e integrado que

consiste en aplicar en todo tiempo y en cualquier lugar del territorio
nacional el conjunto de normas, preceptos, estrategias y acciones
que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de organización
funcional, en los sectores público y privado para atender y conjurar
cualquier emergencia provocada por una calamidad pública o
catástrofe natural.

En presencia de los estados de excepción, el Presidente de la

República podrá, mediante decreto, hacer el llamamiento y
convocatoria a la Movilización Nacional.

Normas que se consideran infringidas: a) Los artículos 152 y 153 de la

Constitución y b) el artículo 29 de la LEEE.

9.1. Argumentos del Demandante D-3720

Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad
del artículo 62, por referirse a los estados de excepción.

9.2. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El actor considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad del

inciso 2º del artículo 62 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes
razones:

- Estima que la disposición viola los artículos 152 y 153 de la Carta

Fundamental, al regular aspectos referentes a los estados de
excepción mediante ley ordinaria, cuando estos deben someterse al
procedimiento de ley estatutaria.

- Considera que se vulnera igualmente la Ley Estatutaria de Estados

de Excepción, ya que la atribución consagrada en la norma acusada,
consistente en decretar el llamamiento y la convocatoria a la
movilización nacional se encuentra prevista en el artículo 29 de la ley
137 de 1994 solamente para el caso de guerra exterior.

9.3. Intervenciones

9.3.1. Intervención de la Fiscalía General de la Nación

El Fiscal considera que la norma acusada se encuentra ajustada a los

numerales 3º, 4º y 5º del artículo 189 superior, ya que el Presidente para
conjurar estados de crisis puede adoptar este tipo de decisiones.

9.3.2. Intervención del Ministerio del Interior

El interviniente considera que la supuesta vulneración de ley estatutaria,

no es procedente, ya que la Constitución en el inciso 2º del artículo 216,
permite obligar a todos los colombianos a tomar las armas cuando las
necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional
y las instituciones públicas, mandato que se desarrolla a través de la
norma demandada.

9.3.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

Agrega a lo que dice la demanda, que la movilización por virtud de la

norma acusada se convierte en un proceso permanente para atender
cualquier catástrofe natural o calamidad pública.

9.4. Concepto del Procurador

El Ministerio Público estima que efectivamente el inciso final acusado
vulnera las normas constitucionales y estatutarias referenciadas, pues está
modificando el contenido del artículo 29 de la LEEE.

10. Cargo respecto de la falta de entrega física en los casos de

captura en flagrancia

Normas demandadas: Artículo 58 parcial de la Ley 684 de 2001.

“Artículo 58. Captura en flagrancia. Se entiende que los miembros

de la Fuerza Pública capturan al delincuente sorprendido en
flagrancia cuando:

1. Es sorprendido al momento de cometer una conducta punible.

2. Es sorprendido e identificado o individualizado inmediatamente

después por persecución o voces de auxilio o de señalamiento de
quien presencie el hecho.

3. Es sorprendido con objetos, instrumentos o huellas, de los cuales

aparezca fundadamente que momentos antes ha cometido una
conducta punible o participado en ella.

En caso de captura el capturado se pondrá a disposición de la

autoridad judicial competente, mediante comunicación inmediata,
verbal o escrita en la que conste su identidad, las circunstancias y
los motivos que dieron lugar a la captura y los hechos que de
acuerdo con la autoridad que la realizó, pueden ser constitutivos de
infracción penal. A partir del momento de la comunicación, el
capturado queda a disposición de la autoridad judicial, y quien
practicó la captura deberá seguir las instrucciones que en relación
con el capturado le imparta dicha autoridad. La entrega física del
capturado se hará en el término de la distancia, debidamente
justificada. La persona capturada tendrá derecho a las garantías
constitucionales y legales pertinentes.”

Normas que se consideran infringidas: Los artículos 28 y 32 de la

Constitución Política.

Argumentos de las Demandas

10.1. Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo D-3720

El accionante considera que el citado artículo, choca en varios aspectos

con lo dispuesto en los artículos 345 y subsiguientes del Código de
Procedimiento Penal. De esta manera se pregunta “cuál de las dos
normas viola el artículo 29 de la Carta sobre el debido proceso?”.
10.2. Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

parcial del artículo 58 de la Ley 684 de 2001, por considerar vulnerados
los artículos 28 y 32 de la Constitución Política referentes al derecho a
la libertad personal y a la captura en flagrancia.

Sostiene el actor que el aparte demandado establece que la persona

capturada en flagrancia queda a disposición de la autoridad judicial
competente a partir del momento en que se le envía la comunicación
acerca de la retención, y que la entrega física del capturado se hará en
el término de la distancia. A su juicio, “cuando el artículo 28 de la Carta
establece que la persona detenida preventivamente debe ser puesta a
disposición de la autoridad judicial, dentro de las treinta y seis horas
siguientes, no hace referencia a una simple comunicación y a una puesta
a disposición simbólica, sino a la entrega física de la persona. La
captura en flagrancia constituye una salvedad al principio de la reserva
judicial de la libertad. En vista de su carácter excepcional, la misma
Constitución le fija una limitación clara al periodo de tiempo que puede
permanecer capturada una persona sin ser llevada ante el juez, con el
objeto precisamente de proteger el derecho a la libertad personal”.

10.3. Intervenciones

10.3.1. Intervención de la Fiscalía General de la Nación

De acuerdo con el interviniente, la norma acusada no resulta contraria a

la Constitución ya que la misma es oportuna ante las dificultades de
acceso de los administradores de justicia a ciertas zonas. Por otra parte,
indica que si ocurre una prolongación ilegal de la libertad, el capturado
cuenta con el derecho constitucional del Habeas Corpus.

10.3.2. Intervención del Ministerio del Interior

Afirma el interviniente que el artículo acusado se encuentra ajustado a

la Carta Fundamental, ya que ante restricciones indebidas en la captura
en flagrancia, es posible adoptar cualquier acción constitucional que
permita recobrar plenamente la libertad como el Habeas Corpus o la
tutela.

En razón a la simple comunicación de la captura, estima que mediante

ella se cumple el mandato del artículo 28 de la Constitución, de colocar
al sindicado a disposición de la autoridad judicial, disposición que –
regulación que a su juicio - no exige la entrega material del inculpado.

10.3.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

A juicio del interviniente, en aplicación del artículo 28 de la
Constitución, del artículo 7º de la Convención Americana de Derechos
Humanos, del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y de la sentencia C-024 de 1994, la entrega física del
capturado, además de permitir controlar la legalidad de la aprehensión,
hace posible que éste verifique las condiciones físicas en que se
encuentra el detenido.

10.4. Concepto del Procurador

Sostiene el agente del Ministerio Público que el cargo no es pertinente

porque la norma acusada no desconoce los cánones constitucionales, ya
que “poner a disposición” no significa la entrega física de la persona
capturada, sino tan sólo la obligación de informar a la autoridad
judicial acerca de su ocurrencia.

11. Cargos respecto de diversos aspectos la regulación de aspectos del

procedimiento disciplinario que se sigue a los militares

Normas demandadas: Artículo 60, incisos 1º y 2º de la Ley 684 de 2001.

“Artículo 60. Responsabilidad disciplinaria por actos en desarrollo

de operaciones militares y policiales. En los procesos disciplinarios
internos que se adelanten respecto de los miembros de la Fuerza
Pública, se aplicarán las normas vigentes. Cuando se trate de actos
del servicio, conocerá exclusivamente la Procuraduría Delegada
para las Fuerzas Militares y para la Policía, respectivamente.

“En la indagación preliminar que se adelante contra los miembros

de la Fuerza Pública, en la que se investiguen actuaciones de sus
miembros, realizadas en operaciones militares o policiales
adelantadas contra organizaciones criminales, el Ministerio Público
decidirá en el término de treinta (30) días si ordena el archivo de la
indagación o abre formalmente investigación. El término podrá
prorrogarse por una sola vez”.

Normas que se consideran infringidas por el aparte normativo

demandado contenido en el inciso 1º: a) el artículo 53 de la LEEE, y b)
los artículos 113, 117, 118, 221, 275, numeral 6º del 277 y 279 de la
Constitución Política.

Normas que se consideran infringidas por el término consagrado en el

inciso 2º: a) los artículos 1, 5, 6, 13, 118 y 277 de la Constitución
Política.

11.1. Argumentos del Demandante D-3720

Accionante: Carlos Alberto Maya Restrepo

El accionante considera que el citado artículo modifica y adiciona el
artículo 53 de la ley 137 de 1994, en armonía con el numeral 6º del
artículo 277 de la Carta Fundamental, por cuanto determina que:
“...‘cuando se trate de actos del servicio, conocerá exclusivamente la
Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares y para la Policía,
respectivamente’, cuando la superior determina taxativamente [que]: ‘El
procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones: 6. Ejercer vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer
las respectivas sanciones conforme a la ley’...”. De esta manera, el actor
señala que para aprobar el artículo 60 acusado se requería primero una
reforma constitucional.

11.2. Argumentos del Demandante D-3722

Accionante: Juan Carlos Botero Ospina

El accionante considera que la Corte debe declarar la inexequibilidad

del inciso 1º del artículo 60 de la Ley 684 de 2001, por las siguientes
razones:

- El legislador excedió su competencia, vulnerando la autonomía que

sobre el control disciplinario le corresponde a la Procuraduría
General. Así, el accionante sostiene que el legislador solamente podía
determinar la estructura y funcionamiento de la Procuraduría, sin
poder establecer la forma como esta entidad opera. De tal manera, que
cuando la norma acusada determina que las investigaciones
disciplinarias por actos del servicio realizados por miembros de la
Fuerza Pública serán siempre del conocimiento de la Procuraduría
Delegada para las Fuerzas Militares y para la Policía,
respectivamente, vulneró la autonomía constitucional que tiene la
Procuraduría, de acuerdo con los artículos 113, 117, 118, 275 y 277 de
la Constitución Política.

- Además, a juicio del actor, la jurisprudencia constitucional ha sido

clara en determinar que el reconocimiento de un fuero penal para los
miembros de la Fuerza Pública no apareja la existencia de un fuero
disciplinario para los miembros de esa institución.

Por otra parte, el accionante considera que la Corte debe declarar la

inexequibilidad del inciso 2º del artículo 60 de la Ley 684 de 2001, por
las siguientes razones:

- El término señalado en la norma para desarrollar la investigación

preliminar disciplinaria es contrario al Estado Social de Derecho, toda
 vez que es insuficiente, conduce a la impunidad y, por lo tanto, a
desproteger los derechos de las personas. A juicio del actor, el término
consagrado en la ley acusada es extremadamente corto “...para
realizar indagaciones tan complicadas como las que tienen que ver
con las operaciones militares o policiales adelantadas contra
organizaciones criminales. Además, cabe destacar que este tipo de
indagaciones se originan normalmente por quejas acerca de la
violación de derechos humanos, situación ésta para la que el Código
Disciplinario Unico - en vista de las dificultades de la indagación y
del interés del Estado por establecer estos casos- contempla la
posibilidad de extender el término a un año -...”.

- El actor señala que la diferencia de términos previstos en la ley y en el

Código Disciplinario Unico, producen una vulneración del derecho a
la igualdad, en la medida en que somete a los servidores públicos a un
tratamiento completamente distinto por el hecho de pertenecer o no a
la Fuerza Pública, y entre sus miembros de acuerdo con el origen de la
queja, es decir, si es por actividades normales o por operaciones
militares o de policía adelantadas contra organizaciones criminales.

11.3. Intervenciones

11.3.1. Intervención de la Fiscalía General de la Nación

De acuerdo con el interviniente la norma acusada no resulta contraria a

la Constitución, ya que establece una organización funcional que
permite el cabal desempeño de las funciones de control de la
Procuraduría, y se armoniza con la ley 201 de 1999 por la cual se
reglamenta la estructura y las competencias de las Procuradurías
Delegadas.

11.3.2. Intervención del Ministerio de Defensa

Afirma el interviniente que el artículo acusado se encuentra ajustado a

la Carta Fundamental, ya que establece una competencia funcional que
se ajusta la autonomía de la Procuraduría. De lo contrario: “...sería
tanto como pretender que se viola la autonomía de la rama judicial
cuando se le atribuye el conocimiento de una determinada materia a una
categoría de jueces. Debe interpretarse la disposición, en el sentido de
que la competencia señalada en la ley se hace sin perjuicio de las
atribuciones especiales que la propia Carta le asigna al Procurador
General de la Nación...”.

11.3.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas

Sostiene que la disposición acusada desconoce el artículo 221 de la

Constitución, ya que aunque esta norma reconoce un fuero penal no
consagra uno de naturaleza disciplinaria como lo pretende la ley.
Adicionalmente, afirma que desconoce la autonomía que tiene el
Procurador General para distribuir las competencias entre las
procuradurías delegadas, reconocida por los artículos 113 y 279 de la
Constitución, y ratificado por la sentencia C-743 de 1998.

El interviniente explica que para establecer la unidad temática en el

texto legal no es suficiente la identificación meramente formal acerca de
los asuntos tratados en él, sino que es necesario verificar si guardan una
congruencia causal, temática, sistemática o teleológica. Según su
criterio, juicio, la norma acusada es distinta y ajena al objeto previsto en
la ley y no guarda relación de conexidad alguna con ella.

Estima, por otra parte, que con el término para realizar la indagación
preliminar se vulnera el derecho a la igualdad, ya que de acuerdo con el
artículo 141 del Código Disciplinario Unico, todos los funcionarios
públicos están sometidos por sus faltas disciplinarias a un término como
mínimo de 6 meses para la investigación preliminar, mientras que la
norma sin una causa razonable reduce el plazo a 30 días para los
miembros de la fuerza pública.

Afirma además, que el término resulta irrisorio y convierte a la

investigación en un medio para garantizar la impunidad, vulnerando el
deber que tiene el Estado de garantizar el ejercicio de los derechos y
libertades, y el derecho de acceder a la justicia.

Por último, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la

norma acusada por falta de unidad de materia, ya que mediante ésta se
incluyó un tema ajeno al objeto de la ley, es decir, la creación de un
sistema de seguridad y defensa nacional.

11.4. Concepto del Procurador

Sostiene el agente del Ministerio Público que el cargo no es pertinente

en relación con la reserva de ley estatutaria, por la simple confrontación
textual de las normas acusadas con el artículo 53 de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción.

No obstante, asegura que la norma es inconstitucional por vulnerar el

artículo 277 numeral 6º de la Carta Fundamental, ya que limita
indebidamente el poder preferente disciplinario, según el cual es el
Procurador General de la Nación, quien determina si los asuntos
disciplinarios se adelantan por su despacho o por una delegada.

Por otra parte, en lo que se refiere al término para indagación

preliminar, a juicio del procurador la disposición carece de
razonabilidad y, por tanto, no le permite al Ministerio Público cumplir
con la misión constitucional de velar por el cumplimiento de la
Constitución y de las leyes. “...Lo anterior significa que lo restrictivo del
término en cuestión compromete valores y principios fundamentales del
Estado de derecho, como lo es el derecho fundamental al debido
proceso, el cual, como lo dispone el artículo 29 de la Constitución
Política, deberá aplicarse a toda clase de actuaciones administrativas,
de las que hacen parte los procesos disciplinarios”.

Afirma además que el aparte acusado establece un trato diferencial entre

servidores públicos que carece de razonabilidad, porque desconoce
principios y derechos fundamentales como la igualdad.

Por último, el Procurador estima que la norma es ajena a la unidad de

materia, porque el titulo de la ley hace referencia a normas sobre la
organización y funcionamiento de la seguridad y defensa nacional,
asuntos ajenos al proceso disciplinario.

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1- La Corte Constitucional es competente para conocer de la

constitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 684 de 2001,
en virtud del artículo 241-4 de la Carta, pues se trata de dos demandas
ciudadanas contra varios artículos que hacen parte de una ley de la
República.

El asunto bajo revisión

2- Los actores acusan numerosas disposiciones de la Ley 684 de 2001

por diversas razones. Sin embargo, un análisis sistemático de las
demandas y de muchas de las intervenciones muestra que, al lado de los
ataques particulares contra algunos artículos individuales, existe un
cuestionamiento general contra ese cuerpo legal, que puede ser
formulado así: la Ley 684 de 2001 pretende conformar un sistema de
seguridad y defensa nacional, cuyos principios y pilares básicos, como la
noción de poder nacional, resultan incompatibles con los principios
constitucionales y con el modelo de Estado prohijado por la Carta, ya que
desconocen la separación de poderes, afectan la supremacía del poder
civil sobre el militar, introducen un estado de excepción permanente,
erosionan el pluralismo, y abren el camino a un Estado totalitario. Por el
contrario, según otros intervinientes, si bien algunos artículos
individuales de la ley podrían ser inconstitucionales, sin embargo el
sistema general de seguridad y defensa consagrado en la Ley 684 de
2001 se adecua a la Carta, ya que representa un instrumento para
mantener la independencia nacional, la integridad territorial y la
convivencia pacífica, objetivos con los cuales deben colaborar no sólo las
distintas ramas del poder sino también todos los ciudadanos en desarrollo
de sus deberes constitucionales, sobre todo teniendo en cuenta las
difíciles situaciones históricas que vive actualmente la sociedad
colombiana, debido al conflicto armado y a las amenazas de la
criminalidad organizada.

3- Ahora bien, la Corte constata que la Ley 684 de 2001 no es una

recopilación de instrumentos disímiles para que el Estado colombiano
enfrente desafíos en materia de orden público sino que es un cuerpo legal
que busca poner en marcha un sistema integral de seguridad y defensa
nacional. Así se desprende con claridad de los artículos 1º y 2º, que
expresamente establecen que el objetivo de la ley es “definir y conformar
un Sistema de Seguridad y Defensa Nacional”, y señalan el alcance de
ese sistema como “el conjunto coherente de principios, políticas,
objetivos, estrategias, organismos, funciones y responsabilidades de los
componentes del Estado en la materia”. A su vez, la totalidad de la ley es
congruente con esa finalidad sistémica, que proclaman sus primeros
artículos, pues ella, después de precisar su objetivo y sus principios
básicos (Título I, arts 1 a 10), regula las instituciones y funciones que
integran ese sistema de seguridad y defensa nacional (Título II, arts 11 a
36), para desarrollar luego los principales mecanismos de ese sistema,
como son el planeamiento (Título III, arts 37 a 52), ciertos
procedimientos particulares como el teatro de operaciones o la concesión
de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares (Título IV arts 53
a 61), la llamada movilización (Título V arts 62 a 69) y la ejecución
operativa (Título VI, arts 70 y ss).

4- Como ha sido visto, la presente ley diseña un sistema de seguridad y

defensa nacional, y las demandas y varias intervenciones consideran que
sus principios y sus pilares institucionales son inconstitucionales. Ahora
bien, un sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado
desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada
por una determinada articulación dinámica entre sus partes y una cierta
relación con su entorno. En esas circunstancias, si existen impugnaciones
contra el sistema de seguridad nacional como tal, mal podría la Corte
entrar a analizar los ataques individuales contra algunos de sus
elementos, sin previamente examinar si el sistema mismo, y en especial
sus principios y diseños institucionales básicos, se adecuan o no a la
Carta. Por ello, las presentes demandas plantean un problema
constitucional general, que la Corte debe abordar antes de estudiar las
acusaciones particulares contra los artículos individuales, y es el
siguiente: ¿los principios y diseños institucionales básicos del sistema de
seguridad y defensa nacional desarrollado por la Ley 684 de 2001 se
adecuan o no a los principios constitucionales y al modelo de Estado
establecido por la Carta? Entra pues la Corte a resolver ese interrogante,
para lo cual comenzará por sistematizar los principios constitucionales
que enmarcan la actividad del Legislador cuando establece una política
de seguridad y defensa nacional (fundamentos 5 a 35 de esta sentencia),
para luego, con base en esos criterios, examinar la legitimidad
constitucional del sistema desarrollado por la ley acusada (fundamentos
36 y ss).

Convivencia pacífica, políticas de seguridad y defensa y el modelo de

Estado previsto en la Constitución

5- Una de las finalidades básicas de las autoridades colombianas es la

defensa de la integridad nacional y la preservación del orden público y de
la convivencia pacífica, no sólo porque así lo establece expresamente el
artículo 2º de la Carta, sino además porque esos elementos son
condiciones materiales para que las personas puedan gozar de sus
derechos y libertades. La Constitución busca entonces el fortalecimiento
de las instituciones, para que éstas puedan cumplir efectivamente su
misión constitucional de asegurar la convivencia pacífica perturbada por
grupos armados que actúan al margen de la ley y atentan contra la vida,
la libertad y los demás derechos y libertades de las personas residentes en
Colombia (CP art. 2º). Por ello esta Corte señaló que el Estado tiene el
deber de “mantener la convivencia pacífica e instaurar un sistema
jurídico - político estable, para constituir la protección a la vida como
una de las obligaciones del gobernante sin las cuales no es posible la
continuidad de la comunidad”, puesto que el derecho “sólo puede
asegurar al individuo una esfera de libertad y protección contra la
violencia a condición de reprimir, incluso con la fuerza, aquellas
actividades violentas de los demás individuos que vulneran esa órbita de
libertad”8. En tales condiciones, es claro que en cumplimiento de su
función primigenia de proteger a la población (CP art. 2º), la Fuerza
Pública debe desplegar sus actividades con la firmeza y la contundencia
adecuadas para someter a quienes subvierten el orden constitucional y
desafían el principio democrático, según el cual se confía al Estado el
monopolio del uso legítimo de las armas. Y en este campo, el Presidente
tiene una responsabilidad esencial, pues no sólo le corresponde
conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
donde fuere turbado, sino que además, como Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas que es, dirige la fuerza pública
y conduce las operaciones de guerra cuando lo estime
conveniente (CP art. 189 ords 3°, 4°, 5° y 6°)

6- Conforme a lo anterior, la Constitución permite que el Congreso

adopte un sistema de defensa y seguridad, y que en desarrollo del mismo
distintas autoridades, y en particular el Presidente de la República tracen
políticas y planes específicos. Un cuerpo legal de esa naturaleza
encuentra sustento no sólo en el deber constitucional de las autoridades
de proteger el orden público y asegurar la convivencia pacífica (CP art.
2º) sino también en el principio democrático (CP arts 1º y 3º), en virtud
del cual, corresponde a las mayorías representadas en el Congreso
adoptar las políticas de seguridad y defensa que juzguen más adecuadas.
Sin embargo, no cualquier ley de seguridad y defensa es legítima, pues
ella debe respetar integralmente la Constitución y los compromisos
8
Sentencia C-038 de 1995. Fundamento 5.
internacionales asumidos por Colombia en materia de derechos humanos
y de derecho humanitario (CP art. 93 y 214). En efecto, no sólo la ley
está sujeta a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4º), sino
que además la Carta instituye un Estado social y democrático de derecho,
fundado en ciertos principios y diseños institucionales que no pueden ser
desconocidos por las autoridades (CP Títulos I, II y V). Entra pues la
Corte a precisar esos límites constitucionales a los cuales debe sujetarse
cualquier estrategia de seguridad y defensa.

Para ese examen, y exclusivamente para dar mayor claridad expositiva a

la sentencia, la Corte tendrá en cuenta la distinción clásica que la doctrina
constitucional suele establecer entre la parte dogmática y la parte
orgánica de los textos constitucionales. Así, la primera contiene los
principios filosóficos que orientan la organización estatal y definen las
relaciones básicas entre los ciudadanos y las autoridades, mientras que la
segunda regula la organización institucional y territorial del Estado.
Comienza pues la Corte por indicar las limitaciones a las políticas de
seguridad que provienen de las definiciones que la Carta establece sobre
la naturaleza del Estado colombiano (fundamentos 7° a 23), para luego
presentar aquellas restricciones constitucionales que provienen de los
diseños institucionales adoptados por el Constituyente (fundamentos 24 a
33).

Fórmulas constitucionales básicas, principios constitucionales y

políticas de defensa y seguridad

7- La Carta señala en sus primeros artículos que Colombia es un Estado

social de derecho, que además de ser democrático, participativo y
pluralista, está fundado en la dignidad humana, se encuentra al servicio
de la comunidad y debe garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (CP arts 1º, 2º, 3º, 5º,
7º y 8º). Estos enunciados no son proclamas retóricas sin efectos
normativos sino que establecen las fórmulas constitucionales básicas, que
definen la naturaleza de nuestra organización institucional y delimitan las
relaciones que existen entre los ciudadanos y las autoridades. Esas
primeras normas condensan entonces la filosofía política que inspira el
diseño institucional previsto por la Carta, y por tanto representan los
principios esenciales que irradian todo el ordenamiento constitucional y
condicionan la acción de las autoridades en general, y del Legislador en
particular. Por ello el intérprete de la Carta encuentra en estos principios
o fórmulas constitucionales básicas unos criterios hermenéuticos
esenciales para determinar el contenido propio de otras cláusulas
constitucionales más particulares, como aquellas que regulan la
organización institucional. Desde sus primeras decisiones, esta Corte ha
destacado la importancia de esos primeros artículos, en los siguientes
términos:
 “En síntesis, la Constitución esta concebida de tal manera que la
parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser
como aplicación y puesta en obra de los principios y de los
derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de
derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la
estructura del Estado, las funciones de los poderes, los
mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial
y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como
transmisión instrumental de los principios y valores
constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una
institución o un procedimiento previsto por la Constitución por
fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y
derechos fundamentales”9.

Procede pues la Corte a examinar las implicaciones normativas que

tienen esas fórmulas constitucionales básicas sobre el diseño de las
estrategias de seguridad y defensa.

Un Estado al servicio de la comunidad y de la dignidad humana:

proscripción constitucional de cualquier forma de Estado
organicista o totalitario

8- El principio según el cual el Estado colombiano está fundado en la

dignidad humana, en la prevalencia de los derechos de la persona y se
encuentra al servicio de la comunidad (CP arts 1º, 2º y 5º), tiene
consecuencias normativas muy precisas, tanto a nivel general, como en
particular en el diseño de las estrategias de seguridad y defensa.

Así, esa fórmula constitucional implica una proscripción de cualquier

asomo totalitario. En efecto, como es sabido, los Estados totalitarios –
como el nazismo y el fascismo- que se desarrollaron en Europa entre las
dos guerras mundiales, tenían algunos rasgos distintivos: eran no sólo
regímenes de terror sino naciones en donde no existían límites entre el
Estado y la sociedad, de suerte que la sociedad era absorbida por el
Estado10. Además, en ese tipo de sociedades las personas estaban al
servicio del Estado, que era considerado un fin en sí mismo. En radical
oposición a ese tipo de filosofías políticas, la Carta de 1991, que es
esencialmente personalista y no estatalista, hace de la dignidad y los
derechos de la persona la base del Estado, y por ello, en vez de poner al
individuo al servicio del Estado, pone a las autoridades al servicio de la
comunidad y de las personas (CP arts 1°, 2° y 5°). “El sujeto, razón y fin
de la Constitución de 1991 es la persona humana”, ha reiterado esta
9
Sentencia T-406 de 1992. MP Ciro Angarita Barón. Consideración I-A-6.
10
Así, en su discurso en la Scala, afirmó Mussolini: “Todo dentro del Estado, nada fuera del Estado,
nada contra el Estado”. (Citado por Paolo Biscaretti di Ruffia. Introducción al derecho constitucional
comparado. México: Fondo de Cultura Económica, 1996, p 475.) Y en otro de sus textos, afirmaba este
líder fascista: “para el fascista todo está en el Estado, y nada de humano o espiritual existe -y menos
tiene valor- fuera del Estado. En tal sentido, el Fascismo es Totalitario y el Estado fascista , síntesis y
unidad de todos los valores, interpreta y robustece toda la vida del pueblo.” (Mussolini Benito. La
doctrina del fascismo. Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, 1971. p 29).
Corte desde sus primeras decisiones11. Y por consiguiente, es claro que
están proscritas de nuestro ordenamiento constitucional las políticas que
permitan una absorción de la sociedad por el Estado, o la instrumentación
de las personas en beneficio del simple engrandecimiento y glorificación
del Estado.

9- Estos rasgos definitorios del Estado colombiano, tienen implicaciones

evidentes sobre las políticas de seguridad y defensa. Si el Estado se
fundamenta en la dignidad y derechos de la persona, entonces la
preservación del orden público no es una finalidad en sí misma sino que
constituye, como esta Corte lo ha dicho, “un valor subordinado al
respeto a la dignidad humana”, por lo que, “la preservación del orden
público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es
entonces compatible con el ideal democrático”12. Y de otro lado, si el
Estado está al servicio de la comunidad y de las personas, entonces
corresponde obviamente a las autoridades del Estado proteger y ser
garantes de la seguridad de las personas, y no a las personas proteger y
ser garantes de la seguridad del Estado.

10- Algunos podrían objetar que las anteriores conclusiones no son

válidas, pues la Carta no sólo señala que el interés general prevalece
sobre el particular (CP art. 1º) sino que además establece deberes a los
particulares, cuyo cumplimiento corresponde asegurar a las autoridades
(CP arts 2º, 6º y 95). Y entre esas obligaciones existen algunas referidas
específicamente al orden público, como el deber de apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales (CP art. 95), o la obligación de
todos los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades
públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las
instituciones públicas (CP art. 216). Por consiguiente, conforme a este
reparo, podría argumentarse que la ley, con el fin de garantizar la
seguridad y la defensa nacional, puede imponer amplios deberes de
colaboración a los particulares para la preservación del orden público,
incluso limitando sus derechos fundamentales, pues el interés general de
mantener la estabilidad institucional primaría sobre el derecho
constitucional particular de cada ciudadano individual.

A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior reparo

no es de recibo, pues se basa en una comprensión equivocada de la
relación normativa que existe entre la prevalencia del interés general, los
derechos constitucionales y los deberes constitucionales, como se verá a
continuación.

Derechos constitucionales, interés general y deberes constitucionales

11
Sentencia T-002 de 1992, fundamento 2.1. En el mismo sentido ver, entre muchas otras, las
sentencias C-058 de 1994, Fundamento 3.2., y T-125 de 1994. Fundamento 2.
12
Corte Constitucional. Sentencia C-024 de 1994, Fundamento 4.2.
11- De manera reiterada esta Corporación ha señalado que el principio de
prevalencia del interés general no implica que deban preferirse los
intereses de la mayoría y el bienestar colectivo siempre que entran en
conflicto con un derecho constitucional de una persona, con el
cuestionable argumento de que el derecho individual es particular, por
cuanto esa interpretación implica la anulación del mandato del artículo 5º
de la Carta, según el cual los derechos inalienables de la persona son
prevalentes13. En efecto, si el respeto de un derecho inalienable de la
persona depende de que éste sea compatible con el bienestar colectivo de
las mayorías, entonces en cualquier momento las autoridades podrían
invocar ese bienestar colectivo para limitar, restringir o incluso anular ese
derecho constitucional, con lo cual la carta de derechos quedaría privada
de cualquier eficacia jurídica.

El dilema es entonces claro: o los derechos de la persona son

verdaderamente derechos, y entonces deben tener la virtualidad de limitar
y condicionar las estrategias destinadas a lograr propósitos de interés
general; o por el contrario, por la prevalencia del interés general, los
derechos de la persona sólo deben ser respetados en la medida en que
sean compatibles con la realización de esos objetivos de interés general,
con lo cual, en el fondo, dejan de ser derechos constitucionales con
verdadera eficacia jurídica.

Ahora bien, la Carta no sólo reconoce la dignidad humana y la primacía

de los derechos inalienables de la persona (CP arts 1º y 5º) sino
que consagra una extensa carta de derechos constitucionales, que
si bien no son absolutos, son en principio inviolables. Sería pues absurdo
pensar que el Constituyente consagró esos derechos fundamentales con la
intención de que no tuvieran ninguna eficacia jurídica propia, por lo que
hay que concluir que la solución al anterior dilema es la primera
alternativa: los derechos de la persona representan límites que deben ser
respetados por el Estado cuando busca alcanzar objetivos de interés
general, como la paz, la seguridad y la defensa nacional.

Conforme a lo anterior, esta Corte ha insistido en que la única forma

como los derechos constitucionales pueden tener una eficacia normativa
verdadera es reconociendo que ellos, como lo señala la doctrina y lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación, “son verdaderas
cartas de triunfo contra el bienestar colectivo”, y por ende no pueden
“ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni
pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos
son precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas
destinadas a satisfacer el bienestar colectivo.14”. Igualmente esta Corte
ha resaltado que no puede condicionarse la validez de un derecho
constitucional a los criterios de las mayorías y a su compatibilidad con

13
Ver, entre otras, las sentencias C-606 de 1992, C-221 de 1994, C-350 de 1994, T-669 de
1996 y C-309 de 1997
14
Sentencia C-309 de 1997, fundamento 6.
los objetivos de interés general, por cuanto eso implicaría “quitarle toda
su eficacia específica puesto que, en una gran medida, los derechos
constitucionales fundamentales son las promesas que formulan las
mayorías a las minorías - y a esas minorías radicales que son las
personas- de que su dignidad e igualdad serán siempre respetadas"15.

12- El principio de prevalencia del interés general permite entonces

preferir la consecución de objetivos comunes sobre intereses particulares,
siempre y cuando el interés particular no se encuentre amparado por un
derecho constitucional. Y es que debe entenderse que el respeto de esos
derechos constitucionales es un componente integrante del interés
general, tal y como esta Corporación lo ha señalado, cuando dijo al
respecto:

"Por esta razón, no basta ya con que el legislador argumente la

necesidad de proteger al interés general para restringir el
ejercicio de un derecho. El interés general es un concepto vago e
impreciso que requiere de una determinación concreta, probada
y razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder
público limitar el alcance de los derechos fundamentales,
mediante una reglamentación tal que la regla general de libertad
se convierta, de hecho en la excepción.

En el texto constitucional colombiano, el interés general, definido

por el legislador se opone al interés particular, salvo cuando este
último está protegido por un derecho fundamental. En este caso,
como lo dijimos arriba, ha de entenderse que la dimensión
objetiva de tales derechos los convierte en parte estructural del
sistema jurídico y por lo tanto dejan de ser meros derechos
subjetivos para integrar la parte dogmática del complejo
concepto de interés general”16.

13- El análisis precedente no significa que la Corte deba desestimar el

interés general si éste entra en conflicto con un derecho fundamental, o
que esta Corporación esté ignorando que la propia Carta señala deberes a
las personas (CP art. 95), pues la interpretación constitucional debe en lo
posible armonizar los principios constitucionales en tensión. Es más: es
posible que en una situación específica puedan existir poderosas razones
de interés general que justifiquen la restricción de un derecho
fundamental, siempre y cuando ésta sea proporcionada y respete el
contenido esencial del derecho afectado. La restricción puede ser mayor a
la limitaciones ordinarias que derivan de las leyes de policía o de orden
penal, siempre y cuando cada incremento en el grado de limitación del
derecho sea estrictamente proporcionado para alcanzar un fin específico
de carácter imperioso. Es pues claro que la simple invocación del interés
general, o de la necesidad de asegurar la convivencia pacífica y el orden

Corte Constitucional. Sentencia C-350/94 MP Alejandro Martínez Caballero.

15

Corte Constitucional. Sentencia C-606/92. MP Ciro Angarita Barón

16
público, no representa un argumento que justifique, por sí solo, la
limitación o restricción de un derecho constitucional, pues no tendría
sentido que los derechos constitucionales sean sacrificados
supuestamente para asegurar la realización de las condiciones que
permiten gozar de ellos.

14- La anterior doctrina, lejos de ser una novedad conceptual de esta

sentencia, lo único que hace es sistematizar la jurisprudencia de esta
Corte sobre la relación entre convivencia pacífica, orden público y
derechos constitucionales, que a su vez se basa en la idea misma de
derechos humanos, tal y como ha sido desarrollada por el derecho
internacional de los derechos humanos. En efecto, conforme a los
instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia, como la Convención Interamericana o el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, y que hacen parte del bloque de
constitucionalidad (CP art. 93), los Estados tienen el deber no sólo de
respetar sino también de garantizar los derechos humanos a todos los
habitantes de sus territorios17. Es obvio que en desarrollo del deber de
garantía, el Estado tiene la obligación de asegurar unas condiciones
básicas de orden público y de convivencia pacífica, pues sin ellas, mal
podrían las personas gozar verdaderamente de sus derechos. Es más, ese
deber estatal es tan importante que los propios instrumentos
internacionales autorizan que, en situaciones de especial gravedad, las
autoridades puedan decretar un estado de excepción y limitar la vigencia
de ciertos derechos humanos18. Sin embargo, la obligación estatal de
asegurar la paz y el orden no permite a las autoridades olvidar su deber
de respetar y no vulnerar los derechos humanos, y por ello todas las
políticas de seguridad están enmarcadas por el estricto respeto a los
límites impuestos por los derechos humanos. Así lo señalan con claridad
esos tratados que Colombia ha ratificado y que constituyen una pauta
vinculante para interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93). En
efecto, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no sólo
establece que ninguna de sus cláusulas “podrá ser interpretada en el
sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para
emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de
cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su
limitación en mayor medida que la prevista en él” (art. 5°) sino que
además, al regular los estados de excepción, señala limitaciones estrictas
a los Estados para conseguir el restablecimiento de la convivencia
pacífica: no sólo ciertos derechos no pueden ser suspendidos sino que
además las medidas deben ser estrictamente proporcionadas a la
gravedad de la situación (art. 4°). Con idénticos criterios, la Convención
Interamericana establece que ninguna de sus disposiciones puede ser
interpretada en el sentido de “permitir a alguno de los Estados partes,

17
Ver los artículos 1º de la Convención Interamericana y 2° del Pacto internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
18
Ver los artículos 27 de la Convención Interamericana y 4° del Pacto internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida
que la prevista en ella” (art. 29). Igualmente esa Convención también
regula de manera rigurosa las facultades de los Estados en las situaciones
de emergencia, pues no sólo prohibe la suspensión de ciertos derechos
sino que, además, prevé que las medidas de excepción deben ser
estrictamente proporcionadas a la gravedad de la crisis (art. 27).

15- Por su parte, la Corte Interamericana, que es el intérprete autorizado

de la Convención Interamericana y cuya jurisprudencia es entonces
relevante para determinar el alcance de los derechos constitucionales (CP
art. 93), tal y como esta Corte Constitucional lo ha precisado en
numerosas oportunidades19, ha señalado de manera reiterada que los
derechos humanos son “esferas individuales que el Estado no puede
vulnerar o en las que solo puede penetrar limitadamente. Así, en la
protección a los derechos humanos, está necesariamente comprendida la
noción de la restricción al ejercicio del poder estatal”20. Posteriormente,
y refiriéndose específicamente al deber del Estado de preservar el orden
público, la Corte Interamericana, con criterios que esta Corte
Constitucional comparte plenamente, insistió en que las estrategias de
seguridad y defensa deben respetar estrictamente los límites impuestos
por los derechos humanos. Dijo al respecto la Corte Interamericana:

“Está más allá de toda duda que el Estado tiene el derecho y el

deber de garantizar su propia seguridad. Tampoco puede
discutirse que toda sociedad padece por las infracciones a su
orden jurídico. Pero, por graves que puedan ser ciertas acciones
y por culpables que puedan ser los reos de determinados delitos,
no cabe admitir que el poder pueda ejercerse sin límite alguno o
que el Estado pueda valerse de cualquier procedimiento para
alcanzar sus objetivos, sin sujeción al derecho o a la moral.
Ninguna actividad del Estado puede fundarse sobre el desprecio
a la dignidad humana”21.

Igualmente, la Corte Interamericana también ha señalado que las

referencias genéricas al orden público y al bien común no justifican en sí
mismas la limitación de un derecho. Sobre el particular explica:

“No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de

modo unívoco los conceptos de “orden público” y “bien común”,
19
Ver, entre otras, las sentencias C-010 de 2000 y T-1319 de 2001
20
Corte Interamericana. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6,
párr.21, criterio reiterado en el caso Velásquez Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988,
Serie C No. 4, párr. 165. Igualmente en el caso Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de
1989, Serie C No. 5, párr. 174.
21
Corte Interamericana. Caso Velásquez Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie
C No. 4, párr. 165. Criterio reiterado en el caso Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de
1989, Serie C No. 5, párr. 174 y en el caso Neira Alegra y otros. Sentencia del 19 de enero de
1995, Serie C No. 20, párr. 75.
 ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los
derechos de la persona frente al poder público, como para
justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses
colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna
manera podrían invocarse el “orden público” o el “bien común”
como medios para suprimir un derecho garantizado por la
Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real
(ver el art. 29.a) de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se
invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos
humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente
ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática”
que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en
juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la
Convención22.
16- Directamente ligado a lo anterior, es obvio que la imposición de
deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico debe ser
compatible con el respeto de los derechos constitucionales. Así, es cierto
que las personas no sólo tienen una obligación general de respetar el
ordenamiento (CP art. 6°) sino que también tienen deberes
constitucionales específicos en distintos campos (CP art. 49 y 95) 23.
Además, en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer
deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de
preservar el orden público y la convivencia democrática. Sin embargo,
teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de
la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los
derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer
cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser
compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza
misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera
reiterada que un “un deber constitucional no puede entenderse como la
negación de un derecho, pues sería tanto como suponer en el
constituyente trampas a la libertad”24. E igualmente la sentencia SU-200
de 1997, Consideración 2, al analizar los alcances de la obligación
constitucional de prestar el servicio militar, señaló que así como la
legitimidad de la limitación de los derechos está condicionada por
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, también “los deberes, las
obligaciones y las cargas que impone la vida en sociedad deben
cumplirse en términos razonables y proporcionales a los propósitos que
les sirven de fundamento.” Por ello concluyó esa sentencia que “los
22
Corte Interamericana La Colegiatura Obligatoria de los Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención
Americana Sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985,
Serie A No. 5, párrs. 66-67. Criterio reiterado en Opinión Consultiva O-C 6/86 del 9 de mayo de 1986,
Serie A No. 6, párr. 31.
23
Sobre los deberes constitucionales en general, ver, entre otras, las sentencia T- 125 de 1994,
SU-200 de 1997 y SU 747 de 1998. Sobre los deberes específicos en relación con el orden
público y la administración de justicia, ver, entre otras, las sentencias C-035 de 1993, C-058
de 1994, C-179 de 1994, C-406 de 1994, C-511 de 1994, C-037 de 1996 y para el deber de
colaboración con la justicia, las sentencias SU-200 de 1997 y SU 747 de 1998.
24
Sentencia C-511 de 1994. En el mismo sentido, ver sentencias SU-200 de 1997 y C-776 de
2001.
deberes exigibles a las personas no pueden hacerse tan rigurosos que
comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales”.

17- La posibilidad de imponer deberes en materia de orden público y

defensa se encuentra además delimitada por la propia Carta, que atribuye
ese papel fundamentalmente a la Fuerza Pública. Así, a las Fuerzas
Militares corresponde la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional, mientras que
la Policía debe mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de
los derechos y libertades públicas, y asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz (CP arts 217 y 218). Esto significa que es la
Fuerza Pública la garante de la convivencia ciudadana 25, y no puede
trasladarse a los propios ciudadanos esa función, sin desnaturalizar la
estructura constitucional del Estado colombiano, como se explicará
posteriormente (Ver infra fundamentos 24 a 26).

18- Algunos ejemplos de casos anteriores resueltos por esta Corte

muestran que la consecución de objetivos en materia de seguridad o de
orden público no son suficientes para legitimar constitucionalmente la
restricción o limitación de un derecho constitucional, o para autorizar la
consagración de determinados deberes a los particulares, si esas medidas
resultan desproporcionadas, y el objetivo no es específico e imperioso.

En determinados casos, la Corte ha concluido que el deber mismo

impuesto por la ley es inaceptable, a pesar de perseguir propósitos
constitucionales valiosos. Así, la Ley 40 de 1993, con el fin de combatir
el secuestro, prohibió a los familiares de los secuestrados el pago del
rescate. La sentencia C-542 de 1993 encontró que esa prohibición
vulneraba la Carta. La Corte consideró que la lucha contra el secuestro
encontraba pleno sustento en la Constitución, por tratarse de un delito
atroz, cuya práctica vulnera numerosos derechos fundamentales de sus
víctimas. Sin embargo, la sentencia concluyó que el instrumento utilizado
para alcanzar ese objetivo (la prohibición del pago del rescate)
desconocía la dignidad humana y los derechos fundamentales, pues no
era lícito exigir de un ser humano el sacrificio de la vida y de la libertad,
propias o ajenas, aduciendo la primacía del interés general sobre el
individual. Dijo entonces esta Corporación:

“Los derechos a la vida y a la libertad no pueden sacrificarse

por la persona en aras del interés general, salvo cuando la
propia persona acepta el sacrificio voluntaria y libremente.

25
Ver sentencia SU-1184 de 2001, Fundamento 17.
 No sucede igual en tratándose de derechos inferiores, como el
de la propiedad. De ahí que el artículo 58 de la Constitución,
siguiendo el mismo principio del 30 de la anterior, aprobado en
la reforma de 1936, y del artículo 31 aprobado en 1.886;
consagre la primacía de las leyes expedidas por motivos de
utilidad pública o interés social, sobre los derechos de los
particulares. Pero, ¿sobre cuáles derechos? Sobre los de
contenido económico: jamás sobre los derechos a la vida y a
la libertad.
(....)
Si la protección de la persona en sus derechos fundamentales,
entre ellos la vida y la libertad, es la razón de ser de las
autoridades, que son la manifestación viva del Estado, no cabe
duda de que la organización social es un medio al servicio de
la persona, como se ha dicho. Y de que la protección del
individuo es el primer deber social del Estado.

Esta protección de las personas se hace más exigente cuando

éstas padecen la amenaza o la acción de los delincuentes. En
esta circunstancia, todos los recursos del Estado tienen que
ponerse al servicio de su misión fundamental.” (Resalta la
Corte).

Igualmente, en reciente oportunidad, esta Corte tuvo que analizar la

constitucionalidad de la obligación que el artículo 368 del estatuto
procesal penal establecía para que el sindicado brindara, al funcionario
competente, bajo la gravedad de juramento, “la colaboración necesaria
para el esclarecimiento de los hechos”. La sentencia C-776 de 2001
declaró la inexequibilidad de ese mandato, pues consideró que
desconocía el derecho de toda persona a no declarar contra sí misma y
contra sus familiares (CP art. 33). La Corte señaló que si bien las
personas tenían el deber de colaborar con la administración de justicia
(CP art. 95 ord 7º), esa obligación constitucional no debía ser interpretada
en forma aislada sino en armonía con el respeto de la dignidad humana y
de las garantías procesales, y en especial, en este caso, del derecho a la
no autoincriminación.

En otros eventos, la Corte ha concluido que la imposición de un deber

para proteger el orden público tenía claro sustento constitucional, pero su
ejercicio tenía límites en otros derechos constitucionales y en criterios de
razonabilidad y proporcionalidad. Así, desde sus primeras decisiones,
esta Corte consideró que las personas tienen la obligación de prestar el
servicio militar y que la disciplina castrense impone la obediencia a las
órdenes del superior. Sin embargo, esta Corporación ha señalado que los
derechos fundamentales y la dignidad humana implican una
relativización del deber militar de obediencia, consagrado, por el inciso
segundo del artículo 91 de la Carta. La necesidad de conciliar la
disciplina castrense con el respeto de los derechos constitucionales obliga
entonces a distinguir entre la obediencia militar "que se debe observar
por el inferior para que no se quiebre la disciplina y la que, desbordando
las barreras del orden razonable, implica un seguimiento ciego de las
instrucciones impartidas por el superior.26" Dijo entonces esta Corte:

"Así, en virtud del criterio que se deja expuesto, bien podría

negarse un subalterno a obedecer la orden impartida por su
superior si ella consiste en infligir torturas a un prisionero o en
ocasionar la muerte fuera de combate, pues semejantes
conductas, por su sola enunciación y sin requerirse especiales
niveles de conocimientos jurídicos, lesionan de manera abierta
los derechos humanos y chocan de bulto con la Constitución.

No podría interpretarse de otra manera el concepto de orden

justo, perseguido por la Carta Política, según su preámbulo, ni
entenderse de modo diverso el artículo 93 constitucional, a cuyo
tenor "los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben
su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden
interno".

Según el Convenio de Ginebra I, del 12 de agosto de 1949,

aprobado por la Ley 5a. de 1960 (Diario Oficial No. 30318), que
las Altas Partes Contratantes se comprometieron a respetar y a
hacer respetar "en todas las circunstancias", existen infracciones
graves, contra las cuales los estados han de tomar oportunas
medidas. Entre ellas se enuncian, a título de ejemplo, "el
homicidio intencional, la tortura o los tratos inhumanos,
incluidos los experimentos biológicos, el hecho de causar
deliberadamente grandes sufrimientos o de atentar gravemente
contra la integridad física o la salud, la destrucción y la
apropiación de bienes, no justificadas por necesidades militares y
efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente" (artículo 50).

Obligado en esos términos el Estado colombiano, mediante un

convenio internacional que, por otra parte, es hoy fuente
interpretativa sobre el alcance de los derechos y deberes de rango
constitucional (artículo 93 Constitución Política), mal podría
prohijarse actualmente una concepción absoluta y ciega de la
obediencia castrense.

Los anteriores conceptos no deben entenderse como la

posibilidad constitucional de que toda orden militar pueda ser
discutida por quienes la reciben, ya que eso representaría una
ruptura del concepto de autoridad, cuyo fundamento reside en la

Corte Constitucional. Sentencia T-409/92 del 8 de junio de 1992. M.P José Gregorio
26

Hernández Galindo. Criterios reiterados en las sentencias C-225 de 1995 y C-578 de 1995
 normatividad en que se apoya este fallo para sostener la
obligatoriedad del servicio y la indispensable disciplina que
exigen los altos fines señalados por la Constitución a las Fuerzas
Armadas27."

Participación democrática, pluralismo y políticas de seguridad y

defensa

19- Las anteriores consideraciones sobre la preeminencia de los derechos

de la persona y la proscripción de cualquier política totalitaria se
encuentran también estrechamente vinculadas con la naturaleza
democrática y pluralista del Estado colombiano (CP arts 1º y 7º). En
efecto, la Carta no sólo reconoce los derechos constitucionales para
asegurar ciertas condiciones de dignidad de la persona, que son tan
importantes que no pueden estar sujetas a la voluntad de las mayorías,
sino también para proteger la estructura y continuidad del proceso
democrático, así como para garantizar el pluralismo social, político e
ideológico. En efecto, es claro que no existe verdaderamente democracia
allí en donde no son protegidas las libertades de expresión, asociación y
crítica, por citar sólo algunas, puesto que realmente no habría una
deliberación colectiva sobre los asuntos comunes. Por ello esta Corte, al
revisar la ley estatutaria sobre partidos políticos, insistió en que “el
pluralismo es connatural a la democracia”28 pues representa una de sus
condiciones de existencia. Dijo entonces esta Corporación en esa
sentencia:

“Es posible imaginar y justificar democráticamente un sistema

pluralista que busque la protección de los derechos humanos, tal
como se entienden en la democracia constitucional occidental,
pero no es posible justificar un sistema que pretenda instaurar la
protección de estos derechos humanos a partir de condiciones no
pluralistas. Dicho brevemente: puede haber pluralismo sin estado
social de derecho pero no puede haber estado social de derecho
sin pluralismo”29

La anterior sentencia también resaltó el vínculo estrecho que existe entre

el pluralismo, el derecho al disenso y al ejercicio de la oposición crítica,
y precisó que ese derecho a la oposición, en una democracia participativa
(CP art 1º) no se circunscriba a los partidos y movimientos políticos
“sino que se extiende a toda la sociedad civil”30.

Conforme a lo anterior, el Estado democrático pluralista niega que la

política se mueva en una incesante dialéctica amigo enemigo, de tal
suerte que quien no comparta una determinada estrategia política,

27
Ibídem.
28
Sentencia C-089 de 1994. Fundamento 2.2.5.
29
Ibídem, Fundamento 2.2.5.
30
Ibídem, Fundamento 7.2.
económica o de seguridad definida por los órganos políticos pueda ser
calificado como un enemigo de la Nación que debe ser perseguido. Por
ello esta Corte concluyó que la exigencia de la unanimidad en los
cuerpos colegiados, como son las comisiones de ética del Congreso, es
contraria a la Carta pues vulnera el pluralismo. Dijo entonces esta
Corporación que “la exigencia de la unanimidad en las comisiones de
ética y estatuto del congresista alberga en sí una contradicción con el
pluralismo propio de los cuerpos colegiados”31. Todos esto muestra que
la Constitución opta por un régimen jurídico que admite el disenso frente
a las políticas estatales, pues la controversia y la deliberación son
consustanciales a la democracia y al pluralismo.

20- Estos rasgos democráticos y pluralistas del Estado colombiano

condicionan también la legitimidad constitucional de las políticas de
seguridad y defensa, pues implican que esas estrategias deben respetar el
pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de la
sociedad civil, por lo que no es válido, ni siquiera en las más graves crisis
institucionales, intentar que ciertos aparatos del Estado, como el
ejecutivo, absorban la sociedad para ponerla integralmente a sus órdenes.

Por ello, si bien la Carta establece obligaciones de las personas con

relación al orden público y la seguridad, como el deber de apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales (CP art. 95), o la obligación de
todos los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades
públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las
instituciones públicas (CP art. 216), es claro que el alcance de esos
deberes constitucionales debe ser interpretado sistemáticamente, y en
forma tal que sea compatible con el respeto del pluralismo, la garantía de
los derechos de la persona32, y en especial del derecho al disenso y a la
oposición. Por ello, una eventual movilización de la población no puede
desconocer la autonomía de los ciudadanos, ni colocarlos en la posición
de tomar obligatoriamente partido en contra de manifestaciones legítimas
de pluralismo en desmedro de libertades básicas, como, entre otras, la
libertad de expresión, la libertad de comunicación y el derecho a ejercer
la oposición política.

Conflicto armado, derecho internacional humanitario y principio de

distinción

21- La Corte destaca que las exigencias normativas precedentes,

derivadas de las fórmulas constitucionales básicas que definen al Estado
colombiano, siguen operando, mutatis mutandi, en situaciones de
conflicto armado, como las que desafortunadamente conoce el país desde

31
Sentencia C-011 de 1997, Fundamento 8.
32
Ver al respecto, entre otras, la sentencia C-776 de 2001, que insiste en que los deberes de
colaboración con la administración deben ser interpretados tomando en cuenta las
limitaciones que imponen los derechos de la persona.
hace varios años. En efecto, no sólo los límites constitucionales ya
explicados son también aplicables en esas situaciones sino que, además,
la Carta establece expresamente que, en “todo caso”, deben ser
respetadas las reglas del derecho internacional humanitario (CP art. 214).
Ahora bien, las normas humanitarias prevén límites mínimos para la
protección de los derechos humanos en situaciones de conflicto armado.
Esto significa que los principios básicos del derecho internacional
humanitario, explicados en detalle por esta Corte en anteriores
decisiones33, establecen nuevos límites para las políticas de seguridad y
defensa.

Ahora bien, los dos principios más importantes del derecho humanitario
son el principio de proporcionalidad y el de distinción. Conforme al
primero, ampliamente desarrollado en el Protocolo I sobre guerras
internacionales, pero aplicable también en los conflictos internos en
Colombia, como lo señaló esta Corporación34, las partes enfrentadas no
pueden elegir cualquier medio de guerra, ya que deben evitar los males
superfluos o innecesarios, por lo que se encuentran prohibidos los
ataques indiscriminados o la utilización de ciertas armas35. El principio
de distinción, a su vez, ordena a las partes en conflicto diferenciar entre
combatientes y no combatientes, puesto que estos últimos no pueden ser
nunca un objetivo de la acción bélica.

Conforme a lo anterior, si el derecho internacional humanitario rige en

Colombia, es obvio que las estrategias de seguridad y defensa deben
respetar los mandatos del derecho humanitario, como los principios de
proporcionalidad y de distinción, entre otros. Y estos mandatos tienen
consecuencias concretas. Por ejemplo, al precisar los alcances del
principio de distinción, esta Corte señaló que la “protección general de
la población civil contra los peligros de la guerra implica también que
no es conforme al derecho internacional humanitario que una de las
partes involucre en el conflicto armado a esta población, puesto que de
esa manera la convierte en actor del mismo, con lo cual la estaría
exponiendo a los ataques militares por la otra parte.”36 Las estrategias de
seguridad y defensa pueden contemplar un papel para los particulares.
Así, y sin que esta enumeración sea taxativa, pueden comprender
mecanismos de cooperación con la administración de justicia y con la
fuerza pública, pero sin colocar a los civiles en la disyuntiva de ser
aliados o enemigos; dichas estrategias pueden igualmente establecer
programas de sensibilización y alerta frente al terrorismo, pero sin
transformar a los particulares en espías al servicio del Estado, o en
sucedáneos de la fuerza pública. Esto significa entonces que las
mencionadas estrategias de seguridad y defensa no pueden imponer
deberes tales a la población civil, que terminen involucrándola en el
33
Ver, en particular, las sentencias C-574 de 1992 y C-225 de 1995, que revisaron la
constitucionalidad de los Protocolos I y II a los Convenios de Ginebra de 1949.
34
Ver sentencia C-225 de 1995, fundamentos 22 y 23.
35
Ver sentencia C-328 de 2000, relativa a la prohibición de utilización de armas químicas.
36
Sentencia C-225 de 1995, fundamento 30.
conflicto armado, ya que no sólo se estaría afectando el principio de
distinción derivado del derecho internacional humanitario, sino que
además se estaría desconociendo el mandato constitucional, según el
cual, las tareas de protección de la soberanía y el orden público
corresponden a la Fuerza Pública, y no a los particulares, como se explica
más adelante (Ver infra fundamentos 24 a 26).

22- Algunos podrían objetar que la anterior conclusión no es válida, por

cuanto en un conflicto armado interno, como el que vive Colombia, no es
posible apartar a la sociedad civil del conflicto por las siguientes dos
razones: de un lado, porque en la realidad la población no combatiente es
tal vez la principal víctima del conflicto, lo cual significa que la sociedad
civil ya está inmersa en la confrontación armada; y de otro lado, porque es
deber de las personas apoyar a las autoridades (CP art. 95), por lo que la
sociedad está en la obligación de involucrarse activamente en favor del
Estado.

A pesar de su aparente fuerza, ese reparo no es válido por las siguientes dos
razones: De un lado, la objeción según la cual la población civil no puede
ser jurídicamente excluida del conflicto armado, por cuanto ya se
encuentra inmersa en él en la realidad, es errónea, pues incurre en la
llamada falacia naturalista, ya que extrae conclusiones normativas a
partir de una situación fáctica. En efecto, este reparo confunde una
situación empírica con una exigencia normativa, pues considera que el
principio de distinción, que es una norma, no es válido, por cuanto a
nivel empírico ese principio es negado por los actores armados, que han
hecho de la población civil su principal víctima. Ahora bien, este
argumento es equivocado, pues equivale a afirmar que los artículos del
Código Penal que sancionan el homicidio o el robo son inválidos, y no
deben ser aplicados, por cuanto en la práctica ocurren homicidios y
robos. Y es que del incumplimiento de una norma no se deduce la
invalidez de la misma, ya que es propio de las normas jurídicas que
puedan ser violadas, y para ello está prevista precisamente la
correspondiente sanción. Es más, el orden jurídico existe para proteger
valores que en la práctica pueden ser desconocidos, por lo cual, poco
sentido jurídico tendría una disposición que prohibiera una conducta que
no puede nunca ser realizada. Por ende, del hecho de que la población
civil colombiana se encuentre inmersa en el conflicto armado y se vea
afectada por él, en manera alguna podemos deducir que es absurdo que el
derecho humanitario ordene que las partes enfrentadas deben mantenerla
por fuera de él. Todo lo contrario: precisamente porque la población civil
es una de las principales víctimas en una confrontación armada es que las
normas humanitarias ordenan su protección. El principio de distinción
del derecho humanitario tiene entonces sentido, no sólo a pesar de que la
población civil se vea involucrada en el conflicto armado, sino
justamente porque eso ocurre37.

En el mismo sentido, ver aclaración de voto de Alejandro Martínez Caballero a la sentencia

37

C-572 de 1997.
De otro lado, y ya admitido que es válida la exigencia normativa de evitar
que la población civil se vea involucrada en el conflicto, el problema a
nivel interpretativo es el siguiente: es necesario compatibilizar los dos
preceptos constitucionales, a saber, (i) el deber de los particulares de apoyar
y respetar a las autoridades legítimamente constituidas (CP art. 95 ord. 2º)
y (ii) el mandato según el cual en todo caso rigen las reglas del derecho
humanitario, las cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP
art. 214). En tal contexto, la regla que se desprende de una adecuada
ponderación de estas normas en tensión es indudablemente que, en
situaciones de conflicto armado, el deber constitucional de los particulares
de apoyar a las autoridades se encuentra limitado por el principio de
distinción, por lo cual no puede el Estado involucrar activamente a la
población civil en el conflicto armado. Y es que la interpretación opuesta, a
saber que el deber de apoyo a las autoridades permitiría involucrar a la
población no combatiente en las hostilidades, resulta inadmisible pues
desconoce la norma básica del derecho humanitario, que es la exclusión de
la población civil del conflicto armado, a fin de asegurarle una adecuada
protección. Esa interpretación vulneraría entonces el perentorio mandato
del artículo 214 de la Carta, según el cual, en todo caso deben ser
respetadas las reglas del derecho internacional humanitario. Esa
hermenéutica es entonces inaceptable. Por ello esta Corte ha señalado que a
pesar de que es claro que los particulares deben cumplir con ciertos deberes
constitucionales, que implican un apoyo a las autoridades legítimamente
constituidas, como ser jurados de votación, sin embargo, en desarrollo del
principio de distinción, es claro que, como lo dijo la sentencia Sentencia
SU.747 de 1998 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 16, “el
Estado colombiano no está autorizado para atacar o aterrorizar a la
población civil ni para involucrarla en el conflicto armado, en calidad
de actor militar”. En esa oportunidad, la Corte analizó la situación de
varias personas que habían sido designadas como jurados de votación y
sintieron amenazados sus derechos, ante la aparición de un volante
supuestamente suscrito por el Bloque Sur de las FARC, que exigía la
renuncia de los jurados. La Corte concluyó que las personas debían
cumplir con el deber de ser jurados, pero precisó que esa exigencia legal
era constitucional ya que no vulneraba el derecho humanitario pues no
implicaba “convertirlos en actores del conflicto o involucrarlos en
acciones militares preparadas por el Estado”. Esto significa que,
conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de
distinción representa un límite a la imposición de deberes a los
particulares en materia de orden público.

Orden público democrático y diseños institucionales

23- Los análisis precedentes llevan a una conclusión tan elemental como
profunda: un Estado de derecho debe armonizar la libertad y el orden, de
tal forma que para lograr la seguridad no vulnere los derechos
fundamentales y las libertades puedan ser ejercidas dentro de un orden
justo, respetuoso del pluralismo y de la libertad de crítica. Y en eso
consiste el orden público democrático que aspiran a consolidar los
regímenes constitucionales, que fundan su legitimidad en el
reconocimiento y garantía de los derechos humanos. Y nada más y nada
menos es eso lo que proclama nuestra Carta cuando define a Colombia
como un Estado social de derecho, democrático y pluralista, fundado en
el reconocimiento de la dignidad humana y la prevalencia de los derechos
de la persona (CP arts 1º y 5º).

Ahora bien, esas fórmulas constitucionales básicas, que definen la

naturaleza del Estado colombiano y condicionan la legitimidad de las
políticas de defensa y seguridad, para poder materializarse en la realidad,
requieren de desarrollos institucionales adecuados. Y precisamente la
Carta, siguiendo las enseñanzas de la experiencia constitucional nacional
y comparada, establece en su parte orgánica los diseños institucionales
que plasman esos principios filosóficos sobre la organización del poder.
Entra pues la Corte a examinar aquellos desarrollos institucionales que
tienen una incidencia decisiva en las políticas de seguridad y defensa.

Orden público democrático, monopolio de la coacción y principios de

exclusividad de la Fuerza Pública de sujeción del poder militar al
poder civil y de dirección presidencial de la Fuerza Pública

24- Una de las obvias consecuencias de los anteriores principios

constitucionales es la necesidad de concentrar el ejercicio de la coacción
en el propio Estado, pues sólo así puede asegurarse la convivencia
pacífica y evitarse el enfrentamiento violento de todos contra todos. Por
ello esta Corte, al estudiar la constitucionalidad del tipo penal de porte
ilegal de armas, señaló que “todos los principios y valores
constitucionales se orientan en el sentido de fortalecer el monopolio de
las armas en el Estado, como condición de la convivencia pacífica y
democrática”, y esto explica por qué la Carta “estableció un riguroso
monopolio de las armas en el Estado”38. Esa posición ha sido reiterada
posteriormente. Así, la sentencia C-296 de 1995, fundamento jurídico No
A-2, señaló que como “el Estado es una condición de posibilidad del
derecho, el poder efectivo es una condición de posibilidad del Estado.
Un régimen estatal se desnaturaliza cuando las normas que restringen el
uso indiscriminado de la violencia dejan de ser efectivas. Esto explica el
hecho de que todo Estado, por regla general, monopolice el ejercicio de
la fuerza.”

Este monopolio de las armas se materializa en las funciones de la Fuerza

Pública, pues la Carta establece que es a ésta a quien, bajo la dirección
del Presidente (CP art. 189 ord 3°), corresponde la preservación del orden
público y de la integridad territorial (CP arts 216, 217 y 218). Por ello la
Constitución señala que para la protección de la Nación existen las
Fuerzas Militares, que tienen como finalidad primordial la defensa de la
38
Sentencia C-038 de 1995. Fundamento 8.
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional, mientras que a la Policía corresponde asegurar la
convivencia pacífica y las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas (CP arts 217 y 218). A su vez el artículo
216 superior precisa perentoriamente que la Fuerza Pública está integrada
“en forma exclusiva” por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (CP
art. 216), con lo cual la Constitución ha establecido el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública, tal y como esta Corte lo ha señalado
en reiteradas ocasiones39. Este principio se desprende no sólo del tenor
literal del artículo 216 de la Carta ya referido sino, además, de la supresión
por parte de la actual Constitución de la figura de la milicia nacional,
prevista por el anterior ordenamiento constitucional. En anteriores
oportunidades esta Corporación destacó ese aspecto y concluyó que el
hecho de que se hubiera prescindido en la Carta de 1991 de consagrar la
“Milicia Nacional”, que preveía la Carta de 1886, implica que “el uso de
la fuerza en Colombia, sólo puede llevarse a cabo dentro de los límites
legales, y por los miembros activos de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional”40.

25- Directamente ligado a lo anterior, es propio de las democracias

constitucionales profesionalizar el poder militar y subordinarlo al poder
civil, a fin de evitar que la fuerza del Estado sea utilizada como
instrumento de persecución política. La Carta prevé claramente esta
supremacía del poder civil sobre el poder militar, y para ello prevé no
sólo la dirección presidencial de la Fuerza Pública, cuando estatuye que
el Presidente, autoridad civil, es el comandante supremo de las Fuerzas
Armadas (CP art. 189), sino que además señala que la Fuerza Pública no
es deliberante y sólo puede reunirse por orden de autoridad legítima (CP
art. 219). Sobre este punto ya se había pronunciado la Corte en la
sentencia C–041 de 2001, en donde afirmó:

“[c]orresponde al Presidente la dirección de la administración

militar y las políticas de defensa del Estado. Con base en esta
atribución constitucional, ejerce su autoridad para ordenar,
coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la definición de
los grandes planteamientos de política militar y la determinación de
la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio
colombiano”

(...)

En efecto, al igual que la Constitución de 1886, la de 1991

consagra el principio de supremacía del poder civil sobre la función
castrense, el cual se manifiesta en el otorgamiento de ciertas
facultades al ejecutivo para determinar la estructura, organización
y dirección de la fuerza pública. En este sentido, se mantiene la
39
Ver, entre otras, las sentencias C-038 de 1995, C-296 de 1995 y C-020 de 1996
40
Sentencia C-020 de 1996.
 tradicional separación y la consecuente subordinación entre los
poderes civil y militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la
disciplina militar, si bien tienen un pleno sometimiento a las
autoridades civiles, tienen una doble relación con los órganos
constituidos, esto es, de separación y de subordinación. Por ello, el
ejecutivo tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y del orden
público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las
decisiones ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el
Estado liberal democrático, las fuerzas armadas jamás podrán
decidir sobre la necesidad de un estado de excepción”.

26- Los anteriores principios institucionales de exclusividad de la Fuerza

Pública, supremacía del poder civil sobre el militar, y dirección
presidencial de las Fuerzas Armadas, tienen importantes consecuencias
normativas sobre la legitimidad de las estrategias de seguridad y defensa,
sobre todo cuando se lo relaciona con el mandato según el cual el Estado se
encuentra al servicio de la comunidad. Así, es obvio que ninguna estrategia
en este campo puede implicar la subordinación de las autoridades civiles a
los mandos militares. Se debe pues garantizar la primacía del poder civil
sobre el militar, tanto en el diseño de las políticas de seguridad y defensa,
como en el cumplimiento de órdenes en cada situación concreta, sin
perjuicio del mando operativo a cargo de los oficiales de la Fuerza Pública.

Igualmente es claro que la Fuerza Pública es la garante del orden público, y

que no puede desprenderse de esa función y trasladarla a los particulares.
Las personas tienen ciertos deberes de colaboración en esta materia, que
han sido previstos por la propia Constitución (CP arts. 95 y 217), pero eso
no significa que la ley pueda convertirlos en garantes de la seguridad y la
defensa, pues esa responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza
Pública.

En ese mismo orden de ideas, es también evidente que existen facultades

que son propias de la Fuerza Pública y que tampoco pueden ser atribuidas a
los particulares, como es el ejercicio de labores de inteligencia o el
desarrollo de actividades de patrullaje destinadas a preservar el orden
público. Y tampoco podría el Estado atribuir a los particulares la posesión y
uso de armas de tal calibre que pusieran en cuestión la naturaleza exclusiva
de la Fuerza Pública. Por ello esta Corporación había señalado que no
pueden nunca los particulares poseer ni portar armas de guerra pues
“admitir que un particular o un grupo de particulares posean y porten
armas de guerra equivale a crear un nuevo cuerpo de fuerza pública,
con lo cual se viola el principio de exclusividad de la fuerza pública
consagrado por el artículo 216 de la Carta”41”. Y por ello no se puede,
en ningún momento, invocar la democracia participativa para armar a la
población, pues se estaría desconociendo abiertamente el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública.

Sentencia C-038 de 1995. Fundamento Jurídico No 11. En el mismo sentido, ver sentencia
41

C-296 de 1995. Fundamento Jurídico No X- 7.

Estado de derecho, separación de poderes y principio de legalidad

27- En una democracia constitucional no basta que exista el monopolio

de la coacción en el Estado sino que es necesario que su ejercicio se
encuentre sometido a reglas, conocidas previamente por todos los
ciudadanos, con el fin de evitar la arbitrariedad. Sólo así puede ampararse
la libertad y seguridad de las personas. Por ello, la Carta señala que el
Estado colombiano no es cualquier tipo de organización política sino que
es un Estado de derecho (CP art 1º), que no es sino otra forma de decir
que la actividad estatal está sometida a reglas jurídicas, pues como lo dijo
esta Corporación, “la acepción Estado de derecho se refiere a que la
actividad del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se
ciñe al derecho”42. A su vez, esta Corte explicó en otra oportunidad los
fundamentos filosóficos de la importancia de someter la actividad estatal
al derecho, en los siguientes términos:

“La constitución rígida, la separación de las ramas del poder, la

órbita restrictiva de los funcionarios, las acciones públicas de
constitucionalidad y de legalidad, la vigilancia y el control sobre
los actos que los agentes del poder llevan a término, tienen, de
modo inmediato, una única finalidad: el imperio del derecho y,
consecuentemente, la negación de la arbitrariedad. Pero aún
cabe preguntar: ¿porqué preferir el derecho a la arbitrariedad?
La pregunta parece necia, pero su respuesta es esclarecedora de
los contenidos axiológicos que esta forma de organización
política pretende materializar: por que sólo de ese modo pueden
ser libres las personas que la norma jurídica tiene por
destinatarias: particulares y funcionarios públicos.43”

28- Directamente ligado a lo anterior, la separación de poderes es

también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el
ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y
asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este
dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la división de la función
pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse
únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los
diversos órganos puedan controlarse recíprocamente44. Esto significa que,
como esta Corporación ya lo había señalado, la consagración de diversas
ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el
propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que
le son propios, sino también, para que esas competencias así
determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos
de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica,

42
Sentencia SU-747 de 1998. Fundamento 6º.
43
Sentencia C-179 de 1994. Fundamento e.1.
44
Al respecto, ver, entre muchas otras, las sentencias C-167 de 1995, C-312 de 1997 y C-189
de 1998.
defender la libertad del individuo y de la persona humana.45” Por ello,
como lo ha recordado esta Corte, “la separación de las ramas del poder
público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus
elementos procedimentales de legitimación”46.

29- La voluntad constitucional de someter la acción Estatal al derecho,

así como los principios de la separación de poderes y de la soberanía
popular, tienen una consecuencia directa y es la siguiente: la ley juega un
papel trascendental en la regulación y restricción de los derechos
constitucionales. En efecto, en general la Carta establece no sólo una
reserva de ley para la regulación de los derechos constitucionales sino
que incluso, en relación con los derechos fundamentales establece una
exigencia aún mayor, puesto que ciertos aspectos de los mismos sólo
pueden ser abordados por medio de una ley estatutaria (C.P. art. 152).

Esta reserva legal en la limitación y configuración de los derechos

constitucionales cumple un doble propósito: es un mecanismo para evitar
la arbitrariedad, pues no sólo los particulares conocen previamente el
alcance de sus derechos sino que además se evita que el gobierno los
restrinja injustificadamente. El principio de legalidad opera entonces
como un desarrollo del Estado de derecho. Pero es también un desarrollo
del Estado democrático, pues permite que las restricciones de derechos
asociadas a determinadas políticas de seguridad sean ampliamente
debatidas, en el escenario por excelencia de la democracia, que es el
Congreso. Así, refiriéndose a la política criminal, esta Corte hizo unas
consideraciones que resultan igualmente aplicables a las estrategias de
seguridad y defensa. Esta Corporación precisó que el principio de
legalidad buscaba también que hubiera una representación popular y
democrática en la elaboración de estas políticas, y concluyó al respecto:

“La finalidad de esta representación popular en la elaboración

de las leyes penales deriva no sólo del respeto de la separación
de poderes, y de los controles que ésta supone para la protección
de la libertad individual, sino que también debe permitir un
proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y
ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración
más democrática de la ley penal. Esta discusión pública debe
permitir que la respuesta penal no sea un recurso contingente
que el poder político utiliza a discreción, sin debate, para hacer
frente a las dificultades del momento. La respuesta penal debe
ser proporcional a la conducta objeto de la sanción, debe ser
idónea, operar únicamente cuando no hay otras alternativas, y
no debe ser criminógena, es decir, causar más problemas de los
que resuelve. Esto sólo es posible si la definición de las políticas
criminales se hace a través de una amplia discusión

45
Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón Díaz, criterio reiterado en la sentencia C-189
de 1998.
46
Sentencia 312 de 1997. Fundamento 5
 democrática, y no mediante una inflación de normas penales
promulgadas apresuradamente. Como vemos, el respeto riguroso
del principio de legalidad opera no sólo como un mecanismo de
protección de las libertades fundamentales, sino que también
obliga a la discusión colectiva y democrática de las políticas
criminales a fin de evitar la intervención penal inútil y
perjudicial. El principio de legalidad es expresión no sólo del
Estado de derecho, sino también de las exigencias del Estado
democrático, pues gracias a su riguroso respeto pueden llegar a
estar representados los intereses de todos los miembros de la
comunidad en la elaboración de la política criminal.47”

30- La Corte precisa que esta reserva legal opera también, en principio,
en relación con los deberes y obligaciones de las personas. En efecto,
esta Corte tiene bien establecido que, aunque en forma excepcional, y
para evitar la vulneración de un derecho fundamental, los deberes
constitucionales pueden tener eficacia directa, la regla general es que la
exigibilidad de esas obligaciones “depende, en principio, de la voluntad
legislativa de actualizar, mediante la consagración de sanciones legales,
su potencialidad jurídica. La imposición de un deber, en consecuencia,
presupone necesariamente de una ley previa, quedando descartada su
aplicación retroactiva48”. Esto significa entonces que las leyes que
desarrollan los deberes constitucionales no pueden limitarse a repetir lo
ya dispuesto en la Carta, sino que deben concretar el deber, en la medida
en que lo permita la naturaleza de las cosas, indicando con precisión el
alcance de la obligación ciudadana, así como las eventuales sanciones
derivadas de su incumplimiento. Así, en reciente oportunidad, esta Corte
precisó este necesario desarrollo legal de los deberes constitucionales, en
los siguientes términos:

“Para que un deber constitucional sea exigible de un individuo en

un caso concreto se requiere, a diferencia de lo que sucede con los
derechos fundamentales que son directamente tutelables, de una
decisión previa del legislador consistente en precisar el alcance del
deber constitucional, en establecer si de éste se derivan
obligaciones específicas y en definirlas, así como en señalar las
sanciones correspondientes, respetando principios de razonabilidad
y proporcionalidad”49.

31- La definición de Colombia como Estado de derecho, la separación de

poderes y el principio de legalidad, tienen obvias consecuencias sobre las
políticas de seguridad y defensa. De un lado, aun cuando corresponde al
Presidente la responsabilidad esencial en la conservación del orden
público (CP art. 189), y existe un deber de colaboración entre los
distintos órganos del Estado en este campo (CP art. 113), sin embargo

47
Sentencia C-559 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 21.
48
Sentencia T-125 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamento 3.
49
Sentencia C-246 de 2002. Fundamento 3.
una política de seguridad no puede vulnerar el principio de la separación
de poderes. No sería entonces legítimo que, en materia de seguridad y
defensa, todos los órganos estatales quedaran sujetados al Gobierno, con
el deleznable argumento que a éste corresponde la guarda del orden
público y que los diferentes órganos del Estado deben colaborar
armónicamente. De otro lado, debido a la reserva de ley, las limitaciones
a los derechos constitucionales deben no sólo ser adoptadas en una ley
sino que, además, si se trata de regulaciones que pueden tocar elementos
básicos de los derechos fundamentales, ellas deberán ser incorporadas en
una ley estatutaria. Finalmente, corresponde a la ley definir previamente
cuáles son las obligaciones específicas y precisas en materia de orden
público que se derivan de los deberes ciudadanos en este campo (CP arts
6°, 95 y 216)

32- La definición de Colombia como Estado de derecho, la separación de

poderes y el principio de legalidad, tienen obvias consecuencias sobre las
políticas de seguridad y defensa. De un lado, aun cuando corresponde al
Presidente la responsabilidad esencial en la conservación del orden
público (CP art. 189), y existe el principio de colaboración entre los
distintos órganos del Estado en este campo (CP art. 113), sin embargo
una política de seguridad no puede vulnerar la separación de poderes. No
sería entonces legítimo que, en materia de seguridad y defensa, todos los
órganos estatales quedaran sujetados al Gobierno, con el deleznable
argumento que a éste corresponde la guarda del orden público y que los
diferentes órganos del Estado deben colaborar armónicamente. De otro
lado, debido a la reserva de ley, las limitaciones a los derechos
constitucionales deben no sólo ser adoptadas en una ley sino que,
además, si se trata de regulaciones que pueden tocar elementos básicos
de los derechos fundamentales, ellas deberán ser incorporadas en una ley
estatutaria. Finalmente, corresponde a la ley definir previamente cuáles
son las obligaciones específicas y precisas en materia de orden público
que se derivan de los deberes ciudadanos en este campo (CP arts 6°, 95 y
216)

El respeto a la distinción entre normalidad y regímenes de excepción

33- Un último diseño orgánico que tiene mucha relevancia en las

estrategias de seguridad y defensa es la diferencia que existe entre
normalidad y excepción. En efecto, las constituciones democráticas y los
tratados de derechos humanos reconocen que pueden ocurrir crisis
institucionales tan graves, que no pueden ser enfrentadas con los medios
ordinarios de gobierno. Por ello, para evitar que esas emergencias puedan
generar situaciones ingobernables, la Constitución prevé tres regímenes
de excepción, que se caracterizan, en lo fundamental, por un incremento
de las facultades presidenciales y una mayor posibilidad de restricción de
los derechos constitucionales.
Ahora bien, la Constitución y los tratados de derechos humanos
establecen que, en la medida en que el régimen de excepción implica un
sacrificio de la normalidad y una mayor posibilidad de limitación de los
derechos de la persona, entonces su uso está sometido a ciertos principios
básicos, entre los cuáles esta Corte ha destacado los de formalidad,
excepcionalidad, necesidad, proporcionalidad y temporalidad,
desarrollados por el propio Legislador, a iniciativa del Ejecutivo, y
plasmados en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según el
primero, “el ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe
venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente
y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de
anormalidad”50. Según el principio de excepcionalidad, el estado de
excepción sólo puede ser decretado si ha ocurrido la situación fáctica que
lo justifica. Por ello, desde su primera decisión sobre el tema, y en forma
reiterada, la Corte ha precisado que un estado de excepción sólo puede
ser declarado si se configura la muy grave y extraordinaria situación de
anormalidad que constituye su presupuesto objetivo51. El principio de
necesidad implica, como lo señala el artículo 11 de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción, que la medida tomada debe ser “necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción”. La sentencia C-179 de 1994, al declarar exequible ese
mandato, destacó su importancia al señalar que este principio busca
“impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de
las medidas”, y que por ello dichas medidas “deben ser las estrictamente
indispensables para retornar a la normalidad”. Por su parte, el principio
de proporcionalidad, expresamente previsto por el artículo 214 superior,
ordena que las medidas que se adopten sean “proporcionales a la
gravedad de los hechos”. Finalmente, el principio de temporalidad indica
que tan pronto haya cesado la perturbación, el Gobierno debe levantar el
Estado de Excepción y restablecer la normalidad (CP art. 214 ord 4°).

34- La distinción entre normalidad y regímenes de excepción, y los

principios básicos que gobiernan a estos últimos, tienen consecuencias
obvias sobre la legitimidad de las estrategias de seguridad y defensa. De
un lado, si las medidas de seguridad y defensa son adoptadas por medio
de un estado de excepción, el Gobierno debe respetar las limitaciones que
regulan estos estados, ya que, como esta Corte lo ha destacado, estos
estados de excepción no configuran un régimen de facto para las graves
crisis sino que constituyen “la respuesta jurídica para este tipo de
situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la
respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella
es precisamente una respuesta jurídica”52.

De otro lado, si el régimen de excepción existe para enfrentar

transitoriamente las amenazas o perturbaciones más severas del orden
50
Sentencia C-004 de 1992, Fundamento 11.
51
Ver sentencia C-004 de 1992. Fundamentos 24 y ss. En el mismo sentido, ver, entre otras, las
sentencias C-179 de 1994, C-300 de 1994 y C-466 de 1995.
52
Sentencia C-004 de 1992, Fundamento 8.
público y de la convivencia pacífica, entonces una ley de seguridad y
defensa establecida para situaciones permanentes, así como las normas
que la desarrollen, no pueden consagrar un régimen más gravoso para los
derechos que el propio estado de excepción, ni abrir la posibilidad para
que las autoridades ejerzan facultades que desborden, tanto en plano
jurídico como operativo, las que podrían tener en el estado de excepción.

Síntesis del anterior examen sobre las limitaciones constitucionales a

las políticas de seguridad y defensa

35- El estudio precedente ha permitido llegar a algunas conclusiones

básicas. Así, ese análisis ha mostrado que la Carta opta por un orden
público democrático, que busca armonizar la libertad y el orden (CP arts
1°, 2°, 5° y 6°). Bien puede entonces existir una ley de seguridad y
defensa pues las autoridades colombianas tienen el deber de defender la
integridad nacional y preservar el orden público y la convivencia pacífica
(CP art. 2°). Y en dicho esquema de seguridad, el Presidente juega un
papel esencial, no sólo por sus responsabilidades en materia de orden
públicos, sino, además, por cuanto es el comandante suprema de los
Fuerzas Armadas ( CP art. 189). Pero ese sistema de seguridad y defensa
no puede vulnerar los derechos constitucionales, so pretexto de perseguir,
en abstracto, objetivos de interés general, que no han sido concretados en
fines específicos e imperiosos. Tampoco puede desconocer el pluralismo
y la participación democrática, así como la autonomía de la sociedad
civil, por lo que no es válido intentar que ciertos órganos del Estado,
como el ejecutivo, absorban la sociedad para ponerla a sus órdenes (CP
arts 1°, 5°, 6° y 7°). Una eventual movilización de la población no puede
entonces desconocer la autonomía de los ciudadanos, ni colocarlos en la
posición de tomar obligatoriamente partido en contra de manifestaciones
legítimas de pluralismo en desmedro de libertades básicas, como, entre
otras, la libertad de expresión, la libertad de comunicación y el derecho a
ejercer la oposición política (CP arts 5°, 20, 40, 103 y 112).

Igualmente, si el Estado está al servicio de la comunidad y de las

personas, entonces corresponde obviamente a las autoridades del Estado
proteger y ser garantes de la seguridad de las personas, y no a las
personas proteger y ser garantes de la seguridad del Estado(CP art 2°). En
particular, es la Fuerza Pública, dirigida por el Presidente de la
República, la garante de la convivencia ciudadana, y no puede trasladarse
a los propios ciudadanos esa función, sin desnaturalizar la estructura
constitucional del Estado colombiano y desconocer el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública (CP arts 189, 216, 217 y 218).

Conforme a lo anterior, los deberes que la ley impone a los particulares

en materia de orden público deben ser compatibles con el respeto de la
dignidad humana y con la naturaleza democrática del Estado colombiano
(CP arts 1°, 2° y 3°). En materia de orden público, la posibilidad de
imponer deberes se encuentra además delimitada por la propia Carta, que
atribuye a la Fuerza Pública la responsabilidad de asegurar la
convivencia pacífica, bajo la dirección del Presidente (CP arts 189, 216,
217 y 218). En particular, las estrategias de seguridad no pueden imponer
deberes a la población civil, que terminen involucrándola en el conflicto
armado (CP art 214). Además, en desarrollo del principio de legalidad,
esos deberes deben estar previamente definidos, en forma específica y
precisa, en la ley, para que puedan ser obligaciones exigibles y
sancionables (CP art. 6°). Igualmente, las limitaciones a los derechos
constitucionales deben no sólo ser adoptadas en una ley sino que,
además, si se trata de regulaciones que pueden tocar elementos básicos
de los derechos fundamentales, ellas deberán ser incorporadas en una ley
estatutaria, siempre dentro de los marcos del ordenamiento constitucional
(CP arts 6° y 152).

Las estrategias de seguridad y defensa tampoco pueden desconocer la

estructura institucional del Estado colombiano. En particular no pueden
desconocer la supremacía del poder civil sobre la Fuerza Pública, ni
vulnerar la separación de poderes, ni afectar la dirección presidencial
sobre las Fuerzas Armadas. No sería entonces legítimo que, en materia de
seguridad y defensa, todos los órganos estatales quedaran sujetados al
Gobierno, y menos aún a las autoridades militares. Y nunca podría una
política de seguridad y defensa afectar la distinción entre normalidad
constitucional y estado de excepción, y por ello una regulación ordinaria
no puede prever un régimen más gravoso para los derechos que el propio
estado de excepción, ni abrir la posibilidad para que las autoridades
ejerzan facultades que desborden las que podrían tener en el estado de
excepción.

36- Sin que la anterior enumeración pretenda ser exhaustiva, la Corte

considera que los anteriores son los límites y fundamentos básicos de las
políticas de seguridad y defensa. Con esos criterios, entra esta
Corporación a examinar el sistema establecido en la ley impugnada.

El poder nacional y el sistema de seguridad y defensa previsto por la

Ley 674 de 2001 a la luz de la Constitución

37- Un estudio sistemático de la Ley 684 de 2001 muestra que el eje del
sistema de seguridad y defensa que este cuerpo normativo prevé es el
llamado “poder nacional”. En efecto, como bien lo señalan los
demandantes y varios intervinientes, la noción de poder nacional se
proyecta sobre la casi totalidad del articulado de esa ley, al punto de que
constituye, sin lugar a dudas, su columna vertebral.

Ahora bien, los demandantes y varios intervinientes consideran que esa

figura es contraria al Estado democrático de derecho, pues representa un
poder totalizante, dirigido por el Presidente de la República, cuyas
órdenes involucran a todos los organismos del Estado y a los ciudadanos,
lo cual desconoce el principio de separación de poderes y vulnera la
participación democrática y el pluralismo, por cuanto pone a las distintas
instituciones y a los ciudadanos prácticamente bajo el mando del
Gobierno.

Otros intervinientes y la Vista Fiscal se apartan de esa visión. Según su

parecer, el poder nacional es una legítima forma de colaboración entre
las ramas del poder para asegurar la defensa y seguridad de los
colombianos, en la cual es natural que el Gobierno tenga una cierta
preeminencia, por cuanto a éste corresponde preservar el orden público y
restablecerlo cuando fuere turbado (CP art. 189 ord 4º).

La pregunta que naturalmente surge es entonces si la figura del poder

nacional se ajusta o no a las limitaciones constitucionales señaladas en
los fundamentos anteriores de esta sentencia. Para resolver ese
interrogante, la Corte comenzará por analizar las características del poder
nacional, tal y como es desarrollado por la Ley 684 de 2001.

38- Según el artículo 3° de la ley acusada el poder nacional es la

“capacidad del Estado Colombiano de ofrecer todo su potencial para
responder ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio de los
derechos y libertades, y para mantener la independencia, la integridad,
autonomía y la soberanía nacional en concordancia con lo establecido
en los artículos 2° y 95 de la Constitución Política.”

Esta definición recoge una finalidad característica de una política de

seguridad y defensa, como es la respuesta de las autoridades ante
situaciones que pongan en peligro el ejercicio de los derechos y
libertades. No obstante, incluye también elementos de una gran
ambigüedad. No es posible determinar si ese poder nacional es
simplemente una referencia a la capacidad funcional de los órganos
estatales, o implica verdaderamente una nueva realidad institucional,
como lo sugiere no sólo su alusión a todo el Estado, sino además el hecho
de que la ley regula entidades que coordinan el poder nacional, como el
Consejo Superior de Seguridad y Defensa. Tampoco es claro si ese poder
nacional se relaciona exclusivamente con las ramas del poder y las
entidades estatales, o si incluye también a los ciudadanos, como parece
indicarlo no sólo la referencia que esa misma disposición hace al artículo
95 de la Carta, que regula los deberes ciudadanos, sino además por la
presencia de otros artículos de la Ley 684 de 2001, como el 9°, el 62 y el
68, que expresamente establecen obligaciones de los particulares en
relación con el sistema de seguridad y defensa organizado en torno al
poder nacional.

Estas ambigüedades muestran que para comprender la verdadera

dimensión de este poder nacional, no basta tener en cuenta la definición
prevista por el artículo 3° de la ley sino que es necesario analizar también
las otras disposiciones que regulan, en forma explícita o implícita, los
alcances de esa figura. Entra pues la Corte a hacer ese examen.
39- A pesar de sus enormes problemas de técnica legislativa, que
explican muchas de sus ambigüedades, un examen atento de la Ley 684
de 2001 permite concluir que la figura del poder nacional no es una mera
referencia a una capacidad de los órganos del Estado y de las
instituciones ya existentes, sino que la ley busca, a pesar de no decirlo
explícitamente, crear una nueva realidad institucional - el poder nacional-
que tiene unas determinadas funciones, unos cometidos y unos órganos
que la conforman.

Así, el artículo 6º establece que la defensa nacional es “la integración y

acción coordinada del Poder Nacional” y tiene como objeto “perseguir,
enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto
de amenaza o agresión de carácter interno o externo que comprometa la
soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y el
orden constitucional”. Esta disposición suscita un gran perplejidad si es
interpretada literalmente, en armonía con la definición del poder nacional
que trae el artículo 3°. En efecto, el artículo 3° dice que el poder nacional
no es una entidad sino una capacidad del Estado, mientras que el artículo
6° establece que el poder nacional coordina la defensa nacional. Si
aceptamos el tenor literal de ambas disposiciones e intentamos
armonizarlas, tendríamos que concluir que la defensa nacional es
coordinada por la capacidad del Estado, que es un enunciado que carece
de real sentido, pues no se entiende cómo una capacidad logra coordinar
las actividades de defensa. Por el contrario, si asumimos que el poder
nacional hace referencia a nueva realidad institucional, esto es, a un
verdadero nuevo poder, entonces el artículo 6° adquiere mayor sentido
pues implica que esa entidad integra y coordina la defensa nacional. Por
consiguiente, es razonable concluir que, aunque no lo diga claramente, la
Ley 684 de 2001 plantea la integración de dicho poder nacional como
una realidad institucional, de rasgos muy singulares y carácter
permanente, y que tiene como cometido básico la seguridad y defensa
nacional.

La anterior conclusión se refuerza cuando se analizan otras disposiciones

de esa misma ley. Así, el artículo 14 conforma un Consejo Superior de
Seguridad y Defensa que está constituido por el Presidente, los ministros
del Interior, de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, el
Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director General de la
Policía Nacional, el Director del DAS, y los presidentes de las
Comisiones Segundas del Congreso. Este consejo tiene una doble
función: de un lado, según el artículo 12 es el órgano rector del Sistema
de Seguridad y Defensa Nacional. Y de otro lado, según el artículo 13 le
corresponde la “dirección, ejecución y coordinación de todos los
elementos del Poder Nacional y su fortalecimiento, con miras a
garantizar la Seguridad Nacional”. A su vez, este consejo, que debe
reunirse periódicamente, es presidido por el Presidente, quien, además,
según el artículo 20, debe dirigir los campos del poder nacional .
Por su parte, el artículo 62, que define la movilización como un “proceso
permanente e integrado”, establece que ésta permite aplicar el “conjunto
de normas, preceptos, estrategias y acciones que permiten adecuar el
Poder Nacional en la forma de organización funcional”. A su vez, el
artículo 63 establece un Consejo Nacional de Movilización, integrados
por los ministros de Defensa y Gobierno, el Comandante de las Fuerzas
Militares, el Director de la Policía y el Director de la Defensa Civil, que
tiene importantes responsabilidades en el proceso de movilización.

Igualmente, el artículo 38, define el llamado planeamiento estratégico

como el “establecimiento de políticas, metas, objetivos y procedimientos
orientados hacia la preparación y aplicación del Poder Nacional”.

Todas estas disposiciones confirman que, a pesar de que la ley no define

en ninguna parte el poder nacional como una realidad institucional, sin
embargo la figura tiene tales implicaciones a nivel institucional que es
razonable concluir que el poder nacional no es una mera referencia a las
capacidades existentes de los órganos estatales sino que se materializa
institucionalmente como un verdadero nuevo poder.

40- Una interpretación sistemática de la Ley 684 de 2001 lleva entonces

a la siguiente conclusión: una de las finalidades básicas de esa ley fue
crear un poder nacional, que tendría a su cargo el sistema de defensa y
seguridad nacional, y estaría conformado por determinadas instituciones
y organismos. Ahora bien, en principio nada se opone a que la ley cree
nuevas entidades e instituciones, pues a ella corresponde determinar la
estructura de la administración nacional, para lo cual puede crear o
suprimir entidades (CP art. 189 ord 7°). Y es claro que el Congreso puede
establecer nuevas instituciones para enfrentar los desafíos de orden
público que conoce el país. Sin embargo, es obvio que esa capacidad de
creación institucional del Congreso está limitada por la Carta, pues la ley,
al formar nuevas entidades, no puede vulnerar los principios
constitucionales, ni tampoco desconocer los diseños institucionales
creados directamente por el Constituyente. El interrogante que surge es
entonces si esa nueva realidad institucional que se plasma en la Ley 684
de 2001 –el poder nacional- se ajusta o no a los lineamientos
constitucionales señalados en esta sentencia sobre los límites de las
políticas de seguridad y defensa.

La vulneración de los principios democrático, de separación de

poderes, de supremacía del poder civil sobre el militar y de dirección
presidencial de la Fuerza Pública

41- El análisis precedente muestra que el poder nacional y el sistema de

seguridad y defensa es encabezado por el Presidente. Así, en primer
término, y como ya se señaló, al Presidente le corresponde presidir el
Consejo Superior de Seguridad y de Defensa Nacional, que a su vez es el
órgano rector del sistema de seguridad y defensa, y el órgano de
dirección del poder nacional. De otro lado, los principales órganos del
poder nacional y del sistema de seguridad y defensa, como el Consejo
Nacional de Seguridad y Defensa y el Consejo Nacional de Movilización,
están conformados casi en su totalidad por agentes del Gobierno, como
los ministros y los directores de la Fuerza Pública. En tercer término, el
Presidente debe, según el artículo 20 de la ley, dirigir los campos del
Poder Nacional, ordenar los Planes de Movilización y Desmovilización
Nacional, y aprobar el Plan de Seguridad y Defensa Nacional, los
Documentos Primarios sobre Seguridad y Defensa Nacional, los Planes
de Guerra presentados por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa, y
la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional.

42- Esta concentración de funciones en el Presidente resulta

constitucionalmente problemática por cuanto el sistema de seguridad y
defensa, según la propia definición del artículo 3°, y conforme a la
descripción que hace el artículo 11 de los organismos que la integran,
comprende todo el Estado. En efecto, el artículo 11 señala que ese
sistema está integrado no sólo por las entidades de la Rama Ejecutiva
sino además por el Congreso, el Consejo Superior de la Judicatura y la
Fiscalía General de la Nación.

Ahora bien, una de las manifestaciones más importantes del poder

nacional y del sistema de defensa y seguridad, creado por esta ley, es el
llamado planeamiento, pues éste no sólo busca lograr los objetivos del
mencionado sistema (art. 37) sino también preparar y aplicar el poder
nacional (art. 38). En desarrollo de ese planeamiento, el Ministerio de
Defensa, en coordinación con los altos mandos militares y de la Policía,
elabora los llamados documentos primarios y secundarios (art. 21), que
deben ser aprobados por el Presidente (arts 20 y 41), y que contienen,
entre otras cosas, los llamados “objetivos nacionales”, que son definidos
por el artículo 41 de la ley, en los siguientes términos:

“Objetivos Nacionales. Serán los definidos por el Presidente de

la República teniendo en cuenta que como supremo deber y
misión constitucional le corresponde diseñar y establecer los
medios y mecanismos para hacer una Nación más segura y más
próspera, particularmente en tres ámbitos: Seguridad con
efectiva diplomacia y con fuerzas militares listas para luchar y
ganar, impulsar la prosperidad de la economía y promoción de la
democracia.” 

43- Conforme a lo anterior, la ley acusada está creando un supra poder,

controlado por el Gobierno, el llamado poder nacional, el cual tendría la
facultad de subordinar a las otras ramas del poder, en todo lo que se
refiera al alcance de unos objetivos nacionales, discrecionalmente
definidos por el propio Presidente, con la asesoría de los altos mandos
militares y de Policía. En efecto, no de otra forma puede entenderse que
el poder nacional cubre a todo el Estado, incluyendo al Congreso y a la
rama judicial, y es dirigido por el Presidente y por el Consejo Nacional
de Seguridad y Defensa, que está integrado básicamente por agentes
gubernamentales y altos mandos militares y policiales. A su vez, los
distintos componentes de ese poder nacional, del cual forman parte las
otras ramas del poder, deben ajustarse a los lineamientos establecidos por
el Gobierno, pues expresamente la ley establece que la defensa nacional
es “la integración y acción coordinada del Poder Nacional” (art. 6).
Finalmente los objetivos a ser alcanzados por ese poder nacional, no sólo
son definidos por el propio Presidente, con la directa asesoría de los
mandos militares y policiales, sino que además tienen enorme amplitud
pues se relacionan potencialmente con casi todos los aspectos de la vida
ciudadana ya que, como lo dice la propia ley, comprenden la previsión
de los medios y mecanismos para que Colombia sea más segura y más
próspera, “particularmente en tres ámbitos: Seguridad con efectiva
diplomacia y con fuerzas militares listas para luchar y ganar, impulsar
la prosperidad de la economía y promoción de la democracia.” Esto
significa que, conforme a la ley, el poder nacional no se ocupa
únicamente de las tareas más clásicas de seguridad, defensa y
conservación del orden público, sino que se proyecta sobre casi todos los
ámbitos de la vida de los colombianos, pues el sistema de seguridad y
defensa debe lograr una nación más segura y próspera, por lo cual el
poder nacional podría inmiscuirse no sólo en los modelos de desarrollo -a
fin de impulsar la prosperidad de la economía- sino en la dinámica
política general, pues debe promover la democracia.

Esta enorme amplitud de los objetivos nacionales que debe perseguir el

poder nacional se ve confirmada si se toman en cuenta otras
disposiciones de la ley, en especial el artículo 41 literal d, que define uno
de los documentos básicos del sistema de seguridad y defensa, a saber la
llamada “Apreciación Político - Estratégica de Seguridad y Defensa
Nacional”. Según esa disposición, ese documento integra “los aspectos
políticos y estratégicos” y “contiene el análisis de las amenazas a las
cuales puede verse abocado el país en los campos político, económico,
social y militar, para prevenirlas y contrarrestarlas. Debe contener la
orientación de las acciones por tomar frente a cada una de las hipótesis
y la forma como deben interactuar los componentes del Sistema”
(subrayas no originales).

El Presidente goza entonces, conforme a la ley, de una enorme

discrecionalidad para definir esos amplísimos objetivos nacionales, que a
su vez constituyen las finalidades básicas del poder nacional y del
sistema de seguridad y defensa, pues los otros objetivos y planes
estratégicos previstos por la ley, son desarrollados a partir de los
objetivos nacionales establecidos por el Presidente y el Ministerio de
Defensa (art. 41), dada la concepción jerarquizada de todo el Estado que
inspira la ley. En efecto, los "documentos primarios", definidos por el
artículo 4153, contienen y desarrollan esos "objetivos nacionales", y
configuran el llamado “planeamiento estratégico nacional”, al cual debe
sujetarse tanto el “planeamiento estratégico general”, desarrollado por
los llamados “documentos secundarios” (arts 42 y 43)54, como el
planeamiento operativo de la Fuerza Pública (art. 44) y el planeamiento
táctico a nivel de batallones y unidades policiales metropolitanas, o
menores (art. 45).

44- No son necesarias mayores elucubraciones para concluir que el poder

nacional, tal y como se encuentra regulado por la ley, choca frontalmente
al menos con cuatro principios constitucionales básicos: la separación de
poderes, el principio democrático, la supremacía del poder civil sobre el
mando militar y la dirección presidencial de las Fuerzas Armadas (CP
arts 1°, 5 °, 113, 189 y 219).

45- De un lado, la ley acusada rompe la división de poderes puesto que

subordina las otras ramas del poder al poder nacional, que a su vez se
encuentra controlado por el Presidente. En efecto, esta regulación no sólo
desconoce el diseño institucional y orgánico establecido por la Carta (CP
arts 113 y ss), que prevé la independencia de las tres ramas de poder, sino
que además conduce a una concentración extrema de facultades en torno
a la figura presidencial, que es incompatible con el Estado de derecho,
puesto que desaparecen los controles recíprocos entre los distintos
órganos estatales, ya que todos quedan integrados en un supremo poder
nacional, que es en el fondo un supra poder presidencial reforzado. Esto
significa que la ley ordena una fusión de las ramas, que la Constitución
ha separado, para hacer lo que el Presidente disponga, lo cual no sólo
vulnera el principio de separación de poderes sino que representa una
amenaza para los derechos de las personas.

46- De otro lado, e igualmente grave, el poder nacional viola el principio

democrático al menos por las siguientes dos razones: en primer término,
los objetivos nacionales son definidos exclusivamente por el Gobierno,
sin participación del foro por excelencia de la deliberación democrática,
que es el Congreso, con lo cual se desconoce que si bien corresponde al
Presidente la función de conservar y restablecer el orden público (CP art.
189 ord 4°), esa tarea debe ser ejercida no sólo dentro de los lineamientos
establecidos por el Legislador, sino también sujeto al control político
ejercido por el Congreso (CP arts 114 y 135).
53
Los "documentos primarios”, según el artículo 41, son el documento de "objetivos
nacionales", y dos documentos más concretos, basados en los objetivos nacionales, a saber:
el documento de objetivos estratégicos de largo plazo y el de objetivos estratégicos
transitorios. Además son documentos primarios (i) el documento de apreciación político
estratégica; (ii) el documento de estrategia de seguridad y defensa nacional; y (iii) el
pronóstico de disponibilidad presupuestal.  
54
Según el artículo 42, estos documentos secundarios son (i) el documento de planeamiento
estratégico; (ii) el plan de capacidades estratégicas; (iii) el plan de desarrollo sectorial; (iv)
los planes de guerra; (v) el programa de acción conjunta entre la Policía y las Fuerzas
Militares; (vi) el plan de seguridad ciudadana; y (vii) el presupuesto de seguridad y defensa
nacional
De otro lado, como bien lo destacan varios intervinientes, conforme a la
ley acusada, la definición de los principales elementos de las estrategias
concretas de seguridad y defensa queda totalmente sustraída al escrutinio
y control de la ciudadanía, así como de los otros órganos de elección
popular. Así, los distintos documentos primarios y secundarios son
elaborados por el Ministerio de Defensa, y en parte evaluados por el
Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, para luego ser
aprobados por el Presidente, lo cual significa que ni el Congreso ni la
ciudadanía pueden incidir directamente en su diseño. Y como si fuera
poco, todos esos documentos y deliberaciones son secretos, pues el
artículo 19 establece que los documentos primarios y secundarios, así
como las deliberaciones y actas de los consejos, tienen carácter
reservado, por tiempo indefinido.  Nótese que esos documentos y
deliberaciones no se refieren exclusivamente al orden público sino
también a temas económicos, sociales y políticos, como ya se explicó, lo
cual muestra la gravedad de la afectación del principio de publicidad.
Además, esa reserva sería incluso oponible a las autoridades elegidas
democráticamente, por lo que el Congreso, los gobernadores, los
alcaldes, y en general las autoridades administrativas, no sólo no podrían
discutir críticamente esos documentos sino que incluso, en ciertos
eventos, tendrían que obedecer lo que se les ordena en esos documentos,
cuyo contenido y proceso de creación no pueden empero conocer. Todo
esto significa que un aspecto tan esencial para la vida democrática, como
es la definición concreta de las políticas de seguridad y defensa, queda en
el secreto, lo cual impide cualquier deliberación ciudadana al respecto. Y
esto es todavía más grave si se tiene en cuenta la amplitud con la cual la
ley define los propósitos del sistema, que incluyen los ámbitos políticos,
económicos y sociales. Esta situación afecta profundamente el principio
democrático y la soberanía popular, pues desconoce la necesaria
publicidad que deben tener las discusiones y deliberaciones sobre todos
estos asuntos, que son de interés colectivo. En anterior oportunidad, al
referirse a la actividad parlamentaria, esta Corte destaca la importancia
de los principios de publicidad y transparencia de las discusiones
públicas, en los siguientes términos:

“Esto no puede sino fortalecer la democracia, la cual presupone

la existencia de una opinión pública libre e informada, cuyo
desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y
actividades del Congreso. Así, la transparencia y publicidad de
los debates parlamentarios cumple en el Estado social de
derecho (CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso
es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la
discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas.
De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de
la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados
más justos. En efecto, existen determinados argumentos y
 motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son
admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve
manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios
trascendentales del derecho publico era el siguiente: "son
injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros
hombres cuyos principios no soportan ser publicados" (Emanuel
Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985,Segundo Apéndice,
p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad del
Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para
que el público esté mejor informado sobre los temas de
trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las
relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una
democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La
publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso
cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir
políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la
sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una
sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y
publicidad de la actividad de las asambleas representativas no
cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional55”.

47- Finalmente, el diseño institucional del poder nacional erosiona la

subordinación de los mandos militares al poder civil, en la medida en que
afecta el carácter no deliberante de la Fuerza Pública (CP art. 219). La
razón es simple: el desarrollo práctico del poder nacional reposa en gran
medida sobre el llamado planeamiento, que a su vez implica la
elaboración de una serie de documentos primarios y secundarios, que
contienen los objetivos del sistema de seguridad y defensa, así como los
distintos planes y programas para alcanzar esas metas. Como ya se
explicó, los objetivos de este sistema no se reducen al plano clásico del
orden público sino que desbordan esa dimensión, y cubren
potencialmente todos los campos políticos, económicos y sociales. Ahora
bien, estos documentos primarios y secundarios, en los cuales se plantean
los objetivos del sistema de seguridad y defensa, así como los planes y
programas para alcanzarlos, son elaborados por el Ministerio de Defensa,
en coordinación con los comandantes de las distintas Fuerzas Militares y
el director de la Policía (art. 21 de la Ley). Esto significa que la presente
ley ordena que los más altos mandos de la Fuerza Pública deliberen
permanente sobre los desafíos que tiene Colombia en los campos
políticos, económicos y sociales, y diseñen estrategias y planes para
enfrentar esos retos. ¿Podría pensarse en una norma que desconozca más
claramente el mandato constitucional, según el cual en Colombia la
Fuerza Pública no es deliberante?

55
Sentencia C-386 de 1996, Fundamento 5.
Además, los documentos fundamentales que orientan todo el poder
nacional son elaborados por los altos comandantes de las Fuerzas
Armadas y el Ministro de Defensa, según lo establece el artículo 21 de la
ley acusada. Luego de ser terminados, son entregados al Presidente de la
República, no para que éste los tome como un insumo en el diseño de
políticas democráticamente diseñadas y adoptadas, sino para que el
Presidente las apruebe (arts 20 y 21). ¿Podría pensarse en algo más
contrario a la dirección civil, en cabeza del Presidente, de la Fuerza
Pública?

48- Algunos podrían objetar que las anteriores conclusiones no son

válidas, pues la Corte habría interpretado equivocadamente la noción de
poder nacional, al conferirle una dimensión institucional que no tiene,
pues la ley la define como una capacidad del Estado, y no como una
estructura. Según ese reparo, conforme a la ley acusada, el poder
nacional haría referencia exclusivamente a las diversas estrategias de
colaboración y articulación entre las ramas y los órganos del Estado, para
enfrentar los desafíos de seguridad y defensa, lo cual no es sino un
desarrollo del artículo 113 superior, que establece que los diferentes
órganos del Estado deben colaborar armónicamente. Además, concluiría
esa objeción, la preeminencia del Gobierno en esa colaboración es
natural, por las especiales responsabilidades que tiene el Ejecutivo en la
preservación y restablecimiento del orden público (CP art. 189 ord 4°).

A pesar de su aparente fuerza, los anteriores reparos no son de recibo.

Así, es cierto que la ley no define expresamente al poder nacional como
una nueva realidad institucional. Sin embargo, como se ha mostrado en
los fundamentos anteriores de esta sentencia, un estudio sistemático de la
regulación de la figura en la Ley 684 de 2001 muestra que, a pesar de su
gran ambigüedad, ese texto legal pretende realmente institucionalizar un
supra poder, con cometidos en todos los ámbitos de la vida nacional,
entidades propias y reglas de juego autodefinidas en documentos,
algunos de ellos secretos. La ley acusada implica entonces una
reformulación del concepto de poder, que es incompatible con la Carta.

Pero es más, incluso si se aceptara, en gracia de discusión, que en

realidad el poder nacional no es una nueva institución sino un simple
mecanismo de articulación entre las ramas de poder, a fin de reforzar la
capacidad estatal para enfrentar los problemas de seguridad y defensa, en
todo caso la regulación vulneraría el principio de separación de poderes,
puesto que implica una evidente supremacía del Gobierno sobre los otros
órganos del Estado, ya que al Presidente y sus agentes corresponde la
dirección de la colaboración, que la ley hace obligatoria, en los términos
que señale el propio Gobierno. Ahora bien, principio mandato de
colaboración entre los distintos órganos del Estado no puede ser
entendido como una eliminación del principio de independencia y
separación funcional de las distintas ramas del poder (CP art. 113). Es
pues totalmente ilegítimo que el Congreso, invocando esa colaboración,
establezca la subordinación de todas las entidades estatales al Gobierno,
como lo hace la ley acusada. En efecto, no puede olvidarse que el sistema
de seguridad y defensa comprende todo el Estado, y en la práctica es
dirigido por el Presidente y el Consejo de Seguridad y Defensa, que
también es controlado por el Gobierno, y debe realizar políticas sobre la
base de “objetivos nacionales”, que son también definidos por el
Presidente. ¿Puede entonces alguien razonablemente dudar que la figura
del poder nacional no desarrolla una colaboración armónica entre las
ramas de poder sino que implica una evidente e inconstitucional
supremacía del Ejecutivo, por la concentración de facultades exorbitantes
en dicha rama?

Poder nacional, sector privado, ciudadanía, deberes, y movilización

49- Las anteriores consideraciones ya son suficientes para declarar la

inconstitucionalidad de la regulación acusada relativa al poder nacional.
Pero la situación podría ser todavía más grave, por cuanto esa figura
podría afectar también otros principios y valores constitucionales, en la
medida en que parece involucrar a la ciudadanía en el poder nacional
mismo. Y esto, según los demandantes y varios intervinientes, no sólo
vulnera el pluralismo y la autonomía de la sociedad civil, sino que
además desconoce el principio de exclusividad de la Fuerza Pública. Por
su parte, otros intervinientes argumentan que no es cierto que la ley
acusada fusione la sociedad y el Estado en el poder nacional. Según su
parecer, el problema surge de la redacción inicial del proyecto, que
efectivamente confundía lo público y lo privado, pues asociaba el poder
nacional a la nación, y no al Estado. Sin embargo, explican estos
intervinientes, ese defecto fue corregido pues el poder nacional fue
redefinido, de tal manera que sólo se predica del Estado, y por ello sólo
involucra entidades estatales.

Con el fin de determinar si la figura del poder nacional adolece de otros

vicios de constitucionalidad, entra la Corte a analizar si ese nuevo poder
nacional involucra o no a la ciudadanía y al sector privado.

50- La definición del artículo 3º de la ley acusada parece indicar que el

"poder nacional" sólo comprende los órganos estatales, pues esa
disposición alude a “la capacidad del Estado colombiano de ofrecer
todo su potencial” en materias de seguridad. Además, esa referencia
exclusiva al Estado no es casual sino que buscó corregir la definición
inicial que traía el proyecto, y que establecía que el poder nacional era
“la suma de la capacidad y recursos de la Nación para enfrentar
amenazas contra su seguridad.”

La redacción del artículo 3 ° y el análisis histórico sugieren entonces que

el poder nacional es exclusivamente estatal. Sin embargo, y como bien lo
destacan varios intervinientes y la Defensoría del Pueblo, un análisis
detallado de las distintas disposiciones de la ley que se refieren al poder
nacional lleva a otra conclusión.

51- Numerosos artículos de la ley acusada, al mencionar el "poder

nacional", se refieren no solamente a las autoridades estatales sino que
incorporan las potencialidades y recursos privados, así como a los
ciudadanos, como parte de ese poder. En primer término, el artículo 1º
establece que la ley pretende estatuir un sistema de seguridad y defensa
nacional "que adecue efectiva y eficientemente los recursos con que
cuenta el Estado, de conformidad con sus atribuciones, y de los
ciudadanos, de conformidad con sus deberes constitucionales para
asegurar razonablemente y en condiciones de igualdad, la seguridad y la
defensa nacional" (subrayas no son originales). Por su parte, el artículo
7º señala que la seguridad ciudadana es una " acción integrada de las
autoridades y de la comunidad”. El artículo 62 establece que la
movilización es un proceso permanente que permite "adecuar el poder
nacional en la forma de organización funcional, en los sectores público y
privado para atender y conjurar cualquier emergencia" (subrayas fuera
de texto).

52- Las anteriores disposiciones se refieren expresamente a la

participación de los particulares y del sector privado en el poder nacional.
Otros artículos, si bien no establecen explícitamente que las personas
hacen parte del poder nacional, sin embargo indican esa incorporación,
ya sea por la referencia que hacen a los distintos componentes del poder
nacional, ya sea por las obligaciones ciudadanas que prevén.

Así, de un lado, algunas disposiciones mencionan los "campos del poder

nacional" ( art. 20) o, los "elementos" (art. 13) o las "expresiones" (art.
43) del "poder nacional". La propia ley no indica cuáles son esos
campos, elementos o expresiones del “poder nacional”, pero un análisis
histórico del proceso de formación de ese cuerpo normativo sugiere que
éstos desbordan el campo puramente estatal, pues hacen referencia a las
fuerzas sociales y económicas. En efecto, el artículo 3º del proyecto
aprobado en plenaria del Senado de la República establecía que el poder
nacional “se expresa en los campos político, económico, social y
militar”. A pesar de que esas especificaciones de los campos en que se
expresa el poder nacional fueron finalmente eliminadas, estos
antecedentes indican que los términos contenidos en la ley (campos del
poder nacional, expresiones, elementos) buscan incorporar a los
particulares y al sector privado en el ambiguo concepto de poder
nacional. Esta conclusión se confirma además si tomamos en cuenta el ya
mencionado artículo 41 literal d de la ley, que delimita el contenido del
documento primario de “Apreciación Político - Estratégica de Seguridad
y Defensa Nacional”. En efecto, como ya se explicó, esa disposición
establece que dicho documento no sólo contiene “el análisis de las
amenazas a las cuales puede verse abocado el país en los campos
político, económico, social y militar, para prevenirlas y
contrarrestarlas” sino que además debe establecer “la orientación de las
acciones por tomar frente a cada una de las hipótesis y la forma como
deben interactuar los componentes del Sistema” (subrayas no originales).

En tal contexto, la preservación en el texto final de la ley de expresiones

como los “campos del poder nacional” o sus “elementos” o
“expresiones”, y el contenido previsto por la ley para el documento
primario de apreciación político estratégica, sustentan la idea de que el
poder nacional incorpora al sector privado y a los particulares.

53- De otro lado, diversas disposiciones de la Ley 684 de 2001 prevén la

imposición de múltiples deberes a los ciudadanos, que en la práctica
terminan por subordinarlos e incorporarlos al poder nacional. Así, el
propio artículo 3°, al definir el poder nacional, hace explícita referencia a
los deberes ciudadanos previstos en el artículo 95 superior. Igualmente, el
artículo 9° no sólo reitera genéricamente los deberes ciudadanos en
materia de seguridad y defensa sino que los amplia considerablemente,
por medio de una cláusula abierta, pues establece que las personas deben
“tomar las medidas y emprender las acciones que de conformidad con
las leyes le demanden” (subrayas no originales), sin especificar cuáles
son las obligaciones precisas de las personas, ni indicar cuáles son esas
leyes, diferentes a la propia Ley 684 de 2001, que definen de manera
clara las medidas y acciones que los particulares han de adoptar. Por su
parte, el artículo 68 señala que todos los colombianos tienen la
obligación de participar en las movilizaciones que sean decretadas por el
Presidente, y que son de cualquier orden, no sólo las previstas en las
leyes de incorporación a filas, que deben prever claros requisitos. Todas
estas disposiciones sientan las bases para subordinar funcionalmente a las
personas a la acción del poder nacional, para lograr la consecución de los
objetivos nacionales definidos por el Ejecutivo.

54- El examen precedente lleva a la Corte a concluir que la ley acusada

ha extendido la noción de poder nacional más allá de los confines de los
órganos del Estado, a fin de incorporar a ese poder al sector privado y a
los particulares. Es cierto que ciertas modificaciones al texto final de la
ley intentaron restringir el alcance del poder nacional a fin de limitarlo a
la acción de las autoridades estatales. Sin embargo, esas correcciones no
fueron suficientes para transformar la noción de poder nacional, ni para
suprimir sus alcances contrarios a la Constitución, como lo muestran las
disposiciones de la ley mencionadas en los fundamentos anteriores de
esta sentencia.

55- Un nuevo elemento que confirma esa extensión del poder nacional al
ámbito privado y ciudadano es el siguiente: uno de los dispositivos
básicos del sistema de seguridad y defensa y del poder nacional es la
llamada movilización, que no es un punto tangencial de estos conceptos,
sino que representa uno de sus componentes decisivos. Ahora bien, la
figura de la movilización expresamente incorpora a los particulares y al
sector privado en el poder nacional y en el sistema de defensa y
seguridad. En efecto, el artículo 62 define la movilización como un
“proceso permanente e integrado que consiste en aplicar en todo tiempo
y en cualquier lugar del territorio nacional el conjunto de normas,
preceptos, estrategias y acciones que permiten adecuar el Poder
Nacional en la forma de organización funcional, en los sectores público
y privado para atender y conjurar cualquier emergencia provocada por
una calamidad pública o catástrofe natural”. Por su parte, el artículo 68
de la ley establece que no sólo todas las autoridades, de todos los órdenes
territoriales, deben participar activamente en la movilización sino que,
además, todos los colombianos “tienen el deber y la obligación
ciudadana de acudir a la movilización cuando el Presidente de la
República lo decrete”.

56- Aunque la anterior definición legal de la movilización es bastante

confusa, es posible sin embargo precisar algunas de sus características e
implicaciones.

De un lado, es claro que la movilización regulada por la presente ley no

es la prevista por el artículo 216 superior, según el cual, los colombianos
están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo
exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas. En efecto, ese deber constitucional de tomar las armas es
exigible únicamente en situaciones excepcionales, de especial peligro
para la existencia de Colombia como nación independiente, o para la
continuidad de sus instituciones democráticas. Por ello, el artículo 29 de
la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, al regular la movilización
derivada del deber constitucional establecido en el artículo 216 superior,
la limitó a los casos de guerra exterior, y estableció que “durante el
estado de guerra exterior el Gobierno podrá decretar la movilización
nacional en forma total o parcial, para adecuar a las necesidades de la
guerra los recursos y servicios requeridos.” La sentencia C-179 de 1994
declaró la exequibilidad de esa figura, señalando que era un desarrollo
del deber constitucional contenido en el inciso 2o. del artículo 216 de la
Carta. Por el contrario, la movilización establecida por la ley acusada
para el sistema de seguridad y defensa es un proceso permanente, que
opera en todo tiempo y lugar.

De otro lado la obligación de tomar las armas impuesta por la norma

constitucional, implica la incorporación a la Fuerza Pública de la
persona, que se convierte entonces en un miembro de esas
instituciones, mientras que el proceso de movilización previsto por
la ley acusada no tiene obligatoriamente esa implicación, pues la
regulación plantea la movilización del sector privado y de los
particulares.

En tercer término, esa movilización es exigible a todos los

ciudadanos para atender no sólo las más graves alteraciones del
orden público sino para conjurar “cualquier emergencia provocada
por una calamidad pública o catástrofe natural”. Esto significa que la
ley autoriza una movilización de las personas prácticamente para
cualquier fin, y de cualquier forma, y para cumplir deberes que no se
encuentran precisados en las leyes.

Finalmente, a pesar de la confusa redacción del artículo, la referencia de

la norma a que el propósito de la movilización es “adecuar el Poder
Nacional en la forma de organización funcional” indica que los procesos
de movilización deben hacerse de conformidad con el planeamiento
estratégico y los objetivos nacionales, contenidos en documentos
elaborados por los altos mandos y el Ministerio de Defensa, y aprobados
por el Presidente

La vulneración de la autonomía de la sociedad civil y del pluralismo

57- La descripción precedente ha mostrado que el poder nacional y el

sistema de seguridad y defensa desarrollados por la ley acusada
desbordan el campo estatal, pues implican en cierta medida, una
potencial movilización permanente de toda la población para alcanzar
unos “objetivos nacionales”, de enorme amplitud, cuya elaboración
corresponde al Ministerio de Defensa y a los altos mandos militares y
policiales, para ser aprobados por el Presidente. Un diseño institucional
de esa naturaleza es verdaderamente inadmisible, desde el punto de vista
de los valores constitucionales, pues no sólo infringe varias disposiciones
de la Carta sino que configura un tipo de Estado que es claramente
incompatible con los principios constitucionales básicos, que definen la
naturaleza del Estado colombiano. En efecto, la anterior regulación, fuera
de vulnerar los principios constitucionales ya mencionados (democrático,
separación de poderes, y supremacía del poder civil sobre el militar),
también abre el camino a un Estado totalitario, al incorporar al sector
privado y a los particulares en el poder nacional, puesto que dicha
incorporación desconoce la autonomía de la sociedad civil y afecta
gravemente el pluralismo.

58. En primer término, el análisis precedente muestra que la ley acusada

termina por fusionar la sociedad y el Estado, en un poder nacional, al
mando del Presidente, que define unos objetivos nacionales que todos los
colombianos tienen el deber de apoyar, lo cual es claramente
incompatible con la definición constitucional del Estado colombiano. En
efecto, como ya se explicó largamente en esta sentencia, la Carta
reconoce la autonomía de la sociedad civil y la libertad política e
ideológica de las personas, y por ello es contraria a cualquier forma de
totalitarismo estatal, que intente la absorción de la sociedad por el Estado
(CP arts 1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 20 y 40).

59- En segundo término, y directamente ligado a lo anterior, la

incorporación del sector privado al poder nacional y la obligación de los
particulares de someterse a los procesos de movilización decretados por
el Presidente, para alcanzar unos amplísimos objetivos nacionales,
definidos por el mismo Presidente, implica una especie de dirigismo
político e ideológico regido por el Estado, o más exactamente por el
Ejecutivo, lo cual vulnera gravemente el pluralismo, la función
constitucional de la oposición política, y la libertad de crítica de los
ciudadanos (CP arts 1°, 6°, 20, 40 y 112). En efecto, como se explicó
largamente en esta sentencia, la Carta busca construir un orden que sea
respetuoso de las diferencias, y por ello proscribe toda tentativa de
imponer estatalmente una visión única de los objetivos que deben
alcanzar la sociedad y el Estado. Así, había dicho al respecto esta
Corporación:

“La Constitución está fundada en el pluralismo y en el

reconocimiento de la dignidad y de las libertades de
pensamiento, expresión y asociación de las personas. Por ello no
es admisible ninguna forma de dirigismo de tipo ético o político
de parte del Estado, por cuanto ello sería contrario a la esencia
misma del constitucionalismo liberal y democrático. En efecto, si
las personas son fines valiosos en sí mismos, no puede el Estado
imponerles modelos particulares de virtud o limitar
injustificadamente su libertad de pensamiento o de expresión.56”

El desconocimiento de la reserva legal en materia de derechos y

deberes constitucionales

60- Las anteriores vulneraciones a la autonomía de la sociedad y al

pluralismo se explican también por la manera como la presente ley
impone obligaciones abiertas a los ciudadanos, en materia de orden
público, al incorporarlos al poder nacional y al sistema de seguridad y
defensa.

Los deberes imponibles a los particulares tienen, en principio, reserva de

ley, y por ello, como ya se explicó en esta sentencia, las obligaciones de
las personas deben ser concretadas por el Legislador, quien debe precisar
no sólo su alcance sino también las eventuales sanciones que pueden ser
impuestas. Así mismo, como ya se explicó en esta sentencia, los
particulares tienen deberes relativos al orden público, pues en esta
materia la Constitución es cerrada y asigna la guarda del orden público a
las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional. En sentencia SU.1184 de
2001, la Corte señaló al respecto:

“En este orden de ideas, las fuerzas militares, así como la

Policía Nacional, tienen una posición de garante derivada de
su obligación de cumplir deberes irrenunciables en un Estado
social de derecho. El artículo 217 de la Constitución dispone
que es función de las fuerzas militares garantizar el orden
56
Sentencia C-265 de 1994. Fundamento 4°.
 constitucional. Dicho orden no se limita a preservar la
estructura democrática del país, sino que comprende el deber
de participar activa y eficazmente (C.P. art. 209) en la defensa
de los derechos constitucionales de los asociados. Tales
derechos constituyen los bienes respecto de los cuales el
Estado tiene el deber – irrenunciable - de proteger.”

La presente ley abre la puerta a la imposición de deberes por fuera de la

ley, en la medida en que incorpora a los particulares al poder nacional, y
los somete a la dirección del Gobierno, para alcanzar los amplios
objetivos nacionales definidos por el Presidente. Es decir, permite que los
deberes tengan una fuente distinta de la Constitución o la ley. Las
personas no sólo deben acudir a los procesos de movilización que el
Gobierno decrete (arts 62 y 68) sino que incluso quedan sujetas a deberes
no especificados por la ley y por fuera de procesos democráticos de
primer o segundo orden. En efecto, los artículos 1° y 3° se refieren
genéricamente a los deberes constitucionales de los ciudadanos como
elementos del poder nacional y del sistema de seguridad y defensa.
Luego el artículo 9° indica que el deber constitucional de las personas de
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas, y
responder con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud, implica que con esos objetivos las personas
“deben disponer de los recursos, tomar las medidas y emprender las
acciones que de conformidad con las leyes le demanden” (subrayas no
originales). Nótese que la norma no exige que las acciones obligadas se
encuentren previstas en las leyes sino que les sean demandadas de
conformidad con las leyes, lo cual constituye una inaceptable cláusula
abierta en materia de obligaciones a los particulares frente al orden
público.

La vulneración del principio de exclusividad de la Fuerza Pública y

de sus funciones de garante

61- Los deberes genéricos impuestos a los particulares y su incorporación

al poder nacional terminan por invertir las relaciones que deben existir,
en materia de orden público, entre el Estado, la Fuerza Pública y la
población. En efecto, como ya se explicó en detalle en esta sentencia, en
un Estado democrático, que se encuentra al servicio de la comunidad, las
autoridades estatales se reservan el monopolio de la coacción pero con el
deber de ser ellas las garantes de la convivencia pacífica. Y por ello
corresponde al Estado proteger y ser garantes de la seguridad de las
personas, y no a las personas proteger y ser garantes de la seguridad del
Estado. Por el contrario, la presente ley, al incorporar a los particulares al
poder nacional, termina convirtiéndolos en garantes de la seguridad
institucional, lo cual es inaceptable, pues desnaturaliza la estructura
constitucional del Estado colombiano y desconoce el principio de
exclusividad de la Fuerza Pública. Y es que una cosa es que las personas
tengan ciertos deberes específicos en materia de orden público, y otra
muy distinta es que ellas queden integradas en un poder nacional, y se
conviertan entonces en los garantes de la seguridad institucional y en
servidores de los objetivos nacionales que el Ejecutivo indique.

El desconocimiento del principio de distinción del derecho

internacional humanitario

62- No se requieren mayores análisis para concluir que, en la situación de

conflicto armado que vive el país, la incorporación de los particulares al
poder nacional y a los procesos de movilización decretados por el
Presidente vulnera el principio de distinción del derecho internacional
humanitario puesto que involucra a la población civil en el conflicto
armado, lo cual es inconstitucional, como ya se explicó largamente en
esta sentencia

Conclusiones y decisiones a tomar

63- El examen precedente ha mostrado que el poder nacional, como está

regulado por la ley acusada, es incompatible con las fórmulas
constitucionales básicas que definen al Estado colombiano. Así, esa
figura, incluso si se considera que sólo cubre a las autoridades estatales,
vulnera el principio democrático, la separación de poderes, la supremacía
del poder civil sobre el mando militar y la dirección presidencial de las
Fuerzas Armadas (CP arts 1°, 3°, 113, 189 y 219), puesto que pone a
todas las autoridades bajo la égida del Gobierno, para perseguir unos
amplios e indeterminados objetivos nacionales, definidos por los mandos
militares y el Ministerio de Defensa, y aprobados por el Presidente. Y, en
la medida en que incorpora al sector privado y a los particulares, el poder
nacional desconoce la autonomía de las sociedad civil, el pluralismo y la
reserva legal para la imposición de deberes o la limitación de derechos
(CP arts 1°, 2°, 5°, 6°, 93 y 95), con lo cual abre el camino a un Estado
totalitario, en donde las personas quedan a órdenes del gobierno, lo cual
desconoce el principio según el cual las autoridades están al servicio de
la comunidad (CP art. 2°). Igualmente, esa figura traslada a los
particulares las funciones de las autoridades de garantía de la seguridad y
la defensa, lo cual no sólo afecta el principio de exclusividad de la Fuerza
Pública (CP art. 216) sino que vulnera el principio de distinción del
derecho internacional humanitario, pues involucra a la población civil en
el conflicto armado (CP art. 214). Sobra pues decir que esa figura del
poder nacional es entonces no sólo manifiestamente inconstitucional
sino, además, profundamente riesgosa para los derechos de la persona.

64- Constatada la inconstitucionalidad del poder nacional, como está

regulado por la Ley 684 de 2001, entra la Corte a examinar si es
pertinente aceptar la petición de algunos intervinientes de condicionar el
alcance de la figura, a fin de ajustarla a la Carta. En efecto, algunos
intervinientes solicitan a la Corte que, en vez de expulsar del
ordenamiento la figura, proceda a declarar su constitucionalidad
condicionada, y señale que la regulación del poder nacional debe
entenderse referida exclusivamente a los recursos y órganos de la rama
ejecutiva que tengan funciones relacionadas con los temas de seguridad y
defensa.

La Corte entiende que esa petición encuentra sustento en el principio de

conservación del derecho, según el cual, el juez constitucional debe
preservar al máximo la labor del Legislador, y por ello debe mantener en
el ordenamiento una regulación impugnada, si ésta admite una
interpretación conforme a la Constitución57. Sin embargo, para que ese
principio opere, es necesario no sólo (i) que las normas acusadas tengan
al menos un sentido que se ajuste a la Carta sino que, además, (ii) la
voluntad del Legislador no sea desfigurada por el condicionamiento
introducido por el juez constitucional. Ahora bien, en el presente caso,
estas dos exigencias no se cumplen. De un lado, la incompatibilidad de la
figura del poder nacional con la Carta es tan radical que resulta imposible
introducir un condicionamiento que elimine todos sus vicios de
inconstitucionalidad. Y, de otro lado, incluso si eso fuera posible, lo cual
es discutible, de todos modos la exequibilidad condicionada no sería
procedente, por la siguiente razón: el poder nacional no es un elemento
tangencial del sistema de seguridad y defensa establecido por la Ley 684
de 2001 sino que constituye su columna vertebral. Y esa figura, tal y
como está regulada por esa ley, es radicalmente inconstitucional. Por
consiguiente, para ajustarla a la Carta (suponiendo que eso fuera posible),
la Corte se vería obligada a introducir tales modificaciones al sistema de
seguridad y defensa, que éste ya no sería el mismo que fue aprobado por
el Congreso sino uno totalmente distinto. La Corte no estaría entonces
conservando la voluntad legislativa sino que la estaría sustituyendo, lo
cual es inaceptable en una democracia constitucional, pues vulnera la
libertad de configuración del Congreso.

65- Conforme a lo anterior, una solución se impone: esta Corporación

debe declarar la inexequibilidad de la figura del poder nacional.

Ahora bien, el poder nacional es la columna vertebral de todo el sistema

de seguridad y defensa diseñado por la Ley 684 de 2001. Es entonces
obvio que la decisión de inconstitucionalidad de esa figura cubre no sólo
las disposiciones explícitamente demandadas sino que se proyecta sobre
muchas otras normas de esa ley. Es pues necesario que la Corte realice la
correspondiente unidad normativa, prevista por el artículo 6° del Decreto
2067 de 1991, y declare la inconstitucionalidad de todas aquellas otras
disposiciones que se encuentran inescindiblemente ligadas con el
concepto de poder nacional58.

57
Sobre los alcances y límites del principio de conservación del derecho, ver, entre otras, las sentencias
C-559 de 1999, fundamentos 21 y 22, C-100/96. Fundamento Jurídico No 10, C-065/97 y C-324 de
1997. Fundamento jurídico No 9.
58
Sobre el alcance de la unidad normativa, ver, entre otras, las sentencias C-320 de 1997, fundamentos
2 y ss, C-448 de 1997, fundamentos 22 y ss, C-481 de 1999, fundamentos 3 y ss y C-992 de 2000.
66- Para realizar esa unidad normativa, la Corte recuerda que la Ley 684
de 2001 diseña un sistema de seguridad y defensa nacional, cuyo pilar es
el poder nacional. Ahora bien, un sistema es una articulación de
elementos que constituye una totalidad. En tal contexto, si el pilar del
sistema es declarado inexequible, es lógico concluir que debe también
declararse la inconstitucionalidad de todo el sistema. La razón de ser de
esa doctrina es simple: no tiene sentido preservar en el ordenamiento
elementos de una totalidad, que carecen de contenido propio tomados
aisladamente, ya que su verdadero significado dependía de su lugar en la
totalidad normativa de la cual formaban parte. Eso obviamente no
significa que todos los contenidos normativos del sistema declarado
inexequible estén viciados de inconstitucionalidad, pues muchos de ellos
pueden ser, tomados aisladamente, o incorporados en otro contexto,
perfectamente válidos. Sin embargo, debido a la unidad profunda de sus
diferentes componentes normativos, es necesario declarar la
inexequibilidad de todo un sistema, si la Corte concluye que sus pilares
básicos son contrarios a la Carta.

La Corte destaca que la anterior doctrina no es una novedad de esta

sentencia, pues esta Corporación había llegado a la misma conclusión en
el pasado. Así, la sentencia C-087 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz,
concluyó que la exigencia de la tarjeta de periodista, que estaba regulada
en algunos artículos de la Ley 51 de 1975, era inconstitucional. La Corte
consideró entonces que toda la ley debía ser declarada inexequible, a
pesar de que algunos de sus artículos eran perfectamente válidos, por la
sencilla razón de que ese cuerpo normativo estaba basado en la figura de
la tarjeta de periodista. Dijo entonces esta Corte:

“Aunque no todas las disposiciones de la ley acusada restringen

las libertades que en esta sentencia se han examinado, el sentido
que las justifica es ése y, por tanto, las demás resultan
ininteligibles e inútiles, desprovistas de la sustancia que las
informa. Por ese motivo la ley en cuestión, se retirará del
ordenamiento en su totalidad”.

Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa,

declaró la inexequibilidad de la totalidad del Plan Nacional de
Desarrollo, por vicios de procedimiento en su formación, a pesar de que
sólo algunas de las disposiciones de la ley se habían visto afectadas por
esos vicios. La Corte concluyó que era necesario retirar del ordenamiento
la totalidad de la ley, por cuanto ese cuerpo normativo formaba un
sistema presupuestal, de suerte que el retiro de una cantidad importante
de sus disposiciones afectaba todo el sentido de la ley. Dijo entonces esta
Corporación:

“La Ley del Plan de Desarrollo es de naturaleza presupuestal, es

decir contiene la formulación de un presupuesto entendido como
 una proyección de ingresos y la formulación de un plan de gastos
para un período determinado. Debido a esto los principios de
armonía y coherencia interna exigen que todas o al menos la
mayor parte de las normas que lo componen estén presentes, toda
vez que unas definen metas y propósitos y otras medios y
mecanismos concretos para su alcance. De este modo unas normas,
de naturaleza programática, dependen de otras instrumentales en
cuanto a la posibilidad de llegar a ser efectivamente ejecutadas, al
paso que estas últimas encuentran su razón de ser en las primeras.
Ahora bien, evaluar esta correspondencia interna en cada uno de
los sectores económicos particularmente considerados a los que se
refiere el Plan contenido en la Ley 508 de 1999, parece no ser
necesario, toda vez que, como se dijo, desde un punto de vista
cuantitativo existen datos que indican que más de la mitad del texto
de la Ley tendría que ser retirado del ordenamiento por vicios en
su tramite. Este dato numérico revela que el equilibrio de la Ley
está seriamente comprometido.

La Corte encuentra oportuno recordar que, como lo dispone el

literal m) del artículo 3° de la Ley 152 de 1994, el principio de
coherencia debe presidir la formulación de los planes de
desarrollo. Coherencia, a voces del diccionario de la Real
Academia Española, quiere decir “conexión, relación o unión de
una cosa con otra” (DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA,
Real Academia Española. Ed. Espasa Calpe, Madrid 1994). Así,
dicho principio indica que los programas y proyectos contenidos en
la Ley del Plan, deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en ella. De aquí se deduce que
si una parte considerable de la Ley debe ser declarada inexequible,
la restante habrá perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la
hará inoperante como medio para el manejo público económico
por parte de las autoridades competentes.

En esas circunstancias el sentido de la nueva Ley resulta

comprometido, por lo cual, en los términos del artículo 189 de la
Ley 5ª de 1992, la inconstitucionalidad debe extenderse a la
totalidad de su texto.”

Ahora bien, es cierto que en otros eventos, esta Corte ha considerado que
la declaración de inexequibilidad de varias disposiciones de una ley no
acarrea automáticamente la inconstitucionalidad de la totalidad de la ley,
incluso cuando el cuerpo normativo establece un sistema. Así, la
sentencia C-760 de 2001, MP Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel
José Cepeda Espinosa, declaró inexequibles, por vicios de procedimiento
en su formación, numerosos artículos de Ley 600 de 2000 o Código de
Procedimiento Penal. Sin embargo, la Corte se abstuvo de expulsar del
ordenamiento la totalidad del código, pues consideró que las
disposiciones declaradas inexequibles no implicaban una variación
sustancial del estatuto procesal penal como tal. Dijo entonces esta
Corporación:

“La Corte debe entrar a estudiar si estas inexequibilidades

parciales tienen el alcance de afectar la constitucionalidad de todo
el Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000,
o si por el contrario los apartes normativos parcialmente
inexequibles son separables del resto del articulado.

La separabilidad de una disposición consiste en la posibilidad de

excluirla del texto dentro del cual está insertada, sin alterar
substancialmente este último. Para estos efectos debe entenderse
como alteración substancial aquella que hace que la propuesta
legislativa globalmente considerada, no sea la misma sin la norma
excluida, sino otra radicalmente diferente. El criterio que define la
separabilidad es entonces prevalentemente material, es decir
referido al sentido y alcance de la regulación y no a aspectos
formales como la numeración de las disposiciones, la ubicación de
las mismas dentro del texto completo de la ley, su denominación o
la cantidad de ellas.

De cualquier manera, la inseparabilidad es asunto que debe

demostrarse específicamente respecto de cada una de las
disposiciones que se consideran individualmente inexequibles, y la
carga de esta demostración en principio incumbe al demandante, a
quien toca probar que por su contenido material, la inexequibilidad
de una disposición conlleva la inconstitucionalidad del resto del
articulado dentro del cual está insertada. En el presente caso, la
Corte echa de menos la sustentación del cargo de inexequibilidad
total hecha de conformidad con los criterios expuestos. Antes bien,
del estudio pormenorizado de las disposiciones afectadas de
inconstitucionalidad, encuentra que en ningún caso la declaración
que respecto de ellas se hará tiene el alcance de significar una
variación substancial de una institución del procedimiento penal, de
la estructura general del Código, o de los principios rectores que
orientan su interpretación. En este sentido, el texto que
permanecerá dentro del ordenamiento después de la declaración de
inexequibilidad parcial que se pronunciará, no es esencialmente
diferente del aprobado por el Congreso, en cuanto no constituye
una propuesta legislativa radicalmente distinta. Por lo tanto no
procede extender la mencionada declaración de inexequibilidad al
resto del articulado”.

67- La anterior reseña de la doctrina desarrollada por la Corte sobre el

alcance de la unidad normativa en las decisiones de inexequibilidad que
recaen sobre leyes que establecen sistemas normativos complejos permite
concluir lo siguiente: en caso de que el juez constitucional declare la
inconstitucionalidad de varias disposiciones de una ley de esa naturaleza,
pero dichos preceptos sean separables del cuerpo normativo y su retiro
del ordenamiento no afecte el sentido general de la ley, entonces no es
procedente realizar la unidad normativa. Por el contrario, es necesario
realizar la correspondiente unidad normativa y declarar la
inexequibilidad de la totalidad de la ley, si la Corte constata que el retiro
del ordenamiento de las normas viciadas de inconstitucionalidad altera
tan sustancialmente el sistema normativo, que la ley deja de tener el
sentido que quería atribuirle el Congreso. En tales circunstancias, la
pregunta que obviamente surge es la siguiente: ¿qué tan profundamente
afecta a la totalidad de la Ley 684 de 2001 la declaración de
inconstitucionalidad de la figura del poder nacional? Y para la Corte la
respuesta es clara: esa declaración implica la inconstitucionalidad de la
totalidad de la Ley 684 de 2001, ya que el poder nacional no sólo
constituye la columna vertebral del sistema de seguridad y defensa
establecido por la ley sino que además se proyecta en el conjunto de
regulaciones específicas previstas por esa ley, como se verá a
continuación.

En primer término, numerosos artículos se refieren explícitamente al

poder nacional, o a algunos de sus elementos. Así sucede, entre otros, con
los artículos 3°, 6°, 20, 21, 37, 38, 41 y 62.

En segundo término, y más importante aún, una parte muy extensa y

esencial de la ley desarrolla la figura del poder nacional o de algunos de
sus elementos y componentes. Así sucede con todo el título II sobre el
sistema de seguridad y defensa (arts 11 a 36), que está dedicado
esencialmente a regular la configuración institucional del poder nacional,
al definir los componentes del sistema (arts 11 y 12), la integración y
atribuciones del Consejo Superior de Seguridad y Defensa (13 a 19), los
papeles que deben jugar en el poder nacional y en el sistema de seguridad
y defensa distintas instancias –como el Presidente, el Ministro de
Defensa, los altos mandos de la Fuerza Pública, el Fiscal General, el
DAS, etc (arts 20 a 30)-. Igualmente ese título establece las competencias
y atribuciones de los consejos regionales, departamentales, distritales,
metropolitanos y municipales de defensa y seguridad, que son también
componentes del poder nacional y del sistema de seguridad y defensa
(arts 31 a 36). Por su parte, el título III (arts 37 a 52) estatuye el llamado
planeamiento, que se encuentra en el corazón del poder nacional, puesto
que es el mecanismo para preparar y aplicar dicho poder nacional.
Finalmente, el título V (arts 62 a 69) prevé la llamada movilización, la
cual, como ya se vio en esta sentencia, se encuentra indisolublemente
vinculada a la figura del poder nacional.

Todas las anteriores disposiciones, por su relación inescindible con el

poder nacional, forman entonces unidad normativa directa con esa figura,
y por ende deben ser retiradas del ordenamiento. Esto significa entonces
que los títulos II, III y V de la ley acusada, así como varios artículos del
título I deben ser declarados inexequibles.

Ahora bien, otros artículos de la ley guardan una conexión directa con las
anteriores disposiciones, y por ello deben también ser retirados del
ordenamiento. Así, el resto de disposiciones del título I pierden todo su
significado al ser expulsados del ordenamiento los títulos II, III y V, así
como las definiciones legales sobre poder nacional y defensa nacional.
En efecto, esos otros artículos de ese primer título consagran los
principios que orientan el poder nacional y el sistema de seguridad y
defensa. Es obvio entonces que debe realizarse la unidad normativa con
dichos artículos ya que éstos dejan de tener un verdadero sentido
normativo, al haber sido declarado inexequibles el poder nacional y el
sistema de seguridad y defensa.

Fuera de lo anterior, la Corte constata que el título IV sobre

procedimientos operacionales (arts 53 a 61), si bien no menciona
directamente el poder nacional, por lo cual podría pensarse que no tiene
que correr la suerte de esa figura, en realidad, tal y como está establecido
por la ley acusada, establece instrumentos para el ejercicio del poder
nacional, dentro del marco del sistema de seguridad y defensa previsto
por la ley. Es cierto que esos mecanismos operacionales hubieran
eventualmente podido ser desarrollados individualmente, pero la ley los
vincula directamente al sistema de seguridad y defensa y al poder
nacional, como procedimientos de operación de los mismos, por lo cual
también deben ser retirados del ordenamiento.

Finalmente, el resto de disposiciones de la ley que aparentemente podrían

permanecer, por no tener un vínculo directo con el poder nacional,
pierden todo significado propio, una vez retiradas del ordenamiento las
anteriores disposiciones.

Todo lo anterior muestra entonces que efectivamente el poder nacional

representa la columna vertebral del sistema de seguridad y defensa, y por
ello la declaración de inexequibilidad de dicha figura implica el retiro del
ordenamiento de la totalidad de la Ley 684 de 2001.

Examen de las acusaciones contra mecanismos específicos del

sistema de seguridad y defensa

68- A pesar de que las anteriores consideraciones son suficientes para

declarar la inconstitucionalidad total de la ley parcialmente acusada, los
demandante dirigen acusaciones específicas contra algunos elementos
normativos del sistema de seguridad y defensa de la Ley 684 de 2001. En
la medida en que esas acusaciones plantean problemas constitucionales
de gran importancia, la Corte considera necesario pronunciarse sobre
esas acusaciones individuales. Procede entonces esta Corporación a
examinar esos puntos.
Inconstitucionalidad del deber del Fiscal de suministrar
permanentemente información sobre las investigaciones que se
adelantan

69- El artículo 25 de la ley impone al Fiscal General de la Nación un

deber, el de informar mensualmente al Gobierno Nacional sobre las
investigaciones (preliminares y formales) que se adelanten por delitos
de lesa humanidad y por delitos contra la seguridad nacional. Esa
información, además, deberá señalar las circunstancias de tiempo,
modo y lugar, “en que están operando las organizaciones criminales
para la comisión de estos delitos”. Y faculta también al Ministerio de
Defensa para que “en casos especiales” solicite informes inmediatos
sobre las investigaciones que se adelanten, aún cuando advierte que
dicha información no podrá violar la reserva sumarial.

A juicio del actor, y de algunos intervinientes, la norma vulnera los

artículos 113, 116, 228, 229, 230 y 251-5 de la Constitución. Según
ellos, si bien es cierto que el Fiscal debe “suministrar al gobierno
información sobre las investigaciones que se estén adelantando,
cuando sea necesario para la preservación del orden público”, como
lo señala el artículo 251-5 de la Carta, también lo es que por tratarse
de una excepción a los principios de autonomía e independencia, el
alcance de esa obligación es restrictivo, lo que no hace el legislador
con la norma demandada. Y advierten que ello no ocurre,
precisamente, porque cuando establece que la información será
suministrada mensualmente y sobre una amplia gama de asuntos,
convierte en general una regla de excepción que afecta de paso el
principio de división de poderes. Además, en su sentir, cuando la
norma hace referencia a “casos especiales” también desborda los
lineamientos de la propia Constitución, es decir, que la información
deberá suministrarse solamente ante la necesidad de preservar el orden
público.

Para otros, por su parte, la ley se limita a desarrollar el artículo 251-5

de la Constitución y responde al deber de colaboración armónica entre
los distintos órganos del Estado. Desde esta perspectiva, afirman, no
se desconocen los principios de autonomía e independencia, pues
dicha autonomía tan solo está circunscrita a la función de administrar
justicia. En consecuencia, debe la Corte determinar si esa exigencia
vulnera o no los principios de autonomía e independencia judicial, así
como el principio de división de poderes.

Pues bien, para abordar el análisis es necesario establecer cuál es el

diseño constitucional sobre la función del Fiscal General de la Nación,
en el sentido de informar al Gobierno sobre las investigaciones que se
estén adelantando y, en segundo lugar, determinar si el artículo en
cuestión se enmarca dentro de ese ámbito o si, por el contrario,
desborda esos lineamientos.

En cuanto tiene que ver con el primer aspecto, la Corte observa que
fue el Constituyente quien encomendó al Fiscal General de la Nación
la tarea de suministrar información al Gobierno Nacional, cuando ello
fuere necesario para la preservación del orden público. Corresponde
entonces a un régimen cerrado y configurado por la propia Carta
Política que, contrario a lo expresado por los intervinientes, no es una
excepción a su autonomía e independencia sino precisamente, una
expresión más de esos principios constitucionales. Como se trata de
un modelo claramente establecido y cuyo alcance ya está determinado,
no es dado al legislador, ni a ninguna otra autoridad del Estado, hacer
exigencias adicionales a las que fueron previstas en la Constitución, es
decir, ante la imperiosa necesidad de garantizar el orden público.

70- No obstante, como bien lo sugieren los intervinientes, en el marco

del Estado Social del Derecho existe un deber de colaboración
armónica entre las diferentes ramas del poder público y, por lo tanto,
la autonomía de la Fiscalía General de la Nación no es absoluta, pues
debe actuar en consonancia con las atribuciones de los demás órganos
del Estado59. Pero el principio este de colaboración armónica no puede
llegar al extremo de desconocer el reparto funcional de competencias,
ni el ampliamente explicado principio de división de poderes. Y por lo
mismo, es errado afirmar que el principio de la colaboración armónica
permite fusionar tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos
claramente diferenciados en el ordenamiento constitucional. Además,
el principio de colaboración armónica no puede ser transformado por
el Legislador en un deber de colaboración exigible cuando lo disponga
el Ejecutivo.

Al respecto, esta Corporación ya ha tenido oportunidad de

pronunciarse, precisamente en asuntos relacionados con la Fiscalía
General de la Nación. Así, sobre el artículo 205 (transitorio) del
proyecto de ley estatuaria de administración de justicia estipulaba,
entre otros aspectos, que la Fiscalía debía solicitar concepto al
Ministerio Público para decretar la reserva de identidad de testigos e
imponía una exigencia no prevista en la Constitución. Al analizar ese
artículo, la Corte concluyó que se trataba de una intromisión ilegítima
en la autonomía de la Fiscalía y dijo 60:

“Adicionalmente, estima la Corte relevante puntualizar que el

artículo 250-4 de la Carta Política le confiere a la Fiscalía
General de la Nación la responsabilidad autónoma de “velar
por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el
proceso”. Así, entonces, si una de las modalidades que se prevén
59
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-775 de 2001 MP. Alvaro Tafur Galvis.
60
Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
 para garantizar el cumplimiento de esa disposición es la reserva
de la identidad, entonces será únicamente el ente acusador el
que podrá adoptar una decisión de tal naturaleza, de acuerdo
con los elementos de juicio que se encuentren a su alcance y las
razones fundamentadas que exponga. En consecuencia, la
intervención del Ministerio Público, máxime cuando se plantea
de por medio el emitir un concepto favorable y por ende
obligatorio, constituye una intromisión inconstitucional en las
atribuciones de la Fiscalía (Art. 250 C.P.). Además, debe
agregarse que si el propósito de la norma es la defensa de los
intereses de la sociedad, del orden jurídico o de los derechos y
garantías fundamentales de los participantes en el proceso
penal, la Procuraduría General de la Nación cuenta, por
mandato constitucional, con la facultad de intervenir en los
procesos judiciales, principalmente a través de los recursos que
defina el legislador y no, se reitera, involucrándose en asuntos
de competencia privativa de otras entidades del Estado.”

(...)

“Del artículo 250 constitucional no autoriza en momento

alguno a la ley para regular o delimitar la atribución allí
contenida, la cual, como se vio, debe ser ejercida
autónomamente por la Fiscalía General de la Nación.”
(Subrayado fuera de texto).

71- Todo lo anterior muestra que por tratarse de un régimen

configurado por el Constituyente de 1991, está vedado al legislador
hacer nuevas exigencias en cuanto a la función de informar al
Gobierno Nacional sobre las investigaciones que se estén adelantando,
so pena de vulnerar los artículos 113, 228 y 251-5 de la Constitución,
como efectivamente ocurre en el caso del artículo 25 de la ley 684 de
2001.

En efecto, la norma impone la obligación de suministrar información

de manera permanente (mensual), desbordando así los lineamientos
constitucionales. Y, además, cuando hace referencia a “casos
especiales” en los que el Ministerio de Defensa podrá solicitar
información con carácter urgente, no sólo desconoce que es el Fiscal
quien está facultado para entregar la información y no el Ministerio
para exigirla, sino que además desconoce que el nivel al cual se
desarrolla la colaboración es el más elevado, según la propia
Constitución, que se refiere al Fiscal General y al Gobierno. Es pues
una colaboración cuyos partícipes fueron definidos directamente por
la Carta. La regulación acusada crea también una ambigüedad, pues la
norma no permite claridad alguna acerca de cuáles son esos “casos
especiales”, afectando aún más la autonomía e independencia propia
del Fiscal. Todo ello demuestra entonces que el artículo 25 de la ley,
independientemente considerado, también resulta contrario a la
Constitución. Sin embargo, la Corte precisa que nada impide que
dentro del respeto de las respectivas órbitas de competencia, el Fiscal
General y el Gobierno, sin invadir la autonomía e independencia de la
rama judicial, acuerden mecanismos de suministro de información,
siempre que se preserve la reserva del sumario y no se comprometa el
buen curso del proceso penal.

Teatro de operaciones, estado de excepción permanente, relaciones

poder civil y poder militar, y libertad de movimiento

72- Respecto del artículo 54 de la ley 684 de 2001, quienes defienden su

constitucionalidad consideran que el teatro de operaciones allí
establecido, no riñe con los postulados de la Carta. Justifican su posición
aduciendo que ésta figura no es un estado de excepción adicional a los ya
consagrados, sino que por el contrario, es un instrumento para evitar de
forma preventiva, las amenazas contra el orden público. Por el contrario,
quienes estiman que tal disposición es contraria a los mandatos
superiores, indican que por medio de ésta figura, se otorga al Presidente
funciones propias de un Estado de Conmoción Interior, pero sin sujeción
alguna a los controles político o jurídicos establecidos por el
ordenamiento jurídico para estos eventos.

73- Para determinar qué debe entenderse por teatro de operaciones, la ley
684 de 2001 construye una definición con la cual trata de elucidar su
significado. Al respecto, el artículo 54 señala que debe entenderse por
teatro de operaciones "el área geográfica en donde, previo
establecimiento de motivos fundados que hagan prever la posible
amenaza o alteración del orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollarán
las operaciones militares que están contenidas en los Planes
Estratégicos y Tácticos para el cumplimiento de la misión constitucional
de la Fuerza Pública". Con lo anterior, a primera vista resulta clara la
teleología subyacente a la figura, en cuanto que con ésta busca
delimitarse un territorio en el cual existen serias amenazas de poder
subvertirse el orden constitucional, y en donde resulta necesario la
realización de operaciones dirigido a evitar que tal hecho suceda.

74- Esta Corporación considera que el objetivo planteado en la

disposición hace parte de los deberes y obligaciones del Estado
consagrados constitucionalmente. En efecto, el artículo 2 superior
consagra que entre los fines esenciales del Estado están el defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. A renglón seguido,
consagra que las "autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
Con base en lo anterior, cabría concluir que la figura del teatro de
operaciones no es en sí misma inconstitucional. Por el contrario, ésta
termina siendo una herramienta a través de la cual es materializada una
de las funciones del Estado frente a la Sociedad. En este sentido, por
medio de la figura, el Estado cumpliría con uno de sus objetivos, como es
el de asegurar y prevenir que los sustentos y pilares en los que está
fundado el Estado, no sean puestos en riesgo. El Presidente bien podría
establecer directamente la delimitación de un espacio geográfico en el
cual deban ser desarrolladas operaciones militares para salvaguardar y
proteger el orden institucional, pues esa facultad encuentra sustento en el
expreso mandato del artículo 189 numeral 4 que estipula que corresponde
al Presidente de la República “conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado”. Como es bien sabido, antes
de la expedición de la ley acusada, el Presidente delimitaba teatros de
operaciones, en ejercicio de su facultad como comandante supremo de las
Fuerzas Armadas, y como responsable de conservar y restablecer el orden
público en todo el territorio (CP arts 189 ords 3° y 4°).

75- Tal es la interpretación realizada por algunos intervinientes quienes

bajo esa mirada consideran que la herramienta creada en el artículo 54 de
la ley 684 de 2001 es constitucional, pues está diseñada para conjurar las
amenazas al mantenimiento del orden público. Sin embargo, vistas con
detalle las características de la figura del teatro de operaciones y el
diseño institucional específico adoptado en la ley demandada, la Corte
observa que la extensión del concepto no concuerda ni marca sus límites
con la definición dada al inicio del artículo. En efecto, en el contexto
sistémico de la ley, no puede entenderse que los elementos conceptuales
de la figura se agoten en su objetivo.

76- Por el contrario, dentro de sus elementos definitorios, también deben

comprenderse las características procedimentales por medio de las cuales
pretende lograrse el objetivo. En este sentido, en el contexto global de la
ley, el teatro de operaciones involucra también las actividades propias
que son allí permitidas. Los mecanismos concretos o los medios
dispuestos para su ejecución, devienen entonces en parte esencial de ésta
definición.

Por estas razones, resulta necesario realizar un estudio integral del

sentido completo bajo el cual es concebida y diseñada la figura del teatro
de operaciones. Si en ese análisis alguno de sus elementos definitorios,
no meramente accesorios, contraría la Carta, deberá concluirse que todo
el artículo y la naturaleza de la figura allí creada son inconstitucionales,
pues de lo contrario el concepto perdería elementos que le son
consustanciales, valga aclarar, dentro del contexto que la misma ley le ha
dado.
77- Dentro de esos elementos conceptuales esenciales que le da la ley al
teatro de operaciones, está estrechamente vinculada (1) la figura del
encargo de la ejecución de las órdenes presidenciales a los comandantes
que asumen el control operacional del área, que tendrán imperativamente
una prelación, "inmediata y preferente" sobre las de gobernadores y
alcaldes, y (2) la posibilidad de establecer medidas de control a los
habitantes, y en especial la coordinación del registro de la población.
Estos dos aspectos serán abordados de manera independiente.

El encargo de la ejecución de las ordenes presidenciales a los

comandantes de área

78- Antes de abordar el análisis de éste punto, resulta necesario aclarar

dos situaciones distintas que están involucradas en la disposición. Por un
lado, la facultad presidencial para poder encargar de la ejecución de sus
órdenes a los miembros de la fuerza pública, y por el otro, la posibilidad
de aplicar de manera inmediata y preferente las órdenes del Presidente
sobre las de alcaldes y gobernadores.

79- Para esta Corporación resulta claro que corresponde al Presidente, la

dirección de las Fuerzas Armadas. El artículo 189 numeral 3 de la Carta
estipula de forma precisa que dentro de sus funciones como jefe de
Estado, Jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, está la de
“dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo
de las fuerzas Armadas de la República”. Ese mandato constitucional
expresa el modelo de Estado pensado en la Constitución de 1991, en el
cual los constituyentes quisieron que el poder militar estuviera
subordinado al poder civil.

80- De igual forma, el Presidente de la República, como cabeza del

ejecutivo, también puede proferir ordenes, relacionadas con el
mantenimiento del orden público, que tengan una prelación sobre las que
emitan los alcaldes y gobernadores. Tal facultad no vulnera la autonomía
de éstos últimos, sino que por el contrario, es expresión de una de las
facultades del Presidente consagradas en el artículo 189-4 superior.

81- En efecto, la atribución y responsabilidad en cabeza del Presidente de

mantener la estabilidad institucional, implican que en esta materia en
concreto, exista una sujeción por parte de alcaldes y gobernadores a las
órdenes de aquél. Como lo afirmó la Corte en la sentencia C – 032 de
1993, tal hecho no vulnera la descentralización territorial ni la autonomía
de las entidades territoriales. Por el contrario, “desarrolla los preceptos
superiores la norma legal por cuyo medio se asegura el debido
acatamiento a las decisiones del Jefe del Estado y de Gobierno en lo
relativo a la conservación y restablecimiento del orden público” 61. De
hecho, es la misma Constitución en su artículo 296 la que prevé que
“para la conservación del orden público o para su restablecimiento
61
C – 032 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.
donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República
se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los
gobernadores; los actos y ordenes de los gobernadores se aplicarán de
igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los
alcaldes”

82- Pero de estas dos funciones distintas, y constitucionalmente

permitidas, no es dable deducir una tercera, que consistiría en afirmar que
el Presidente pueda encargar de “la ejecución de sus ordenes al
Comandante que asuma el Control Operacional del área” y que a la vez
esas órdenes se apliquen de manera inmediata y preferente sobre las de
los Gobernadores y Alcaldes de la zona. La amalgama de esas dos
distintas funciones produce resultados constitucionalmente inaceptables.

83- En efecto, la norma no dispone otra cosa sino que los gobernadores y
alcaldes estarán sujetos a los comandantes de los teatros de operaciones,
vía por la cual es resquebrajado el principio democrático de primacía del
poder civil sobre el militar. Tal situación desconoce el sentido de la
delimitación entre sociedad y Estado, pues tal y como lo dijo la Corte en
la sentencia C - 453 de 199462 “El fundamento de la separación entre lo
civil y lo militar no proviene de una distribución funcional de tareas
estatales, sino de un principio esencial en la organización de las
relaciones entre el Estado - aparato y los gobernados, que puede ser
expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el
mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad que
permitan el ejercicio de los derechos fundamentales. La enorme
capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o
defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder
inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano.”

84- No puede concluirse entonces, que la suprema comandancia de las

fuerzas militares pueda extenderse ilimitadamente, hasta el punto de
subordinar a figuras institucionales que hacen parte del mismo poder
civil. El que las órdenes e instrucciones del Presidente deban ser acatadas
por las autoridades departamentales y municipales, no implica llegar al
extremo de someterlas al poder militar. Ello, además, representa una
restricción de la facultad presidencial de impartir órdenes y adoptar
decisiones en materia de orden público, que se apliquen de manera
inmediata, sin intermediación de ningún estamento o nivel, y en forma
preferente, en cualquier lugar del territorio nacional, como lo dispone el
artículo 296 de la Carta. No es pues admisible la intermediación militar
en las órdenes entre el Presidente y los mandatarios seccionales.

De hecho, cuando ésta Corporación analizó en la sentencia C–295 de

1996 la constitucionalidad de las zonas especiales de orden público,
consideró que tan sólo el hecho de mediar una “solicitud” para su
delimitación por parte de la autoridad militar, implicaba una
62
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
subordinación de los mandatarios seccionales a las autoridades militares.
Esta situación resulta mas evidente en el asunto que ocupa la atención de
la Corte, en el cual el comandante (una autoridad militar) asume
funciones ejecutivas, que deben ser obedecidas por gobernadores y
alcaldes. Tal situación, como repetidamente ha insistido la Sala, afecta la
separación de los poderes civil y militar. Por tales circunstancias, la Corte
concluye que ésta disposición es inconstitucional.

Registro de la población en los teatros de operación

85- El artículo 54 de la ley 684 de 2001, también estipula que “el

comandante que ejerza el Control Operacional coordinará con las
autoridades civiles de la Región el registro de la población, en el que se
indique: identidad, profesión u oficio, y domicilio. Todo ciudadano que
cambie de domicilio dentro de este Teatro Operacional o arribe a éste,
deberá presentarse ante la autoridad civil respectiva en el sitio que para
tal efecto se determine.”

86- Cuando hay situaciones anormales de orden público, resulta

justificado que eventualmente existan restricciones a los derechos de las
personas, las cuales tienen teleológicamente la función de salvaguardar
precisamente esos derechos. Esas limitaciones buscan proteger los
mismos mandatos y principios constitucionales, y por tanto están
ajustadas a la Carta. Pero la restricción no es una suspensión absoluta de
los derechos. Por tanto, no resulta razonable que exista un mecanismo
que anule aunque sea temporalmente, un derecho fundamental.

87- La Corte ha aceptado que en los eventos en que es declarado el

Estado de excepción, pueden establecerse límites al derecho de
locomoción, de forma tal que por ejemplo, la circulación sea restringida
temporalmente63. Sin embargo, también ha considerado que esas
restricciones no pueden llegar al extremo de provocar el desarraigo de las
personas. Tales fueron las conclusiones obtenidas en la sentencia C-295
de 199664, en donde ésta Corporación analizó la constitucionalidad del
artículo 3o. del Decreto Legislativo No. 717 de 1996, en el cual fue
limitado el derecho a la circulación, a través de una medida de
“inscripción en la alcaldía”. La Corte determinó que la norma resultaba
inconstitucional, por cuanto hacía nugatorio e impracticable de forma
absoluta, el derecho que tiene toda persona a circular por el territorio
nacional, tal y como lo consagra el artículo 24 superior.

88- El inciso final del artículo 54 de la ley 684 de 2001, diseña un

mecanismo de “registro de la población” y exige a las personas el
suministro de información cuando exista cambio de domicilio, que tiene,
al menos, las mismas consecuencias de la medida analizada en la
sentencia C-295 de 1996. Inclusive, el registro ahora establecido es más
63
Cf. Sentencia C – 179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
64
Cf. Sentencia C – 295 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara
amplio puesto que incluye el deber de revelar la profesión, el oficio o la
actividad de cada persona, lo cual representa una amenaza a otros
derechos fundamentales. Piénsese por ejemplo en la situación de un
activista perteneciente a un grupo político contestatario o de un
predicador de un credo religioso minoritario. La limitación que es
realizada sobre la libertad de locomoción y otros derechos a través de
esta figura, no redunda sobre la libertad misma, sino que por el contrario
extrema el control total del Estado sobre sus asociados. En consecuencia
y reiterando la jurisprudencia de la Corte, la Corte concluye que en este
punto la norma también es contraria a la Constitución.

El teatro de operaciones y los estados de excepción

89- Un último argumento esbozado por algunos de los intervinientes que

defienden la constitucionalidad de la norma en estudio, señala que debido
a que el teatro de operaciones no es un estado de excepción adicional, sus
disposiciones no están sujetas a los estrictos controles previstos en el
ordenamiento jurídico. Y para sustentar sus afirmaciones, indican que tal
figura puede compararse analógicamente con las zonas especiales de
orden público.

Como puede apreciarse con facilidad, la analogía propuesta conduce a

reafirmar la inconstitucionalidad de la figura. Un análisis juicioso de la
naturaleza de las zonas especiales de orden público, muestra que éstas
sólo tienen sentido dentro de un Estado de Excepción. En efecto, el
decreto No. 717 del 18 de abril de 1996 “Por el cual se dictan unas
medidas tendientes a la preservación del orden público” y el cual fue
declarado ajustado a la Carta en su mayor parte, fue proferido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere
el artículo 213 de la Constitución Política, es decir, en uso de las
atribuciones que el Estado de Excepción de Conmoción Interior le
atribuía. Y es bajo ese mismo contexto sobre el cual dicha jurisprudencia
debe ser interpretada.

90- De acuerdo al artículo 27 de la Convención Americana Sobre

Derechos Humanos – Pacto de San José, ratificado por la ley 16 de 1972,
la suspensión de garantías sólo puede realizarse para estados de
excepción, y durante lapsos de tiempo estrictamente delimitados a las
exigencias de la situación. Por tanto, para que con base en la figura del
teatro de operaciones pudieran limitarse los derechos de las personas,
debería éste estar condicionado a la declaración previa de un Estado de
excepción. Tal situación no sucede en el presente evento, pues como lo
señala la misma disposición, el teatro de operaciones podrá ser
establecido en una situación de normalidad en la cual exista “la posible
amenaza o alteración del orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio nacional”.
En consecuencia, el mismo estado de normalidad sobre el cual están
justificados los teatros de operaciones con todas sus particularidades,
lleva a la conclusión que sostener su existencia vulnerara las obligaciones
asumidas por Colombia cuando ratificó y adhirió a la Convención65.

La Corte precisa que la anterior argumentación no significa que los

diseños previstos por la ley acusada sobre teatros de operaciones puedan
ser adoptados por una medida de excepción, puesto que dichos diseños –
como el registro y control de la población o la afectación de la
supremacía del poder civil sobre el militar- son materialmente
inconstitucionales, incluso durante un estado de excepción. Simplemente
la Corte está afirmando que, además, la presente regulación desconoce la
distinción entre normalidad y anormalidad prevista por la Carta y por los
tratados de derechos humanos.

91- De igual manera, mal podría sostenerse que existan mecanismos de

restricción a los derechos, que son más gravosos en estado de normalidad
que en estado de excepción. El Estado en su conjunto, requiere de un
sistema de seguridad con el cual proteger su orden jurídico y su
institucionalidad. Sin embargo, tal objetivo no puede conseguirse con
cualquier medio, pues por esta vía terminaría instrumentalizándose a las
personas al servicio de los fines del Estado, desconociendo que la
relación es inversa. La existencia y función del Estado sólo puede
justificarse por su servicio a la Sociedad. En consecuencia la Corte
concluye que la figura del teatro de operaciones creada a través del
artículo 54 de la ley 684 de 2001, es también inconstitucional.

La inconstitucionalidad de la asignación de funciones de policía

judicial a las Fuerzas Militares

92- De acuerdo con el artículo 59 de la ley bajo examen, el Fiscal

General está en la obligación de atribuir de manera transitoria precisas
funciones de policía judicial a miembros de las Fuerzas Militares, cuando
no sea posible que un grupo especial de la Fiscalía acompañe a estas
fuerzas en el desarrollo de sus operativos. Para esta Corte la norma
plantea entonces dos interrogantes: ¿el otorgamiento de funciones de
policía judicial a miembros de las fuerzas militares, en los casos en que
miembros de la Fiscalía no puedan acompañarlas en los operativos,
rompe la dependencia funcional entre quienes desarrollan tales labores y
el Fiscal?. Y ¿La atribución de funciones de policía judicial a miembros
de las fuerzas militares implica la investigación de personal civil por
parte de las fuerzas militares?.

93- Para responder, la Corte debe recordar que los asuntos que ahora se
debaten fueron objeto de estudio en la sentencia C-034 de 1993, en la

65
Corte I.D.H., (Arts.1 y 2 Convención Americana Sobre Derechos Humanos), Opinión
Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994, Serie A No. 14, párrs. 31-50. Corte I.D.H.,
Sentencia de 12 de noviembre de 1997, Serie C No. 35, párr. 97
cual se declaró la constitucionalidad condicionada del Decreto 1810 de
199266. En la sentencia citada, esta Corporación encontró que el quehacer
de la policía judicial se orientaba sustancialmente a la comprobación de
hechos y circunstancias relevantes para el juzgamiento y por tanto no era
admisible que las unidades de policía judicial se conformaran por
personal militar. Ello en razón a la protección de la libertad individual
que un Estado democrático le confía a la autoridad judicial. Consideró la
Corte que esta última incumple su misión si la investigación del delito se
abandona en funcionarios diferentes a los que integran la policía judicial.

En ese sentido dijo la Corte “de los dos cuerpos que conforman la fuerza
pública, únicamente la Policía Nacional cumple funciones de policía
judicial, lo que se explica en razón de su fin primordial orientado a velar
por el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de
los derechos y libertades públicas”. Por el contrario, de acuerdo con sus
objetivos constitucionales, las Fuerzas Militares carecen de competencia
en materia de policía judicial, pues ello desnaturalizaría su fisonomía.
Concluyó entonces la Corte que adscribir a las Fuerzas Militares una
dualidad de funciones (la militar y la de policía judicial) e imponer una
correlativa dualidad de jerarquías (el superior en el rango y la Fiscalía
General de la Nación), desvertebraría su estructura, quebrantaría la
necesaria unidad de mando y no aseguraría que “en caso de conflicto
entre las dos funciones - no descartable dentro del clima de
confrontación armada que se vive en varios lugares del territorio
nacional y que ha obligado a las fuerzas militares a robustecer su
presencia y multiplicar sus operativos- prime la de policía judicial”.

94- Tales consideraciones fueron hechas a pesar de que el texto de la

norma era ambiguo, y del mismo podía inferirse que serían miembros de
las fuerzas militares a quienes se les atribuirían tales funciones, o que
quienes conformarían los respectivos cuerpos de policía judicial serían
personas que, aun cuando pertenecieran a las fuerzas militares, no serían

66
El Decreto 1810 de 1992, en su artículo 1º estableció: “Bajo la dirección, coordinación y
dependencia del Fiscal General de la Nación, en las Fuerzas Militares se conformarán
unidades que ejercerán funciones de policía judicial, en desarrollo de lo previsto por el
numeral 4o del artículo 251 de la Constitución Política, en relación con hechos punibles de
competencia de los jueces regionales, en los eventos en que no sea posible disponer de
autoridades de policía judicial en el lugar de los hechos.” La exequibilidad de aquella
disposición fue condicionada en su interpretación, en el sentido de que las Unidades de
Policía Judicial que colaboran en los casos de competencia de los Fiscales y Jueces
Regionales deben estar integradas por personal no militar.”
miembros de las mismas.67 Por el contrario, en el presente caso, del texto
de la norma no se deriva ninguna duda. El texto es el siguiente:

“(…)Cuando por motivos fundados un grupo especial de la

Fiscalía General de la Nación no pueda acompañar
permanentemente las operaciones de las Fuerzas Militares, el
Fiscal General de la Nación deberá atribuir, de manera
transitoria, precisas facultades de policía judicial a miembros
de las Fuerzas Militares.

A tal efecto, las Fuerzas Militares designarán un grupo de su

personal para que, debidamente capacitado y en forma
exclusiva, atienda la facultad transitoria de que trata el párrafo
anterior.

Parágrafo transitorio. El Fiscal General de la Nación y el

Comandante General de las Fuerzas Militares adoptarán las
medidas administrativas pertinentes para cumplir lo previsto en
este artículo a los treinta (30) días siguientes de la entrada en
vigencia de la presente ley.”

De acuerdo con ello, es clara la facultad de las Fuerzas Militares para

desempeñar funciones de policía judicial. Por tanto resultan pertinentes
los argumentos de la sentencia precitada. Oportunidad en la cual la Corte
consideró que los organismos que desempeñan funciones de policía
judicial, colaboran en una tarea cuya naturaleza es eminentemente
judicial: averiguar, indagar y esclarecer los hechos que constituyen
presupuesto indispensable de las sentencias y providencias que profieren
los Jueces Penales, de allí su dependencia de la Fiscalía, como ente
acusador.

95- De lo anterior se sigue que frente al primer problema que plantea la

norma la Corte debe responder afirmativamente: el otorgamiento de
funciones de policía judicial a miembros de las fuerzas militares rompe la
dependencia funcional entre quienes realizan estas labores y el Fiscal.
Incluso la integración de las unidades de policía judicial con militares
67
En relación con el Decreto 1810, la Corte dijo: “4. El legislador ordinario y, en su caso, el
Presidente en ejercicio de las facultades derivadas de los estados de conmoción interior,
pueden disponer la creación de unidades de policía judicial. En estricto rigor, el decreto
examinado a ello se contrae. Sin embargo, si las unidades aludidas se conforman con personal
militar, la norma resultará inexequible. Si, en cambio, dichas unidades se integran con
personal no militar, que es una posibilidad que puede objetivamente deducirse de la norma, la
misma es exequible.” Sentencia C-034/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) Por su parte, al
referirse al parágrafo 1º del artículo 18 del Decreto 2790 de 1990, la Corte, para modular el
efecto de la declaratoria de constitucionalidad, afirmó: “De otra parte la disposición acusada
establece la distinción que consiste en señalar que en materia de justicia penal militar y en
casos de orden público, dichas funciones de Policía Judicial son ejercidas en forma
permanente por aquellas unidades, mientras que en los demás eventos estas funciones sólo
pueden ser ejercidas de manera transitoria o por comisión de los fiscales y jueces regionales y
del Tribunal Nacional, bajo la dirección y coordinación del Fiscal General y sus fiscales
delegados según lo dispuesto en el artículo 250 numeral 3º de la Carta y 309 del C.P.P.
equivale a una intromisión de la administración en la función
jurisdiccional. El resultado de ello sería confiar a un aparato institucional
cuya razón se orienta a un uso táctico de la fuerza, a que enderece esa
misma razón a la libre interpretación de los hechos y de las normas con
un sentido de justicia. Lo anterior genera una disfuncionalidad
inconstitucional ya que las fuerzas militares exhiben un carácter
estrictamente jerarquizado y adoptan una disciplina rígida frente a las
órdenes superiores. Por tanto su régimen propio y el contexto histórico en
el que actúan, no se concilian con la independencia e imparcialidad
inherentes a la policía judicial, atributos característicos de la función
jurisdiccional a la cual sirve.

Para destacar la importancia de tales rasgos, vale la pena recordar

algunas de las funciones de investigación que le corresponden a la policía
judicial: actuar como comisionados para la práctica de pruebas (art. 84),
adoptar las medidas especiales de aseguramiento de pruebas (art. 243),
“allegar documentación, realizar análisis de información, escuchar en
exposición o entrevista a quienes considere pueden tener conocimiento
de la posible comisión de una conducta punible” (art. 314). Además,
“[e]n los casos de flagrancia y en el lugar de su ocurrencia o cuando por
motivos de fuerza mayor acreditada no pueda el Fiscal General de la
Nación o sus delegados iniciar la investigación previa, los servidores
públicos que ejerzan funciones de policía judicial podrán ordenar y
practicar pruebas” (art. 315), y practicar “pruebas técnicas o diligencias
tendientes al esclarecimiento de los hechos ...”, y “extender su actuación
a la práctica de otras pruebas técnicas o diligencias que surjan del
cumplimiento de la comisión” (art. 316), conocer “a prevención de la
investigación previa (...) aisla[r] y prote[ger] el sitio y [a] los testigos,
así como para las demás medidas que sean conducentes” (art. 317). Por
otra parte, “[c]uando exista mérito para vincular a una persona o antes
si lo requiere el funcionario judicial, quien cumpla la función de policía
judicial hará entrega de las diligencias” (art. 320).

Así mismo, respecto de la calificación de la naturaleza investigativa de la

función que cumplen, el artículo 311 del Código de Procedimiento Penal
dice que el “Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad,
separará en forma inmediata de las funciones de policía judicial al
servidor público que omita o se extralimite en el cumplimiento de sus
funciones para el desarrollo investigativo específico que se le haya
dado”, y además, ante ellos “[l]os sujetos procesales tendrán las mismas
facultades y derechos que les otorga la ley ante los funcionarios
judiciales” (art. 318). En tal medida, pueden ser objeto de impedimento o
recusación como cualquier funcionario judicial (art. 109). Por tanto, el
artículo bajo examen rompe la dependencia funcional de quienes
cumplan funciones de policía judicial frente a la Fiscalía, lo que vicia la
disposición.
96- Entra ahora la Corte a referirse al segundo interrogante planteado por
la norma, esto es, si la misma desconoce la proscripción constitucional
(artículo 213) que recae sobre los militares para investigar y juzgar
civiles. De conformidad con lo dicho anteriormente la labor de la policía
judicial tiene un clara connotación investigativa, por lo tanto la norma al
facultar a los militares para desarrollar esta actividad apareja una
evidente contradicción con la Constitución. Y precisamente por ello, el
artículo 37 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, al regular el
alcance de las unidades especiales creadas para que el Fiscal General de
la Nación ejerza la facultad a que se refiere el numeral 4o. del artículo
251 de la Constitución, señaló perentoriamente que éstas “no podrán
estar integradas por militares.” La sentencia C-179 de 1994, MP Carlos
Gaviria Díaz, declaró la constitucionalidad de ese mandato, pues
concluyó que era una prohibición que derivaba directamente de la Carta
ya que, dijo la sentencia, “la asignación de funciones de policía judicial
a los militares, está prohibida por nuestro Ordenamiento Supremo”.

Conforme a lo anterior, es entonces claro que en ningún caso puede la ley

conferir facultades de policía judicial a las fuerzas militares, en desarrollo
del artículo 250 ord 3 de la Carta, ni puede tampoco el Fiscal General,
invocando la posibilidad prevista en el artículo 251 ord 4 superior,
otorgar transitoriamente esas atribuciones a los militares, pues la
prohibición constitucional es terminante: en ningún caso, ni siquiera
durante los estados de excepción, pueden los militares investigar a los
civiles (CP art. 213).

97- Cabe agregar que además de la expresa prohibición constitucional ya

referida, el artículo 59 de la Ley 684 de 2001 es inconstitucional por
cuanto viola el debido proceso (art. 29 C.P.), que debe ser interpretado de
acuerdo con los pactos internacionales de los cuales el Estado
Colombiano es parte (art. 29 C.P.). Tales instrumentos enfatizan la
importancia del respeto a las garantías procesales, en especial en lo
tocante a la imparcialidad e independencia del investigador y juzgador.
Por lo anterior, es claro que los compromisos internacionales del Estado
Colombiano proscriben también lo estatuido por la disposición bajo
examen. Sobre el punto resultan ilustrativos pronunciamientos de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en los que han considerado que es
imperativo que los Estados miembros del Sistema (entre ellos Colombia)
terminen con prácticas que atenten contra el debido proceso, en especial
aquellas que violan el derecho de que deben gozar las personas, en todas
las etapas del proceso penal, para ser investigados y juzgados por
funcionarios independendientes e imparciales. Tales características no
son aplicables a miembros de la Fuerza Pública que participen en el
conflicto interno que viva un país, pues los rasgos judiciales de la función
investigativa requieren de personas independientes que lleven a cabo esta
labor.68

98- En diferentes ocasiones los organismos internacionales han

recomendado a los Estados que delimiten el papel de las Fuerzas
Armadas y de los cuerpos de seguridad. Consideran que en todo Estado
democrático las fuerzas de seguridad cumplen un papel crucial en la
protección de los ciudadanos, sus bienes y sus derechos. Esta función
tiene matices múltiples, que cuentan con características propias. El orden
público democrático requiere que los ciudadanos depositen su confianza
en el profesionalismo y, sobre todo, en la ética de la autoridad policial.
La tarea que debe cumplir la institución policial en el contexto de la
sociedad es delicada, y requiere de instrucción y entrenamiento
especiales. En consecuencia, la policía no debe ser suplida en su tarea por
las Fuerzas Militares. La Comisión Interamericana recomienda
enfáticamente que las Fuerzas Militares no sean empleadas en la tarea de
hacer cumplir la ley “particularmente en tareas tales como la
investigación de crímenes comunes y la ejecución de arrestos” ya que
“por su especialidad, complejidad y su contacto con la sociedad, debe
ser responsabilidad de un cuerpo policial debidamente instruido y
especialmente respetuoso del Derecho.”69

En el mismo sentido y específicamente sobre la situación de derechos

humanos en Colombia, el Comité de derechos humanos de las Naciones
Unidas ha manifestado su preocupación por el hecho de que los militares
ejerzan las funciones de investigación, arresto, detención e interrogatorio
de civiles.70

Por otro lado, la garantía de imparcialidad ha sido estudiada en varias

ocasiones71 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha
señalado que cuando “las fuerzas armadas inmersas en el combate
contra los grupos insurgentes, son las encargadas del juzgamiento de las
personas vinculadas a dichos grupos (…)” se ve minada de manera
considerable la imparcialidad que debe tener el juzgador. Esto se erige,
según este Tribunal, como una violación del artículo 8 de la Convención
Interamericana de Derechos Humanos y de las garantías judiciales que
68
Comisión Inteamericana. POR UN PAÍS CON DERECHOS PROPUESTAS DE LA
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS SOBRE LA SITUACIÓN
DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERÚ. En este documento la Comisión manifestó
su preocupación por el juzgamiento de civiles por parte de militares y por las excesivas
atribuciones dadas a la policía judicial en la lucha contra el terrorismo.
69
Al respecto ver OEA/Ser.L/V/II.98 Doc. 6 17 febrero 1998 Original: Español INFORME
ANUAL DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1997.
70
Ver Distr. GENERAL CCPR/C/79/Add.76 5 de mayo de 1997 ESPAÑOL Original:
INGLES Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: Colombia. 05/05/97.
CCPR/C/79/Add.76. (Concluding Observations/Comments Convention Abbreviation: CCPR
COMITE DE DERECHOS HUMANOS EXAMEN DE LOS INFORMES PRESENTADOS
POR LOS ESTADOS PARTES DE CONFORMIDAD CON EL ARTICULO 40 DEL
PACTO )
71
Ver Caso Castillo Petruzzi, sentencia del 30 de mayo de 1999, párrafo 130. Similar criterio
fue reiterado en el caso Cantoral Benavides, sentencia del 18 de agosto se 2000, párrafo 114.
éste consagra, pues el atributo de imparcialidad exige que el proceso no
sea afectado por personas que tengan algún interés o relación personal
con el asunto. Sólo así puede protegerse a los ciudadanos de injerencias
inadecuadas y opiniones anticipadas de parte de los funcionarios. Es
obvio entonces que los militares no gozan de la imparcialidad exigida por
la Carta y los pactos de derechos humanos cuando investigan penalmente
a sus enemigos en un conflicto armado.

99- En esa medida, la atribución contenida en este artículo permite que

los civiles sean investigados por militares en contra de la Constitución y
de tratados ratificados por el Estado Colombiano. En virtud de lo anterior
es patente la violación de los artículos 213 y 251 de la Constitución, pues
es clara la naturaleza investigativa de las funciones que cumple la policía
judicial en el actual ordenamiento penal. Ese precepto desconoce además
la terminante prohibición prevista por el artículo 37 de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción, que establece que las unidades de policía
judicial no pueden estar integradas por militares. Igualmente esta
disposición viola el derecho al debido proceso (CP art. 29), interpretado a
la luz de los artículos 8 de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
pues desconoce el derecho de toda persona a ser investigada por
funcionarios imparciales. Por tanto resulta evidente la
inconstitucionalidad del artículo 59 de la Ley 684 de 2001.

La falta de entrega física en los casos de captura en flagrancia

100- Los demandantes y algunos intervinientes consideran que el artículo

58 de la Ley 684 de 2001 es contrario a la Carta pues autoriza
retenciones físicas más allá de las treinta y seis horas dispuestas por la
Constitución. Aducen que con la expresión “[l]a persona detenida
preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de
las treinta y seis horas siguientes”, contenida en el artículo 28 de la
Constitución no sólo se pretende garantizar la legalidad de la
aprehensión. Dicha orden tiene como objetivo adicional permitirle a tal
autoridad constatar el estado físico en que se encuentra la persona
detenida o capturada, es decir, garantiza no sólo el debido proceso y la
libertad personal, sino, además, la integridad física de la persona
detenida.

A fin de analizar este cargo, resulta pertinente establecer qué regulación

dispuso el legislador en la norma acusada. El último inciso del artículo 58
indica que una vez capturada la persona se debe informar a la autoridad
judicial y que la entrega física de la persona se realizará en el término de
la distancia, “debidamente justificada”. La ley entiende que “a partir del
momento de la comunicación, el capturado queda a disposición de la
autoridad judicial”.
De lo anterior se desprende que dos son los problemas que la Corte debe
enfrentar. De una parte, si puede admitirse que la comunicación sobre la
captura supone que la persona queda “a disposición de la autoridad
judicial” y, por otra, si resulta contrario a la Constitución que se autorice
la entrega física de la persona dentro del término de la distancia.

Entrega física de la persona: alcance del derecho

101- El artículo 28 de la Constitución dispone que “la persona detenida

preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de
las treinta y seis horas siguientes, para que éste adopte la decisión
correspondiente en el término que establezca la ley”. La Constitución
establece que debe colocarse a disposición de la autoridad judicial, lo que
permitiría pensar que con la comunicación resulta satisfecho el requisito
constitucional.

102- Esta interpretación parte del supuesto de que la norma

constitucional únicamente busca que la autoridad judicial tenga
conocimiento de la captura, para efectos de dar lugar a los trámites
pertinentes. Esta interpretación no consulta el objetivo de la norma.

El artículo 93 de la Carta dispone que los derechos constitucionales se

interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia. De acuerdo con tales
tratados, la colocación de la persona a disposición de la autoridad
judicial, ha de ser física. Así, el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos,72 ratificado mediante Ley 74 de 1968, y el Pacto de San José,
disponen que es obligación de los Estados llevar sin demora a la persona
aprehendida o detenida ante una autoridad judicial. En el Pacto
Internacional la norma (art. 9)73 se refiere a las personas detenidas por
infracciones penales, lo cual ha de interpretarse en armonía con el Pacto
de San José que claramente se refiere a cualquier forma de detención (art.
7)74.

103- La entrega del capturado a una autoridad judicial cumple varios

propósitos, que no se limitan al ejercicio de funciones judiciales. La
regulación de la materia en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos se encuentra en la norma dedicada a la libertad y seguridad
personal, y en el caso del Pacto de San José, el mandato inicia con una
exigencia de protección y respeto a la libertad y seguridad personales. De
ello se desprende que la regulación sobre la captura tiene un propósito

72
A.G. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) p. 52, ONU Doc. A/6316 (1966),
999 U.N.T.S. 171, entrada en vigor 23 de marzo de 1976.
73
El numeral 3 del artículo 9 manda: “3. Toda persona detenida o presa a causa de una
infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la
ley para ejercer funciones judiciales”
74
El numeral 5 del artículo 7 dispone que: “5. Toda persona detenida o retenida debe ser
llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer
funciones judiciales”
más allá de asegurar que la restricción a la libertad se realice de acuerdo
a la ley y ante funcionarios competentes. También tiene un propósito
protector de la integridad de la persona. Sobre este punto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha señalado:

“35. El hábeas corpus, para cumplir con su objeto de

verificación judicial de la legalidad de la privación de libertad,
exige la presentación del detenido ante el juez o tribunal
competente bajo cuya disposición queda la persona afectada. En
este sentido es esencial la función que cumple el hábeas corpus
como medio para controlar el respeto a la vida e integridad de la
persona, para impedir su desaparición o la indeterminación de
su lugar de detención, así como para protegerla contra la tortura
u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.”

”36. Esta conclusión se fundamenta en la experiencia sufrida por

varias poblaciones de nuestro hemisferio en décadas recientes,
particularmente por desapariciones, torturas y asesinatos
cometidos o tolerados por algunos gobiernos. Esa realidad ha
demostrado una y otra vez que el derecho a la vida y a la
integridad personal son amenazados cuando el hábeas corpus es
parcial o totalmente suspendido.”75

Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en la Convención

Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, cuyo artículo
10, sin ambigüedades señala que:

“En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales,

tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad
política interna o cualquier otra emergencia pública, como
justificación de la desaparición forzada de personas. En tales
casos, el derecho a procedimientos o recursos judiciales rápidos
eficaces se conservará como medio para determinar el paradero
de las personas privadas de libertad o su estado de salud o para
individualizar a la autoridad que ordenó la privación de libertad
o la hizo efectiva.”

104- En este orden de ideas, resulta abiertamente contrario a los propósitos

del artículo 28 de la Constitución disponer que se entiende que la persona
ha quedado a disposición de la autoridad judicial con la mera comunicación
de su captura. La Corte ya había señalado que es obligación entregar
físicamente al aprehendido a la autoridad judicial 76. El Estado, por
intermedio del juez, tiene la obligación de garantizar la integridad física del
capturado, así como realizar un proceso mínimo de individualización, a fin
de adoptar las medidas legales pertinentes. En suma, la orden de entregar la
persona a una autoridad judicial no tiene como objetivo exclusivo
75
Opinión consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.
76
Sentencia C-024 de 1994
establecer aspectos de competencia en materia de privación de la libertad,
sino que opera como una garantía para la protección integral de la persona.

105- Por lo anterior, no resulta pertinente considerar la existencia del

recurso de Habeas Corpus para enfrentar las privaciones ilegítimas de la
libertad, pues su existencia no autoriza al Estado eliminar o flexibilizar los
controles sobre la aprehensión. Por el contrario, el recurso al Habeas
Corpus ha de ser excepcional y no debe constituir un medio ordinario de
defensa. El cumplimiento de los deberes de protección en cabeza del
Estado no pueden supeditarse a la solicitud de la víctima de las violaciones;
el Estado tiene la obligación permanente de no incurrir en conductas que no
respeten los derechos de las personas privadas de la libertad.

106- ¿Implica lo anterior que resulta inconstitucional comunicar a la

autoridad judicial? La inconstitucionalidad deriva del hecho de entender
que a partir de la comunicación la persona se entiende “a disposición” de la
autoridad judicial. La obligación legal de comunicar, por su parte,
coadyuva a garantizar los derechos constitucionales del retenido, pero en
ningún momento puede suplir la obligación de entregar.

Entrega física. Término para realizarlo

107- En relación con la entrega física, la Constitución dispone que ella se

hará dentro del término de 36 horas, mientras que la norma acusada indica
que podrá hacerse en el término de la distancia, “debidamente justificada”.
Se pregunta la Corte si la regulación legal viola el precepto constitucional.

La dogmática jurídica enseña que en los casos en los cuales se presentan

conflictos entre reglas y principios, prima facie se prefieren las primeras.
Por consiguiente, cuando quiera que los derechos constitucionales se
estructuren como reglas, adquieren un carácter casi absoluto. Lo anterior,
por cuanto la regla restringe el espectro interpretativo del juez, quien podrá
verificar claramente si el mandato contenido en la norma se ha cumplido o
no. Lo anterior llevaría a la conclusión de que cualquier retención que se
prolongue 36 o más horas sin entregar al retenido a una autoridad judicial,
resulta inconstitucional.

108- Como se indicó antes, la entrega de la persona retenida a una

autoridad judicial constituye una garantía para la persona. No cabe duda del
carácter fundamental de dicha garantía, pues está involucrada la protección
de la libertad, la integridad física y la vida del retenido. Ello coadyuvaría a
la conclusión de la primacía de la regla contenida en el artículo 28 de la
Constitución, sobre otras disposiciones, sean constitucionales o legales.

109- Empero, la obligación en cuestión se halla directamente vinculada a

una serie de obligaciones prestacionales del Estado. La realización o el
cumplimiento de esta obligación supone que el Estado tiene que
garantizar que desde cualquier lugar del territorio colombiano, sin
consideración a las circunstancias en que se realiza la captura, puede
accederse a una autoridad judicial en el término máximo de 36 horas.
Dicha interpretación resulta incompatible con el orden constitucional por
las siguientes razones:

a) La obligación Estatal de garantizar la seguridad personal, la vida e

integridad física de la persona retenida es permanente. No se trata de algo
que atañe exclusivamente al juez, sino que se predica de sus captores. En
este orden de ideas, ¿estarían obligadas las autoridades que capturan a
una persona a llevarlo ante un juez si las condiciones de captura
aconsejan posponer la entrega para efectos de garantizar la debida
protección a su vida, integridad y seguridad personal? La Corte estima
que no. Sobre este punto, resulta relevante lo dispuesto en el artículo 5
del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 77, que
claramente impone un deber de protección a los cautivos, que desplaza
temporalmente la obligación de entrega personal ante una autoridad
judicial:

“Artículo 5.
(...)

“2. En la medida de sus posibilidades, los responsables del

internamiento o la detención de las personas a que se refiere el
párrafo lo respetarán también, dentro de los limites de su
competencia, las disposiciones siguientes relativas a esas personas:

“(...)

“c) Los lugares de internamiento y detención no deberán situarse

en la proximidad de la zona de combate. Las personas a que se
refiere el párrafo lo serán evacuadas cuando los lugares de
internamiento o detención queden particularmente expuestos a los
peligros resultantes del conflicto armado, siempre que su
evacuación pueda efectuarse en condiciones suficientes de
seguridad;”

De igual manera, no resultaría razonable exponer la vida y la salud de la

persona cautiva si esta se encuentra hospitalizada, en cuyo caso ha de
llevar a la autoridad judicial ante el enfermo - privado de su libertad.

La Corte entiende que se trata de situaciones excepcionales, debidamente

probadas, pues únicamente de esta manera se armonizan los derechos
constitucionales en conflicto. La regla, pues, permanece y ha de
intentarse, por todos los medios, su cumplimiento. Sólo si no existe otro
medio, es decir, si resulta absolutamente necesario posponer la entrega,
esta dilación se justifica.
77
Ratificado mediante Ley 171 de 1994.
b) También puede ocurrir, por razones de la extensión del territorio y su
desigual poblamiento, o por desplazamiento de las autoridades judiciales,
que estas se encuentren a una distancia temporal mayor a las treinta y seis
horas fijadas por la Constitución. Frente a esta situación, debe señalarse
la obligación del Estado de procurar la existencia de autoridades
judiciales dentro de un radio temporal de treinta y seis horas. ¿Si no
existen, puede calificarse de ilegal la captura? En este caso la Corte
observa que la efectividad del derecho fundamental depende, por entero,
de la realización de actividades prestacionales por parte del Estado.
Frente a las formas de poblamiento del territorio colombiano o a los
desplazamientos a los cuales se han visto sometidos los funcionarios
judiciales, no puede exigirse al Estado que en este preciso momento
histórico se asegure que, conforme a un mapa de tiempos, exista una
autoridad judicial a una distancia no mayor de 36 horas desde cualquier
punto del país. Empero, la legalidad de la captura, en estos eventos,
depende de que las autoridades captoras realicen todas las diligencias y
actos que efectivamente se dirijan a garantizar que en el término más
breve posible la persona sea entregada a una autoridad judicial.

110- Así mismo, debe recalcarse en la obligación del Estado de diseñar

los mecanismos para asegurar, dentro de lo posible, que alguna autoridad
judicial pueda ser alcanzada en el término fijado por la Constitución.
Esto también puede lograrse con el desplazamiento de la autoridad
judicial al lugar, antes de que se cumplan las 36 horas, en aquellos casos
excepcionales en que sea materialmente imposible desplazar al capturado
hasta la sede de dicha autoridad judicial.

En suma, la Corte entiende que la expresión “término de la distancia” es

de carácter restrictivo, únicamente aplicable en las situaciones en las
cuales sin lugar de dudas y de manera absolutamente necesaria, debe
postergarse la entrega. Así, la legalidad de la captura dependerá, por
entero de la diligencia con que las autoridades captoras enfrenten las
dificultades que explican el retraso. Únicamente bajo estas
circunstancias, puede hablarse de una debida justificación, la cual no
puede ser autorizada por vía general en la ley, sino apreciada caso por
caso por la autoridad judicial.

111- No sobra señalar que no puede acudirse libremente a lo dispuesto en

los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia, quienes no señalan términos perentorios, pues tales
instrumentos condicionan su aplicación a la no suspensión de medidas
más favorables o que ofrecen más garantías de protección de los derechos
contenidos en ellos. Es decir, en tanto que ofrece una mayor seguridad a
la persona, la regla contenida en el artículo 28 de la Constitución
prevalece sobre los tratados internacionales.
Consideraciones finales

112- El examen precedente ha mostrado que el sistema de seguridad y

defensa previsto por la Ley 684 de 2001 vulnera la Carta, no sólo porque
su pilar–la figura del poder nacional- es incompatible con los principios
constitucionales más básicos, que definen la naturaleza democrática del
Estado colombiano, sino además, porque muchos de los instrumentos
específicos que desarrolla –como la concesión de facultades de policía
judicial a las Fuerzas Militares o la regulación del teatro de operaciones-
también desconocen numerosos preceptos constitucionales. La única
decisión posible, desde el punto de vista constitucional, era entonces
declarar la inexequibilidad total de esa ley.

La Corte destaca que esa decisión no implica, empero, que haya

desaparecido la obligación del Estado colombiano de garantizar la
convivencia pacífica (CP art. 2°). Y para lograr ese cometido, la
Constitución dota a las autoridades de los instrumentos idóneos, pues la
Carta busca el fortalecimiento de las instituciones, para que éstas puedan
cumplir efectivamente su misión constitucional de asegurar la
convivencia pacífica perturbada por grupos armados que actúan al
margen de la ley y atentan contra la vida, la libertad y los demás derechos
y libertades de las personas residentes en Colombia. Nada se opone
entonces a que la ley establezca un sistema de seguridad y defensa para
que las autoridades, y en especial la Fuerza Pública, sigan cumpliendo
con su ardua tarea de proteger a la población (CP art. 2º), en las
complejas y difíciles situaciones de orden público que conoce el país.
Pero es claro que cualquier sistema que sea diseñado debe ser compatible
con los principios democráticos y con el respeto de los derechos
humanos, no sólo porque así lo ordena la Constitución sino, además,
porque así lo imponen las obligaciones internacionales asumidas por el
Estado colombiano en materia de derechos humanos.

IV. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 684 de 2001.

Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto Sentencia C-251/02

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Fundamento en
contenidos normativos inexistentes en textos legales (Salvamento
de voto)

RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD O

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-
Fundamento en contenidos normativos inexistentes en textos
legales (Salvamento de voto)

Esta Corporación ha sostenido que cuando la acusación de

inconstitucionalidad parte de la base de un alcance regulador que la
disposición no tiene, o que no es posible deducir de su lectura, se
presenta una ineptitud sustancial en la formulación del cargo, defecto
que obliga a la Corte a rechazar la demanda o a proferir un fallo
inhibitorio. La posibilidad que tiene la Corte de llevar a cabo el examen
de constitucionalidad de una norma legal, parte entonces la
correspondencia lógica entre su contenido dispositivo real y no
presunto, los cargos aducidos y las normas constitucionales que se
estiman violadas. Sobre este punto, la jurisprudencia ha sido insistente,
explicando que “para que la Corte Constitucional pueda establecer, con
fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es
indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no
simplemente deducido por el actor o implícito.”

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento en
contenido normativo explícito/SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Fundamentación debe guardar
correspondencia lógica con el texto/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD O SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-No fundamentación en posible aplicación
futura en indebida forma cuando no se desprende del contenido de
la ley (Salvamento de voto)

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo consiste en

argumento normativo/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo no consiste en oposición
manifiesta como resultado de aplicación práctica de la norma
(Salvamento de voto)

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-No fundamentación en

posibilidad que autoridades desconozcan garantías fundamentales
no permitidas (Salvamento de voto)

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Incoherencia discursiva

evidente (Salvamento de voto)
 UNIDAD NORMATIVA EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Imposibilidad de realización (Salvamento de voto)

UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis de presentación/UNIDAD

NORMATIVA-Referencia a otras disposiciones por íntima relación
(Salvamento de voto)

De conformidad con la jurisprudencia sentada por la Corte, la unidad

normativa se presenta en varias hipótesis: una primera se da cuando la
norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos en
otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la
declaración de la Corte -especialmente la declaración de
inconstitucionalidad- puede resultar inocua si no se refiere a todas las
disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es el sentido propio
de la figura de la unidad normativa. No obstante, en un sentido lato o
amplio del concepto, la Corte ha entendido que también se presenta la
unidad normativa cuando no es posible pronunciarse respecto de una
norma expresamente demandada, sin referirse también a la
constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra
íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre las
normas no es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea
“imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras
disposiciones”. Las normas en este caso tienen cada una un sentido
regulador propio y autónomo, pero el estudio de constitucionalidad de la
disposición acusada impone el examen de la conformidad o
inconformidad con la Constitución de algunos elementos normativos a
los cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones
no demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad normativa.

UNIDAD NORMATIVA-Demostración rigurosa para declaración

de inexequibilidad total de una ley/UNIDAD NORMATIVA-
Separabilidad de disposición/UNIDAD NORMATIVA
GENERAL-Inseparabilidad de disposición (Salvamento de voto)

La declaración de inexequibilidad total de una ley, bajo el argumento de

que ella constituye de manera general una unidad normativa, debe
producirse con base en la demostración rigurosa de la vinculación
esencial de sus disposiciones y de la consecuente inseparabilidad de
aquellas encontradas particularmente inexequibles. La separabilidad de
una disposición, ha dicho la Corte, “consiste en la posibilidad de
excluirla del texto dentro del cual está insertada, sin alterar
substancialmente este último. Para estos efectos debe entenderse como
alteración substancial aquella que hace que la propuesta legislativa
globalmente considerada, no sea la misma sin la norma excluida, sino
otra radicalmente diferente. El criterio que define la separabilidad es
entonces prevalentemente material, es decir referido al sentido y alcance
de la regulación y no a aspectos formales como la numeración de las
disposiciones, la ubicación de las mismas dentro del texto completo de la
ley, su denominación o la cantidad de ellas.” La inseparabilidad,
contrario sensu, es la imposibilidad de retirar de una ley una disposición
aislada, sin alterar el contenido sustancial de aquella, por lo cual
pronunciada la inexequibilidad particular de la norma inseparable la
decisión debe necesariamente extenderse respecto del texto íntegro de
tal ley. La inseparabilidad viene a ser entonces el presupuesto lógico de
la unidad normativa general que se predica de todo su texto.

UNIDAD NORMATIVA GENERAL Y UNIDAD DE

MATERIA-Distinción/UNIDAD DE MATERIA-No lleva per se a
estudio global (Salvamento de voto)

Esta noción, es decir la de unidad normativa general, no puede ser

confundida con la de unidad de materia, que hace relación a la
conexidad temática, sistemática, teleológica o final que debe estar
presente entre todas las normas que conforman una ley, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 158 de la Constitución. Todas la leyes deben
presentar esta unidad material, justamente porque el principio a que se
refiere el artículo constitucional mencionado domina el trámite de
expedición de las leyes. No obstante, la unidad material de la ley no
puede llevar per se a su estudio de constitucionalidad global a efectos de
hacer un pronunciamiento general sobre su conformidad o
inconformidad con la Carta Política.

UNIDAD NORMATIVA-Creación de institución o definición de

obligación y regulación accesoria (Salvamento de voto)

En ciertos casos las leyes en un artículo determinado crean una

institución o imponen una obligación, y el resto de las disposiciones
contienen una regulación accesoria destinada a hacer efectivo el
funcionamiento de la institución o la exigibilidad de la obligación
creada. En estos casos, la norma que crea la institución o define la
obligación es inseparable del resto de las demás y al declararse su
inconstitucionalidad las otras, consideradas accesorias, pierden su
razón de ser y vienen a carecer de sentido sin aquellas. En estos casos la
unidad normativa puede predicarse de todo el contexto legal.

UNIDAD NORMATIVA EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Inexistencia por cuanto conceptos
fundamentales no constituyen elemento esencial del resto de
normatividad/LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-
Disposiciones con sentido regulador autónomo y comprensible
(Salvamento de voto)

En el caso de la Ley 684 de 2001, los conceptos fundamentales

contenidos algunos de sus artículos no constituían un elemento esencial
del resto de la normatividad, de manera tal que las demás disposiciones
tuvieran que considerarse accesorias de aquellas y por lo tanto la
inexequibilidad de las primeras fuera determinante de la
inconstitucionalidad de las segundas. Así, las nociones de sistema de
seguridad y defensa o de poder nacional, e incluso el concepto de
movilización, que podrían considerarse centrales dentro de la ley, no
resultaban fundamentales a todo su texto, de manera que sin ellas el
resto careciera de sentido o resultaran inocuas. Al contrario, aisladas de
estas nociones la mayor parte de las disposiciones tenían un sentido
regulador autónomo y además plenamente comprensible.

UNIDAD NORMATIVA GENERAL-Carácter excepcional y no

confusión con la conexidad material (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Sentido

regulador propio o autónomo (Salvamento de voto)

En el caso de la Ley 684 de 2001 es claro que ella respondía al

principio de unidad de materia dado que sus disposiciones pretendían
regular la organización y funcionamiento de la seguridad y defensa
nacionales. No obstante, se repite, la mayor parte de las disposiciones
en ella contenidas, además de tener un sentido regulador propio o
autónomo, resultaban comprensibles y analizables sin necesidad de
acudir a otros referentes normativos. Su independencia como
proposición gramatical y jurídica era fácilmente apreciable, por lo cual
lógicamente podían ser estudiadas independientemente y su
conformidad o inconformidad con la Constitución no se hacía
necesariamente extensiva a las demás normas de la misma ley, por
cuanto no todas eran disposiciones accesorias que carecieran de
sentido aisladas del contexto legal.

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Nociones o

conceptos se ajustan a la Constitución (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Constitucionalidad condicionada (Salvamento de
voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Intercambio de lo que se coordina por quien lo
coordina (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Interpretación ajustada a la Constitución
(Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Entendimiento como “poder público” (Salvamento
de voto)
 PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Interpretaciones diversas imponían condicionamiento
del fallo (Salvamento de voto)

PODER PUBLICO-Elemento constitutivo del Estado (Salvamento

de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Objetivos (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Incorporación de texto constitucional como parte del
contenido normativo o criterio interpretativo (Salvamento de voto)

SEGURIDAD Y DEFENSA-Presupuestos para garantizar

efectividad de principios, derechos y deberes constitucionales
(Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Carácter legal (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Cláusula de apertura normativa (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-No desdibuja separación de los órganos del poder
(Salvamento de voto)

DEBERES CONSTITUCIONALES-Correlativos al ejercicio de

derechos y ligados al reconocimiento (Salvamento de voto)

DEBERES CONSTITUCIONALES-No regulación legal en todos

los casos para exigibilidad (Salvamento de voto)

¿Es necesario que estos deberes sean objeto de regulación legal para
que sean exigibles?. No en todos los casos. La posibilidad de exigir
el cumplimiento de algunas conductas derivadas de los deberes
constitucionales sin necesidad de una ley que las concrete se debe a
que el conjunto de estas conductas y las circunstancias en las cuales
se pueden requerir son innumerables.

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-No conlleva facultad de autoridades para determinar
por sí alcance de deberes (Salvamento de voto)
 PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Cumplimiento de deberes por fundamento jurídico
suficiente (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Capacidad del Estado para llevar a cabo sus propios
fines (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Formulación, dirección, coordinación y ejecución de
políticas (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Alcance del concepto (Salvamento de voto)

Más allá de lo dispuesto en la Constitución, del concepto de poder

nacional no se desprendían efectos jurídicos concretos, ni se derivaban
nuevas facultades o atribuciones a partir de las disposiciones que lo
regulaban, sino que se articulaban de manera funcional las normas,
preceptos y atribuciones que los órganos y autoridades ya poseían, para
permitir el diseño de estrategias de defensa y seguridad dentro de un
estado de normalidad. En esa medida, era posible concluir que el poder
nacional era un concepto mediante el cual se describían un conjunto de
elementos que componían la materia a partir de la cual se organizaban
una serie de políticas en seguridad y defensa, pero que no tenía efectos
jurídicos autónomos que implicaran su inconstitucionalidad, pues no se
estaban atribuyendo funciones al Presidente que subordinaran a otros
órganos o autoridades, o a los particulares, ni se estaban creando
órganos o poderes nuevos que estuvieran por encima o asumieran
funciones propias de los poderes constituidos. En suma, el poder
nacional no era otro que el mismo poder público y sus órganos los
mismos del Estado a los que la Constitución y la Ley les asignan la
función de seguridad y defensa, que íntegramente se encuadran en la
Rama Ejecutiva, bajo la suprema dirección del Presidente de la
República, lo que no difiere del modelo institucional previsto en la
Carta. Entendido como poder público, el poder nacional hubiera
continuado dividido en las tres ramas tradicionales a las cuales se
refiere la nuestra Constitución, y de su definición no podía inferirse la
concentración de funciones en una sola autoridad. Conclusión de todo lo
anterior es que hubiera sido posible declarar la exequibilidad de la
noción de poder nacional, condicionada a que se la entendiera como
poder público.

ESTADOS DE EXCEPCION-Características/ESTADOS DE
EXCEPCION-Identificación (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Facultades otorgadas al Gobierno

(Salvamento de voto)
 TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL Y ESTADOS DE EXCEPCION-
Comparación de objetivos (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Objetivo (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN ESTADO DE

NORMALIDAD Y ESTADOS DE EXCEPCION-Similitudes en
bienes jurídicos no identifican objetivos/TEATRO DE
OPERACIONES EN ESTADO DE NORMALIDAD Y
ESTADOS DE EXCEPCION-Protección de ciertos bienes
jurídicos supone necesidades diversas (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Prevención de bienes jurídicos
corresponde a los establecidos para los militares (Salvamento de
voto)

Los bienes jurídicos cuya amenaza o alteración se pretendía prevenir a

través de los teatros de operaciones correspondían a aquellos para los
cuales están establecidas constitucionalmente las fuerzas militares. Es
decir, se trataba de prevenir la ocurrencia de situaciones que
posiblemente atentaran contra el orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio nacional mediante el
desarrollo de operaciones militares oportunas en áreas determinadas en
las cuales la situación de anormalidad estructural de violencia permitía
prever amenazas latentes aun cuando no necesariamente inminentes.

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Operativos militares de mayor escala
(Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Situaciones de considerable

gravedad calificada desde una circunstancia fáctica objetiva
(Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias objetivas que la

justifican (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Declaración (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL Y ESTADOS DE EXCEPCION-
Distinción en justificación (Salvamento de voto)

Lo que justifica los estados de excepción es la necesidad de permitirle al

Gobierno reaccionar frente a una circunstancia fáctica cuyas
característica son susceptibles de verificarse objetivamente. Esta
situación, sin embargo, difería sustancialmente de aquella que
justificaba decretar un teatro de operaciones. Contrario a lo que sucedía
en los estados de excepción, los teatros de operaciones tenían una
función eminentemente preventiva. Estaban establecidos no para
permitirle al Estado reaccionar frente a una situación de hecho que se
estuviera desarrollando o fuera de inminente ocurrencia, sino para
prever posibles amenazas o alteraciones del orden constitucional, la
soberanía, la independencia y la integridad del territorio Nacional.

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Preservación del carácter extraordinario
del estado de excepción (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Prevención del Gobierno de

ocurrencia de circunstancias que den lugar a la
declaratoria/ESTADOS DE EXCEPCION-Deben ser cada vez más
excepcionales (Salvamento de voto)

Los estados de excepción deben ser cada vez más excepcionales, pues el
desarrollo de instrumentos que le permitan afrontar las crisis dentro de
estados de normalidad se van perfeccionando a través del conocimiento
institucional y de la experiencia. Sólo así se logra desarrollar nuestro
sistema democrático, preservando los principios y valores que lo
informan.

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Mecanismo de previsión para crisis
interna (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)

ESTADOS DE EXCEPCION-Caracterización de facultades

propias (Salvamento de voto)

Lo característico de los estados de excepción es el aumento del poder del

gobierno nacional, el cual, mediante su declaratoria, asume las
potestades legislativas estrictamente necesarias para conjurar una crisis
sobreviniente, imprevista e imprevisible, grave, y que en últimas no
pueda ser resuelta mediante las funciones normales de policía.
Adicionalmente, dichos estados pueden justificar la potestad del
Gobierno para restringir algunos derechos en la medida en que sea
indispensable para conjurar le crisis.
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-Medidas que se podían utilizar
(Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Fundamento de competencia para
decreto (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

FUERZA PUBLICA-Organización (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Declaración y mantenimiento no era
omnímodo ni exento de control/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN TEATRO DE OPERACIONES DE LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Sujeción a la
Constitución, ley y principio de razonabilidad (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Control sobre extensión espacial y
transitoriedad (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Mecanismos de control de declaración y
mantenimiento y de actos realizados (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Fijación de atribuciones precisas y
necesarias a los comandantes (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Mecanismo propio de una circunstancia
de anormalidad estructural (Salvamento de voto)

FUERZAS ARMADAS-Distinción entre poder de disposición y

poder de mando (Salvamento de voto)

PODER DE POLICIA-Concepto/FUNCION DE POLICIA-

Concepto (Salvamento de voto)

ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto (Salvamento de voto)

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Carácter de

jus cogens (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Medidas especiales de control y
protección de la población civil cumple normas humanitarias
(Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Mecanismo de control sobre actividades
del Presidente y del Comandante (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Control operacional (Salvamento de
voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Control operacional no va en detrimento
de naturaleza civil de la policía y órganos de seguridad
(Salvamento de voto)

FUERZAS MILITARES, POLICIA NACIONAL Y

ORGANISMOS DE SEGURIDAD-Colaboración armónica y
coordinación (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Atribuciones de control del Comandante
no absolutas (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Control operacional no implica
desatención por autoridades y organismos de demás obligaciones
(Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Atribuciones del Comandante en
relación con la policía y órganos de seguridad limitadas al principio
de razonabilidad (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Control operacional no significa
detrimento del cuerpo de policía ni órganos civiles de
seguridad/TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Control operacional no
significa sujeción del cuerpo de policía ni órganos civiles de
seguridad al control de autoridad militar (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Legislador ordena al Presidente otorgar
control operacional al Comandante (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Encargo del Presidente de ejecución de
órdenes a comandantes e inmediato y preferente sobre las de
gobernadores y alcaldes (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

FUERZA PUBLICA-Dirección y disposición como Comandante
Supremo (Salvamento de voto)

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Designación de comandantes encargados
de ejecutar órdenes militares (Salvamento de voto)

AUTONOMIA DE AUTORIDADES TERRITORIALES EN

MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Límite que impone la
centralización constitucional (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Centralización de funciones y atribuciones
directas (Salvamento de voto)

ORDEN PUBLICO Y FUERZA PUBLICA-Carácter centralizado

de función de mantenimiento y facultades de disposición
(Salvamento de voto)

FUERZA PUBLICA EN TEATRO DE OPERACIONES DE

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medios de
organización/TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE
SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Ordenes directas del
Presidente a comandantes de cumplimiento inmediato y preferente
sobre gobernadores y alcaldes (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Aplicación de actos y órdenes de manera
inmediata y preferente sobre gobernadores (Salvamento de voto)

ORDEN PUBLICO Y AUTONOMIA DE AUTORIDADES

POLITICO ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE ORDEN
PUBLICO-Carácter centralizado y relación (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Estados de

anormalidad estructural (Salvamento de voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Presentación en el estado de excepción o
por fuera de él (Salvamento de voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN ESTADOS DE

EXCEPCION-Reserva legal/LEY DE SEGURIDAD Y
DEFENSA NACIONAL-No regulación de ningún estado de
excepción (Salvamento de voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Carácter preparatorio (Salvamento de
voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-No alcance normativo propio y
autónomo en sí misma considerada (Salvamento de voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Emergencia por calamidad pública o
catástrofe natural que involucra sectores público y privado
(Salvamento de voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-No imposición de obligaciones concretas
a ciudadanos ni autoridades (Salvamento de voto)

MOVILIZACION NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Particulares no quedan subordinados
totalmente frente al Ejecutivo y Fuerza Pública/MOVILIZACION
NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-Particulares no involucrados en el conflicto
(Salvamento de voto)

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Deducción de
contenidos normativos no contemplado en el texto (Salvamento de
voto)

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Ausencia de contenidos

normativos en el texto de la ley (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No prefigura

Estado organicista y totalitario (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No fusión de

sociedad y Estado para dirección por el Ejecutivo (Salvamento de
voto)

ESTADO-No existencia sin o por fuera de la Nación/ESTADO-

personificación jurídica de la Nación (Salvamento de voto)

ESTADO-Se justifica para alcanzar el bien común dentro de la

garantía de los derechos fundamentales (Salvamento de voto)
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL SOBRE EL
PARTICULAR-No absoluta (Salvamento de voto)

PODER MILITAR DEL ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL-

Distinción/SOCIEDAD CIVIL EN CONFLICTO ARMADO-
Ajena por situación de indefensión (Salvamento de voto)

SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Pautas generales

corresponde al legislador/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
EN MATERIA DE FUERZA PUBLICA-Asuntos y tácticas
estratégicas concretas (Salvamento de voto)

POLITICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA-Objetivos

nacionales (Salvamento de voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Coordinación de objetivos (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No

obligación de particulares a garantizarlos mediante deberes no
señalados legalmente/LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL-No limitación de derechos más gravoso que en el
estado de excepción (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismos

para conjurar situaciones que ponen en peligro ejercicio de
derechos y libertades (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Mecanismos

funcionales de efectiva protección de los derechos (Salvamento de
voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No contiene

cláusulas abiertas en materia de obligaciones a los particulares
(Salvamento de voto)

SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE EL MLITAR EN

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No se
desdibuja (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-No creación

de nueva realidad institucional (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE COLABORACIÓN ARMONICA ENTRE

ORGANOS DEL ESTADO-Importancia (Salvamento de voto)

FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN-Objeto de la autonomía

(Salvamento de voto)
La autonomía conferida por la Constitución a la Fiscalía, como parte de
la rama judicial, tiene por objeto impedir la injerencia directa de otras
ramas del poder, o de otros órganos de la misma rama, en el
cumplimiento de sus funciones. Por otra parte, la Constitución consagra
la autonomía de manera específica en materias administrativas y
presupuestales, estableciéndola en relación con el ejecutivo, mediante
prohibiciones en cuanto a su función como legislador de excepción, y
confiriéndole determinadas atribuciones al Congreso para regular
cuestiones atinentes a su funcionamiento. La autonomía en tales
aspectos tiene como objeto impedir que limitaciones de esta índole o
restricciones operacionales obstaculicen el cumplimiento de sus
funciones.

AUTONOMIA DE LOS ORGANOS DE LA RAMA

JUDICIAL-Concepto (Salvamento de voto)

La autonomía es el instrumento consistente en el conjunto de facultades

de autogobierno que, junto con otros instrumentos (como la carrera
judicial, entre otros), garantiza que las decisiones que adopta cada
órgano de la rama judicial van a ser dictadas independientemente de la
voluntad de otros órganos del poder público.

FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Establecimiento si

medida legislativa afecta autonomía (Salvamento de voto)

Para establecer si determinada medida legislativa afecta la autonomía

de la Fiscalía es necesario que se pueda inferir razonablemente, que tal
medida va a limitar, restringir, u obstaculizar la capacidad de los jueces
de adoptar sus providencias bajo su propio nombre y responsabilidad.

FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Obligación de
suministrar información al Gobierno no vulnera autonomía
(Salvamento de voto)

COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL

ESTADO Y SEPARACION DE PODERES-Situaciones de
tensión (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE

ORGANOS DEL ESTADO-Facultad del Congreso para desarrollar
mecanismo (Salvamento de voto)

FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Obligación de
suministrar información al Gobierno (Salvamento de voto)
El Congreso tenía la potestad para desarrollar e implementar este
mecanismo de colaboración conforme a consideraciones de
conveniencia propias de su potestad de configuración legislativa, pues
esta forma de colaboración no está sujeta a una interpretación
restrictiva, ya que no limita la autonomía de la Fiscalía, no es contraria
el principio de separación de poderes, ni está condicionada por
requisitos constitucionales específicos de modo o tiempo.

MINISTERIO DE DEFENSA EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Facultad de solicitar al Fiscal informes
inmediatos en casos especiales (Salvamento de voto)

SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO-

Concepción moderna/FISCAL GENERAL DE LA NACION-
Colaboración con diferentes órganos del poder público con sujeción
a límites constitucionales/FISCAL GENERAL DE LA NACION
Y RAMA EJECUTIVA-Colaboración armónica con sujeción a
límites constitucionales/FISCAL GENERAL DE LA NACION Y
MINISTERIO DE DEFENSA-Colaboración armónica y límites
constitucionales (Salvamento de voto)

FISCAL GENERAL DE LA NACION EN MATERIA DE

ORDEN PUBLICO-Suministro al Gobierno de informes sobre
investigaciones que se estén adelantando (Salvamento de voto)

DELEGACION DE FUNCIONES DEL GOBIERNO

NACIONAL (Salvamento de voto)

MINISTRO-Asignación por legislador de funciones de Gobierno

(Salvamento de voto)

MINISTRO DE DEFENSA EN LEY DE SEGURIDAD Y

DEFENSA NACIONAL-Validez de facultad dada por el legislador
para solicitar informes al fiscal en casos especiales (Salvamento de
voto)

MINISTRO-Habilitado para actuar a nombre del Gobierno

(Salvamento de voto)

EMPLEO-Atribuciones y facultades y no de entidad (Salvamento

de voto)

MINISTERIO-Responsabilidad política (Salvamento de voto)

FISCAL GENERAL DE LA NACION EN LEY DE

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Regulación legislativa
de condiciones de tiempo y modo para suministro de información al
Gobierno (Salvamento de voto)
POLICIA JUDICIAL-Funciones de investigación (Salvamento de
voto)

PODER NACIONAL EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA

NACIONAL-Real alcance de la extensión a los campos político,
económico y social (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONFLICTO

INTERNO-Alcance (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE DISTINCION EN CONFLICTO INTERNO-

Alcance (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-

Cumplimiento de obligaciones ciudadanas dentro de los límites de
la Constitución y del derecho humanitario (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Llamamiento

de las reservas militares (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE

DEBERES CIUDADANOS-No todos requieren previa definición
legal (Salvamento de voto)

DEBERES CONSTITUCIONALES-Exigencia de cumplimiento

sin ley que los concrete (Salvamento de voto)

DEBER DE SOLIDARIDAD-Exigibilidad sin previa definición

legal (Salvamento de voto)

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA

LEGISLATIVA-Asunto no vedado por la Constitución
(Salvamento de voto)

CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE PODER

DE POLICIA-Características/PODER NORMATIVO DE
POLICIA-En cabeza del legislador (Salvamento de voto)

FUNCION DE POLICIA-Competencia de las autoridades

administrativas (Salvamento de voto)

LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-

Interpretación conforme a la Constitución (Salvamento de voto)
De lo expuesto, en particular del examen pormenorizado que se ha
hecho en relación con las nociones fundamentales de la ley, a saber la de
poder nacional, la de teatros de operación y la de movilización, cabe
concluir lo siguiente. i) Ninguna de estas nociones fundamentales de la
ley, especialmente la de poder nacional, tenía una relación sustancial
con todas las demás normas a tal punto que éstas últimas carecieran de
sentido desvinculadas de tales nociones. Por lo anterior, aun estimando
que fueran inconstitucionales, de ello no necesariamente se seguía la
inexequibilidad general de la ley. ii) Las tres nociones más importantes
contenidas en la ley, antes mencionadas, admitían una interpretación
conforme con la Constitución, que ha debido ser acogida en virtud de la
prevalencia del principio democrático. iii) La mayor parte de los
argumentos con base en los cuales se estimó que la Ley 684 de 2001
desconocía la Constitución, provenían de contenidos normativos que no
eran explícitos en la ley, sino deducidos por la Corte pero inexistentes en
el texto legal, por los cual conducían a conclusiones inatinentes. iv) Los
límites que el fallo señala a la libertad legislativa en materia de defensa
y seguridad nacionales, o no existían realmente en la Constitución con
los alcances que les dio la Corporación, o bien existían pero su
desconocimiento se dedujo a partir de contenidos normativos
inexistentes en la Ley.

Referencia: expedientes D-3720 y D-

3722

Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley
684 de 2001, y sus artículos 3, 6, 13,
20 literal a), 25, 38, 42, 50, 54, 55
(parcial), 57 parágrafo, 58 (parcial),
59, 60, 62 y 72.

Demandantes: Carlos Alberto Maya

Restrepo y Juan Carlos Botero
Ospina

Magistrados Ponentes:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNNET Y Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ

Con el debido respeto salvamos el voto respecto del fallo adoptado en el

asunto de la referencia, por las razones que exponemos en seguida
relativas a los fundamentos con base en los cuales se adoptó la decisión:

La sentencia de la cual nos apartamos, presenta la siguiente estructura

argumentativa:
 a) Afirma que la Ley 684 de 2001 no era “una recopilación de
instrumentos disímiles” para que el Estado colombiano enfrentara
“desafíos en materia de orden público”, sino “un cuerpo legal”
que buscaba “poner en marcha un sistema de defensa y seguridad
nacional”.
a) Agrega que la totalidad de la Ley era “congruente con esa
finalidad sistémica”, pues después de precisar su objetivo y sus
principios básicos regulaba las instituciones y funciones que
integraban el sistema integral de seguridad y defensa nacional. En
este orden de ideas, estima que algunas nociones básicas de la
Ley, como la “poder nacional”, constituían su “columna
vertebral” y en tal virtud las demás normas carecían de sentido
aisladas de aquella.
a) Manifiesta que la Constitución permite al Congreso adoptar un
sistema de defensa y seguridad, y que en desarrollo del mismo
distintas autoridades pueden trazar políticas y planes específicos.
Sin embargo, aclara que “no cualquier ley de seguridad y defensa
es legítima pues ella debe respetar integralmente la Constitución y
los compromisos internacionales asumidos por Colombia en
materia de derechos humanos y de derecho humanitario”
a) De lo anterior deduce que existen unos límites constitucionales a
los cuales debe sujetarse cualquier estrategia de seguridad y
defensa, unos de los cuales emergen de la parte dogmática de la
Carta, y otros de la parte orgánica.
a) Tras precisar cuáles son tales límites, la Sentencia encuentra que
algunas nociones básicas de la ley, especialmente la de poder
nacional, la de los llamados teatros de operaciones y el concepto
de movilización no los cumplían, por lo cual la Ley debe ser
declarada íntegramente inexequible, a pesar de que muchas de sus
disposiciones, aisladas del contexto normativo en el cual se
encontraban insertadas, resultarían ajustadas a la Constitución.

Los límites constitucionales que la Sentencia afirma se deducen de la

Constitución y de los tratados internacionales suscritos por Colombia en
materia de derechos humanos y de derecho internacional humanitario,
aparecen resumidos en el fundamento número 34 de la parte
considerativa del fallo y señalan que:

a) Existe la proscripción constitucional de un Estado organicista y

totalitario, de la absorción de la sociedad por el Estado o de la
“instrumentación” de las personas en beneficio del
engrandecimiento o glorificación del Estado.
a) En el modelo que propone la Constitución, corresponde al Estado
garantizar la seguridad de las personas y no al revés.
a) Las políticas de seguridad y la imposición de deberes ciudadanos
en este terreno, deben respetar los derechos fundamentales.
 a) En materia de orden público la imposición de deberes se
encuentra limitada por la obligación de mantenerlo que
corresponde a la Fuerza Pública.
a) La naturaleza democrática del Estado colombiano implica que las
políticas de seguridad deben respetar el pluralismo. Por eso las
medidas que se adopten en materia de seguridad y defensa, no
pueden desconocer la autonomía de los ciudadanos ni colocarlos
en posición de tomar partido en contra de las manifestaciones
legítimas del pluralismo en desmedro de las libertades básicas,
como las de expresión, comunicación y la de ejercer oposición
política.
a) Los principios básicos de derecho internacional humanitario,
especialmente los de proporcionalidad y distinción, establecen
límites a las políticas de seguridad.
a) El Estado democrático monopoliza la coacción. El monopolio de
las armas se materializa en las funciones de la Fuerza Pública,
por lo cual es exclusivo de ellas el patrullaje, la inteligencia
militar y el porte de armas. Ligado a lo anterior, el poder militar
está subordinado al poder civil.
a) Las políticas de seguridad no pueden desconocer la separación de
poderes ni el principio de legalidad. En tal virtud, hay reserva de
ley estatutaria para restringir los derechos fundamentales, y
reserva de ley en relación con los deberes y obligaciones que en
materia de seguridad pueden imponerse a los ciudadanos.

En el presente salvamento de voto, los suscritos magistrados disidentes

expondremos cómo los límites que la mayoría señaló como restricciones
a la libertad legislativa en materia de seguridad y defensa nacional, o
bien no emergían de la Constitución ni de los tratados internacionales
suscritos por Colombia en materia de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario, o bien existiendo realmente tales límites la
Ley no tenía un alcance normativo que los desconociera, como se lo
atribuyó la Sentencia, por lo cual el fallo por este aspecto se fundamentó
en contenidos inexistentes en el texto legal. Adicionalmente se referirá a
la ausencia de una unidad normativa que implicara que todas las
disposiciones de la Ley tuvieran una dependencia sistémica de manera
tal que fuera imposible retirar del ordenamiento algunas de sus partes
manteniendo otras, como ha debido hacerse en respeto del principio
democrático. Para lo anterior, de la misma manera en que la Sentencia
lo hace, se examinarán especialmente la noción de poder nacional, la
figura de los teatros de operaciones y el concepto de movilización.

I. El fundamento de los fallos de constitucionalidad elaborado a partir

de contenidos normativos inexistentes en los textos legales
I. Sea lo primero afirmar que para los suscritos la mayor parte de los
contenidos normativos que motivaron la Sentencia estaban ausentes en el
texto de la Ley declarada inexequible, y fueron deducidos por la mayoría
de la Corte a partir de supuestas concepciones ideológicas que
presuntamente podrían haber animado la expedición de la Ley. Con
insistencia la Corte ha rechazado por ineptitud sustancial demandas de
inconstitucionalidad incoadas por distintos ciudadanos, fundamentando
tal rechazo en el hecho de que tales acciones se formulaban a partir de
contenidos que no eran explícitos en el texto legal. En efecto, esta
Corporación reiteradamente ha sostenido que cuando la acusación de
inconstitucionalidad parte de la base de un alcance regulador que la
disposición no tiene, o que no es posible deducir de su lectura, se
presenta una ineptitud sustancial en la formulación del cargo, defecto
que obliga a la Corte a rechazar la demanda o a proferir un fallo
inhibitorio. La posibilidad que tiene la Corte de llevar a cabo el examen
de constitucionalidad de una norma legal, parte entonces la
correspondencia lógica entre su contenido dispositivo real y no presunto,
los cargos aducidos y las normas constitucionales que se estiman
violadas. Sobre este punto, la jurisprudencia ha sido insistente,
explicando que “para que la Corte Constitucional pueda establecer, con
fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es
indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no
simplemente deducido por el actor o implícito.”78

De igual manera, consideran los suscritos, un fallo de la Corte tiene que

proferirse en relación con el contenido normativo explícito y no respecto
de otro imaginado por la Corporación. Y además, la fundamentación de
la sentencia debe guardar una correspondencia lógica con aquel texto y
no puede elaborarse en referencia a alcances supuestos por la Corte.
Tampoco es factible ni la acusación ni el retiro de una norma del
ordenamiento jurídico por su posible o hipotética aplicación futura en
indebida forma, cuando ello no se desprende del contenido de la ley. En
este sentido la Corte ha dicho, en relación con la admisión de acciones
de inconstitucionalidad, que “el cargo de la demanda debe consistir en
un argumento normativo y no en una oposición que se ha hecho
manifiesta como resultado de la aplicación práctica de la norma, por
parte de autoridades o particulares involucrados.”79 Lo anterior por
cuanto la aplicación de una ley a situaciones no contempladas en ella, o
el ejercicio abusivo de las facultades que ella confiere, no son asunto de
la órbita de competencia de esta Corporación en sede de
constitucionalidad, y para el control de tales abusos existen otros
mecanismos de defensa judicial ante la justicia ordinaria o la
contencioso administrativa, e incluso ante la jurisdicción constitucional
mediante el ejercicio de la acción de tutela.

78
Sentencia C-504 de 1995, M.P José Gregorio Hernández Galindo. Sobre el punto puede consultarse
también la sentencias C- 509 de 1996, C-599 de 2000,
79
Cfr. Sentencias C-447/97 y C-1294/01
Desde este punto de vista, no es factible que la Corte retire del
ordenamiento una disposición legal estimando que resulta posible que
con base en ella las autoridades administrativas o de otro orden lleguen
a desconocer la garantías o derechos fundamentales, aunque la norma
en cuestión no autorice ni permita esta posibilidad hipotética. Con tal
proceder la Corporación profiere una decisión que en sus fundamentos
resulta sustancialmente inadecuada a la norma demandada, y que en tal
virtud adolece de incoherencia discursiva evidente. A esta realidad se ha
referido la Jurisprudencia en los siguientes términos:

“Considera la Corte que el juicio de constitucionalidad

requiere de una debida y cabal interpretación tanto de la
preceptiva constitucional concernida como de la norma que
con ella se confronta.

“El intérprete -y, por supuesto, ello es aplicable al juez

constitucional- no puede hacer decir a las normas lo que no
dicen, menos todavía si ello conduce a la declaración de
inconstitucionalidad del precepto, pues, guardadas
proporciones, ello sería tan grave como condenar a una
persona por un delito en el cual no incurrió, debido a una
errónea identificación de la conducta real del sujeto con el
tipo penal correspondiente.

“Por otra parte, las normas de la ley deben ser

interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a
los mandatos constitucionales.”80

El presente salvamento pretende demostrar cómo los principales

conceptos contenidos en la Ley 684 de 2000 y que fueron considerados
como su columna vertebral, no tenían el alcance que la Corte les
atribuyó, con base en el cual se declaró la inexequibilidad general de
todo su texto por su supuesta inseparabilidad del resto del articulado. A
estos efectos se estudiarán tales conceptos fundamentales y la
dependencia de las demás normas con ellos.

II. Imposibilidad de realizar una unidad normativa inescindible

entre los artículos que definían los conceptos fundamentales de la
Ley 684 de 2001 y las demás disposiciones de las misma

La decisión de la cual nos apartamos estimó que todo el sistema de

defensa y seguridad a que se refería la Ley 684 de 2001, tenía un eje o
columna vertebral que era la noción de poder nacional. Y habiendo
encontrado que esta noción, tal como aparecía perfilada en la ley, no se
acomodaba a la Constitución, decidió que la inexequibilidad hallada
debía hacerse extensiva a toda la Ley acusada, bajo el argumento según
el cual toda ella constituía un sistema de disposiciones inescindibles. Es
80
Sentencia C-371 de 1994. M.P José Gregorio Hernández Galindo
decir, a juicio de la Corte, la Ley 684 de 2001 era en sí misma una
unidad normativa en toda la integridad de su texto.

A juicio de los suscritos, no existía la supuesta unidad normativa por lo

cual bajo esta consideración, y a partir de la inconstitucionalidad de
algunos conceptos contenidos en la ley, hallada por la mayoría, no era
posible la declaración subsiguiente de inexequibilidad de todas sus
disposiciones.

De conformidad con la jurisprudencia sentada por la Corte, la unidad

normativa se presenta en varias hipótesis: una primera se da cuando la
norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos en
otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la
declaración de la Corte -especialmente la declaración de
inconstitucionalidad- puede resultar inocua si no se refiere a todas las
disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es el sentido propio
de la figura de la unidad normativa a la que se refiere el artículo 6º del
Decreto 2067 de 1991 cuando dispone que “la Corte se pronunciará de
fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas
otras que declara inconstitucionales”. No obstante, en un sentido lato o
amplio del concepto, la Corte ha entendido que también se presenta la
unidad normativa cuando no es posible pronunciarse respecto de una
norma expresamente demandada, sin referirse también a la
constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra
íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre las
normas no es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea
“imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras
disposiciones”. Las normas en este caso tienen cada una un sentido
regulador propio y autónomo81, pero el estudio de constitucionalidad de
la disposición acusada impone el examen de la conformidad o
inconformidad con la Constitución de algunos elementos normativos a
los cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no
demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad normativa.

La declaración de inexequibilidad total de una ley, bajo el argumento de

que ella constituye de manera general una unidad normativa, debe
producirse con base en la demostración rigurosa de la vinculación
esencial de sus disposiciones y de la consecuente inseparabilidad de
aquellas encontradas particularmente inexequibles. La separabilidad de
una disposición, ha dicho la Corte, “consiste en la posibilidad de
excluirla del texto dentro del cual está insertada, sin alterar
substancialmente este último. Para estos efectos debe entenderse como
alteración substancial aquella que hace que la propuesta legislativa
globalmente considerada, no sea la misma sin la norma excluida, sino
81
Este rasgo permite distinguir la unidad normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues
esta última figura se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la disposición carece de
sentido regulante propio aislado del contexto dentro del cual está insertado. Sobre el tema pueden
consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994.
otra radicalmente diferente. El criterio que define la separabilidad es
entonces prevalentemente material, es decir referido al sentido y alcance
de la regulación y no a aspectos formales como la numeración de las
disposiciones, la ubicación de las mismas dentro del texto completo de la
ley, su denominación o la cantidad de ellas.82”83 La inseparabilidad,
contrario sensu, es la imposibilidad de retirar de una ley una disposición
aislada, sin alterar el contenido sustancial de aquella, por lo cual
pronunciada la inexequibilidad particular de la norma inseparable la
decisión debe necesariamente extenderse respecto del texto íntegro de tal
ley. La inseparabilidad viene a ser entonces el presupuesto lógico de la
unidad normativa general que se predica de todo su texto.

Esta última noción, es decir la de unidad normativa general, no puede ser

confundida con la de unidad de materia, que hace relación a la
conexidad temática, sistemática, teleológica o final que debe estar
presente entre todas las normas que conforman una ley, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 158 de la Constitución. Todas la leyes deben
presentar esta unidad material, justamente porque el principio a que se
refiere el artículo constitucional mencionado domina el trámite de
expedición de las leyes. No obstante, la unidad material de la ley no
puede llevar per se a su estudio de constitucionalidad global a efectos de
hacer un pronunciamiento general sobre su conformidad o inconformidad
con la Carta Política.

Evidentemente, en ciertos casos las leyes en un artículo determinado

crean una institución o imponen una obligación, y el resto de las
disposiciones contienen una regulación accesoria destinada a hacer
efectivo el funcionamiento de la institución o la exigibilidad de la
obligación creada. En estos casos, la norma que crea la institución o
define la obligación es inseparable del resto de las demás y al declararse
su inconstitucionalidad las otras, consideradas accesorias, pierden su
razón de ser y vienen a carecer de sentido sin aquellas.84 En estos casos la
unidad normativa puede predicarse de todo el contexto legal. No era este,
sin embargo, el caso de la Ley 684 de 2001, pues los conceptos
fundamentales contenidos algunos de sus artículos no constituían un
elemento esencial del resto de la normatividad, de manera tal que las
82
Excepcionalmente, en aquellas leyes que por su contenido son de naturaleza presupuestal, es
decir que aprueban un estimativo de ingresos y una proyección de gastos, la eliminación de
múltiples disposiciones aisladas que autorizan la percepción de ingresos para el erario público, o
autorizan gastos, cuando por su cantidad significan un desequilibrio presupuestal, afectan todo el
sentido de la ley siendo entonces inseparables. A este criterio acudió la Corte para establecer la
inseparabilidad de ciertas normas de la Ley del Plan de Desarrollo Económico. Cf. Sentencia C-
557 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

83
Sentencia C-760 de 2001
84
Cf. Sentencia C-087 de 1998. M.P Carlos Gaviria Díaz. En esta ocasión la Corte declaró la
inconstitucionalidad total de la Ley 51 de 1975, que reglamentaba la profesión del periodismo, bajo la
consideración según la cual la norma que había sido acusada constituía la base o elemento esencial de
la regulación más amplia contenida en toda la ley, de modo que si se declaraba inexequible la
disposición demandada, el resto de la regulación no acusada perdía sentido propio, a tal punto que
resultaba inocuo e incluso perjudicial para la seguridad jurídica, mantenerla en el ordenamiento.
demás disposiciones tuvieran que considerarse accesorias de aquellas y
por lo tanto la inexequibilidad de las primeras fuera determinante de la
inconstitucionalidad de las segundas. Así, las nociones de sistema de
seguridad y defensa o de poder nacional, e incluso el concepto de
movilización, que podrían considerarse centrales dentro de la ley, no
resultaban fundamentales a todo su texto, de manera que sin ellas el
resto careciera de sentido o resultaran inocuas. Al contrario, aisladas de
estas nociones la mayor parte de las disposiciones tenían un sentido
regulador autónomo y además plenamente comprensible.

En otros casos, especialmente en el de las leyes de carácter presupuestal,

las diversas normas contenidas en una ley, consideradas globalmente,
permiten la viabilidad económica del período fiscal que pretendan
regular, de tal manera que el retiro de algunas puede comprometer el
equilibrio financiero perseguido y con ello la coherencia interna de la ley
misma. En tales casos, por la razón aludida es posible que la Corte asuma
un examen contextual de la ley acusada85.

Es así como la posibilidad de conformar una unidad normativa general

con todo el texto de una ley resulta ser excepcional y no debe ser
confundida con la simple conexidad material presente en todas las leyes.
Se trata, en definitiva, de un asunto estrictamente lógico que se deduce de
la posibilidad o imposibilidad de examinar una norma sin acudir al
contenido regulador de otra u otras, y no simplemente del propósito
general del legislador, del sentido también general de la ley o de la
filosofía o ideología que se supone animó su expedición. Salvo en los
casos en los cuales una disposición o un conjunto de disposiciones
resultan imposibles de ser examinadas sin la referencia a otra u otras, la
Corte no puede extender la declaración de inexequibilidad de una norma
aislada al resto de la ley, pues con tal actitud produciría un fallo
insuficientemente motivado.

En el caso de la Ley 684 de 2001 es claro que ella respondía al principio

de unidad de materia dado que sus disposiciones pretendían regular la
organización y funcionamiento de la seguridad y defensa nacionales. No
obstante, se repite, la mayor parte de las disposiciones en ella
contenidas, además de tener un sentido regulador propio o autónomo,
resultaban comprensibles y analizables sin necesidad de acudir a otros
referentes normativos. Su independencia como proposición gramatical y
jurídica era fácilmente apreciable, por lo cual lógicamente podían ser
estudiadas independientemente y su conformidad o inconformidad con la
Constitución no se hacía necesariamente extensiva a las demás normas
de la misma ley, por cuanto no todas eran disposiciones accesorias que
carecieran de sentido aisladas del contexto legal. Así por ejemplo, el que
la Corte hubiera estimado que la noción de poder nacional resultaba ser
inconstitucional, no tenía porqué derivar en la inexequibilidad
85
Así procedió la Corporación en la Sentencia C-557 de 2000, al estudiar la constitucionalidad de la
Ley 508 de 1999, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 a 2002.
subsiguiente de todas las disposiciones que no dependían
necesariamente del concepto.

Pero adicionalmente, encuentran los suscritos que las principales

nociones o conceptos de la ley, a saber el de sistema de seguridad y
defensa, el de poder nacional, el de teatros de operación y el de
movilización, todos se ajustaban a la Carta, y que la
inconstitucionalidad que respecto de ellos fue detectada se fundó en
alcances normativos inexistentes en los textos de las disposiciones. Así,
ni tales nociones eran necesariamente inconstitucionales, ni su
inconstitucionalidad hubiera determinado necesariamente la
inexequibilidad de todo el texto de la ley, como se resolvió. Pasa a
hacerse el estudio de estas nociones fundamentales.

a. Constitucionalidad del sistema de seguridad y defensa

En relación con lo anterior debe observarse, que el objetivo central de la

ley, según aparece definido en su artículo 1°, era crear un sistema de
seguridad y defensa nacional. Dicho fin esencial no fue considerado
inexequible por la mayoría, que estimó que el Congreso tenía facultades
constitucionales para adoptar una ley que persiguiera tal objetivo y en
desarrollo del mismo trazar políticas y adoptar planes. Si esta estimación
mayoritaria hubiera sido la contraria, es decir si se hubiera concluido que
un sistema de seguridad y defensa nacional, en sí mismo considerado era
inconstitucional, la posible inexequibilidad por consecuencia de todo el
texto legal hubiera sido defendible bajo el argumento según el cual las
diversas normas contenidas en él tenía razón de ser como parte de un
“sistema” que en su esencia desconocía el ordenamiento superior. Pero
ello no fue así, y como se dijo, la mayoría estimó que un sistema de
seguridad y defensa, per se, no vulneraba la Constitución.

En realidad, fue a partir de algunas características del sistema de

defensa diseñado por la ley que la mayoría estimó que el mismo
desconocía la Carta. En especial, de las nociones de poder nacional, de
movilización y de teatros de operación, que aparecen ampliamente
estudiados dentro del fallo.

b. Constitucionalidad condicionada de la noción de poder nacional

Hasta el fundamento No. 35, es imposible estar en desacuerdo con la

Sentencia proferida por esta Corporación. Sin embargo, el problema está
en que hasta ese punto, el pronunciamiento de la Corte no se refiere a la
Ley declarada inconstitucional. Sólo a partir del fundamento No. 36
empieza a referirse a su texto. En particular, a lo que la Corte entendió
por poder nacional, y a la importancia que el mismo representaba para
todo el conjunto de la ley de defensa y seguridad.

¿De qué manera lo hace?

Si se hace un análisis, se puede observar que la argumentación que sigue
la Corte es supremamente sencilla en su estructura. En primer lugar, el
concepto de poder nacional no puede interpretarse como una “capacidad
del Estado”, a pesar de que el artículo 3º lo define como tal, puesto que
carecería de sentido sostener que “el poder nacional coordina la defensa
nacional”. ¿Y de dónde saca la Corte que el poder nacional coordina la
defensa nacional? De la lectura del artículo 6º. ¿Dice el artículo 6º que
el poder nacional coordina la defensa nacional? Claramente no. 86 La
defensa nacional es la acción coordinada del poder nacional, que es
precisamente lo contrario. Primera “deficiencia” interpretativa:
intercambiar “lo que se coordina” por “quién lo coordina”.

¿Y para que se intercambian estos dos términos? La respuesta es clara:

sólo un órgano o un poder concreto pueden coordinar algo, luego si el
poder nacional coordina la defensa nacional, el primero tiene que ser un
órgano o un poder concreto. En tal medida, como el Presidente de la
República es quien dirige el poder nacional, todo aquello que esté
supeditado por este poder nacional queda bajo la suprema dirección del
Presidente.

Sin embargo, el argumento sigue: ¿Quiénes están supeditados al poder

nacional? Para responder a esta pregunta, la Corte se desprende ya por
completo del concepto cuyo alcance estaba pretendiendo determinar, y
acude a otras disposiciones que en nada se refieren al poder nacional,
como el literal d) del artículo 41, que se refiere a la apreciación político
estratégica. Según la Corte, el que esta disposición se refiriera unos
documentos en los que se establecen las amenazas a la seguridad en las
áreas política, económica y social87 significaba que el Presidente, en
conjunto con los mandos militares tenía unas potestades “amplísimas”
para inmiscuirse en estos sectores sociales, interviniendo en “los modelos
de desarrollo” y “en la dinámica política general”, e imponiendo graves
restricciones a las personas.

Sin embargo, resulta al menos curioso que dentro de todo el texto de la

ley, no se le otorga al Presidente una facultad para intervenir la
economía, ni para encauzar la actividad política o social “de conformidad
con los objetivos nacionales”. En ausencia de tales disposiciones no es
acaso más razonable advertir que el asesinato de varios dirigentes
86
“Artículo 6°. Defensa Nacional. Es la integración y acción coordinada del Poder Nacional para
perseguir, enfrentar y contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto de amenaza o
agresión de carácter interno o externo que comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su
integridad territorial y el orden constitucional.”
87
“Artículo 41. Documentos Primarios. Rigen el Planeamiento Estratégico Nacional, enmarcados en la
organización, la coordinación y la acción del Estado en los aspectos de Seguridad y Defensa Nacional.
Estos documentos comprenderán los siguientes aspectos: (...) d) Apreciación Político - Estratégica de
Seguridad y Defensa Nacional. Este documento integra los aspectos políticos y estratégicos. Contiene
el análisis de las amenazas a las cuales puede versé abocado el país en los campos político, económico,
social y militar, para prevenirlas y contrarrestarlas. Debe contener la orientación de las acciones por
tomar frente a cada una de las hipótesis y la forma como deben interactuar los componentes del
Sistema;”
políticos, líderes indígenas, dirigentes sindicales, los ataques a las
infraestructuras energética y de telecomunicaciones, los secuestros
masivos a diputados, una candidata presidencial y varios congresistas
implican riesgos institucionales para el ejercicio de la actividad política,
social y económica, y que dichos sectores requieren que el Estado los
defienda?

¿Cuál es el fundamento para atribuirle al poder nacional este carácter

totalizante?

La Sentencia elabora una compleja armazón hermenéutica, concatenando

linealmente hipótesis interpretativas parciales a partir de fragmentos
descontextualizados de la ley, para concluir que se trataba de “una nueva
realidad institucional -el poder nacional - dirigida por el Presidente”, de
carácter permanente y que tenía “unas determinadas funciones, unos
cometidos y unos órganos.” En este sentido afirma que se trataba
verdaderamente un nuevo “suprapoder” que desconocía los diseños
institucionales creados directamente por el Constituyente. No obstante, la
norma que lo definía no lo atribuía a ninguna autoridad constituida en
particular, sino que lo radicaba en el Estado. En efecto, inicialmente
afirmaba que tal poder era del Estado colombiano (“es la capacidad del
Estado colombiano...”).

Ahora bien, si lo que la Corte pretendía era darle a toda costa una
interpretación organicista al concepto, asimilándolo a un órgano u
órganos específicos, también era posible encontrar una interpretación de
tal tipo que se ajustara a la Constitución. Así, el poder nacional podía
interpretarse como el conjunto de órganos del ejecutivo que están
encargados de la defensa y seguridad del Estado, excluyendo aquellas
otras interpretaciones según las cuales la disposición disolvía la
separación de poderes asignando un supra poder totalizante en cabeza
del Ejecutivo. En efecto, si se remplaza la expresión “poder nacional”
contenida en los artículos 6º, 13, 20 a), 38, 42 y 62 por la definición de
poder nacional contenida en el artículo 3º o por la expresión
“organismos del Estado encargados de la defensa y seguridad” los
contenidos normativos no plantean problema de constitucionalidad
alguno. Básicamente, porque el poder nacional carece de efectos
normativos autónomos y fue declarado inexequible sobre la base de una
libre asociación semántica entre “poder nacional” y un nacionalismo
totalitarista, que en nada corresponde al análisis normativo, serio y
ponderado que tiene en cuenta que las expresiones lingüísticas utilizadas
en las leyes son la manifestación de la voluntad del Congreso.

Desde otro punto de vista, si lo que se estimaba contrario a la

Constitución era el lenguaje utilizado por el legislador toda vez que la
expresión “poder nacional” resultaba extraña al léxico del
constituyente, hubiera sido posible condicionar su exequibilidad a que
fuera entendido como “poder público”, concretamente en relación con
las facultades ejecutivas en materia de seguridad y defensa.

La disparidad de las interpretaciones que producía la definición legal del

“poder nacional” y el hecho de que algunas de ellas resultaban
conformes con la Carta y otras no, imponían a la Corte acudir a un fallo
condicionado. Como es sabido, esta forma de modulación de las
sentencias resulta ser la adecuada cuando la disposición examinada
admite diversas exégesis entre las cuales sólo una o unas se adecuan a la
Constitución, y procede para hacer efectivo el principio de conservación
del derecho que aconseja preservar hasta donde sea posible el trabajo del
legislador, principio que a su vez ha sido concebido en respeto a la
democracia.

Ciertamente la expresión “poder nacional” resulta extraña al lenguaje

constitucional, pero no por ello era necesariamente contradictoria con el
mismo. Ninguno de los elementos de la definición legal contenida en el
artículo 2° de la Ley 684 de 2001 tenía el alcance de desconocer las
normas superiores: Como todo poder, el nacional era definido como
capacidad o potencial. Se ejercía solamente “para responder ante
situaciones que pusieran en peligro el ejercicio de los derechos y
libertades y en defensa de la integridad, autonomía, independencia y
soberanía nacionales”. Estos objetivos evidentemente no pueden resultar
disconformes con la Constitución, pues constituyen la razón misma de la
existencia del Estado como lo enuncia con toda claridad el artículo 2°
superior cuando afirma que son fines esenciales del Estado “garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo”, propósitos estos coincidentes con los que enunciaba la
norma legal a la que ahora se alude.

El problema que produjo en algunos la interpretación la disposición que

definía el poder nacional era determinar cómo y quién ejercía ese poder.
Sobre este punto la Sentencia concluye que se trataba de “una nueva
realidad institucional -el poder nacional - dirigida por el Presidente”, de
carácter permanente y que tenía “unas determinadas funciones, unos
cometidos y unos órganos.” En este sentido afirma que se trata
verdaderamente un supra poder que desconocía los diseños
institucionales creados directamente por el Constituyente. No obstante, la
norma que lo definía no lo atribuía a ninguna autoridad constituida en
particular, sino que lo radicaba en el Estado. En efecto, inicialmente
afirmaba que tal poder era del Estado colombiano (“es la capacidad del
Estado colombiano...”) y a partir de esta afirmación era posible encontrar
la interpretación que se ajustaba a la Constitución, excluyendo aquellas
otras según la cuales la disposición disolvía la separación de poderes para
asignar uno totalizante en cabeza del Ejecutivo.
El poder, según la Teoría del Estado clásica, es uno de los elementos
constitutivos del Estado. No obstante, nuestra Constitución cuando se
refiere al mismo no lo denomina “poder nacional”, sino “poder
público”. Así lo hace en el artículo inciso 3° superior cuando afirma que
“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder público.” Este mismo término es utilizado por el artículo 113 de la
Carta que reza: "Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la
ejecutiva, y la judicial” Los artículos 149 y 208 a su vez se refieren
respectivamente a las ramas legislativa y ejecutiva del poder público, y
los cánones 214, 346 y 355 nuevamente a ramas del poder público. En
contraste, la expresión poder nacional no fue utilizada por el
constituyente en todo el texto constitucional.

De esta manera, a fin de preservar la labor legislativa conforme lo

impone el principio de conservación del derecho, hubiera podido
entenderse que el poder nacional a que se refería la Ley 684 de 2001 no
podía ser interpretado sino como el poder público que menciona la
Constitución. Bajo esta exégesis, su definición como capacidad o
potencial “del Estado” no resultaba contraria a las normas superiores,
pues es evidente que el poder, que de suyo obedece a estas definiciones,
es elemento constitutivo de la noción de Estado como unánimemente lo
admite la teoría política contemporánea. De otro lado los fines con los
que se ejercería el poder a que se refería la Ley, coinciden con los que la
Carta le señala al Estado colombiano en su artículo 2°, como se verá
más adelante.

Es de destacarse que el Procurador también abogaba por la

constitucionalidad de la noción de poder nacional a partir de una
interpretación de la misma que resultaba acorde con los textos
superiores; dicha interpretación planteaba la necesidad de dejar de
lado las posibles vinculaciones de la norma con determinas ideologías
totalizantes para, en cambió, hacer una exégesis adecuada a la
situación de orden público que motivó la expedición de la ley. En este
sentido la intervención de la vista fiscal sostenía que la acusación
contra el concepto de poder nacional definido en el artículo 3º provenía
de la forma como estaba consagrado inicialmente en el proyecto de
ley.88 Afirmaba el Ministerio Público que la manera totalizante como
se confundían lo público y lo privado, y se asociaba este poder con los
objetivos nacionales en la redacción inicial del proyecto era claramente
inconstitucional. Sin embargo, ponía de presente que en el trámite del
proyecto en el Congreso, la definición de objetivos nacionales fue
excluida, y en la versión final de la ley el poder nacional fue redefinido
atribuyendo las funciones de seguridad al Estado, a quien, conforme a
88
El proyecto decía inicialmente: “Artículo 2º Definiciones. Para los efectos de esta ley se dan las
siguientes definiciones: (...) Poder nacional: es la suma de la capacidad y recursos de la Nación para
enfrentar amenazas contra su seguridad. El poder nacional se expresa en todas las acciones de orden
político, económico, social y político.”
la Constitución, corresponde garantizar la efectividad de los derechos y
deberes consagrados en la Constitución Política y mantener la
independencia, integridad y soberanía nacional, para lo cual cuenta
con la fuerza pública.

Continuaba el concepto fiscal afirmando que desde una perspectiva

doctrinaria el poder nacional solía asociarse con nociones teóricas que
habían pretendido fundamentar regímenes totalitarios. Para excluir
esta exégesis que resultaría inarmónica con nuestro régimen
constitucional, el Procurador afirmaba que era necesario hacer la
interpretación de la disposición y definir el contenido que, a su parecer
debería tener el poder nacional. Para ello, afirmaba, era necesario
contextualizarlo en el ambiente de perturbación permanente y
continuada del orden público en que vive actualmente el país, el cual,
sin embargo, debe ser contrarrestado a través de los mecanismos
institucionales ordinarios, sin acudir arbitrariamente a los estados de
excepción. En esa medida, afirmaba que el legislador había despojado
el concepto de poder nacional de sus connotaciones originales, según
las cuales la figura sólo podía entenderse dentro de un panorama de
guerra, de excepción, o de emergencia, para permitir el desarrollo de
las funciones de seguridad y defensa dentro de las actuales
circunstancias de anormalidad estructural.

En esa medida, a juicio del Procurador, ni el concepto de poder

nacional ni su aplicación quebrantaban los principios constitucionales
del Estado de Derecho y de la separación de las ramas del poder
público por lo cual podría declararse su constitucionalidad,
entendiéndose que tal noción no constituía un poder alterno ni
superior a los poderes públicos, no implicara la concentración de las
ramas del poder en una sola y todas ellas conservaran su plena
autonomía pero colaboraran armónicamente, conforme a lo dispuesto
en el artículo 113 constitucional, y la alusión del artículo 3º de la Ley al
artículo 95 de la Constitución no implicara obligaciones ciudadanas en
cuanto a la movilización.

Ahora bien, para los suscritos a fin de determinar cómo dentro del la
Ley se relacionaban los sectores público y privado con el poder nacional
entendido como poder público y qué papel cumplía cada uno, como
antes se dijo era necesario acudir a la definición, contenida en el
artículo 3º. Según tal artículo, el poder nacional era la “capacidad del
Estado” para “ofrecer todo su potencial para responder ante situaciones
que pongan en peligro el ejercicio de los derechos y libertades, y para
mantener la independencia, la integridad, autonomía y la soberanía
nacional” y este potencial debía desarrollarse de acuerdo “con lo
establecido en los artículos 2° y 95 de la Constitución Política”.

Por otra parte, según la ley, el poder nacional era objeto de unas políticas
organizadas funcionalmente,89 integradas y coordinadas,90 y cuya
dirección estaba encomendada al Presidente91 a través del planeamiento
estratégico92, y su ejecución, coordinación y fortalecimiento al Consejo
Nacional de Seguridad y Defensa.93 94

Cabía preguntarse - como lo hacían algunos de los intervinientes y como

lo hizo la Corte -, si la anterior definición implicaba un grado de
imprecisión en el contenido del concepto del cual el Presidente y la
Fuerza Pública hubieran podido abusar para exigir a los demás órganos
del Estado, y a los particulares, el cumplimiento de deberes
indeterminados en el mantenimiento de la defensa y seguridad.

Los objetivos del poder nacional estaban relacionados específicamente

con las misiones encomendadas a los cuerpos que componen la Fuerza
Pública, consagrados en la parte orgánica de la Constitución. Por un
lado, con la misión constitucional de las Fuerzas Militares, en lo que se
refiere a “la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del
territorio nacional y del orden constitucional” (C.N. art. 217) y por el
otro, con la del cuerpo de policía, en cuanto al “mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas” (C.N. art. 218).
89
Art. 62. El artículo 62 define la movilización también como un “proceso permanente e integrado”, es
decir, propio de estados de normalidad institucional, que permite aplicar el “conjunto de normas,
preceptos, estrategias y acciones que permiten adecuar el Poder Nacional en la forma de
organización funcional, en los sectores público y privado para atender y conjurar cualquier
emergencia provocada por una calamidad pública o catástrofe natural”. El poder nacional es
articulado para la defensa nacional, como una organización funcional, y en él participan los sectores
público y privado. Sin embargo, el artículo 62 tampoco establece cómo se “adecua” el poder nacional
para hacer funcional la participación de cada uno de los sectores que lo componen.
90
A su vez, en el artículo 6º se define la defensa nacional como “la integración y acción coordinada
del Poder Nacional”, y se afirma que ésta –la defensa- tiene como objeto “perseguir, enfrentar y
contrarrestar en todo tiempo y cualquier momento, todo acto de amenaza o agresión de carácter
interno o externo que comprometa la soberanía e independencia de la Nación, su integridad
territorial y el orden constitucional”. De lo cual se puede establecer que la integración de dicho poder
es de carácter permanente, y que tiene como finalidad la protección de bienes jurídicos que
constitucionalmente son encomendados a las fuerzas armadas (C.N. art. 217), pero con respecto a los
cuales las demás autoridades y los particulares tienen responsabilidades (C.N. arts. 2º y 6º).
91
Art. 20. El artículo 20 dice que corresponde al Presidente de la República “dirigir los campos del
poder nacional”.
92
Arts. 38 y 42. Los artículos 38 y 42 definen el planeamiento estratégico y el planeamiento estratégico
general, como los conjuntos de políticas, metas, objetivos y procedimientos para preparar y aplicar el
poder nacional.
93
Art. 13. A su vez, el artículo 13, al definir el Consejo de Seguridad y Defensa, le atribuye las
funciones de “dirección, ejecución y coordinación de todos los elementos del Poder Nacional y su
fortalecimiento, con miras a garantizar la Seguridad Nacional”. En este artículo sí se están
estableciendo funciones de dirección, ejecución, coordinación y fortalecimiento del poder nacional a
un órgano. Sin embargo, del texto no se desprende ninguna relación entre las ramas del poder, ni entre
los poderes públicos y los particulares.
94
Este Consejo está constituido por el Presidente de la República, quien lo presidirá; el Ministro del
Interior; el Ministro de Relaciones Exteriores; el Ministro de Defensa Nacional; el Comandante
General de las Fuerza Militares; el Director General de la Policía Nacional; el Director del
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS y; los presidentes de las Comisiones Segundas
Constitucionales del Congreso de la República.
Sin embargo, es necesario reconocer que esos mismos objetivos del
poder nacional95 están consagrados como fines de todo el Estado por el
artículo 2º de la Carta, y en tal medida, no eran efectos jurídicos
autónomos del artículo 3º demandado. La consagración de estos
objetivos, y la atribución de la responsabilidad de lograrlos en cabeza de
todo el Estado reproducían algunos aspectos de lo establecido en el
primer inciso del artículo 2º de la Carta. La referencia que hacía el
artículo 3º demandado al artículo 2º constitucional era muestra de ello.
Dicho artículo dice:

“Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la

comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo.”
(resalta la Corte)

Podía argüirse que entre los objetivos del poder nacional y los del
artículo 2º existía una diferencia. En la definición de poder nacional
dichos objetivos debían cumplirse de acuerdo con unos parámetros dados
por la misma definición: los artículos 2º y 95 de la Carta; esto daría pie
para cuestionar incluso la constitucionalidad misma de la referencia a la
Constitución - como lo hacían algunos de los intervinientes-. Sin
embargo, en principio la sola mención de los artículos constitucionales
que establecen los fines del Estado (2º) y los deberes ciudadanos (95) no
tenía porqué resultar inconstitucional, pues se limitaba a incorporar un
texto constitucional como parte del contenido normativo o como criterio
interpretativo de la ley.

Sin embargo, podría afirmarse que la referencia a estos artículos

implicaba una exclusión de otras disposiciones constitucionales, y que las
relaciones entre órganos estatales y entre los sectores público y privado
sólo podían entenderse a cabalidad a la luz de un conjunto armónico más
amplio de disposiciones constitucionales. En esa medida, la referencia a
sólo dos de estos artículos impediría efectuar una interpretación armónica
de la Carta y distorsionaría las posibilidades de llevar a cabo una
adecuada ponderación de la manera como se deben estructurar dichas
relaciones constitucionalmente.

Dentro de tal orden de ideas se podría afirmar que la referencia al artículo

2º constitucional ponía al Estado y a todas sus autoridades bajo la
coordinación del Presidente, en función de los objetivos de seguridad y
95
“... responder ante situaciones que pongan en peligro el ejercicio de los derechos y libertades, y
para mantener la independencia, la integridad, autonomía y la soberanía nacional.”
defensa. Sin embargo, dentro del conjunto del Estado, la seguridad y la
defensa nacionales no son objetivos en sí mismos, ni corresponden a
metas divergentes a sus fines constitucionales. Son presupuestos para
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, y estos, según lo dispone el mismo artículo 2º
constitucional, son fines propios de todo el Estado.

Aun así, podría alegarse que para el logro de estos fines el Estado y sus
autoridades cumplen funciones separadas, y que no pueden quedar bajo
la disposición del Presidente. Esto sin duda es cierto, pero interpretar la
referencia al artículo 2º constitucional como una atribución presidencial
para controlar o imponer obligaciones a otras autoridades del Estado no
resultaba de recibo, pues suponía que esta sola referencia a la Carta
Política tendría como consecuencia una abdicación de la regulación –
constitucional, legal y reglamentaria- mediante la cual se organiza el
Estado. No podía olvidarse que a pesar de referirse a la Constitución, la
definición del poder nacional tenía carácter legal.

Adicionalmente, en el mismo artículo 2º se le atribuía al Estado la

función de “garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución”, y se afirmaba que las
autoridades estaban establecidas, entre otras, “para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado”. En esa medida, la
referencia al artículo 2º, antes que limitar la forma como se estructuran
las relaciones entre los órganos del Estado, constituía una cláusula de
apertura normativa. Esta cláusula condicionaba la vinculación de los
poderes y autoridades públicas - consagrada en la definición - a que se
preservaran todas las disposiciones constitucionales mediante las cuales
se organiza el Estado. Ello a su vez suponía que las atribuciones propias
de las autoridades y órganos del Estado siguieran intactas, con lo cual se
garantizaba la vigencia del principio de tridivisión de poderes. En tal
medida, de la definición consagrada en el artículo 3º no se desprendía
que a partir del poder nacional se estuviera desdibujando la separación de
los órganos del poder consagrada en el artículo 113 constitucional.

Por otra parte, la referencia a los deberes de los particulares contenida

en el artículo 95 tampoco resultaba inconstitucional, pues no
implicaba que se le estuvieran dando facultades al Presidente para
restringir los derechos y libertades constitucionales, pues siempre las
actuaciones debían estar autorizadas por el legislador.

El artículo 95 constitucional contiene un listado de deberes y

responsabilidades que, como lo ha dicho en múltiples oportunidades
esta Corporación, son correlativos al ejercicio de los derechos, y por
lo tanto, deben entenderse indisolublemente ligados a su
reconocimiento, conforme la tesis de los derechos- deberes. Así,
desde sus inicios la Corte dijo:
 “El artículo 16 nos pone de relieve el derecho al libre desarrollo
de la personalidad, es decir, la facultad legítima de proclamar la
propia individualidad, sin detrimento de los deberes personales
y sociales y de los derechos ajenos. Así como los derechos
fundamentales son irrenunciables, los deberes correlativos
también lo son, de ahí que jurídicamente sea impensable la
contradicción entre derechos y deberes lógicamente
equivalentes.”

“Esta Corporación pone de manifiesto que ningún derecho es

absoluto; otra cosa es que el objeto jurídico protegido sea
inviolable. El derecho siempre está limitado, así sea
fundamental, por los deberes correlativos, por el bien
común y por los derechos ajenos, como requisitos mínimos
de convivencia social dentro de un orden jurídico.”
(resaltado fuera de texto) Sentencia T-123/93 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa)

Estos deberes correlativos al ejercicio de los derechos no son, por

supuesto, taxativos. Sin embargo, algunos de los que se encuentran
enumerados en el artículo 95 tienen una relación directa con el
mantenimiento de las condiciones necesarias para garantizar la seguridad
y defensa del orden constitucional. Así, en virtud de dicho artículo las
personas y los ciudadanos están obligados, entre otras, a “obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas; defender y difundir los derechos humanos como
fundamento de la convivencia pacífica; respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales; participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país; propender al logro y mantenimiento de la
paz; colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la
justicia; proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por
la conservación de un ambiente sano; contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.”

Ahora bien, ¿es necesario que estos deberes sean objeto de regulación
legal para que sean exigibles?. No en todos los casos. Mientras que
para exigir una contribución al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado se requiere una regulación según el principio
de representación de los tributos, para que sean exigibles algunas
conductas relacionadas con el deber de obrar conforme al principio de
solidaridad en situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de
las personas, con la prohibición de abusar de los propios derechos, o
con las diversas formas de participación en la vida política, cívica o
comunitaria del país, no se requiere una ley que las particularice.
La posibilidad de exigir el cumplimiento de algunas conductas
derivadas de los deberes constitucionales sin necesidad de una ley que
las concrete se debe a que el conjunto de estas conductas y las
circunstancias en las cuales se pueden requerir son innumerables.
Ahora bien, lo mismo puede afirmarse de los deberes de “respetar y
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas
para mantener la independencia y la integridad nacionales”, sin que
todas las conductas que se deriven de ellos deban estar especificadas
hasta el último detalle dentro de una regulación legal. En esa medida,
no resultaba de recibo la acusación de violación de la reserva legal
para restringir los derechos fundamentales, pues la sola alusión al
artículo 95 de la Carta no implicaba que aquellos deberes que
implican restricciones de los derechos fundamentales de las personas
pudieran ser impuestos por el Presidente a su arbitrio, sin necesidad de
que existiera una ley previa.

En efecto, el poder nacional no conllevaba la facultad de las autoridades

para determinar por sí el alcance de estos deberes. Cuando los mismos
implicaran restricciones de los derechos constitucionales, debían quedar
consagrados en la ley. Sin embargo, en la medida en que el
cumplimiento de un deber contara con un fundamento jurídico suficiente,
las autoridades tenían, como siempre tienen, la obligación constitucional
de exigirlos en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 2º de la
Carta Política.

Ahora bien, como ya se dijo, los objetivos del poder nacional eran una
reproducción de algunos fines constitucionalmente encomendados al
Estado, como surgía de la comparación entre el artículo 3º de la Ley y el
artículo 2º de la Carta. Sin embargo, era necesario preguntarse si era
contrario a la Constitución englobar estos fines dentro de un poder
nacional, y que el Presidente y el Consejo de Seguridad y Defensa,
utilizando el conjunto de normas y mecanismos propios de un estado de
normalidad, dirigieran, coordinaran y adoptaran determinadas políticas
orientadas a garantizar ciertas condiciones de seguridad que permitieran
que la acción del Estado fuera funcional, es decir, que pudiera lograr sus
fines constitucionales.

Como consecuencia de lo anterior, y tal como surgía del artículo 3º,

dentro de la definición de poder nacional, la expresión ‘poder’ debía
entenderse como una ‘capacidad’ del Estado, para llevar a cabo sus
propios fines, y no como un órgano o una autoridad que los pusiera en
marcha mediante el control de todas las rama del poder público y de los
particulares.

Por otra parte, esta capacidad era predicable del Estado y no de sus
órganos de seguridad y defensa. Esto significaba que los objetivos
consagrados en dicho artículo implicaban un compromiso de cada
persona y de cada autoridad, pero, por supuesto, dentro del ejercicio de
las atribuciones, capacidades y derechos constitucionales y legales en un
estado de normalidad. En esa medida esta ‘capacidad’ tampoco podía
interpretarse como una nueva facultad otorgada a un órgano, autoridad o
rama del poder público en particular, pues no se trataba de la atribución
normativa de una potestad, sino de una forma eficiente de articular y
utilizar de manera coordinada las facultades y funciones que cada órgano
y autoridad ya tenía.

Finalmente, la facultad del Presidente para articular y utilizar de manera

coordinada un conjunto de normas y preceptos y desarrollar las políticas
y los planes para la defensa y seguridad, independientemente de que se
efectuara a partir del concepto de poder nacional, tampoco suponía
atribución distinta a sus competencias administrativas, a las de dirigir la
fuerza pública y a las necesarias para mantener el orden público,
consagradas en el artículo 189 de la Constitución. En tal medida, la
formulación, dirección, coordinación, y ejecución de políticas en materia
de seguridad y defensa tampoco eran un efecto jurídico propio que
surgiera como consecuencia del poder nacional.

Como se ve, más allá de lo dispuesto en la Constitución, del concepto de

poder nacional no se desprendían efectos jurídicos concretos, ni se
derivaban nuevas facultades o atribuciones a partir de las disposiciones
que lo regulaban, sino que se articulaban de manera funcional las
normas, preceptos y atribuciones que los órganos y autoridades ya
poseían, para permitir el diseño de estrategias de defensa y seguridad
dentro de un estado de normalidad. En esa medida, era posible concluir
que el poder nacional era un concepto mediante el cual se describían un
conjunto de elementos que componían la materia a partir de la cual se
organizaban una serie de políticas en seguridad y defensa, pero que no
tenía efectos jurídicos autónomos que implicaran su inconstitucionalidad,
pues no se estaban atribuyendo funciones al Presidente que subordinaran
a otros órganos o autoridades, o a los particulares, ni se estaban creando
órganos o poderes nuevos que estuvieran por encima o asumieran
funciones propias de los poderes constituidos. En suma, el poder
nacional no era otro que el mismo poder público y sus órganos los
mismos del Estado a los que la Constitución y la Ley les asignan la
función de seguridad y defensa, que íntegramente se encuadran en la
Rama Ejecutiva, bajo la suprema dirección del Presidente de la
República (C.P. Art. 189 numerales 3,4,5 y 6), lo que no difiere del
modelo institucional previsto en la Carta.

Como se vio, la interpretación según la cual el poder nacional suponía

una ruptura con el principio democrático de división de las ramas del
poder, tampoco emanaba naturalmente del texto que definía tal noción.
Entendido como poder público, el poder nacional hubiera continuado
dividido en las tres ramas tradicionales a las cuales se refiere la nuestra
Constitución, y de su definición no podía inferirse la concentración de
funciones en una sola autoridad, como lo pretendieron algunos.
Evidentemente, algunas normas aisladas de la ley, diferentes del artículo
2° que definía el poder nacional, contenían claros vicios de
inconstitucionalidad por atribución de funciones judiciales a autoridades
militares, y desconocían con ello el principio de división de funciones
que garantiza el correcto ejercicio del poder en el Estado democrático.
Pero la definición misma del poder nacional, que, se repite, ha debido
ser entendida como poder público, no contenía elementos que
permitieran inferir que autorizaba la concentración del poder en manos
del Ejecutivo. Es más, ni siquiera mencionaba de manera particular a
ninguna de las ramas del poder para señalarle atribuciones concretas.
Nuevamente se evidencia cómo la inexequibilidad de la noción de poder
nacional se produjo a partir de un contenido normativo inexistente en la
disposición.

Conclusión de todo lo anterior es que hubiera sido posible declarar la

exequibilidad de la noción de poder nacional, condicionada a que se la
entendiera como poder público. De esta manera, la inexequibilidad
subsiguiente de toda Ley, que se produjo por cuanto se estimó que la
noción de poder nacional era esencial e inseparable a todo su contexto,
se hubiera podido evitar, asumiéndose así una actitud más respetuosa del
principio democrático que encarna el Congreso Nacional y no esta
Corporación.

Descartada entonces la necesaria inexequibilidad de las nociones de

sistema de seguridad y poder nacional, a juicio de los suscritos lo que en
realidad sucedió fue que a partir de la unidad de materia que conforme a
la Constitución presentaba la ley, la mayoría determinó la presencia de
una unidad normativa inexistente con fundamento en la cual declaró la
inconstitucionalidad de todo el texto de la ley.

Estudiada la noción de poder nacional considerada como la columna

vertebral de la ley y llevada a cabo su interpretación conforme con la
Constitución, pasan los suscritos a examinar otros capítulos de la ley
que definían aspectos centrales dentro del sistema de seguridad y
defensa nacional que ella pretendía regular. Son ellos los teatros de
operaciones y la noción de movilización.

c. Los teatros de operaciones

En relación con las conclusiones de la mayoría relativas al

desconocimiento de la independencia de la sociedad civil, a la indebida
restricción de los derechos fundamentales y al desconocimiento de los
compromisos adquiridos por Colombia al suscribir tratados
internacionales relativos a los derechos humanos o al derecho
internacional humanitario, merecen especial comentario las
disposiciones que se referían a los llamados teatros de operaciones:
El demandante y algunos de los intervinientes sostenían que los teatros
de operaciones constituían un nuevo estado de excepción que no estaba
expresamente consagrado en la Constitución, y que en esa medida eran
ajenos al ordenamiento constitucional, poniendo en peligro la primacía e
invulnerabilidad de los derechos de los ciudadanos. Además, según ellos,
la figura legal excepción se veía agravada por las siguientes
consideraciones: a) La amplitud de la hipótesis fácticas a partir de las
cuales el Presidente podía decretarlo; b) La indeterminación de su tiempo
de duración; y c) La ausencia de mecanismos de control sobre las
medidas que se podrían adoptar dentro de ellos.

Alguno de los intervinientes afirmaba que a través de la figura del teatro

de operaciones las autoridades civiles encargadas de la seguridad quedan
bajo el control operacional del comandante del área, y que esa
posibilidad estaba reservada a los estados de excepción.

La Corte encontró que efectivamente los teatros de operaciones

constituían un estado de excepción permanente en donde se alteraban
las relaciones constitucionalmente definidas entre el poder civil y el
militar y se afectaban los derechos fundamentales de las personas,
especialmente el derecho de locomoción.

A juicio de los suscritos, los teatros de operaciones eran una forma de

organizar territorialmente la actividad de las fuerzas armadas y de los
organismos de seguridad del Estado para prever posibles amenazas o
alteraciones del orden constitucional, de la soberanía, de la
independencia y la integridad del territorio nacional de tal modo que se
asegurara el adecuado desarrollo de operaciones militares y de la
actividad de la fuerza pública.

Dentro de estas áreas el Presidente tenía las siguientes atribuciones: a)

nombrar a sus comandantes y fijarles atribuciones, b) establecer las
medidas de control y protección de las personas y bienes, de
conformidad con el Derecho Internacional Humanitario, c) disponer el
control operacional sobre el cuerpo de policía y de los organismos de
seguridad del Estado que operen en el área en cabeza de su comandante,
y d) encargar a los comandantes de la ejecución de sus órdenes, las
cuales se cumplirán de preferencia con respecto a las de los
gobernadores y alcaldes.

Por su parte, los estados de excepción se caracterizan por la atribución de

facultades especiales al gobierno durante un término definido, para
permitirle conjurar a tiempo las causas de una crisis inminente, grave,
imprevista y imprevisible, y evitar la extensión de sus efectos. En esa
medida, lo que identifica a los estados de excepción es la atribución de
facultades especiales temporales al gobierno para permitirle restablecer
una situación de anormalidad que ya está ocurriendo o cuya ocurrencia es
inminente. Lo que justifica la consagración constitucional y por lo tanto
también la declaratoria de un estado de excepción es la situación de
guerra exterior, la gravedad de la crisis de orden público, o de la situación
de emergencia económica social o ecológica.

Las facultades excepcionales otorgadas al gobierno durante los estados

de excepción son a) de carácter legislativo, y aún cuando comportan b)
una mayor restricción de los derechos y libertades, están limitadas
materialmente en cuanto deben tener una relación directa y específica
con las causas de la crisis, y estar estrictamente dirigidas a conjurar la
situación que dio origen a la declaratoria de estado de excepción.

Al respecto la Corte ha dicho:

“Tal declaración (de los diferentes estados de excepción) tiene

como consecuencia, un trastorno temporal en el funcionamiento
del Estado de Derecho. v.gr., se desdibuja la separación de las
ramas del poder puesto que el Gobierno va a hacer las veces
de legislador en aquellos ámbitos afectados por los factores
generadores del desorden y, precisamente, para
contrarrestarlos. Es ésa la finalidad de los decretos
extraordinarios y es ella la que justifica su contenido.”

“Ahora bien: es apenas lógico que, tratándose de

disposiciones de emergencia, en materia de orden público,
sean más severas que las que rigen en tiempo de normalidad
y pospongan la vocación garantista que debe signar la
normatividad de un Estado Social de Derecho, en aras de un
propósito tan impostergable como temporario: el
restablecimiento de la normalidad fáctica y consecuencialmente
jurídica.” Sentencia C-466/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

A su vez en otro pronunciamiento dijo:

“Las facultades excepcionales, como su nombre lo indica,

tienen la virtud de transferir facultades legislativas al
gobierno cuando medien causas cuyas particulares
características justifican, a juicio del constituyente, el aumento
de facultades al ejecutivo. Son esas causas la guerra exterior,
la grave perturbación del orden público, y la grave
perturbación del orden económico, social y ecológico del
país, o la grave calamidad pública.” Sentencia C-373/94 (M.P.
Fabio Mórón Díaz)

Por lo tanto, para determinar si los teatros de operaciones constituían una

nueva forma de estado de excepción hubiera sido necesario comparar, en
primer lugar, los objetivos que perseguía la figura legal y los que busca la
constitucional, a partir de las similitudes y diferencias entre sus
respectivos ámbitos de aplicación. Respecto de la importancia del
objetivo, como parámetro de validez para el análisis de la declaratoria de
los estados de excepción la Corte dijo en la Sentencia antes citada:

“Es evidente que las normas dictadas al amparo de uno

cualquiera de los estados de excepción están signadas por el fin
que las justifica: remover una situación anómala,
perturbadora de la vida comunitaria, situación que se asume
transitoria y que, en consecuencia, transfiere ese carácter a
la legalidad que la regula. Por eso, en el caso de la conmoción
interna, que es la que está en juego en el asunto que nos ocupa,
las reglas dictadas durante su vigencia desaparecen del
ordenamiento por el solo hecho de restablecerse la normalidad.”
Sentencia C-466/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

En segunda medida, lo que resultaba tal vez más importante aun, era
analizar si cada uno de los medios utilizados para lograr los objetivos del
teatro de operaciones eran propios de un estado de normalidad, o si a
través del teatro de operaciones se estaban confiriendo facultades
extraordinarias, propias de un estado de excepción.

En cuanto al objetivo de los teatros de operaciones debe observarse lo

siguiente: según el primer inciso del artículo 54 de la Ley el Presidente
de la República podía decretar los teatros de operaciones para evitar una
amenaza o alteración previsible del orden constitucional, de la soberanía
de la independencia o de la integridad territorial. Por su parte, los
estados de excepción pueden declararse frente a un estado de guerra
exterior (C.N. art. 212), o frente a una “.. grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que
no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias
de las autoridades de Policía ...” (C.N. art. 213) o en relación con “...
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública ...” (C.N. at. 215).

Sin duda existe una íntima relación entre las alteraciones del orden
constitucional, las amenazas contra la soberanía, la independencia y la
integridad territorial, las situaciones de guerra exterior, y las
perturbaciones del orden público que amenacen la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia pacífica. En efecto,
están tan íntimamente relacionadas, que la actividad material mediante la
cual se conjuran unas y otras es llevada a cabo principalmente por las
fuerzas militares, cuya finalidad constitucional primordial se identifica
con los bienes jurídicos cuya seguridad se pretende preservar mediante
los teatros de operaciones.
Sin embargo, las similitudes en cuanto a los bienes jurídicos que se
pretendía asegurar mediante los teatros de operaciones y los que se busca
proteger mediante los estados de excepción no era suficiente para
identificar los objetivos que persiguen en uno y otro caso. La protección
de ciertos bienes jurídicos supone necesidades diversas dependiendo de
la circunstancia en la cual se pretenda proveer la protección. Así,
mientras en situaciones de normalidad institucional el objetivo del Estado
será otorgar la seguridad necesaria a los bienes jurídicos amenazados, sin
que resulte indispensable una intervención intensa del mismo, en
circunstancias de anormalidad, por el contrario, el ente Estatal debe
entrar a defender los citados bienes de forma más activa, y en esa medida
se requerirá que se intensifique su intervención.

Los bienes jurídicos cuya amenaza o alteración se pretendía prevenir a

través de los teatros de operaciones correspondían a aquellos para los
cuales están establecidas constitucionalmente las fuerzas militares. Es
decir, se trataba de prevenir la ocurrencia de situaciones que
posiblemente atentaran contra el orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio nacional mediante el
desarrollo de operaciones militares oportunas en áreas determinadas en
las cuales la situación de anormalidad estructural de violencia permitía
prever amenazas latentes aun cuando no necesariamente inminentes.

Podría haberse cuestionado la necesidad de acudir a las fuerzas militares

cuando se tratara de prevenir simples amenazas contra determinados
bienes jurídicos dentro de un estado de normalidad. Al fin y al cabo, el
cuerpo de policía cumple una función eminentemente preventiva. Sin
embargo, este no era el caso, pues la magnitud de las amenazas que
supone una situación de violencia endémica como la que se vive
actualmente en muchas zonas del país, y la multiplicidad de frentes que
deben cubrirse para contrarrestarla hacían necesaria la realización de
operativos militares de mayor escala.

Del análisis de las disposiciones que regulan las hipótesis que justifican
cada estado de excepción se tiene que estos son instrumentos estatales
frente a situaciones de considerable gravedad, la cual debe calificarse a
partir de una circunstancia fáctica objetiva. En el caso del estado de
conmoción interior, la gravedad de la circunstancia que justifica el estado
de excepción debe ser tal, que el Estado no pueda contrarrestarla
mediante las atribuciones normales de policía. Por otra parte, los hechos
deben tener la potencialidad de amenazar de manera inminente bienes
jurídicos como “la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o
la convivencia ciudadana; el orden económico, social y ecológico del
país”, o constituir una “grave calamidad pública”.

La importancia constitucional del análisis cualitativo y cuantitativo de las

circunstancias objetivas que justifican que el Gobierno recurra a los
estados de excepción ha sido reconocida por esta Corporación desde sus
comienzos, cuando asumió el conocimiento del decreto mediante el que
se declara dicho Estado, no sólo desde el punto de vista formal, sino
además, a partir de su contenido material.

“4. Pero sobre todo, el ejercicio de un control integral sobre los

actos de los poderes constituídos asegura la primacía de la
Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4a.
del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de
preservar su "supremacía e integridad" por el constituyente en
el artículo 215 superior. Si el Gobierno decreta la emergencia
sin que existan hechos SOBREVINIENTES, GRAVES O
INMINENTES que perturben el orden económico, social o
ecológico o amenacen perturbarlo, NO ESTA ACASO
VIOLANDO LA INTEGRIDAD DE LA CONSTITUCION?.
Un decreto con esas características sería abiertamente
inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera
establecerse por el órgano creado para tal fin, esto es, la Corte
Constitucional. Si así no se hiciere, se estaría violando la
integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le
fue confiada su guarda.” Sentencia C-004/92 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz96)

Sin embargo, a pesar de la gravedad comprobada de los hechos que

justifican un estado de excepción, y de su capacidad real para amenazar
los bienes jurídicos que se pretenden proteger, el Gobierno no puede
declararlo sino en la medida en que tales hechos sean sobrevinientes e
inusitados, es decir, imprevistos e imprevisibles. En efecto, la Corte ha
afirmado que una circunstancia que el Gobierno haya podido prever no
puede válidamente dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción,
pues ello equivaldría a aceptar que su inacción justifica el otorgamiento
de tales facultades, y con ello se estaría desdibujando la excepcionalidad
de dichos mecanismos. Así, la situación que da origen a estos estados
debe ser una de anormalidad excepcional, por oposición a aquellas de
anormalidad estructural, endémica, crónica, permanente o estable.97

Las anteriores caracterizaciones muestran que lo que justifica los estados

de excepción es la necesidad de permitirle al Gobierno reaccionar frente
a una circunstancia fáctica cuyas característica son susceptibles de
verificarse objetivamente. Esta situación, sin embargo, difería
sustancialmente de aquella que justificaba decretar un teatro de
operaciones. Contrario a lo que sucedía en los estados de excepción, los
teatros de operaciones tenían una función eminentemente preventiva.
96
El fragmento transcrito, sin embargo, corresponde a la parte del proyecto original sustanciada por el
magistrado Ciro Angarita Barón que fue acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
97
En la Sentencia C-466 antes citada, la Corte, al calificar los hechos que sirvieron de sustento al
gobierno para declarar el estado de conmoción inerior dijo: “En este orden de ideas, considera la Corte
que los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban
ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que
merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para
sortear problemas funcionales y estructurales normales.”
Estaban establecidos no para permitirle al Estado reaccionar frente a una
situación de hecho que se estuviera desarrollando o fuera de inminente
ocurrencia, sino para prever posibles amenazas o alteraciones del orden
constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del territorio
Nacional.

Ahora bien, esta finalidad tenía una justificación constitucional en la

medida en que pretendía prevenir que en una situación de anormalidad
estructural como la que actualmente vive el país, sobrevinieran hechos de
violencia inusitada que agravaran la situación hasta el punto de justificar
la declaratoria de un estado de excepción. En esa medida, la figura del
teatro de operaciones estaba dirigida a preservar el carácter
extraordinario de los estados de excepción, permitiendo sin embargo que
las autoridades del Estado le hicieran frente y transformaran esa situación
de riesgo potencial.

A este respecto la Corte Constitucional ha dicho, que el Gobierno debe

prever la ocurrencia de circunstancias que den lugar a la declaratoria de
un estado de excepción, y que el estándar jurídicamente exigible en el
cumplimiento de este deber no es constante, sino que varía
históricamente. Debe aumentar en la medida en que la experiencia de un
Estado supone la acumulación de un conocimiento que le permite
desarrollar una riqueza institucional cada vez mayor que lo capacite para
afrontar un conjunto de circunstancias de crisis cada día más complejo.
Es decir, los estados de excepción deben ser cada vez más excepcionales,
pues el desarrollo de instrumentos que le permitan afrontar las crisis
dentro de estados de normalidad se van perfeccionando a través del
conocimiento institucional y de la experiencia. Sólo así se logra
desarrollar nuestro sistema democrático, preservando los principios y
valores que lo informan. En la Sentencia C-122/97, la Corte declaró la
inexequibilidad del Decreto 80 de 1997, mediante el cual el Gobierno
declaró el estado de emergencia económica. En aquella oportunidad esta
Corporación adujo, entre otros argumentos para tomar su decisión, que el
nivel de desarrollo institucional del que disponía el Gobierno era
suficiente para prever la ocurrencia de los hechos que en esa oportunidad
justificaron la declaración de dicho estado, y que en esa medida, mal
podía éste alegar que eran sobrevinientes. Dijo entonces la Corte:

“Se desconoce la filosofía que anima el régimen excepcional,

cuando se recurre sistemáticamente a su utilización con el fin
de remediar o corregir males que a través de los órganos y los
procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados. Los
grandes poderes derivados de los estados de excepción se
desvalorizan y pierden eficacia cuando su uso emula o
sustituye indebidamente el conjunto de instrumentos que el
Estado puede desplegar ordinariamente”.
“En la medida en que una sociedad evoluciona y conoce mejor
las distintas contingencias y factores variables que la rodean o
que la afectan internamente, multiplica y perfecciona sus
sistemas de interacción y las estructuras que en últimas le
permiten aumentar su complejidad y reducir, en cierto grado y
extensión, la incertidumbre. Este es un camino de logros y
frustraciones, pero también de oportunidades y de
innovaciones. La imposibilidad de prever y sortear todas las
contingencias que a diario experimenta una colectividad,
enseña que en el horizonte de su devenir siempre despuntarán
crisis, altibajos y escollos de todo orden. Allí la sociedad se
juega su propio destino y enriquece o festina, dependiendo de
su manejo, su potencial para mantenerse, transformarse y
sobrevivir conservando ciertos principios y valores
fundamentales”.

“En este contexto un hecho puede parecer a una sociedad

extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos
adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos
perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza
institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la
novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma
extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo
y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro
impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios
aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o
previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo
con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la
sociedad y de sus autoridades”.

“Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que

en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una
determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que
revestir el carácter de sobreviniente y extraordinario. El Estado
colombiano, como fruto de su experiencia histórica nacional e
internacional en el campo económico, ha forjado un conjunto
de mecanismos que si bien no cubren todas las eventualidades
que puedan presentarse, garantizan para muchas de ellas un
esquema de acciones posibles tendentes a evitar que el país
quede a merced de los acontecimientos sin ninguna posibilidad
de canalizar o encauzar sus efectos en una dirección que no
implique grave daño para sus habitantes y su bienestar”.

“Igualmente, en el plano constitucional, si se omite toda

consideración sobre los poderes existentes para afrontar una
determinada crisis, vale decir, si se ignora el concierto de
órganos, facultades y mecanismos creados cuya intervención
puede resultar decisiva con miras a su solución, la
 consecuencia no puede ser otra distinta que la de ampliar
indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento
del funcionamiento normal del Estado de Derecho.” (M.Ps.
Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)

Dentro del anterior orden de ideas, la imprevisibilidad y por lo tanto las

posibilidades de justificar la declaratoria de un estado de excepción
dentro de un contexto social e histórico determinado dependen de las
posibilidades instrumentales con que cuenten las autoridades del Estado
para prevenir la ocurrencia de crisis a través de mecanismos propios de
un estado de normalidad institucional.

Sin embargo, los teatros de operaciones no sólo constituían un

mecanismo de previsión para evitar la ocurrencia de crisis internas.
Dentro de los estados de excepción está también el estado de guerra
exterior. A pesar del esfuerzo y del cumplimiento del deber de previsión
del Gobierno, no siempre es posible evitar la ocurrencia de las
circunstancias que le dan lugar a su origen. En estos casos el teatro de
operaciones permitía organizar territorialmente a las fuerzas armadas de
tal modo que estuvieran suficientemente preparadas para actuar
eficientemente y contrarrestar los efectos que pudiera tener una situación
de agresión externa. La norma contenida en el artículo 54 de la Ley 684
de 2001 retirada del ordenamiento, consagraba inequívocamente la
finalidad de los teatros de operaciones:

“…prever la posible amenaza o alteración del orden

constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las
operaciones militares que están contenidas en los
Planes Estratégicos y Tácticos para el cumplimiento de
la misión constitucional de la Fuerza Pública…”

En tal medida, por lo tanto, la búsqueda de herramientas para prevenirlos

que llevaran a cabo las autoridades resultaba constitucionalmente
admisibles.

Medidas que se podían utilizar dentro de los teatros de operaciones:

Ahora bien, en cuanto a los medios que conforme a la Ley demandada

podían ser utilizados para prevenir las posibles amenazas o alteraciones
del orden constitucional, de la soberanía, independencia o de la
integridad territorial y a las atribuciones del ejecutivo en los teatros de
operaciones, los suscritos encuentran lo siguiente:

Como se dijo anteriormente, lo característico de los estados de excepción

es el aumento del poder del gobierno nacional, el cual, mediante su
declaratoria, asume las potestades legislativas estrictamente necesarias
para conjurar una crisis sobreviniente, imprevista e imprevisible, grave, y
que en últimas no pueda ser resuelta mediante las funciones normales de
policía. Adicionalmente, dichos estados pueden justificar la potestad del
Gobierno para restringir algunos derechos en la medida en que sea
indispensable para conjurar le crisis.

A partir de la caracterización de las facultades propias de los estados de

excepción, hubiera sido necesario evaluar si las facultades del Presidente
a las que se refería la Ley para a) organizar la actividad de la fuerza
pública territorialmente mediante la figura de los teatros de operaciones,
b) nombrar a sus comandantes y fijarles atribuciones, c) establecer
las medidas de control y protección de las personas y bienes, de
conformidad con el Derecho Internacional Humanitario, d) disponer el
control operacional sobre el cuerpo de policía y de los organismos de
seguridad del Estado que operen en el área en cabeza de su comandante,
y e) encargarlo de la ejecución de sus órdenes, las cuales se
cumplirían de preferencia con respecto a las de los gobernadores y
alcaldes, implicaban la atribución de medidas legislativas o de algún
modo lo facultaban para restringir los derechos de las personas.

Fundamento constitucional de la forma de organización de la fuerza

pública y controles sobre los teatros de operaciones

La competencia para decretar un teatro de operaciones tenía soporte en la

facultad del Presidente para organizar la actividad de la fuerza pública
dentro de un determinado territorio, de acuerdo con el numeral 3º del
artículo 189 de la Constitución. Así lo había afirmado esta Corporación,
al declarar la exequibilidad del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, que
otorgaba al Presidente de la República la facultad para retirar a la fuerza
pública de ciertas zonas del territorio nacional. En dicha oportunidad la
Corte dijo:

“16. Ahora bien, contrario a lo sostenido por el demandante,

la determinación presidencial de localización y la modalidad
de acción de la fuerza pública, encuentra sustento
constitucional en el numeral tercero del artículo 189
superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la
República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la
República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza
pública un acento institucional que tiene una perspectiva
jurídica como institución del Estado constitucional, pero la
enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya dirección
máxima está en manos del Presidente de la República.”

Agregando más adelante:

“En síntesis, corresponde al Presidente la dirección de la

administración militar y las políticas de defensa del Estado.
 Con base en esta atribución constitucional, ejerce su
autoridad para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de
la fuerza pública, la definición de los grandes
planteamientos de política militar y la determinación de la
presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio
colombiano ...” Sentencia C-048/01 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett)

Por otra parte, la facultad de declarar y mantener un teatro de operaciones

no era omnímoda, ni estaba exenta de control. Estos teatros de
operaciones suponían la actuación del Presidente de la República que,
por supuesto estaba sujeta a la Constitución y a la Ley, y en tal virtud
también al principio de razonabilidad. En esa medida, el artículo 54 de la
Ley acusada disponía que la declaración de los teatros de operaciones
debía estar fundamentada, o motivada, como corresponde a este tipo de
actuaciones administrativas. La disposición afirmaba que el teatro de
operaciones se podía decretar “previo establecimiento de motivos
fundados que hagan prever la posible amenaza o alteración del orden
constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del
territorio Nacional”.

Adicionalmente, si bien su extensión espacial y su transitoriedad no

estaban previamente definidas en la ley, ello no significaba que
estuvieran exentas de control. En efecto, el mismo artículo 54 era claro
al establecer que la facultad del Presidente para declarar un teatro de
operaciones dentro de un área geográfica determinada estaba sujeta a que
dentro de la misma se presentaran amenazas o alteraciones del orden
constitucional, de la soberanía, de la independencia, de la integridad
territorial y del orden constitucional. Por otra parte, la duración del
teatro sería apenas la necesaria para defender dichos bienes jurídicos o
restablecer las condiciones de seguridad necesarias para garantizar el
orden constitucional. El inciso 2º del artículo 54 disponía: “El
Presidente de la República podrá, mientras subsistan los motivos
fundados de que trata el inciso anterior, [la posible amenaza o
alteración del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio Nacional] podrá decretar y activar Teatros de
Operaciones militares ...” De tal modo, que aunque en la ley no estuviera
consagrado un período fijo, sin embargo, la duración del teatro, y sus
condiciones de validez estaban sujetas al mantenimiento de tales
amenazas o alteraciones.

Existían además mecanismos para controlar la legalidad y

constitucionalidad de la declaración y mantenimiento de un teatro de
operaciones, y los actos, operaciones y hechos que se llevaran a cabo en
virtud de esta declaración. La declaración de un teatro de operaciones
suponía un acto administrativo que debía ser motivado y que estaba
sujeto al control jurisdiccional por parte del contencioso administrativo,
lo mismo que los actos mediante los cuales se atribuían las funciones al
comandante. Adicionalmente, dentro del teatro de operaciones las
operaciones, hechos y omisiones de la Administración comprometían su
responsabilidad y la de sus agentes. Por otra parte, cualquier vulneración
de los derechos fundamentales dentro del teatro podría ser controlada a
través del ejercicio de la acción de tutela y de todos los demás recursos y
acciones procedentes. Así mismo, al declarar un teatro de operaciones, el
Presidente debería notificar este hecho a la Fiscalía, quien tenía la
competencia de investigar la comisión de hechos punibles dentro del
teatro, a la Procuraduría, la cual estaría pendiente de la comisión de faltas
disciplinarias y a la Defensoría del Pueblo, la cual propendería por la
garantía de los derechos humanos dentro del teatro.

De lo anterior se concluye que las facultades del Presidente dentro de los

teatros de operaciones no eran omnímodas, ni por sí mismas implicaba la
violación de los derechos fundamentales de los ciudadanos ni de las
demás garantías constitucionales.

La fijación de atribuciones a los comandantes de los teatros de

operaciones: fundamento, distribución de competencias y alcances

El inciso 2º del artículo 54 establecía que “[e]l Presidente de la

República podrá, (...) nombrar sus comandantes, fijarles
atribuciones ...”. Esta atribución de funciones por parte del Presidente,
según el demandante y algunos de los intervinientes implicaba la
posibilidad de que los comandantes restringieran los derechos
fundamentales y dispusieran de las fuerzas armadas a su arbitrio. Por lo
tanto, cabía preguntarse cómo debían entenderse las atribuciones que el
Presidente le otorgaba al comandante del área.

En primer lugar, los teatros de operaciones debían haber sido entendidos

como mecanismos propios de una circunstancia de anormalidad
estructural, pero no como un estado de excepción. Dentro de este
contexto debían entenderse las atribuciones del Presidente, y en esa
medida, mal podía él transferirle al comandante de un teatro de
operaciones funciones o atribuciones de las cuales él no gozaba. Por
otra parte, el Presidente no estaba delegando ninguna función en los
comandantes, y tanto él como las autoridades civiles en los órdenes
departamental y municipal conservaban íntegramente todas sus
funciones en el mantenimiento del orden público, es decir, sus funciones
de policía.98

El Presidente sólo estaba encomendando la ejecución material de sus

órdenes al respectivo comandante en virtud de lo dispuesto por el

98
El artículo 30 de l Ley 684 de 2001 dice: “Artículo 30. Prevalencia Funcional. El orden público en
el nivel territorial estará a cargo de Gobernadores y Alcaldes. Para la preservación del orden público
o para su restablecimiento, donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se
aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los que emitan los Gobernadores, los actos y
órdenes de los Gobernadores se aplicarán de igual manera con los mismos efectos en relación con los
Alcaldes.”
numeral 3º del artículo 189 de la Constitución, es decir, estaba
dirigiendo y disponiendo de la fuerza pública como comandante supremo
de las fuerzas armadas. En este sentido, es necesario hacer la precisión
a la que se ha referido esta Corporación en ocasiones anteriores, según
la cual se distingue entre poder de disposición, que pertenece al
Presidente, y el poder de mando, que tiene el comandante del teatro de
operaciones. En la Sentencia C-048/01 antes citada, la Corte sostuvo:

“Esto es lo que precisamente explica la diferencia entre el

poder de disposición y el poder de mando en las fuerzas
armadas. El primero se refiere a las decisiones políticas,
puesto que existe un ámbito de decisión política en la
especialización y complejidad del manejo castrense. Por su
parte, el poder de mando está limitado a la defensa, dirección
y ejecución de labores, que están garantizadas por la
disciplina y la organización jerárquica.”

Adicionalmente, la potestad que tienen y continuarían teniendo el

Congreso y el Presidente y las que tendrían los comandantes de los
teatros, equivalían a lo que la doctrina y la jurisprudencia han
considerado como poder de policía –en cabeza del Congreso-, las
funciones de policía –en cabeza del Presidente (C.N. art. 189 numeral
4º), los gobernadores (C.N. art. 303) o alcaldes (C.N. art. 315)- como
encargados de mantener el orden público, y la actividad de policía –en
cabeza de quienes ejecutan materialmente los reglamentos expedidos por
el Presidente, los gobernadores y alcaldes con fundamento en
Constitución y la ley-. Así, esta Corporación ha precisado en qué
consisten el poder y la función de policía, así:

“En líneas muy generales, según la doctrina nacional, el poder

de policía es una de las manifestaciones asociadas al vocablo
policía, que se caracteriza por su naturaleza puramente
normativa, y por la facultad legítima de regulación de la
libertad con actos de carácter general e impersonal99, y con
fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de
los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y
tranquilidad públicas que lo componen.

“Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las

libertades públicas en su relación con estos términos,
generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la
República, en donde es pleno, extenso y preciso, obviamente
ajustado a la Constitución, y, excepcionalmente, también en los
términos de la Carta Política está radicado en autoridades
administrativas a las cuales se les asigna un poder de policía
subsidiario100 o residual como en el caso de la competencia de
99
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P: Dr. Manuel Gaona Cruz.
100
Corte Constitucional. Sentencia No. C-024/94. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
 las asambleas departamentales para expedir disposiciones
complementarias a las previstas en la ley.

“De otra parte, la función de policía implica la atribución y el

ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y
mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades
administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión
administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe
ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley
en el orden nacional101. Su ejercicio compete exclusivamente al
Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo
189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los
gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de
policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco
constitucional, legal y reglamentario.

“En síntesis, en el ejercicio del poder de policía y a través de

la ley y del reglamento superior se delimitan derechos
constitucionales de manera general y abstracta y se establecen
las reglas legales que permiten su específica y concreta
limitación para garantizar los elementos que componen la
noción de orden público policivo, mientras que a través de la
función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través
de actos administrativos concretos, las disposiciones
establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del
poder de policía.” Sentencia C-366/96 (M.P. (e) Julio Cesar
Ortiz)

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, ha precisado también los

conceptos de poder de policía, función de policía y actividad de policía,
diciendo:

“Es de anotar que los oficiales, suboficiales y agentes de la

Policía nacional son simples ejecutores del poder y de la
función policiva. Así lo precisó la Corte Suprema de Justicia
cuando actuaba como Juez de la Carta al distinguir los
conceptos de poder, función y actividad del policía: “a) El
poder de policía, entendido como competencia jurídica
asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º
del Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar
reglamentos de policía, de expedir normas generales,
impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento
ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la
libertad... b) La función de Policía es la gestión administrativa
concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos
impuestos por éste...c) En cambio, los oficiales, suboficiales y
agentes de policía... no expiden actos sino que actúan, no
101
Ibídem.
 deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la
función de policía; despliegan por orden superior la fuerza
material instituida como medio para lograr los fines
propuestos por el poder de policía; sus actuaciones se
tildarían de discrecionales sólo limitadas por actos jurídicos
reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción,
una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía,
limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es
simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la
voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario
de policía.2. Colígese de lo precedentemente expresado que: a)
El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.
Corresponde a la facultad legítima de regulación de la
libertad. En sentido material es de carácter general e
impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es,
además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se
halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de
competencias concretas asignadas por éste a las autoridades
administrativas de policía. Más repárese en que dicha función
no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de
la libertad. c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos
uniformados, es estrictamente material y no jurídica,
corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la
fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la
función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni
menos reguladora de la libertad”. Sentencia de abril 21 de
1982. (M.P. Manuel Gaona Cruz)102

Por lo tanto, el Presidente, como comandante supremo de las fuerzas

armadas (C.P. art. 189 numeral 3º) y suprema autoridad de la policía
para el mantenimiento del orden público (C.P. art. 189 numeral 4º),
otorgaba al comandante las atribuciones –no funciones- precisas y
necesarias para ejecutar adecuadamente las órdenes orientadas al
cumplimiento de su misión constitucional. Es decir, el comandante tenía
aquellas atribuciones necesarias para el ejercicio de la actividad de
policía.

Las medidas especiales de protección y control dentro de los teatros de

operaciones: Fundamento, distribución de competencias y alcances

Por otra parte, el inciso 2º del artículo 54 decía que “[e]l Presidente de la
República podrá, (...) establecer las medidas especiales de control y
protección aplicables a la población civil y a los recursos objeto de
protección ubicados en el área, de conformidad con las normas
establecidas por el Derecho Internacional Humanitario.” ¿Al amparo de
esta norma, qué tipo de medidas especiales de control y protección

102
Citada a su vez en la Sentencia C-1214/01 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
hubieran podido aplicarse a la población civil y a los bienes objeto de
protección?

El mismo artículo respondía este interrogante su inciso 2° pues invocaba

la aplicación del Derecho Internacional Humanitario lo cual conllevaba
la protección de los no combatientes, la población civil, y las personas
con estatuto especial. Las medidas especiales de control iban entonces
encaminadas a tal aplicación. En especial, a la del artículo 3° común de
los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949 cuyas normas se han
considerado de “Jus cogens”. El Derecho Internacional Humanitario no
solamente se aplica en estados de excepción, sino en el actual conflicto
interno ya que el artículo 214 de la Carta, numeral 2°, dice que “En todo
caso se respetarán las reglas del Derecho Internacional Humanitario”.103
Además, la Jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto de
presente el carácter de “Jus Cogens” de las normas de Derecho
Internacional Humanitario que integran el bloque de
104
constitucionalidad . Entonces, las medidas especiales de control y
protección a la población civil y a los bienes objeto de protección
previstas en el citado inciso 2° del artículo 54, tenían por finalidad tal
aplicación y conllevaban el dirigir los ataques únicamente contra
objetivos militares, tomar las medidas necesarias para ponerla a salvo de
las hostilidades, establecer zonas de seguridad para brindarle asistencia
médica, espiritual, socorro y alimentos, permitir la acción humanitaria de
órganos de socorro como la Cruz Roja y abstenerse de atacar aquellos
bienes e instalaciones que son propios de la cultura, que contienen
fuerzas peligrosas, o son indispensables para su bienestar y
supervivencia. (Artículos 7 a 18 del Protocolo II). Por tanto esta norma
no sólo era constitucional, sino que constituía el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario que son aplicables en el
actual conflicto interno colombiano.

Pero estos derechos no podían ser restringidos sino por virtud de las
atribuciones propias del poder de policía, es decir, mediante el ejercicio
de la función legislativa. Por lo tanto, cuando la norma decía que el
presidente debía establecer las medidas de protección y control que
podía imponer el comandante del teatro de operaciones, estaba
estableciendo un mecanismo de control sobre la actividad del Presidente
y del comandante. De tal modo, la del primero debía corresponder al
ejercicio de sus funciones de policía –que por supuesto debían estar
sujetas al poder de policía ejercido por el legislador- y la del segundo, a
la ejecución de la actividad material de policía, la cual, por supuesto,
debía sujetarse a los límites y parámetros establecidos por el legislador
y por el Presidente. De tal forma, en ejercicio de su actividad, el
comandante del teatro no sólo no podía restringir los derechos de las
personas, sino que, además, al ejecutar medidas de control y protección

103
Confrontar sentencias C-574 de 1994 y C-225 de 1995.
104
Confrontar sentencias C-225de 1995, C-423 de 1995, C-578 de 1995, C-191 de 1998, C-708 de
1999 y C-191 de 1998
estaba sujeto a las órdenes que le dictara el Presidente en ejercicio de su
función de policía.

En este punto era necesario resaltar que, sin perjuicio de la protección

que se proveía a las personas y bienes, el Presidente debía prevenir a los
comandantes para que la forma de conducir la actividad y operación de
las tropas, y la ubicación de sus centros de actividad y operación no
pusieran en peligro a las personas y a los bienes mismos objeto de
protección, ni conduzcan a desplazamientos o migraciones forzosas.

El control operacional en los teatros de operaciones: Fundamento y

alcances

Por otra parte, el artículo 54 establecía que al decretar el teatro de

operaciones el Presidente podría disponer que todos los efectivos de la
fuerza pública quedaran bajo el control operacional de su comandante.
¿En qué consistía y qué facultades se otorgan mediante el control
operacional de un teatro de operaciones? En qué medida implicaba este
control una disminución de las facultades del cuerpo de policía y de los
organismos de seguridad del Estado? ¿Puede decirse que dicho control
implica la militarización de un área?

Este control operacional era el encargo que recibía el comandante de un

teatro para coordinar la actividad de las fuerzas militares, de los demás
efectivos de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del
Estado que actuaban en el teatro, de tal modo que estos le prestaban su
servicio para la adecuada ejecución de las órdenes del Presidente. Cabía
preguntarse entonces si este control operacional iba en detrimento de la
naturaleza civil del cuerpo de la policía nacional y de los organismos
civiles de seguridad del Estado, sujetándolos al control de una autoridad
militar. Los suscritos estiman que ello no era así por varias razones.

- En primer lugar, porque si bien las fuerzas militares, la policía nacional

y los organismos de seguridad del Estado tienen unas finalidades, una
naturaleza y un régimen constitucional distinto, hacen parte de la rama
ejecutiva, su finalidad constitucional está encaminada al mantenimiento
de la seguridad y a la defensa Nacional, y en tal medida nada se opone a
que colaboren armónicamente en virtud de lo dispuesto por el artículo
113 de la Carta. El control operacional no implicaba asignarle funciones
ajenas a las que tienen el cuerpo de policía y dichos organismos, sino
permitir que cada uno de ellos colaborara armónicamente para la
realización de los fines para los cuales están instituidas las fuerzas
armadas y los organismos de seguridad. En esa medida, dentro del
esquema de control operacional las fuerzas armadas, el cuerpo de policía
y los organismos de seguridad cumplían funciones diferentes acordes con
su naturaleza y misión constitucional. Mientras unas son de naturaleza
militar, otras de carácter civil, y administrativo, y en tal sentido cada una
debía respetar sus respectivas jerarquías, funciones y organización. Así,
por ejemplo, el cuerpo de policía podía encargarse de asegurar el
adecuado flujo vehicular para el desarrollo de las operaciones militares,
mientras los organismos de seguridad prestaban asistencia técnica o
administrativa y las fuerzas militares llevaban a cabo sus funciones
militares, respetando cada quien las órdenes de sus superiores.

Ahora bien, esta colaboración debía ser armónica y para ello debía estar
bajo la coordinación del Presidente, quien ostenta la calidad de suprema
autoridad administrativa y supremo comandante de las fuerzas armadas.
Este último, sin embargo, no podía coordinar directamente la forma como
se llevaba a cabo esta colaboración. Sin embargo, de todos modos debía
haber una autoridad encargada de velar porque esta colaboración fuera
armónica, y de ahí la potestad para que el Presidente entregara el control
al comandante del teatro de operaciones.

- En segundo lugar, porque las atribuciones de control que tenía el

comandante del teatro de operaciones en relación con el cuerpo de policía
y los organismos de seguridad del Estado no suponían un control
absoluto de su actividad, sino uno limitado por los precisos
requerimientos de las operaciones militares que el comandante debía
desarrollar en la zona en ejecución de las órdenes del Presidente de la
República. En esa medida, al fijar las atribuciones que tenía el
comandante del teatro de operaciones, el Presidente debía establecer las
que tenía en relación con los miembros de la policía nacional y los
organismos de seguridad del Estado.

- En tercer lugar, porque el control operacional no implicaba que las

autoridades de policía y los organismos de seguridad presentes en la zona
desatendieran sus demás obligaciones para colaborar en los operativos
militares orientados a preservar el orden constitucional, la soberanía, la
independencia y la integridad del territorio nacional. Aunque los
operativos militares contra los factores que perturbaran la estabilidad
institucional dentro del teatro de operaciones requería una gran cantidad
de recursos y de trabajo, la principal responsabilidad por su desarrollo y
ejecución recaía en las fuerzas militares. En esa medida, como
corresponde a todo el conjunto de la actividad estatal, las atribuciones
que se otorgaban al comandante en relación con el cuerpo de policía y
con los organismos de seguridad del Estado estaban limitadas por el
principio de razonabilidad y no podían llevar a sacrificar la prestación de
los demás servicios encargados a dichas entidades.

De lo anterior se podía concluirse que la figura del control operacional no

significaba un detrimento de la naturaleza civil del cuerpo de policía ni
de los organismos civiles de seguridad del Estado, ni su sujeción absoluta
al control de una autoridad militar.
Ahora bien, los suscritos observan que la norma que regulaba el control
operacional estaba redactada en forma imperativa, ordenándole al
Presidente que una vez decretado el teatro de operaciones dispusiera de
inmediato que todos los miembros de la fuerza pública y de los
organismos de seguridad del Estado presentes en la zona quedaran bajo el
control operacional del comandante del teatro de operaciones. Esta
atribución correspondía a las competencias constitucionales que se le
encomiendan al Presidente de conservar el orden público y de dirigir la
fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo de las
fuerzas armadas, y era típicamente presidencial, derivada de su condición
de jefe de Estado. En esa medida, el legislador no podía ordenarle al
Presidente que otorgara el control operacional al comandante, pues ello
iría en detrimento de la facultad de disponer de la fuerza pública según lo
estime conveniente a partir de las necesidades propias de cada caso,
imponiéndole restricciones como comandante supremo de las fuerzas
armadas. Por tal motivo, tal orden imperativa del legislador presentaba
vicios de inconstitucionalidad; sin embargo hubiera podido declararse
exequible condicionando la frase “Una vez delimitado el Teatro de
Operaciones, el Presidente de la República dispondrá de inmediato que
todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los Organismos de
Seguridad del Estado que operan en el área respectiva quedarán bajo
Control Operacional”, a que se entendiera que el Presidente podía
decidir discrecionalmente si disponía que todos los efectivos de la Policía
Nacional y de los organismos de seguridad del Estado que operaran en el
área respectiva quedaran bajo el control operacional del comandante del
teatro de operaciones.

El encargo del Presidente de la ejecución de sus órdenes a los

comandantes y su ejecución inmediata y preferente sobre las de los
Gobernadores y alcaldes: Fundamento y alcances

Por otra parte, el artículo 54 establecía que el Presidente, “mediante

orden escrita, podrá encargar de la ejecución de sus órdenes al
Comandante que asuma el Control Operacional del área. Por lo tanto,
las órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera
inmediata y preferente, sobre las de los Gobernadores y Alcaldes de la
zona, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 303 y 315 de la
Constitución Política.” Algunos de los intervinientes advertían que los
gobernadores y alcaldes tienen autonomía en el mantenimiento del orden
público y que si bien son los agentes del Presidente para este fin, al
cumplir con la función encomendada por el numeral 4º del artículo 189,
el jefe de Estado debe hacerlo a través de ellos. En tal medida, era
necesario estudiar si el Presidente podía encargar de la ejecución de sus
órdenes directamente a los comandantes militares sin canalizarlas a
través de los gobernadores y alcaldes.

La premisa de la cual partían los intervinientes se basaba en un análisis

descontextualizado de las funciones y atribuciones presidenciales
consagradas en el artículo 189 de la Carta, pues negaba su potestad
para dirigir y disponer de la fuerza pública como comandante supremo
de las fuerzas armadas. En efecto, el interviniente suponía que las
atribuciones del Presidente para dirigir y disponer de la fuerza pública
dentro de un teatro de operaciones se circunscribían al mantenimiento y
restablecimiento del orden público en relación con problemas
territoriales o locales. En realidad, el teatro de operaciones era un
instrumento jurídico que le permitía al Presidente de la República
adoptar los dispositivos orientados a conjurar las posibles amenazas
contra el orden constitucional, la soberanía, la independencia y la
integridad del territorio nacional, para lo cual, era necesario designar
comandantes encargados de ejecutar ordenes militares, lo cual,
evidentemente rebasaba el ámbito de las funciones de policía
administrativa de las autoridades locales.

Sin embargo, aun cuando se tratara, del tipo de problemas de orden

público al que se refería el demandante, su conclusión no era acertada.
Constitucionalmente, el régimen de autonomía de las autoridades político
administrativas territoriales para el mantenimiento del orden público
debe entenderse a partir del límite que le impone la centralización
constitucional de esta función administrativa. Si las funciones de
mantener y restablecer el orden público están centralizadas en cabeza del
Presidente, ello supone también que el Presidente tiene las atribuciones
necesarias para llevarlas a cabo directamente, pues carecería de lógica
que la Constitución le otorgara la función y le asignara la
responsabilidad, pero no le diera las facultades necesarias para llevarla a
cabo. Es por ello que, consistente con el otorgamiento de la
responsabilidad de mantener y restablecer el orden público “en todo el
territorio”, independientemente de la magnitud o naturaleza de la
perturbación, le otorga las facultades para dirigir y disponer de la fuerza
pública como comandante supremo. Pero además, este modelo de
centralización de la función y de las facultades es coherente con el
carácter nacional propio de esa fuerza. En efecto, el artículo 217 de la
Carta dice: “La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares
permanentes” y con el artículo 218, que dispone que “La Policía
Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo
de la Nación”.

Adicionalmente, el carácter centralizado que la Constitución le asigna a

la función de mantener el orden público y a las facultades para disponer
de la fuerza pública tiene una razón de ser. Si bien nada se opone a que el
Presidente las delegue en ciertos casos en las autoridades político
administrativas, conforme lo dispone el artículo 211 de la Carta, debe
mantenerse en su cabeza la potestad de actuar directamente cuando lo
estime conveniente, pues el orden de magnitudes y el tipo de amenazas
contra el orden público varía inmensamente, y una situación de orden
público que revista inicialmente un alcance local puede desencadenar una
circunstancia de crisis nacional o internacional. En esa medida, los
teatros de operaciones debían entenderse como medios de organización
de la fuerza pública que permitían prever la posibilidad de diversas
formas de amenaza o alteración, y actuar a tiempo, antes de que una de
tales amenazas adquiera la gravedad propia de un estado de excepción.
Sin embargo, para ello era necesario que el Presidente pudiera impartir
órdenes directamente a los comandantes del teatro, y que dichas órdenes
se cumplieran de manera inmediata y preferente sobre las de los
gobernadores y alcaldes, de conformidad con el artículo 296 de la Carta,
según el cual “[p]ara la conservación del orden público o para su
restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente
de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia
sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores
se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con
los de los alcaldes” (resalta la Corte).

Esta Corporación ha reconocido el carácter centralizado de la función de

mantener el orden público y su relación con la autonomía que tienen las
autoridades político administrativas en la materia, en los siguientes
términos:

“Es Colombia un Estado unitario y aunque la norma

constitucional reconoce autonomía a sus entidades
territoriales (artículo 1º C.N.), ésta no llega hasta permitirles
que fijen con independencia la política de orden público, la
cual es concebida y diseñada para todo el territorio
nacional, lo cual explica por qué, al tenor del artículo 303 de la
Carta, ‘el Gobernador será agente del Presidente de la
República para el mantenimiento del orden público’ mientras
que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de
‘conservar el orden público en el municipio, de conformidad
con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del
Presidente de la República y del respectivo gobernador’”
(Subraya la Corte).

Diciendo más adelante:

“Como puede observarse, en nada se ven disminuidas la unidad

del sistema ni la autoridad presidencial en esta materia por la
existencia de la descentralización territorial ni por la autonomía
de las entidades territoriales, ni tampoco por el hecho de que
gobernadores y alcaldes sean elegidos popularmente.”

Y por otra parte agregando que:

“Si ello tiene asidero jurídico y fundamento práctico en

situaciones de normalidad, en las cuales debe existir una
permanente acción de la autoridad para procurar una estructura
institucional libre de sobresaltos y para prevenir la actividad
 delictiva que tienda a su desestabilización, tanto más se
justifica y aún se reclama por la sociedad en épocas de
turbulencia como las que dieron lugar en este caso a la
declaratoria del Estado excepcional.” C-032/93 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo)

Finalmente, es de notar que el aparte del artículo 54 reproducía lo

dispuesto en el artículo 296 constitucional, agregando solamente la
referencia a los artículos 303 y 315 ejusdem. En esa medida, tampoco
era procedente el cargo formulado contra esta parte del artículo 54.

Todo lo hasta aquí dicho, evidencia con fuerza contundente que la Ley
buscaba respetar la prevalencia de la autoridad civil sobre la militar y en
especial las facultades presidenciales de dirección de la Fuerza Pública y
de disposición de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas
Armadas de la República. (C.P art. 189 numeral 3). Carecía pues de
fundamento el señalamiento hecho por la mayoría, según el cual el texto
legal objeto de su análisis desdibujaba la primacía del poder civil sobre el
militar, y la autonomía de los gobernadores y alcaldes.

d. La movilización

A fin de determinar si realmente la Ley 684 de 2001 tenía los alcances

normativos que la mayoría encontró en ella, según los cuales los
particulares en virtud de sus disposiciones quedaban en estado de
subordinación total frente al poder ejecutivo y a la fuerza pública y
adquirían la obligación de llevar a cabo acciones concretas derivadas
del principio de solidaridad no precisadas legalmente, quedando
involucradas en el conflicto armado en contra de las disposiciones del
derecho internacional humanitario, resulta necesario referirse al
concepto de movilización introducido por la mencionada Ley.

La movilización, según lo disponía el artículo 62 de la Ley, antes citado,

era “un proceso permanente e integrado que consiste en aplicar en todo
tiempo y en cualquier lugar del territorio nacional el conjunto de
normas, preceptos, estrategias y acciones que permiten adecuar el Poder
Nacional en la forma de organización funcional, en los sectores público
y privado para atender y conjurar cualquier emergencia provocada por
una calamidad pública o catástrofe natural.” El segundo inciso de la
disposición agregaba que “En presencia de los estados de excepción, el
Presidente de la República podrá, mediante decreto, hacer el
llamamiento y convocatoria a la Movilización Nacional.”

Sea lo primero señalar que de la lectura de la disposición anterior se

desprendía con claridad que la movilización podía presentarse en los
estados de excepción o por fuera de ellos. Evidentemente el primer
inciso hacía referencia a que tal proceso se podía dar “en todo tiempo
y en cualquier lugar del territorio nacional”. De esta manera
resultaba posible examinar la reglamentación legal de la figura para
los estados de anormalidad estructural, como los que actualmente se
presentan y que motivaron la expedición de la Ley 684 de 2002, como
dentro de los estados de excepción. A este último respecto, hubiera
sido posible estimar inconstitucional la referencia a la movilización
durante los estados de excepción contenida en el segundo inciso del
artículo 62 que se acaba de transcribir, pues rompía el principio de
unidad de materia y la reserva de ley estatutaria, en cuanto la Ley 684
de 2001 no tenía por objeto regular ningún estado de excepción. No
obstante, lo anterior no conllevaba la inexequibilidad de la noción de
movilización dentro del contexto de las situaciones que regulaba la
Ley retirada del ordenamiento, mas aun si se tiene en cuenta que
conforme a la regulación que traía la Ley, por fuera de los estados de
excepción la movilización tenía sólo un carácter preparatorio, pues las
fases de convocatoria y decreto estaban previstas para tales estados.

La movilización era definida como un proceso de aplicación de

“normas, preceptos, estrategias y acciones”. Así, en sí misma
considerada ella no tenía un alcance normativo propio y autónomo.
Tal alcance normativo era el de las normas y preceptos que se fueran a
aplicar. De otro lado, las estrategias que formaban parte de tal proceso
debían estar recogidas en los documentos que contenían las políticas y
los planes de movilización a que se referían las disposiciones
siguientes al artículo 62 de la Ley. 105

Y en relación las acciones que mencionaba el artículo 62 en comento,

obviamente las mismas carecían también de alcance normativo. De lo
anterior se deduce que el examen de la Corte se debía restringir a
estudiar si resultaba conforme con la Constitución la existencia de un
proceso de aplicación de normas y ejecución de acciones “para

105
Las normas de la Ley en las que ella se refería a las políticas y planes de la movilización eran las
siguientes:
Artículo 64. Funciones. Son funciones del Consejo Nacional de Movilización las siguientes:
a) Recomendar las políticas de Movilización y presentarlas al Consejo Superior del Seguridad y
Defensa;
b) Emitir concepto sobre los Planes de Movilización;
c) Difundir las decisiones adoptadas;
d) Darse su propio reglamento.

Artículo 65. Fases de la Movilización. Comprende las siguientes fases:

1. Preparación de la Movilización. Esta fase la integra el planeamiento y alistamiento.
a) El planeamiento: Es permanente y tiene lugar en situación de paz. Determina el Plan de la
Movilización para enfrentar emergencias naturales o cualquier tipo de conflicto. El Plan será definido
por el Presidente de la República y el Consejo Nacional de Movilización;
b) El alistamiento: Consiste en la preparación o actualización de los conocimientos o procedimientos
para la acción en el momento de enfrentar las emergencias naturales o la perturbación del orden
publico;
2. Preparación de la Movilización para emergencias y catástrofes naturales: Para enfrentar emergencias
naturales, el alistamiento será previo, dirigido a toda la ciudadanía y en especial a los grupos
especializados creados para tal fin. El Plan de Movilización para emergencias naturales debe ser
ampliamente difundido con la finalidad de lograr una perfecta comprensión y entendimiento entre los
diversos órganos y la comunidad en lo que respecta a normas, principios, procedimientos que la rigen.
atender y conjurar cualquier emergencia provocada por una
calamidad pública o catástrofe natural ” y si en tal proceso podían
estar integrados los sectores público y privado como lo mencionaba el
artículo 62. El examen del alcance regulador de las normas y
preceptos que se iban a aplicar en este proceso y de las acciones que
se llevaran acabo en virtud del mismo, escapaba a la órbita de su
competencia en el presente proceso.

Ahora bien, la existencia de un proceso tendiente a “atender y

conjurar cualquier emergencia provocada por una calamidad pública
o catástrofe natural”, en el cual estuvieran involucrados los sectores
público y privado, a juicio de los suscritos no podía considerarse
inconstitucional. Evidentemente las calamidades públicas y las
catástrofes naturales tienen por definición la virtualidad de afectar a
las personas de manera grave de manera tal que se ubican como
situaciones que ponen en peligro su vida y su salud así como la
efectividad de sus derechos fundamentales, y que en los términos del
artículo 95 de la Carta obligan a los ciudadanos, aun sin mediación de
norma legal al respecto, a obrar conforme al principio de solidaridad
respondiendo con acciones humanitarias. Si en virtud del proceso de
movilización se pretendía conjurar situaciones como las descritas, la
mención de la participación del sector privado en tal proceso
encontraba un claro soporte constitucional, y con más razón la del
sector público toda vez que las autoridades, al tenor del artículo 2
superior “están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades”.

De lo dicho se desprende que la movilización tal como era definida en

la Ley, de un lado no resultaba per se inconstitucional, y de otro no
tenía por sí misma la virtualidad de imponer obligaciones concretas ni
a los ciudadanos ni las autoridades. De su definición y de las fases de
su ejecución descritas en los artículos 64 y siguientes de la Ley, no
podía concluirse que los particulares adquirían la obligación de llevar
a cabo acciones concretas derivadas del principio de solidaridad no
precisadas legalmente, pues la misma definición legal se refería a la
existencia de otras normas que serían las que iban a ser aplicadas en el
proceso de movilización, normas y preceptos expedidos por el
legislador en donde estarían precisadas tales acciones derivadas del
deber constitucional de solidaridad. Así lo corroboraba el artículo 66
de la Ley, que al referirse a la obligación de acudir a la movilización
indicaba que dicha participación se ajustaría a lo determinado en la
ley. En efecto, el tenor de dicha norma era el siguiente:

“Artículo 68. Participación ciudadana y de las autoridades.

Las autoridades nacionales, departamentales y municipales
están obligadas a participar activamente en la movilización.
Todos los colombianos, ajustado en lo determinado en la ley,
 tienen el deber y la obligación ciudadana de acudir a la
movilización cuando el Presidente de la República lo
decrete.”

Así, de la noción de movilización definida en el artículo 62, de la

existencia del Consejo Nacional de Movilización que mencionaba el
artículo siguiente y de la referencia a la formulación de planes y
políticas de movilización para cuyo cumplimiento se preveían
distintas fases de ejecución, no era posible deducir la imposición a los
particulares de obligaciones concretas por fuera de la ley, y por las
mismas razones tampoco podía concluirse que los particulares
quedaran en estado de subordinación total frente al poder ejecutivo y a
la fuerza pública, o que quedaran involucradas en el conflicto armado
en desconocimiento de las normas de derecho internacional
humanitario. Lo anterior, incluso entendiendo que las calamidades
públicas a que se refería la definición de movilización, y que debían
ser conjuradas mediante ella, podían involucrar aquellas situaciones
de grave afectación o amenaza de afectación de la vida y la salud de
las personas, provenientes de acciones perturbadoras del orden
público.

No sobra hacer ver que las normas sobre llamamiento a los reservistas,
incluidas dentro del capítulo sobre movilización tenían un soporte
constitucional clarísimo en el artículo 216 superior, y en modo alguno,
como se verá adelante, pueden ser consideradas como una manera de
involucrar a la población civil en el conflicto armado.

Por todo lo anterior, es posible afirmar que concretamente respecto de

las normas sobre movilización, la Corte dedujo alcances normativos no
contenidos en las disposiciones legales para, con base en ellos, declarar
la inexequibilidad que pronunció.

III. Los límites que a juicio de la mayoría restringían la libertad de

configuración del Congreso de la República en la expedición de la ley
de defensa y seguridad ciudadana

Afirma la Sentencia que el Congreso sí podía expedir una ley de defensa

y seguridad y en desarrollo de la misma el ejecutivo podía trazar
políticas y planes sobre tal materia. Es más, se afirma en ella que no
sólo tal asunto cabe dentro de sus atribuciones, sino que esta obligado a
legislar sobre el tema cuando las circunstancias exigen que se adopten,
bajo la dirección del Presidente de la República, políticas de seguridad y
defensa en desarrollo de los lineamientos trazados por el legislador. En
efecto, sobre el particular afirma que “un cuerpo legal de esa naturaleza
encuentra sustento no sólo en el deber constitucional de las autoridades
de proteger el orden público y asegurar la convivencia pacífica (C.P
art.2°) sino también en el principio democrático (C.P arts 1° y 3°), en
virtud del cual, corresponde a las mayoría representadas en el Congreso
adoptar las políticas de seguridad y defensa que juzguen más adecuadas.”
Sin embargo, para el ejercicio de tales atribuciones la Sentencia de la
que nos apartamos señaló una serie de limitaciones, que fueron
enumeradas arriba y que : i) o no emanaban directamente de la
Constitución y tampoco surgían de los tratados internacionales relativos
al tema; o, ii) emanando de tales ordenaciones no habían sido
desconocidos por la ley que se examinaba.

Los contenidos normativos fueron deducidos por la mayoría de la

Corte pero no estaban en el texto de la Ley

En cuanto a esta última circunstancia (es decir a la real existencia de

límites constitucionales en el diseño de políticas de seguridad y defensa,
que no obstante ser reales no eran desconocidos por la Ley 684 de
2001), los suscritos aprecian que de manera general la Sentencia dedujo
la presencia de ciertos alcances normativos que no estaban contenidos
en la ley, y con base en esta deducción concluyó que se daba la violación
de los límites constitucionalmente impuestos al legislador en materia de
defensa y seguridad nacional.

A juicio de la mayoría, la ley acusada prefiguraba un Estado organicista

y totalitario, en el cual se producía la absorción de la sociedad por el
Estado y la “instrumentación” de las personas en beneficio del
engrandecimiento o glorificación de este último, al poner a los
particulares en situación de subordinación total frente al poder ejecutivo
y a la fuerza pública” (ver fundamento jurídico número 8) y al
obligarlos a garantizar la defensa y seguridad del Estado, mediante la
imposición de deberes no señalados legalmente, cuando el orden
constitucional ordena lo contrario. De otro lado las políticas de
seguridad y la imposición de deberes ciudadanos que este terreno se
permitían, irrespetaban los derechos fundamentales, y el pluralismo
político e ideológico así como la autonomía de la sociedad civil, al
fusionar a la sociedad y al Estado para que ambos fueran dirigidos por
el Ejecutivo. (ver fundamento jurídico número 19) Adicionalmente, el
sistema diseñado por la ley creaba una nueva realidad institucional, un
supra poder que integraba en una sola las tres ramas del poder público
para efectos de adoptar medidas de orden público y también
desdibujaba la primacía del poder civil sobre el militar (ver fundamento
jurídico número 24 y siguientes) En este sentido se afirma en la
Sentencia que el poder nacional estaba integrado no sólo por la rama
ejecutiva sino por el Congreso, el Consejo Superior de la Judicatura y la
Fiscalía General de la Nación. Este supra poder así creado, era
controlado por el Gobierno el cual tendría la facultad de subordinar a
las otras ramas del poder en todo lo que se refiriera a los objetivos
nacionales, pues en su cabeza se producía una extremada concentración
de facultades. Los objetivos nacionales, además, eran definidos por el
Presidente de la República, dentro de una amplísima facultad
discrecional, e implicaban, frente a la ciudadanía, un dirigismo político
e ideológico regido por el Estado. A juicio de la mayoría, el poder
nacional se extendía a todos los campos políticos, económicos y sociales
e incorporaba potencialidades y recursos privados, involucrando a los
ciudadanos como parte del poder.

De otro lado, afirma el fallo que la ley acusada imponía un régimen

jurídico en relación con los derechos individuales, más gravoso que el
que se permite en los estados de excepción, y permitía el establecimiento
de limitaciones a tales derechos sin acudir a la previa definición legal de
tales limites (ver fundamento jurídico número 27 y siguientes).

Finalmente, estima la Sentencia que la Ley desconocía los tratados

internacionales sobre derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, en especial los principios de proporcionalidad y distinción,
al imponer a la población civil deberes que la involucraban el
enfrentamiento armado, o labores de inteligencia o de patrullaje. (Ver
fundamento jurídico número 21)

Para los suscritos, como se dijo, los anteriores contenidos normativos

estaban ausentes en el texto de la Ley declarada inexequible. La mayoría
de la Corte hizo decir a la Ley lo que ella no decía y con base en este
proceder declaró su inconstitucionalidad general. Ningún aparte
normativo concreto ni la ley globalmente considerada, tenía los alcances
que la mayoría dedujo, con fundamento en los cuales se declaró la
inexequibilidad total de la ley por violación de los límites impuestos al
legislador en materia de seguridad y defensa de la nación, como se
demostró anteriormente al examinar los conceptos fundamentales de la
Ley, a saber los de sistema general de seguridad y defensa, poder
nacional, teatros de operaciones y movilización. Ahora bien, sobre
algunos de estos contenidos normativos deducidos por la Corte pero
inexistentes en el texto de la Ley, caben algunas consideraciones
adicionales a las ya expuestas anteriormente:

a. La ley acusada no prefiguraba un Estado organicista y totalitario, en

el cual se produjera la absorción de la sociedad por el Estado y la
“instrumentación” de las personas en beneficio del engrandecimiento o
glorificación de este último, al poner a los particulares en situación de
subordinación total frente al poder ejecutivo y a la fuerza pública”

No es posible afirmar que la Ley fusionaba a la sociedad y al Estado

para que ambos fueran dirigidos por el Ejecutivo, de manera tal que esta
amalgama condujera a desvirtuar la naturaleza democrática y pluralista
del régimen político, como lo afirma la sentencia. Al respecto, es
menester precisar las verdaderas relaciones entre sociedad y Estado que
se derivan del modelo institucional democrático liberal: en él la
sociedad civil corresponde al elemento humano del Estado. De manera
tal que es posible afirmar que el Estado no existe sin, o por fuera de este
elemento humano que constituye la nación. Particularmente, dentro del
pensamiento constitucional liberal que proclamó la soberanía bien sea
popular o nacional, el Estado no es un sujeto jurídico independiente del
pueblo o nación. Todo lo contrario, dentro de esa corriente de
pensamiento que orientó nuestro constitucionalismo desde los albores de
la independencia, el Estado, como lo afirmara Eismein, no es sino la
personificación jurídica de la nación, y sus poderes no son sino los de
ésta. Nuestra Carta Política se refiere a esa realidad cuando afirma en
su artículo 3° que “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público”. De alguna manera podría decirse que en
nuestra Constitución el Estado, como titular del poder público, y su
componente humano, el pueblo, están naturalmente fusionados.

Obviamente esta precisión conceptual no tiene el alcance de considerar

que los individuos vienen a ser parte del Estado, y que en tal virtud sus
fines se supeditan a los generales del poder público. No. En el régimen
que propone la Constitución que nos rige, el Estado sólo se justifica para
alcanzar el bien común dentro de la garantía de los derechos
fundamentales. No existe pues una prevalencia absoluta del interés
general sobre el particular, pues tal prevalencia no puede obtenerse a
costa del sacrificio de tales derechos. En este punto concreto los
suscritos coinciden con lo afirmado por la sentencia.

Sin embargo, el hecho de que el elemento humano esté presente dentro

de la noción de Estado, de manera que éste no pueda entenderse sin
aquel, no impide distinguir, como lo hace el derecho internacional
humanitario para efectos de regular las confrontaciones bélicas, entre el
poder militar propio del Estado y la sociedad civil. Esta última, debe ser
ajena a los conflictos armados, no por no constituir parte del Estado,
sino por su situación de indefensión en tales circunstancias.

Hecha la precisión anterior, cabe señalar que no es posible encontrar el

artículo concreto en el que se impone a los civiles el tomar
obligatoriamente partido contra manifestaciones legítimas del
pluralismo. Existían sí, en el artículo 9°, disposiciones relativas a los
deberes ciudadanos de apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituidas, para el mantenimiento de la independencia y
la integridad nacional y el logro y conservación de la paz y la de
responder con acciones humanitarias ante situaciones que pusieran en
peligro la vida o la salud de las personas. Para estos objetivos, los
ciudadanos “de conformidad con las leyes”, deberían “disponer
recursos, tomar medidas y emprender acciones”. Todos estos deberes
ciudadanos, como antes se analizó en referencia con el concepto de
poder nacional, tenían un claro objetivo constitucional, se encontraban
soportados en norma superiores que prácticamente eran reproducidas
por el artículo de la ley en comento, y de ninguna manera obligaban a
ninguna persona a tomar partido en contra de manifestaciones legítimas
del pluralismo. Su objeto, por el contrario, era responder ante acciones
que pusieran en peligro el ejercicio de los derechos y libertades
constitucionales y la independencia, integridad, autonomía y soberanía
nacionales, como lo indicaba el tenor literal del artículo 3° de la Ley.
Evidentemente, oponerse a acciones como estas, que en la mayoría de
las hipótesis, si no en todas, corresponden a conductas delictuales,
nunca tiene el alcance de oponerse a una manifestación legítima de
pluralismo.

Concretamente el desconocimiento del pluralismo que reprocha la

Sentencia, se produciría, afirma el fallo, porque los objetivos
nacionales del poder nacional serían definidos por el Gobierno sin
participación del Congreso y por cuanto la definición de los
principales elementos de las estrategias concretas de seguridad y
defensa quedaba totalmente sustraída al escrutinio y control de la
ciudadanía, así como de los órganos de elección popular (ver
fundamento jurídico número 45).

Al respecto se preguntan los suscritos si todas las estrategias y tácticas

concretas para poner en funcionamiento normas generales o
procedimientos de seguridad y defensa adoptados en las leyes, asuntos
concretos que por su propia naturaleza involucran facultades
específicamente relacionadas con la conducción de la Fuerza Pública,
deben ser decididos en el foro democrático. Y encuentran que la
respuesta es negativa por simples razones operativas que impiden al
Congreso decidir sobre tales asuntos técnicos de manera oportuna y
adecuada, y además, porque por tal camino evidentemente las
estrategias de seguridad y defensa probablemente resultarían
ineficaces. Si bien las pautas generales sobre seguridad y defensa
corresponden la legislador, los asuntos y tácticas estratégicas
concretas, por su propia naturaleza constitucionalmente se incluyen
dentro de la facultades presidenciales de conducir la Fuerza Pública,
que tradicionalmente, en todas las democracias que operan bajo el
sistema de gobierno presidencial o bajo el parlamentario, se asignan al
Presidente de la República o al Jefe de Estado, respectivamente, como
cabezas del ejecutivo.

En cuanto a la definición de los objetivos nacionales por parte del

Presidente de la República, lo cual según el reproche de la mayoría no
sólo iba en contra del pluralismo sino que además significaba la
subordinación al Ejecutivo de las demás ramas del poder público, los
suscritos estiman que tal conclusión no podía extraerse de la ley. Como
se dijo, de su texto sólo podía entenderse que los objetivos del poder
nacional estaban relacionados con las misiones encomendadas a los
cuerpos que componen la Fuerza Pública, es decir con el objetivo
constitucional de las Fuerzas Militares en lo que se refiere a “la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y
del orden constitucional” (C.N. art. 217) y con la finalidad atribuida al
cuerpo de policía relacionada con el “mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas” (C.N.
art. 218). Adicionalmente, y este era la finalidad articuladora que
perseguía la ley, estos objetivos debían ponerse en coordinación
funcional con los fines que persiguen los demás organismos de seguridad
que integran la rama ejecutiva del poder público, como el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS) y con aquellos otros directamente
implicados en el mantenimiento del orden público y de la integridad y
soberanía de la Nación, como el Ministerio del Interior, el de Defensa y
el de Relaciones Exteriores. Tal articulación funcional se buscaba
mediante diversos mecanismos señalados en la ley, como el de la
conformación del Consejo Superior de Seguridad y Defensa con los
titulares de esas carteras, el director de DAS, el Comandante de las
Fuerzas Militares y el Director de la Policía. El señalamiento de los
objetivos del poder nacional por el jefe del Ejecutivo, no podía ser
interpretado sino como la facultad de planificar y coordinar la ejecución
de las tares necesarias para prevenir o resolver el conflicto, pero dentro
de la órbita de las finalidades que constitucional y legalmente se les ha
asignado a los organismos mencionados. Por eso no era cierto que los
objetivos del poder nacional fueran a ser definidos por el Gobierno sin
participación del Congreso, y por lo tanto en desmedro del pluralismo o
la democracia.

Por lo demás, resulta absurdo considerar contrario al pluralismo, que el

Estado en su política de seguridad y defensa se fije objetivos nacionales
como el acabar con aquellos flagelos como el terrorismo, el narcotráfico,
el secuestro, cuya proliferación impide del todo alcanzar los fines
superiores que propone nuestra Constitución.

En realidad los objetivos del poder nacional eran los mismos que están
consagrados como fines de todo el Estado por el artículo 2º de la Carta,
y por ello, como se dijo, no iban a ser definidos autónomamente por el
presidente a quien en realidad sólo correspondía coordinarlos.

b. No se obligaba a los particulares a garantizar la defensa y seguridad

del Estado, mediante la imposición de deberes no señalados legalmente.
Tampoco se establecía un régimen de limitación de los derechos
individuales más gravoso que el que es permitido en los estados de
excepción. Sobre este particular, en líneas anteriores se hizo un
pormenorizado estudio de los efectos normativos que en materia de
restricción de los derechos fundamentales tenían las figuras de los
teatros de operaciones y de la movilización, y también el alcance de los
deberes ciudadanos que de estas figuras o de la noción de poder
nacional podían hacerse exigibles en virtud de la ley.

Como se hizo ver, no era posible encontrar dentro del texto de la Ley
normas que tuvieran el alcance de restringir desproporcionadamente los
derechos de las personas, siendo en cambio claro que el objetivo general
que perseguía era encontrar mecanismos que permitieran conjurar
aquellas situaciones que podían “poner en peligro el ejercicio de los
derechos y libertades”, como lo afirmaba el artículo 3° al definir el poder
nacional y lo corroboraba el artículo 4° que indicaba, en clara armonía
con la Constitución, que el objetivo que perseguían las Fuerzas Militares
era asegurar “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz”. Por otro lado, en cuanto al uso
de la fuerza pública el artículo 57 señalaba que tal uso tenía como
propósito “asegurar el logro de los fines esenciales del Estado, en
especial, la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución Política, la defensa de la independencia
nacional, la integridad territorial y la convivencia pacífica”.

Es decir, contrario a lo que encontró la Corte, los suscritos estiman que

del tenor literal de la Ley sólo podía deducirse la clara intención del
legislador de estructurar mecanismos funcionales de efectiva protección
de los derechos fundamentales y no de restricción de los mismos,
adecuados a la situación de crisis actual de su vigencia por la endémica
y permanente alteración del orden publico. Desde este punto de vista, si
bien el límite que se analiza sí se impone al legislador a la hora de
definir mediante ley un sistema de seguridad y defensa nacional, no era
cierto que la Ley examinada lo trasgrediera.

No es cierto, como se ha hecho ver anteriormente, que la Ley 684 de

2001 contuviera cláusulas abiertas en materia de obligaciones a los
particulares impuestas en materia de orden público, derivadas del deber
de solidaridad. Ya se expuso como, a juicio de los suscritos, de su texto y
especialmente del artículo 3° no se podía extraer tal conclusión. Este
artículo definitorio de la noción de poder nacional, ubicado en el Título
relativo al marco conceptual de la Ley, y que por lo tanto era un
referente interpretativo de todas las demás disposiciones, explícitamente
mencionaba los deberes que para los ciudadanos y en virtud del
principio de solidaridad, surgen del artículo 95 de la Constitución. No
obstante, como se dijo, la sola mención del artículo constitucional
referido no tenía porqué resultar inexequible, pues se limitaba a
incorporar un texto constitucional como parte del contenido normativo o
como criterio interpretativo de la ley. Esta referencia a tal norma
constitucional, no implicaba que hubiera una cláusula abierta de
materia de deberes en relación con el orden público ni que se le
estuvieran dando facultades al Presidente para restringir los derechos y
libertades constitucionales, ni para imponer obligaciones a los
ciudadanos pues siempre sus actuaciones, como se analizó, debían estar
autorizadas por el legislador.

En efecto, antes se hizo ver cómo la noción de poder nacional,

entendida como poder público, no conllevaba la facultad de las
autoridades administrativas para determinar por sí el alcance de los
deberes de solidaridad, pues cuando los mismos implicaran
restricciones de los derechos constitucionales, debían quedar
consagrados en la ley. Sin embargo, en la medida en que el
cumplimiento de un deber contara con un fundamento jurídico
suficiente, las autoridades tenían, como siempre tienen, la obligación
constitucional de exigirlos en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del
artículo 2º de la Carta Política.

Se mostró también como los llamados teatros de operaciones no

conferían al ejecutivo y concretamente al Presidente las facultades
propias de los estados de excepción, especialmente aquellas que implican
la atribución de adoptar medidas legislativas o las que lo facultaban para
restringir los derechos de las personas.

Dentro de la regulación de dichos teatros, arriba se hizo ver como las

facultades presidenciales para nombrar en esas áreas comandantes y
fijarles atribuciones, no implicaba la posibilidad de que tales
comandantes restringieran los derechos fundamentales y dispusieran de
las fuerzas armadas a su arbitrio, pues las atribuciones que les otorgara
el presidente eran las suyas propias (las del presidente) y en esa medida
mal podía él transferirle al comandante de un teatro de operaciones
funciones o atribuciones de las cuales él no gozaba.

En cuanto a las medidas de control que dentro de estos teatros de

operación podían adoptar las autoridades administrativas, se explicó
como las mismas iban encaminadas especialmente a mantener la vigencia
del artículo 3° común de los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949. Y
que por lo tanto se trataba de la protección de las personas y de los
objetos necesarios para la subsistencia y de aquellos dedicados al culto, a
la cultura, o que contuvieran fuerzas peligrosas cuya destrucción pusiera
en peligro a la población civil, de conformidad, especialmente, con los
artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 del Protocolo II. 106
Sin embargo, por ser los teatros de operaciones una figura distinta a los
estados de excepción, la garantía y el respeto por los derechos humanos
dentro de ellos debía corresponder a los estados de normalidad y en esa
medida, los derechos fundamentales no podían ser restringidos sino por
virtud de las atribuciones propias del poder de policía, es decir, mediante
el ejercicio de la función legislativa.

Finalmente, también se hizo ver como de la noción de movilización no se

desprendía la imposición a los particulares de obligaciones concretas por
fuera de la ley, y por las mismas razones tampoco podía concluirse que
los particulares quedaran en estado de subordinación total frente al poder
ejecutivo y a la fuerza pública, o que quedaran involucradas en el

106
Estos artículos se refieren a la protección y asistencia de heridos y enfermos, su búsqueda, la
protección del personal sanitario y religioso, de las misiones médicas, de las unidades y medios de
transporte sanitarios y de sus signos distintivos, de la población civil y de los bienes indispensables
para su supervivencia, de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, de los bienes
culturales, y de los lugares de culto, de la prohibición de desplazamientos forzosos y de las sociedades
y acciones de socorro.
conflicto armado en desconocimiento de las normas de derecho
internacional humanitario.

Por todo lo anterior los suscritos concluyen que no era cierto, porque no
emanaba de su texto, que la Ley 684 de 2001 contuviera cláusulas
abiertas en materia de obligaciones ciudadanas relacionadas con el
orden público, ni que facultara al ejecutivo para que por vía de decreto
presidencial o de resolución administrativa impusiera obligaciones
concretas a las personas o restringiera sus derechos fundamentales, con
base en las obligaciones de solidaridad a que se refiere el mencionado
artículo 95 de la Constitución. Como el fallo se fundamenta en las
conclusiones contrarias, los suscritos se ven precisados a apartarse de la
decisión.

c. No se desdibujaba la primacía del poder civil sobre el militar. Esta

conclusión, con fundamento en la cual también la mayoría decidió la
inexequibilidad total de la Ley 684 de 2001, no se deduce tampoco del
tenor literal de ninguna de sus disposiciones. Por el contrario, todas
ellas particularmente consideradas y como conjunto normativo,
refuerzan el papel que le corresponde al Presidente de la República
como Jefe de Estado, de dirigir las Fuerza Pública. En este sentido
varios artículos de la ley señalaban lo siguiente, que conviene
transcribir in extenso:

“Artículo 5°. Fuerza Pública. Está integrada en forma exclusiva por las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional y, bajo la autoridad del
Presidente de la República...”

“Artículo 14. Conformación. El Consejo Superior de Seguridad y

Defensa Nacional107, estará conformado por:
a) El Presidente de la República, quien lo presidirá;
...
Parágrafo. Los miembros que conforman el Consejo Superior de
Seguridad y Defensa no podrán delegar su representación.”

“Artículo 16. Reuniones. El Consejo Superior de Seguridad y Defensa

Nacional, se reunirá por lo menos cada seis meses y
extraordinariamente cuando sea convocado por el Presidente de la
República.”

Artículo 17. Asesoría. En el orden nacional, corresponde al Consejo

Superior de Seguridad y Defensa Nacional, asesorar y recomendar al
Presidente de la República para el cumplimiento de la finalidad del
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional.

CAPITULO II

107
Órgano rector del sistema de Seguridad y Defensa Nacional
 Funciones y Atribuciones

Artículo 20. Del Presidente de la República. Además de las consagradas

en la Constitución Política, relacionadas con la Seguridad y Defensa
Nacional, corresponde al Presidente de la República respecto al
Sistema:

a) Dirigir los campos del Poder Nacional;

b) Aprobar el Plan de Seguridad y Defensa Nacional;

c) Aprobar los Documentos Primarios sobre Seguridad y Defensa

Nacional;

d) Aprobar los Planes de Guerra presentados por el Consejo Superior de

Seguridad y Defensa;

e) Ordenar los Planes de Movilización y Desmovilización Nacional;

f) Aprobar la Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional;

g) Las demás funciones que le asignen la ley y los reglamentos.

Artículo 21. Del Ministro de Defensa Nacional. Además de las

consagradas en la Ley 489 de 1998 y en el Decreto 1512 de 2000 y de
las demás normas que lo modifiquen y adicionen, son funciones del
Ministro de Defensa Nacional respecto al Sistema:

a ) Dirigir y desarrollar las políticas de Seguridad y Defensa Nacional

trazadas por el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional y
aprobadas por el Presidente de la República;

b) Por delegación del Presidente de la República, dirigir la actuación de

la Fuerza Pública y los aspectos técnicos y logísticos que demanden la
situación de conflicto externo, interno y/o de estados de conmoción
interior;

c) Elaborar, preparar y emitir en coordinación con los Comandantes de

Fuerza y el Director General de la Policía Nacional, para la aprobación
del Presidente de la República, los siguientes documentos:

c.1. El Plan de Seguridad y Defensa Nacional;

c.2. Los Planes de Guerra;

c.3. Los Documentos Primarios y Secundarios sobre Seguridad y

Defensa Nacional así como el de Seguridad Ciudadana;
c.4. El proyecto de Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional;

c.5. La Guía de Planeamiento Estratégico para el desarrollo de la

Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional;

c.6. La Guía de programación Presupuestal para el Ministerio de

Defensa Nacional.

d) Aprobar el Programa de Acción Conjunta de las Fuerzas Militares y

la Policía Nacional;

e) Analizar permanentemente la situación de Seguridad y Defensa

Nacional y coordinar con el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional
los planes y programas para su actualización;

f) Aprobar el Plan Cuatrienal de Desarrollo Sectorial y presentarlo a

consideración del Departamento Nacional de Planeación;

g) Aprobar la Estrategia Policial, que desarrolla los Documentos

Primarios aprobados por el Presidente de la República;

h) Aprobar los proyectos Anuales de Presupuesto del ramo de Defensa y

sustentarlos ante los organismos pertinentes;

i) Aprobar el Programa Anual de Adquisiciones para las Fuerzas

Militares sujeto a la Ley Anual de Presupuesto;

j) Determinar las políticas sobre apoyo milita r y coordinación

operacional, de acuerdo con las recomendaciones del Consejo Superior
de Seguridad y Defensa;

k) Atribuir la función de coordinación y de control operacional;

l) Suspender transitoriamente el porte de armas de fuego en todo el

Territorio Nacional o parte de él. Esta facultad podrá delegarse en los
Comandantes Militares Regionales;

m) Las demás asignadas por el Presidente de la República y

consagradas en la Constitución Política, la ley y los reglamentos.

“Artículo 22. Del Comandante General de las Fuerzas Militares. Bajo

la autoridad del Presidente de la República o del Ministro de Defensa
Nacional cuando le sea delegada, corresponde al Comandante General
de las Fuerzas Militares, con respecto al Sistema

...”
En el mismo sentido de las disposiciones anteriores, el artículo 37
disponía que correspondía exclusivamente al Presidente de la República
poner en vigencia el Plan de Seguridad y Defensa Nacional. Los
objetivos nacionales, los estratégicos y los transitorios de la Estrategia
de Seguridad Nacional serían también definidos por él como lo señalaba
el artículo 41, y los teatros de operaciones activados por la cabeza del
ejecutivo. De igual manera, conforme al artículo 55 la conducción
estratégica nacional estaría en cabeza del Presidente de la República, y
según el 62 sólo él podría hacer llamamiento y convocatoria a
movilización nacional; el plan de movilización sería definido por el Jefe
de Estado (art. 63) y la desmovilización se produciría por decreto suyo
(art. 67).

En cuanto los documentos a que se referían los artículos 20 y 21 de la

Ley (Plan de seguridad y defensa nacional, documentos primarios y
secundarios sobre seguridad y defensa, planes de guerra, documentos
sobre seguridad ciudadana, etc.), los mismos debían estar sujetos a la
aprobación del Presidente de la República, como lo afirman esas misma
normas. Siendo esto así, no se explican los suscritos cómo la mayoría
entendió que tal aprobación presidencial significaba una sujeción de la
autoridad civil a la militar, como expresamente lo afirma la sentencia en
su fundamento número 46.

Por todo lo anterior, difícil resultaba sostener que la ley desdibujaba la

primacía del poder civil sobre el militar.

d. El sistema diseñado por la ley no creaba una nueva realidad

institucional, un supra poder que integrara en una sola las tres ramas
del poder público para efectos de adoptar medidas de orden público.
Sobre este punto el análisis llevado a cabo en el presente salvamento en
referencia a la noción de poder nacional, es suficiente para descartar tal
consideración.

Sin embargo es oportuno insistir en que en particular no se creaba una

instancia institucional o supra poder integrado por la Rama Ejecutiva, el
Congreso, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de
la Nación. En este punto la Sentencia confundió el mecanismo de
articulación y coordinación que se pretendía establecer entre las
distintas entidades de la rama ejecutiva relacionadas con la seguridad,
defensa y mantenimiento del orden público, con la creación de una
nueva instancia institucional. La coordinación de la actividad y misión
de estos organismos de la Rama Ejecutiva, perfectamente encajaba
dentro de las facultades presidenciales como suprema autoridad
administrativa (C.P Art. 189). No puede suponerse que en vista de
alteraciones endémicas del orden público como las que motivaron la
expedición de la Ley 684 de 2000, las carteras del Interior, Relaciones
Exteriores, Defensa, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el Das,
órganos todos pertenecientes a la Rama Ejecutiva, no debían ser
especialmente articulados funcionalmente entre sí, e inclusive, con
fundamento en la colaboración armónica entre las ramas del poder
público, ser coordinados con otras entidades pertenecientes a otras
ramas del poder o a órganos de control autónomos

Las diferentes disposiciones contenidas en la Ley que se referían a la

conformación del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y preveían
la existencia de un Consejo Superior de Seguridad y Defensa así como
ciertas obligaciones de funcionarios pertenecientes a otras ramas del
poder público distintas de la ejecutiva, tenían un fundamento
constitucional serio en el principio de colaboración armónica a que se
refiere el canon 251 numeral 5° de la Constitución y a ello se refería
expresamente el artículo 25 de la ley. Dichas obligaciones se
concretaban en: i) la del Fiscal General de la Nación de suministrar
información periódica al Gobierno Nacional sobre las investigaciones
preliminares relacionadas con delitos contra la seguridad nacional o de
lesa humanidad (artículo 25); ii) la del Consejo Superior de la
Judicatura de hacer un seguimiento especial a los procesos judiciales
que adelantaran los jueces o tribunales para el juzgamiento de los
mismos delitos (artículo 26); iii) la de los presidentes de las comisiones
segundas constitucionales del Congreso de la República de integrar el
referido Consejo Superior de Seguridad y Defensa (artículo 14); y iv) la
del Fiscal General de la Nación de atribuir, en ciertos casos y de manera
transitoria, facultades de policía judicial a miembros de las fuerzas
militares (artículo 59).

La premisa de la cual debía partir el examen de estas funciones atribuidas

por la Ley a autoridades pertenecientes a otras ramas del poder público
distintas de la ejecutiva, era la existencia del principio de colaboración
armónica entre los órganos del poder y los alcances del mismo frente al
de separación de funciones. Conforme lo enseña la moderna teoría
política, el principio de separación absoluta o tajante de funciones del
poder público se encuentra actualmente superado. Dicho principio que
sistematizaran Locke y Montesquieu como mecanismo de freno a la
concentración y subsiguiente abuso del poder y de garantía de las
libertades individuales, se entiende hoy relativizado por el de
colaboración armónica entre las autoridades públicas. Conforme con esta
tendencia actual, la Constitución Política en su artículo 113 indica que
“los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

Algunas de las funciones que en materia de orden público se atribuían

concretamente a algunos funcionarios de otras ramas del poder público
distintas del ejecutivo, merecen un examen más detallado, para mostrar
que salvo la referente a las funciones de policía judicial que se atribuían a
las Fuerzas militares, las demás no tenían el alcance de desconocer la
constitución ni menos aun de significar la eliminación de la separación
del poder en la ramas tradicionales para dar paso a un supra-poder que
las comprendiera a todas. Pasa a hacerse el estudio correspondiente:

La obligación del fiscal relativa al suministro de información al

gobierno nacional

Sobre la obligación del Fiscal relativa al suministro de información al

Gobierno Nacional, los suscritos aprecian lo siguiente: El asunto de la
potestad legislativa para imponer al fiscal -como autoridad de la rama
judicial- una obligación para con el Gobierno ponía de presente el
siguiente problema jurídico de tipo eminentemente teórico: ¿Cómo se
relacionan la función constitucional del fiscal de suministrar al gobierno
la información necesaria para la preservación del orden público con los
principios de autonomía e independencia y de colaboración entre las
ramas del poder?

El demandante y algunos de los intervinientes sustentaban su hipótesis de

inconstitucionalidad basados en la premisa de que dichos informes
constituían una limitante de la autonomía e independencia judicial en
cabeza del fiscal, y por lo tanto, debían ser interpretados de manera
restrictiva. Para establecer si esta premisa era acertada, era necesario
determinar de antemano cuál es el alcance y el ámbito de aplicación de
los principios de autonomía e independencia judicial, para así decidir si
la obligación de rendir informes las limitaba de algún modo. Una vez
resuelto lo anterior, era indispensable considerar si de ahí, o de algún
principio constitucional, se deducía que la función de rendir informes al
gobierno debía ser interpretada de manera restrictiva.

La autonomía conferida por la Constitución a la Fiscalía, como parte de

la rama judicial (art. 228), tiene por objeto impedir la injerencia directa
de otras ramas del poder, o de otros órganos de la misma rama, en el
cumplimiento de sus funciones. Por otra parte, la Constitución consagra
la autonomía de manera específica en materias administrativas y
presupuestales (art. 249 inciso final), estableciéndola en relación con el
ejecutivo, mediante prohibiciones en cuanto a su función como legislador
de excepción (art. 252), y confiriéndole determinadas atribuciones al
Congreso para regular cuestiones atinentes a su funcionamiento (art.
253). La autonomía en tales aspectos tiene como objeto impedir que
limitaciones de esta índole o restricciones operacionales obstaculicen el
cumplimiento de sus funciones.

Por otra parte, la Constitución establece que las decisiones de la

administración de justicia son independientes (art. 228), y que las
decisiones de los jueces sólo están sometidas a imperio de la ley (art.
229).

¿Cómo se relacionan la autonomía e independencia de los órganos de la

rama judicial, con el sometimiento al imperio de la ley?
La autonomía es el instrumento mediante el cual la Constitución dota a la
rama judicial de los recursos y las herramientas necesarias para
garantizar que sus órganos puedan operar por sí mismos y emplear todo
el conjunto de funciones y atribuciones necesarias para cumplir sus
cometidos. Es un atributo subjetivo, una capacidad de autogobierno,
necesaria para que sus decisiones sean independientes.

¿En que consiste esta independencia? La independencia es un concepto

que se predica, no de los órganos en sí mismos, sino del tipo de
relaciones que tienen con órganos de otras ramas del poder y de la misma
rama.

La autonomía es entonces el instrumento, consistente en el conjunto de

facultades de autogobierno que, junto con otros instrumentos (como la
carrera judicial, entre otros), garantiza que las decisiones que adopta
cada órgano de la rama judicial van a ser dictadas independientemente de
la voluntad de otros órganos del poder público.

Así, para establecer si determinada medida legislativa afecta la

autonomía de la Fiscalía es necesario que se pueda inferir
razonablemente, que tal medida va a limitar, restringir, u obstaculizar la
capacidad de los jueces de adoptar sus providencias bajo su propio
nombre y responsabilidad.

En el presente caso, los suscritos no entienden cómo la obligación de

suministrar informes al Gobierno, que consagraba en el numeral 5º del
artículo 251 de la Constitución, podía afectar la autonomía judicial o
interferir en el cumplimiento de las demás funciones asignadas al ente
investigador. Podría afirmarse que el conocimiento que llegaran a tener
algunos funcionarios del Gobierno de ciertos aspectos relacionados con
tales investigaciones les podría facilitar el alterar las pruebas y que ello
afectaba su valoración, impidiéndo llevar a cabo una determinada
investigación. Esta hipótesis, sin embargo, no pasaba de ser una
suposición infundada, contraria a la presunción de la buena fe en las
actuaciones administrativas, y, además, no era consecuencia necesaria de
las normas constitucionales o legales que consagran el deber de
suministrar información, sino de su uso delictivo.

Por lo anterior, era necesario concluir en este punto, que la función

consagrada en el artículo 251.5 de la Constitución no constituía una
limitación del principio de autonomía del Fiscal como ente investigador
y, al menos por este aspecto, no debía ser interpretada con criterio
restrictivo. No obstante, faltaría determinar si el carácter restrictivo de
esta función constitucional del fiscal, o la consiguiente prohibición para
que el legislador se la atribuyera de manera general, se deducían del
principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113 de la
Constitución.
El artículo 113 de la Carta establece que los órganos del poder tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la consecución
de sus fines. Teniendo en cuenta que el mantenimiento y
restablecimiento del orden público es una función que está en cabeza del
Presidente, podría afirmarse que cualquier función otorgada al fiscal en
esta materia es necesariamente excepcional, y por lo tanto, de
interpretación restrictiva. Sin embargo, ese razonamiento, no era
aplicable al presente caso, pues el numeral 5º del artículo 251 no le
encomendaba al fiscal la función de mantener el orden público, sino un
deber de colaboración para que el Gobierno, en cuya cabeza está el
Presidente, pudiera cumplir dicha función. Suponer aun así, que este
deber de colaboración debía ser interpretado de manera restrictiva,
implicaba no sólo asumir que existe un antagonismo necesario entre la
separación de poderes y la colaboración entre los órganos del Estado,
sino que, además, el principio de separación de poderes prima
necesariamente sobre el deber de colaboración. Estas suposiciones, sin
embargo, no son ciertas.

Sin duda hay situaciones de eventual tensión entre la de separación de

funciones y el deber de colaboración. Sin embargo, como se dijo antes,
esta tensión se verifica cuando la colaboración puede tener repercusiones
respecto del cumplimiento de las funciones propias de cada órgano. Esta
situación no se evidenciaba en el presente caso, pues el deber del fiscal
de suministrar información en nada afectaba sus decisiones con respecto
a las investigaciones sobre las cuales se llegara a suministrar la
información.

Por otra parte, asumir que la separación de funciones prevalece prima

facie sobre el deber de colaboración armónica carece de sustento
constitucional. Si bien la separación de poderes, como antes se dijo,
surgió históricamente en el Siglo XVII como mecanismo a través del cual
las tres ramas del poder se controlan recíprocamente, este control no
puede simplemente paralizar la actividad estatal. A partir de cambios
fundamentales en la concepción del Estado durante los Siglos XIX y XX,
y de la atribución de nuevas funciones, necesarias para resolver los
desafíos del Estado contemporáneo, algunos países vieron la necesidad
de flexibilizar el modelo tripartito de distribución del poder, y en su
lugar, introducir uno de cooperación entre ellas, creando paralelamente
órganos especializados en controlar a los poderes públicos en diferentes
aspectos. Ello, con el objetivo de permitirle a cada una de las ramas
seguir ejerciendo control sobre las otras, sin que esta función implique
dejamiento de las demás.

Nuestra Constitución Política no es ajena al modelo de colaboración. De

hecho, existen múltiples ejemplos de mecanismos a través de los cuales
se lleva a cabo, articulando de manera armónica y eficiente las tres ramas
del poder para que, mediante el cumplimiento de sus funciones
separadas, el Estado en su conjunto pueda contribuir a la solución de los
problemas que enfrentan la comunidad y los individuos. Dentro de este
sistema le corresponde al Congreso, mediante su función legislativa,
consagrar los mecanismos constitucionales de colaboración, para lo cual
tiene un margen de apreciación de la conveniencia de diversos esquemas,
que tiene como límite la conformidad de éstos con la Constitución.

Si el Congreso no estuviera facultado para desarrollar mediante leyes los

mecanismos constitucionales de colaboración, terminarían siendo
inoperantes y ello iría en detrimento del carácter normativo de la Carta.
Adicionalmente, la intervención del Congreso en la regulación de un
mecanismo de colaboración constituye una garantía ciudadana, que no
sólo representa un agregado democrático en términos de participación del
electorado a través de sus representantes en el Congreso, sino que
coadyuva a la posibilidad de que la ciudadanía ejerza un control sobre la
constitucionalidad de los términos en que se establece dicha
colaboración.

Así mismo, una interpretación gramatical del texto del numeral 5º del
artículo 251 tampoco llevaba a concluir que la información debía ser
suministrada bajo la premisa exclusiva de una previa solicitud del
Gobierno. Al contrario, esta disposición constitucional, aun cuando
establece que la información debe ser necesaria para la preservación del
orden público, no fija condición alguna en cuanto a las circunstancias de
tiempo o modo en que deba ser suministrada.108 Por lo tanto, la
atribución del Congreso para regular lo atinente a la función del fiscal de
suministrar información al gobierno no resultaba contraria a la
Constitución. De hecho, la Corte ya había tenido ocasión de estudiar la
constitucionalidad del artículo 8º del Decreto 2699 de 1991, o Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, en el que el legislador
estableció la obligación del Fiscal de suministrar la información
necesaria al gobierno cuando fuera necesario para preservar el orden
público. En la Sentencia C-558 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la
Corte declaró la constitucionalidad del mencionado artículo, con base en
el sistema constitucional de la colaboración armónica entre las ramas del
Estado, diciendo:

“La acusación que formula el demandante contra esta disposición

legal es totalmente infundada, pues como bien lo afirman el Jefe del
Ministerio Público y los intervinientes, su contenido se identifica
con el texto del numeral 5o. del artículo 251 de la Constitución, que
prescribe: ‘Son funciones especiales del Fiscal General de la
Nación: ... 5) Suministrar al Gobierno información sobre las
investigaciones que se estén adelantando, cuando sea necesaria para
la preservación del orden público’. Siendo así, no existe vicio

108
El referido numeral dice: “Suministrar al Gobierno información sobre las investigaciones que se
estén adelantando, cuando sea necesaria para la preservación del orden público.”
 alguno de inconstitucionalidad, pues la reproducción de normas del
Estatuto Superior, jamás podrá ser inconstitucional.

De otra parte, obsérvese que en esta disposición constitucional se

pone de manifiesto, una vez más, el principio consagrado en el
artículo 113 del mismo estatuto, que trata sobre la colaboración
armónica de los distintos órganos del Estado, para la realización de
sus fines, y que para el caso en estudio, no son otros que el
aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo.(…)”

La indeterminación constitucional en relación con las condiciones en que

se debe suministrar la información, implicaba también que el carácter
periódico -mensual- de los informes a que se refería la Ley 684 de 2001
no resultaba contrario a la Carta. Esta Corporación ha reconocido que la
ausencia de regulación constitucional implica un correspondiente
aumento de la potestad configurativa del legislador.109 En esa medida, el
Congreso podía determinar las condiciones de modo y tiempo de acuerdo
con lo que considerara que era conveniente a partir de su apreciación de
la realidad social y de las necesidades que se pretendían suplir con este
mecanismo de colaboración interinstitucional.

En conclusión, el Congreso tenía la potestad para desarrollar e

implementar este mecanismo de colaboración conforme a
consideraciones de conveniencia propias de su potestad de configuración
legislativa, pues esta forma de colaboración no está sujeta a una
interpretación restrictiva, ya que no limita la autonomía de la Fiscalía, no
es contraria el principio de separación de poderes, ni está condicionada
por requisitos constitucionales específicos de modo o tiempo. Por tal
motivo, el carácter mensual que se les da a los informes tampoco
resultaba inconstitucional.

De esta manera resultaba obvio que la función de información atribuida

al Fiscal por la Ley 684 de 2001 prácticamente reproducía un texto
constitucional, y en oportunidades anteriores había sido estimada
exequible por esta Corporación. Por las mismas razones relativas al
principio superior de colaboración armónica, la obligación de
información impuesta al Consejo Superior de la Judicatura se ajustaba
también a la Carta, y no podía ser considerada como un mecanismo de
subordinación del poder judicial al ejecutivo.

La facultad del ministerio de defensa de solicitar al fiscal informes

inmediatos en casos especiales

109
Sobre este aspecto la Corte se pronunció diciendo que la ausencia de regulación constitucional
permite que los notarios puedan ser servidores públicos o personas privadas. Ver la Sentencia C-
741/98 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
a.) Por otra parte, se acusaba el inciso final del artículo 25, que
establecía que el Ministerio de defensa podría solicitar al Fiscal informes
inmediatos sobre ciertas investigaciones en casos especiales. El primer
aspecto por el cual se tachaba de inconstitucionalidad el inciso se refería
a la expresión ‘casos especiales’, la cual, según se afirmaba, resulta
demasiado indeterminada y en nada se relaciona con la finalidad para la
cual la Constitución establecía dichos informes, esto es, el mantenimiento
del orden público. La segunda acusación se dirigía contra el hecho de
que no fuera el Gobierno, entidad establecida constitucionalmente para
acceder a la información, sino el Ministerio de Defensa, quien puede
solicitar los informes urgentes en casos especiales.

Los suscritos encuentran que la expresión casos especiales no contradecía

ni afirmaba la finalidad de los mencionados informes. Establecía
simplemente, que además de los informes mensuales, habría otros que se
podrían solicitar de manera inmediata, y que tendrían un criterio ad hoc.
De ahí la expresión ‘casos especiales’. Por supuesto, ello no significaba
que estas solicitudes se pudieran hacer al margen de la necesidad de
preservar el orden público. Sin embargo, contrario a los informes
mensuales, que tenían un claro vínculo con el orden público –
determinados delitos, típicamente atribuibles al crimen organizado-, en
los informes inmediatos no era expresa esta relación con el orden
público.

Con todo, la ausencia de una relación explícita con el orden público no

tenía como consecuencia la inconstitucionalidad de los informes
inmediatos en ‘casos especiales’. Como se expresó anteriormente, la
Carta no establece condiciones de modo o tiempo en cuanto a la forma en
que el fiscal debe suministrar la información. En esa medida, la
obligación de la Fiscalía de suministrar informes inmediatos en casos
especiales resultaba constitucional en cuanto la solicitud estuviera
debidamente justificada en la necesidad de preservar el orden público.

b.) En cuanto a la imputación según la cual la norma era

inconstitucional por cuanto la información debía ser suministrada por
la Fiscalía al Gobierno y no al Ministerio de Defensa es preciso
efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 113 Superior consagra el principio de separación de

poderes, señalando que cada una de las Ramas y órganos del poder
público tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la consecución de los fines del Estado. Si bien este principio
constituye el punto inicial para el reconocimiento de la independencia
y la autonomía necesaria para que los diferentes órganos del Estado
cumplan cabalmente sus funciones, dichos atributos son relativos,
puesto que deben entenderse a partir de su vinculación con el modelo
de colaboración o cooperación propio de un Estado social de derecho,
según el cual, cada uno de los órganos del poder público debe
colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales.

Con relación al principio de separación de poderes esta Corte ha

señalado:

“No puede desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de

las funciones públicas, si bien la Constitución ha establecido
el criterio general de la separación, que reserva a cada rama
una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse
las demás, ella misma ha señalado que todas colaboran
armónicamente para la realización de los fines del Estado
(Artículo 113 C.P.).”110

En aplicación de este modelo, la propia Constitución Política consagra

en su artículo 201 el deber de colaboración del Gobierno frente a la
rama judicial, estableciendo que: “Corresponde al Gobierno, en
relación con la Rama Judicial: (1). Prestar a los funcionarios judiciales,
con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus
providencias (...)”, lo cual se concreta principalmente en proporcionarle
a los jueces el apoyo de los órganos de coacción para la ejecución de
las órdenes judiciales contra la voluntad de los obligados a cumplirlas
actividad de carácter administrativo que no puede prestarla
directamente el presidente , sino que se hace efectiva a través de la
policía y los demás órganos administrativos dispuestos para el efecto
por la ley.

De igual manera, corresponde al Fiscal, con fundamento en la

concepción moderna de la separación de las ramas del poder público,
prestar la colaboración requerida por los diferentes órganos del poder
público con sujeción a los límites constitucionales que permitan
preservar la dignidad e intimidad de las personas y la reserva del
sumario para asegurar la eficiencia de la investigación. Por
consiguiente, este deber de colaboración vincula al Fiscal a prestar su
concurso a la rama ejecutiva y concretamente al Ministerio de defensa a
quien le corresponde dirigir la actividad administrativa en todo lo
relacionado con la seguridad, la defensa nacional y el mantenimiento
del orden público.

No obstante, de acuerdo con el postulado consagrado en el artículo 6°

Superior, toda actuación de una autoridad pública debe estar autorizada
por el legislador, y por lo tanto, es a la ley a la que le corresponde
establecer los mecanismos y técnicas de colaboración, cuando ello sea
necesario para el cumplimiento adecuado de las funciones otorgadas a
una autoridad pública. Así lo hacía el artículo 25 cuando consagraba la
posibilidad por parte del Ministerio de Defensa de solicitar al fiscal
informes sobre ciertas investigaciones en casos especiales. Es por ello
110
Sentencia C-283/95.
que el deber de colaboración recíproca que debe existir entre la Fiscalía
y el Ministerio de Defensa para garantizar los principios, derechos y
deberes de los ciudadanos y para “defender la independencia nacional ,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo”, que tiene soporte constitucional
incuestionable, era razón para declarar infundado el cargo contra la
norma acusada.

Afianzaba lo anterior, la consideración que el artículo 251-5 de la

Constitución Política establece la obligación del Fiscal de suministrar
al Gobierno informes sobre las investigaciones que se estén
adelantando, cuando ello sea necesario para preservar el orden
público. De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución de 1991, el
Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los
ministros del despacho y los directores de departamento
administrativo. Esta acepción se ha considerado como una definición
de Gobierno en sentido amplio, por oposición a la noción de gobierno
en sentido estricto, que se predica de los actos que dicta el Presidente
de la República como jefe del gobierno y suprema autoridad
administrativa, los cuales requieren para su eficacia jurídica de la
firma del ministro del ramo respectivo o del director del departamento
administrativo correspondiente.

De esta manera, en principio cuando la Carta determina que es deber

del Fiscal suministrar dichos informes al Gobierno, está precisando
que éstos deberían darse al Presidente, y en consonancia con el
artículo 115 Superior, la solicitud debería estar acompañada de la
firma del ministro del ramo respectivo.

Ahora bien, era preciso indagar si esta facultad que ha sido atribuida al
Gobierno se puede trasladar a los Ministros, o si por el contrario, sólo
puede ser ejercida de manera conjunta por el Presidente y el Ministro del
ramo?

Para responder este interrogante era necesario determinar dos aspectos: a)

La naturaleza de la función de solicitar informes al Fiscal en casos
especiales sobre las investigaciones que se adelantan, y b) los
mecanismos previstos por la constitución y la ley para el ejercicio y
traslado de este tipo de funciones.

En cuanto a lo primero, dicha función es desde el punto de vista

orgánico-formal y material de carácter eminentemente administrativo: En
lo orgánico-formal, por cuanto es una actividad que se desarrolla por la
rama ejecutiva, y concretamente, por el Presidente de la República y el
Ministro de Defensa, quienes ostentan las calidades de suprema autoridad
administrativa y jefes de la administración, respectivamente; y en cuanto
a lo material, puesto que se relaciona de manera directa con el manejo del
orden público.
El manejo y mantenimiento del orden público, atribuido
constitucionalmente al Presidente de la república (189-4), implica el
ejercicio de un conjunto de atribuciones jurídicas que han sido agrupadas
bajo el nombre de ‘actividad de policía’ que en palabras de George
Vedel, ha sido definido como: “El conjunto de actividades
administrativas que tienen por objeto la expedición de reglas generales y
medidas individuales necesarias para el mantenimiento del orden
público, es decir, de la seguridad, de la tranquilidad [y] de la
salubridad”, normas que se concretan en actos administrativos, como el
de la solicitud de informes que ocupa en esta oportunidad el análisis de la
Corte.

En este orden de ideas, dicha función debe ejecutarse con estricta

sujeción a los principios de la buena administración consagrados en el
artículo 209 Superior, lo que significa que el conjunto de potestades y
atribuciones destinadas a la conservación de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas debe desarrollarse
con sujeción a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.

Pero el artículo 209 Superior citado no sólo determina los lineamientos

bajo los cuales debe desempeñarse la función administrativa, sino que
también consagra las técnicas de actuación de la Administración, dentro
de las cuales se encuentran la desconcentración y la delegación. Ahora
bien, es necesario determinar si la atribución del Gobierno de solicitar
informes al Fiscal era susceptible de asignación al Ministro de Defensa
Nacional mediante la aplicación de estas técnicas de actuación
administrativa.

En cuanto a la delegación de funciones atribuidas al Gobierno, la Corte

ha señalado que es viable que las funciones a él asignadas sean materia
de delegación, en consonancia con el artículo 211 Superior. Así, esta
Corporación ha manifestado que:

“En las consideraciones precedentes se ha señalado que las

funciones atribuidas al Gobierno pueden, en principio, ser
materia de delegación. La delegación es un instrumento del
manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el
Presidente y se justifica en términos de eficacia, celeridad y
desconcentración del poder. Se ha anotado que a pesar de no
tratarse de funciones propias, sino radicadas en el Gobierno,
el presidente puede delegarlas al ministro delegatario (C.P.
artículo 196). En otras palabras, el hecho de que una función
sea del gobierno no impide su delegabilidad por parte del
Presidente. Igualmente, se ha puesto de presente, que el
 artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a
las funciones propias del Presidente.”111

El legislador dentro de su amplio margen de configuración legislativa

cuyo único límite se encuentra en las prescripciones que emanan de la
Carta Política, también puede asignar funciones de Gobierno a los
ministros del ramo. Ello es así, máxime cuando el propio constituyente
ha establecido que los ministros son los jefes de la administración en su
respectiva dependencia y les corresponde formular las políticas atinentes
a su despacho y dirigir la actividad administrativa, así como servir de
voceros del gobierno frente al Congreso.

Por otra parte, era preciso tener en cuenta que el objetivo de los citados
informes era garantizar el mantenimiento del orden público, fin que
actuaba en concordancia con las funciones del ministerio de defensa en
cuanto apuntaban a la defensa del orden constitucional y al
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas. De este modo, podía concluirse que era
constitucionalmente válido que el legislador facultara al Ministro para
solicitar informes al fiscal, siempre que dicha facultad fuera ejercida sólo
en casos especiales y estuviera orientada al mantenimiento del orden
público, so pena de incurrir en una desviación de poder que
comprometería su responsabilidad penal y disciplinaria, cuando fuera
ejercida con fines distintos al cumplimiento del deber de brindar
protección y seguridad “a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares” .

La facultad otorgada al Ministerio por el artículo 25, debía entenderse

concedida directamente al Ministro, teniendo en cuenta los siguientes
aspectos:

- De acuerdo con el artículo 115 Superior ya citado, el Gobierno para

cada negocio particular está conformado por el Presidente y el
Ministro o Director de Departamento Administrativo. Luego es el
ministro, y no el ministerio, quién está habilitado constitucionalmente
para actuar en nombre del gobierno. Al respecto la Corte ha señalado
que :”La participación de los ministros y directores de departamentos
administrativos, obedece al hecho de que éstos funcionarios, aparte
de tener esa calidad, al Lado del Presidente que lo dirige y coordina
conforman el Gobierno en sentido general o específica y en cada acto
suyo comprometen su responsabilidad jurídica y política.”.112

- En consonancia con los preceptos que regulan constitucionalmente la

función pública, las atribuciones y facultades dentro de nuestro
111
Sentencia C-315/95
112
Ibidem numeral 2
 sistema jurídico se predican de los empleos y no de las entidades,
cuyas atribuciones generales se determinan en su acto de creación.
Ello se deduce de la propia definición legal de empleo, entendido
como el conjunto de funciones que una persona natural debe
desarrollar y las correlativas competencias que se le otorgan para
llevarlas a cabo, en aras de satisfacer los fines del Estado 113. Por lo
tanto, la atribución de colaborar con el presidente en el mantenimiento
del orden público solicitando informes al fiscal se radica en el
funcionario público, es decir en el ministro del ramo.

- La investidura ministerial lleva implícita la existencia de

responsabilidad política, ya que los ministros en sus actuaciones y
ejecutorias, a diferencia de los directores de Departamento
Administrativo, comprometen la responsabilidad del gobierno en
cuanto a la política general de éste en la materia respectiva.

- De acuerdo con el artículo 208 de la Constitución Política, los

ministros son los jefes de la administración en su respectiva
dependencia, y les corresponde formular las políticas atinentes a su
despacho y dirigir la actividad administrativa. Come se señaló, la
función de solicitar informes al Fiscal sobre las investigaciones que
adelanta esta dependencia es de carácter eminentemente
administrativo. Por lo tanto, corresponde al Ministro del ramo su
ejecutoria.

Por las consideraciones antes expuestas, la norma se ajustaba a la

Constitución en el sentido de que la facultad para solicitar informes al
Fiscal, únicamente operaba para el mantenimiento del orden público; y
sólo debía ser ejercida por el Ministro de Defensa como jefe del
Ministerio de Defensa Nacional y representante del Gobierno.

Finalmente, la acusación en relación con la amenaza de los derechos a la

intimidad y al buen nombre, y a la reserva sumarial, tampoco era de
recibo. En primer lugar, porque la disposición acusada establecía
explícitamente que dentro del procedimiento de suministro de
información se debía respetar dicha reserva y por lo demás, ni del texto
del artículo 251.5 de la Constitución, ni del artículo 25 de la Ley se
desprendían tales consecuencias. En segundo lugar, porque cualquier
amenaza que hubiera podido surgir de la indeterminación respecto del
funcionario que pudiera solicitar la información quedaba desvirtuada al
establecer que era el gobierno quien podía hacerlo.

Conclusión

En conclusión se tiene que los informes mensuales a los que se refería el

artículo 25 no resultaban contrarios a la Constitución, pues el legislador
es competente para regular las condiciones de tiempo y modo como se
113
Artículo 2 Decreto Ley 1569/98
puede implementar el suministro de información del Fiscal al Gobierno
Nacional, consagrado en el numeral 5º del artículo 251 de la
Constitución.

Por otra parte, la expresión “casos especiales” referida a los eventos en

que el gobierno podía solicitar informes al Fiscal era constitucional, aun
cuando no hiciera alusión al orden público, bajo el entendido de que la
solicitud de tales informes debía ser necesaria para el mantenimiento del
mismo.

De igual manera, la expresión ‘Ministerio de Defensa’, referida al

competente para solicitar los informes al Fiscal en casos especiales era
constitucional en el entendido de que el competente para solicitarlos era
el titular de la cartera de defensa, quien velaría porque se mantuviera la
reserva sumarial.

La atribución transitoria de funciones de policía judicial a las Fuerzas

Militares

No sucedía lo mismo, en cambio, con la facultad conferida al Fiscal

General de la Nación por el artículo 59 de la Ley de atribuir, en ciertos
casos y de manera transitoria, facultades de policía judicial a miembros
de las fuerzas militares, como pasa a verse:

En la Sentencia C-034/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte

afirmó que la policía judicial cumplía funciones de investigación, con
fundamento en las atribuciones que les otorgaba el ordenamiento
procesal penal vigente en aquel entonces. Dijo textualmente:

“(…). Los organismos que desempeñan funciones de Policía

Judicial, como auxiliares de la administración de justicia,
colaboran en una tarea cuya naturaleza es eminentemente
judicial: averiguar, indagar y esclarecer los hechos que
constituyen presupuesto indispensable de las sentencias y
providencias que profieren los Jueces Penales.”

“En la llamada investigación previa los funcionarios

pertenecientes a la policía judicial ‘En los casos de flagrancia y
en el lugar de los hechos (...) podrán ordenar y practicar
pruebas sin que se requiera providencia previa’ (C de P.P. art.
312).”

“Iniciada la instrucción de policía judicial sólo podrá actuar

por orden del Fiscal y practicará las pruebas y diligencias que
aquél o la unidad de fiscalía le comisionen (C de P.P. art. 313).
En este evento, la policía judicial puede extender su actuación a
la práctica de las pruebas que surjan del cumplimiento de la
comisión (C de P.P. art. 313).”
 “De otra parte, las personas que cumplan funciones de policía
judicial pueden recibirle versión al capturado en flagrancia y al
imputado que voluntariamente la solicite (C de P.P. art. 322).”

“Durante la etapa de juzgamiento la policía judicial se limita a

llevar a cabo las comisiones y a cumplir las órdenes que el Juez
le ordene.”

“De lo expuesto fluye con meridiana claridad la naturaleza

investigativa de la labor encomendada a la policía judicial, así
ésta se realice bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía
General de la Nación (CP art. 250-3 y C de P.P. art. 309). Según
las exigencias de cada fase del proceso, la ley atribuye a la
policía judicial una mayor iniciativa propia, que luego se torna
menor y finalmente desaparece. En todo caso, su concreto
quehacer se orienta sustancialmente a la comprobación de
hechos y circunstancias relevantes para el juzgamiento. De ahí
que a sus diligencias se les reconozca idéntico valor legal que a
las practicadas por el funcionario instructor como se desprende
del artículo 316 C.P.P.”

Afirmando más adelante:

“La integración de las unidades de policía judicial con

militares, en el plano constitucional, por las razones
anotadas, equivale a una intromisión de la administración
en la función jurisdiccional. El resultado ontológico será
confiar a un aparato institucional cuya razón se orienta a un uso
táctico de la fuerza, a que enderece esa misma razón a la libre
interpretación de los hechos y de las normas con un sentido de
justicia, pues esto último es el sustrato de la policía judicial
cuyos valores son un trasunto de los que caracterizan la función
jurisdiccional. En últimas, por esta vía se genera una
disfuncionalidad inconstitucional.” (Negrillas fuera del
original)

De la misma forma que ocurría en el ordenamiento procesal penal

vigente en el momento en que fue proferida la anterior Sentencia, en el
actual ordenamiento penal corresponden a la policía judicial diversas
funciones de investigación. Entre estas están las de verificar el
fundamento de las denuncias (art. 30), actuar como comisionados para la
práctica de pruebas (art. 84), adoptar las medidas especiales de
aseguramiento de pruebas (art. 243), inspeccionar las escenas de
crímenes (art. 290), “allegar documentación, realizar análisis de
información, escuchar en exposición o entrevista a quienes considere
pueden tener conocimiento de la posible comisión de una conducta
punible” (art. 314). Además, “[e]n los casos de flagrancia y en el lugar
de su ocurrencia o cuando por motivos de fuerza mayor acreditada no
pueda el Fiscal General de la Nación o sus delegados iniciar la
investigación previa, los servidores públicos que ejerzan funciones de
policía judicial podrán ordenar y practicar pruebas” (art. 315), y
practicar “pruebas técnicas o diligencias tendientes al esclarecimiento de
los hechos ...”, y “extender su actuación a la práctica de otras pruebas
técnicas o diligencias que surjan del cumplimiento de la comisión” (art.
316), conocer “a prevención de la investigación previa (...) aisla[r] y
prote[ger] el sitio y [a] los testigos, así como para las demás medidas
que sean conducentes” (art. 317). Por otra parte, “[c]uando exista mérito
para vincular a una persona o antes si lo requiere el funcionario
judicial, quien cumpla la función de policía judicial hará entrega de las
diligencias” (art. 320).

Así mismo, respecto de la calificación de la naturaleza investigativa de la

función que cumplen, el art. 311 del mismo ordenamiento dice que “El
Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad, separará en forma
inmediata de las funciones de policía judicial al servidor público que
omita o se extralimite en el cumplimiento de sus funciones para el
desarrollo investigativo específico que se le haya dado”, y además, ante
ellos “[l]os sujetos procesales tendrán las mismas facultades y derechos
que les otorga la ley ante los funcionarios judiciales” (art. 318). En tal
medida, pueden ser objeto de impedimento o recusación como cualquier
funcionario judicial (art. 109).

En esa medida, conservando plena vigencia los textos constitucionales

que sirvieron de base para adoptar las decisiones antes mencionadas, en
particular los artículos 213 y 251 numeral 4º de la Constitución, y en
virtud de la naturaleza investigativa de las funciones que cumple la
policía judicial en el actual ordenamiento penal, resultaba imperioso
declarar la inconstitucionalidad del artículo 59 de la Ley 684 de 2001.

A pesar de la inconstitucionalidad anterior, lo que importa destacar en

relación con la supuesta ruptura del principio de división entre las
funciones del poder público, de la creación de una nueva realidad
institucional y de la sumisión de ella al ejecutivo, es que poquísimas
normas de la ley (solo cuatro) se referían a atribuciones u obligaciones
de funcionarios de otras ramas del poder público distintas de la
ejecutiva, relacionadas con asuntos de orden público114. Y que de éstas
sólo algunas podría considerarse aisladamente inconstitucionales, como
sucedía con la relativa a la atribución a las Fuerzas Militares de
funciones de policía judicial. Por lo cual estimar que en general la ley
114
Estas cuatro obligaciones eran: i) la del Fiscal General de la Nación de suministrar información
periódica al Gobierno Nacional sobre las investigaciones preliminares relacionadas con delitos contra
la seguridad nacional o de lesa humanidad (artículo 25); ii) la del Consejo Superior de la Judicatura de
hacer un seguimiento especial a los procesos judiciales que adelantaran los jueces o tribunales para el
juzgamiento de los mismos delitos (artículo 26); iii) la de los presidentes de las comisiones segundas
constitucionales del Congreso de la República de integrar el referido Consejo Superior de Seguridad y
Defensa (artículo 14); y iv) la del Fiscal General de la Nación de atribuir, en ciertos casos y de manera
transitoria, facultades de policía judicial a miembros de las fuerzas militares (artículo 59).
integraba en una sola las tres ramas del poder público para efectos de
adoptar medidas de orden público, y que sobre esta base debía ser
declarada íntegramente inexequible, constituye un ejercicio
interpretativo tendiente a hallar contenidos normativos inexistentes en
las disposiciones acusadas.

En este punto debe señalarse que la obligación del Consejo Superior de

la Judicatura de hacer un seguimiento especial a los procesos judiciales
que adelantaran los jueces o tribunales para el juzgamiento de los
mismos delitos (artículo 26), o la de los presidentes de las comisiones
segundas constitucionales del Congreso de la República de integrar el
Consejo Superior de Seguridad y Defensa (artículo 14), si bien en
principio tenían fundamento en el principio de colaboración armónica o
podían interpretarse, sobre todo la segunda, como el ejercicio de
actividades consultivas, de haber sido estimadas como contrarias al
principio de separación de funciones del poder público, bien hubieran
podido ser retiradas del texto de la ley, sin llegar al extremo de estimar
que su presencia hacía devenir toda la ley en inexequible, por ruptura de
tal principio. Estas normas no eran inseparables como se pretendió
entender por la mayoría, quien a partir de ese supuesto dedujo la
inexequibilidad general de la ley.

e. Conforme a otra deducción de la mayoría, el poder nacional se

extendía a todos los campos político, económico y social e incorporaba
potencialidades y recursos privados, involucrando a los ciudadanos
como parte del poder. En torno de lo anterior los suscritos encuentran
que esta acusación en contra de la ley se divide en dos. En cuanto a la
extensión a los campos político, económico y social del poder nacional,
si bien esto era cierto, no llevaba de suyo la inexequibilidad general de
la ley. El poder nacional, explicado como ha sido interpretado en este
salvamento, pretendía articular funcionalmente todos los organismos del
la Rama Ejecutiva involucrados en la seguridad y defensa nacionales a
fin de planificar, coordinar y ejecutar las tares para la prevención o la
resolución del actual conflicto colombiano. Este cometido, si bien de
manera directa implicaba la coordinación de aquellas entidades
directamente involucradas en la seguridad y defensa nacionales,
(Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, DAS, Fuerza
Pública), no podía entenderse como algo ajeno a aquellas otras
instituciones u organismos de esta Rama del Poder Público. Por ello,
aquellas entidades administrativas comprometidas con los asuntos
económicos o de planeación, con el manejo del erario público, del
sistema de seguridad social en salud, con la infraestructura energética,
para citar algunos ejemplos de campos políticos, económicos o sociales,
debían ser igualmente coordinados por el jefe del ejecutivo, a fin de
lograr los objetivos de seguridad y defensa que perseguía la Ley. Ese el
real alcance de la extensión a tales “campos” de la noción de poder
nacional, y la única que era posible deducir a partir del tenor literal de
las disposiciones referidas al tema.
Ahora bien, en lo relativo a la incorporación de potencialidades y
recursos privados a la noción de poder nacional, si bien la ley pretendía
hacer efectivos los deberes de solidaridad ciudadana que emanan de la
Constitución, como antes se examinara profusamente, del texto de la Ley
no era posible deducir la imposición de deberes concretos que resultaran
inconstitucionales, y más bien este señalamiento se defería a otras
normas del mismo rango legal.

f. Finalmente, como se dijo, la Sentencia estima que la Ley desconocía

los tratados internacionales sobre derechos humanos y el derecho
internacional humanitario, en especial los principios de
proporcionalidad y distinción, al imponer a la población civil deberes
que la involucraban el enfrentamiento armado, o labores de inteligencia
o de patrullaje. Sobre este punto los suscritos estiman que tales
conclusiones eran imposibles de extraer del texto de la ley que en
ninguna de sus normas se refería a ninguna obligación concreta en tales
asuntos.

En lo que tiene que ver con el desconocimiento del principio de

proporcionalidad que forma parte de las reglas sobre conducción de
hostilidades y que como lo afirma la Sentencia resulta aplicable a los
conflictos internos, cabe recordar que en virtud del mismo las partes
involucradas en tales conflictos no pueden escoger medios de guerra que
produzcan males superfluos o innecesarios. Así en desarrollo de este
principio se proscriben los ataques indiscriminados en contra la
población o las armas químicas, para citar algunos ejemplos. No
encuentran los suscritos en qué aparte normativo de la Ley se están
dando autorizaciones en sentido contrario en virtud de las cuales pueda
entenderse permitido no observar el principio de proporcionalidad.

En cuanto al principio de distinción según el cual las partes en conflicto

deben diferenciar entre combatientes y no combatientes, puesto que estos
últimos no pueden ser nunca un objetivo de la acción bélica,
circunstancia que hace necesario hacer la distinción en todo momento
entre población civil y combatientes y entre bienes de carácter civil y
objetivos militares para no dirigir las acciones en contra de los
primeros, tampoco es posible encontrar en la ley la disposición concreta
de la cual se deduzca que la población civil quede involucrada en el
conflicto armado. Los deberes de apoyo a las autoridades para
mantener la independencia y la integridad nacional, propender al logro
y mantenimiento de la paz, y responder con acciones humanitarias ante
situaciones que pusieran en peligro la vida o la salud de las personas
que mencionaba la Ley, no tenían tal alcance concreto y según el examen
que anteriormente se hizo al estudiar las nociones de poder nacional,
movilización y teatros de operaciones, no eran precisados por ella
dejándose al señalamiento legislativo posterior. De manera particular
ninguna norma se refiere a la participación de la población civil en
labores de inteligencia o patrullaje, ni a su intervención armada en el
conflicto, como lo afirma la Sentencia. La colaboración de la ciudadanía
no tenía ese alcance en ninguna de las disposiciones, no obligaba a
emprender acciones propiamente militares y más bien correspondía al
cumplimiento, en los términos legales cuando fuera necesario, de las
obligaciones emanadas del principio de solidaridad a que hace
referencia el artículo 95 de la Constitución. Tal era el caso, por ejemplo,
de los artículos 7° y 9°.

Dicho artículo noveno, que por su ubicación como norma definitoria del
marco conceptual de la ley dominaba toda su interpretación, no sólo
reproducía literalmente varios apartes del artículo 95 de la Constitución
relativo a los deberes de la persona y del ciudadano, sino que
explícitamente afirmaba que tales obligaciones ciudadanas se
cumplirían “dentro de los límites del Derecho Internacional
Humanitario” y “de conformidad con las leyes que lo demanden”. Estas
últimas expresiones excluían la consideración de la mayoría según la
cual se exigían acciones militares concretas derivadas del deber de
solidaridad, u otras no precisadas mediante previa reglamentación legal
al respecto cuando esta fuera necesaria, según se analizó anteriormente.

Evidentemente algunas normas concretas, como las relativas al

llamamiento de las reservas militares, implicaban la participación en el
conflicto armado y la subordinación de los reservistas al poder militar.
No obstante, esta participación y subordinación se encuentran
expresamente avaladas por el inciso segundo del artículo 216 de la
Carta, según el cual “(T)odos los colombianos están obligados a tomar
las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la
independencia nacional y las instituciones públicas”, y teniéndose en
cuenta, además, que los reservistas, desde el momento mismo de su
reincorporación a las fuerzas militares, dejan de ser considerados como
población civil de cara al derecho internacional humanitario.

La inexistencia de ciertos límites señalados por la Corte que

supuestamente restringirían la libertad del legislador en materia de
defensa y seguridad nacionales

a. En cuanto al límite señalado por la Corte para la adopción de leyes

referentes a la seguridad y defensa de la nación por fuera de las
situaciones de estado de excepción, limitación según la cual las
obligaciones específicas de los particulares en materia de orden público
que se derivan de los deberes ciudadanos a que se refiere el artículo 95 de
la Carta, deben ser definidas mediante ley y no pueden deferirse al
señalamiento del ejecutivo mediante decreto o resolución, los suscritos
encuentran lo siguiente:

- En primer lugar, y como antes se dijo, no todos los deberes ciudadanos

que emanan del principio de solidaridad y a los cuales se refiere el
numeral 2° del artículo 95 de la Constitución requieren su previa
definición mediante ley, como tampoco los referentes al respeto y apoyo
a las autoridades para el mantenimiento de la independencia e integridad
de la nación o el logro y mantenimiento de la paz, mencionados por el
mismo artículo superior en sus incisos 3° y 6°. En efecto, la
interpretación restringida de las regla contenida en el artículo 95 que
adoptó la Corte, resulta contraria a la prevalencia de la solidaridad como
valor constitucional. Aunque en principio la exigibilidad de los deberes
de solidaridad exige la previa expedición de una ley, excepcionalmente
son exigibles directamente, en especial cuando su incumplimiento
vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, como
reiteradamente lo ha hecho ver esta Corporación115. La posibilidad de
exigir el cumplimiento de algunas conductas derivadas de los deberes
constitucionales sin necesidad de una ley que las concrete se debe, como
se dijo arriba, a que el conjunto de estas conductas y las circunstancias en
las cuales se pueden requerir son innumerables. En este sentido, la Corte
había vertido una clara jurisprudencia que hubiera sido prudente reiterar:

En la Sentencia T-277 de 1999116, se dijo:

“Sin lugar a dudas, uno de los deberes que puede exigirse,

sin que medie norma expresa, es el que consagra el
numeral 2 del artículo 95 de la Constitución.

“El numeral 2 del artículo 95, establece que es deber de

todas las personas “obrar conforme al principio de
solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la
vida o la salud de las personas.”. Este numeral contempla,
en términos de la jurisprudencia de esta Corporación i) una
pauta de comportamiento conforme al que deben obrar las
personas en determinadas situaciones. ii) un criterio de
interpretación útil en el análisis de las acciones u
omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los
derechos fundamentales. iii) un límite a los derechos
propios. ( sentencias T-125 de 1994 y 801 de 1998.
Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

“Si aceptamos que es una pauta de comportamiento

conforme al que deben obrar los particulares en
determinadas situaciones - aquellas que pongan en peligro
la vida o la salud de las personas-, es claro que será la
situación y no una específica regulación que se haga de
esta pauta de comportamiento, la que determine el cómo y
hasta dónde debe ir la actuación del particular. La

115
Al respecto pueden confrontarse, entre otras, las sentencias T-277 de 1999, T-602 de 1995, T-125 de
1994 y T-801 de 1998
116
M.P Alfredo Beltrán Sierra
 observancia de este principio, entonces, no requerirá de
una regulación expresa, pues será cada situación la que
permita determinar si se estaba en la obligación de obrar
conforme a los postulados de este principio constitucional.
La regulación, en este caso, se hace importante para
determinar tanto las sanciones que puedan derivarse por su
desconocimiento, como los máximos exigibles.”

Y en el mismo sentido en la sentencia T-602 de 1995117, se afirmó

Esta Corte ha aclarado en anteriores ocasiones, que los

deberes constitucionales son patrones generales de
conducta social deseable, que se concretan en acciones u
omisiones de las personas, y cuya obligatoriedad sólo es
exigible, en principio, a través de las vías ordinarias de
defensa judicial de los derechos, cuando tales deberes se
encuentran desarrollados en una ley que consagre las
particulares acciones u omisiones en que cada uno de ellos
se materializa socialmente. Si tal desarrollo legal no se ha
dado, tampoco pueden exigirse directamente las acciones u
omisiones en que se concreta el deber genérico. Por
ejemplo, el cumplimiento del deber de contribuir al
funcionamiento del Estado, no puede exigirse sin una ley
que cree un determinado impuesto. Pero, -y ésta es la
excepción a la regla general- cuando se incumple con un
deber genérico, y tal infracción de la norma superior
acarrea una violación o grave amenaza contra un derecho
fundamental, la efectividad del derecho -e indirectamente,
el cumplimiento del deber-, sí son exigibles judicialmente
por vía de tutela (ver sentencias T-125 de 1994 y T-36 de
1995).

Ahora bien, sobre la imposibilidad de darle al deber de solidaridad un

alcance restringido, en lo que tiene que ver concretamente con el deber
de responder con acciones humanitarias ante situaciones que ponen en
peligro la vida o la salud de las personas, específicamente situaciones
originadas por atentados contra la paz como el terrorismo, la Corte había
manifestado:

“Según el numeral 2 del artículo 95 de la Constitución, es

deber “de la persona y del ciudadano”, es decir, de todas
las personas residentes en Colombia, “Obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la
vida o la salud de las personas”.

117
M.P Carlos Gaviria Díaz
“Inaceptable sería darle a esta norma un alcance
restringido, que la privara de su importancia. Decir, por
ejemplo, que las situaciones contempladas en ella se
originan únicamente en calamidades naturales (terremotos,
inundaciones, pestes, etc). No: la norma tiene que
interpretarse en un sentido amplio. De una parte, la vida se
pone en peligro no solamente cuando se atenta
directamente contra ella, sino cuando se priva a las
personas de aquello que está indisolublemente ligado al
tranquilo discurrir de su existencia, como la libertad y los
bienes que aseguran la subsistencia. Por esto, delitos como
el secuestro atentan contra la vida y la salud de sus
víctimas, de las personas cercanas a ellas, y de la
comunidad toda. Por lo mismo, los actos terroristas, ya se
encaminen contra la población misma o contra bienes y
servicios que son necesarios para su ordenado discurrir,
también originan las situaciones previstas en la norma. Es
evidente, además, que el privar a alguien de los bienes que
le permiten subsistir, atenta contra su vida, la pone en
peligro.

“De otra parte, cuando la norma se refiere a “las

personas”, hay que entender no sólo la comunidad, sino
todas y cada una de las personas que la conforman.
Siguiendo el principio de la solidaridad social, hay que
concluir que cuando se le causa daño a uno solo de los
seres humanos que forman una comunidad determinada,
ese daño también se le está causando a toda la comunidad.
Sostener lo contrario implicaría negar el concepto mismo
de sociedad y cambiarlo por el de unos seres humanos que
coexisten en un territorio, en determinado momento
histórico, pero sin que entre ellos existan relaciones de
convivencia, vida en común.

“En conclusión, es ostensible que la norma que se analiza

impone a todos el deber de defender a la comunidad y a
cada uno de sus miembros. Es la solidaridad social, a la
cual todos estamos obligados y que todos, al mismo
tiempo, podemos esperar de los demás: es obligación de
todos y de cada uno proceder de conformidad con esa
solidaridad; y cada uno de nosotros, lo mismo que la
comunidad entera, tiene el derecho a que esa solidaridad se
manifieste en su defensa.

“Impone, además, el artículo 95 de la Constitución otro

deber a todas las personas: “Respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para
mantener la independencia y la integridad nacionales”.
 Deber que se manifiesta con especial fuerza en lo que
tiene que ver con la prevención y la represión de los
delitos, de un lado, denunciando ante las autoridades los
que estén camino de ejecutarse, y del otro, denunciando
los ya cometidos. Así se cumple otro de los mandatos del
mismo artículo 95: “Colaborar para el buen
funcionamiento de la administración de justicia”.

Por todo lo anterior, carecen de razón quienes sostienen

que la sociedad civil debe mantenerse al margen de la
lucha entre las diversas organizaciones delictivas y las
autoridades de la república.”118

Como puede verse la Corte en ocasiones anteriores había avalado la

exigibilidad del deber de solidaridad sin previa definición legal sobre los
alcances de tal deber, ante situaciones que pusieran en peligro la vida o
la integridad de las personas, refiriéndose concretamente a aquellas en las
que por actos de terrorismo se atenta contra tales derechos. Posición esta
que los suscritos comparten íntegramente y que a su juicio ha debido ser
reiterada en la presente ocasión. En este sentido el límite señalado por la
mayoría según el cual no es posible deducir deberes ciudadanos en
materia de orden público derivados directamente del principio
constitucional de solidaridad, en realidad no existía.

b. En cuanto al límite señalado por la Corte para la adopción de leyes

referentes a la seguridad y defensa de la nación por fuera de las
situaciones de estado de excepción, según el cual las normas superiores
dispondrían que la finalidad de esa política de seguridad y defensa, no
es limitar los derechos individuales ni establecer medidas de control a la
población, sino proteger a las personas y garantizar el goce de los
derechos de todos los colombianos, en sentir de los suscritos disidentes
no sólo tal límite no emana de la Constitución, que en ninguna de sus
normas le prohíbe al legislador adoptar medidas de control sobre la
población tendientes a garantizar el orden público y la pacifica
convivencia, sino que además el objetivo de la Ley 684 de 2001 era
asegurar la seguridad y defensa nacionales para mantener la
independencia, integridad autonomía y soberanía de la nación, y el
orden público entendido como el conjunto de condiciones que permiten
el goce efectivo de los derechos y libertades.

En efecto, contrario a lo afirmado por la mayoría, al legislador en

virtud de la cláusula general de competencia le asiste la facultad de
legislar en cualquier asunto que no esté expresamente vedado por la
Constitución, que no dispone la prohibición de imponer mediante ley
controles a la población a efectos de garantizar el orden público. Al
contrario, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Corporación

118
Sentencia C-572 de 1999, M. P Jorge arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero
y de la Corte Suprema de Justicia119, reconocen la existencia del poder
de policía en cabeza del Congreso, poder se caracteriza "por su
naturaleza puramente normativa, y por la facultad legítima de
regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal 120,
y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los
términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas
que lo componen”121. Este poder “...permite limitar en general el ámbito
de las libertades públicas” y “... generalmente se encuentra en cabeza
del Congreso de la República, en donde es pleno, extenso y preciso,
obviamente ajustado a la Constitución, y, excepcionalmente, también en
los términos de la Carta Política está radicado en autoridades
administrativas a las cuales se les asigna un poder de policía
subsidiario122 o residual como en el caso de la competencia de las
asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias
a las previstas en la ley.”123

Este poder reconocido al Congreso, como se dijo, difiere de la función

de policía de competencia de las autoridades administrativas. Ahora
bien, ciertamente, el poder normativo de policía en cabeza del
Congreso, tiene como finalidad incuestionable el mantenimiento del
orden público, e implica la facultad legítima de regular las libertades.
No obstante, por haber sido analizado extensamente este punto en las
consideraciones anteriores de éste salvamento, los suscritos estiman que
no es necesario profundizar nuevamente en el asunto, sino reiterar su
disconformidad con la afirmación según la cual de la Constitución
emana una prohibición para el Congreso que le impide adoptar medidas
sobre la población a fin de garantizar el orden público, insolublemente
vinculado a la seguridad y defensa nacionales.

Finalmente, los suscritos reiteran que las medidas sobre la población

que se preveían en la Ley, eran en realidad medidas tendientes a
asegurar su protección y la efectividad de sus derechos, como
profusamente se examinó al hablar de las obligaciones de registro
dispuestas en los teatros de operaciones.

Conclusiones

De todo lo expuesto, en particular del examen pormenorizado que se ha

hecho en relación con las nociones fundamentales de la ley, a saber la
de poder nacional, la de teatros de operación y la de movilización, cabe
concluir lo siguiente. i) Ninguna de estas nociones fundamentales de la
ley, especialmente la de poder nacional, tenía una relación sustancial
con todas las demás normas a tal punto que éstas últimas carecieran de
119
Cf. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P: Dr. Manuel Gaona
Cruz.
120
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P: Dr. Manuel Gaona Cruz.
121
Sentencia C-366 de 1996, M.P (e) Julio Cesar Ortíz
122
Corte Constitucional. Sentencia No. C-024/94. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
123
Sentencia C-366 de 1996, M.P (e) Julio Cesar Ortíz
sentido desvinculadas de tales nociones. Por lo anterior, aun estimando
que fueran inconstitucionales, de ello no necesariamente se seguía la
inexequibilidad general de la ley. ii) Las tres nociones más importantes
contenidas en la ley, antes mencionadas, admitían una interpretación
conforme con la Constitución, que ha debido ser acogida en virtud de la
prevalencia del principio democrático. iii) La mayor parte de los
argumentos con base en los cuales se estimó que la Ley 684 de 2001
desconocía la Constitución, provenían de contenidos normativos que no
eran explícitos en la ley, sino deducidos por la Corte pero inexistentes en
el texto legal, por los cual conducían a conclusiones inatinentes. iv) Los
límites que el fallo señala a la libertad legislativa en materia de defensa
y seguridad nacionales, o no existían realmente en la Constitución con
los alcances que les dio la Corporación, o bien existían pero su
desconocimiento se dedujo a partir de contenidos normativos
inexistentes en la Ley.

En los anteriores términos quedan expuestos los fundamentos jurídicos

que sustentan el presente salvamento de voto.

Fecha ut supra,

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado