INSTITUCIONES DE DERECHO.
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JOSÉ JUAN FERREIRO LAPATZA
INSTITUCIONES DE
DERECHO FINANCIERO
Y TRIBUTARIO
PRIMERA PARTE
(DERECHO FINANCIERO)
Marcial Pons
MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES
2009
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NOTA DEL AUTOR
Este pequeño libro contiene sólo el prólogo y la primera parte
(referida al Derecho Financiero en general) de una obra que se com-
pletará con una segunda parte dedicada al Derecho Tributario y, en
concreto, a la teoría general del Tributo.
Publico ahora este libro, sin esperar a la conclusión de toda la
obra, por un doble motivo y con una doble intención.
En primer lugar, para que pueda servir a los alumnos de los cur-
sos 2009-10, 2010-11 —los dos últimos cursos en los que daré clase
como Catedrático de Universidad (pública, por supuesto) en acti-
vo— para estudiar y aprender la disciplina que yo imparto. Y para
que puedan decirme, si deciden estudiar con este libro, si les ha sido
útil para ello.
En segundo lugar, porque desearía recibir las críticas de mis co-
legas para saber si he de mantener el rumbo o he de variarlo cuando
prosiga con la escritura de mis «Instituciones».
En este segundo sentido me he procurado ya y he de agradecer la
colaboración prestada por E. Ferreiro Serret, Profesora en formación
en el Departamento de la U.B. en el que yo también estoy, administra-
tivamente, integrado. Así como la de los profesores del Área de Dere-
cho Financiero y Tributario de la Universidad de Vigo, dirigida por la
Profesora Pita Grandal, que han dedicado largas horas de Seminario
a la crítica del original. Sesiones de Seminario en las que actuaron
como ponentes los profesores L. Muleiro, M.C. Barreiro (de la Uni-
versidad de Vigo) y S. Rodríguez (de la Universidad de Santiago). To-
dos ellos han puesto de relieve no pocas contradicciones, solapamien-
tos, vacíos y ambigüedades: errores, en fin, que he tratado de corregir.
A todos ellos agradezco muy sinceramente sus críticas, más allá
de errores puntuales, su trabajo y su colaboración.
Sant Carles de la Ràpita
20 de diciembre de 2009
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PRÓLOGO
El libro que ahora presento —«INSTITUCIONES» de Derecho
Financiero— encierra una última reflexión sobre la organización ju-
rídica de la Hacienda Pública en España; centrada, claro está, en las
instituciones, partes o piezas fundamentales de tal mecanismo u or-
ganización: el Tributo, la Deuda pública y el Presupuesto.
Una reflexión que trata, lógicamente, tanto de describir y hacer
comprensible el objeto de estudio, como de proponer líneas de ac-
tuación o soluciones concretas para, posiblemente, su mejora.
Como también parece lógico, este libro no es completamente
«nuevo», pues en él se recogen muchas de las consideraciones he-
chas por mí en anteriores escritos. Pero tampoco es un resumen, ni,
mucho menos, una simple puesta al día de tales escritos.
Con él trato de observar y opinar desde la posición, obviamente
nueva, que me da la experiencia. No sólo sobre las piezas fundamen-
tales a las que antes he aludido, sino también sobre las otras piezas de
dicha organización —como pueden ser la propia Administración, los
ingresos patrimoniales o el control del gasto— cuyo estudio no puede
hurtarse en una visión de conjunto de nuestra Hacienda pública.
Pues en mi análisis he seguido dos pautas metodológicas que
considero insoslayables. No apartar la mirada de aquellos puntos
problemáticos que completan el conjunto; ni, por supuesto, seguir el
camino fácil y no el difícil. Afrontando los problemas que se presen-
tan en cada caso, sin rodearlos, eludirlos o despacharlos con una
frase que nada diga.
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12 JOSÉ JUAN FERREIRO LAPATZA
Éste ha sido mi intento en este libro. Son los lectores los que tie-
nen que decir si lo he logrado.
Si he logrado explicar de forma clara y sencilla la organización
de nuestra Hacienda pública. Y si he logrado exponer de forma com-
prensible lo que yo pienso sobre ella.
Pues como muchas veces he dicho en clase a mis alumnos, cuan-
do alguien no puede explicar un tema con claridad seguramente ni se
sabe el tema ni comprende aquello que trata de explicar.
He de añadir, en fin, que si bien este libro toma como base y pun-
to de referencia fundamental el ordenamiento jurídico de nuestra
Hacienda pública, el estudio que en él se hace trata de atarse lo me-
nos posible al Derecho positivo en vigor en un momento dado. Trata,
por el contrario, de fijarse y centrarse en el núcleo o estructura bási-
ca de las instituciones que se han utilizado y se utilizan como piezas
o mecanismos fundamentales de la organización de nuestra Hacien-
da. Un núcleo y estructura básica que permanecen y se mantienen
por largos períodos de tiempo; a pesar de las múltiples y muchas
veces caprichosas modificaciones que, en la regulación detallada,
concreta y completa de cada institución, se producen en cada or-
denamiento.
He pretendido así un análisis en cierto modo atemporal de las
instituciones que se utilizan no sólo en nuestro ordenamiento sino
también en la generalidad de los ordenamientos jurídicos de nuestro
tiempo.
Un tiempo marcado por la globalización que afecta también a
las instituciones jurídicas que se utilizan como instrumentos o meca-
nismos de organización social, con la misma forma, contenido y fi-
nes, en esencia, en los más diversos países.
Mi estudio intenta así —lo repito e insisto en ello— una cierta
atemporalidad y una cierta deslocalización y, en este sentido, no re-
fleja con todo detalle y completud —y el lector debe estar adverti-
do de ello— el Derecho en vigor en nuestro país y en un momento
dado.
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PRÓLOGO 13
Pretendo que su lectura sea útil a quien lo lea cualquiera que sea
el motivo, el fin, el momento o el lugar en que lo lea. Pues, como dije
en la primera edición, en 1974, de mi «Curso» —del que este libro
hereda muchas cosas— nada puede ser más deseable que ser útil a
alguien a quien no se conoce ahora y al que no se conocerá jamás.
Barcelona, 3 de enero de 2008
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CAPÍTULO I
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
DE LA HACIENDA PÚBLICA.
EL DERECHO FINANCIERO
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: HACIENDA PÚBLICA Y ACTIVIDAD
FINANCIERA. – II. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA HA-
CIENDA PÚBLICA: EL DERECHO FINANCIERO COMO DERECHO
DEL DINERO PÚBLICO. – III. EL DERECHO FINANCIERO COMO
DISCIPLINA CIENTÍFICA. 1. Ciencia del Derecho y técnica jurídica. 2.
Derecho financiero y política fiscal. 3. Derecho financiero y disciplinas
complementarias: formación e información. 4. Derecho financiero y Dere-
cho tributario. 5. Derecho financiero y Ordenamiento jurídico. 6. El De-
recho financiero como disciplina jurídica.
I. INTRODUCCIÓN: HACIENDA PÚBLICA
Y ACTIVIDAD FINANCIERA
El Ordenamiento jurídico atribuye al Estado, como persona jurí-
dico-pública, un conjunto de derechos y obligaciones que, en cuanto
se refieren a dinero o tienen un contenido dinerario, integran y con-
figuran la Hacienda pública.
La expresión Hacienda pública no debe referirse, de este modo,
al conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado. Ni si-
quiera al conjunto de derechos y obligaciones de contenido eco-
nómico. Se ha de referir sólo —si se quiere utilizar en un sentido
técnico-jurídico preciso— a derechos y obligaciones expresados en
dinero y referidos a una cantidad de dinero.
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Con unos sencillos ejemplos comenzaremos a aclarar el sentido
de estas afirmaciones. El Estado, de acuerdo con las normas internas
e internacionales en vigor, tiene derecho a regular los vuelos por su
espacio aéreo. Pero este derecho —con un contenido económico
indudable— carece, en principio, de significado para su Hacienda
pública. El Estado tiene derecho a usar el edificio-sede (de su pro-
piedad) del Ministerio de Educación. Pero este derecho de uso —con
indudable contenido económico— carece de significado para la
configuración de su Hacienda pública.
Cuando hablamos de Hacienda pública no nos referimos pues a
lo mismo que cuando nos referimos, en un lenguaje usual más tradi-
cional que actual, a la hacienda de un particular refiriéndonos a sus
«bienes y riquezas».
Cuando se habla de Hacienda pública podemos referirnos a tres
aspectos de una misma realidad, o a tres sentidos de la expresión con
que esta realidad se designa.
Podemos referirnos, en primer lugar, al órgano o conjunto de ór-
ganos del Estado que realizan los ingresos y gastos públicos (Ha-
cienda pública en sentido subjetivo estático). Así, podemos decir:
«He de ir a la Delegación de Hacienda a presentar mi declaración».
O, en segundo lugar y como ya hemos dicho, al conjunto de de-
rechos y obligaciones de contenido dinerario del Estado (Hacienda
pública en sentido objetivo estático). Así, decimos: «Hacienda prevé
recaudar tal cantidad por IRPF».
O, en tercer lugar, al ejercicio o realización de tales derechos y
obligaciones. A la actividad que deriva de unos y otras. Hablamos en-
tonces de actividad financiera (Hacienda pública en sentido objetivo
dinámico). Así, podemos decir: «Hacienda me ha requerido para el
pago del IVA» En este sentido podemos decir que cuando el Esta-
do y los demás entes públicos obtienen y utilizan medios dinerarios
para realizar las tareas que la colectividad les encomienda están de-
sarrollando una actividad que tradicionalmente se conoce con el nom-
bre de actividad financiera.
Tal actividad se caracteriza por el sujeto que la realiza (el Esta-
do y demás entes públicos); por el objeto sobre el que recae (los in-
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gresos y gastos públicos o, si se quiere, los medios dinerarios en
que éstos se materializan); y por su carácter instrumental. Pues la
actividad financiera no constituye un fin en sí misma. Es una acti-
vidad medial o instrumental. Sirve para que todas las demás activi-
dades del Estado se puedan desarrollar.
II. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA HACIENDA
PÚBLICA: EL DERECHO FINANCIERO COMO
DERECHO DEL DINERO PÚBLICO
En sentido objetivo, en cuanto esta palabra designa un objeto, un
sector, aspecto o parte de la realidad, el Derecho puede ser definido
como el conjunto de normas jurídicas que regulan la vida social de
una comunidad. Tal conjunto de normas puede ser identificado como
el ordenamiento jurídico de esa comunidad. Entendiendo por norma
jurídica una regla de conducta que la comunidad política hace suya y
a la que, en consecuencia, presta su propia fuerza coactiva.
Una comunidad hace suya como norma jurídica una determi-
nada regla de conducta, cuando ésta se exterioriza a través de una
de las fuentes que la propia comunidad política reconoce como cau-
ces o modos de producción del Derecho: ley, reglamento, costum-
bre, etc.
La comunidad política define así lo que es y lo que no es Dere-
cho, delimitando un ordenamiento jurídico con el que trata de garan-
tizar, en todo caso, un determinado tipo de organización social. Con
el que trata de garantizar, en una sociedad democrática, un orden
esencial de convivencia compatible con la libertad individual.
Este sencillo esquema conceptual debe complementarse con una
cierta idea de lo que puede entenderse por comunidad política. Por
comunidad política podemos entender, teniendo como fondo la ima-
gen de los Estados actuales, aquel tipo de organización social que es
aceptada o acatada, en general, por la población de un determinado
territorio; organización que se reconoce a sí misma como tal y que no
reconoce otra superior. También debe entenderse como comunidad
política la comunidad internacional de la que los Estados forman par-
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te como miembros y las organizaciones supraestatales en las que va-
rios Estados pueden estar integrados.
Pues bien, el Derecho financiero —entendida esta expresión
también ahora en sentido objetivo— está integrado y constituido por
aquellas normas que, dentro de un Ordenamiento, regulan la Hacienda
pública. El Derecho financiero es, en este sentido, el ordenamien-
to jurídico de la Hacienda pública, de su organización, de su situación
jurídica como titular de derechos y obligaciones, de sus acciones
y relaciones jurídicas. De su actividad, es decir, de la actividad fi-
nanciera.
El Derecho financiero regula, pues, las acciones y relaciones
de la Hacienda pública; regula la actividad financiera como una ac-
tividad diferenciada de las otras acciones, relaciones y actividades
(p. ej. familiares o comerciales) que regula todo el ordenamiento.
Y tal actividad se diferencia de otras actividades también jurí-
dicamente reguladas, como ya hemos indicado, por el sujeto que la
realiza (el Estado) por el objeto (los ingresos y gastos públicos) y por
su carácter instrumental. Y ya dentro de las actividades del Estado se
caracteriza y diferencia del resto por estas dos últimas notas: su ob-
jeto (el dinero público) y su carácter instrumental.
Conviene pues que nos refiramos ahora, especialmente, a estas
dos características para delimitar más precisamente el concepto de
Derecho financiero, las normas que lo integran y las acciones y rela-
ciones sociales que estas normas disciplinan.
Comencemos, así, por el carácter instrumental de la actividad fi-
nanciera con la obvia afirmación de que ingresos y gastos públicos
no constituyen un fin en sí mismos. Son un instrumento, un medio
para lograr otros fines. La actividad financiera aparece, así, sin más,
como una actividad instrumental, como una condición para la reali-
zación del resto de las actividades del Estado y como un medio para
que éste consiga sus fines.
La instrumentalidad es, pues, una de las notas características, di-
ferenciadoras de la actividad financiera frente a las demás activida-
des del Estado. Es una característica de toda la actividad financiera
precisamente en cuanto que toda la actividad financiera va referida a
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la realización de ingresos en dinero que posibilitan, gastándolo o de-
jándolo en las cajas del Estado (para evitar, en este último caso, por
ejemplo, el aumento de bienes de pago en manos del público) el lo-
gro de las finalidades que éste se ha propuesto.
La referencia de toda la actividad financiera al dinero sirve para de-
limitar sus contornos poniendo de manifiesto su carácter instrumental,
ya que el dinero no es útil en sí mismo, no es un bien de consumo ni de
producción, no satisface directamente una necesidad, sino que es un
bien de cambio, un medio, un instrumento para lograr otros bienes.
El Estado, en efecto, necesita emplear, para el cumplimiento de
sus funciones una variada gama de medios personales y materiales.
Las carreteras satisfacen la necesidad de un transporte rápido. Los
edificios universitarios sirven para que en ellos se desarrolle la ense-
ñanza. El trabajo de los funcionarios posibilita, en fin, el desarrollo
de las tareas estatales. Todos estos medios materiales y personales
sirven directamente a la realización de las funciones del Estado. Cu-
briendo las necesidades públicas que él está llamado a satisfacer.
Para adquirir estos medios el Estado necesita, normalmente, di-
nero. La actividad financiera del Estado está dirigida, precisamente,
a obtener el dinero necesario, a administrarlo y distribuirlo. Pero, ha-
ciéndose con una suma de dinero el Estado no satisface ninguna
necesidad pública; el dinero, en sí mismo, no es apto para la satisfac-
ción ni de ésta ni de otras necesidades. Es sólo un medio, un instru-
mento para que el Estado alcance sus fines. La actividad financiera
se distingue así del resto de las actividades estatales, repetimos, por
su carácter instrumental. Porque no se dirige inmediatamente a la sa-
tisfacción de una necesidad pública, sino sólo a lograr los medios di-
nerarios que posibiliten, a través del resto de las actividades del Esta-
do, tales satisfacciones.
Y, así, en efecto, en la actualidad podemos decir que todas las
normas de Derecho financiero, todas las actuaciones que regula, es-
tán pensadas y dirigidas, a la obtención de sumas de dinero y a su em-
pleo en la satisfacción de necesidades públicas.
El carácter instrumental de la actividad financiera ligado a la ins-
trumentalidad de los medios dinerarios que obtiene y utiliza, está en
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la base de su diferenciación como ámbito de la realidad que exige
una normativa jurídica sustancialmente diversa a la de otros ámbitos
de esa realidad social.
Pues los ingresos de la Hacienda pública son, en el estado actual
de su evolución, sumas de dinero; y en dinero se expresan sus gastos.
Los planes económicos de la Hacienda, los presupuestos, aparecen
asimismo expresados en dinero.
El dinero en que se materializan ingresos y gastos públicos es,
desde que entra en el patrimonio del Estado hasta que deja de inte-
grarse en él, dinero público, dinero que detentan los entes públicos
en cuanto tales entes públicos; dinero regulado por normas de Dere-
cho público. Por ello, concluimos, creemos que podemos delimitar el
Derecho financiero, en el sentido objetivo en que estamos ahora uti-
lizando esta expresión, como aquella parte del ordenamiento, como
aquellas normas que, dentro de él, regulan la obtención, la adminis-
tración y el gasto del dinero público. Y si se quiere y en forma abre-
viada, podemos definir el Derecho financiero como el Derecho del
dinero público. Del dinero que pertenece a los entes públicos y, por
tanto, a toda la comunidad.
Y esta definición, añadimos, puede referirse tanto al Derecho fi-
nanciero, en sentido objetivo, como ordenamiento de la Hacienda
pública, como al Derecho financiero como rama o parte de la Cien-
cia del Derecho. Así, al Derecho financiero como disciplina científi-
ca pasamos a referirnos a continuación.
III. EL DERECHO FINANCIERO COMO DISCIPLINA
CIENTÍFICA
1. Ciencia del Derecho y técnica jurídica
Como disciplina científica, el Derecho financiero puede ser en-
tendido como aquella rama del Derecho, de la Ciencia del Derecho,
que estudia el ordenamiento jurídico de la Hacienda pública; que es-
tudia aquellas normas que, dentro del ordenamiento jurídico regulan
tanto la organización de la Hacienda pública y su situación jurídica
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como titular de derechos y obligaciones, como la actividad de la Ha-
cienda pública, es decir, la actividad financiera.
Pero la Ciencia del Derecho no estudia sólo el ordenamiento ju-
rídico positivo, ni siquiera como conjunto ordenado o sistema, para
tratar de entenderlo o explicar como «es». Estudia también como
«debe ser» de acuerdo con los conocimientos acumulados durante si-
glos por los juristas conforme a un sistema conceptual propio, a una
terminología propia y a un método de estudio y análisis propio y par-
ticular.
La Ciencia del Derecho, crea, construye y elabora, sobre la base
de la realidad social ya jurídicamente organizada que contempla, es-
quemas ideales de conducta social, es decir, conceptos jurídicos e
instituciones jurídicas que después utiliza el técnico en Derecho para
redactar normas jurídicas como instrumento básico de ordenación
social. Los conceptos básicos más elementales (obligación, pose-
sión, filiación, etc.) reflejan y hacen referencia a relaciones sociales
aisladas o simples. Las instituciones (familia, empresa, propiedad,
tributo, etc.) hacen referencia a un entramado de relaciones sociales
más simples que adquieren un significado unitario por su fin.
Estos esquemas ideales de conducta pueden ser utilizados des-
pués para fabricar las normas jurídicas que se integran en un de-
terminado ordenamiento. Y tales normas estarán bien construidas
cuando cumplan los requisitos mínimos e indispensables para la uti-
lización de cualquier instrumento técnico o herramienta. A saber:
que la forma y la materia de que están construidos sean aptos para el
uso o utilidad para el que se han construido y que su utilización sea
posible allí donde hayan de emplearse.
Pues bien, en cuanto a la forma, puede aceptarse la simple y sen-
cilla idea de que una norma está correctamente formulada cuando,
con una construcción gramaticalmente adecuada, utiliza los térmi-
nos y conceptos de forma coherente con todo el ordenamiento y
transmite con claridad al ciudadano al que va dirigido el mandato que
el legislador quiere incorporar al orden jurídico.
En cuanto al contenido, la norma, utilizando correctamente los
términos y conceptos jurídicos técnicamente adecuados, ha de deli-
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mitar del modo más preciso que sea posible la acción o comporta-
miento social que se prohíbe, se permite o se ordena. En este punto
debe subrayarse que el Derecho es una técnica de organización social
que se basa en la delimitación, en la descripción, en la tipificación de
acciones sociales, de acciones dirigidas a los demás; o en la más pre-
cisa terminología de WEBER, de acciones «donde el sentido querido
por un sujeto o sujetos está referido a la conducta de otros», de «una
acción con sentido propio dirigida a la acción de otros». Entendién-
dose por relación social una acción o «conducta plural —de varios—
que, por el sentido que encierra, se presenta como recíprocamente re-
ferida, orientándose por esa reciprocidad». Sólo una delimitación
precisa de tales acciones y relaciones, es decir, de la realidad social a
la que se refiere puede incorporar esta realidad a la norma otorgán-
dole un contenido «real» o material, en el sentido en que IHERING em-
plea esta última expresión.
Forma y contenido, en fin, han de ser adecuados al fin propues-
to; y la norma, el instrumento técnico-jurídico al que nos referimos,
ha de poder ser utilizado en el espacio o ámbito jurídico dibujado o
delimitado por la Constitución: no puede ser contraria a ella ni pue-
de, tampoco, desconocerla. Ha de conocerla, obedecerla y ser utili-
zada y aplicada en la dirección marcada por ella.
Cumpliendo estos cuatro requisitos hemos de decir, por último,
que las normas jurídicas optimizan su función cuando se insertan en
un conjunto estable, «abarcable» en su posibilidad de ser conocido
por los ciudadanos a los que va dirigido, y eficaz en su aplicación.
Éstos son los requisitos técnicos que, a nuestro juicio, deben reu-
nir, ya en su elaboración los «esquemas ideales de conducta social»
que el jurista puede ofrecer a la organización política a la que sirve,
para que ésta decida cuál ha de alcanzar el rango de Derecho positi-
vo, reflejándose y recogiéndose en una norma que sirva a la función
de «orden social» que el Derecho debe cumplir. La cuestión de la
«naturaleza jurídica», prólogo obligado del análisis jurídico de cual-
quier regla o institución, se centra en determinar si el legislador ha
escogido una pieza del entramado jurídico ya utilizada antes o ha de-
cidido incorporar una nueva pieza, fabricada por los juristas, e incor-
porarla ahora al ordenamiento.
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En todo caso, tal pieza o «esquema normativo» ha de incorporar-
se al ordenamiento cumpliendo las enseñanzas y exigencias de la téc-
nica jurídica. Una técnica, como veremos enseguida, que condiciona
también con sus enseñanzas y exigencias las posibilidades del legis-
lador de integrar sus decisiones en una organización de la que él tam-
bién forma parte y a la que él también debe de servir.
Y en este punto debemos subrayar, quizás, que el Derecho fi-
nanciero positivo se mueve, con más frecuencia de la que sería de
desear a impulsos de recomendaciones técnicas no jurídicas, econó-
micas y contables fundamentalmente, olvidando las enseñanzas que
la Ciencia del Derecho aporta en cuanto a las exigencias técnicas que
toda norma jurídica debe cumplir.
Tal defecto de técnica jurídica aparece con especial intensidad,
en nuestra opinión largamente compartida, en el ámbito de los tribu-
tos y la política fiscal. Por ello parece oportuno hacer las considera-
ciones que siguen a continuación.
2. Derecho financiero y política fiscal
Y, así, debemos —ya ahora— llamar la atención y subrayar una,
más que notable sorprendente, diferencia en el tratamiento y análisis
de la Hacienda pública en las obras más usuales de Economía y De-
recho que se ocupan de esta materia.
En efecto, mientras la literatura económica sobre la Hacienda
Pública abunda en consideraciones «normativas» o, en lo que se re-
fiere a los tributos, en consideraciones sobre el «deber ser» de una
política fiscal óptima, las obras del Derecho tributario consideran
que deben ceñir sus análisis al ordenamiento positivo y, aun aconse-
jando mejoras técnicas puntuales o incluso cambios sustanciales en
él, ni éstos ni aquéllas se insertan prácticamente nunca, al menos de
forma expresa, en argumentaciones de política fiscal estricta o esen-
cialmente «jurídicas», entendiendo por tales aquellas medidas de po-
lítica fiscal que pretenden mejorar la organización social básica —la
organización general o básica de la Hacienda pública en este caso—
que los economistas, normalmente, toman como un dato.
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La política fiscal, en el sentido de consideración «normativa» del
sistema tributario, analizado tanto en su conjunto como en sus piezas
fundamentales, se ha entendido así, generalmente, por no decir siem-
pre, y exclusivamente, como una parte de la Política Económica,
siendo ésta una parte, a su vez, de la Ciencia económica y, por tanto,
patrimonio exclusivo y excluyente de los economistas.
Desde esta perspectiva —errónea, en nuestra opinión— los juris-
tas deben reducir su papel a reflejar las medidas de política fiscal
propuestas por los economistas en normas jurídicas claras y cohe-
rentes con el resto del ordenamiento, aplicando en esta labor las re-
glas y enseñanzas que la Ciencia del Derecho y la técnica jurídica les
han proporcionado.
No sería éste un papel desdeñable, desde luego, si efectivamente
se reservasen a los juristas tales tareas en la elaboración de las leyes
fiscales.
Pero inmediatamente hemos de afirmar que la intensidad de la in-
tervención del jurista tanto en la propuesta como en la adopción efec-
tiva de medidas fiscales debe ser, necesariamente, de mayor o menor
grado según el tipo de medida fiscal que se proponga y aplique.
Ello no es propio sólo de las medidas de política fiscal sino de to-
das las actuaciones de política económica o de política en general.
Así, la intensificación de la vigilancia policial puede no requerir
la intervención del jurista o puede requerirla con intensidad cuando
exige modificaciones en el ordenamiento.
El paso, siguiendo ahora un ejemplo de política económica pura,
de un mercado de arrendamientos «bloqueados», como el que hubo
en España durante largos años, a un mercado liberalizado exigió na-
turalmente un replanteamiento general de las normas sobre arrenda-
mientos urbanos que fue una obra fundamental de los juristas.
Y ya en el terreno puramente fiscal es posible y explicable que en
la configuración de un impuesto nuevo sobre la renta, el papel del ju-
rista deba reducirse, como antes se dijo, a la redacción de unas nor-
mas claras con arreglo a la técnica jurídica; aunque, como diremos
después, el Derecho hace ver que muchas de las propuestas econó-
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micas sobre el impuesto deban desecharse, por exigencias jurídicas
insoslayables, en la decisión política —empleando ahora esta palabra
en su sentido más amplio— que al final haya de tomarse. La reduc-
ción de tramos, p. ej., que ahora todos alaban fue pedida insistente-
mente por algunos en aras de una normativa más clara y sencilla del
tributo.
Pero lo que queremos subrayar ahora es que la política fiscal exi-
ge también decisiones cuyo aspecto más puramente económico no es
significativo (aunque sí pueden ser significativas sus consecuencias
económicas) y que estas medidas pueden ser tan importantes para la
optimización del sistema tributario como las medidas más estricta-
mente económicas sobre, p. ej., la necesidad de favorecer fiscalmen-
te el ahorro o la inversión.
Nos referimos a lo que —paradójicamente— los economistas
que analizan la política fiscal suelen tomar como un dato: el Ordena-
miento jurídico general o, lo que es lo mismo, la organización jurídi-
ca de la comunidad.
O, ya en un terreno más puramente fiscal, la organización gene-
ral de la Administración tributaria; de sus funciones; y de sus rela-
ciones con los administrados.
Así, una medida de política fiscal como puede ser la introducción
de técnicas convencionales de arreglo de conflictos no es considera-
da en general por los economistas pero ha sido trascendental en no
pocos países de nuestro entorno en los últimos años de cara a la re-
ducción de la conflictividad, la disminución de la presión fiscal indi-
recta y la minoración de la economía sumergida.
Así, la generalización de las estimaciones objetivas ofrece aspec-
tos relevantes para Economía y Derecho pero exige, desde luego, un
cambio en los procedimientos y organización de la Administración
tributaria que exige —fundamentalmente— un estudio jurídico que
pueda servir de base sólida para tales cambios.
Así, la organización administrativa de gestión y de investigación
tributarias es un tema esencialmente jurídico igualmente básico para
la eficacia del sistema.
