CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA
SUBSECCION C

CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C. cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación: 25000-23-26-000-2012-000002-01 (52.554)

Actor: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL
Demandado: EDUCACIÓN DISTRITAL - CORPORACIÓN RED DE UNIVERSIDADES
PÚBLICAS DEL EJE CAFETERO PARA EL DESARROLLO REGIONAL –ALMA
MATER Y OTRO
Proceso: Acción contractual
Asunto: Recurso de apelación

Contenido: Descriptor: Se niegan las pretensiones de la demanda por no configurarse la causal

de nulidad absoluta del contrato alegada / Restrictor: Autonomía Universitaria, Régimen Jurídico
y principios aplicables a la actividad contractual de las Universidades Estatales/Naturaleza
Jurídica de las Asociaciones de Entidades Públicas conformadas por Universidades Estatales/
Causal de nulidad absoluta del contrato estatal alegada por la Entidad Accionante/ Causales de
nulidad aplicables al contrato celebrado por la Corporación Red de Universidades Públicas del
Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma mater.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la

Sentencia del 20 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo
de Cundinamarca, mediante la cual se acogieron las súplicas de la demanda.

I ANTECEDENTES.

1. Lo pretendido.

El 19 de diciembre de 20111 Bogotá Distrito Capital - Secretaría de Educación

Distrital instauró demanda contra la Corporación Red de Universidades Públicas del
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

Segurexpo de Colombia S.A., solicitando que se declarara la nulidad del contrato No.
1961 suscrito entre éstas el 28 de diciembre de 2010 por haberse configurado la causal
de nulidad prevista en el No. 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto es, haber sido
celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal.

Solicita, como consecuencia de la anterior declaración que se condene a la demandada

al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta la fecha de la Resolución
No. 2835 del 6 de septiembre de 2011, mediante la cual se ordenó la terminación
unilateral del contrato No. 1961 de 2010 con su consecuente liquidación.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

La Dirección General de Educación y Colegios Distritales de la Secretaría de Educación

de Bogotá D.C. adelantó los estudios previos para celebrar un contrato que tuviera por
objeto fortalecer las condiciones pedagógicas y personales que contribuyeran a mejorar
la calidad en educación mediante un proceso formativo en conocimientos, capacidades y
habilidades propias de la enseñanza, con énfasis en competencias lectoras,
comunicacionales, gerenciales, cognitivas y de crecimiento social a través de un proyecto
integral de intervención a la gestión educativa.

El Director General de Educación y Colegios Distritales suscribió una Solicitud de

Ordenación de Contratación (SOC), para lo cual el Secretario de Educación de Bogotá
D.C. (E) expidió un documento justificando la celebración del contrato en la modalidad de
contratación directa por tratarse de un contrato en los términos del artículo 2º No. 4º
literal c) de la Ley 1150 de 2007 y del artículo 78 del Decreto 2474 de 2008.

El 28 de diciembre de 2010 se celebró entre la demandante y la demandada el contrato

No. 1961 en el que se reprodujo el objeto de los estudios previos.
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

Como valor total del contrato se fijó la suma de $20.296´528.000,00, pagaderos así:
$8.118´611.200.000,00 una vez firmada el acta de inicio de las obras, la aprobación de
ésta por el Comité técnico y se haya expedido el recibo a satisfacción por el supervisor
del cronograma y el plan de trabajo a desarrollar; $8.118´611.200.000,00 al recibir la
herramienta pedagógica y las cartillas del estudiante; $2.029´652.800.000,00 una vez las
jornadas de capacitación; y la suma de $2.029´652.800.000,00. Al recibir el informe final
de entrega de las obras.

La demandante desembolsó la suma equivalente a $8.118´611.200.000 según lo

acordado en el contrato.

Mediante la Resolución No. 2835 del 6 de septiembre de 2011 la accionada ordenó la

terminación unilateral del contrato No. 1961 de 2010 y su liquidación, argumentando que
teniendo en cuenta que para la fecha en la que éste se celebró la demandada no
ostentaba la calidad de entidad pública al no adquirir las autorizaciones requeridas para
su constitución, éste se encontraba viciado de nulidad por haber sido celebrado contra
expresa prohibición legal conforme al No. 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

Contra dicha Resolución se instauró el recurso de reposición, el cual fue resuelto por
medio de la Resolución No. 3468 del 2 de noviembre de 2011 en el sentido de
confirmarla en todas y cada una de sus partes.

Teniendo en cuenta que la demandada se constituyó como una Asociación de Entidades

Públicas en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y que para ello no solicitó
las autorizaciones respectivas, no tenía la naturaleza de entidad pública, razón por la
cual no podía celebrar un contrato de forma directa según el artículo 2º de la Ley 80 de
1993, el artículo 2º No. 4º Literal c) de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 78 del Decreto
2474 de 2008.
Afirma que el requisito de autorización previa para la constitución de la asociación
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

El trámite previsto en el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998 también resulta
aplicable a las Universidades Públicas con independencia de que sean unos órganos
autónomos que no pertenecen a la Rama Ejecutiva del poder público.

Estima la cuantía total del proceso en la suma total equivalente a $20.296´528.000.000.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda2 y noticiada la demandada Corporación Red de

Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, ésta
le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas y proponiendo como
excepciones las de inepta demanda por no agotarse la conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad de la acción, falta de legitimación en la causa por activa,
inepta demanda por caducidad de la acción y prescripción e inepta demanda por falta
de fundamentos de derecho a las pretensiones3.

Después de decretadas y practicadas las pruebas4 se corrió traslado a las partes y al

Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo fue
aprovechada por la parte demandante.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL.

En sentencia del 20 de mayo de 2014 el Tribunal Contencioso Administrativo de

Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda, pues encontró como no probadas
las excepciones formuladas, declaró la nulidad del contrato No. 1961 del 28 de diciembre
de 2010 y ordenó la restitución de la suma equivalente a $4.993´160.538.000.

Para tomar estas decisiones el Tribunal expuso las siguientes razones:

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Acción Contractual
Recurso de Apelación

Declara improcedente la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la

conciliación prejudicial al estimar que teniendo en cuenta que en el presente asunto las
pretensiones se encontraban encaminadas a obtener la declaratoria de nulidad absoluta
de un contrato estatal, la accionante no debía agotar dicho procedimiento, pues se
trataba de un asunto de orden público, no era de carácter transigible y las partes no
tenían derecho de disposición sobre el mismo.

En lo relativo a la excepción de caducidad de la acción y prescripción, también la

declara improcedente señalando que el término de caducidad debía contarse a partir
del día siguiente a la fecha de perfeccionamiento del contrato cuya nulidad se pretende,
esto es, desde el 29 de diciembre de 2010, de forma tal que dicho fenómeno operaría el
29 de diciembre de 2012; y que como la demanda se presentó el 19 de diciembre de
2012, era entonces evidente que para esa fecha aún no habían transcurrido los dos (2)
años previstos en la norma.

En lo relativo a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa también la

declara improcedente al considerar que teniendo en cuenta que lo pretendido por el
Distrito Capital - Secretaría de Educación de Bogotá D.C. es que se declare la nulidad
absoluta del contrato No. 1961 que celebró con la Corporación Red de Universidades
Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater el 28 de diciembre
de 2010, ésta sí se encontraba legitimada para demandar en los términos del artículo
87 y al literal e) del No. 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

En cuanto a las demás excepciones formuladas consideró que teniendo en cuenta que
éstas se encontraban directamente relacionadas con el fondo del litigio, serían resultas
al momento de proferir sentencia de mérito.

Se refiere a algunos de los artículos de la Ley 30 de 1992 relativos al objeto y funciones

de las Universidades Estatales, para luego señalar que sus actividades se encuentran
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

autonomía que se les ha otorgado y reconocido, debían sujetar sus funciones y

objetivos a la Ley.

Hace referencia a la causal de nulidad del No. 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993,
para señalar que ésta no se configura cuando la violación al ordenamiento jurídico se
produce por la omisión de algún requisito o formalidad exigido por ley para el
procedimiento de selección objetiva o por el incumplimiento de otro requisito o norma
prevista en el Estatuto de contratación estatal, pues en ésta hipótesis se configuraría la
causal del numeral 3º, en concordancia con el No. 8 del artículo 24 de la misma Ley.

Precisa que para que se configure la causal de nulidad absoluta que ahora se alega,
esto es, la del No. 2 del Artículo 44 de la Ley 80 de 1993 se requiere que la violación al
régimen de prohibiciones sea expresa, razón por la cual no toda transgresión a una
prohibición daría lugar a su configuración.

Afirma que el hecho de que unas entidades estatales se asocien para constituir una
persona jurídica sin ánimo de lucro que se rige por derecho privado, no modifica su
condición de entidades públicas, para luego señalar que en el presente asunto la
demandada, mediante la figura de asociación prevista en el artículo 95 de la Ley 489 de
1998 se constituyó como una entidad descentralizada indirecta bajo la naturaleza de
persona jurídica sin ánimo de lucro, para lo cual requería de la autorización de las
autoridades respectivas y que con independencia de la autonomía con la que cuentan
cada una de las universidades que la conforman debía dar cumplimiento a dicho
requisito.

Considera que no le asiste la razón a la demandada cuando afirma que el requisito de

autorización previa del Gobierno para su constitución se entendía cumplido a través de
las autorizaciones dadas en los Estatutos de cada una de las Universidades que la
conformaban, pues dicho requisito es de carácter obligatorio y no podía suplirse con los
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

Trae a cuento la sentencia C-230 de 1995 para luego señalar que no es cierto que a la
demandada no se le apliquen los artículos 2º y 49 de la Ley 489 de 1998, pues las
Corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro integradas por Entidades Públicas se
consideran entidades descentralizadas indirectas al tener como fundamento la
realización o apoyo en el cumplimiento de los fines y funciones estatales, razón por la
cual para su constitución deben cumplir con las exigencias previstas en la Ley para ello.

Así, teniendo en cuenta que las universidades públicas que conforman la asociación
demandada no se encontraban autorizadas para su constitución, ésta no ostentaba la
calidad de entidad descentralizada indirecta, razón por la cual no podían acceder al
régimen de contratación directa para celebrar un contrato interadministrativo.

Concluye señalando que según el literal c) No. 4º artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, a
los artículos 1º y 2º de la Ley 80 de 1993 y al artículo 78 del Decreto 2474 de 2008,
para que se pueda celebrar un contrato las partes deben tener la calidad de entidades
estatales y que como para la fecha en la que se celebró el contrato No. 1961 la
demandada no ostentaba dicha calidad no tenía la capacidad jurídica para celebrarlo.

Con fundamento en las anteriores consideraciones declara la nulidad absoluta del

contrato No. 1961 celebrado entre las partes el 28 de diciembre de 2010.

Por último, en lo relativo a las pretensiones de reconocimiento de las restituciones

mutuas consideró que teniendo en cuenta que el contrato era de tracto sucesivo y que
se habían ejecutado algunas de las prestaciones a cargo de las partes, resultaba
imposible devolver las cosas al estado en el que se encontraban previamente a su
celebración.

De otra parte y al encontrar demostrado que la accionante desembolsó la suma de

$8.118´611.200.000. según la acordado en la cláusula décima del contrato, la factura
presentada por la accionada el 29 de diciembre de 2011 y el Formato Único de
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

III. EL RECURSO DE APELACIÓN.

Contra lo así resuelto se alzó la accionada Corporación Red Universidades Públicas del
Eje Cafetero para el Desarrollo Regional - Alma Mater al estimar que con la sentencia
expedida el Tribunal vulneró el principio de congruencia al exponer sus consideraciones
y adoptar sus decisiones por fuera del marco de la demanda y de su contestación.

Dice que el Tribunal no analizó las excepciones formuladas tal y como fueron
propuestas, pues si bien se pronunció sobre la caducidad de las acciones, la
conciliación prejudicial o la legitimación en la causa por activa de forma general, no
adecuó su análisis a los argumentos expuestos en la contestación de la demanda para
sustentar cada una de éstas.

En cuanto a la excepción de inepta demanda por no agotar la conciliación prejudicial

dice que para declararla como no procedente el Tribunal no tuvo en cuenta que por
regla general las acciones contractuales tienen pretensiones de carácter declarativo que
van de la mano con pretensiones de carácter económico y que son éstas últimas las
que hacen que éste tipo de asuntos sean conciliables, siendo entonces necesario
agotar dicho procedimiento.

Para declarar improcedente la excepción de la falta de legitimación en la causa por

activa no se tuvo en cuenta que con la demanda lo que en realidad se cuestiona es el
contrato de asociación que dio lugar a la constitución de la demandada y su misma
capacidad jurídica, asuntos que sólo pueden ser alegados por las personas
directamente interesadas en ello y no por cualquier persona tal como lo es el Distrito
Capital - Secretaría de Educación Distrital.

No es cierto que la excepción cuarta relativa a la falta de fundamentos de derecho a las

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Recurso de Apelación

de la pretensión segunda de la demanda, asunto objetivo para cuya verificación

bastaba leer el texto.

No podía el Tribunal afirmar que la excepción innominada o genérica no tiene el

carácter de tal cuando ésta se encuentra expresamente prevista en el artículo 306 del
Código de Procedimiento Civil.

Por otro tanto alega que el Tribunal vulneró el principio de congruencia al ordenar el
pago de unas restituciones que no se tasaron y cuya cuantía tampoco se demostró.

Contrario a lo que afirma el Tribunal de primera instancia la accionada sí se pronunció

sobre la liquidación realizada por la Subsecretaría de Integración Interinstitucional de la
Secretaría al contestar los hechos 8º, 9º y 10º de la demanda, donde señaló que según
los informes de los supervisores del contrato se había demostrado que ejecutó por los
menos un 40% de las prestaciones a su cargo.

El Tribunal no podía ordenar el pago de unas restituciones con fundamento en un acto

de liquidación al que no se hizo referencia alguna en la demanda y cuya validez no se
cuestionó en éste proceso, sino en otro proceso radicado bajo el No. 2500-23-36-000-
2013-0049700 y que se ésta tramitando ante la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Reitera los argumentos expuestos para sustentar cada una de las excepciones
formuladas, para luego señalar que la demandante al desconocer la calidad de Entidad
Pública de la Red Alma Mater vulneró los artículos 95 de la Ley 489 de 1998 y el literal
a) No. 1º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, pues no tuvo en cuenta que cada una de
las Universidades Públicas que la conformaban se encontraban debidamente facultadas
para asociarse según el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, sus actos de creación, sus
Estatutos y por los Acuerdos expedidos por sus respectivos Consejos Superiores
Universitarios.
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del Ministerio de Educación Nacional ni de ninguna otra Entidad Territorial, no le es

aplicable ni el parágrafo del artículo 2º, ni el 49 de la Ley 489 de 1998.

Trae a cuento una sentencia proferida el 6 de marzo de 2006 por la Sección Tercera de
ésta Corporación y otra del 7 de noviembre de 2012 expedida por la Sección Cuarta,
para luego señalar que la accionada no podía negar la calidad de entidad estatal de la
accionada, pues ésta es una asociación conformada por entidades de esa naturaleza y
tiene una participación mayoritaria del estado, con independencia de que se rija por las
normas y el régimen propio de las universidades que la integran.

Manifiesta que en el presente asunto no se configura la causal 2ª del artículo 44 de la

Ley 80 de 1993 por los argumentos expuestos por la demandante para estructurarla,
pues la accionada sí es una Entidad Estatal; el requisito de autorización exigido por la
Ley 489 de 1998 para su constitución se suplió con los Estatutos de cada una de las
universidades que la conforman expedidos por los Consejos Superiores Universitarios
de los cuales hacían parte el Ministro de Educación y los Gobernadores o Alcaldes y
para que ésta se configure se requiere que la prohibición se encuentre prevista
expresamente en una norma constitucional o legal, lo que no ocurrió.

La configuración de la causal de nulidad a la que se hace referencia no se estructura a

partir de la interpretación que la entidad le quiera dar a la norma constitucional o legal,
así como tampoco por el hecho de haberse celebrado un contrato sin haberse surtido el
proceso de selección previsto en la norma.

Concluye señalando que en el presente asunto se invocó una causal de nulidad que no
se configura con los argumentos expuestos por la accionante para estructurarla y como
la accionada sí era una entidad estatal el contrato suscrito es válido y eficaz.

Con fundamento en las consideraciones expuestas la apelante solicita que la sentencia

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IV EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio público considera que la sentencia apelada debe ser revocada para en su
lugar negar las súplicas de la demanda, para lo cual expuso las siguientes razones:

Estima improcedente la excepción de inepta demanda por no agotar el requisito de

conciliación prejudicial al señalar que en caso de que se hubiese presentado alguna
situación irregular por no agotar dicho procedimiento lo procedente era recurrir el auto
del 26 de febrero de 2012, mediante el cual se admitió a demanda y como así no se
hizo se entiende que quedó saneada la actuación teniendo en cuenta que la falta de
conciliación prejudicial no se constituye en una causal de nulidad absoluta en los
términos del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Agrega que según el artículo 613 del Nuevo Código General del Proceso, Ley 1564 de
2012 cuando la que acude a la Jurisdicción Contencioso Administrativa es una Entidad
Pública no se requiere agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad
de la acción.

En lo relativo a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa considera

que tampoco se encuentra llamada a prosperar, pues lo que realmente se debate en el
presente asunto es la nulidad del contrato No. 1961 del 28 de diciembre de 2010, más
no el acto de constitución del Alma Mater como ésta equivocadamente lo afirma, razón
por la cual el Distrito Capital - Secretaría de Educación de Bogotá D.C. sí se encuentra
legitimada en la causa por activa al ser la Entidad contratante del referido contrato en
los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Tampoco se encuentra llamada a prosperar la excepción de caducidad de la acción y

prescripción, pues el término de caducidad no se puede contabilizar a partir del acto de
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Así, teniendo en cuenta que el contrato se perfeccionó el 28 de diciembre de 2010, para

la fecha en la que se presentó la demanda, esto es, el 19 de diciembre de 2011 aún no
habían transcurrido los 2 años de caducidad previstos en la norma.

Dice que la excepción de inepta demanda por falta de fundamento de derecho a las
pretensiones tampoco resulta procedente en tanto la accionante invocó como
fundamentos de derecho a sus pretensiones los artículos 6º, 29 ,83 y 209 de la
Constitución Política; 2º de la Ley 1150 de 2007; 2º, 23, 24 No. 8º, 25,26,44 y 45 de la
Ley 80 de 1993; 49 y 95 de la Ley 489 de 1998; 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011 y 78
del Decreto 2474 de 2008.

Al pronunciarse sobre el problema jurídico planteado encontró demostrado que la

accionada era una Entidad Descentralizada indirecta al haberse constituido como una
Asociación de Entidades Públicas en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998,
y que teniendo en cuenta que las Universidades Públicas que la conforman son
órganos autónomos que no hacen parte de la Rama Ejecutiva en los niveles nacional y
territorial, para su constitución o asociación no requerían de la autorización del
Gobierno Nacional o de los Gobernadores o Alcaldes.

Señala que le asiste la razón a la recurrente cuando afirma que para que las
Universidades Públicas pudieran asociarse se encontraban autorizadas o facultadas
expresamente por sus Estatutos y por los Acuerdos expedidos por el Consejo Superior
de cada una de ellas.

Afirma que de lo dispuesto en sus Estatutos, la accionada es una Entidad Estatal, con
personería jurídica, sin ánimo de lucro, de carácter gremial y académico que asocia
Entidades de Educación Estatal Superior, que se rige por las normas del Código Civil y
que goza de autonomía presupuestal, administrativa y financiera.
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Asociaciones de Entidades Públicas, para luego concluir que contrario a lo que

señalaba la accionante el Contrato suscrito entre las partes sí podía celebrarse bajo la
modalidad de contratación directa al ser un contrato interadministrativo conforme al
artículo 2º, No. 4, Literal C) de la ley 1150 de 2007 y que además en los términos del
artículo 78 del Decreto 2474, su objeto contractual se encontraba directamente
relacionado con el objeto o misión para la cual se constituyó la Corporación Red de
Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo- Alma Mater.

Concluye señalando que las pretensiones de nulidad del contrato No. 1961 del 28 de
diciembre de 2010 con fundamento en la causal del No. 2 del artículo 44 de la Ley 80
de 1993 estaban totalmente destinadas al fracaso, pues éste no se celebró contra
expresa prohibición constitucional o legal no se celebró contra expresa prohibición
constitucional o legal al tratarse de un contrato interadministrativo que por su naturaleza
debía celebrarse bajo la modalidad de contratación directa, que la accionada ostentaba
la naturaleza de Entidad Estatal sin ánimo de lucro y que el objeto de éste tenía una
relación directa con el objeto o misión para el cual ésta se constituyó.

Por último, precisa que para la constitución de la accionada no se requería de la

autorización previa de que trata el artículo 49 de la ley 489 de 1998 teniendo en cuenta
la autonomía universitaria de las autoridades que según las normas aplicables a los
Establecimientos de educación superior, dicha facultad deviene de los estatutos que las
gobiernan.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a

desatar la alzada previas las siguientes.

V. CONSIDERACIONES.
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para sustentar su decisión así: 1) Autonomía Universitaria, régimen Jurídico y Principios

aplicables a la actividad contractual de las Universidades Estatales; 2)Naturaleza
Jurídica de las Asociaciones conformadas por Universidades Estatales; 3) La causal de
nulidad absoluta del contrato alegada por la Entidad accionante; 4) Causales de nulidad
aplicables al contrato celebrado por la Corporación Red de Universidades Públicas del
Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater- 5)Las excepciones formuladas;
6) Los hechos probados; 7) La solución del caso concreto.

1. Autonomía Universitaria, régimen Jurídico y Principios aplicables a la actividad

contractual de las Universidades Estatales.

El Artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria señalando,

entre otras cosas, que dichas entidades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios Estatutos conforme al régimen especial señalado por la Ley.

Así, el artículo 28 de la Ley 30 de 19925 define la autonomía universitaria como aquel

derecho del que son titulares las instituciones de educación superior, para establecer y
modificar sus propios Estatutos; designar sus propias autoridades académicas y
administrativas; de crear, organizar y desarrollar sus programas académicos; definir y
organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; de
otorgar los correspondientes títulos; de escoger su personal de docentes; de decidir
sobre la admisión de sus alumnos; de adoptar su propio régimen y establecer, arbitrar y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y su función institucional.

En desarrollo de la autonomía universitaria también se les ha otorgado a las

universidades públicas la capacidad de celebrar contratos conforme a sus Estatutos de
constitución con sujeción a las normas de derecho privado y a los principios que rigen el
ejercicio de la actividad contractual del Estado.
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Por su parte, el artículo 57 de la Ley 30 de 19926 establece que tanto las Universidades
Publicas como las demás Instituciones de educación superior de carácter estatal u
oficial deberán constituirse como entes autónomos vinculados al Ministerio de
Educación Nacional en lo relativo a las políticas y planeación del sector educativo y que
se regirán, entre otros, por un régimen de contratación especial.

A su vez, el artículo 93 de la misma ley dispone que los contratos que celebren las
universidades estatales se regirán por las normas del derecho privado y que sus efectos
se sujetaran a las normas civiles y comerciales según la naturaleza o tipología del
contrato, salvo ciertas excepciones de ley, tales como los contratos de empréstito.

Por su parte, el artículo 94 establece que para la validez de los contratos, las
universidades de carácter estatal u oficial, no sólo deben cumplir los requisitos
generales exigidos por la normativa civil y mercantil para el valor de los actos o
negocios jurídicos, sino que también deben dar cumplimiento a unos requisitos
especiales, tales como la aprobación y el registro presupuestal, la sujeción de los pagos
a las apropiaciones presupuestales respectivas, la publicación en el Diario Oficial y el
pago del impuesto de timbre nacional cuando haya lugar a éste.

Así que entonces, es claro que el régimen contractual previsto para las universidades
estatales y las instituciones educativas de nivel superior de carácter estatal u oficial es
un régimen especial, pues al tramitar, celebrar, perfeccionar, ejecutar y liquidar
contratos, en cumplimiento de sus finalidades, deberán sujetarse a lo previsto en el
régimen de Derecho privado para los negocios jurídicos celebrados entre particulares,
esto es a la disposiciones mercantiles y civiles que fueren pertinentes al igual que a los
principios del derecho privado que no resulten incompatibles con los presupuestos
básicos del interés general que dicha contratación entraña.

Ahora, si bien la misma ley dispuso que las universidades en ejercicio de su actividad
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derecho privado, éstas disposiciones no modifican su naturaleza de entidades estatales,

que como tal deben sujetar el ejercicio de sus funciones a los principios que rigen la
función pública administrativa en los términos del artículo 209 constitucional, al igual
que a los principios generales de la contratación estatal.

En éste sentido, los procesos de contratación y los contratos de las universidades

públicas, no están desligados de principios vitales tales como los de transparencia,
selección objetiva, legalidad, conmutatividad, sujeción a la economía del mercado,
buena fe objetiva, interés general, planeación, estructuración conforme a los intereses
generales de la colectividad, y en fin, a todos aquellos que consoliden el interés general
que es inherente a dicha contratación, sin que por ello se desconozcan o se mengüen
los intereses subjetivos de los proponentes y contratistas que colaboran con el
cumplimiento de los propósitos y las finalidades para los cuales han sido instituidas las
universidades y entidades educativas en la Ley 30 de 1992.

En efecto, respecto de los contratos celebrados por universidades públicas se ha

señalado:

“(…) Dichos entes estarán dotados de personería jurídica, autonomía académica, administrativa
y financiera, patrimonio independiente, y podrán elaborar y manejar u presupuesto de acuerdo
con las funciones que les corresponden.

La Corte Constitucional al declarar ajustadas al texto constitucional las normas relativas a la

contratación de estas entidades admitió que el derecho privado constituye la regla general en la
contratación de estas entidades públicas. El Consejo de Estado de manera reiterada ha
consolidado la anterior jurisprudencia y determinado que es la jurisdicción contencioso
administrativa la llamada a juzgar las controversias que surjan de estos contratos así el régimen
aplicable a los mismos sea el del derecho privado, en virtud de que son entidades públicas (…)
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al definir la aplicación preferente de
la Ley 30 de 1992 sobre la Ley 80 de 1993 coadyuva en esta situación jurídica. En últimas, no
obstante la aplicación del derecho privado lo que resulta cierto para efectos procesales es que
las controversias contractuales de estos entes tienen tratamiento contencioso administrativo”7.

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Acción Contractual
Recurso de Apelación

Siendo claro que a los contratos celebrados por las universidades estatales se les
aplican las disposiciones previstas en el derecho privado, se reitera, dicha circunstancia
no altera o modifica su carácter de entidades públicas, así como tampoco la naturaleza
pública de los negocios jurídicos o contratos que éstas celebran, debiendo entonces
sujetar su actividad contractual no sólo a las disposiciones previstas en el Código Civil,
sino también a los principios que rigen la actividad contractual del Estado.

No obstante lo anterior, con sujeción a la autonomía universitaria que se les ha

reconocido a estas instituciones, teniendo en cuenta que estas no hacen parte de la
Rama ejecutiva del Estado y que se rigen primordialmente por lo dispuesto en sus
Estatutos, para la celebración de contratos o la constitución de asociaciones no
requieren de la autorización de un órgano o autoridad externa, pues dicha exigencia o
requerimiento atentaría contra su propia autonomía.

Luego, si lo que ocurre en un determinado asunto es que varias instituciones de

educación superior se encuentran facultadas por sus estatutos de creación para
constituir una asociación de entidades públicas, en ésta hipótesis no requerirán de la
autorización del Gobierno Nacional o Territorial en su caso para ello, pues ello atentaría
contra su autonomía para darse o establecer sus propios estatutos.

2. Naturaleza Jurídica de las Asociaciones conformadas por Universidades

Estatales.

El artículo 95 de la Ley 489 de 1998 autoriza a todas las entidades estatales de

cualquier naturaleza u orden para asociarse ya sea mediante la celebración de
convenios interadministrativos de asociación o la constitución de personas jurídicas sin
ánimo de lucro para cooperar en el cumplimiento de funciones de carácter
administrativo o en la prestación de servicios que se hallen a su cargo.
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

También dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyan por
entidades públicas se regirán por las normas previstas en el Código Civil y en las
normas que regulen las Entidades de dicho género.

Así las cosas, se entiende que por vía de la norma en cita no solamente se autoriza a
los Establecimientos Públicos, sino también a las Empresas industriales y comerciales,
a las sociedades de economía mixta, a las Universidades Estatales y en general a todas
las Entidades de naturaleza pública para que celebren éste tipo de convenios.

En lo relativo a la naturaleza de las Asociaciones entre Entidades Públicas, dentro de

éstas las Personas Jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyan entre universidades
de carácter oficial o estatal, tanto el Consejo de Estado8, como la Corte Constitucional9
han coincidido en señalar que también son Entidades Públicas, personas jurídicas que
no sólo se rigen por las normas del Código Civil sino también por el régimen al que se
sujetan las Entidades Públicas que la Conforman en el ejercicio de sus funciones
administrativas o en la prestación de los servicios a su cargo, señalado en sus Estatutos
de creación o autorización.

Al respecto se señaló:

“El artículo 69 de la Constitución Política de 1991 consagra la autonomía universitaria y prevé

que corresponde al legislador establecer un régimen especial para las universidades del
Estado.

A su vez, el artículo 113 ibídem señala que son Ramas del Poder Público la legislativa, la
ejecutiva y la judicial y que existen otros órganos autónomos e independientes para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado.

Por su parte, el artículo 39 de la Ley 489 de 19984 dispone que la Administración Pública se
integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su
cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
públicos del Estado colombiano. Y, el artículo 40 ibídem señala que existen organismos y
entidades estatales sujetos al régimen especial que fijen las leyes correspondientes, entre los
cuales se encuentran los entes universitarios autónomos.
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

El régimen especial de las universidades del Estado y de otras instituciones de educación

superior está previsto en el Título III de la Ley 30 de 1992. El artículo 57 de la Ley 30 de 1992,
que hace parte del Capítulo I del Título III de dicha Ley.

(…)

Así pues, las universidades públicas u oficiales son entidades públicas o estatales con
personería jurídica, que deben organizarse como entes universitarios autónomos con régimen
especial y que, entre otras características, gozan de autonomía académica, administrativa y
financiera.

Por su parte, las asociaciones de universidades públicas son también personas jurídicas.
Su existencia se deriva del artículo 95 de la Ley 489 de 1998.

(…)

(…)en sentencia C-385 de 2003, la Corte Constitucional concluyó que el ejercicio de la función
pública a cargo de una asociación de entidades públicas, se encuentra sometido a las
normas propias del derecho público, como se precisó en el fallo C-671 de 1999 (…)

Así, de acuerdo con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia que fijó su alcance,
las asociaciones de entidades públicas son personas jurídicas sin ánimo de lucro que se
crean para colaborar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar servicios que se
hallen a cargo de las entidades públicas.

Que en el caso en estudio era la Federación Colombiana de Municipios (artículo 10 de la Ley

769 de 2002). Tales asociaciones de entidades públicas son también entidades públicas
que aun cuando se sujetan al Código Civil en cuanto a su naturaleza de personas jurídicas sin
ánimo de lucro, se rigen, a su vez, por las normas de derecho público en lo que tiene que ver
con la función pública o servicio público que presten.

Lo anterior se justifica porque, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-671 de

1999, la asociación de entidades públicas debe sujetarse al mismo régimen que previó la ley de
creación o autorización de dichas entidades, en armonía con la naturaleza de las entidades
públicas que la conforman y con el régimen propio de la función administrativa o del servicio
público a cargo de tales asociaciones.

Además, como también lo precisó la Corte en la referida providencia, en todo caso, en lo que
tiene que ver con el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de
los actos unilaterales, la contratación, los controles y la responsabilidad, las asociaciones de
entidades públicas se rigen por las leyes especiales que sobre dichas materias resultan
aplicables para las entidades estatales.

En el caso de las asociaciones de universidades públicas, que son entidades públicas

conformadas por universidades estatales, el régimen para la función administrativa que ejerzan
o la prestación del servicio al que se dediquen, al igual que para los aspectos concretos a que
se hace referencia en el párrafo inmediatamente anterior, entre otros, las prerrogativas o
potestades públicas, es el especial a que deben sujetarse las universidades públicas, según
las normas que rigen tales entes públicos.
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

cuando éste actúa en determinados ámbitos y constituyen una manifestación de poder público
que, por esta razón, debe someterse íntegramente a la Constitución”10.

De ésta forma, se entiende que la asociación o de la Persona Jurídica sin ánimo de

lucro que se conforme o se constituya en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de
1998, tendrá la misma naturaleza jurídica de la de las Entidades Públicas que la
conforman y que se sujetara al mismo régimen jurídico de éstas para la prestación de
los servicios a su cargo.

Luego, si lo que se afirma es que las asociaciones entre entidades públicas tienen la
misma naturaleza jurídica de las entidades públicas que las conforman, es evidente que
también gozaran de las prerrogativas o derechos de éstas, de forma tal que en
tratándose de personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyen por
universidades estatales también gozaran de la autonomía universitaria de la que gozan
éstas.

3. La causal de nulidad absoluta del contrato alegada por la accionante.

El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 dispone que el contrato estatal es absolutamente

nulo por las mismas causas que se prevén en el derecho común y, en especial entre
otros eventos, cuando se celebre contra expresa prohibición legal o constitucional11 o
con abuso o desviación de poder.12

Para que se configure la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 44 de

la Ley 80 de 1993, esto es que el contrato se celebre contra expresa prohibición legal o
constitucional es menester que haya una violación al régimen de prohibiciones y que
esa prohibición sea explícita,13 razón por la cual no toda transgresión a una prohibición
conduce a estructurar esta precisa causal aunque por supuesto habrá de configurar
otra.

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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

En este orden de ideas, si se desacata una prohibición genérica o una prohibición

implícita del estatuto contractual, el contrato será absolutamente nulo por violar el
régimen legal pero la causal no será la enlistada en el numeral 2º del artículo 44 de la
Ley 80 de 1993 sino una diferente según el caso.

En conclusión, la causal de nulidad absoluta del contrato a la que se hace referencia no

se configura cuando la violación al régimen de prohibiciones deviene de la
interpretación equivocada o errónea que hace la entidad contratante de las normas que
regulan la capacidad de la contratista para celebrar un determinado contrato.

3.1 La nulidad absoluta puede y debe ser declarada de oficio cuando aparezca
plenamente demostrada y no es susceptible de ser ratificada por las partes.14

La posibilidad de decretar oficiosamente la nulidad, si está plenamente demostrada y en

el proceso están presentes todas las partes que celebraron el contrato nulo, es
reiterada por el artículo 87 del C. C. A. en la nueva redacción que le dio el artículo 32 de
la Ley 446 de 1998.

3.2. La nulidad absoluta no puede sanearse por ratificación de las partes, dice el
artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

El artículo 2º de la Ley 50 de 1936, en la nueva redacción que le dio al artículo 1742 del
C. C., expresa que la nulidad absoluta se sanea “en todo caso” por prescripción
extraordinaria.

Por consiguiente, cualquiera que sea la causa que da origen a la nulidad absoluta,
transcurrido el término de la prescripción extraordinaria ya no podrá ella pedirse ni
decretarse, no porque el solo transcurso del tiempo torne lícito lo ilícito, sino porque el
orden jurídico, en aras de la paz social y la seguridad jurídica, estima que es
conveniente poner un límite temporal a la posibilidad de cuestionar los negocios
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

No obstante lo anterior, siendo claro que a los contratos celebrados por las
universidades estatales se les aplican las disposiciones previstas en el derecho privado,
en tratándose de nulidades absolutas o de invalidez de los actos o de los negocios
jurídicos, son aplicables entonces los requisitos exigidos por la ley para su valor
previstos en el Código Civil y en el Código de Comercio.

Luego, si lo que ocurre en un determinado caso es que en un contrato celebrado por

una universidad estatal se demanda la nulidad absoluta de ése negocio jurídico, el
análisis que se realice de la ilegalidad deberá hacerse con sujeción a las disposiciones
consagradas en el estatuto Civil o Comercial, es decir, a la luz de los requisitos exigidos
por las referidas codificaciones para el valor de los actos o negocios Jurídicos, y no por
lo dispuesto en la Ley 80 de 1993.

4. Causales de nulidad aplicables al contrato celebrado por la Corporación Red

de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional-Alma
Mater.

La invalidez es la sanción que el ordenamiento jurídico le impone a aquellos negocios

jurídicos existentes cuando sobre éstos se omite el cumplimiento de alguno o algunos
de los requisitos exigidos por la ley para su valor.

Con otras palabras, la invalidez es el juicio negativo de valor que se le hace a un acto
dispositivo de intereses con el que se vulnera una norma imperativa, las buenas
costumbres o cualquier norma establecida en favor de personas susceptibles de
especial protección.

La nulidad o juicio de valor requiere ser declarada judicialmente, pues se entiende que
el acto dispositivo o negocio jurídico existe, es válido y produce a plenitud todos sus
efectos hasta que el juez competente declare la nulidad destruyéndolo, razón por la
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

De ésta forma, tanto el negocio jurídico como el vicio existen, pero la nulidad no se
configura hasta que el juez no declare su existencia.

Ahora, tanto la nulidad absoluta como la relativa son susceptibles de saneamiento, bien
por ratificación o bien por el término de prescripción, aclarando que si la nulidad
proviene de un objeto o de una causa ilícitos, no puede sanearse por ratificación.

La nulidad absoluta del contrato o negocio jurídico se produce por alguno de los
siguientes vicios a saber: I) Por objeto ilícito; II) Por causa ilícita; III) Por la Incapacidad
absoluta de alguna de las partes y; IV) Por la omisión en el cumplimiento de algunas de
las “solemnidades que la ley pida para la validez del acto en consideración a su
naturaleza y no a la calidad o estado de las partes que lo celebran”15.

A su vez, éste tipo de nulidad puede ser alegada por las partes, por todo aquel que
conozca el vicio o cualquier persona que demuestre un interés en el proceso e incluso
por el Ministerio Público.

También puede ser declarada de oficio por el juez cuando así aparezca de forma
manifiesta en el acto o contrato y cuando estén presentes todas las partes en el
proceso.

Se considera que hay objeto ilícito o causa ilícita cuando estos se encuentran
prohibidos por la Ley o son contrarios a las buenas costumbres o al orden público.

5. Los hechos probados.

Por medio del Acta No. 0000004 del 26 de septiembre de 2000 (Fols. 258 a 259 del C.
No. 8), la Escritura Pública No. 1971 del 26 de septiembre de 2000 inscrita en la
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

Estatutos (Cuaderno No. 4 de pruebas) la Corporación Red de Universidades Públicas

del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional- Alma Mater- Conformada por la
Universidad de Caldas, Universidad Nacional sede Manizales, Universidad del Quindío,
Universidad Tecnológica de Pereira y la Universidad del Tolima16, se constituyó como
una persona jurídica sin ánimo de lucro de carácter académico, que agrupaba dichas
entidades universitarias, se regiría por las normas de derecho privado, con autonomía
presupuestal, administrativa y financiera, vinculada a las respectivas entidades
estatales y sujeto a estas por tutela administrativa, con el objeto de integrar las
universidades públicas de la región, realizar actividades de apoyo a la educación, de
consultoría de gestión e informática, de arquitectura y de ingeniería y otras actividades.

En desarrollo de su objeto social se señaló que realizaría, entre otras actividades, la

celebración de contratos o convenios para la realización de su objeto social con
sujeción a las disposiciones del Código Civil y las normas aplicables a las Entidades de
éste género en los términos de sus Estatutos (Fol. 46 vto. del C. No. 3).

Por medio de los Acuerdos de Constitución Nos. 005 del 28 de febrero de 2005
(Universidad del Quindío, Fols. 50 a 76 del C. No. 3); el No. 064 del 11 de diciembre de
1997 (Universidad de Caldas, Fols. 73 a 113 del C. No. 3); el No. 014 del 12 de octubre
de 1999 (Universidad Tecnológica de Pereira, Fols. 171 a 228); el No. 104 del 21 de
diciembre de 1993 (Universidad del Tolima, Fols. 115 a 141 del C. No. 3); y el No. 0015
del 30 de Marzo de 2012 (UNAD, Fols. 142 a 170 del C. No. 3), se autorizó a cada una
de éstas Universidades Estatales para participar en la creación de otras corporaciones o
asociaciones para desarrollar su objeto social.

El 28 de diciembre de 2010 se celebró entre la demandante y la demandada el contrato

interadministrativo No. 1961 de 2010, con el objeto de fortalecer las condiciones
pedagógicas y personales que contribuyeran a mejorar la calidad en educación mediante
un proceso formativo en conocimientos, capacidades y habilidades propias de la
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

enseñanza, con énfasis en competencias lectoras, comunicacionales, gerenciales,

cognitivas y de crecimiento social a través de un proyecto integral de intervención a la
gestión educativa (Fols. 1 a 12 del C. No. 6)

Como plazo de ejecución del contrato se fijó el término de dieciocho (18) meses y/o
hasta agotar los recursos, contados a partir de la suscripción del acta de inicio de obras
(Fol. 6 del C. No. 6).

Como valor total del contrato se fijó la suma de $20.296´528.000,00, pagaderos así:
$8.118´611.200.000. una vez firmada el acta de iniciación de las obras, ésta haya sido
aprobada por el Comité técnico y se haya expedido el recibo a satisfacción por el
supervisor del cronograma y el plan de trabajo a desarrollar; $8.118´611.200.000 una vez
recibida la herramienta pedagógica y las cartillas del estudiante; la suma de
$2.029´652.800.000. una vez recibidas a satisfacción las jornadas de capacitación; y la
suma de $2.029´652.800.000. una vez recibido el informe final de las obras (Fols. 6 y 7
del C. No. 6)

Mediante la Resolución No. 2835 del 6 de septiembre de 2011 la accionada ordenó la

terminación unilateral del contrato interadministrativo No. 1961 de 2010 y su posterior
liquidación, argumentando que teniendo en cuenta que para la fecha en la que éste se
celebró la demandada no ostentaba la calidad de entidad pública, se encontraba viciado
de nulidad por haber sido celebrado contra expresa prohibición legal conforme al No. 2º
del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 (Fols. 126 a 129 del C. No. 1).

Contra dicha Resolución se instauró el recurso de reposición, el cual fue resuelto por
medio de la Resolución No. 3468 del 2 de noviembre de 2011 en el sentido de
confirmarla en todas y cada una de sus partes (Fols. 113 a 125 del C. No. 1).

6. La Solución del caso concreto.

6.1. Las excepciones formuladas.

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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

6.1.1. La excepción de inepta demanda por no haberse agotado la conciliación

prejudicial como requisito de conciliación prejudicial.

Respecto de dicha excepción, la Sala concuerda con el Ministerio Público al señalar que
ésta no se encuentra llamada a prosperar, pues el no agotamiento de la conciliación
prejudicial no es una causal que pueda generar la nulidad del proceso en los términos del
artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual sí ninguna de las partes
recurre la providencia por medio de la cual se admite la demanda sin haberse agotado
dicho procedimiento, la eventual irregularidad que se hubiera generado por ello se
entiende saneada.

En efecto, revisado el expediente se encuentra demostrado que por medio del auto del
26 de febrero de 2012 se admitió la demanda interpuesta, providencia que fue notificada
a las partes por estado que se fijó el 2 de mayo de 2012, ahora lo procedente en éste
caso era que la ahora recurrente interpusiera el recurso de reposición contra dicha
providencia al haberse percatado de que no se agotó el requisito de conciliación
prejudicial, pero como así no lo hizo dicha irregularidad se entiende subsanada, razón
por la cual no puede ahora venir a alegar que hay in inepta demanda por no agotar dicho
procedimiento cuando no dijo nada al respecto dentro de la oportunidad que tuvo para
ello.

6.1.2. La excepción de falta de legitimación en la causa por activa por parte del
Distrito Capital.

La Sala encuentra que dicha excepción tampoco se encuentra llamada a prosperar, pues
si se entiende que la legitimación en la causa por activa es la posibilidad de una persona
de formular pretensiones al ser el sujeto activo de la relación sustancial que se debate en
el proceso, en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo la
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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

Ahora, no puede la recurrente pretender que se declare la configuración de dicha

excepción por el hecho de que la accionante funde su pretensión de nulidad absoluta del
contrato en la falta de capacidad de la accionada para celebrarlo por no obtener las
autorizaciones exigidas por la ley para su constitución como una asociación de
universidades públicas, pues lo realmente pretendido por ésta es que se declare la
nulidad absoluta del contrato No. 1961 de 2010 celebrado, siendo el acto de constitución
de la referida asociación totalmente ajeno a dicha pretensión con independencia de que
la sustentación que haya desplegado no configure la causal de nulidad que se alega.

6.1.3. La Excepción de caducidad y prescripción de la acción.

La aludida excepción tampoco se encuentra llamada a prosperar, pues tal como lo

señaló el Tribunal de primera instancia y lo reiteró el Ministerio público, el término de
caducidad de la acción interpuesta no podía contabilizarse a partir de la fecha del acta de
constitución de la asociación entre universidades públicas, pues lo que se debate en el
presente asunto es la declaratoria de nulidad del contrato No. 1961 de 2010 celebrado
por ésta, razón por la cual el término de caducidad de la acción interpuesta en los
términos el literal e) No. 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo debía
contarse a partir del día siguiente a la fecha de perfeccionamiento de dicho contrato y
como éste se perfeccionó el 28 de diciembre de 2010, el término de dos (2) años
empezaría a contarse desde el 29 de diciembre de 2010 por lo que la caducidad en
principio operaría el 29 de diciembre de 2011 y como la demanda se presentó el 19 de
diciembre de 2011, es entonces evidente que para esa fecha aún no había operado
dicho fenómeno.

6.1.4. La excepción de inepta demanda por falta de fundamentos de derecho a las

pretensiones.

Revisado el expediente se observa que la ahora accionante señaló cómo fundamento

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Expediente: 52.554
Acción Contractual
Recurso de Apelación

del Decreto 2474 de 2008, razón por la cual dicha excepción tampoco se encuentra
llamada a prosperar.

Resueltas las excepciones propuestas la Sala procederá entonces a desatar de fondo

el asunto.

6.2. La actora en su demanda pide que se declare la nulidad del contrato No. 1961 del
28 de diciembre de 2010 con fundamento en la causal prevista en el No. 2º del artículo
44 de la Ley 80 de 1993, señalando fundamentalmente que teniendo en cuenta que la
accionada no adquirió las autorizaciones requeridas para constituirse como asociación
de universidades públicas, no ostentaba la naturaleza de entidad pública descentralizada
indirecta y que por tal razón no podía celebrar el referido contrato mediante contratación
directa.

Desde ya se advierte que las pretensiones de nulidad absoluta del contrato celebrado se
encuentran totalmente destinadas al fracaso ya que contrario a lo que alega la
accionante, la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el
Desarrollo Regional – Alma Mater- sí tiene el carácter de entidad pública descentralizada,
pues atendiendo a la autonomía universitaria de la que gozan cada una de las
universidades públicas que la conforman y estando autorizadas por sus Estatutos para
asociarse, para su constitución no requerían de la autorización prevista en el artículo 49
de la Ley 489 de 1998

De otra parte, el objeto y las obligaciones originadas en la celebración del contrato No.
1961 del 28 de diciembre de 2010 cuya nulidad ahora se pretende se encuentra
directamente relacionado con el objeto para el cual se constituyó la Corporación Red de
Universidades Públicas del Eje cafetero para el Desarrollo Regional- Alma Mater- , razón
por la cual no existía ningún impedimento legal para que dicha entidad sin ánimo de lucro
celebrara el referido contrato.
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Acción Contractual
Recurso de Apelación

cafetero para el Desarrollo Regional- Alma Mater- se rige en el desarrollo de sus

actividades por las normas de derecho privado, para sacar avante sus pretensiones no
podía alegar las causales de nulidad previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993,
sino las previstas en el Código Civil y del Código de Comercio.

En consecuencia, no podía invocar la causal 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

En conclusión, las pretensiones de nulidad del contrato no se encuentran llamadas a

prosperar.

Y como así no lo vio ni lo decidió el Tribunal de Primera instancia la sentencia apelada

deberá ser revocada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda por las
razones expuestas en ésta providencia.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de
la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar NEGAR las pretensiones de

la demanda.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.