Sujetos de la función administrativa
Situación práctica relacionada con el desarrollo conceptual de la lectura
Imagínate que te desempeñas como docente e investigador/a en la rama de
derecho público. En ese contexto, se te encomienda diseñar un proyecto de ley para
modificar la estructura orgánica del Poder Ejecutivo provincial. Este proyecto será
enviado por el Ejecutivo a la Legislatura cuando inicien las sesiones legislativas.
Como tu tesis doctoral versa precisamente sobre este tema, decides aceptar. ¿Qué
aspectos deberás contemplar?
Administración Pública. De nición y clasi cación
La organización administrativa
Principios de la organización
Relaciones interorgánicas
Las relaciones intraorgánicas
Concentración y desconcentración
Centralización y descentralización
Organización federal, provincial y municipal
Agentes públicos. De nición
Naturaleza de la relación de empleo público
Formación de la relación de empleo público
Deberes de los agentes públicos
Derechos de los agentes públicos
Responsabilidad de los agentes públicos. De nición
Cargo, categoría y escalafón: de niciones
Extinción de la relación de empleo público
El funcionario de facto y el usurpador
Referencias
LECCIÓN 1 de 18
Administración Pública. Definición y clasificación
Siguiendo a Barra en su Tratado de Derecho Administrativo (2002),
podemos señalar que la Administración Pública, como parte de la
organización del Estado, es el conjunto de personas y órganos que se
estructuran centralizada o descentralizadamente en el complejo
orgánico dependiente del Poder Ejecutivo, para gestionar o administrar
en beneficio de terceros y con el objeto de alcanzar el bien común.
Corresponde señalar que ese bien público que pretende alcanzar la Administración ya se encuentra dado por
el ordenamiento legal, pero dependiendo de cuáles sean las ideas o concepciones políticas que detenten las
personas que en un momento dado han sido designadas por el pueblo para gestionar, el método o forma de
alcanzar ese objetivo será diferente.
Entonces, volvamos a la situación práctica planteada al inicio de esta lectura: ante el inicio del mandato de
un nuevo gobierno provincial, al imaginar la estructura que adoptará el Poder Ejecutivo, ¿podrías prescindir de
las ideas políticas y de la concepción de bien común que tenga aquel que vaya a ejercer el mandato que el
pueblo le ha conferido? ¡Probablemente, no!
A continuación, compartimos una publicación que se recomienda leer a los fines de completar el contenido
temático que se aborda en la presente lectura.
Publicación: La administración pública
La administración pú[Link]
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C O NT I NU A R
LECCIÓN 2 de 18
La organización administrativa
Definición
La organización del Estado resulta fundamental para su funcionamiento y desarrollo, por ello es que se han
establecido diversos criterios que permiten la organización de la Administración Pública en distintos
estratos y esferas, que se encuentran unidos por relaciones interorgánicas e interadministrativas, las cuales
permiten el desarrollo normal y armónico de las funciones del Estado. En toda organización administrativa,
los distintos órganos se encuentran en una relación de subordinación respecto de aquel órgano que se ubica
en un rango superior del organigrama.
En nuestro país (en la órbita nacional), la organización administrativa
se encuentra establecida en forma vertical. Su máximo exponente es
el presidente de la Nación, y desde allí derivan un sinnúmero de
órganos que dependen jerárquicamente de este, a quienes la ley les ha
atribuido distintas funciones o competencias para lograr alcanzar el fin
último de la Administración Pública, que es el bien común.
El caso planteado al principio de este desarrollo (la organización administrativa cuya estructura debes
desarrollar) tiene como máxima jerarquía al gobernador, que es quien ejerce el Poder Ejecutivo del Gobierno
provincial.
Órgano: definición, elementos, clasificación
La Administración Pública se encuentra conformada por un gran número de órganos que la integran. El
órgano, si bien forma parte de la persona jurídica pública estatal, no es un sujeto de derecho, pero ello no
impide que el ordenamiento jurídico le otorgue facultades y potestades para actuar en el mundo jurídico.
La existencia del órgano supone la existencia de dos elementos que constituyen su unidad: el elemento
objetivo (integrado por poderes, atribuciones, facultades o potestades, tanto en sentido técnico como por
obligaciones o funciones) y el elemento subjetivo (que se encuentra representado por la voluntad y
capacidad necesaria de la persona física que desempeña la titularidad del órgano y cuya voluntad se le
imputa a este por aplicación de la teoría del órgano).
Los órganos se clasifican, según su origen, en órganos
constitucionales, que son aquellos que surgen de la
Constitución, y órganos meramente administrativos, que
nacen de normas inferiores.
Teniendo en cuenta su integración, los órganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, en donde
las decisiones que se adoptan para ser válidas deben verificar con una serie de requisitos, como son, el
quórum, orden de día, mayoría, etcétera.
De acuerdo a la función que cumple el órgano, se lo designa como órgano activo (que son aquellos que
emiten o ejecutan actos administrativos); órgano consultivo (que son aquellos que, mediante su opinión,
asesoran a los órganos activos) u órgano de contralor (que son los que fiscalizan y vigilan la actuación de
los órganos activos, pudiendo este control ser tanto anterior como posterior).
Sin duda, cada uno de los ministerios que incluyas en tu proyecto de ley será un órgano. De acuerdo a la
clasificación plasmada ut supra, no se tratará de órganos constitucionales sino administrativos. El elemento
objetivo quedará plasmado en el mencionado proyecto de ley al establecerse allí las competencias y
atribuciones de los ministros del Poder Ejecutivo.
C O NT I NU A R
LECCIÓN 3 de 18
Principios de la organización
En su funcionamiento, la organización administrativa se
encuentra regida por principios.
Estos son los que permiten que una estructura sumamente importante y burocrática como la del Estado
pueda funcionar en forma correcta y ordenada. La inobservancia de estos principios en muchos casos
determina una accionar ilegítimo de la Administración, que se encuentra sancionado por la ley.
Competencia: avocación y delegación
La competencia es uno de los principios fundamentales de toda organización administrativa. Es la que
predetermina, articula y delimita la actuación o función administrativa que realizan los distintos órganos que
integran la organización de la persona jurídica estatal, es decir que la competencia es la que define el ámbito
de actuación del órgano.
A diferencia de lo que ocurre en el derecho civil con la capacidad, el órgano no tiene permitido hacer todo
aquello que no está prohibido, sino que solo puede realizar lo que tiene permitido por la ley. Lo que lo exceda
carecerá de legalidad por incompetencia. Es decir que la competencia solo proviene de la ley; la
incompetencia es la regla y la competencia la excepción. Así, pensando en nuestra situación práctica, las
facultades y atribuciones del Poder Ejecutivo y de cada uno de los ministerios deberán ser expresa y
cuidadosamente explicitadas en el proyecto de ley.
El ejercicio de la competencia por parte del órgano es objetivo ( surge de una norma que determina el campo
de acción del órgano), es obligatorio (cuando el órgano tiene que actuar, debe hacerlo), es improrrogable (en
principio no puede ser transferido) y es irrenunciable (pertenece al órgano y no a la persona física que ocupa
el cargo).
La competencia puede ser clasificada de la siguiente manera:
En razón de la materia
–
Por la naturaleza del acto, conforme al derecho objetivo que se encuentra autorizado a realizar el órgano;
En razón del territorio
–
Según el ámbito geográfico dentro del cual el órgano puede actuar;
En razón del grado o jerarquía
–
Hemos dicho que la organización administrativa se estructura en una jerarquía piramidal, en consecuencia,
la jerarquía es la posición que en la pirámide ocupa el órgano en la estructura y, por ello, solo puede ejercer
las funciones que corresponden a su jerarquía y no superiores;
En razón del tiempo
–
El espacio temporal durante el cual el órgano puede actuar teniendo en cuenta el plazo de su designación.
Dijimos que una de las características de la competencia es su improrrogabilidad y su obligatoriedad, pero
existen dos institutos en el derecho administrativo que, de alguna forma, atenúan y constituyen la excepción
a estos principios. Ellos son la avocación y la delegación.
Avocación
–
Consiste en la asunción, por parte de un órgano superior, de las funciones y decisiones –competencias–
correspondientes a un órgano inferior. Esta avocación tiene su fundamento en el principio de jerarquía, debe
ser necesariamente transitoria y para actuaciones determinadas. Su puesta en práctica permite dinamizar
la actuación de la Administración. Por ejemplo, la resolución de un recurso administrativo.
En principio, la avocación se encuentra autorizada salvo que una norma expresa lo impida, o cuando la
competencia del órgano inferior le ha sido otorgada en virtud de una idoneidad especial.
Delegación
–
El segundo instituto es la delegación, que es lo opuesto a la avocación. Aquí, el órgano superior delega o
transfiere a uno inferior la resolución de un asunto de su competencia, lo que aumenta las atribuciones del
inferior. Esta delegación debe surgir necesariamente de una ley que la autorice.
Parte del fundamento de la delegación es posibilitar la redistribución de competencias sin que esto
implique modificar la estructura de la organización administrativa. Por eso, los caracteres de la delegación,
entre otros, son los siguientes:
Es excepcional (la regla es la improrrogabilidad de la competencia).
Es parcial (un órgano no puede transferir todas sus competencias).
Es temporal (si fuera definitiva, significaría que SÍ se está modificando la estructura de la organización
administrativa).
Las figuras de avocación y delegación se relacionan con la competencia en razón del grado, puesto que
tienen que ver con la posición que los distintos órganos ocupan dentro de la pirámide jerárquica.
Si por ejemplo, en cuanto al proyecto de ley de estructura orgánica del Poder Ejecutivo, decidieras que cada
ministerio propusiera al Poder Ejecutivo sus propias estructuras orgánicas, esto supondría, probablemente,
que las figuras de avocación y delegación que pudieran darse en el futuro fueran previstas por cada una de
esas carteras a la hora de proponer al gobernador su propia conformación orgánica.
Para profundizar en la práctica jurídica relacionada con estos conceptos, te propongo que observes cómo se
establece el régimen de delegación en la Ley de Estructura Orgánica del Poder Ejecutivo Provincial de
Córdoba (Ley 10 337), sancionada en el año 2015:
CAPÍTULO 6: DE LAS DELEGACIONES DE FACULTADES
ARTÍCULO 14.- EL Poder Ejecutivo puede delegar en los Ministerios, Secretarías de
Estado y en los Directorios de las Agencias, las facultades relacionadas con las materias
administrativas que les competen. La delegación se efectuará por decreto, el que deberá
precisar expresamente las funciones y materias sobre las que verse, la autoridad a la que
se delegan las facultades y -en su caso- el término de vigencia.
ARTÍCULO 15.- Los ministros pueden delegar la resolución de asuntos relativos al
régimen económico y administrativo de sus respectivas carteras, en los funcionarios que
determinen y conforme con la organización de cada área.1
[1] Arts. 14 y 15, Ley N.o 10 337. (10 de diciembre de 2015). Estructura Orgánica del Poder
Ejecutivo Provincial. Poder Ejecutivo Córdoba. Recuperado de [Link]
Publicación: Delegación en el derecho administrativo
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Jerarquía. Definición
Principio fundamental de la organización administrativa.
Surge de la relación piramidal que existe entre los órganos
de una misma persona jurídica, en donde el de mayor
jerarquía se encuentra en la cúspide de esta pirámide y el
de inferior jerarquía, en su base. Esto es lo que
denominamos la línea jerárquica, en tanto que el grado es
la posición que cada uno de los órganos ocupa en esa
línea.
Esta jerarquía está dada a fin de establecer un ordenamiento de todos los órganos integrantes de la persona
jurídica estatal, con el objeto de que, a través de relaciones de subordinación y supremacía, pueda funcionar
correctamente el complejo aparato del Estado en su conjunto. Los órganos superiores disponen del poder
jerárquico para dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de sus inferiores.
En tu proyecto de ley de estructura del Poder Ejecutivo provincial, probablemente debas establecer qué
relación jerárquica existirá, por ejemplo, entre los ministerios y las secretarías (ya que se puede disponer, por
ejemplo, que las secretarías tengan rango de ministerio y solo estén subordinadas al gobernador o, por el
contrario, que las secretarías funcionen únicamente en las órbitas de los ministerios, sujetas a la
preeminencia jerárquica de cada uno de estos).
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LECCIÓN 4 de 18
Relaciones interorgánicas
Si bien los órganos como tales no cuentan con personalidad jurídica propia, eso no impide que existan
relaciones entre los distintos órganos que integran la Administración Pública. Estas relaciones se llaman
interorgánicas y se clasifican según su contenido en a) de colaboración (v. gr., propuestas); b) de jerarquía
(por ejemplo, órdenes); c) consultivas (v. gr., dictámenes emitidos por los distintos servicios jurídicos); d) de
control (que pueden ser tanto dentro del mismo órgano, a través de las unidades de auditoría interna, o en
forma externa, por otro órgano, como es el caso de la SIGEN o de la Auditoría General de la Nación).
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LECCIÓN 5 de 18
Las relaciones intraorgánicas
Las relaciones intraorgánicas se dan –tal como la palabra lo indica– hacia dentro de un mismo órgano de la
Administración, quizá por eso no se les dedica tanta atención desde la doctrina. Ejemplos de relaciones
intraorgánicas: el rol que cumple un área jurídica en la elaboración de dictámenes, previo al dictado del acto
administrativo por parte de la autoridad ministerial. Esa unidad de trabajo dentro del órgano (en este caso, un
ministerio) tiene una relación determinada con otras unidades de trabajo, deberes, momento de intervención
en relación al trámite jurídico (por ejemplo, antes del dictado de la resolución, pero después de que la mesa
de entrada del ministerio y el apoyo administrativo hayan elevado el expediente). Como ves, esas relaciones
hacia adentro de un órgano son muy importantes en la administración, ya que determinan tiempos, reglas a
seguir y muchas otras posibles cuestiones. Tiene mucho que ver con principios como la celeridad procesal,
el proceso administrativo debido, la legalidad, entre otros.
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LECCIÓN 6 de 18
Concentración y desconcentración
La concentración y desconcentración son conceptos que se relacionan con el ejercicio del poder del Estado,
son técnicas de agrupamiento o distribución de competencias entre los órganos de la Administración
Pública. Ambos constituyen principios organizativos que se verifican en el marco de una misma persona
jurídica pública estatal.
De este modo, tendremos concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en
los órganos superiores de la organización. Esta concentración de funciones implica muchas veces
sobrecarga de tareas, lo que genera importantes dificultades, fundamentalmente en cuanto a inmediatez,
celeridad, eficacia y eficiencia.
En contrapartida, cuando las competencias decisorias del superior se asignan a órganos inferiores de la
organización, centralizada o descentralizada, esto recibe el nombre de desconcentración, lo que facilita la
descongestión del poder central y permite optimizar el trabajo. Corresponde aclarar que la desconcentración
no supone la creación de una nueva entidad con personalidad jurídica propia, sino que es una relación
interorgánica en la cual sigue existiendo subordinación jerárquica.
Volviendo como siempre a la situación práctica propuesta como disparadora de la presente lectura, es
menester indicar que será precisamente en el proyecto de ley de estructura del P.E. donde deberás
determinar cuál técnica de distribución de competencias se utilizará.
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LECCIÓN 7 de 18
Centralización y descentralización
Centralizar implica asumir la totalidad de las decisiones en los
órganos superiores de la organización, en tanto que la atribución
de personalidad jurídica a un organismo estatal, al cual se le
asignan funciones y competencias ya existentes, constituye un
presupuesto de la descentralización administrativa.
Al crearse una nueva persona jurídica, la descentralización importa la existencia de relaciones
interadministrativas entre los órganos de la Administración, sin que por ello se pierda, por supuesto, la
Administración central, el control de tutela sobre el nuevo órgano.
El ente descentralizado no integra la Administración central, posee autoridades y presupuesto propio y un
estatuto que le da origen, funciones y competencias.
Un tema no menor es el atinente a la creación de la entidad descentralizada y, fundamentalmente, cuál es el
órgano competente para ello. Antiguamente, existieron posturas que señalaban que la creación debía ser por
ley del Poder Legislativo, mientras que otras consideraban que debía ser por decreto del Ejecutivo, por
cuanto este, como máximo responsable de la Administración Pública, debía ser quien las creara. En la
actualidad la doctrina nacional ha receptado en forma pacífica la teoría concurrente que postula que la
creación de la entidad descentralizada puede ser realizada tanto por ley del Congreso como por decreto del
Poder Ejecutivo, pero en ambos casos las decisiones o actuación del ente descentralizado van a estar
sujetas al control de legalidad de la Administración central.
Las entidades autárquicas son aquellas personas jurídicas públicas estatales que cuentan con personalidad
jurídica propia, se rigen por una norma que les es impuesta y se administran a sí mismas conforme la norma
que las creó. Siempre son creadas por el Estado. Un ejemplo de este tipo de entes son las universidades
nacionales.
Tenemos además a las empresas del Estado. Cuentan con una conformación particular, en la que el Estado
realiza actividad comercial, normalmente tendiente a la prestación de un servicio público. La característica
de estas empresas públicas es que su actuación puede ser, en relación a sus clientes, regida por el derecho
privado y, en relación a los distintos órganos de la Administración e incluso de sus empleados, regida por el
derecho público.
En el proyecto de ley que estás construyendo en la situación hipotética que se propone al inicio del texto,
deberás incluir cuáles son los entes autárquicos, cuáles las empresas del Estado, etcétera, que funcionan
dentro de la estructura de la Administración, si es que se trata de un régimen descentralizado, y dentro de la
órbita de qué ministerio funcionarán o no.
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LECCIÓN 8 de 18
Organización federal, provincial y municipal
Repasaremos en este punto un tópico que venimos viendo en materias anteriores de la carrera. Nuestro
Estado se encuentra dividido en distintas esferas (u órbitas) de poder: las órbitas federal, provincial y
municipal. Cada una de ellas cuenta con un ámbito de facultades, atribuciones o competencias que les son
propias, para poder alcanzar sus fines. Quienes detentaban originariamente el poder eran las provincias,
quienes han transferido parte de sus facultades a la Nación y se han reservado otras en forma exclusiva.
Existen también facultades concurrentes, todo lo cual se encuentra plasmado en la Constitución Nacional
(arts. 121, 122, 125 y 75, inc. 182, y concordantes de la ley fundamental).
[2] Arts. 121, 122, 125 y 75, inc. 18, Ley N.o 24 430. (14 de diciembre de 1994). Constitución Nacional. Honorable
Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]
En definitiva, la configuración de las provincias como entidades
autónomas que actúan en un ámbito de gobierno distinto del
poder central constituye un rasgo típico del sistema federal
argentino.
La Constitución Nacional establece en sus artículos 5, 121, 122 y 123 los principios fundamentales que rigen
la organización de las provincias, quienes, como entes autónomos, pueden dictarse sus propias leyes, darse
sus propias instituciones, elegir sus propias autoridades y administrar sus recursos. La única limitación que
exige la Constitución Nacional es que necesariamente deben garantizar la forma representativa y
republicana de gobierno.3
[3] Arts. 5, 121; 122 y 123, Ley N.o 24 430. (14 de diciembre de 1994). Constitución Nacional. Honorable
Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de [Link]
A su vez los municipios también se encuentran reconocidos en la Constitución Nacional, ya que las
provincias, al dictar sus propias constituciones, deben garantizar la autonomía municipal conforme lo
establece el art. 123 de la C. N.4. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido, a partir del caso
“Rivademar c/ Municipalidad de Rosario”5, que las municipalidades son organismos de Gobierno, con
carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar.
[4] Art. 123, Ley N.o 24 430. (14 de diciembre de 1994). Constitución Nacional. Honorable Congreso de la Nación
Argentina. Recuperado de [Link]
[5] C. S. J. N., "Rivademar c/ Municipalidad de Rosario", Fallos: 312:326 (1989).
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LECCIÓN 9 de 18
Agentes públicos. Definición
El agente o empleado público es toda persona que con su tarea contribuye o permite que se lleven a cabo los
fines o funciones del Estado; estos agentes, para poder acceder a la función pública, deben cumplir con los
requisitos exigidos por la normativa (v. gr., nacionalidad, edad, etc.).
Debemos aclarar que con el término agentes públicos no verificamos una distinción entre empleados en
general y funcionarios de la Administración Pública. Se trata de un concepto amplio que incluye ambas
categorías, de las que a posteriori veremos algunas características y diferencias.
Principios constitucionales
Los principios constitucionales que rigen el empleo público se encuentran insertos fundamentalmente en el
art. 14 Bis de la C.N.6 Uno de los derechos más importantes es el derecho a la estabilidad en el cargo.
[6] Art. 14, Ley N.o 24 430. (14 de diciembre de 1994). Constitución Nacional. Honorable Congreso de la Nación
Argentina. Recuperado de [Link]
Calificada doctrina ha caracterizado a esta estabilidad como “absoluta”: no procede la desvinculación con
pago de una indemnización, es decir, esta estabilidad solo se pierde si se impone contra el agente una
sanción por alguna de las causales establecidas en forma expresa por la ley positiva y previa sustanciación
de un sumario administrativo en donde deben respetarse la totalidad de las garantías constitucionales. Esta
es una de las principales diferencias con los empleados privados.
Este derecho a la estabilidad tiene por objeto evitar la arbitrariedad del Estado, pero esta no se extiende de
manera indefinida, ya que cesa, por ejemplo, al producirse la jubilación del agente o, como dijimos
anteriormente, como sanción por la comisión de alguna falta grave.
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LECCIÓN 10 de 18
Naturaleza de la relación de empleo público
La doctrina no es pacífica en cuanto a la naturaleza jurídica de la relación de empleo público. A lo largo de la
historia, con origen en Europa, distintas teorías ius privatistas, ius publicistas y mixtas se han desarrollado.
Actualmente, existe un consenso mayoritario en considerar a esta relación contractual como una relación de
derecho público. El contrato celebrado es un contrato administrativo, pues reúne todas sus características
propias, en tanto uno de los sujetos es el Estado, su fin es público y tiene por objeto la satisfacción del
interés público y el cumplimiento de las funciones de la Administración Pública.
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LECCIÓN 11 de 18
Formación de la relación de empleo público
Nacimiento
El ingreso a la función pública puede ser en forma voluntaria o forzosa y, dentro de la primera vía, a su vez,
regular o irregular.
El ingreso voluntario es el que se realiza con el consentimiento del agente o administrado que ocupará el
cargo o la función correspondiente. El ingreso regular es el que comúnmente se denomina funcionario o
empleado de jure. El irregular es, usualmente, el caso del funcionario de facto, que luego desarrollaremos.
Por su parte, el ingreso forzoso es aquel que regularmente se encuentra dado por la ley y que no puede ser
eludido por el ciudadano, como por ejemplo la designación como presidente de Mesa en una elección
popular. (p. 47).
Formas de acceso al empleo público
El ingreso regular, aquel que reúne las exigencias de la ley, puede verificarse de diversas formas.
El concurso es el procedimiento de selección generalmente abierto a todas aquellas personas que reúnan
las exigencias establecidas en la convocatoria, en donde el elegido será aquel que demuestre las mejores
aptitudes para el cargo. Esta es la forma de ingreso a la Administración Pública acorde a los principios
establecidos en la Constitución Nacional y en la mayoría de las constituciones provinciales.
La selección tiene características similares al concurso, solo que se realiza en forma interna entre los
agentes de una determinada dependencia del Estado, a fin de que puedan acceder a un cargo superior que
se encuentra vacante.
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LECCIÓN 12 de 18
Deberes de los agentes públicos
Los agentes públicos, en el ejercicio de su tarea o funciones,
tienen deberes que observar, que están íntimamente
relacionados con el objeto o contenido del contrato de empleo
público.
Estos deberes se encuentran establecidos estatutariamente y su inobservancia acarrea sanciones de
diversa gravedad, que les son aplicadas a los agentes luego de cumplir el procedimiento fijado por la norma
para ello.
El principal es el de cumplir la función, es decir, dedicarse al cargo que se le ha encomendado verificando en
su cumplimiento la totalidad de las pautas y exigencias del cargo. En el mismo sentido, debe hacer su tarea
en el lugar en el que ha sido designado y no en otro, salvo que su empleador, en forma expresa, le notifique
que debe concurrir a un nuevo lugar de trabajo.
Otro importante deber que tiene el agente público es respetar la jerarquía, ya que, como hemos dicho
anteriormente, no todos los agentes se encuentran ubicados en un mismo nivel dentro de la pirámide, sino
que se encuentran subordinados a la jerarquía. En relación a esta podemos señalar que es su obligación
respetarla tanto al aceptar las indicaciones que le formulen sus superiores (lo que podríamos denominar
obediencia, algo que es considerado por la doctrina como un deber esencial del agente público) como al
dirigirse a estos (ya que su inobservancia lo hace pasible de sanciones administrativas).
Cuando el agente considere que una orden que se le ha impartido
podría resultar ilegítima, tiene la obligación de comunicarle esto a su
superior, pero, en caso de que este insista con su ejecución, debe
cumplirla. Esta corriente ha sido denominada Teoría de la Reiteración.
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LECCIÓN 13 de 18
Derechos de los agentes públicos
Los agentes públicos cuentan con un gran número de derechos en el ejercicio de su función, los cuales
derivan de diferentes fuentes normativas. Así, tenemos derechos que emanan directamente de la
Constitución Nacional, de las leyes (como, por ejemplo, la Ley de Empleo Público) y también de las
convenciones colectivas de trabajo que existen en los distintos entes u organismos de la Administración
Pública.
Estos derechos comienzan a gozarse desde el momento mismo en que el agente inicia el ejercicio de sus
funciones y permanecen con él hasta su desvinculación de la Administración Pública.
El derecho a la estabilidad, tal como se expresó ut supra, es uno
de los derechos más importantes de los agentes públicos y sus
características son distintas a la estabilidad en el régimen de
empleo privado.
Entre otros derechos, podemos señalar el sueldo, que, como ya sabemos, es la suma dineraria que recibe
como contraprestación por sus tareas y tiene como objeto la satisfacción de las necesidades esenciales de
la existencia del trabajador y su familia (de allí su carácter alimentario y la inembargabilidad hasta el
porcentaje de ley). Dentro de este derecho debemos incluir la retribución justa, que es garantizada por ley y
que consiste en que el trabajador debe ser remunerado de acuerdo a la ubicación que ostenta en el
escalafón y de acuerdo a las funciones que efectivamente desarrolla.
Otro importante derecho es el de la carrera administrativa, que es la posibilidad que tiene el agente de
ascender y progresar dentro de las distintas clases, grupos y categorías del escalafón, en la medida en que
verifique los requisitos estatutarios, lo que lo va a permitir incrementar sus responsabilidades, haberes,
funciones, etcétera, y que de alguna forma contribuye a mantener la motivación del agente.
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LECCIÓN 14 de 18
Responsabilidad de los agentes públicos. Definición
Los agentes deben responder por los hechos u omisiones de su accionar que se encuentren reñidos con los
estatutos o normas en general. Esto permite que exista orden y evita que los agentes puedan, con sus
inconductas, afectar el interés público e inobservar los deberes que les corresponden.
Clases
Dependiendo del tipo de conducta contraria al derecho que haya desplegado el agente, el ordenamiento
reconoce distintos tipos de responsabilidades y sanciones.
Responsabilidad penal
–
Se genera cuando el acto del agente es un hecho ilícito típico, sancionado por la ley penal.
Responsabilidad civil
–
Es aquella que se deriva de la inobservancia de las normas civiles por la comisión de hechos ilícitos. Aquí
corresponde señalar que, si bien el agente en su obrar puede generar responsabilidad civil a la
Administración, ello no obsta que también pueda surgir su propia responsabilidad civil al producir un daño a
la Administración o a un tercero, y en ambos casos debe responder civilmente por su conducta.
Responsabilidad política
–
Solamente resulta aplicable a los funcionarios políticos en los supuestos en que su conducta pudiera,
luego de la sustanciación de los procedimientos correspondientes (v. gr., juicio político de los magistrados),
afectar su permanencia en el cargo.
Responsabilidad administrativa
–
Es la que nos interesa en esta materia, es la que tiene por objeto sancionar las conductas del agente, que
lesionan el buen funcionamiento de la Administración.
Sanciones: Definición y clasificación
Las sanciones son los castigos que prevé la normativa para los
supuestos en que los agentes públicos no verifiquen en su
conducta dentro de la Administración los deberes que les
impone el ordenamiento jurídico como empleados o
funcionarios públicos.
Estas sanciones se encuentran previstas en los estatutos y el sistema normativo de cada órbita o
jurisdicción (ejemplo: en Córdoba se regula en la Ley N.o 7 2337). En el orden nacional surge del Régimen de
Investigaciones Administrativas, Decreto N.o 467/998, donde se encuentran establecidas las potestades
sancionadoras del Estado y los procedimientos correspondientes para la aplicación de las sanciones para
los distintos tipos de faltas allí previstos.
[7] Ley N.o 7 233. (26 de diciembre de 1984). Estatuto del Personal de la Administración Pública Provincial.
Senado y Cámara de Diputados de la provincia de Córdoba. Recuperado de [Link]
[8] Decreto N.o 467. (5 de mayo de 1999). Reglamento de investigaciones administrativas. Poder Ejecutivo
Nacional. Recuperado de [Link]
Las sanciones que puede aplicar la Administración difieren de la gravedad de la falta que se hubiere
cometido, así encontramos:
Apercibimiento
–
Es un llamado de atención al agente por una falta leve.
Suspensión
–
Importa la no presentación al lugar de trabajo y la pérdida de la remuneración durante el plazo de la sanción,
que puede llegar a extenderse hasta 90 días.
Multa
–
Es una sanción de carácter pecuniario y que no importa la imposibilidad de concurrir a prestar servicios.
Cesantía
–
Es una de las dos sanciones que importan la pérdida de la estabilidad del empleo público y determinan la
extinción del contrato. Solo puede ser aplicada después de la sustanciación de un sumario administrativo
en el que se garantice el debido ejercicio del derecho de defensa. Su aplicación inhabilita al agente por un
número determinado de años para ingresar a la función pública.
Exoneración
–
Es la sanción más grave que prevé el ordenamiento y se aplica cuando la sanción no solo constituye una
falta grave, sino también cuando existe un ilícito penal, por cuanto para su aplicación previamente deberá
existir una sentencia penal condenatoria. Normalmente importa la inhabilitación perpetua para ejercer
cargos públicos.
Se presenta aquí una buena oportunidad para retomar nuestra situación hipotética, planteada el inicio de
este desarrollo. Como autor/a del proyecto de ley, deberás dar cuenta del tema relacionado con las
investigaciones y sumarios administrativos, así como las facultades y atribuciones de los ministerios,
secretarías, etcétera, en lo que refiere a la potestad sancionatoria de sus agentes. Tomando esto en
consideración, ¿sería mejor que cada ministerio realizara las investigaciones y sumarios de sus agentes? ¿O
sería conveniente que un órgano especializado (supongamos, dependiente del Ministerio de Gobierno)
realizara estas tareas referidas al derecho administrativo disciplinario? La decisión que tomes deberá
quedar plasmada en el proyecto de ley a elaborar.
Ejemplo: CAPÍTULO 5: COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES COMUNES A TODOS LOS MINISTERIOS. (…)
Artículo 20: Realizar las investigaciones administrativas y, en los casos que correspondiera, los sumarios,
tendientes a deslindar responsabilidades administrativas, civiles y penales de los agentes a su cargo, de
acuerdo a lo normado por la Ley N.o 7 233.
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LECCIÓN 15 de 18
Cargo, categoría y escalafón: definiciones
C A RG O C AT E G O RÍ A E S C A LA FÓ N
Es la posición que una persona física ocupa dentro del escalafón. Tendrá mayor o menor entidad de acuerdo
al lugar en que se encuentre en la pirámide de jerarquía.
C A RG O C AT E G O RÍ A E S C A LA FÓ N
Son los sucesivos grados en que se subdividen los grupos o clases que integran el escalafón.
C A RG O C AT E G O RÍ A E S C A LA FÓ N
Podríamos decir que es una norma emitida por el Estado, y de él surgen el conjunto de cargos, categorías,
clases, funciones, sueldos, condiciones para el ascenso, la forma de encasillar al personal, etcétera.
C O NT I NU A R
LECCIÓN 16 de 18
Extinción de la relación de empleo público
Como todo contrato, el de empleo público puede extinguirse por diversos motivos (algunos de los cuales
podríamos denominar normales) o también por circunstancias excepcionales. Podríamos citar las
siguientes:
Renuncia
–
Que es cuando el agente realiza una manifestación de voluntad por la que pretende poner fin a la relación.
Vencimiento del plazo
–
Que es la forma de extinguir aquellos cargos electivos que cuentan con un plazo legal de duración.
Inhabilitación penal
–
Que es en aquellos casos en que un agente público es condenado penalmente por un hecho ilícito
cometido por su función o con motivo de esta.
Jubilación del agente
–
Que es la forma normal de concluir la relación, al verificarse los requisitos de edad y prestación de servicios
durante el plazo determinado que requiere la ley para el acceso a este beneficio.
Como hemos señalado anteriormente, el contrato de empleo público también se puede extinguir por la
aplicación de las sanciones disciplinarias de cesantía y exoneración y, por supuesto, por fallecimiento del
agente.
C O NT I NU A R
LECCIÓN 17 de 18
El funcionario de facto y el usurpador
El funcionario de facto es aquel que ha ingresado a la Administración en forma irregular por no reunir la
totalidad de los requisitos que exige el ordenamiento para la designación (v. gr., no reunir las condiciones
legales, haber sido designado mediante acto inválido, etc.). En tanto que el usurpador es aquel que,
generalmente, llega al cargo por voluntad propia ejerciendo dolo o violencia y, en consecuencia, su objeto no
es la satisfacción del interés general, sino el suyo propio.
C O NT I NU A R
LECCIÓN 18 de 18
Referencias
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C. S. J. N., "Rivademar c/ Municipalidad de Rosario", Fallos: 312:326 (1989).
Decreto N.° 467. (5 de mayo de 1999). Reglamento de Investigaciones Administrativas. Poder Ejecutivo
Nacional. Recuperado de [Link]
Ley N.° 7 233. (26 de diciembre de 1984). Estatuto del Personal de la Administración Pública Provincial.
Senado y Cámara de Diputados de la provincia de Córdoba. Recuperado de
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7000ovorpyel/actualizacion
Ley N.° 10 337. (10 de diciembre de 2015). Estructura Orgánica del Poder Ejecutivo Provincial. Poder
Ejecutivo Córdoba. Recuperado de [Link]
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Ley 24 430. (14 de diciembre de 1994). Constitución Nacional. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
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