Finanzas Públicas

Axel Miranda

Unidad 1: 1

La economía del sector público y el Estado

Conceptos introductorios

Concepto
Las finanzas públicas tienen por objetivo examinar cómo el Estado obtiene sus
ingresos y efectúa sus gastos.
Estudian el proceso INGRESO-GASTO llevado a cabo por el Estado.
Generalmente expresado en términos monetarios, en cuanto permite
determinar la forma en que el Estado logra los fines perseguidos y las
consecuencias (deseadas o no deseadas) de dicho proceso.
La unidad económica es el Estado.

 Tienen por objeto de estudio el análisis de la economía pública, o más bien del
accionar del Estado en el campo económico.
 Las finanzas públicas tienen por finalidad de estudio el análisis económico del
sector público, es decir, del accionar del Estado en el ámbito económico.

Estado
Estado
Estado es un concepto político que se refiere a una forma
de organización social, económica, política soberana y coercitiva, formada por un
conjunto de instituciones no voluntarias, que tiene el poder de regular la vida
nacional en un territorio determinado.

Sector público
1) Las acciones que ejecuta son el resultado de decisiones políticas.
2) Los instrumentos utilizados son los concernientes al proceso INGRESO –
GASTO, es decir el mecanismo del Presupuesto Público.
3) La naturaleza coactiva de sus acciones respecto de las restantes unidades
económicas

Sector empresario
Son unidades económicas de producción que al igual que las empresas
privadas actúan en el mercado.
Se caracterizan por:
1. Resolver las cuestiones relativas a la producción como resultado de la
interacción de las decisiones de los agentes u operadores económicos.
2. La naturaleza no coactiva de sus acciones.
3. Utilizar los instrumentos del mercado es decir, los precios.

Diferencia entre Nación y Estado

Nación
La Nación es la comunidad más amplia que existe y su finalidad es generar entre
las personas un vínculo de unión. La nación, además hace referencia a un conjunto
de personas que se encuentran unidas por vínculos comunes como son la lengua,
la raza, la cultura o la religión. En una nación también se comparten las costumbres y
las tradiciones que van conformando su historia.

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Mgter. VALIENTE, Oscar Gerónimo
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Estado 2
El Estado, por su parte, hace referencia a una agrupación humana que habita
en un territorio común y que esto asociada bajo una misma autoridad y bajo unas
mismas normas que constituyen el gobierno.

Estructura del Estado

Rol del Sector Público en la economía de mercado

Funciones de la hacienda pública

Las medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de muchas formas y
pueden ser diseñadas para diversos objetivos tales como:
 Función de asignación: determinados bienes no pueden proveerse mediante
el sistema de asignación de bienes públicos, ya que en determinados casos
falla totalmente y en otros funciona de manera ineficaz (sistema de mercado).
Se limita a la provisión de bienes públicos manteniendo fuera de la misma a la
provisión de los bienes meritorios (son bienes que el Estado considera que los
ciudadanos deben consumir).
 Función de distribución: es el ajuste de la distribución de la renta y la riqueza
para asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado
equitativo o justo de distribución ya que en sí la distribución supone un grado
sustancial de desigualdad.
 Función de estabilización: es la utilización de la política presupuestaria como
un medio de mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de
estabilidad de los precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que
considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos.

Actividad financiera pública

Concepto
Es el conjunto de operaciones del Estado que tiene por objeto tanto la
obtención de recursos como la realización de los gastos públicos necesarios para
movilizar las funciones y los servicios públicos aptos para satisfacer las necesidades
de la comunidad.

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La actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero

en la caja del estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, los 3
cuales son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en favor de
organismos públicos. Y las salidas de dinero de la caja pública constituyen los gastos
públicos.

Característica fundamental
Una característica fundamental de la actividad financiera con finalidad fiscal, es
decir, con la finalidad de obtener ingresos, es su instrumentalidad. En este aspecto,
la actividad financiera se distingue de todas las otras que ejecuta el estado en que no
constituye un fin en sí misma, es decir, en que no atiende directamente a la
satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple el papel de un
instrumento.

Necesidades públicas
Son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la
actuación del Estado.

Necesidades públicas absolutas (primarias)

Constituyen la razón de ser del Estado mismo.
Objetivos:
1. Regular la conducta social.
2. Contar con la coactividad suficiente para que tales preceptos normativos
sean respetados.
3. Limitar la propia acción gubernamental mediante las cartas fundamentales o
constituciones.

Características:
 Son de ineludible satisfacción (de lo contrario no se concibe la comunidad
organizada)
 Son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados.
 Son las que dan origen y justifican al organismo superior llamado Estado.
 Esenciales.
 Constantes.
 Vinculadas existencialmente al Estado y de satisfacción exclusiva por él.

Necesidades públicas relativas (secundarias)

Necesidades cuya satisfacción se considera, cada vez en mayor medida, de
incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a
los progresos emergentes de la civilización (educación, salud, transportes,
comunicaciones, seguridad social, etc.)
 Contingentes.
 Mudables.
 No vinculadas a la existencia misma del Estado.

Sujetos
 Activo: es aquél que ejerce su poder de imperio y sus facultades fiscales por
medio de la coacción; o bien simplemente establece las condiciones de la
operación. Siempre es el Estado, en sentido lato, es decir, en todas las esferas
de su actuación: nación, provincia, municipio, etc, o sea, los organismos que
integran el sector público. Es quien legisla, aplica y recauda tributos y precios
públicos; es quien emite y condiciona los empréstitos y otras operaciones
emergentes del crédito público. Lo mismo ocurre cuando realiza gastos
públicos.

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 Pasivo: es el obligado legalmente a cumplir las prestaciones establecidas o

quien acepta las condiciones fijadas. Son las personas físicas, las sucesiones 4
indivisas, las empresas unipersonales, las sociedades de personas o de
capitales, entidades civiles no empresarias, etc, sometidas a la autoridad
pública; es decir, los entes privados obligados legalmente a efectuar aportes o
contribuciones al estado, o bien, que tratan con él, aceptando sus condiciones
y requisitos. Pueden también ser sujetos pasivos los entes públicos, como el
caso en que una jurisdicción gubernamental mayor deba realizar aportes y
transferencias financieras a otra menor, o viceversa. O el caso de las empresas
estatales sometidas al pago de tributos.

Naturaleza y caracteres de la actividad financiera estatal

 Naturaleza política: porque tanto la asignación de fondos monetarios a los
distintos tipos de gastos que demandan las necesidades públicas, como la
distribución entre los miembros de la sociedad de las cargas que supone la
absorción de recursos privados por el estado, se fundan en criterios valorativos
que son de índole esencialmente política.
 Naturaleza económica: porque dicha actividad se traduce en la disposición de
recursos relativamente escasos y susceptibles de aplicación alternativa para
hacer frente al cumplimiento de las necesidades públicas.

Caracteres
 Actividad productiva: este carácter no siempre fue admitido como tal. En la
concepción clásica del laissez-faire se le otorgaba un carácter improductivo de
mero consumo de bienes, sin creación de riquezas, dado lo cual el gobierno
debía limitarse a funciones imprescindibles. A finales del siglo XIX se reconoció
la productividad de las funciones del estado y de la actividad financiera pública.
Actualmente se admite y sostiene el carácter creativo de producto y riqueza, en
cuanto consiste en una actividad de producción de bienes y servicios públicos,
en sentido lato, tanto más productiva cuanto más se inspire en principios de
eficiencia en la gestión.
 Actividad distributiva: en el sentido de que la carga fiscal generada por
absorción de recursos constituye un costo social que de alguna forma debe ser
repartido, para ser soportado por los diferentes miembros de la comunidad o
grupos sociales. El principio rector debe ser el de la equidad, interpretada como
la igualdad de sacrificios. Para llegar a dicha equidad se basa a su vez en el
principio de la capacidad contributiva, según el cual cada uno aporta al estado
según sus facultades económicas.

Fines de la actividad financiera del Estado

 Fiscales: el estado obtiene recursos para financiar los gastos con los cuales
atiende las necesidades públicas.
 Extrafiscales: tienen como mira cumplimentar en forma directa objetivos
políticos, sociales, económicos, demográficos, culturales, etc.
 Mixtos.

Etapas del fenómeno financiero

1) Presupuestación: el presupuesto público es una previsión de los gastos a efectuar
en el período venidero y de los recursos destinados a financiar dichos gastos.

2) Obtención de recursos: forma parte de la gestión propia del ejercicio fiscal a

cumplirse en el período. Comprende 3 fases:
 Devengamiento del recurso: cuando nace a favor del fisco el derecho de
exigir el mismo.

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 Recaudación: cuando los agentes públicos encargados de la percepción

proceden a efectivizarla. 5
 Ingreso al Tesoro: de los fondos previamente recaudados.

3) Aplicación de fondos: es la realización del gasto o erogación pública destinada a

la satisfacción de necesidades públicas. También tiene sus etapas, ellas son:
 Afectación preventiva: se toma razón de la erogación a realizar.
 Afectación definitiva: por compromiso contraído, de la cual nace la obligación
para el estado de hacer efectivo el pago futuro.
 Liquidación del gasto: a través de la cual se determinan por la administración
pública las sumas líquidas a pagar como resultado de los cálculos y ajustes
practicados en cada caso.
 Libramiento del pago: ordenado por funcionario competente tras haberse
observado todos los requisitos legales de fondo y forma.
 Deuda exigible: surge cuando el libramiento de pago es imputado
contablemente.
 Pago: operación que está a cargo de la tesorería central o de cajas habilitadas
al efecto.
El pago requiere de la existencia de fondos en caja, no así su liquidación.

4) Control: implica la realización de actos administrativos, jurídicos o políticos

mediante los cuales se verifican que tanto la ejecución de los gastos públicos como de
los recursos se ajuste en tiempo y forma a lo preceptuado en las disposiciones legales
vigentes, así como a los fines declarados que persigue la actividad financiera estatal.
El control puede anticiparse, coexistir o superponerse con las otras etapas. Visto
desde el órgano que lo ejerce puede clasificarse en:
 Administrativo interno: cuando es llevado a cabo por órganos dependientes
del mismo sector Hacienda, como las contadurías generales.
 Administrativo externo: a cargo de entes ajenos al poder administrativo,
como los tribunales de cuentas, o contralorías o sindicaturas.
 Jurisdiccional: que realiza en nuestro país el Tribunal de Cuentas cuando
entabla juicios de cuentas a los responsables de rendirlas (por falta de
rendición o por reparos formulados en las mismas), como así también juicios
de responsabilidad a los agentes del estado que hayan ocasionado perjuicios
al patrimonio estatal.
 Político: que ejercen el parlamento y la opinión pública.

Teorías de la actividad financiera del Estado

1. Económicas:
a. Escuela clásica: Estado gendarme; justifica la intervención del estado
en aquellas funciones indelegables y de su única competencia. Ley de
Say (toda oferta crea su propia demanda).
b. Keynesianismo: considera al estado como un instrumento de
regulación y estabilización, a través de la política fiscal. Reconoce la
existencia de desempleo involuntario.
c. Musgrave: el estado es imprescindible como mecanismo de asignación
de recursos en la economía social. Debe tratar de corregir las pérdidas
del bienestar derivadas de las fallas del mercado.
d. Smith: ejemplificaba concibiendo al Estado como una gran finca rústica
en el cual los integrantes pagaban conforme al grado de protección
recibida, la cual variaba según el grado de riqueza poseída (a mayor
riqueza, mayor protección).
2. Sociología: el estado es una ficción, los gastos públicos son destinados a
satisfacer necesidades de las clases gobernantes y sus pretorianos. Niegan la
existencia real del estado, al que se lo considera una ilusión. Los gobernantes

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son una máscara, ya que cumplen los pedidos de los grupos de presión que
están detrás, quienes son los que realmente gobiernan. (Pareto). 6
3. Política: la actividad financiera es de naturaleza eminentemente política,
porque lo son el sujeto activo (estado), los procedimientos (coacción), los
medios, los fines y los criterios de su elección y evaluación. (Griziotti).

Unidad 2:
El sector público en la economía de un país.
Herramientas y modelos de análisis de la
economía. Distribución del ingreso

El papel económico del Estado

Rol del sector público en la economía de mercado

La economía de mercado funcionando en condiciones competitivas genera
normas de producción, consumo y distribución socialmente óptimas.
Debido a las fallas de mercado el estado debe intervenir procurando una mejor
asignación de recursos y distribución del producto.
Para que el estado no fuera necesario en la vida económica y el mercado
pudiera resolver todos los problemas de los agentes económicos de la mejor manera
posible deberían darse las siguientes condiciones:
 Competencia perfecta en todos los mercados.
 Costos crecientes en todas las industrias.
 Principio de exclusividad (no contiene efectos externos).
 Inexistencia de bienes públicos o consumo competitivo de todos los bienes.
 Conocimiento perfecto de los consumidores de los productos ofrecidos.

Fallas de mercado
Las fallas del mercado suelen definirse como situaciones en las que el mercado
no logra alcanzar la eficiencia, porque el comportamiento individual de cada persona
tratando de maximizar sus beneficios se contrapone al supuesto mejor resultado
social. Típicamente se identifican como fallas del mercado a la asimetría de
información, los monopolios, las externalidades y los bienes públicos. Cuando
una de éstas se presentan es típico que los economistas aboguen de inmediato por
un intervención estatal que remedie la falla.

1) Bienes públicos: son aquellos bienes, materiales o inmateriales, destinados a

satisfacer necesidades públicas. Desde el lado de la demanda se caracterizan por
disponer de:
 Consumo conjunto en vez de consumo competitivo. No opera en ellos el
principio de excusión (imposibilidad de acceder a los beneficios del consumo
sin abonar por el mismo). Hay indivisibilidad de la prestación.
Demanda de mercado bienes privados, bien X: X = Xa + Xb
Demanda de mercado bienes públicos, bien Y: Y = Ya = Yb
 Costo marginal nulo. La aparición de un nuevo consumidor no exige
aumentar la cantidad producida, a excepción de cambios significativos en el
número de consumidores que ameriten un cambio de escala de producción.
 No existe revelación de preferencias. No se revela cual es la preferencia por
el bien público para tratar de abonar menos.

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El equilibrio competitivo se da bajo las condiciones de CMg = CMe = p, y no

existen beneficios extraordinarios. Pero en el caso de existencia de bienes públicos 7
CMg = P = 0, por lo que el bien debería suministrarse gratuitamente, no existiendo
incentivos privados para la producción de los mismos. Se recurre a la coerción, que se
basa en el derecho del estado para reclamar contribuciones a los particulares.

Bienes públicos no puros: es cuando el CMg ya no puede ser igual a 0 para la

misma escala de producción del servicio, por ejemplo, por necesitar mayor capacidad
de tránsito, de atención de pacientes o de administración de justicia. Soluciones
posibles:
 Producir el arancelamiento de la actividad pública mediante el establecimiento
de una tasa por la prestación del servicio.
 Mantener la gratuidad adoptando algún mecanismo de razonamiento de la
demanda.

Bienes meritorios: cuando hay una imposibilidad de los consumidores de

reconocer los genuinos beneficios del consumo de los mismos. Puede derivar:
 Falta de identidad del consumidor y beneficiario (quien paga por el consumo no
es quien se beneficia). Ejemplo: educación.
 Beneficios recibidos a lo largo del tiempo. Ejemplo: educación o vacunación.
El estado tiene la facultad de obligar el consumo de estos bienes (ej.: Enseñanza
General Básica, Ley Federal de Educación) y financiar la producción de los mismos
mediante impuestos que se cargan sobre toda la población.

2) Monopolio natural: esta falla se produce por existir bienes cuya provisión es más
eficiente si se la hace en condiciones de monopolio, por la existencia de costos de
acceso al mercado muy elevados. Produce menos de lo necesario y genera beneficios
extraordinarios (Img > p). Tiene que ser monitoreado y obligado a una determinada
conducta.

3) Externalidades: son efectos difusión.

 Positivas: cuando la ingesta de un bien produce efectos positivos no solo
sobre la función de utilidad del consumidor (beneficios internos), sino sobre la
función de utilidad de otras personas acrecentando su bienestar. El no
contemplar los beneficios externos o sociales conlleva a un volumen de
producción del bien en cuestión inferior al socialmente deseable.
 Negativas: cuando el consumo o la producción de un bien producen
desutilidades o prejuicios en el bienestar de otros componentes de la sociedad.
Si no se reflejan los daños el volumen de la producción será excesivo por no
contemplar los costos sociales o costos externos. Una solución eficiente sería
gravar la producción o el consumo de bienes con externalidades negativas de
modo de internalizar los costos sociales. La internalización de los efectos
externos negativos implicaría una reducción en el volumen de producción
excesivo hasta el punto en que se produciría el volumen de producción
compatible con la eficiencia social.

4) Mercados incompletos: situaciones en las cuales hay asimetría de información.

 Servicios de seguro: el desconocimiento por parte de los consumidores del
verdadero respaldo de las entidades aseguradoras para con las pólizas
emitidas ha obligado a la exigencia de la operación de reaseguro, la cual en
algunos casos fue hecha por parte del estado.
 Mercados de capitales: las dificultades por parte del público de conocer e
interpretar los balances de las entidades financieras y la evolución futura de su
liquidez ha promovido la introducción de un régimen de garantía de los
depósitos.

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 Fallos de información: productos con vencimiento, servicios de meteorología.

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Fallas del Estado
Surgen cuando el gobierno ha creado ineficiencias porque no debió haber
intervenido o lo está haciendo de una manera ineficiente, reduciendo los beneficios
globales para la economía.
Debe ser reevaluada cuando el mercado se desvía significativamente de su
potencial de eficiencia.
 Problemas de información. Ejemplo: control de las empresas privadas que
fiscaliza.
 Consecuencia de influencia de grupos frente a decisiones estatales. Ejemplo:
corrupción.
 Sujetos que toman decisiones. Ejemplo: la calidad de los líderes, en la medida
que son ellos los que toman las decisiones que permiten maximizar o no el
bienestar social.

El análisis del sector público

Modelos económicos
Son aquellas representaciones con el uso de variables económicas que intentan
representar algún fenómeno de la economía.

Economía normativa y positiva

 Hacienda pública normativa: es un conjunto de prescripciones, de
recomendaciones fundadas en la teoría económica para producir una eficaz
y equitativa actividad financiera del estado. Explica el cómo debería ser.
Influyen los juicios de valor.
 Hacienda pública positiva: trata de explicar el proceso de la actividad
financiera del estado. Explica el cómo es.

Discrepancias entre economistas

Teoría de la elección pública

En el campo de las finanzas públicas el estudio del sector público se realiza en
términos agregados, dejando de lado el análisis del comportamiento individual como
demandante de bienes públicos. Este vacío intenta cubrir la teoría de la elección
pública.
• Se analiza al Estado como un oferente monopólico de bienes públicos en
cuya oferta se vuelca sus propios intereses y no a los de la sociedad.
• La innovación de esta teoría radica en señalar que en el sector público y en
el privado los agentes se comportan de igual forma y procuran elevar al
máximo su propio interés.
• La función de utilidad tiene por variable votos, status, poder, dinero,
permanencia en el cargo

Teorema General de la Economía del Bienestar

Requisitos del teorema

 Transparencia.

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 Competencia perfecta.
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 Aceptable distribución del ingreso.

Distribución del ingreso en Argentina

Historia de la distribución del ingreso en Argentina

Mientras más cercano a 1 sea el coeficiente de Ginni, la distribución del ingreso es
más inequitativa. Viceversa si es más cercano a 0. Por encima de 0,50 se considera
muy inequitativa, y por debajo de 0,30 muy equitativa.

Datos históricos

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Unidad 3: 10

Presupuesto y gasto público

El presupuesto del Estado

Concepto
El presupuesto es un acto administrativo legislativo (porque es realizado por
el Poder Ejecutivo, es decir, lo firma el presidente, el jefe de gabinete y los ministros; y
porque lo sanciona el Poder Legislativo como a toda ley) en el cual se reconocen
ingresos y gastos: su concepto, causa y monto. También es un acto político
constitucional puesto que está plasmado en la Constitución Nacional y es aprobado
por el Congreso. Si no hay presupuesto no hay gobierno. (Bayetto)
Está regulado por la Ley del Presupuesto.

Naturaleza
 Alcance económico: plan preventivo relativo al probable curso de ingresos y
egresos de medios pecuniarios que durante un ejercicio, ha de registrar la
hacienda de que se trate.
 Alcance jurídico: es un mandato obligatorio al cual deben ajustar su acción los
órganos directivos y ejecutivos.
 Alcance político: constituye el modo de expresar en cifras las aspiraciones del
todo social.

Planes de gobierno y presupuesto

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Presupuesto financiero
El presupuesto es un programa que arma el Estado: 11
 Recursos que va a obtener.
 Prevé los costos que va a realizar.
 Define prioridades de acuerdo a las características e importancia de los
recursos y costos, según el plan de gobierno expresado por los gobernantes de
turno.

Concepto de Bayetto
Es un acto administrativo legislativo concretado por una ley anual por el que se
prevé y autorizan o reconocen los gastos que han de hacerse en un año dado,
comparando su monto en el cálculo o valuación de los recursos destinados a cubrirlos.

Características
1. Acto administrativo legislativo.
2. Acto político constitucional.
3. Administración dada por el Poder Legislativo para efectuar gastos por
cuenta del Estado al poder administrativo y cancelar compromisos asumidos en
el cumplimiento de sus funciones.
4. Limitación cuantitativa y cualitativa de los gastos a efectuarse en el
ejercicio.
5. Se trata de una autorización y no de una obligación de gastar.
6. Es sancionado periódicamente ya que su período de vigencia y ejecución es
anual y se lo llama Ejercicio financiero.
7. Es una estimación aproximada de los recursos, sean estos originarios o
derivados (recursos propios o de impuestos).

Alcance de las previsiones en materia de gastos y recursos

 En materia de gastos: carácter limitativo e imperativo. Los créditos abiertos
son cifras máximas para gastar e inhiben al poder administrativo para efectuar
gastos fuera de los conceptos determinados o excediendo los montos fijados.
 En materia de recursos: carácter de mera previsión. El objeto del cálculo de
los recursos es financiar el monto establecido de los gastos y llegar a la
nivelación entre ingresos y egresos; pero tal valuación no constituye un tope,
llegado al cual la recaudación debe suspenderse.

Reglas clásicas en su actual interpretación y traducción contable

Reglas sustanciales
1. Unidad.
2. Universalidad.
3. Equilibrio.
4. Precedencia.
5. Publicidad.
6. Exactitud.

Reglas formales
7. Anualidad.
8. Especificación.
9. Claridad.
10. Uniformidad.

Fijación
El Poder Ejecutivo Nacional presenta el Proyecto de Ley de presupuesto general
a la Cámara de Diputados de la Nación antes del 15 de septiembre del año anterior al
que regirá.

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 El lapso entre la formulación del proyecto de presupuesto y el comienzo de su

vigencia debe ser lo más reducido posible. 12
 Las disposiciones legales sobre recursos no caducarán al fenecer el
ejercicio en que fueron dictadas (art. 20 LAF).
 No podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear; modificar o suprimir tributos u
otros ingresos (art. 42 LAF).

Etapas del presupuesto como instrumento financiero del Estado

 Preventiva: comprende las instancias de preparación, discusión y sanción y
promulgación del presupuesto. Constituye el llamado aspecto estático del
presupuesto.
 Ejecutiva: consiste en llevar a cabo las previsiones contenidas en el
presupuesto al realizar los gastos autorizados y recaudar los ingresos
calculados. Constituye el denominado aspecto dinámico del presupuesto.
 Crítica: cierra el ciclo del presupuesto. Involucra el examen de las cuentas
formuladas por el Poder Ejecutivo. En ella se demuestra de qué manera ha
sido ejecutado el presupuesto.

Instancias de los gastos públicos

 Compromiso en curso de formación.
 Compromiso contraído.
 Reconocimiento y liquidación.
 Ordenamiento del pago.
 El pago.

Instancias de los recursos

 Fijación.
 Exacción.
 Ingreso al tesoro.

Sistema de presupuesto de caja o de gestión o sistema inglés

 Atiende tan sólo al movimiento de fondos del tesoro.
 Los gastos y los recursos se consideran en la última etapa de su ejecución, o
sea, en el momento del pago y del ingreso al tesoro.
 Sólo se computan dentro del ejercicio financiero los gastos y los recursos
efectivamente realizados desde el punto de vista del movimiento de fondos.
 La afectación de los créditos, o sea, la imputación de los gastos, se realiza
sobre la base del pago y no del compromiso.
 Un gasto ha sido efectuado cuando se ha producido su pago, y un recurso ha
sido realizado cuando se ha ingresado su producido.
 Las autorizaciones para gastar no son afectadas por el compromiso, sino por el
pago material.
 Muestra en el haber, por cada crédito, el importe autorizado por el Parlamento,
y en el debe, el monto de los gastos ya efectivamente pagados.
 Constituye simplemente un estado de caja.

Sistema de presupuesto de competencia o jurídico (francés o italiano)

 Tiene por realizado el gasto en el momento de su compromiso o afectación
definitiva.
 Considera como ingreso el recurso en el momento de su fijación.
 Afecta el crédito presupuestario sobre la base del compromiso, y contabiliza el
recurso sobre la base de la fijación del tributo.
 Es una contabilidad de competencia o integral que registra el status jurídico de
la hacienda, ya que refleja sus pertenencias financieras del momento, las

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cantidades que el Estado adeuda a sus proveedores y los importes que los
contribuyentes adeudan por tributos devengados o fijados. 13

Ventajas
 Separación completa de los ejercicios en que se divide la vida de la hacienda.
 Veracidad de los resultados finales del ejercicio financiero. Computa los gastos
en razón de las circunstancias de orden jurídico configuradas al realizarlos, y
no en función del aspecto pecuniario.
 La contabilidad de ejecución del presupuesto demuestra la situación jurídica de
la hacienda.

Presupuesto por programas

Es una herramienta de planeamiento que tiene por objeto exhibir qué actividades
desarrolla el Estado y cuánto gasta en ellas.
La esencia es la determinación del objetivo preciso a alcanzar cualitativamente,
cuya naturaleza ha de ser definida en cada lapso presupuestario y cuantitativamente
de los objetivos que conforman las metas.

Presupuesto base cero

Es un proceso operativo de planeamiento y presupuestación que exige de cada
administrador justificar, entera y detalladamente, su requerimiento presupuestario
“desde el inicio” (de ahí que sea base cero) y “traslada el peso de la prueba a cada
administrador”, quien debe justificar porque él debiera gastar dinero alguno en
absoluto.
Requiere identificar todas las actividades en “unidades de decisión”, las cuales
han de ser evaluadas mediante análisis sistemáticos y clasificadas en orden de
importancia.
Se rechaza la idea de aceptar rutinariamente la continuidad de gasto alguno sin
cuidadoso análisis.

Las unidades de decisión deben comprender

 La formulación de objetivos.
 La enumeración de posibles alternativas para el cumplimiento de la actividad
de que se trate, y de los volúmenes de gasto que cada una puede demandar.
 Un análisis de los costos.
 Una evaluación de resultados.
 Los beneficios que se pueden lograr por intermedio de la actividad en cuestión.
 Explicación de los efectos que podrían resultar en el caso de no ser aprobada
la respectiva unidad de decisión.

Presupuesto funcional
Forma de presentación del presupuesto basada sobre la clasificación de sus
partidas según las finalidades y funciones que el Estado decida cumplir.

Críticas
 Dificultades de establecer la clasificación adecuada para algunos programas y
actividades.
 Dificultades de determinar para algunos de ellos claros criterios de
productividad, pues si éstos se fundaran solamente en lo cuantitativo podría
ocurrir que los aspectos predominantemente cualitativos de algunas
actividades del Estado aparezcan desatendidos y se incurra así en
distorsiones.

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Gasto público 14

Variable macroeconómica
El gasto público, la variable macroeconómica más importante concentrada en
una única unidad de producción, comprende todas aquellas erogaciones que realiza el
Estado en el cumplimiento de sus fines específicos (provisión gubernamental de
bienes públicos puros y mixtos, servicios de seguridad social, subsidios, etc.)

Concepto
Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en
virtud de ley para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas.
Es el empleo de riqueza realizado por autoridad competente del Estado en virtud
de una autorización legal previa, destinado a la satisfacción de las necesidades
públicas y en términos generales a la atención del interés público.

Denominación
La denominación “Gastos Públicos” es genérica y comprende dos grandes
clases de gastos, netamente diferenciales:
 Las erogaciones públicas que comprenden todos aquellos gastos públicos
derivados de los servicios públicos y del pago de la deuda pública.
 Las inversiones patrimoniales que comprenden los gastos relacionados con
la adquisición de bienes de uso o producción y con las obras y servicios
públicos.

Términos
Se utiliza indistintamente erogaciones públicas y gastos públicos, así como
también lo emplean:
 La Constitución Nacional: al citar los siguientes:
- Art. 75 inc. 8: Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el
tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de
gastos.
- Art. 99 inc. 10: Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de
ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su
inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.
 Ley de Administración Financiera 24.156:
- Art. 12: Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos
previstos para el ejercicio.
- Art. 21: Se considerarán como gastos del ejercicio, todos aquellos que se
devenguen en el período, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo
del Tesoro.

Punto de vista político

Así la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previstas:
1. La selección de las necesidades de la colectividad que consideran públicas
aspectos variables y ligados a la concepción sobre el papel del Estado.
2. La comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la
posibilidad material de satisfacerlas.
Es decir, presupone una elección previa de cuáles serán consideradas como
necesidades públicas lo que explica una decisión política.

Punto de vista económico

Es el empleo, la aplicación o la utilización de una riqueza lo que supone
efectos en la actividad económica en general y también en el orden social.

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Punto de vista jurídico o legal

 Ley de Administración Financiera 24.156: Dispone que en el presupuesto se 15
deben incluir todas las erogaciones que deben realizarse en el ejercicio (art.
12).
 Ley General de Presupuesto: es cuando se hace el momento del cálculo,
planificación o estimación del gasto. Hay un organismo nacional de
presupuesto que concentra todo y a nivel provincial lo hace la Dirección de
Finanzas y Presupuestos.
 Cuenta de Inversión: momento posterior al de la ejecución del gasto, que es
el de verificación o control de su adecuada gestión. El problema que se
presenta es que a nivel nacional se eliminó tribunal de cuenta, si existe a nivel
provincial que controlan hay veces que ese control que dice la ley debe ser
concomitante, lo efectúan a posteriori: los funcionarios ejecutan el gasto y
luego lo observan órganos de control interno, y sigue la Auditoría General de la
Nación.

Clasificaciones
Las diferentes clasificaciones del GP sirven para interpretar la multitud de datos
que lo caracteriza, facilita el análisis de los efectos económicos, sociales y políticos.
De acuerdo cómo se halle organizado nuestro país: representativo federal.
 Nacional.
 Provincial.
 Local o municipal.
Teniendo en cuenta el órgano que lo ejecuta:
 Sector gubernamental.
 Componentes: organismos descentralizados.
Para interpretar en forma adecuada el gasto público se requiere comprender su
Composición interna.

Clasificación económica
 Corrientes
 Gastos efectivos.
- Gastos de funcionamiento.
- Intereses de la deuda.
 Gastos de transferencias.
 Capital

Clasificación por finalidad y función

Clasificación por objeto del gasto

 Principales.
 Parciales.
 Subparciales.
 Institucionales.

Clasificación económica
Permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza
el sector gobierno de modo que pueda evaluar el impacto que genera el gasto
público. Permitiendo además, evaluar su trayectoria histórica y su composición en
relación a variables macroeconómicas (consumo e inversión). A partir de la estructura
básica del sistema de cuentas nacionales, facilitará el análisis, y los efectos del sector
público sobre la economía del país. Se divide en dos grandes categorías:
 Corrientes
 Gastos efectivos.
- Gastos de funcionamiento.

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- Intereses de la deuda.
 Gastos de transferencias. 16
 Capital

Gastos corrientes
Son aquellos vinculados al funcionamiento u operación del aparato del
Estado. Son gastos que representan el valor de los recursos que se consumen en la
actividad estatal, que se agotan en el primer uso y suelen ser reiterativos. Es decir,
que se repite periódicamente mientras dura la prestación de un servicio público.
Ejemplos: pago de salario a los empleados públicos, o a proveedores, refrigerio
para los empleados públicos, computadora, pavimento, máquina mamógrafo para el
hospital, escritorio para la escuela. Dentro de bienes alimenticios: biscochos, leche,
yerba. Servicios: gas y agua, cortesía y homenaje. Subsidios, becas, pago de los
intereses de la deuda.
Las erogaciones corrientes no incrementan el patrimonio del Estado por lo
que se asimila en una contabilidad privada, a los gastos que se registran como
pérdidas en el Estado de Resultados.
Los gastos corrientes se diferencian en:
 Gastos efectivos: Es el caso cuando el Estado se apropia de recursos
reales productivos disponibles, compra en el mercado en competencia con el
sector privado de la economía. Existe una contraprestación de bienes y
servicios a favor del Estado (flujo real) por lo que este realiza los pagos que
constituyen el gasto efectivo (flujo monetario) de modo que el Estado mantiene
el poder de decisión sobre el destino final de sus recursos monetarios.
 Gastos de funcionamiento: Se trata de gastos generados y consumidos
en el proceso de producción de los servicios que presta el Estado.
 Intereses de la deuda: Se trata de los servicios de los intereses que se
pagan por el endeudamiento de la deuda pública.
 Gastos de transferencias: En el caso de las transferencias no existe una
contraprestación a favor del Estado, sino que este transfiere poder de
compra, dinero, a los particulares para que estos lo utilicen para sus fines
pertinentes, las transferencias son solo flujos monetarios que redistribuye
recursos entre los miembros del sector privado de la economía y son
instrumentados mediante subsidios o becas. Ejemplos: subsidios a empresas
privadas deficitarias cuya producción es esencial; subvenciones a entidades de
bienes públicos; auxilios regionales por calamidades públicas. Puede darse el
caso que el Estado para un mejor nivel de nutrición de la población infantil
compre leche y alimentos para los comedores infantiles. Otra alternativa es
otorgar subsidios a empresas productoras de alimentos; esto también
transferencia para que bajen los precios de los productos.

Gastos de capital o de inversión

Son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento
directo del patrimonio público. Pueden consistir en pagos por la adquisición de
bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), por inversiones en obras públicas
infraestructurales (presas hidroeléctricas, acueducto, carreteras, autovía Nicolás
Avellaneda), o por inversiones destinadas a industriales claves (siderurgia,
petroquímica, fabricación de equipos pesados, textil como Santana S.A.). Ya sean
explotaciones públicas o privadas, en este último caso la intervención se hace en
forma de préstamo o aporte de capital (Sociedades Mixtas).

Clasificación por finalidad o función

Esta clasificación responde a la pregunta “para qué se gasta”.

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Finalidad se refiere al gasto que está de acuerdo con el objetivo global que
persigue el gobierno; y para un mayor grado de detalle según las acciones más 17
específicas (funciones que se llevan a cabo para lograr el objetivo general).

Finalidades
 Administración General: comprende las acciones propias del Estado no
incluidas en otras finalidades específicas del Estado tales como las educativas,
funciones de control, apoyos de gobiernos de otras jurisdicciones.
 Servicios de Defensa y Seguridad: acciones referidas al mantenimiento del
orden público interno.
 Servicios sociales.
 Servicios económicos.
 Deuda pública.

Las funciones comprenden clasificaciones internas con mayores detalles; por

ejemplo:
 Finalidad cultura y educación.
- Educación primaria.
- Educación media.
- Superior.
- Universitaria.
 Desarrollo de la economía.
 Suelo, riego, drenaje y desagüe.
 Energía y combustible.
 Canteras y minas.
 Industria.
 Turismo.
 Transporte.
 Comunicaciones.
 Comercio.
 Seguros y finanzas.

Esta clasificación provee información útil para el análisis de la importancia

absoluta y relativa que el gobierno le asigna a cada una de sus funciones a lo largo del
tiempo, implica prioridades y tendencia, posibilita comparaciones internacionales.

Clasificación por objeto del gasto

Responde a la pregunta: ¿en qué se gasta?
Aquí se agrupa al gasto según el tipo de bienes o servicios que compra el
Estado tiene como objetivo ordenar las partidas a los fines de facilitar la registración
contable y el control legal de sus cuentas, las que se agrupan según el objeto
inmediato al que se destinan.
Se utiliza en forma combinada con la institucional para elaborar el presupuesto.
Clasifica el gasto en partidas:
 Principales:
 Parciales.
 Subparciales.

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18

Clasificación por carácter institucional

Permite identificar la unidad de organización del gobierno que realiza el gasto.
Responde a la pregunta: “¿Quién gasta?”.
Está ligado al esquema de organización de los poderes del Estado:
 La Administración Central.
 Organismos Descentralizados.
 Institución de la Seguridad Social.

La clasificación institucional es importante a lo largo de las etapas de ejecución

del presupuesto, en la etapa de preparación. Los responsables de las unidades
organizativas son los que conocen las políticas específicas y las necesidades
presupuestarias para cumplir con esa política.
Es preciso conocer qué se entiende por Jurisdicciones – Entidades. En el
contexto de la Ley de Administración Financiera, se entiende:
 Entidad: toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio
propio.
 Jurisdicción: cada una de las siguientes unidades institucionales: PL, PJ,
Presidencia de la Nación, Ministerio de Salud, Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas.
 No son jurisdicciones las subsecretarías y las direcciones. El concepto de
entidad también comprende a organismos descentralizados y empresas y
sociedades del Estado.

Gastos absolutos y relativos, aparentes y reales

Causas aparentes, equivale a decir que es ficticia y, en consecuencia, deja de
ser una auténtica causa.
Algo similar ocurre con las causas relativas, que se hallan compensadas en sí
mismas puesto que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente al crecimiento
de los recursos.
Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las auténticas causas (reales)
por las cuales los Estados en general han seguido la tendencia señalada.
 Aparentes:
 La inflación.

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 Cambios geográficos.
 Cambios demográficos. 19

 Reales:
 Asunción.
 Incremento en ingreso nacional.

Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al
problema de los límites.
Ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de un problema
económico sino de una cuestión de naturaleza política.
Concluye Villegas más allá de todos los postulados impregnados de sensatez
que pudiéramos citar es poco lo que puede decirse acerca de la capacidad de los
gobiernos para cobrar impuestos y hacer gastos. Todo ello es materia opinable que
depende de las circunstancias de tiempo y lugar. Siendo una generalidad que la
mayoría de los especialistas parten de cuento es lo que una Nación puede permitirse
el lujo de tener deuda externa.

Gasto cuasifiscal
El gasto extra-fiscal está a cargo del BC, y se imputa al mismo como si fuera
una operación de carácter monetario, siendo de naturaleza eminentemente fiscal. Se
lo llama extra-fiscal porque no está registrado en la tesorería general de la nación ni en
ningún otro centro de gastos del presupuesto, sino que resulta de desembolsos del BC
bajo denominaciones monetarias o financieras (no figura en el presupuesto). Los
balances del BC registran los diversos gastos extraoficiales. Corresponden a períodos
de alta inflación. Son gastos que por decisiones de política monetaria el gobierno
nacional le hace asumir al BC.

Síntesis de la clasificación de los gastos públicos

Clasificación clásica:
 Corrientes, operativos o de funcionamiento: no altera el patrimonio público.
Se acredita caja en contrapartida a una cuenta de resultado. Son gastos o
erogaciones públicas habituales, que sirven para mantener el buen
funcionamiento de la estructura del sector público.
 De inversión o de capital: altera el patrimonio estatal. Se acredita caja, pero
la contrapartida es una cuenta patrimonial. Aumenta la capacidad productiva
de la economía. Se subdivide en:
 Real o física: construcción o compra de infraestructura.
 En bienes preexistentes: compra de bienes producidos por alguien
con anterioridad o por la naturaleza.
 Inversión financiera: cancelación de la deuda pública, préstamos a
una provincia, a otro estado o a un particular.

Otra clasificación:
 Efectivos, reales o exhaustivos: se refiere a la compra de bienes y servicios.
Ejemplo: pago de sueldos, de una máquina, construcción de una obra pública.
Tienen contrapartida.
 De transferencia, reparto o distribución: no hay contrapartida. Pueden tener
distintos motivos:
 Social: pago de jubilaciones, subsidios a desocupados, becas a
estudiantes, etc.
 Económico: subsidios a empresas en situación de concurso o quiebra,
subsidio a la agricultura o a los exportadores.
 Político: ayuda a otros países.

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 Financiero: por compromisos financieros del estado, como por ej

intereses de la deuda pública. 20

Desde el punto de vista administrativo

 Institucional, orgánico o jurisdiccional: reparte los gastos de acuerdo a las
instituciones, organismos o jurisdicciones que los realizan, y sirve para que
cada una de ellas tenga un límite y no se incurra en intervención de fondos. El
objetivo es identificar los funcionarios competentes / autorizados / responsables
de efectuar el gasto. Se tiene en cuenta quién lo realiza.
 Por objeto o por concepto de gasto: se distribuye por partidas del
presupuesto, que a su vez poseen subpartidas. Ej: sueldos (partida), personal
permanente, transitorio y contratado (subpartidas). Alude a en que se gasta.

Desde el punto de vista funcional

Alude a para qué se gasta. En Argentina se hace por finalidades y funciones.
 Finalidad: educación.
 Función: primaria, secundaria, universitaria.
 Finalidad: defensa nacional.
 Función: marítima, aérea, terrestre.

Límites
 Límite formal: es el presupuesto aprobado por el Congreso, es más un límite
político que económico.
 Límite económico: es disentido, algunos dicen que no se pueden dar
fórmulas rígidas de limitación (por ejemplo, el 20% del PBI), otros dicen que
hay que gastar todo lo necesario para mantener los factores ocupados.

Ley de Wagner (1898)

Más que una ley es una observación empírica, la cual dio como resultado la
observación de que la tendencia de los gastos públicos era a elevarse. Lo llamó
Ley de Crecimiento de los Gastos Públicos donde distinguía en él fenómenos
aparentes y reales, absolutos y relativos.

Teoría del desarrollo del gasto público

A medida que aumenta el ingreso per cápita en los países en vías de
industrialización, el Estado aumenta su participación en el PBI.

Razones
 Se producirá un aumento en las funciones administrativas y protectoras
del Estado con la consecuente sustitución de la actividad privada por la
pública. Además, el aumento de la densidad de población y la urbanización
con causales del incremento del gasto debido a la necesidad de regulación
económica.
 Aumentarían los gastos culturales y de bienestar, especialmente los
relativos a la educación y redistribución de la renta. Las razones para ello
serían que estos bienes son superiores y por lo tanto su elasticidad mayor a la
unidad.
 El aumento de la industrialización daría lugar a la aparición de grandes
monopolios que requerirían la presencia del Estado para su regulación
económica o bien para hacerse cargo de ellos.

Proposiciones
 A medida que avanza el desarrollo económico de un país y el ingreso nacional
per cápita aumenta, el gasto público per cápita tenderá a aumentar en una
proporción mayor a la del ingreso nacional (per cápita).

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 A medida que avanza el desarrollo económico de un país y el ingreso nacional

per cápita aumenta, el tamaño del sector público per cápita tenderá a 21
aumentar.

Está en vigencia la Ley 25917 y Decreto 1079/04. Régimen Federal de

Responsabilidad Fiscal.
Art. 10: La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los
Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires entendido como la suma de:
- Los gastos corrientes y de capital, menos los intereses de la deuda pública.
- Los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales y
- Los gastos de capital destinados a infraestructura social básica necesaria
para el desarrollo económico social, financiados con cualquier uso del
crédito.

 No podrán superar: la tasa de aumento nominal del PBI prevista en el

marco fiscal mencionado en el art 2, inciso d) de la presente norma.
 Cuando la tasa nominal de variación del PBI sea negativa, el gasto primario
podrá a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario
implementar las medidas previstas en el art. 20 o en los casos en que el
incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal del PBI, esta
limitación solo regirá para el gasto corriente primario, sin perjuicio de lo
dispuesto por la presente ley.

Productividad del gasto público

Habrá productividad cuando el valor social de los bienes producidos supere el
valor social de los bienes consumidos.
La eficiencia se logra a través de la mejor utilización de los elementos para lograr
el máximo de productividad posible. En un país pueden darse dos situaciones:
1- Que el Estado preste pocos servicios en forma eficiente o
2- Que el Estado preste muchos servicios de forma ineficiente.
La productividad del GP puede ser:
 Directa: cuando a través del gasto se generan bienes y servicios.
 Indirecta: cuando al mejorar sus servicios ayuda al sector privado. Ejemplo:
educación.

Efectos económicos del gasto público

En los Estados modernos el gasto público sobrepasa por lo general el 30% de la
renta nacional, esto hace que el gasto público por su magnitud produzca “efectos
económicos” inevitables sobre el ingreso nacional, el PBN, el ahorro, y la inversión.
Este efecto dependerá también de la situación en la que se encuentre la economía del
país ya sea en expansión o recesión.

Repercusiones sobre el consumo y la inversión privada

Si aumenta el gasto público, aumenta el consumo, y por lo tanto, la inversión.
Si aumentan los ingresos del sector pobre el efecto es mayor que si aumenta el
ingreso del sector rico por su propensión marginal.
Realizar inversiones productivas es más eficaz que desarrollar armamentos.

Para darse cuenta de los efectos que preocupe el gasto público debe
considerarse lo importante que resulta el volumen del gasto en relación al PBI.
La incidencia del gasto público se percibe velozmente lo cual permitirá en
algunos casos medir su alcance.

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Para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, con
efectos que sean tan previsibles como beneficiosos, se hace necesario tener en 22
cuenta lo siguiente:
1. La estructura económica, es decir si se trata de una economía desarrollada o
envía de desarrollo.
2. Su estado o coyuntura, o sea un estado de recesión o un estado de expansión.
3. Los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales erogaciones
públicas.

El acelerador y el multiplicador
El multiplicador (Keynes): un aumento del GP produce un aumento superior en la
renta nacional, equivalente al aumento del gasto público multiplicado por el factor
capital. El multiplicador depende de la propensión marginal a consumir que establece
en cuanto aumenta el consumo al aumento de un peso adicional en la renta.
Multiplicador del GP: k = 1/(1 – PMgC)

El acelerador permite determinar el efecto que la mayor demanda de bienes de

consumo tiene en la demanda de bienes de capital.
El acelerador es el coeficiente por el cual se multiplica el aumento de la
producción de bienes y servicios para determinar el aumento de la inversión neta.
Este efecto está condicionado por:
 La existencia de plena ocupación de los factores productivos.
 La técnica de producción constante.
 La existencia de una relación técnica.

Relaciones con el nivel de precios, el empleo y la distribución de la renta

Relaciones con el nivel de precios
Dependerá del gasto si son:
 Gastos productivos: aumenta la renta nacional, aumenta el PBI y el nivel
general de precios no varía.
 Gastos reales: la renta nacional no varía o disminuye, el PBI disminuye o no
varía así como el nivel general de precios aumenta o disminuye provocando
inflación o deflación.
 Gastos transferencias: la renta nacional no varía así como también el PBI y el
nivel general de precios. Esto último dependiendo de la velocidad en que el
estado vuelque a la comunidad lo recaudado. Si es en forma inmediata las
repercusiones no se harán sentir, pero si se demora puede verse afectado.

Relaciones con el empleo y la distribución de la renta

 Escuela escandinava: el Estado debe hacer todo para alcanzar el pleno
empleo.
 Escuela inglesa: cualquier cosa antes de que los factores estén desocupados.

Respecto a la distribución de la renta el gasto público es una herramienta para

lograr la equidad.

Externalidades
Existen actos de una persona o de una empresa que afectan a otras
personas o a otras empresas, en los que una empresa impone un coste a otras pero
no las compensa, o en los que una empresa genera un beneficio a otras pero no
recibe ninguna retribución a cambio.
Ejemplo: la contaminación del aire o del agua, cuando una persona conduce un
auto reduce la calidad del aire.

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Las actividades que generan externalidades implican que la asignación de los

recursos que realiza en el Mercado puede no ser eficiente. 23
Los gobiernos responden a las externalidades negativas mediante la regulación
o la sanción de medidas.

Remedios públicos para resolver las externalidades

 Imponer multas y los impuestos.
 Subvencionar gastos.
 Permisos transferibles.
 Regulación.

Categoría de externalidades
 Externalidades negativas: a los actos de una persona que imponen costos a
otras.
 Externalidades positivas: cuando el acto de una persona beneficia a otros.

Análisis costo-beneficio
Proporciona un conjunto sistemático de procedimientos mediante los cuales el
Estado puede valorar si debe emprender o no un determinado proyecto o programa y
cuando hay varios cuál de ellos.
A diferencia de una economía privada el Estado puede proporcionar bienes que
no tienen precio de mercado o aquellos sobre los cuales para medir su eficiencia tiene
que recurrir a la observación del comportamiento de la sociedad. Por lo cual con este
mecanismo en algunos casos es difícil comparar costos y beneficios.
Ejemplo: cómo valuar la vida que se salva, el tiempo que se ahora, etc.
El análisis de la eficacia desde el punto de vista de los costos permite hacerlo
analizando los programas que tienen los mismos beneficios (o similares) y
preguntándose cuál produce esos beneficios con el menor coste posible.
El análisis de costos-beneficio y el análisis de la eficacia, desde el punto de vista
de los costos son importantes instrumentos utilizados por los poderes públicos en todo
el mundo. Aunque la precisión nunca será total, sobre todo en áreas difíciles de
cuantificar, se emitirán juicios que ponderarán estas distintas consideraciones por lo
que la cuantificación puede ser un elemento de gran utilidad en la resolución de las
complejas disyuntivas que hay que afrontar.

Causas del crecimiento de los gastos públicos

 Aparentes (variación del signo monetario, evolución de las reglas
presupuestarias)
 Relativas (anexiones territoriales, aumentos de la población, de producción o
de renta nacional)
 Reales (gastos militares o burocráticos)

 Gastos militares.
 Prosperidad del sistema económico.
 Urbanización.
 Desarrollo de la democracia.
 Ayuda a zonas subdesarrolladas.
 Aumentos de los costos.
 Burocracia.

Efectos de los gastos públicos

 Empleo. El gasto público es una fuente importante de generación de empleo,
tanto así que son muchas las regiones del país donde la única fuente de
empleo es precisamente el estado. La economía se puede acelerar o
desacelerar según el estado decida gastar más o menos. La producción del

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país puede verse fuertemente influida por el gasto público lo que de forma
indirecta tiene efecto sobre el nivel de empleo. 24
 Ahorro. El gasto público puede afectar el nivel o capacidad de ahorro de la
población, en vista a que el gasto público está financiado por lo general por
ingresos provenientes de los impuestos. Al incrementar los impuestos, se deja
a la población con una menor parte de sus utilidades lo que disminuye su
capacidad de ahorro.
 Inversión. Como la inversión en buena parte depende del nivel de ahorro de la
población, al disminuirse el nivel de ahorro por las causas ya expuestas, se
afecta la capacidad para invertir. Si no se ahorra, no habrá recursos para
invertir.
 Inflación. El gasto público puede presionar el alza de los precios al aumentar
la demanda de bienes y servicios. Bien sabemos que cuando la demanda se
incrementa a un ritmo superior que la oferta, se sufre de una tendencia
inflacionaria, y el gasto público tiene la capacidad de incrementar la demanda
de bienes y servicios.
 Devaluación – Revaluación de la moneda. El gasto público puede influir en el
comportamiento de la moneda frente a otras divisas, en la medida en que el
gasto público sea financiado con crédito externo. El ingreso de divisas producto
de la adquisición de créditos puede conducir a que la moneda local se
fortalezca, puesto que al incrementarse la oferta de una determinada divisa, el
efecto de la ley de la oferta y demanda, conlleva a que el precio de la moneda
local se revalúe.
 Déficit fiscal. Naturalmente que el gasto público es responsable directo en el
incremento o disminución del déficit fiscal de un país, en la medida en que se
gasta más o menos de los ingresos obtenidos.

Unidad 4:
Recursos del Estado

Recursos públicos

Concepto
Son ingresos, generalmente en dinero, que tiene el Estado para el
cumplimiento de sus finalidades. También podrían eventualmente traducirse en
prestaciones de servicios o en entrega de bienes materiales. Ejemplo: donación al
Estado de una propiedad, ayuda de los ciudadanos para limpiar de nieve las calles, o
el servicio militar obligatorio.
La percepción del recurso puede tener origen en
 Acto contractual: del Estado con terceros (recursos originarios). El Estado
actúa como persona de derecho privado, pero están regidos por el derecho
público. Es un acuerdo de voluntades.
 Acto coercitivo: carácter compulsivo. Son de naturaleza coactiva basada en la
coerción estatal. El Estado actúa como poder público, ejerciendo su “poder de
imperio” (recursos derivados). No interesa la voluntad del otro. En este caso se
requiere autorización legislativa o legal, es decir, que no pueden ser creados
por el PE, sino por el PL.

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Clasificaciones
Clasificación económica 25

Tipo de recurso Descripción Ejemplos

Son todos los percibidos por el  Impuestos que se recaudan
Recursos
Estado en forma regular y periódicamente.
ordinarios
continua.
 Impuestos patrimoniales.
 Ingresos obtenidos por
Son aquellos excepcionales u
Recursos préstamos.
ocasionales que carecen de la
extraordinarios  Ingresos obtenidos por
regularidad de los anteriores.
manipulaciones monetarias.
Importan un ingreso de dinero  El producido por los
para el Estado sin que se tributos.
produzca una salida  El producido por las rentas
Recursos
patrimonial equivalente. No que devengan los bienes
efectivos
originan una transferencia de propiedad del Estado.
correlativa de bienes
patrimoniales.
 Recursos pecuniarios
provenientes del a venta de
bienes del dominio privado
Son entradas para el Estado
Recursos no del Estado porque, al
compensadas por una salida
efectivos mismo tiempo de generarse
patrimonial.
la entrada de dinero, se
produce la baja de un bien
del patrimonio estatal.

Clasificación por su origen

Tipo de recurso Descripción Ejemplos

 Venta de tierras
Son los que provienen de los bienes
públicas.
Recursos patrimoniales del Estado o de diversos
 Alquileres.
originarios tipos de actividades productivas
 Superávit de las
realizadas por aquél.
empresas
 Derivan de los
Son los que las entidades públicas se
tributos (pagos
procuran mediante contribuciones
coactivos)
provenientes de las economías de los
 Derivan del uso del
individuos pertenecientes a la
crédito público
Recursos comunidad. Provienen del sector
(préstamos
derivados privado de la economía. El Estado los
voluntarios
obtiene ejerciendo su poder y
efectuados por los
estableciendo la relación fisco-
particulares al
contribuyente.
Estado).

Recursos no tributarios

Recursos de las Empresas Públicas

Los recursos financieros de las empresas públicas (entes descentralizados, no
dependen de la Administración central) son el resultado de la empresa. Se
transforma en recurso cuando da ganancia e ingresa al arca estatal. El recurso no

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es el precio. Éste es un ingreso de la empresa pública. Muchas veces terminaba

siendo un gasto y el estado tenía que auxiliarlas. 26
o Precio: es el gasto total desembolsado por el usuario del bien o servicio.
o Tarifa: es el gasto por unidad de bien o de servicio, el costo unitario o precio
unitario para el usuario. Se expresan por kilómetro, por metro cúbico, por litro,
por kilovatio, por tonelada, etc. En Finanzas Públicas tiene otros dos empleos:
como sinónimo de alícuota, quantum, tipo o tasa de impuesto (IVA); o como
tarifas aduaneras (costos que cobra el Estado de las mercancías importables
o exportables).
 Cuasiprivada: si se la determina conforme a criterios de empresa privada,
siguiendo pautas establecidas en el mercado, persiguiendo la obtención de un
beneficio o excedente económico. Este excedente puede constituir un recurso
o ser reinvertido en la misma empresa, teniendo en mira la expansión de la
misma y/o el incremento o mejoramiento de sus servicios.
 Pública: cuando tiene por objeto solamente cubrir los costos de explotación
de la empresa. Para financiar sus costos de inversión la empresa pública
deberá recurrir a oras fuentes de financiamiento, como el endeudamiento
interno o externo, o bien aportes de capital por parte del Tesoro.
 Política: cuando se la fija a un nivel inferior al del costo medio de producción
del bien o servicio provisto, incurriéndose así en un quebranto o déficit
“deliberado”. Necesitan ayuda del Estado. Puede ser por razones económicas
(quiere que el sector privado crezca), sociales (vender la luz más barato a los
jubilados), demográficas (vender la luz más barato a los que se instalen lejos
de la urbanización), cultural (para difundir publicaciones literarias), etc.

Recursos tributarios

Impuestos, tasas y contribuciones especiales

 Impuestos: se trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada
contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado
respecto a los beneficios que reciba el Contribuyente por los gastos públicos
financiados por dichos impuestos. Los gastos benefician a la comunidad en su
conjunto, sin distinguir entre contribuyente y no contribuyente. Son tributos no
vinculados.
 Tasa: moderadamente se define como una obligación tributaria nacida en
ocasión de algún servicio que el contribuyente está recibiendo del Estado. Son
tributos vinculados.
 Contribuciones especiales: es un tributo, por lo tanto coactivo, donde se
establece una relación entre los que reciben beneficios (diferenciales) y los que
pagan el tributo. Monto pagado de contribución de mejoras de pavimento
urbano y los beneficios especiales recibidos por los frentistas. Son tributos
vinculados y con afectación específica.

Caracterización jurídica
Son las prestaciones en dinero (aunque algunos autores las aceptan en
especie) que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una
ley y para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas.
Mediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del
gobierno en proporción a su respectiva capacidad económica.
La caracterización jurídica del tributo es importante para establecer los
elementos comunes a todas las especies, así como sus notas diferenciadoras de los
ingresos públicos en general.
 Prestaciones en dinero y prestaciones en especie: las prestaciones
tributarias son en dinero. Sin embargo no es así en todas partes; en algunos

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países sus códigos tributarios admiten que la prestación sea en especie. Lo

importante es que la prestación sea “pecuniariamente valuable”, que concurran 27
los otros elementos caracterizantes y que la legislación lo admita.
Pago en especie:
1) El pago mediante bienes esté expresamente autorizado por la ley
pertinente.
2) Que se trate de situaciones realmente excepcionales.
3) Que los bienes entregados por los contribuyentes sean absolutamente
necesarios para el Estado en el momento del trueque (es decir que, de no
aceptar estos bienes, el gobierno deberá concurrir al mercado para
adquirirlos).
4) Que la valuación sea efectuada por organismos especializados o peritos y
coincida con los precios del mercado.
 Exigidas en su poder de imperio: la prestación que configura el tributo se
exige mediante la coacción, o sea, la facultad de “compeler” el pago de la
exacción requerida. La coacción se manifiesta especialmente en la
prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación del tributo. La
“bilateralidad” de los negocios jurídicos es sustituida por la “unilateralidad” en
cuanto al nacimiento de la obligación.
Para que el Estado pueda exigir contribuciones a las personas que se hallan en
su jurisdicción, se lo dota del llamado “poder tributario”. Este poder es de
naturaleza política, es expresión de soberanía; es un poder inherente al de
gobernar, porque no hay gobierno sin tributos, y su contrapartida es el deber
ético-político-social del individuo de contribuir al sostenimiento del Estado.
 En virtud de una ley: no hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual
significa limitar formalmente la coacción y respetar el principio de legalidad. La
potestad tributaria consiste en la facultad de dictar normas jurídicas creadoras
de tributos, normas que, como todas las que establecen obligaciones, son
reglas hipotéticas cuyo mandato se concreta cuando ocurren las circunstancias
previstas en ellas (hecho imponible).
 Para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades
públicas: por esa razón, el objetivo del tributo es fiscal; pero esta finalidad
puede no ser la única. El tributo puede perseguir también fines extrafiscales, o
sea, ajenos a la obtención de ingresos, como los tributos aduaneros
protectores, los tributos promocionales, etc.
Este objetivo extrafiscal es adicional, aun siendo la motivación prevaleciente de
alguna medida tributaria. La extrafiscalidad no puede constituir la esencia
jurídica de la institución del tributo, sino la utilización para objetivos económico-
sociales de una herramienta de intervencionismo.

Principios o recaudos de los sistemas tributarios

 Justicia y equidad: el conjunto de tributos debería ser justo y equitativo
(horizontalmente, tratando a todos iguales y verticalmente, discriminando a los
que más tienen en beneficio de los desfavorecidos).
 Estabilidad: sistema estable, para que sus elementos puedan mantenerse a lo
largo del tiempo a pesar de las alteraciones en la ordenación de los objetivos
sociales. Ej: cambios de gobierno.
 Neutralidad: debe ser neutral desde un punto de vista económico, de tal
manera que no debe dañar sino promover la eficacia económica y su
crecimiento.
 Suficiencia: con su rendimiento se deberían poder solventar las funciones y
servicios públicos necesarios para cubrir el mínimo de necesidades públicas.
 Elasticidad: posibilidad de obtener mayores recursos en caso de que crezcan
las dificultades o necesidades públicas que la población requiere del Estado.

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 Simplicidad: tributos deben ser comprensibles y sencillos de aplicar, tanto por

parte de la Administración como de los contribuyentes. 28
 Certeza: compuesto por normas precisas y claras.

Contribuciones de mejoras

Concepto
Son las contribuciones en las que el beneficio del obligado proviene de una
obra pública que presuntamente beneficia a dicho contribuyente al incrementar el
valor de su o sus inmuebles.

Características
 Prestación personal: la deuda por esta contribución pertenece al propietario
del inmueble presuntamente beneficiado con la obra.
 Beneficio derivado de la obra: el monto del beneficio surge de comparar el
valor del inmueble al finalizar la obra, con el que tenía al comienzo. Es difícil
determinar con exactitud ese valor.
 Proporción razonable: el importe exigido debe ser adecuadamente
proporcionado al presunto beneficio obtenido.
 Destino del producido: la recaudación se destina al financiamiento de la obra
(el producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de la obra o las
actividades que constituyen el presupuesto de la obligación).

Hecho imponible
Nace con la finalización de la obra.
Si la propiedad se vende después de finalizada la obra, el deudor del tributo es
el vendedor. Si la propiedad se vende antes de finalizada la obra, el deudor es el
comprador del inmueble.

Naturaleza
Es un tributo vinculado con afectación específica.

Diferencias con las tasas

Tasas Contribuciones por mejoras

 Se pagan cada vez que se utiliza el  Se paga una sola vez.
servicio público.
 Se cobra por servicios públicos,  Se cobra por una plusvalía resultante
ocupación del dominio público, etc. de una obra pública que afecta
beneficiosamente el patrimonio del
 No es necesario el beneficio. contribuyente.
 Es necesario el beneficio.

Diferencias con los impuestos

Impuestos Contribuciones por mejoras

 Progresivo o regresivo.  Proporcional al beneficio obtenido.
 Servicios indivisibles.  Constituye una compensación por la
plusvalía recibida.
 No tiene dicha limitación.  Tiene un radio de limitación territorial
(zona de influencia).
 No es un tributo vinculado.  Es un tributo vinculado.

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Pasos para determinar la proporción

1. Se especifica inmuebles influidos o valorizados. Por ej.: límite geográfico. 29
2. Se especifica qué parte del costo de la obra deben financiar los beneficiarios.
3. Se establece cómo será esa distribución (bases metodológicas).

Bases metodológicas para la liquidación

El estado debe buscar una proporción razonable entre la contribución de
mejoras y el beneficio obtenido por el obligado al pago.
En la práctica es difícil determinar el valor del beneficio y su modo de
distribución. Existen diversos procedimientos técnicos para calcularlas:
1. Doble tasación: consiste en tasar la propiedad antes de la obra pública y
volverla a tasar finalizada la obra pública para determinar cuál es el valor
adquirido por el inmueble a causa de la obra pública.
2. Método del prorrateo: consiste en prorratear el costo de la obra pública entre
los distintos inmuebles beneficiados dentro de un área determinada. Se puede
hacer de distintas formas:
A. Por los metros lineales de frente o de fondo de las propiedades
beneficiadas.
B. Por los metros cuadrados de superficie del terreno.
C. Por la valuación catastral municipal o provincial de los inmuebles.
D. Diferencia de distancia en metros a la obra.

Recursos parafiscales

Concepto
Son las exacciones (exigencias de impuestos) recabadas por ciertos entes
públicos para asegurar su financiamiento autónomo, razón por la cual
generalmente su producido no ingresa en la tesorería estatal o rentas generales, sino
en los entes recaudadores o administradores de los fondos obtenidos.
Ejemplo: contribuciones destinadas a la previsión social, centros de estudios,
colegios profesionales, etc.
Los recursos percibidos están afectados específicamente al cumplimiento de los
fines de dichos entes, los cuales son de carácter social, gremial o profesional. Los
recursos recaudados, y los consiguientes gastos y prestaciones, no figuran en el
Presupuesto gubernamental, sino que son objeto de presupuestos propios de
cada ente que los administra. No es imprescindible que quienes pagan sean los
mismos sujetos beneficiados por las prestaciones.
Tienen que estar habilitados por ley para llevar a cabo dicha exacción.

Características y elementos
 Los recursos recaudados y los consiguientes gastos y prestaciones no figuran
en el presupuesto gubernamental, sino que son objeto de presupuestos
anexos o propios de cada ente que los administra.
 Son obligatorios.
 No son recaudados por los entes típicamente fiscales (AFIP, API,
administración provincial de ingresos), sino por organismos descentralizados
de la administración pública habilitados legalmente para ello.
 No ingresan a las arcas del estado (Tesorería general de la Nación).

Diferencias con las tasas

En las contribuciones parafiscales existe falta de proporción entre la cantidad
pagada y el beneficio percibido.
En las tasas no sólo se trata de beneficios, sino también castigos. Por ejemplo:
auto mal estacionado, hay que pagar la grúa y el estacionamiento mientras el auto
está detenido y aparte pagar la multa.

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Diferencias con los impuestos

El impuesto es fiscal, figura en el presupuesto y en la contabilidad pública. En 30
los impuestos la recaudación es distribuida entre bienes, obligaciones y servicios para
toda la comunidad, mientras que las contribuciones parafiscales benefician a un
determinado grupo social o económico.

Recursos de la Seguridad Social

Concepto
La seguridad social es el sistema estatal que prevé contingencias de la
población, como accidentes de trabajo, despidos, etc.
Constituyen la forma más importante de la parafiscalidad. Los recursos
financieros de la seguridad social están constituidos por los aportes de seguridad y
previsión social que pagan los patrones y obreros a las cajas, que otorgan
beneficios a los trabajadores en relación de dependencia, también están constituidos
por los aportes de comerciantes y profesionales, etc.
Todos estos aportes se traducen en beneficios que reciben los aportantes y
que consisten en jubilaciones, subsidios por enfermedad, asignaciones familiares, etc.

Problemas
Hay una crisis en el sistema de la seguridad social, debido a que los fondos no
alcanzan. Causas:
 Prolongación de la vida media, cuanto más vive la gente, más utiliza los
beneficios.
 Altos niveles de evasión de los aportes (personal en negro).
 Altos grados de desempleo, trabajo informal (mercado negro).
 Jubilaciones anticipadas (el contribuyente deja de aportar).
 Cuando se detiene el crecimiento económico: hay desocupación, disminuyen
los recursos y aumentan los subsidios a los desempleados.
 Avance de la tecnología: la máquina reemplaza al hombre.

Aspectos del régimen vigente

Hay distintas posiciones:
1. Son impuestos, recursos no vinculados.
A. Para los trabajadores, las retenciones son un impuesto directo al
salario.
B. Para los empleadores es un impuesto indirecto al salario.
2. También diferencia entre empleadores y trabajadores:
A. Para los empleadores es un impuesto indirecto, no vinculado.
B. Para los trabajadores es una contribución especial, vinculada con
afectación específica.
El empleador actúa como agente de retención, obligados a efectuar el ingreso,
ingresan las contribuciones como responsables de deuda propia.

Nombre
 Se lo denomina Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
 La ley 24.241 modificó sustancialmente el régimen previsional,
estableciendo un sistema mixto que abarcaba un sistema público de
reparto administrado por el Estado y un sistema privado, de
capitalización, administrado por las AFJP.


Características
a) Se financia con sistema solidario de reparto.

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b) Elimina el sistema de capitalización que es absorbido y substituido por el

de reparto. 31
c) Garantiza a los afiliados y beneficiarios del sistema de capitalización igual
tratamiento que a los de reparto.

Crédito público

Conceptos
 Crédito público: es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un
estado para obtener dinero o bienes en préstamo. Según la ley de
administración financiera (art. 56) es la capacidad que tiene el estado de
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas con el fin de atender casos de evidente necesidad
nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos,
incluyendo los intereses respectivos. Quedan prohibidas las operaciones de
crédito público para financiar gastos operativos corrientes o de financiamiento
(por ej. pago de sueldos, gastos generales de administración).
 Empréstito: es la operación crediticia concreta mediante la cual el estado
obtiene dicho préstamo, por eso se lo llama materialización del crédito.
 Deuda pública: consiste en la obligación que contrae el estado con los
prestamistas como consecuencia del empréstito.

Elementos
 Elemento subjetivo o personal: es la confianza en la persona del deudor
basada en el comportamiento o conducta que esta persona desempeñó en el
pasado. Solvencia moral.
 Elemento material u objetivo: es la confianza en que el dinero será devuelto
por existir solvencia patrimonial, es decir, si tiene medios económicos para
hacer frente a la deuda. No está dada por los puentes, caminos, edificios,
plazas, etc, sino por la capacidad para percibir tributos en forma suficiente para
que quede un saldo para la devolución del préstamo. Se analiza también la
lucha contra la evasión fiscal, el potencial industrial, y el manejo del comercio
exterior, evolución del PBI, la balanza de pagos, etc.
Para obtener crédito se requiere tener solvencia moral y solvencia patrimonial.

Formas de materialización
Provisoria: situaciones en las que el tesoro experimenta déficit transitorio o
circunstanciales de caja. Es una insuficiencia momentánea o eventual de fondos para
atender necesidades presupuestarias o en un caso imprevistas. Son operaciones de
crédito público (deuda flotante). La tesorería general de la Nación puede recurrir al
BCRA o al mercado monetario a través de operaciones de CP:
 Inversión y colocación de letras o bonos de tesorería en los bancos del sistema
o entre el público mediante suscripción pública directa.
 Descuento de esas letras o bonos en el BCRA, el cual al acreditar los aportes
en la cuenta del Tesoro emite dinero, creación de dinero.
 Anticipos o adelantos de fondos sujetos a reembolso que el BCRA esté
autorizado a realizar (creación de dinero, amplia base monetaria).

Permanentes: se concreta en los empréstitos públicos propiamente dichos, los cuales

no se utilizan para cubrir faltantes transitorios de caja. Son de largo plazo. Constituyen
la deuda pública consolidada, no la flotante.

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Teoría del empréstito

El Crédito público se materializa en el empréstito y genera la Deuda 32
pública.
El empréstito es la operación mediante la cual el estado recurre al mercado
interno o externo de capitales en demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o
más acreedores que le prestan dinero contra la promesa de que rembolsar dicho
capital en tiempo y forma, estableciendo además el pago de una cierta suma de
interés.
El empréstito es el recurso derivado que tiene el estado basado en el crédito,
mediante el cual se otorga una cierta suma de dinero de los mercados internos o
externos a un interés dado y con una fecha de reembolso preestablecida.
Si el empréstito se emite y cumple en el país, es interno. Si al contrario la
obligación surgida es en el exterior mediante una transferencia de valores y la
operación es regida por leyes extranjeras, el empréstito es externo.

Requisitos para que la emisión del empréstito sea correcta

1) Debe ser concertado por una ley previa.
2) Dicha ley debe establecer claramente el destino de los fondos.
3) Debe realizarse un estudio técnico de factibilidad en cuanto al destino
establecido para los fondos.
4) Debe haber un riguroso control contable sobre todas las cuentas y las
imputaciones referentes al empréstito.
5) Se debe abrir una cuenta especial que contabilice los gastos a que dio lugar la
emisión del empréstito.
6) Deben estar enumerados correlativamente.
7) Tienen que tener lugar y fecha de emisión, de pago, la tasa de interés, etc.

Naturaleza jurídica
La naturaleza jurídica del empréstito es motivo de discusión entre los distintas
financistas, mientras la mayoría piensa que es un contrato, algunos consideran que
es un acto de soberanía.

Clasificación de los empréstitos

 Voluntarios: los suscriptores actúan con total libertad.
 Forzosos: los ciudadanos se ven obligados a suscribir los títulos.
 Especiales.
 Generales.
 Reembolsables: son cancelables o rescatables.
 No reembolsables: el Estado asume la obligación del pago de los intereses al
tenedor de los títulos a perpetuidad.

Técnica del empréstito

La técnica del empréstito se trata de la ejecución, procedimiento y modos de
vida del empréstito, desde su emisión hasta su extinción. Comprende la emisión,
conversión (si hay), amortización y extinción de los mismos.

Emisión
 Plazo del empréstito.
 Tasa de interés.
 Beneficios accesorios
 Garantías
 Formas de negociación

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Formas de negociación
1) Emisión directa por suscripción pública: es el más conveniente y eficaz. Se 33
realiza a través de una gran publicidad. Consiste en el lanzamiento de todo el
empréstito o de series sucesivas. Los títulos se adquieren directamente al estado,
directamente en oficina pública.
2) Colocación por banqueros: el Estado conviene con una o más entidades
financieras la colocación de empréstitos.
3) Venta en Bolsa: el Estado vende los títulos en la Bolsa. Le permite ir viendo cómo
responde el mercado, pero es peligroso si son montos muy elevados, ya que puede
desestabilizar (perturbar) el mercado bursátil. Por esta misma razón, se colocan en
forma gradual, para no crear alteraciones en el mercado  no es apto para casos de
urgencia.
4) Licitación: suele utilizarse para letras de tesorería. Los títulos se ofrecen
generalmente a entidades bancarias y corredores de bolsa que hacen ofertas y se
elige la más conveniente. Puede ser pública o privada (con invitación del estado).

Conversión de la deuda
La conversión es la facultad del estado de cambiar las cláusulas del empréstito o
sus condiciones generales. Ejemplo: extender el plazo.

Consolidación de la deuda
Se alteran o modifican las condiciones originarias del título, también existe un
cambio de títulos, es una forma de conversión en sentido amplio. Es cuando la deuda
flotante se transforma en deuda consolidada.

Formas de extinción
Normales
 Amortización: no se paga toda la deuda junta, sino por partes anuales y
conforme a un plan determinado.
 Obligatoria: es cuando el Estado cumple con la obligación contraída en una
fecha determinada.
 Facultativa: el Estado se reserva el derecho de amortizar o no el empréstito y
fijar las fechas en que se hará efectiva la amortización.
 Indirecta: es cuando se realiza mediante la emisión de moneda y por lo tanto
no se considera un procedimiento o método de amortización.

Excepcionales
 Conversión: se trata de una transformación de la deuda anterior en una
nueva. Se la asimila a la novación del derecho privado. Es la modificación de
cualquiera de las condiciones de un empréstito que se haga con posterioridad
a la emisión del mismo (sentido amplio) o cuando se modifica sólo el tipo de
interés (sentido restringido).
 Consolidación: se alteran o modifican las condiciones originarias del título,
también existe un cambio de títulos, es una forma de conversión en sentido
amplio. Es cuando la deuda flotante se transforma en deuda consolidada.

Anormales
 Compensación: se da cuando el estado es deudor y acreedor al mismo
tiempo. Por ejemplo, cuando existen deudas entre empresas públicas. Otro
caso es cuando el acreedor del estado tiene títulos en su poder y con ellos
puede pagar sus impuestos.
 Inflación: es el caso de deuda pública interna en moneda nacional en períodos
de inflación.

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34
Unidad 5:
Los principios de la tributación y la eficiencia.
Incidencia tributaria

Los impuestos

Concepto
El impuesto es el tributo típico, el que representa mejor el género, a tal punto
que prácticamente se confunde con él. Es el más redituable para el fisco y el que ha
originado mayores aportes de la doctrina especializada.
Es el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones
consideradas por la ley como generadoras de la obligación de tributar (hechos
imponibles), situaciones éstas ajenas a toda concreta acción gubernamental vinculada
a los pagadores.
El hecho imponible se relaciona con sus rentas, bienes o consumos.
El hecho elegido como generador (o imponible) no es un hecho cualquiera de
la vida, sino que está caracterizado por su naturaleza reveladora de la posibilidad de
contribuir en alguna medida al sostenimiento del Estado. Si bien la valoración del
legislador es discrecional, debe estar idealmente ligada a la potencialidad económica
de cada uno.

Definición
El monto que este tributo permite recaudar es muy superior a los restantes; es
aquel mediante el cual el Estado requiere mayores prestaciones a los contribuyentes.
Son impuestos los tributos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho
imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o
económica que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo como
consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la
adquisición o gasto de la renta.

Elementos
a) Su independencia entre la obligación de pagarlo y la actividad que el Estado
desarrolla con su producto.
b) Su cobro debe hacerse a quienes se hallan en las condiciones consideradas
como generadoras de la obligación de tributar.
c) Dichas condiciones no pueden consistir en hechos o circunstancias que no
sean abstractamente idóneos para reflejar capacidad contributiva.
d) Debe estructurarse de tal manera que las personas con mayor aptitud
económica aporten en mayor medida, salvo que esta regla medular sufra
excepciones basadas en la promoción del bienestar general.

Naturaleza jurídica
 Institución de derecho público.
 Potestad tributaria del Estado.
 No difiere de las restantes instituciones destinadas a satisfacer los
requerimientos de la sociedad.
 Misma necesidad que llevó a la creación del Estado como única forma de
lograr orden y cohesión en la comunidad.

Clasificaciones y principios económicos de la imposición

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35
Clasificación jurídica

Ordinarios La vigencia no tiene límite de tiempo; rigen mientras no se

(permanentes) deroguen (ejemplo: IVA)
1 Tienen un lapso determinado de duración, transcurrido el
Extraordinarios
cual, supuestamente dejan de existir (ejemplo: impuesto
(transitorios)
sobre los bienes personales)
Consideran en forma exclusiva la riqueza gravada, con
Reales u objetivos prescindencia de la situación personal del contribuyente.
Ejemplo: impuesto a los consumos.
2 Tienen en cuenta la espacial situación del contribuyente,
Personales o valorando los elementos que integran su capacidad de
subjetivos pago. Ejemplo: impuesto a la renta, que toma en cuenta
cargas de familia o el origen de las ganancias.
Mantiene una relación constante entre su cuantía y el valor
Proporcionales de la riqueza gravada. Tiene alícuota única. Ejemplo:
impuesto al consumo.
3
Aumenta a medida que se incrementa el valor de la riqueza
Progresivos gravada. La alícuota aumenta a medida que crece el monto
gravado. Ejemplo: impuesto a la renta.
Son aquellos que no pueden trasladarse. Es decir, se
exigen de las mismas personas que se pretende que los
paguen.
Gravan periódicamente situaciones que suelen durar en el
Directos
tiempo.
Gravan la riqueza por sí misma e independientemente de
su uso.
Ejemplo: impuesto inmobiliario.
4
Son los trasladables; esto significa que cobran a una
pesrona dando por sentado o suponiendo como algo
probable que ésta se indemnizará a expensas de alguna
otra.
Indirectos
Gravan actos o situaciones accidentales, como los
consumos.
No gravan la riqueza en sí misma, sino en cuanto a su
utilización que hace presumir capacidad contributiva.
Cuando ciertas circunstancias o situaciones objetivas
De exteriorización revelen aproximadamente un determinado nivel de riqueza.
inmediata Ejemplo: patrimonio, ingresos periódicos o incrementos
patrimoniales.
Cuando las circunstancias o situaciones objetivas que se
5
tienen en cuenta, si bien hacen presumir un determinado
De exteriorización nivel de riqueza, el nivel de aproximación es inferior a los
mediata casos de exteriorización inmediata. Ejemplo: producción o
venta de bienes, suministro de servicios, adquisición o
consumo de bienes o servicios, etc.
Son las prestaciones exigidas por el Estado, y su fin
Financieros exclusivo o principal es el de cubrir los gastos públicos, sin
retribución específica.
Son las prestaciones en dinero a las que recurre el Estado
6
no prioritariamente para lograr ingresos sino para
De ordenamiento determinar una conducta, un hecho u omisión. Suelen tener
por objeto fomentar algunas actividades estimulando a los
contribuyentes para que las emprendan o, por el contrario,

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su intención puede ser disuadirlos de llevar a cabo

actividades que el Estado considera indeseables (omisión). 36

Impuestos reales y personales

 Reales: cuando su objeto es la riqueza en sí misma, independientemente de
las características o situación del sujeto pasivo del mismo; es un tributo de
naturaleza objetiva.
 Personales: se tienen en cuenta para su determinación, además de la riqueza
en sí, los atributos y particularidades subjetivas del contribuyente, como
pueden ser: su estado civil, el tener o no familia a su cargo, la edad, estado de
salud, su carácter de residente en el país o en el extranjero, el grado de
parentesco con el causante (en el impuesto a la herencia), el origen de sus
ingresos, etc.
En Argentina, actualmente, el único impuesto personal vigente es el impuesto a
las ganancias de las personas físicas y sucesiones indivisas, que admite deducciones
no imponibles.

Impuestos generales y especiales

 Generales: cuando gravan en forma amplia y comprensiva las distintas
especies de una misma manifestación de capacidad contributiva: la renta, el
patrimonio, las ventas, el valor agregado, las compras, los actos jurídicos, etc.
 Especiales: cuando el impuesto tiene como objeto una variedad específica de
dicha capacidad o existe un hecho imponible aislado. Ej.: impuesto a los
combustibles, a los pasajes al exterior, a los intereses de depósitos a plazo fijo,
sobre los sueldos que excedan cierto nivel, etc.

Impuestos sin afectación y con afectación específica

 Sin afectación: toda vez que el producido de su recaudación no tiene un
destino financiero especial, sino que ingresa a Rentas generales de la
hacienda pública, para el financiamiento de los gastos públicos en general.
 Con afectación: aquél cuya recaudación por el fisco está afectada, destinada
por disposición de la ley respectiva, al cumplimiento de un fin específico
mediante el gasto correspondiente.

Impuestos fijos, graduales, proporcionales, progresivos, regresivos y

degresivos
 Fijo: cuando su magnitud total es independiente del volumen monetario de la
base imponible; se comporta en forma constante respecto de la materia
imponible. Hay dos variantes:
 El impuesto de suma fija, en el que no existe base impositiva expresada
cuantitativamente.
 El impuesto de base específica o por unidad de producto, en el que la base del
impuesto está constituida por unidades físicas poseídas, obtenidas,
producidas, vendidas, consumidas, etc (por kilo, por metro, por litro, por unidad,
etc).
 Gradual: cuando un impuesto de suma fija se aplica en forma diferencial según
categorías o escalas de objeto gravado. Se establecen determinadas
categorías o clases, y dentro de éstas, el impuesto es fijo.

Los impuestos de tipo proporcional, progresivos, degresivos y regresivos son

impuestos de carácter ad-valorem, por cuanto su monto se determina por
aplicación de una alícuota sobre la base del impuesto, expresada ésta en valor
monetario.
 Proporcional: la alícuota es constante, cualquiera sea el monto imponible. Ej.:
IVA, impuesto a los ingresos brutos, inmobiliarios, etc.

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 Regresivo: aquél cuya alícuota decrece a medida que aumenta la base

imponible. 37
 Progresivo: la alícuota crece a medida que aumenta la base de imposición.
Ej.: impuesto a las ganancias.
 Degresivo: la progresividad de la alícuota tiene un límite, a partir del cual la
misma se hace constante.

Principios económicos de la imposición

La eficiencia económica pretendía que el sujeto obligado al pago del tributo, no
alterase ni modificase la cuantía de su obligación por su conducta económica o
intervención en el mercado.
Principio de la equidad: este principio consiste principalmente en que la carga
tributaria ha de ser repartida justamente. Este criterio tiene en el pensamiento clásico
la siguiente interpretación:
 “Principio del beneficio o equivalencia”: los impuestos se pagan según cual sea
el beneficio que se recibe del Estado. Hoy existe en las tasas y las
contribuciones especiales.
 “Principio de capacidad económica”: considera que el tributo ha de reflejar la
capacidad económica, esto es, según lo que gane así pagaré.

Análisis económico de los impuestos

Momentos de la imposición
 Traslación: es la transferencia de la carga impositiva muchas veces prevista
por el legislador a otras o no. Ej: IVA.
 Percusión: hecho por el cual el impuesto recae sobre el “contribuyente de jure”
que a su vez este resulta ser el “contribuyente de facto”, quien soporta el peso
del impuesto, debido a que no se produce la traslación, por lo cual el
contribuyente resulta percutido.
 Incidencia: es el fenómeno por el cual un sujeto ha sufrido la traslación y no
puede a su vez trasladarlo a otros porque debe soportar la carga del mismo. Es
en definitiva, el peso que re cae sobre el contribuyente de facto o definitivo.
 Difusión: el efecto económico que produce en todo el mercado el impacto de
los impuestos en sus diversas formas produciendo alteraciones tanto en la
oferta como en la demanda y por obvia consecuencia, su traslado a los precios.
 Noticia: es el efecto por el cual el contribuyente habiendo sido anoticiado de un
probable impuesto a crearse o aumento en los ya existentes, se anticipa
incorporando en su precio al mismo.
 Amortización: efecto de la creación de un nuevo impuesto o incremento del
mismo, sobre un bien que, produce como consecuencia la disminución de la
renta que estos bienes producen y consecuentemente un menor valor
patrimonial.
 Capitalización: inversamente, la derogación de un tributo o la reducción del
mismo produce un incremento en el valor de los bienes patrimoniales, como así
también una mayor renta.
 Remoción: ocurre cuando el sujeto incidido se deshace de la carga del
impuesto, sin transferirlo, aumentando la productividad (si se trata de una
unidad empresaria percutida), o bien incrementando el esfuerzo personal, de
modo que la carga del tributo quede absorbida o compensada por mayor
producción obtenida, menores costos unitarios, o elevación del ingreso
personal.

El exceso de la carga del gravamen

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La carga excedente es la presión, peso o carga diferencial que soportan en

exceso los sujetos pasivos de facto (contribuyentes de hecho o incididos) de la 38
tributación, individual o colectivamente, por la circunstancia de haberse aplicado un
impuesto cuya aplicación produce una sobreincidencia fiscal sobre el/los sujeto/s
afectado/s. Esto puede deberse a la tipología del impuesto, a la etapa gravada, al
objeto y la base imponible, a la naturaleza de los costos de producción, etc.

La carga excedente como resultado del proceso de traslación piramidal

Supuestos
 Traslación prospectiva o hacia adelante.
 Traslación impositiva total.
Ejemplo:
1. La cadena de producción-comercialización del bien o servicio comprende 3
etapas: fabricante o importador, mayorista, minorista.
2. Es gravada con un impuesto monofásico a la producción, importación o ventas
solo una etapa de las comprendidas, con alícuota del 8%.
3. A los efectos de fijar el precio de venta, cada etapa aplica un porcentaje de
marcación del 60% sobre el costo de compra.

1) Caso en que la etapa gravada es la primera.

Precio de venta a la etapa siguiente

Sin impuesto Con impuesto
Fabricante o importador 1000 (+T = 80) 1080
Mayorista 1600 1728
Minorista 2560 2764,80

La incidencia impositiva es igual a la diferencia entre ambos precios finales (con y

sin impuesto):
I = p c/T – p s/T = 2764,80 – 2560 = 204,80

La carga excedente resulta de comparar la incidencia con el monto de impuesto

recaudado por el fisco:
Carga excedente = I – T = 204,80 – 80 = 124,80

2) Caso en que la etapa gravada es la segunda.

Precio de venta a la etapa siguiente

Sin impuesto Con impuesto
Fabricante o importador 1000 1000
Mayorista 1600 (+T = 128) 1728
Minorista 2560 2764,80

Incidencia = 2764,80 – 25,60 = 204,80

Carga excedente = 204,80 – 128 = 76,80

3) Caso en que la etapa gravada es la tercera.

Precio de venta a la etapa siguiente

Sin impuesto Con impuesto
Fabricante o importador 1000 1000
Mayorista 1600 1600

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Minorista 2560 (+T = 204,80) 2764,80

39
Incidencia = 2764,80 – 2560 = 204,80
Carga excedente = 204,80 – 204,80 = 0

 Cuanto más alejada del comprador final esté ubicada la etapa gravada con un
impuesto monofásico sobre ventas, mayor será la carga excedente.
 Si la etapa gravada fuese la inmediata anterior al consumidor, no habrá carga
excedente. Por lo mismo, no la hay si el impuesto es del tipo multifásico de
“sobre el valor agregado”.
 La carga excedente se reparte entre las varias etapas comprendidas
(empresarias), a partir de la etapa siguiente a la gravada.
 Si el impuesto, en lugar de ser monofásico, fuese multifásico, las incidencias
sobre el precio final así como la carga excedente serían mayores, como
también lo sería la recaudación impositiva.

Curva de Laffer
A medida que aumenta la alícuota del tributo, también aumenta la
recaudación, hasta llegar al punto óptimo (A*) a partir del cual la curva declina y
si se sigue elevando la alícuota la recaudación comienza a disminuir. El punto
óptimo A* otorga al fisco la mayor recaudación. El motivo de esta disminución en la
recaudación es que se castiga al contribuyente con una alta presión tributaria y este no
puede cumplir con su obligación.

Presión tributaria

Concepto
Presión tributaria o presión fiscal es un término económico para referirse al
porcentaje de los ingresos que los particulares deben aportar al Estado en concepto
de impuestos.
Es la carga o peso económico-financiero que experimenta, ceteris paribus, una
cierta comunidad con motivo del conjunto de tributos que recaen sobre ella. Estos
tienen efectos en la asignación de recursos económicos, en los precios relativos y en
general, en el nivel del bienestar colectivo.

Medición
 Presión teórica o potencial o nominal: se obtiene relacionando por cociente
variable-flujo macroeconómica tales como el total de tributos recaudables
según las leyes vigentes con el PBI o el PBN o el ingreso nacional del país o
región considerada.

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 Presión real: se obtiene relacionando por cociente el total de tributos

recaudados efectivamente con el PBI o el PBN o el ingreso nacional del país o 40
región considerada.

Estructura y sistema tributario

Concepto
Consiste en el estudio del conjunto de tributos tomado como un todo.
Es decir, se define como el conjunto de tributos que establece un país en
una determinada época.

Principios o recaudos de los sistemas tributarios

 Justicia y equidad: el conjunto de tributos debería ser justo y equitativo
(horizontalmente, tratando a todos iguales y verticalmente, discriminando a los
que más tienen en beneficio de los desfavorecidos).
 Estabilidad: sistema estable, para que sus elementos puedan mantenerse a lo
largo del tiempo a pesar de las alteraciones en la ordenación de los objetivos
sociales. Ej: cambios de gobierno.
 Neutralidad: debe ser neutral desde un punto de vista económico, de tal
manera que no debe dañar sino promover la eficacia económica y su
crecimiento.
 Suficiencia: con su rendimiento se deberían poder solventar las funciones y
servicios públicos necesarios para cubrir el mínimo de necesidades públicas.
 Elasticidad: posibilidad de obtener mayores recursos en caso de que crezcan
las dificultades o necesidades públicas que la población requiere del Estado.
 Simplicidad: tributos deben ser comprensibles y sencillos de aplicar, tanto por
parte de la Administración como de los contribuyentes.
 Certeza: compuesto por normas precisas y claras.

Sistema tributario argentino

La Nación aplica gravámenes con carácter exclusivo (ej: impuestos aduaneros),
concurrente (ej: impuestos internos al consumo) y otros en virtud del régimen de
coparticipación, ahora con sustento constitucional.
Las provincias aplican gravámenes en ejercicio de facultades propias no
delegadas y que no estén por consiguiente incluidos en el régimen de coparticipación
(ej: impuesto inmobiliario).
Los municipios cumplen las funciones encomendadas por la constituciones de
las provincias a que pertenecen, estableciendo gravámenes que inciden sobre
ciertas materias imponibles.
A su vez, rige la distinción de impuestos, tasas y contribuciones especiales,
tributos éstos que pueden ser aplicados por los tres órdenes gubernamentales citados.

Capacidad contributiva
Es una de las teorías más aceptadas acerca del porqué pagar los impuestos y
sobre quiénes deben pagarlos.
Indica que cada ciudadano pagará tributos en relación de su poder
económico. Esto en función a tres parámetros o indicadores:
 Patrimonio. Ejemplo: impuesto a los bienes personales.
 Renta. Ejemplo: impuesto a las ganancias.
 Gasto (o consumo). Ejemplo: impuesto al valor agregado.

Principio de generalidad
Se trata de que nadie deba ser eximido por privilegios personales, de clase,
linaje o casta.

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Está constituido por las exenciones y beneficios tributarios, conforme a los

cuales ciertas personas no tributan o tributan menos, pese a configurarse el hecho 41
imponible. Estas exenciones y beneficios tienen carácter excepcional y se fundan en
razones económicas, sociales o políticas (nunca en razón de privilegios).

Principio de legalidad
Es un principio fundamental del derecho tributario sintetizado en el aforismo “no
hay tributo sin ley que lo establezca”.
Requiere que todo tributo sea sancionado por una ley, entendida ésta como
la disposición que emana del órgano constitucional que tiene la potestad legislativa
conforme a los procedimientos establecidos por la Constitución para la sanción de
leyes.
El principio halla su fundamento en la necesidad de proteger a los contribuyentes
en su derecho de propiedad.
 Rige para todos los tributos por igual (es decir, impuestos, tasas y
contribuciones).
 Los derechos reglamentarios dictados por el PE no pueden crear tributos ni
alterar sus aspectos estructurantes, ya que ello sería ir más allá del espíritu de
la ley y violar el principio de legalidad.
 Ni el PE mediante decretos, ni el órgano fiscal mediante resoluciones
generales o interpretativas, pueden delinear aspectos estructurantes del tributo,
aun cuando haya delegación legal.

Principio de igualdad
Exige trato no dispar ante similitud de capacidad contributiva.

Principio de proporcionalidad
La fijación de contribuciones por los habitantes de la Nación debe hacerse “en
proporción” a sus singulares manifestaciones de capacidad contributiva. Esto no
significa prohibir la progresividad del impuesto.

Principio de no confiscatoriedad
La CN asegura la inviolabilidad de la propiedad privada, su libre uso y
disposición, y prohíbe la confiscación (arts. 14 y 17).

Formas de extinción de la obligación tributaria

 Pago: cumplimiento de la prestación.
 Novación: transformación de una obligación en otra. Se extingue una
obligación y nace otra. Sólo se puede hacer a través de leyes.
 Compensación: dos personas reúnen la calidad de deudor y acreedor
recíprocamente. Se extinguen con fuerza de pago las dos deudas, hasta el
límite de la menor, desde el tiempo que empezaron a coexistir.
 Transacción: es un acto jurídico bilateral por el que las partes, haciéndose
concesiones recíprocas extinguen obligaciones dudosas.
 Confusión: sucede cuando se reúne en una misma persona la calidad de
deudor y acreedor.
 Renuncia de los derechos del acreedor: la Administración no es titular del
crédito, por lo que no puede renunciar al mismo.
 Remisión de la deuda: es la condonación. La LPT establece que el PE puede
disponer por el término que considere conveniente.
 Imposibilidad de pago: imposibilidad porque la prestación que forma la
materia de la deuda es física o legalmente imposible sin culpa del deudor. En la
LPT si bien no puede “desaparecer” la deuda, se establece que en caso de
insolvencia, ausencia o desconocimiento del paradero del deudor que torne

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ilusorio el cobro del crédito, se podrán archivar las actuaciones hasta tanto se
conozca que han desaparecido esas circunstancias. 42
 Prescripción: derechos que se adquieren y se pierden por prescripción.

Administración tributaria
 Nación
 AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos)
- DGI (Dirección General Impositiva)
- DGA (Dirección General de Aduanas)
- DGRSS (Dirección General de Recursos de la Seguridad Social)
 Provincia
 DGR (Dirección General de Rentas)

Elusión y evasión tributaria

La elusión de impuestos hace referencia a las conductas del contribuyente que
busca evitar el pago de impuestos utilizando para ello maniobras o estrategias
permitidas por la misma ley o por los vacíos de esta.
La evasión, en cambio, hace referencia a las maniobras utilizadas por los
contribuyentes para evitar el pago de impuestos violando para ello la ley. En la
evasión tributaria simple y llanamente no se cumple con la ley, lo cual
indudablemente es ilegal.

Unidad 6:
La imposición sobre los ingresos

La imposición sobre las rentas

Concepto
El sistema de nuestra ley actual es mixto: se clasifican las rentas por
categorías según el origen de las mismas pero, estas categorías se utilizan solo
como un medio para gravar la renta integral, o sea que, se suman las ganancias de
todos los orígenes hasta obtener la renta neta total del contribuyente. Las categorías
son sinónimos de cédulas.

Categorías
1) Renta del suelo: incluye, entre otras, las rentas reales, en dinero o en especie,
derivadas de la locación o sublocación de los inmuebles urbanos o rurales, siempre
que estas rentas no estén incluidas en la 3º categoría. Incluye además la locación de
bienes muebles alquilados conjuntamente con los inmuebles. También grava las
rentas presuntas de inmuebles cedidos gratuitamente o a un precio no determinado y
de los que sus propietarios ocupen para recreo, veraneo u otros fines semejantes.
Se imputan por el sistema de lo devengado. El sujeto son las personas físicas o
sucesiones indivisas.

2) Renta de capitales: son las que derivan del producto de capitales, siempre que no
integren la 3º categoría y donde la actividad del propietario es nula o casi nula. En
general, estas rentas incluyen las derivadas del producido de capitales o derechos, no
explotados directamente por el propietario, sino colocados o cedidos. Comprende,
entre otras, las rentas de títulos, letras de tesorería, de inversiones en instituciones
financieras, locación de cosas muebles, los dividendos que distribuyan las sociedades
a sus accionistas, etc.
Sujeto: personas físicas y secesiones indivisas.

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El método de imputación es por lo percibido.

43
3) Beneficios de las empresas y ciertos auxiliares de comercio: (comisionistas,
rematadores, consignatarios y otros auxiliares no incluidos en la 4º categoría). No
interesan las actividades que le dan origen, sino el sujeto que las obtiene. Siempre que
sea obtenida por estos sujetos pertenece a esta categoría. Incluye las ganancias no
incluidas en las restantes.
Sujetos: sociedades de capital, sociedades de personas y empresas unipersonales,
comisionistas, rematadores, consignatarios y otros auxiliares no incluidos en la 4º
categoría.
Método de imputación: por lo devengado.

4) Renta del trabajo personal: son las derivadas del trabajo u esfuerzo personal, en
relación de dependencia o del trabajo en forma libre. Las rentas de los siguientes
auxiliares de comercio se incluyen en esta categoría: corredores, viajantes de
comercio y despachantes de aduana. Ej.: jubilaciones, pensiones, honorarios de los
síndicos, etc.
Sujeto: persona física y secesiones indivisas.
Método de imputación: por lo percibido.

5) 5º categoría: no existe más. Eran las ganancias no incluidas en las otras categorías
como ser las ganancias eventuales, pero fue suprimida en el año 1946 por el decreto
ley que creó el impuesto a las ganancias eventuales.

Ventajas
 Es un impuesto productivo – tiene elevado rendimiento.
 Un aumento de su alícuota puede incrementar los ingresos sin necesidad de
recurrir a nuevos gravámenes.
 Se adapta a objetivos de justicia social mediante deducciones personales, su
progresividad y la discriminación de fuentes de ingreso.

Desventajas
 Obstaculización del ahorro y la inversión: se dice que el impuesto dificulta el
ahorro, la capitalización de las empresas y obra en forma negativa en cuanto al
deseo de los contribuyentes de producir más.
 Es entonces un motivo para desaliento de la producción porque cuanto más se
produce y se gana, mayor es la parte que se lleva el Estado.
 Esta crítica en parte puede ser válida, pero merece dos reflexiones: a) si los
impuestos que sustituirían el gravamen (porque su recaudación debe ser
reemplazado por otro) se hallan a salvo de este inconveniente; b) no se trata
de un defecto intrínseco del impuesto, sino de un equivocado lineamiento de
política fiscal que en ciertos casos lleva a una excesiva progresividad de las
alícuotas.
 Inflación: otro inconveniente es el signo monetario. El impuesto puede operar
correctamente con moneda estable, pero influye adversamente ante la
inflación, ya que muchas de las ganancias gravadas son, en realidad, ficticias y
derivadas de la depreciación monetaria.
 Aliciente al éxodo de capitales y obstaculización a la incorporación de capitales
ocultos o del exterior.
 Complejidad del Impuesto.
 Costo excesivo de la recaudación.
 Estimula la evasión.

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Sistemas de imposición 44
Sistemas
Tiene que ver con las distintas formas de obtener el monto imponible o base
imponible, monto sobre el que se aplica la alícuota del impuesto. Es para las PF y SI.
Sistema cedular:
 Discrimina las ganancias según origen.
 No existe compensaciones entre ganancias y pérdidas.
 Alícuotas proporcionales.
 No permite deducciones personales (MNI, cargas de familia, gastos de salud).
 Impuesto real, no personal, porque graba las fuentes separadas con alícuotas
proporcionales distintas para cada cédula.
 Favorece buena administración.
 Tratamiento diferenciado para:
o Rentas ganadas (4º categoría), se les aplica una tasa menor, porque
han sido generadas con el esfuerzo personal.
o Rentas no ganadas (1º, 2º y 3º categoría).
Global o sintético:
 Prescinde del origen ganancial.
 Permite compensación entre ganancias y pérdidas.
 Alícuotas progresivas.
 Permite deducciones personales.
 Impuesto personal.
 No favorece la buena administración.
 Trata a todas las ganancias por igual, provocando situaciones injustas.

Mixto: es el aplicado en nuestro país.

 Discrimina las ganancias según su origen.
 Permite compensaciones entre ganancias y pérdidas.
 Alícuota progresivas (PF y SI).
 Permite MNI, deducciones generales, deducciones específicas.
 Impuesto personal.
 Favorece una buena administración.
 Tratamiento diferenciado según ganancias ganadas y no ganadas.

Problemas de medición
1) Irregularidad de la renta: la definición de renta toma en cuenta el período anual,
pero puede haber diferencias importantes en los flujos de renta, lo cual unido al
carácter progresivo del impuesto puede violar la equidad horizontal (principio
constitucional).
Si se da el caso de que dos contribuyentes tengan, en un período determinado
(varios años), un mismo monto total de ingresos, el contribuyente con ingresos
irregulares soportará un mayor impuesto total que el de ingresos regulares, esto se
debe al efecto de la progresividad del impuesto.
La solución es la premediación, en vez de una base anual. Para la medición de
la renta debería tomarse una base de mayor amplitud en el tiempo para poder
compensar años de ingresos relativamente altos con otros años de ingresos más
bajos.
El caso más simple de premediación consiste en la compensación de pérdidas
de un año con las ganancias de otros años, como ocurre en la Argentina.

2) Cambios en el nivel de precios: en presencia de inflación los métodos contables

tradicionales (a valores históricos) pueden distorsionar la magnitud de la renta
obtenida, en tal caso corresponde un tratamiento fiscal adecuado para no grabar
ganancias ficticias.

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Impuesto a las altas rentas

Estos impuestos nacen de la legislación post-bélica en los países involucrados 45
en la 1º GM, teniendo como objetivo obtener aportes para restablecer las finanzas
nacionales mediante un gravamen sobre las utilidades excedentes de las normales,
obtenidas durante la guerra o en el período inmediato siguiente.
Hay equidad y ausencia de traslación. En general se estructuraba en base a
escalas progresivas.

Unidad 7:
La imposición sobre el patrimonio y a la
circulación de la riqueza

Imposición al patrimonio

Concepto
 Es un impuesto anual y periódico que grava los activos pertenecientes a
una persona menos los pasivos.
 El impuesto al patrimonio puede ser total, cuando grava al patrimonio en su
conjunto, o de ciertos bienes, cuando grava bienes específicos.
 Los impuestos al patrimonio y a los capitales fueron sustituidos por el impuesto
a los activos y el impuesto sobre los bienes personales no incorporados al
proceso económico, que consideran solo los activos sin deducir los pasivos.

Clasificación
 Impuestos sobre el patrimonio.
– Impuesto sobre el patrimonio de personas físicas.
– Impuesto sobre el patrimonio o capital de las empresas.
 Impuestos globales sobre la posesión o tenencia de bienes.
– Impuesto sobre los bienes personales.
– Impuesto sobre los activos de la empresa.
 Impuesto sobre ciertas manifestaciones de riqueza.
– Impuesto sobre la propiedad inmueble.
– Impuesto sobre la propiedad de otros bienes.
– Impuesto sobre la transferencia de patrimonio.
 Impuesto sobre la transferencia a título oneroso de bienes patrimoniales.
 Impuesto sobre la transferencia a título gratuito de bienes patrimoniales.

Fundamentos
– Equidad: se justifica el impuesto en función de la utilidad que confiere a sus
tenedores, ya que el mismo da status social, poder e influencia, y por otra parte,
aquel que tiene bienes se encuentra en mejor posición que el que no posee
bienes. Es importante un empleo combinado de impuesto a la renta y sobre el
patrimonio para acentuar la progresividad del sistema tributario y alcanzar fines
de redistribución.
– Eficiencia y bienestar económico: El gravamen puede incrementarla
induciendo una remoción de la carga del tributo a través del aprovechamiento de
los bienes que se poseen. Por ejemplo: Desalentar la tenencia de bienes
suntuarios, ociosos y la adopción de un mínimo no imponible razonable para no
afectar patrimonios.

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Imposición sobre el patrimonio neto 46

y sobre el patrimonio bruto

Concepto
 Es el impuesto anual y periódico que grava el monto de los activos menos
los pasivos de los contribuyentes, que habitualmente son las personas de
existencia visible, o sea, que se gravan las cosas y derechos pertenecientes a
una persona previa deducción de las deudas que pesan sobre los mismos
 Es un impuesto personal que contribuye a la progresividad del sistema
aunque adopte alícuota proporcional
 El ideal es aplicar el impuesto sobre el total del Patrimonio sin ningún tipo de
exenciones, ya sea que se traten de Bienes que estén en el exterior o por
constituir la Base imponible de un impuesto sobre el Patrimonio Neto de las
empresas en general o de las Sociedades de capital en particular.

Sistemas de valuación
 Como parte integrante del impuesto a la renta: un mismo ordenamiento
contiene ambos tributos (Suecia).
 En forma independiente al impuesto a la renta (Uruguay).
 En forma separada al impuesto a la renta pero como complemento
(Argentina).

Estructura
Existen tres modalidades elegidas por el sistema tributario:
 Como parte integrante del impuesto a las rentas: Un mismo ordenamiento
contiene ambos tributos.
 En forma independiente al impuesto a las rentas.
 En forma separada del impuesto a las rentas, pero actuando como
complemento del mismo.

Problemas
 Indagación personal y familiar, a menudo por vía policial, de todos los bienes
del contribuyente y de su núcleo familiar.
 Control de sus deudas.
 Valuación de los bienes: todo gravamen que se basa sobre el valor corriente
se encuentra con problemas más complicados de valuación que un impuesto
basado en el ingreso, ya que ninguna transacción de mercado provee una
forma automática de efectuarla
 Declaración de créditos y valores representativos: este problema consiste
en asegurar una declaración correcta de bienes intangibles
 El problema de las distintas jurisdicciones políticas: surge de la distribución
de poderes y actividad entre los distintos planos gubernamentales

Efectos
 Traslación: Por su carácter general y personal y por no referirse a negocios en
el mercado, no es trasladable. En casos de mercados imperfectamente
competitivos, como los de créditos hipotecarios, podría verificarse una
traslación. En el caso de empresas unipersonales, de sociedades de personas
y aun en sociedades anónimas de tipo familiar, puede ser viable la traslación
del impuesto que afecta al dueño, socio o accionista, siempre que existan
condiciones competitivas imperfectas del mercado.
 Efecto sobre el consumo y el ahorro: Si las decisiones sobre el destino de la
renta al consumo o al ahorro dependiesen del gravamen que soporta el

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contribuyente, seria evidente que el impuesto al patrimonio favorece al

consumo y desalienta al ahorro, por cuanto el impuesto al patrimonio solo se 47
aplicaría sobre la renta ahorrada que se transforma en un haber patrimonial del
contribuyente.
 Efecto sobre la inversión: el impuesto al patrimonio, en cuanto afecta el valor
patrimonial de las empresas que aún no han llegado a ser fructíferas
desalienta las inversiones en forma creciente.

Imposición sobre el capital de las empresas neto y bruto

Concepto
 El impuesto al patrimonio de las empresas está estructurado como un
impuestos anual, normalmente con moderada alícuota proporcional.
 Grava el patrimonio resultante de la operación de restar de la suma de los
valores del activo total –salvo exenciones y exclusiones- el total de las
deudas hacia terceros.
 El hecho imponible es la posesión por los contribuyentes, del capital
resultante de los balances correspondientes a ejercicios anuales que
cierren a partir de la fecha que estipula el ordenamiento legal por el término
legalmente prefijado y con las deducciones admisibles.

Exentas
 Bienes situados en Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
 Los bienes pertenecientes a entidades reconocidas como exentas por la
AFIP (han sido incluidas las asociaciones deportivas y de cultura física).
 Los bienes exentos en virtud de leyes nacionales o convenios internacionales
aprobados.
 Acciones y demás participaciones en el capital de otras entidades sujetas al
impuesto y las cuotas sociales de los fondos comunes de inversión.
 El capital imponible cuando el impuestos determinado sobre él, resulte igual
o inferior a la suma que indica la ley.
 Los bienes de instituciones internacionales sin fin de lucro con personería
jurídica con sede central en la República Argentina, que sean consideradas
exentas por la DGI para el impuesto a las ganancias.
 Las acciones cooperativas.

Naturaleza
1. El impuesto sobre los capitales es un impuesto de tipo real, ya que cualquiera
sea el tipo de sujeto alcanzado, por lo general, tributa igual alícuota, aunque
podrían registrarse excepciones a este criterio reduciendo o aumentando sus
ratios para determinados tipos de emprendimientos.
2. Se aplica con tasa proporcional en lugar de alícuotas progresivas,
característica del impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas.
3. Puede ser calificado como de relativa sencillez en su administración, debido
a que se impone sobre un determinado grupo de contribuyentes, generalmente
más y mejores ordenados que las personas físicas.
4. Si se trasladara a los consumidores resultara indirecto y regresivo.

Características
 Es un impuesto real, directo y proporcional.
 No es un impuesto periódico como el que grava el patrimonio o a la propiedad,
sino que se aplica una sola vez.
 La ventaja especial es que eliminaría la necesidad de un uso continuo de
otros gravámenes a un alto nivel para afrontar las exigencias de la deuda
acumulada durante períodos bélicos.

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 En la práctica muchas empresas encuentra difícil afrontar sus obligaciones

tributarias con fondos líquidos y se ven implicadas a vender parte de sus 48
bienes, causando la consiguiente caída de los precios. Existen además
grandes problemas de valuación del patrimonio.
 Afecta la estructura de costos de la empresa porque al recaer sobre su
patrimonio a una fecha determinada, generalmente cierre del ejercicio, el
gravamen forma parte de sus costos y por esto es trasladable, situación que no
se presenta con el impuestos al patrimonio de las personas.

Efectos
 Traslación: el impuesto representa una erogación que constituye parte del
costo de producción de los bienes y servicios y que puede trasladarse
mediante el mecanismo de los precios, incidiendo sobre los consumidores
de los productos vendidos o sobre los proveedores de insumos y factores
 Efectos sobre la inversión: el impuesto al patrimonio neto constituye un factor
de desaliento de las inversiones productivas y la compra de acciones; los
ahorros se dirigirán preferentemente hacia la adquisición de inmuebles o
hacia préstamos, por no estar gravados. Afecta principalmente a las empresas
que se inician y a las marginales.

Impuesto sobre Aspectos Parciales del Patrimonio

El impuesto inmobiliario urbano y rural

El impuesto inmobiliario es el más antiguo de los impuestos directos; la tierra es
la fuente principal de riqueza, es la que ofrecía una base estable y segura para la
realización y cobro del tributo. El impuesto inmobiliario es un tipo de impuesto directo
que grava una manifestación inmediata de capacidad contributiva. Es de carácter
real, no tiene en cuenta las condiciones personales de los contribuyentes. El hecho
imponible es la propiedad o posesión a título del dueño, es decir la posesión
económica del bien.
Se puede hacerse de tres maneras:
 Por tasadores oficiales
 Valuación a cargo del mismo propietario
 Catastro

Naturaleza
 Es un impuesto patrimonial y parcial, por cuanto recae sobre algunos bienes
del patrimonio. Es un impuesto real.
 Es de amplia utilización, ya que constituye una de las principales fuentes de
financiamiento de los municipios.

Equidad
El sistema catastral se identifica con la estabilidad de las valuaciones. Aunque
presenta importantes inequidades:
 Aplicación solo a determinados tipos de propiedades: la dificultad desde el
punto de vista de la equidad es su aplicación al valor neto de cierta forma de
propiedad en lugar de afectar todo el patrimonio. El impuesto recae solamente
sobre ciertos tipos de propiedad (sobre los bienes raíces y ciertos bienes
personales tangibles). El gravamen tiene el mérito de colocar una carga
tributaria mayor sobre las personas que poseen una porción relativamente
grande de su patrimonio en inmuebles
 Regresividad: la carga tributaria de este impuesto se distribuye probablemente
en forma regresiva.
 Carga tributaria sobre personas con pequeño ingresos monetarios:
cuando la gente posee bajos ingresos, paga lo mismo.

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 La inequidad que surge de la administración deficiente: la deficiencia

administrativa ha permitido que un gran volumen de propiedad personal 49
tangible escape completamente al impuesto, y ha creado grandes inequidades
en la valuación y de ese modo en los pagos del impuesto entre los propietarios
de bienes raíces.

Sistemas de imposición
 Sistema de imposición sobre el producto bruto del suelo: se establece un
porcentaje fijo sobre la producción de la tierra, sin tener en cuenta los gastos
que ha demandado la producción de esos bienes.
 Sistema sobre el valor venal de la tierra: Es el que siguen las legislaciones
tributarias provinciales y municipales argentinas
 Se grava la renta neta o efectiva de la tierra: La renta neta es la que resulta
deduciendo de la renta bruta las cargas y gastos de explotación del inmueble.
En nuestro país se grava la renta en el impuesto a las ganancias.
 Gravar la renta normal potencial de la tierra, fue derogado en nuestro país.

Impuesto al Parque Automotor

Es una tasa de tipo municipal. El hecho generador se encuentra vinculado
con una actividad del Estado Municipal. En relación al hecho imponible, hay que
considerar cuatro aspectos:
 Aspecto Material: se aplica a los vehículos automotores, acoplados y
similares.
 Aspecto personal: son destinatarios legales de este tributo los titulares de
dominio ante el RNPA, de los vehículos automotores, acoplados y similares y
los usufructuarios de los que fueran cedidos por el Estado para el desarrollo de
actividades primarias, industriales o comerciales.
 Aspecto temporal: esta tasa se configura anualmente, pero puede ser
proporcional al tiempo de radicación y en este caso los términos se
considerarán en días corridos.
 Aspecto espacial: se trata de un tributo local, cuyo hecho imponible debe
configurarse en el ámbito espacial municipal.

Impuesto a la Circulación de la riqueza

Concepto y fundamento
El fundamento de la creación del impuesto fueron las necesidades de caja
financiera y se constituye como un impuesto a las transacciones financieras.
Inicialmente se llamó impuesto al cheque, luego se lo conoció como impuesto a los
créditos y débitos bancarios y finalmente, “a las transacciones financieras”.
 Es un impuesto indirecto.
 Por ser indirecto, debería ser de facultad concurrente entre nación y
provincias y coparticipado.

Características
 Es fácil de recaudar.
 Es regresivo, se exige mayor sacrificio al de menor ingreso.
 Es distorsivo, piramidal, y carece de neutralidad porque recaerá en los
consumidores o en las actividades con grandes problemas de rentabilidad
 Afecta a las transacciones aún no realizadas.

Impuesto a las transacciones bancarias

 El impuesto sobre los débitos y créditos grava los débitos y créditos
realizados en cuentas abiertas en entidades financieras y operaciones
similares.

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 El objeto imponible también son las operaciones que efectúen estas

entidades. 50
 El sujeto pasivo son los titulares de las cuentas, los ordenantes de pagos
o quienes efectúen el movimiento de los fondos.

Impuestos sobre la herencia y la transmisión gratuita de bienes

Concepto
Es un impuesto sucesorio no vigente. En Argentina estuvo en el orden
nacional y en el orden provincial. En las legislaciones provinciales se los llamó
impuesto a la transmisión gratuita de bienes y abarcaba herencias, donaciones y
legados. En el orden nacional se lo llamó impuesto al enriquecimiento patrimonial a
título gratuito.
Sucesión indivisa: es el conjunto de bienes en su totalidad no asignados aún,
dejados por el causante tras su muerte.
Este impuesto fue derogado en 1976 por una ley que creó el impuesto sobre el
patrimonio neto. Primero fue derogado el impuesto nacional, y luego el provincial.

Unidad 8:
La imposición sobre los consumos

La imposición en función de los consumos

Concepto
Son aquellos impuestos que gravan una manifestación mediata de la riqueza,
el consumo. El consumo es la renta disfrutada. Estos tributos se establecen sobre
los flujos generados por la producción y venta de bienes y servicios.

Naturaleza
Son todos tributos indirectos desde el punto de vista económico, salvo el
tributo al gasto que es directo.
En estos tributos es en donde más se manifiesta la inequidad, sobre todo en
los países subdesarrollados. Estos impuestos repercuten más sobre los pobres.

Clasificación
Generales
Son aquellos impuestos a la producción, a las ventas, etc. que gravan
genéricamente a esa manifestación. Pueden ser:
 Monofásicos: gravan a una sola fase o etapa de la actividad económica. Si
esta etapa está alejada del consumidor; hay efecto en cascada.
 Polifásicos: gravan las distintas etapas de la actividad económica.
o En cascada: gravan las distintas etapas de la actividad económica, por
ejemplo el impuesto a los ingresos brutos.
o De valor agregado: no genera carga excedente y grava solamente el
valor agregado.

Especiales
Gravan determinadas actividades o productos especiales. En nuestro país es
nacional. Lo paga el fabricante y se llama SISA. Por ejemplo: impuestos internos que
gravan gaseosas, cigarrillos, bebidas alcohólicas. Dependen de la elasticidad-precio y
de la elasticidad-ingreso de la demanda del consumidor.

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51
Imposición monofásica al consumo

Estructura
Consiste en gravar al producto o servicio en una sola de las etapas de la
actividad económica. Puede ser:
 Etapa de la fabricación: debe pagar el productor o el fabricante nacional o el
importador.
 Etapa de mayorista: debe pagarse en el momento en que se transfiere del
mayorista al minorista.
 Etapa de minorista: se grava la última etapa del bien o servicio.

Incidencia
En cuanto al hecho imponible, en los bienes de producción nacional, es
cuando son expedidos, es decir, cuando salen de fábrica. En los bienes
importados, cuando el producto pasa de jurisdicción aduanera al mercado interno, si
es un producto gravado con impuestos internos. Se paga, si corresponde, el tributo
aduanero, el interno y el IVA.
Hay tres categorías de bienes sobre los cuales se aplican los impuestos internos:
 Bienes imprescindibles para la vida: bienes de la canasta familiar. Son
productos con gran inelasticidad de la demanda. No están gravados, y si lo
están la alícuota es baja.
 Bienes de lujo, superfluos, nocivos para la salud: son bienes que tienen
una demanda inelástica. Aunque demanda elástica al ingreso. Están muy
fuertemente gravados. Muchas veces persiguen fines extrafiscales, por ejemplo
en el caso de las bebidas alcohólicas o el cigarrillo se trata de disminuir el
consumo.
 Bienes intermedios: es el caso de los demás bienes, estos están gravados
moderadamente. Son bienes de demanda elástica que no son imprescindibles.

Efectos
 Cascada: cuando recae sobre la primera o primeras etapas de la actividad
económicas en vez de la etapa final, el impuesto tiende a acumularse, teniendo
como resultado un aumento del precio mayor que el monto del impuesto
recaudado por el fisco.
Los comerciantes fijan el precio tomando como base el costo de la compra al
cual le agregan un margen o beneficio en porcentaje, aumentando así el
precio. El precio de compra puede incluir un cierto monto de impuesto. El
porcentaje de utilidad bruta opera sobre el impuesto. Se genera una carga
excedente.

Imposición multifásica al consumo

En cascada
Gravan todas o casi todas las etapas.

Impuesto a los ingresos brutos

Desde el punto de vista económico es indirecto ya que es perfectamente
trasladable. Desde el punto de vista jurídico-financiero es indirecto, dado que grava
una manifestación indirecta o mediata de riquezas como es el consumo. Desde el
punto de vista técnico-administrativo es directo, ya que grava una actividad lucrativa
habitual, además, las normas obligan a los contribuyentes de jure a inscribirse frente
al organismo recaudador.
Es real, ya que no tiene en cuenta situaciones personales del contribuyente.

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Es un impuesto fijo en un primer tramo de la base imponible (tiene un

mínimo a pagar aunque no haya venta). Pero en la mayor parte de su objeto es un 52
importe proporcional. El mínimo fijo discrimina entre la industria, el comercio y los
servicios. El mínimo está condicionado por el número de empleados (más empleados
más alto el mínimo).
Es general.
Las actividades de menor utilidad social y menos rentabilidad gozan de bajas
alícuotas, y viceversa.
Es un impuesto en principio sin afectación dependiendo de las características
legislativas del impuesto en cada provincia.
Desde 1994 la tendencia es procurar eliminar de esta imposición a las etapas de
producción primaria y secundaria, dejando circunscrito el gravamen a la etapa de
distribución comercial.
Tiene gran incidencia sobre los consumidores finales y gran carga
excedente.

Al valor agregado
Este impuesto grava cada una de las etapas de la circulación del bien, pero
cada una de estas etapas pagan sólo el valor que se ha incorporado a la mercadería o
producto. El objeto del impuesto no es el valor total del bien sino el mayor valor que el
producto adquiere en cada etapa de producción o distribución.
Tiene la ventaja que no provoca efecto cascada a pesar de ser multifásico.

Sistemas de aplicación
 De adición o suma: consiste en hacer una sumatoria de todos los pagos a los
factores empleados para producir el mayor valor del producto. A esta sumatoria
se le adicionan las amortizaciones. Sobre el valor agregado bruto se aplica la
alícuota respectiva.

Valor agregado neto = renta de la tierra + salarios + intereses + beneficio empresario

Valor agregado bruto = valor agregado neto + amortizaciones

 De sustracción o resta
 Base contra base: toma la producción y resta los insumos aplicados.
Valor agregado bruto = base producción total – base insumos
 Impuesto contra impuesto: se hace el débito fiscal que es el IVA que se
cobra por las ventas realizadas menos el crédito fiscal que es el IVA que se
paga por las compras.

La imposición al Comercio Exterior

Concepto
El art. 75 de la CN establece que es atribución del Congreso determinar los
impuestos aduaneros. El art. 9 de la CN dice que las aduanas son nacionales, por lo
tanto este impuesto no es coparticipable.
En general se utilizan los nombres “impuesto de aduana” y más corrientemente
“derechos de aduana” o “derechos aduaneros” para referirse a los gravámenes
exigidos con motivo del ingreso o de la salida de las mercaderías a través de las
fronteras aduaneras, y nuestra CN los llama “derechos de importación” y “derechos
de exportación”.
Los impuestos a las exportaciones fueron eliminados, porque perjudicaban a los
productores exportadores que no lo podían trasladar al exterior, ya que el precio lo
fijan los mercados internacionales.

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Características
El sujeto pasivo es la persona o entidad a cuyo nombre viene consignada del 53
exterior la mercadería.
El hecho imponible se produce cuando la mercadería sale de jurisdicción
aduanera y entra al mercado interno (despacho a plaza). La mercadería ingresa a la
aduana y permanece en los depósitos de la misma hasta que cumpla con todas las
normas y con el derecho de aduana.
La recaudación obtenida con estos impuestos se destina a rentas generales.
En las aduanas nacionales existe un registro que se llama tarifa de avalúo,
donde constan las alícuotas de cada producto que se importa cuando la tarifa es de
base ad-valorem y el monto cuando la tarifa es de base específica (impuesto por
unidad).

Exenciones
 Objetivas: cuando son por razón de la materia, del producto que se importa
(importación de drogas para medicamentos, importación de ciertos libros de
literatura, etc.).
 Subjetivas: cuando son por razón de las personas, de los sujetos (importación
que haga el gobierno argentino, la iglesia católica y ciertas instituciones de
beneficencia).

Unidad 9:
Federalismo Fiscal

Relaciones Fiscales Intergubernamentales

Concepto
Son las relaciones que se dan en los estados federales entre los distintos
niveles de gobierno.

 Corresponde a la Nación:
 Derechos aduaneros: los derechos de importación y exportación, en forma
exclusiva y permanente.
 Impuestos indirectos: son básicamente los impuestos al consumo, es decir, los
trasladables según su clasificación económica, como son el IVA y los
impuestos internos, en concurrencia con las provincias y en forma permanente.
 Impuestos directos: los no trasladables como el impuesto a las ganancias y el
impuesto sobre los bienes personales, con carácter transitorio, siempre que la
defensa, seguridad común y bien general del estado lo exijan.
Los impuestos indirectos y los impuestos directos son coparticipables con excepción
de los que tengan asignación específica.

 Corresponden a las provincias:

 Impuestos indirectos: en concurrencia con la Nación y en forma permanente.
 Impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la Nación
haga uso de las facultades que le concede la CN por tiempo limitado.

 Corresponden a los municipios: los asignados por las constituciones

provinciales o leyes que en su consecuencia dicten.

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Estructura de gobierno
En un país de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno, en el 54
caso específico de la República Argentina, se pueden distinguir los siguientes niveles:
1) El Gobierno Nacional.
2) Los Gobiernos Provinciales.
3) El Territorio Nacional de Tierra del Fuego.
4) La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
5) Los Municipios de las Provincias.
Los dos primeros niveles de gobierno cuentan con poderes reglados por las
respectivas Constituciones (Nacional y Provincial), en tanto que los otros niveles se
estructuran por normas legales derivadas de los primeros.

Federalismo fiscal
Concepto
Los países que adoptaron la forma de gobierno federal se han visto en la
necesidad de diseñar esquemas financieros –de gastos y recursos- acordes con esa
organización institucional. El federalismo fiscal es la ciencia que trata de hacer más
eficiente la distribución del poder tributario entre los distintos niveles de
gobierno.

Problemas relacionados con la imposición

Un aspecto de la problemática es el referente a la distribución de impuestos
entre el gobierno central, las provincias y los municipios. Además de coordinar la
acción en el campo tributario, y tal vez como requisito previo, debe coordinarse la
prestación de funciones entre los distintos niveles de gobierno, como la
prestación de servicios públicos, la distribución del ingreso, la estabilidad de la
actividad económica y la promoción del desarrollo. Además debe considerarse
también la coordinación financiera entre gobiernos del mismo nivel (horizontal), ya
sean provincias o municipios.
Se deben llevar a cabo regímenes de coordinación para que los recursos de
cada nivel alcancen para cubrir sus gastos.
Personas con ingresos iguales pueden terminar pagando distintos impuestos
dependiendo de la provincia y municipio en que viven, lo que a su vez es función del
diverso nivel de servicios que disfrutan. Es decir, que el principio de equidad horizontal
(igualdad de tratamiento tributario para todos aquellos que se encuentran en la misma
situación) puede cumplirse dentro de los límites de una unidad política determinada,
pero no cuando se superponen distintos niveles de gobierno. Esto resulta porque el
federalismo fiscal permite que los grupos disfruten de niveles de servicios de acuerdo
con sus preferencias y sufren en consecuencia la presión tributaria necesaria para
financiarlas.
 Falta de correspondencia entre las funciones, que por razones históricas,
políticas y legales, corresponden a cada nivel de gobierno y los tributos que por
consideraciones económicas y administrativas es posible asignar a cada uno
de ellos.
 La diferencia en los niveles de ingreso y riqueza per cápita que se
observan entre jurisdicciones de un mismo nivel, resulta que un nivel mínimo y
uniforme de servicios para los habitantes de las provincias debe ser financiado
con una carga tributaria más alta para las jurisdicciones más pobres.
 Superposición impositiva vertical: cuando los distintos niveles de gobierno
utilizan en forma variada una misma fuente de recursos.
 Superposición impositiva horizontal: cuando un mismo acto queda gravado
por más de un estado del mismo nivel de gobierno.
 Doble imposición: se da cuando dos autoridades fiscales gravan un mismo
hecho imponible, simultáneamente y en cabeza del mismo sujeto pasivo, con

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un impuesto que puede tener distinto nombre pero que recae sobre el mismo
hecho imponible (dos sujetos activos). 55

Mecanismos de coordinación financiera

Distribución de recursos y esquemas alternativos de coordinación financiera
La distribución entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros
disponibles para el sector público consolidado, se presentará en cinco mecanismos
“puros” de coordinación financiera entre niveles de gobierno:
1) El método de concurrencia de fuentes.
2) El método de separación de fuentes.
3) El método de cuotas adicionales.
4) El método de participación.
5) El método de asignaciones.

1) El método de Concurrencia de Fuentes: consiste en no establecer restricciones

ni al uso de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización
efectiva de las mismas. Por lo tanto cada nivel de gobierno utiliza la recaudación
que obtiene en la financiación completa de sus erogaciones. Cada nivel de
gobierno establece su propio régimen legal independiente (fijando las bases
imponibles, las alícuotas, etc. de cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestación
de cada servicio y el tipo y nivel de utilización de cada fuente de recurso; no se
producen transferencias de fondos entre niveles de gobierno.

2) El método de Separación de Fuentes: por vía constitucional (o por acuerdo) se

limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado
de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en
exclusividad a los otros niveles de gobiernos. Cada gobierno decide dentro de sus
recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización de cada uno de ellos; tampoco
en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno.

3) El método de Cuotas Adicionales: este método es una variante del método de

concurrencia de fuentes, el gobierno local recauda directamente su propio tributo o
alternativamente puede el gobierno central también recaudar el tributo local y
distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno. En cuanto a la
política fiscal, el gobierno local únicamente podría variar las alícuotas adicionales
de cada tributo.

4) El método de Participación (coparticipación impositiva): centralización de la

recaudación y distribución entre los distintos niveles de gobierno. Las
participaciones son establecidas legalmente y existe libertad sobre las decisiones
del gasto. (bases y alícuotas establecidas a nivel nacional).

5) El método de Asignaciones: en este método la recaudación se unifica en el

gobierno central, este puede destinar una parte a asignaciones de fondos a los
gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales o pueden ser
condicionales; en este último caso la condición puede referirse al destino que el
gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente.

Criterios de evaluación
1) Autonomía Fiscal de los Gobiernos: un objetivo a alcanzar sería asegurar la
máxima autonomía de los gobiernos locales en término de sus decisiones fiscales.
El máximo de autonomía se alcanza cuando el gobierno local puede decidir en
forma totalmente independiente los tipos de recursos y el grado de utilización de

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cada uno de ellos (base imponible, alícuota), así como la composición del gasto
realizado por el gobierno local; las únicas restricciones serían: tamaño de la 56
economía y la utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios.

2) Responsabilidad Fiscal: el mismo gobierno que decide el monto y composición

de las erogaciones, simultáneamente deba afrontar las consecuencias políticas de
dicha decisión.

3) Costo de Recaudación: se trata de minimizar el costo de recaudación del

conjunto de gobiernos, incluyendo:
a. Los costos de recaudación propiamente dicho incurridos por los fiscos
(personal, edificios, instrumental, formularios, etc.), y
b. Los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de
sus obligaciones tributarias (incluyendo el tiempo, asesoramiento,
llenado de formularios, requerimientos contables especiales, etc.)

4) Equidad Territorial Horizontal: dos contribuyentes en iguales condiciones deben

ser tratados uniformemente aunque estén localizados en distintas provincias.
La falta de equidad horizontal, además del problema político que origina significa
consecuencias indeseables desde el punto de vista económico:
a) En el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de alta
presión tributaria hacia “oasis fiscales”.
b) En el caso de empresas, puede inducir a la relocalización de plantas
productivas o a la adopción de cambios en los métodos de producción o de
comercialización.

5) Equidad Territorial Vertical: si se postula un sistema tributario progresivo para el

conjunto de gobiernos, la tributación por parte de los gobiernos locales puede
debilitar la progresividad conjunta.

6) Política Fiscal Conjunta: ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal

(redistribución de ingreso, estabilización de la economía, crecimiento económico
nacional, reducción de disparidades económicas regionales) deben estar en
manos del gobierno central.

7) Guerras Tributarias entre Gobiernos Locales: la competencia interprovincial por

la captación de actividades económicas, mediante la reducción de los tributos
locales pueden tener consecuencias no deseables, como llevar a que los demás
imiten esta conducta, con un resultado nulo en cuanto al objetivo inicial perseguido
y un costo fiscal grande para los gobiernos locales.

8) Traslación Territorial de la Carga Tributaria Local: en algunos tributos locales,

la posibilidad de traslación de la carga a contribuyentes residentes en otras
provincias puede inducir a una elevada utilización de dichos tributos, captando así
recursos que en realidad corresponderían a otros gobiernos locales.

Coparticipación Federal
El gobierno central o los gobiernos provinciales, distribuyen entre las unidades
políticas bajo su jurisdicción una parte de la recaudación de uno o varios
impuestos.
 Masa coparticipable: es el monto de recaudación total de los impuestos
coparticipables (impuestos nacionales que integran el régimen de
coparticipación de Nación a Provincias).
 Distribución primaria: la que se realiza entre la Nación y el conjunto de
provincias.

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 Distribución secundaria: la que se realiza repartiendo el total de impuestos

nacionales que corresponden al conjunto de provincias (según la distribución 57
primaria) entre cada una de dichas provincias, con arreglo a determinados
criterios fijados por el respectivo régimen legal de coparticipación:
 Criterio devolutivo: el porcentaje que se redistribuye a las provincias debe
estar en relación al origen geográfico de la recaudación o de acuerdo con el
aporte a la base del impuesto. Respeta en mayor medida la autonomía de los
niveles inferiores de gobierno.
 Criterio redistributivo: aplican índices que tengan en cuenta la disparidad en
la Nación, para favorecer el desarrollo.
 Tomar en cuenta las funciones y gastos que cada nivel de gobierno debe
cumplir.

Unidad 10:
Gastos Tributarios

Concepto de Gasto Tributario

Introducción
Una práctica habitual en muchos países es que el Estado realice transferencias
a determinados grupos o sectores, pero en lugar de concretarlas por medio del
gasto presupuestario, lo hace por medio de una reducción en la obligación
tributaria del contribuyente. Independientemente de que existan justificaciones o no
para su existencia, favorecer a un grupo o sector habilitándolo a pagar menos
impuestos, es similar a darle un apoyo por medio de una partida de gasto público; de
allí que a este tipo de transferencias se las denomina “gastos tributarios”.

Principales cuestiones conceptuales

Los GT son las transferencias que el Estado realiza a determinados grupos
o sectores pero en lugar de concretarlas por medio del gasto presupuestario, lo hace
por medio de una reducción en la obligación tributaria del contribuyente. Dado que
existe cierta similitud entre favorecer a un determinado agente económico por medio
de un mayor gasto del Estado que por una reducción en los ingresos, es lógico que se
trate de estimarlos e incluirlos como un anexo al presupuesto. De esa manera,
los legisladores pueden tomar decisiones conociendo el impacto financiero que las
diferentes alternativas de gasto tienen sobre el resultado fiscal.
Los GT se pueden concretar por medio de exenciones, deducciones
especiales del ingreso sujeto a impuesto, créditos fiscales que reducen la obligación
tributaria, reducciones en las tasas impositivas y diferimientos de impuestos. Así
mientras las partidas de gasto público resultan en un pago del Estado a los
favorecidos por las mismas, los GT implican una reducción en los impuestos a ingresar
al fisco o en una postergación de los mismos que resulta en un pago menor medido en
valor actual. Una diferencia importante con los gastos presupuestarios es que, una vez
introducidos, no requieren una validación anual por parte de la Asamblea Legislativa,
ya que se trata de beneficios adquiridos que los sistemas legales de los países tienden
a proteger.

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Aspectos metodológicos para su cuantificación 58

Supuestos para la estimación

La decisión de informar sobre el monto de los GT obliga a realizar una
proyección similar a la que se hace para el cómputo de los ingresos del Estado. Es
natural que se trabaje con los mismos supuestos macroeconómicos que se
adoptan en el presupuesto y que la fecha de estimación coincida con la de
elaboración del mismo. En aquellos países en que el presupuesto rige para el año
calendario, la estimación de los GT debería realizarse durante los meses de agosto
y septiembre.

Sistema tributario de referencia

Para poder estimar el GT es necesario definir el sistema tributario de
referencia (o “ideal”) que implícitamente se supone que debería aplicarse en un
contexto en el cual todo el apoyo del Estado a determinados sectores o familias se
concretara a través del gasto público.
Para ello es necesario definir la base tributaria, la escala de alícuotas y otras
características del sistema de “referencia”. Habitualmente ello es fácil de hacer en los
impuestos al consumo, como el IVA, para los cuales la referencia es que se grave a
tasa uniforme a todos los bienes y servicios, y más complejo en el impuesto a la renta
ya que debe acordarse qué se entiende por renta gravable, si la progresividad en la
escala de alícuotas del impuesto personal pertenece a la referencia, etc.

Diferentes medidas del gasto tributario

Existen tres alternativas para medir los GT: el ingreso perdido (esto es, el
beneficio financiero que recibe el contribuyente), la recaudación que podría
obtenerse si se gravara de acuerdo al sistema de referencia y el gasto tributario
equivalente (es equivalente al primero, pero se ajusta hacia arriba para contemplar el
caso en que el apoyo estatal se hubiera concretado por medio de un aporte
presupuestario que hubiera estado gravado en el IR).
La Argentina utiliza un método intermedio porque ajusta por evasión los montos
de GT. Estados Unidos muestra los GT de acuerdo al primer método, pero en algunos
casos estima de acuerdo al tercero (el resto de los países de la OCDE sólo utiliza el
primer método).
En resumen, una estimación del GT que aproxime el beneficio financiero recibido
por los favorecidos por el tratamiento impositivo especial (primer método) se asemeja
a los gastos presupuestarios que figuran en el presupuesto. De todas maneras, es útil
para el Ministerio de Economía contar con una metodología que estime, además,
cuánto sería la recaudación adicional en el supuesto caso en que se eliminaran los
tratamientos especiales. Esta estimación es también de utilidad para el proceso de
toma de decisiones presupuestarias tanto para el Poder Ejecutivo como para la
Legislatura.

Incentivos fiscales

Noción
La política de otorgar incentivos fiscales a sectores o regiones con el fin de
fomentar su desarrollo se encuentra bastante extendida en Latinoamérica. Esta
política, además de constituir un GT, pues representa un subsidio encubierto que
no figura en el presupuesto ya que detrae de la recaudación, presenta diversos
problemas, dentro de los que caben destacar los siguientes:
• Aumenta el riesgo de actitudes discrecionales porque muchos de los tratamientos
de fomento dependen de la autorización de una repartición pública. Varios países de la

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región tienen incentivos de este tipo, o incluso totalmente subjetivos, en particular

referidos al pago de derechos de importación que se exoneran dependiendo de quién 59
es el comprador.
• Como cualquier otro tratamiento especial, en la medida en que no esté pensado
alguna externalidad, se genera un costo de eficiencia. En otras palabras, mientras
que para el privado la tasa de retorno es positiva teniendo en cuenta los costos y
beneficios que le acrecen a él directamente, para la sociedad puede ser mucho menor
o incluso negativa, ya que se debe computar como costo adicional el aporte del fisco a
la inversión. Otra forma alternativa de explicar la existencia de un costo de eficiencia
es la siguiente: en mercados competitivos, si algunas empresas reciben tratamientos
promocionales y otras no, en el equilibrio, para que las empresas no promocionadas
puedan competir, se necesita que sean más eficientes que las promocionadas. Ese
diferencial de costos es una medida de ineficiencia.
• El valor del subsidio es proporcional a la alícuota marginal; por ello, en los casos
de deducciones del impuesto personal a la renta, las aprovechan más quienes están
en los tramos mayores de ingreso.
• Algunas de las inversiones promovidas pueden ser de alta rentabilidad y se hubieran
llevado a cabo sin aportes del fisco.
• En los casos de inversiones extranjeras y en la medida en que el país de origen de
las inversiones no permita el “tax sparing” por el cual la empresa descuenta igual como
crédito fiscal de su impuesto en origen el que ha sido reducido por el país receptor de
la inversión, se corre el riesgo de que el mecanismo promocional termine en una mera
transferencia de recursos al fisco extranjero.
• La experiencia internacional en general muestra que los países o las regiones que
más crecen no lo hacen a partir de las desgravaciones fiscales u otros
mecanismos de fomento, sino sobre la base de aumentos de productividad facilitados
por reglas de juego claras para la inversión (respeto a los derechos de propiedad,
estabilidad macroeconómica, etc.). La presencia de subsidios reduce los incentivos
para buscar ganancias de productividad genuinas y, en su lugar, se alienta el
desperdicio de recursos para obtener los beneficios.

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