López Palomeque, F.(coord.) Geografía de Europa.

Barcelona: Ariel: 2000

CAPÍTULO 14, pp. 419-443 (sel.)

DESIGUALDADES SOCIALES Y DESEQUILIBRIOS TERRITORIALES

La diversidad conduce a la constatación de las diferencias existentes en el interior de un mismo

espacio y en muchos casos las refuerza. El propio espacio es el que primeramente hace a los países
dispares entre sí. Ahora bien, también él será un factor de decisiva influencia sobre otras variables
(infraestructuras, inversiones, localización industrial, etc.) en la interpretación de los
desequilibrios interterritoriales en Europa. Es precisamente en esta última dimensión apuntada
donde el propio espacio ocupa un lugar destacado en la génesis de los desequilibrios.

Por otra parte, el distanciamiento entre unos y otros países y regiones de Europa dibuja un mapa
socioeconómico desigual. Los indicadores que lo reflejan realzan la dimensión social, productiva y
de desarrollo de estos contrastes, al tiempo que son tanto razones de tipo histórico como de
naturaleza política las que contribuyen a explicarlos. A ellas se añaden otras más recientes que
también intervienen (innovación tecnológica, atracción inversora, etc.), que terminan traduciendo
una geografía continental de las disparidades, de lectura desigual según la escala de análisis.

1. Territorios desiguales en Europa

1.1. DESEQUILIBRIOS ESPACIALES

Las bases sobre las que se configuran las propias estructuras espaciales introducen una primera
razón de desigualdad, haciendo de Europa un mosaico de países de muy distinto tamaño y de
configuraciones físicas contrastadas.

1.1.1. Dimensiones muy dispares: grandes países y microestados

Se pueden distinguir varios niveles, aunque los dos primeros concentran prácticamente el 90 % de
la superficie geográfica continental. Por una parte, Rusia, cuya escala es excepcional e
individualizada, con poco más de 17 millones de km2, y un 71 % del territorio de la Europa política;
por otra, los países más grandes, que van desde los poco más de 300.000 km2 de Italia hasta los
cerca de 800.000 km2 de Turquía (Ucrania, Francia, España, Suecia, Alemania, Finlandia, Noruega
y Polonia): casi una quinta parte del territorio europeo. Ya en un tercer nivel se sitúan siete países
de entre 100.000 y 300.000 km' (Reino Unido, Rumania, Bielorrusia, Grecia, Bulgaria, Islandia y
República Federal de Yugoslavia), con sólo un 5 % de la superficie de la Europa política.

En el otro extremo están los estados más pequeños (Países Bálticos, Cáucaso, Balcanes, gran parte
de Europa oriental, Europa alpina y Benelux; a ellos se unen también Portugal e Irlanda, algo
mayores que el resto) y los microestados, de los que a excepción de Chipre y Luxemburgo, ninguno
de los otros seis -Vaticano, Mónaco, San Marino, Liechtenstein, Malta y Andorra- alcanza los 500
km', siendo todos pervivencias histórico-territoriales en el mapa de la Europa actual. Son territorios
diversos -pontificio y soberano, repúblicas, principados y ducados-, pero también son territorios
dispersos, repartidos por distintos espacios, lo que hace que se puedan distinguir «microestados
continentales», como los centro-alpinos (Luxemburgo y Liechtenstein) y los del sur (Andorra,
Mónaco, San Marino y Vaticano), frente a « microestados insulares mediterráneos» (Chipre -un
estado «fracturado»-, y Malta).
1.1.2. Desequilibrios geográficos y fragmentación

Lo que algunos autores llaman el «equilibrio de los territorios» (Drevet,1992) depende no sólo de
las marcadas disparidades existentes en cuanto a las dimensiones geográficas de los países
europeos. También su configuración física y su situación geográfica dificulta tal equiparación
relativa. Los tres son factores que sitúan en planos desiguales a los países y regiones europeos
frente a la gestión del territorio y a la accesibilidad hacia los espacios de poder económico, al
tiempo que les convierten en indistintamente centrales, semiperiféricos y marginales desde una
perspectiva espacial, pero con importantes derivaciones más allá de ésta.

Los elementos que explican este segundo tipo de desigualdades individualizan a los territorios
situados en los bordes del continente, en áreas compartimentadas y discontinuas por el efecto
orográfico o montañoso, en espacios muy alejados o ultraperiféricos, en zonas insulares y en
conjuntos físicamente muy recortados por el acentuado carácter peninsular de sus perfiles.
También algunas franjas fronterizas más alejadas se incluyen en estas categorías. Las distancias de
estas regiones europeas respecto de los centros de decisión y espacios de desarrollo son muy
desiguales, a partir de las dificultades de distinta intensidad que introducen los factores
geográficos de situación y configuración que les caracterizan. Aunque también la distancia es una
«cuestión de estimación», más relativa, pues con la desaparición de la división en dos Europas, las
ciudades de la antigua Europa del Este, por ejemplo, tanto antes como ahora, siempre han estado
más próximas a centros de la Europa occidental que a Moscú (Praga o Budapest respecto a París,
Viena o Frankfurt, o las ciudades de los países Bálticos en relación a Copenhague, Helsinki o
Estocolmo).

La primera consecuencia en que todo ello se traduce es la de la imagen de una Europa

fragmentada, con una estructura territorial que distingue entre una «Europa de los centros» y una
«Europa de las fachadas». Entre ambas se distribuyen los territorios interiores indistintamente
próximos a las regiones litorales o a los centros de poder y decisión del continente, que ofrecen
agudos contrastes (entre las regiones interiores ibéricas y las del conjunto alpino central europeo,
por ejemplo).

Pero la fragmentación geográfica que introduce unas desigualdades espaciales más marcadas por su
posterior trascendencia es la que responde a la configuración física interregional tan diferente. En
el continente europeo predominan la «insularidad», la «peninsularidad» y la compartimentación
montañosa de distinta entidad, desde los Alpes a las más bajas estructuras hercinianas, abarcando
en medida desigual a casi todo el sur de Europa, desde los « finisterres» gallego y bretón, hasta las
periferias peninsulares de Grecia y el sur de Italia.

Las repercusiones que se derivan son casi decisivas. Por un lado, se crean situaciones de «enclave»
en algunas zonas marítimas alejadas (archipiélagos portugueses y españoles, aislamiento y
alejamiento maltés, excentricidad y alejamiento de Islandia, la situación periférica de Irlanda,
etc.). Por otro lado, la «rugosidad», el vigor del relieve y los efectos «barrera» generados en el sur
y sureste de Europa, y en las regiones que sirven de charnela entre este conjunto y el resto del
continente alejan más a estos espacios en relación con las zonas centrales y dificultan que se
produzca una comunicación más ágil con ellas (Caucasia, interior balcánico, Anatolia turca). E
igualmente la propia morfología territorial interna entre todos estos países difiere mucho: destaca
la compacidad de unos (Polonia, Francia, Alemania), frente al desmembramiento interior de otros
(Dinamarca, Reino Unido, Grecia). En definitiva, esta fragmentación físico-territorial genera unas
marcadas «desventajas geográficas» interregionales. El mismo proceso de integración económica
europea y la consecución de la perseguida cohesión tienen también una importante dimensión
espacial de la que dependen. Por eso, las regiones insulares, periféricas y montañosas encuentran
unas mayores limitaciones y están en una franca situación de desequilibrio ya de partida; a ellas se
añaden los territorios ultraperiféricos (tanto insulares --Canarias, Azores, Madeira-,como las áreas
más extremas de Rusia) y algunas franjas fronterizas vacías y alejadas (frontera hispano-lusa en su
sector central, frontera septentrional de los países nórdicos y la que existe entre éstos y Rusia).

1.2. DIFERENCIAS TERRITORIALES INTRODUCIDAS POR LOS ELEMENTOS DE ESTRUCTURACIÓN

ESPACIAL

Las desigualdades espaciales señaladas se refuerzan más todavía con la proyección geográfica que
alcanzan los principales elementos de articulación del espacio europeo (principalmente las
infraestructuras de comunicación y red urbana) y sus efectos derivados (localización de la actividad
productiva y de nuevos espacios industriales, por ejemplo). El mismo grado de estructuración que
se construye a partir de ellos se convierte en un factor que hace evidentes las diferencias
interregionales en Europa. El resultado es la construcción de una Europa de morfologías desiguales,
con variadas geometrías, a partir de redes, centros, ejes, flujos y espacios de distintos niveles y
capacidades de relación, decisión y poder.

Se reproducen así sobre el espacio geográfico continental «asimetrías» regionales, diferenciás en la

articulación territorial del continente, producto de las distintas densidades y continuidades que
alcanza el tejido urbano-demográfico y productivo, y también del desigual trazado, conexión y
alcance de la red y los ejes de comunicación. Las nuevas tendencias y criterios que definen hoy la
evolución de estos elementos han generado decisivas transformaciones en el sistema territorial
europeo e introducido nuevos contrastes. Algunos autores han expresado estas realidades de forma
más precisa, y así tal y como señala Dézert (1998), «las empresas y poblaciones se reagrupan
alrededor de los grandes ejes de transportes, de los aeropuertos y de los principales puertos. Como
consecuencia de este reagrupamiento, las regiones "intersticiales" se despueblan y están cada vez
más desequilibradas».

El resultado en que se traducen estas «asimetrías» regionales apuntadas revela la existencia de un

amplio espacio «central» europeo (Londres-París-Lión-Milán-Frankfurt-Amsterdam) de muy alta
accesibilidad. En su interior hay un conjunto de regiones articuladas por un entramado urbano
consistente, maduro y metropolizado (conurbaciones del oeste alemán alrededor del Rin, del Main
y del Neckar; sureste inglés y Middlands; Randstad Holland; etc.), en el que vive un destacado
porcentaje de la población del continente y que cuenta con los más importantes núcleos de
decisión y poder socioeconómico, político y financiero en torno a los cuales se disponen las áreas
de alta tecnología y de una expansión terciaria cada vez más diversificada.

Frente a este espacio se disponen otros conjuntos regionales hacia los cuales decrece la intensidad
de concentración de estos elementos de estructuración, pero donde también han surgido
«centralidades» funcionales intermedias debido a las orientaciones económicas más recientes,
acompañadas de una expansión del sector terciario. Los efectos territoriales en que todo esto se
traduce han roto la «monocentralidad» propia de modelos anteriores, introduciendo una mayor
diversificación productiva y unos sistemas de organización urbano-regional más dispersos,
polinucleares, multifuncionales y complementarios (Carroué,1998). Lombardía y parte del
Piamonte, Baviera y Baden-Württemberg, la región Ródano-Alpes y el sureste francés, el mismo
Randstad Holland y el sur sueco alrededor de Götteborg y Malmö son casos representativos.
En estos quince últimos años, las nuevas redes transeuropeas apuntan hacia el centro y este del
continente y se han prolongado asimismo por las riberas del Mediterráneo centro-occidental. A1
tiempo que refuerzan y consolidan la situación geográfica «central» de Alemania y las regiones
inmediatas -la Europa alpina- en estos cambios territoriales, apuntan también hacia una progresiva
reintegración territorial de las ciudades y regiones de la Europa central y danubiana (Praga,
Budapest). De hecho, en algunos sistemas de transporte la apertura al este ha conducido a la
elaboración de un esquema de grandes ejes de trenes de alta velocidad, uno en dirección hacia la
Europa central del sur, por Munich y Viena y hacia Budapest, y otro hacia la Europa central
septentrional, por Berlín hacia Varsovia, con posibles prolongaciones hacia San Petersburgo y
Moscú.

En el centro-este, al igual que en la extensa cuenca occidental del Atlántico y en los bordes
septentrional, meridional y oriental del continente, la red urbana se vuelve más discontinua,
mientras que los grandes ejes de transportes y comunicaciones alcanzan menor densidad (destacan
sólo las ligazones horizontales entre París y Viena, entre el Benelux y Berlín hacia Varsovia, desde
las regiones orientales y perialpinas francesas hasta Eslovenia; en la periferia atlántica, por su
parte, sólo hay una cierta coherencia en el eje litoral galaico-portugués y entre Bilbao y el suroeste
francés), a pesar de los notables esfuerzos en obras públicas que han terminado mejorando la
situación en algunas regiones (españolas y portuguesas). Las áreas más septentrionales
(escandinavas) y la compacidad territorial de gran parte del espacio postsoviético representan las
situaciones extremas más desequilibradas frente al espacio central europeo.

2. Diferencias socioeconómicas y desigualdades acusadas en el espacio geográfico europeo

2.1. CONSTATACIÓN Y MEDICIÓN DE LA AMPLITUD DE UNAS DISPARIDADES MARCADAS Y

CRECIENTES

La integración continental se enfrenta asimismo a un gran reto: corregir y reconducir los

desequilibrios socioeconómicos que dividen a Europa e introducen discontinuidades. A partir de
ciertas variables y de su conjugación con las disparidades antes apuntadas se configuran
estructuras (tipos o modelos de organización socioeconómica y territorial) y dinámicas
(comportamientos, orientaciones y tendencias) claramente diferenciadas entre unos y otros países
y regiones.

2.1.1. Los indicadores macroeconómicos básicos reafirman las desigualdades

La capacidad productiva y de generación de riqueza hacen de Europa un continente desigual, pues

en tan sólo el 6 % de su territorio (Alemania, Francia, Reino Unido e Italia) se concentra algo más
de la mitad de todo su producto interior bruto (PIB), lo que se agudiza si se tiene en cuenta que
sólo Alemania (1,5 % del espacio geográfico europeo) aporta el 20 %. Unas profundas distancias
separan a Europa centro-oriental y a la CEI del resto del continente, prolongando hoy una división
que, superada ya su fragmentación política pasada, atiende a sus diferencias socioeconómicas.
Tanto la antigua Europa del Este como el. espacio postsoviético, formados por países hoy muy <
inflacionistas» -Bulgaria, Rumania o Bielorrusia-,reúnen casi a la mitad de la población europea y
ocupan más de las tres cuartas partes del conjunto espacial formado por los estados europeos, pero
no producen ni una quinta parte de su riqueza. En el otro extremo, la Unión Europea representa
justo lo contrario, pues concentra el 81 % del PIB «continental» y sólo ocupa el 13 % del territorio
-con prácticamente la otra mitad de la población europea-,alcanzando su capacidad productiva una
intensidad territorial (PIB/km2) casi seis veces superior al valor medio de todo el continente,
magnitud que, sin embargo, es más preocupante y contrastada en el caso de Rusia (once veces
menor que la media europea). El nivel de desarrollo (PIB/habitante, expresado en «paridad de
poder adquisitivo» -PPA-) agudiza las distancias entre Europa occidental respecto a la CEI y a
Europa centro-oriental: poco más de seis y cuatro veces la primera sobre, respectivamente, cada
una de las otras dos. Asimismo, las diferencias se constatan, internamente, dentro de los distintos
subconjuntos regionales del Viejo Continente.

Entre los países se refuerzan estas tendencias y así las diferencias hacen que Luxemburgo alcance
un PIB/hab. entre veinte y veinticuatro veces superior al de Moldavia, Georgia y Azerbaiján; este
desequilibrio interestatal, sin embargo, prácticamente desaparece entre Grecia (país que alcanza
el nivel de desarrollo más bajo de Europa occidental) y Eslovenia (país que consigue el
PIB/habitante más alto de todos los demás no-eurocomunitarios y que es inferior al griego sólo en
algo menos del 5 %). Por su parte, el nivel medio de desarrollo del conjunto de países candidatos
de Europa central y oriental (PECO) a la adhesión a la UE, mediado el decenio de los noventa, era
una tercera parte del de la Europa comunitaria, siendo únicamente Eslovenia (50,5 %) y la
República Checa (42,2 %) los dos que más despuntan.

En casos como el de la UE se ha asistido además, desde mediados de los años ochenta, a un

paulatino acercamiento de las economías de sus miembros, por la mejora progresiva (incremento
del PIB total) de los países menos desarrollados -debido a las transferencias netas en concepto de
fondos y ayudas estructurales-,que en términos relativos han ido recortando sus distancias con la
media eurocomunitaria. Por el contrario, la Europa centro-oriental y la actual CEI experimentan
una recesión económica generalizada, particularmente pronunciada en la periferia báltica (de
forma especial en Lituania), en algunos países occidentales del espacio postsoviético (Moldavia y
Ucrania) y en Caucasia (Georgia y Azerbaiján sobre todo), aunque desde 1997 la tendencia se ha
invertido y los valores ya son positivos, tras superar los primeros años de un traumático proceso de
cambio aún inconcluso.

Pero la convergencia interestatal de los países periféricos de conjuntos más desarrollados (caso de
la UE) produce otros efectos geográficos con varias dimensiones (divergencias intraestatales). Así,
por un lado, las lógicas económico-productivas tienden a ser poco a poco más selectivas
espacialmente, beneficiándose de ello las regiones mejor dotadas y equipadas en infraestructuras,
en recursos humanos cualificados y en tecnologías. Por otra parte, esta misma «polarización»
territorial a escala regional se agudiza en los países menos avanzados de todo el continente sin
excepción (también en los más dinámicos, aunque con intensidades distintas:
Lombardía-Mezzogiomo en Italia; Flandes-Valonia en Bélgica; área de Estocolmo-resto de Suecia),
lo que hace que, frente a los demás, se hagan más evidentes en ellos los profundos desequilibrios
interregionales: un profundo distanciamiento socioeconómico entre el Portugal litoral, sobre todo
en el eje Lisboa-Oporto, y el interior; un marcado gradiente socioeconómico decreciente en la
península balcánica desde el norte (Eslovenia) hacia el este (Serbia) y el sur (Montenegro, Kosovo,
Macedonia); unas acusadas disparidades en la antigua Checoslovaquia entre Bohemia-Moravia,
actual República Checa, y su región oriental --hoy República Eslovaca-; etc.

Los últimos informes de la Comisión Europea sobre la situación y evolución socioeconómica de las
regiones comunitarias (Comisión Europea, 1991, 1994c. y 199%) vienen insistiendo en el
mantenimiento de pronunciadas brechas que separan a las más ricas de las más pobres,
distanciamiento que por término medio es de 2,5 veces, y cuyos máximos valores se producían
entre regiones como Hamburgo, Bremen, Bruselas o Île-de-France frente al Alentejo, las islas
griegas, Grecia central o los departamentos franceses de ultramar; también dentro de cada uno de
los miembros se reproducen estos contrastes (la más atrasada región de los Países Bajos -Limburgo-
frente a la Holanda meridional, o entre el Ulster y el Gran Londres en el Reino Unido).

(..........)

2.2. RAZONES Y FACTORES QUE AYUDAN A EXPLICAR LA EXISTENCIA DE LOS DESEQUILIBRIOS

iNTERTERRITORIALES EN EUROPA

2.2.1. Las herencias de una historia económica desigual

Pueden destacarse algunas circunstancias y procesos que han contribuido de forma más
significativa a marcar verdaderas diferencias interregionales que, lejos de desaparecer, se
asentarán con el paso del. tiempo.

A) Contextos y fundamentos históricos del despegue de las regiones litorales y de la «gran

dorsal» en Europa. El desarrollo y consolidación (siglos XI a XV) de una red urbano-portuaria y
comercial extendida a lo largo de las áreas septentrionales del continente y hacia las periferias
atlánticas franco-británicas originaron lo que algnos autores (Dèzert, 1998) denominan como el
primer «Mercado Común Europeo» del continente marítimo (mares del Norte y Báltico, La Hansa) y
el «Mercado del Arco Atlántico»,configurando estructuras urbanas y económicas de gran solidez y
densidad (desde Riga y Novgorod hasta Bristol y La Rochelle, abarcando el sur de Escandinavia -
Estocolmo, Bergen, Visby- y la llanura noreuropea -Dantzig, Stralsund, Lübeck-), sobre las que hoy
se desarrolla una parte importante de la articulación de estas regiones (Randstad Holland,
triángulo Bruselas-Amberes-Gante, Cuenca de Londres con continuidad continental entre Rouen y
París o el protagonismo de Bremen y Hamburgo).

Se cohesionó así un primer espacio regional económicamente más activo y cada vez más,
consistente, unido en intereses y redes (Liga Hanseática y otras agrupaciones), que
progresivamente fue cobrando una distancia socioeconómica sobre las regiones ribereñas
mediterráneas del sur de Europa. En éstas, pese a destacar algunas ciudades y áreas de su entorno
(Génova, Venecia, Barcelona, zona de la Provenza francesa y el este de Grecia hasta la vieja
Bizancio), primó más su división y rivalidad interna, mermándose sus potencialidades y marcándose
las diferencias con las regiones del norte y noroeste de Europa. Pese a todo, en Italia -desde
Lombardía hasta la Toscana- y en el NE de España -litoral catalán en torno a Barcelona- se
configuró también tempranamente una segunda región de mayor dinamismo. En la periferia de
estos dos conjuntos específicos más vivos despuntaron algunos territorios de forma ya más desigual
(puertos españoles del Cantábrico que canalizaron el comercio castellano con el interior del
continente, o puertos y posesiones de la república marítima veneciana extendida por Dalmacia y el
Peloponeso hasta Turquía).

A su vez, la actual «dorsal» europea, extendida desde el SE inglés y el Benelux hasta la Lombardía,
asienta históricamente su despegue y su progresivo distanciamiento de otras regiones menos
dinámicas de Europa en el aprovechamiento económico de su situación geográfica tan estratégica
en las rutas norte-sur que comunicaban las dos áreas económicamente más expansivas antes
señaladas. Las ferias y centros de mercado del norte y este de Francia (Champaña, Saint-Denis),
del oeste y sur de Alemania (Renania y Baviera) y de la Europa alpina se beneficiaron de estos
flujos meridianos de intercambio canalizados en su zona norte por los principales ríos (Ródano,
Mosa, Danubio, Rin), creándose de este modo una aglutinadora trama de vías y ejes de
comunicación fluvioterrestres que sustenta hoy la organización del espacio con una elevada
densidad en áreas como las conurbaciones del oeste de Alemania, el entorno de los Países Bajos y
parte de Suiza. Un buen número de ciudades que dan vida hoy a esta «dorsal» y sus áreas más
próximas hunden sus fundamentos dinámicos en este contexto: Viena, Nuremberg, Frankfurt,
Leipzig, Lión o Coblenza.

B) Transformaciones técnicas y proceso histórico: una geografía de Europa desigual reforzada por la
industrialización. Los desequilibrios apuntados propiciaron, asimismo, que las profundas
transformaciones socioeconómicas y técnicas introducidas por la Revolución industrial en Europa
reforzaran las desigualdades regionales ya existentes. La Europa del norte y del noroeste, así como
algunas zonas de Europa central, que con mayor intensidad se vieron alcanzadas por el proceso de
industrialización y de crecimiento económico, contaban con una base mucho más consolidada que
las áreas más periféricas de la Europa mediterránea, parte de la Europa insular atlántica, gran
parte de Francia, de Escandinavia y otras regiones centroorientales.

De este modo, las primeras participaron desde un primer momento en la revolución industrial
(«países de primera linea» o centrales), pues la acumulación de capitales procedentes de las
corrientes comerciales de épocas anteriores, la creación de mercados, los avances técnicos que
atendían a las nuevas necesidades demográficas y productivas y el propio crecimiento de la
población se dieron en ellas en mayor medida. Sin embargo, las segundas se volvieron más
«dependientes o periféricas» de las anteriores, retrasándose su participación, salvo excepciones,
en todo este conjunto de cambios sociales, económicos y espaciales introducidos por el empuje
industrial.

Este proceso dividió a las regiones y países europeos atendiendo al momento en que se
incorporaran al mismo. Pero también las propias condiciones en que éste se desarrolló sustentaron
los desequilibrios que han permanecido hasta hoy en Europa, pues desde los mismos cambios de
modelo demográfico hasta la transformación política y de la sociedad, pasando por la desigual
consistencia alcanzada por la economía capitalista en los dos grandes conjuntos apuntados, se
convirtieron en factores decisivos que separaron, primero (desde la segunda mitad del siglo XVIII),
a ciertos países y áreas del resto (Inglaterra inicialmente, más tarde otras regiones británicas,
luego el norte y este Francia, y, con posterioridad, Alemania) y beneficiaron, después (primera
mitad del siglo XIX), a los territorios de este entorno que ya contaban, a su vez, con unas bases
sólidas (países del Benelux y de la Europa alpina). Ya en la segunda mitad del siglo pasado, la
difusión alcanzará a parte de Europa centro-oriental (áreas de Chequia, Polonia, Hungría y Austria),
de la Europa nórdica (sur de Suecia) y el entorno ruso-ucraniano. Fuera de estas regiones, sólo
destacaron algunos casos y áreas muy concretas, marginando o retrasando al resto del continente,
que sólo en el siglo XX se industrializó, aunque de forma desigual, y conoció unas importantes
modificaciones estructurales.

2.2.2. Las nuevas razones de desigualdad en la Europa postindustrial de los noventa

El punto de partida, considerado al tiempo como un primer factor de diferenciación más reciente y
desigual ya de por sí, es el de las consecuencias introducidas tras la crisis energética y de las
industrias maduras y de sectores más tradicionales y «pesados» de los años setenta: ni todas las
regiones europeas se ven igualmente alcanzadas por los efectos negativos de la crisis, toda vez que
la estructura económico-productiva regional ya era muy diferente, ni la capacidad de responder a
la misma -y hasta la propia estrategia puesta en marcha- igualó a todas las áreas industriales.
Las nuevas condiciones generadas en la Europa postindustrial han introducido cambios en los
desequilibrios socioeconómicos en los años ochenta y noventa, sobre todo en los países y regiones
de la UE: un aumento de la distancia media entre las más ricas y las más pobres (medida en
variación del PIB/hab. entre 1981-1991 y en el primer quinquenio de los noventa), pero
acompañado de variaciones también en el empleo y en la tasa de paro, siendo las regiones
industriales tradicionales, ahora en declive, las que más empleo pierden y donde el paro se
incrementa, a excepción de algunas pocas zonas donde apenas crece la tasa de actividad; a ellas
les acompañan, asimismo, las regiones más agrarizantes.

De igual manera, también las inversiones hacia las nuevas industrias se han convertido en una
segunda razón de desequilibrios. A pesar del fuerte impacto negativo que la crisis tuvo sobre las
regiones más industrializadas del NW y del centro de Europa, su elevada densidad e intensidad
productivas, su notable concentración de infraestructuras y su nivel de dotaciones y equipamientos
urbanos y de servicios hacen que las inversiones se sigan concentrando en ellas, pero buscando
ahora «entornos» menos congestionados, orientadas a nuevos derroteros fabriles y asentadas sobre
estructuras y paisajes diferentes (parques e institutos tecnológicos, centros de investigación,
centros de transferencia de tecnología). Por eso, al mismo tiempo, se han venido afianzando las
áreas próximas a estos espacios tradicionales, desplazándose de este modo la «centralidad» hacia
las regiones del mar del Norte (Flandes belga, parte de los Países Bajos, Dinamarca), las regiones
perialpinas (sureste francés, región jurásica suiza, franja alpina italiana, región de Baviera y del
alto Rin alemán) y extendiéndose asimismo a partir de éstas hacia otros espacios periféricos (Dublín
y Cork en Irlanda; Mediterráneo ibérico; corredor del Ebro en España; áreas del interior francés;
centro de Italia, y áreas geográficas de innovación en el norte de Portugal), tal y como recogen los
informes comunitarios (Comisión Europea, 1994c).

También los territorios mejor preparados de Europa central y oriental cercanos a estas regiones, y
relativamente bien equipados por haber conocido un importante proceso histórico de
industrialización, se han beneficiado del nuevo contexto: éste es el caso de Hungría, de Polonia, de
la República Checa y, algo menos, de Eslovaquia, hacia las que paulatinamente se han canalizado
importantes flujos inversores del exterior. Tal como apuntan algunos autores (Carroué y Oth,
1997), sólo Hungría concentró casi la mitad de todas las inversiones extranjeras en 1996, mientras
que Polonia atrajo el 32 %, alemanas sobre todo (el 29 % de las de Hungría, el 30 % de las de la
República Checa, el 18 % de las de Eslovaquia y el 13 % de las de Polonia entre 1990-1995), aunque
también de Austria (que en el mismo período representa casi la cuarta parte de las inversiones
extranjeras en Eslovaquia y era el tercer país inversor en Hungría), Suiza y Estados Unidos.

Y es que en la base de estos dos argumentos explicativos reseñados se encuentra una tercera razón
de los actuales desequilibrios en Europa: la implantación de las nuevas tecnologías, el desarrollo de
sistemas productivos y «entornos innovadores», es decir, la investigación y el desarrollo
tecnológico (IDT), instrumento fundamental para lograr una mayor productividad y competitividad,
proceso coherente con el más reciente cambio de modelo de desarrollo en las economías
occidentales. Los programas-marco de investigación y desarrollo (I+D) de los últimos años -el
Quinto Programa, 1999-2002, cuenta casi con 15.000 millones de euros de financiación- apuntalan
los desequilibrios regionales ya existentes, pues tal como algunos autores han estudiado (Vences y
Outes, 1998), son tres los países que están presentes en la mitad de las propuestas presentadas:
Reino Unido, Francia y Alemania, los cuales lideran, asimismo, algo más de la mitad de todos los
proyectos financiados, desigualdades que se reproducen dentro de cada uno de estos países. Las
llamadas «islas» de innovación científica o zonas de innovación se concentran nuevamente en las
regiones centrales y en los espacios relativamente próximos a ellas hacia los que se han difundido.
Las disparidades que se observan sitúan en posición de desventaja a las regiones menos
desarrolladas del continente. Los detallados informes de seguimiento de los desequilibrios
territoriales en la Unión Europea (Comisión Europea. 1994c) revelan que éstas no sólo han de
configurar sus propias acciones de IDT, sino que, además, tienen que lograr la adaptación de las
innovaciones y avances tecnológicos exteriores a su contexto regional específico (donde,
contrariamente a lo requerido por las nuevas tecnologías, predominan más los sectores
tradicionales de producción y escasea la investigación). Además, las desigualdades se manifiestan
también en los recursos humanos empleados en la IDT, ya que, por ejemplo, los cuatro países
meridionales de la UE (Grecia, Italia, España y Portugal) son los que menos porcentaje de mano de
obra emplean en este sector en comparación con el resto y además se concentran
mayoritariamente en el sector público. Por ello, la política estructural comunitaria, en su noveno
Informe sobre los Fondos Estructurales (1997), considera a la competitividad, la IDT y la innovación
una prioridad temática para favorecer la cohesión europea. De igual modo, las Iniciativas
Comunitarias desarrolladas entre 1989-1993 (Stride, Prisma, Envireg, Valoren, Euroform y
Telematica) se orientaron en el mismo sentido.
(..........)

2.3. UNA «GEOGRAFÍA EUROPEA DE LAS DISPARIDADES»

Se puede llegar a establecer de forma resumida lo que puede denominarse como una «geografía
móvil de los desequilibrios», es decir, dónde y cómo se reflejan y van cambiando las disparidades
en el Viejo Continente, cuáles son sus pautas espaciales; en definitiva, lo que algunos autores
llaman «territorios en movimiento» (Carroué, 1998). En ello mucho tienen que ver, además, los
nuevos conceptos y procesos terri- toriales que se producen en la Europa desigual de fin de siglo.En
los últimos años, algunas zonas han cobrado protagonismo como consecuencia de la acción de los
nuevos factores de desigualdad antes apuntados; son las llamadas «regiones o espacios
emergentes» o < nuevas regiones y ejes de desarrollo y/o expansión», que, al proyectarse con
mayor intensidad que las demás, contribuyen a reforzar e incrementar las pronunciadas diferencias
interterritoriales existentes y traducen un nuevo esquema de organización espacial/regional en
Europa actualmente, a partir de los desequilibrios existentes y de las nuevas tendencias que se
apuntan.

Incluyen a todos aquellos territorios, a diferentes escalas -desde corredores de relación y

transporte hasta regiones de distinta dimensión que abarcan áreas de varios países o redes de
centros urbanos-,con una evolución socioeconómica positiva asentada, además, sobre nuevas
actividades y sistemas productivos diversificados. Reflejan la configuración de nuevas estructuras
económico-territoriales, a escala regional, que emergen con dinámicas innovadoras y expansivas
proyectadas, a su vez, sobre sus periferias más próximas. Se marcan así unas nuevas referencias
geográficas, unidas a las tradicionales, en el mapa de ¡os desequilibrios en Europa, que han
producido lo que se ha denominado como < desplazamiento», «deslizamiento» o «traslación» del
centro de gravedad europeo.

Unido a estos desplazamientos destaca muy especialmente el denominado «desarrollo de los sures
del norte» y « de los nortes del sur», proceso que refleja esta prolongación espacial y da
protagonismo a los «nortes» de los países meridionales (el N-NE español, el N de Italia) y a los
«sures» de países tradicionalmente centrales (Baviera y Baden-Württemberg en Alemania, el Midi
francés, etc.). Todo ello ha incrementado los desequilibrios internos, pues margina a regiones más
alejadas, aunque algunas presenten un cierto dinamismo económico (eje galaico-portugués, País
Vasco y litoral aquitano, tendencias expansivas del litoral mediterráneo andaluz, etcétera): es lo
que la nueva terminología denomina como « finisterres» (bretón, gallego) y "sures" (ibéricos,
italianos).
(..........)

El esquema de organización territorial del continente (cuadro 14.3) pone en evidencia algunas
tendencias y reflexiones de trascendencia. Por una parte, la estructuración espacial que se
configura en la Europa finisecular a partir de los desequilibrios apuntados parece distinguir diversos
«sistemas regionales» (Dézert, 1998) diferenciados según su funcionalidad y relaciones: regiones
metropolitanas centrales, regiones «pericentrales» de tradiciones manufactureras (las más
castigadas por la crisis de los setenta), regiones intermedias -con dominio de una agricultura
intensiva, pero también conocedoras de procesos de difusión industrial, así como de terciarización
productiva- y regiones «periféricas» al nudo central europeo.

Por otra parte, no parece que el modelo «centro-periferia» sea el único válido para la
interpretación territorial de los desequilibrios de naturaleza socioeconómica, máxime en un
contexto como el definido por las nuevas orientaciones económico-productivas en esta Europa
postindustrial, que han introducido configuraciones espaciales multipolares, plurales y diferentes.
No existe sólo un centro y una periferia, y, además, las funciones de ambos extremos se relativizan
hoy mucho más, al igual que el propio concepto de periferia: periferias ¿respecto a qué y en
función de qué? El denominado Arco Atlántico, o el Arco Latino, por ejemplo, así como algunas
regiones de Europa central-oriental, tienden hacia el relevo de las centralidades
económico-territoriales tradicionales y ofrecen hoy nuevas ventajas comparativas (calidad de vida,
oferta de ciertos atractivos de entorno, etc.). Además, la interdependencia económica, las nuevas
telecomunicaciones y las redes rompen con la estrecha vinculación respecto a los elementos
tradicionales (infraestructuras), sin hacer desaparecer su influencia, a la hora de valorar las
posiciones que mantienen entre sí los distintos territorios del continente.

3. Hacia una corrección de las desigualdades

La geografía de las disparidades que hoy caracteriza al espacio geográfico europeo coexiste con la
puesta en práctica de distintas actuaciones que tienden al reequilibrio interterritorial, acciones
compensadoras de las desventajas de distinta naturaleza que definen a algunas regiones y que se
orientan a remover sus estructuras más obsoletas y menos evolucionadas.Pueden definirse como
políticas territoriales o regionales, formuladas a través de planes o programas de intervención de
muy distinto alcance, concretadas en medidas e instrumentos de actuación y financiación muy
diversos que, en conjunto, terminan diseñando una determinada estrategia regional o territorial de
actuación. A escala nacional, son diversos los ejemplos y precedentes que existen en Europa a este
respecto, desde la «Cassa per il Mezzogiorno» de la Italia de los años cincuenta y sesenta, hasta el
«Fondo de Solidaridad» creado en la Yugoslavia de los sesenta y setenta.

En casi todos los países de la Europa occidental de los años cincuenta, sesenta y setenta los
incentivos regionales (bonificaciones y exenciones fiscales) se constituyeron en principal
instrumento. de política económica regional. Áreas incentivadas y áreas de desincentivación
coexisten hoy en los Países Bajos, en un intento reequilibrador entre las provincias septentrionales
(Drenthe) y áreas como el Randstad Holland. También el Reino Unido desarrolla medidas y
programas encaminados a reducir las disparidades entre sus periferias menos avanzadas y los
Middlands o el sureste inglés. En España se reformulan y articulan instrumentos con idénticos
objetivos: el Fondo de Compensación Interterritorial, la nueva política de incentivos regionales
aprobada a mediados de los años ochenta, etc.

En los Países de Europa central .y oriental (PECO) se han ido introduciendo progresivamente en
estos años noventa elementos propios de una política regional que, poco a poco, va cobrando
importancia una vez que el proceso de reformas y transición avanza. Según el último informe
periódico de la evolución socioeconómica de las regiones europeas elaborado por la Comisión de la
UE (1999), sólo Hungría, Rumania y Letonia tienen actualmente una base legal específica para
formular una política de desarrollo regional, mientras que en Eslovenia y en Bulgaria se está
elaborando un proyecto de ley -en trámite de discusión parlamentaria- a este respecto. La
República Checa ha introducido distintos principios, a su vez, para establecer una política
económica regional efectiva, después de que durante unos años proporcionara ayudas a corto plazo
para regiones con elevadas tasas de paro. Pero quizás sea la política regional de la Unión Europea,
puesta en marcha a partir de mediados-finales de los años setenta, la que más se destaque hoy en
el continente. Buena prueba de la consolidación que-ha ido alcanzando dentro de los objetivos y
del presupuesto comunitario la constituye la representatividad relativa que han ido logrando los
recursos financieros destinados a ella: el 4,8 % del presupuesto comunitario en 1975, el 8,1 % en
1988 y el 33 % diez años después.

Esta política se concibe como «estructural» -por su objetivo de remover, modernizar y adaptar las
estructuras socioeconómicas y productivas de las regiones más atrasadas y de transformar las de las
regiones afectadas por la crisis y las nuevas orientaciones productivas-, y no pretende sólo facilitar
la reducción de las distancias interregionales, sino que también quiere proporcionar las condiciones
necesarias para que las áreas menos evolucionadas y marginales puedan ser competitivas en el
nuevo contexto del Mercado único y de la Unión Económica y Monetaria y se puedan integrar en
estos objetivos. Intenta conseguir un espacio social y económico europeo más cohesionado: por eso
se la conoce también como «política de cohesión económica y social», y también por esta razón,
uno de sus instrumentos financieros más básicos y de más reciente creación lleva este mismo
nombre: «Fondo de Cohesión».

Las actuaciones de la política regional comunitaria se han desarrollado a partir de varios principios
de funcionamiento. El primero es el que hace referencia a la «concentración geográfica de las
intervenciones» sobre siete objetivos prioritarios, de los que cuatro están regionalizados (dando
lugar a las llamadas < regiones-objetivo:las 1-con un nivel de desarrollo inferior al 75 % de la media
de la UE, las más atrasadas-,las 2 -industriales en declive-,las 5b -desarrollo rural en zonas frágiles-
y las 6 -regiones nórdicas con alta despoblación-) y los otros tres (3, 4 y 5a) son de aplicación
general en todo el espacio comunitario. Un segundo principio es el que se fundamenta en la <
programación plurianual» de estas actuaciones (acciones propuestas para un período concreto:
1994-1999, 2000-2006, etc.), distinta según las regiones-objetivo afectadas (Programas de
Desarrollo Regional, Programas de Reconversión Regional y Social, etc.) y que sigue unos cauces
institucionales y técnicos ligeramente diferentes. En tercer lugar, la «cooperación» con las
autoridades competentes: miembros, autoridades regionales y locales, interlocutores económicos y
sociales. Un cuarto principio es el de la «coordinación» de los instrumentos financieros (los propios
«Fondos Estructurales» o recursos con cargo a los que se financia esta política, duplicados e
incrementados en 1988 -primera reforma, para el período 1989-1993y en 1993 -segunda reforma
tras la firma del Tratado de Maastricht y para la etapa 1994-1999-), en aras de la eficacia (FEDER,
FEOGA, FSE, IFOP, BEI, Fondo de Cohesión).
Finalmente, la actuación estructural de la Unión se traduce en tres formas de intervención. Por una
parte están las «Iniciativas», que, bien son de interés nacional (las que se plasman en los
«Programas de Desarrollo» antes señalados y a las que se dedica la mayor parte de los Fondos
estructurales -el 90 %-), o bien son de interés comunitario (las «Iniciativas comunitarias»
propiamente dichas), para las que se reserva el 9 % de la financiación estructural y que brindan a la
Unión Europea la posibilidad de movilizar medios específicos para llevar a cabo acciones que
revistan especial interés para la Comisión Europea (un total de 13 para el período 1994-1999,
algunas de ellas continuación de las del período 1989-1993: Interreg II, Leader II, Regis II, etc.). Por
otro lado, están las «Acciones innovadoras», para las que se reserva el 1 % restante de los Fondos
estructurales y que aunque se definen como medidas de menor envergadura, poseen un contenido
obligatoriamente innovador: estudios y «proyectos piloto» contemplados en el artículo 10 del
reglamento FEDER (por ejemplo, el Programa TERRA).