PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR DEL

SISTEMA FINANCIERO: AVANCES Y RETOS

CONSUMER PROTECTION OF THE FINANCIAL SYSTEM:

PROGRESS AND CHALLENGES
Javier Quinteros Flores
Abogado por la Universidad de Lima, con estudios de maestría en Derecho Civil en la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Abogado del BBVA Continental. Especialista en Derecho Bancario.

RESUMEN ABSTRACT
Este documento desarrolla la importancia This document develops the importance that
que los servicios financieros representan financial services represent for a society and
para una sociedad, identifica los niveles de identifies the intervention levels of the State to
intervención del Estado proteger los intereses protect the interests of the financial consumer. It
del consumidor financiero, desarrolla el marco also develops the legal framework of financial
jurídico de protección al consumidor financiero, consumer protection, the principles on consumer
los principios en materia de protección al protection (and its application in the case of
consumidor y su aplicación en el caso de financial services), the mechanisms for the
servicios financieros, los mecanismos para la solution of controversies and, finally, the pending
solución de controversias y, finalmente, los retos challenges of traditional banking.
pendientes que tiene la banca tradicional.

PALABRAS CLAVE: Servicio financiero | KEY WORDS: Financial service | Financial

Protección al consumidor financiero | Solución de consumer protection | Dispute resolution |
controversias | Idoneidad del servicio| Derecho Suitability of service | Right to information |
a la información | Convenio interinstitucional Interinstitutional agreement

358 Gloria María Acosta Alvarez de Hoyle

SOBRE EL ARTÍCULO
El siguiente artículo fue recibido por la Comisión de Publicaciones el 18 de marzo de 2018 y aprobado
para su publicación el 29 de marzo de 2018.

SOBRE EL AUTOR
Abogado por la Universidad de Lima. Con Estudio de Maestría en Derecho Civil en la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Ha realizado estudios de Especialización en Derecho Constitucional
Económico en el Centro de Estudios del Tribunal Constitucional y Curso de Especialización en
Protección al Consumidor en la Universidad del Pacífico. En los últimos años ha publicado artículos
relacionados a productos financieros y participado en conferencias relacionados a temas bancarios
y civiles.
En la actualidad se desempeña como abogado en el BBVA Continental.

SUMARIO
1. Introducción
2. Importancia de los servicios financieros
3. Marco general de protección al consumidor financiero
4. Marco jurídico de protección al consumidor financiero
4.1. Principio de transparencia y derecho a la información
4.2. Servicios y productos idóneos
5. Solución de controversias
5.1. El instituto nacional de defensa de la competencia y la protección intelectual
6. Nuevos retos – La era digital y la inclusión financiera
7. Conclusión

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 JAVIER QUINTEROS FLORES

1. Introducción

Los últimos lustros han sido testigos del importante esfuerzo normativo desarrollado, a fin de
establecer en nuestro país una cultura de respeto y protección al consumidor. Principalmente se
ha buscado reducir la asimetría informativa, fortalecer el derecho a la información, establecer
mecanismos idóneos para la solución de controversias e impulsar la inclusión de los sectores más
alejados de los servicios modernos y del auxilio del Estado. Todo lo anterior, complementado con
esfuerzos por comunicar y enseñar al consumidor lo concerniente a sus derechos como tal.
Como principal resultado de dicho esfuerzo, aunque ciertamente no el único, en setiembre del
2010 se promulgó y publicó el Código de Protección y Defensa al Consumidor (Ley N° 29571) que,
más allá de la diversidad de opiniones que ha generado, se constituye en la principal fuente legal
para el tratamiento de las relaciones de consumo y la defensa de los derechos del consumidor. Una
característica relevante del mismo es que además del establecimiento de principios, declaración de
derechos y mecanismos de protección, tratamiento del contrato de consumo, responsabilidad de
los proveedores y procedimientos administrativos en materia de protección al consumidor, contiene
capítulos especialmente dedicados a productos de mayor sensibilidad en nuestra sociedad, tales
como servicios educativos, inmobiliarios, de salud y servicios financieros.
El servicio financiero, dentro del cual se desarrolla y toma sentido el marco de protección y
defensa del consumidor financiero, es el que, según medios periodísticos y la estadística oficial, más
reclamos ha generado por parte de los consumidores1.
Es propósito del presente documento comentar la importancia que los servicios financieros
representan para una sociedad como la nuestra, identificar los niveles de intervención del Estado
brinda para favorecer no solo la protección del consumidor financiero en una determinada
relación de consumo, sino también para asegurar el acceso y la disponibilidad de esos servicios
y la estabilidad del sector en el que aquellas se desarrollan. Adicionalmente, este documento
desarrolla brevemente el marco jurídico de protección al consumidor financiero, los principios
en materia de protección al consumidor y su aplicación en el caso de servicios financieros, los
mecanismos para la solución de controversias y, finalmente, los retos pendientes.

2. Importancia de los servicios financieros

En tiempos modernos, los servicios bancarios y financieros se han constituido en herramientas

fundamentales y prácticamente indispensables para el desarrollo de las actividades económicas y
financieras de las personas y empresas, pues reduce costos de transacción y brindan mayor seguridad
al tráfico comercial. Las cuentas de ahorro, las tarjetas de crédito y débito, el pago de remuneraciones,
el pago de servicios mediante cargos en cuenta, las transferencias de fondos, etc. son solo algunos
de los numerosos servicios comprendidos en la amplia gama de servicios bancarios y financieros.
Su relevancia para la vida diaria ha motivado a que el servicio bancario sea calificado como uno
de interés económico general, en razón de lo cual se justifica un especial interés del Estado por
garantizar el acceso y continuidad de los mismos así como su adecuada prestación.
Ese entendimiento general ha sido, incluso, recogido en una sentencia del Tribunal Constitucional,
que ha expresado que “(…) el Tribunal encuentra que las funciones que desarrollan las entidades
(…) están orientadas a garantizar la estabilidad económica financiera y el orden público económico”
(STC N° 0005-2005-PC/TC).
Es por ello que se afirma que “(…) el acceso a los servicios financieros constituye un factor decisivo
para impulsar el desarrollo económico y el bienestar de la sociedad (…)”2 pues, mientras que “(…)

1
Según data SBS, en el año 2017 se presentaron 1,885,130 reclamos contra los productos y servicios financieros, el cual
representa el 0.11% del total (1,715,165,168) de operaciones realizadas en el mismo año.
2
Corporación Andina de Fomento. Servicios Financieros para el Desarrollo: Promoviendo el Acceso en América Latina. Pág. 3

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por un lado, estos servicios acercan a las familias instrumentos de ahorro y crédito que les permiten
acomodar mejor sus necesidades de gasto (…)”3, por el lado de las empresas “(…)el acceso al
crédito resulta fundamental para financiar el capital de trabajo y la inversión(…)”. Esas ventajas son, a
su vez, repotenciadas por el uso de la tecnología que, mediante cuentas corrientes administradas en
línea, transferencias electrónicas, tarjetas de crédito y débito, etc. permiten un desarrollo más seguro
y eficiente de dichas actividades.
De ahí la importancia de tener un sistema financiero sólido y confiable, que desarrolle y canalice,
a través de los servicios bancarios y financieros que brinda, las diversas transacciones económicas
que realizan los agentes del mercado. Toda vez que esos beneficios deben ser extendidos a todos
los sectores de la sociedad, el Estado, mediante estrategias de inclusión financiera, procura hacerlos
llegar a los agentes económicos que aún siguen en la informalidad o carecen de acceso a los mismos
(no bancarizados).
No obstante los innegables beneficios que tales servicios proporcionan, la falta de un cabal
entendimiento de los mismos, el uso de ellos sin la debida información, cuidado o diligencia, o la
prestación inadecuada por parte de las entidades que los proporcionan, pueden generar discrepancias
entre estas y sus clientes o usuarios, generando así el espacio en el que se justifica la existencia de
regulaciones en materia de protección al consumidor financiero.

3. Marco general de protección al consumidor financiero

Desde una perspectiva bastante general, puede decirse que el consumidor financiero (usuario de
los servicios brindados por las entidades financieras) cuenta hasta con tres niveles de protección, los
cuales pasaremos a desarrollar en líneas siguientes.
En el primer nivel, que se ubica en el ámbito macroeconómico y que es totalmente ajeno a
las relaciones de consumo, el sistema financiero y las entidades que lo integran son monitoreados
y “protegidos” respecto de los riesgos que pueden afectar o poner en riesgo la estabilidad del
sistema como un todo. En el segundo nivel, que tampoco recae directamente sobre las relaciones
de consumo, las entidades financieras son supervisadas de manera individual, a fin de verificar la
adecuada administración de los riesgos propios de sus actividades, de modo que se preserve la
viabilidad de las mismas, principalmente desde la perspectiva financiera. El tercer nivel, en el que se
supervisa el cumplimiento de las normas y principios que rigen las relaciones de consumo, es donde
propiamente se desarrolla el sistema de protección y defensa del consumidor financiero.
La importancia de los dos primeros niveles no requiere de mayor justificación: si estos no son
efectivos, peligra la estabilidad del sistema, la viabilidad individual de las entidades que lo integran
y, con ello, como una consecuencia natural, el buen desarrollo de las relaciones de consumo. Más
aún, se pone en riesgo el acceso mismo a este tipo de servicios, con el consiguiente perjuicio a los
individuos y a la sociedad en general.
En el primer nivel, de vigilancia sistémica y de adopción de políticas y medidas macro-
prudenciales, actúan las instituciones directamente vinculadas y comprometidas con la
implementación de la política fiscal, la política monetaria y la supervigilancia del sistema financiero;
esto es: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y
la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)4. A ellas, por la naturaleza de sus funciones les
corresponde identificar y monitorear los riesgos de alcance sistémico; es decir, aquellos que pueden
afectar al sistema financiero en su conjunto (paralización o reducción significativa de los flujos de
créditos externos, elevación sustancial de la tasa de interés en los mercados internacionales, excesiva

Disponible en [Link]
es. Visto el 16.03.2018
3
Ídem
4
Ley 26702 “Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Bancaria,
Seguros y AFP.

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dolarización en las operaciones del sistema financiero, elevada exposición en activos financieros
riesgosos, etc.); y, con base en ello, implementar o propiciar la adopción de medidas que permitan
contrarrestar dichos riesgos, entre ellos, la imposición de límites para la realización de determinado
tipo de operaciones (inversión en bonos estructurados, por ejemplo) o para fortalecer la solvencia de
las entidades (requerimiento de reservas o incremento de capital para realizar ciertas operaciones,
por ejemplo), a la par de fortalecer instrumentos de apoyo ante situaciones críticas (mecanismos de
apoyo de liquidez, flexibilidad de ciertos requerimientos operativos, etc.), de modo que se proteja y
fortalezca el sistema financiero.
El segundo nivel, que en contraposición con el primero podríamos identificar como un nivel
microeconómico, corresponde principalmente a la actuación de la SBS. Las normas que regulan
su competencia han sido especialmente diseñadas para este ámbito de actuación. Conforme a
aquellas, a la SBS corresponde controlar a las empresas bancarias y otras que reciben ahorros del
público, así como supervisar el adecuado cumplimiento de las normas que regulan el funcionamiento
y operaciones de dichas empresas. Asimismo, como expresamente lo declara el artículo 347 de la
Ley 26702, la SBS “(…) tiene como finalidad defender los intereses del público, cautelando la solidez
económica y financiera de las personas naturales y jurídicas sujetas a su control, velando porque se
cumplan las normas legales, reglamentaria y estatutarias que las rigen; ejerciendo para ello el más
amplio control de todas sus operaciones y negocios (...)”5.
Esa actuación es desarrollada por la SBS mediante la regulación (establecimiento de requisitos,
límites y prohibiciones a las operaciones, por ejemplo), la consiguiente verificación del cumplimiento
de la misma (supervisión) y, cuando corresponda, la imposición de medidas correctivas y de sanciones.
Todo ello, como dice la norma, con el propósito de cautelar la solidez económica y financiera de las
entidades financieras. Las entidades financieras sólidas y estables son más propicias para el cumplimiento
de sus obligaciones, ente ellas las que correspondan a sus relaciones de consumo.
Las regulaciones y actividades de supervisión y control bancario son principalmente adoptadas
de los denominados Acuerdos de Basilea, desarrollados por el Comité de Supervisión Bancaria de
Basilea.
El tercer nivel, en contraposición a los dos primeros, podríamos identificarlo como un nivel más
individualizado, donde se procura proteger al consumidor financiero frente a la vulneración de sus
derechos en una determinada relación de consumo con una entidad financiera determinada. Este
rol de proteger los derechos de los consumidores le corresponde al INDECOPI, quien se encuentra
facultado a poder sanciones, imponer medidas correctivas, entre otras, en aras de proteger a los
consumidores financieros.

4. Marco jurídico de protección al consumidor financiero

Conforme a lo dispuesto por el artículo 65 de nuestra Constitución Política “El Estado defiende el
interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los
bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado (…)”.
Sobre la base del citado mandato constitucional, se ha construido un sistema normativo de
defensa y protección al consumidor que se haya principalmente recogido en la Ley N° 29571, Código
de Protección y Defensa del Consumidor. Particularmente, en lo que atañe a la protección y defensa
de los derechos del consumidor financiero, se ha emitido los siguientes dispositivos normativos:
Ley N° 28587, Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en Materia de Servicios
Financieros; Resolución SBS N° 3274-2017, Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del
Sistema Financiero; Decreto Supremo N° 001-2011-PCM, y sus modificatorias, Reglamento de Libro
de Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor; Circular G-184-2015,

5
Corporación Andina de Fomento. Servicios Financieros para el Desarrollo: Promoviendo el Acceso
en América Latina. Pá[Link] en: [Link]
content&view=article&id=196&Itemid=812&lang=es. Visto el 16.03.2018

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Circular de Atención al Usuario; entre otras. Asimismo, con la finalidad de fortalecer la defensa de
la protección al consumidor financiero, el INDECOPI y la SBS suscribieron (2 de junio del 2017) un
Convenio Marco de Cooperación Institucional entre la SBS y el INDECOPI.
Regresando al Código de Protección y Defensa del Consumidor, podemos señalar que este
declara que tiene como finalidad que los consumidores: (i) accedan a productos y servicios
idóneos, (ii) que gocen de mecanismos efectivos para su protección, (iii) que se reduzca la
“asimetría informativa” entre estos y los proveedores; y, (iv) que se corrijan o eliminen las conductas
o prácticas que afectan sus legítimos intereses.
Para el logro de dichos fines, las normas han acogido un conjunto de principios que deben guiar
el entendimiento de sus disposiciones, el ejercicio de las facultades reglamentarias, la conducta de
los consumidores y proveedores, las actividades jurisdiccionales y sancionadoras a cargo de los
órganos de la administración pública.
Entre los principios que gobiernan la protección al usuario en el sistema financiero destacan:

a. Principio de Soberanía del Consumidor, que fomenta que este adopte decisiones libres, sobre la
base de información veraz y suficiente. La satisfacción de la necesidad del consumidor, que se
traduce en el bienestar del mismo, es el objeto de este principio.
La adopción de una decisión libre tiene como punto de partida el análisis (pros y contras) del
producto o servicio que se va a adquirir; para ello es importante conocer y saber qué es lo que
compra: Así, Jorge Vilela, citando a José Corriente Córdoba, señala:

Saber lo que se compra; es la regla de oro, tan antigua como sensata, de todo buen consumidor
(…). La buena información es cada vez más necesaria (…) para que los consumidores utilicen mejor
sus recursos, elijan con más libertad entre los diferentes productos y servicios que se les ofrecen y
ejerzan influencia sobre los precios, la evolución de los productos y las tendencias del mercado6.

Particularmente, en el sector financiero, conforme lo señala el artículo 82 del Código de

Protección y Defensa del Consumidor, la SBS regula la información que las entidades bancarias
deben proporcionar a los consumidores, así como lo concerniente a la contratación, el cobro de
intereses, comisiones, gastos, entre otros.
La Resolución SBS N° 3274-2017, Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado de Sistema
Financiero, regula la información que las entidades bancarias están obligadas a entregar al cliente
que, entre otras, comprende: la tasa de interés (TCEA, TREA), saldo mínimo de equilibrio para
obtener rendimiento en el caso de depósitos, comisiones, pago anticipado, adelanto de cuotas,
reglas aplicables para la modificación contractual (cronograma de pago, gastos, comisiones,
tasa de interés), tasa de interés compensatorio, moratorio, penalidad por incumplimiento, entre
otros.
b. Principio Pro-Consumidor, que sustenta la actuación tuitiva del Estado, y conforme al cual la duda
insalvable sobre el sentido de la norma o del alcance de contratos de adhesión, debe dar lugar a
una interpretación favorable al consumidor. En cuanto a la protección del consumidor financiero,
la interpretación de las normas que regulan la actividad bancaria es interpretada por la SBS; en
caso se requiera una interpretación de dichas normativas, el Indecopi, conforme el artículo 89
del Código de Protección y Defensa del Consumidor, solicitará a la SBS un informe técnico al
respecto.
c. Principio de Transparencia, por el que los proveedores deben generar para los consumidores,
plena accesibilidad a la información de los productos o servicios que ofrecen; la información
debe ser veraz y apropiada. Así, el artículo 3 numeral 3, del Reglamento de Gestión de Conducta
de Mercado de Sistema Financiero señala:

6
Jorge Eduardo Vilela Carbajal. El Derecho a la Información en la Protección del Consumidor. Especial Referencia a la
Contratación Bancaria. Derecho & Sociedad N° 34. Pp.120

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La transparencia de información es un mecanismo que busca mejorar el acceso a la información de

los usuarios. En ese sentido, las empresas deberán ser diligentes en las explicaciones que brindan
respecto a los productos y servicios ofrecidos, con el fin de que los usuarios comprendan sus
características, beneficios, riesgos y condiciones aplicables y puedan, de manera responsable,
tomar decisiones de consumo informadas.

d. Principio de Corrección de asimetrías, que procura la corrección de las distorsiones o prácticas

generadas por la asimetría informativa o en el desequilibrio en la contratación o cualquier otra
situación relevante.
e. Principio de Buena fe, conforme al cual la actuación los participantes en el mercado debe guiarse
por la buena fe, la confianza y la lealtad entre las partes.
La adquisición de productos y servicios financieros son celebrados bajo contratos estándar, de
los cuales algunas cláusulas son aprobadas administrativamente por la SBS, conforme lo señala
el artículo 50 del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del Sistema Financiero.
Conforme a lo estipulado por el artículo 47 del citado Reglamento, los contratos elaborados por las
entidades bancarias deberán reflejar fielmente, de forma clara y sencilla, todas las estipulaciones
necesarias para una correcta regulación de la relación entre los clientes (consumidor financiero)
y las empresas (entidad bancaria). En esa línea se busca eliminar cualquier tipo de tecnicismo
y muchas veces ejemplificar ciertos tipos de disposiciones que resultan complejas de entender,
como por ejemplo la compensación de las deudas vencidas de un cliente sobre las cuentas que
éste tiene, ya sean de tipo individual o mancomunadas (conjuntas o indistintas).
f. Principio de Protección Mínima del Código, por lo que las normas sectoriales pueden dispensar un
mayor nivel de protección. En función a éste principio, el artículo 81 del Código de Protección y Defensa
del Consumidor señala que, en base al principio de especialidad, los servicios y productos financieros se
regulan por las normativas emitidas por el ente regulador, la SBS en el caso de servicios financieros.
g. Principio de Primacía de la Realidad, en la determinación de la verdadera naturaleza de las
conductas, de modo que forma de los actos jurídicos utilizados en la relación de consumo no
enerva el análisis de la autoridad sobre los verdaderos propósitos de la conducta subyacente.
h. Principio de Irrenunciabilidad de derechos del consumidor.
Los principios antes enunciados son transversales a todas las relaciones de consumo existentes
o que pudiesen originarse en cualquier sector. Hecha la salvedad, señalamos que al desarrollar
algunos de ellos nos hemos enfocado en el ámbito de protección al consumidor financiero,
atendiendo al propósito de este documento. Sin perjuicio a lo indicado, cabe destacar la especial
sinergia que en la actividad bancaria desarrollan el principio de soberanía del consumidor con el
principio de transparencia y derecho a la Información, que abonan en favor la idoneidad en la
prestación en el servicio o producto ofrecido. A estos nos referiremos a continuación

4.1. Principio de transparencia y derecho a la información

Como una manifestación del principio de soberanía del consumidor, principio unánimemente
acogido en la doctrina internacional, todo consumidor tiene derecho a recibir información veraz
y completa sobre el producto o servicio que desea adquirir en el mercado. El principio informador
de estas reglas reside en la idea de que más y mejor información contribuye a la transparencia del
mercado y a una mayor competencia, al tiempo que permite al consumidor adoptar una decisión más
meditada y responsable7. Entendemos que “más y mejor información” quiere decir que la información
proporcionada al consumidor financiero debe ser de calidad y estar vinculada directamente en el
producto o servicio ofrecido; al mismo tiempo debe ser clara y completa, a fin de favorecer el buen
juicio que permita tomar una decisión correcta, acorde a las necesidades del consumidor.

7
La Tutela del Usuario en el Contrato Bancario Electrónico. Volumen 8 of Revista Aranzadi de derecho y nuevas tecnologías.
Editorial Aranzadi, 2010. Página 31

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En ese sentido, es un deber, por parte de la entidad financiera, y un derecho del consumidor
financiero conocer los pros y contras de todo producto o servicio que solicite, más aun si son productos
complejos o, como se suele decir, “sofisticados”. La información debe ser puesta a disposición del
consumidor financiero antes y después de la relación de consumo.
Este principio no solo se encuentra dispuesto en nuestra normativa sino que también a nivel
internacional; por ejemplo en la Declaración Universal de Derechos de los Usuarios de los Servicios
Bancarios y Financieros8, cuyo artículo 20 señala:

Los usuarios tienen derecho a recibir información clara, adecuada, inteligible y completa de los
productos y servicios ajustados a sus necesidades que ofrezcan las entidades financieras y de sus
correspondientes contraprestaciones y gastos, así como de las condiciones de los contratos que
tengan por objeto tales productos y servicios.

Asimismo, Conforme a las Directrices para la Protección del Consumidor de las Naciones Unidas9:

Las empresas deben facilitar información completa, exacta y no capciosa sobre los bienes y servicios,
términos, condiciones, cargos aplicables y costo final para que los consumidores puedan tomar decisiones
bien fundadas. Las empresas deben velar por que se pueda acceder fácilmente a esa información,
especialmente a los términos y condiciones claves, con independencia del medio tecnológico empleado.

A fin de propiciar el cabal cumplimento de este principio, el regulador (SBS) ha dispuesto una
serie de obligaciones que deben ser observadas y cumplidas por las entidades financieras; así, por
ejemplo, en el artículo 22 del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado de Sistema Financiero
se dispone que “(…) las empresas deben brindar a los usuarios toda la información pertinente que
estos soliciten de manera previa a la celebración de cualquier contrato y durante el período que toma
a este y a la empresa celebrarlo”.
En su estrategia reglamentaria, la SBS somete sus propuestas regulatorias a un amplio debate
(que incluye su pre-publicación y la recepción de sugerencias del público y gremios interesados) a
efectos de enriquecer la norma. Es sabido también que el enfoque de dicha autoridad prioriza la
prevención sobre la corrección. En ese sentido, lo que se busca es promover comportamientos que
reduzcan al mínimo la asimetría de información entre el cliente y los proveedores de servicios, y los
riesgos (tanto morales como financieros) que corre el mismo. La transparencia y el “trato justo”10
constituirían los dos pilares que sustentan la reglamentación y supervisión11.

4.2. Servicios y productos idóneos

La idoneidad del servicio o producto ofrecido en el mercado debe ir acorde a la información

otorgada por la entidad financiera, a fin de cumplir a cabalidad lo ofrecido al consumidor financiero.
Así, Cristhian Northcote señala “(…) podemos establecer que el deber de idoneidad constituye la
obligación general de todo proveedor de cumplir con los ofrecimientos efectuados al consumidor
y con las expectativas de este, con respecto a la calidad, uso, duración, origen, contenido y demás
características de los productos o del servicio contratado”12.

8
La Declaración Universal de Derechos de los Usuarios de los Servicios Bancarios y Financieros fue suscrito en septiembre del 2005,
suscrita por las principales entidades financieras, gobiernos europeos y de América. El documento fue iniciativa de la AUSBANC.
9
Naciones Unidas. Directrices para la Protección del Consumidor. New York y Ginebra. 2016. Pp. 8 y 9.
10
La Directrices para la Protección del Consumidor, emitidas por las Naciones Unidas en New York y Ginebra 2016 (Pp. 8),
señalan que “Las empresas deben tratar de manera justa y honesta a los consumidores en todas las etapas de su relación,
como parte esencial de la cultura empresarial. Las empresas deben evitar prácticas que perjudiquen a los consumidores, en
particular a los consumidores en situación vulnerable y de desventaja”
11
Giovanna Prialé Reyes. La protección al consumidor en el Perú y la banca sin sucursales. SBS Documentos de Trabajo (2010).
DT/002/2010 Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. Pp.4.
12
Cristhian Northcote Sandoval. Criterios del Indecopi sobre el deber de Idoneidad. Actualidad Empresarial N° [Link]

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En esa línea, Pierino Stucchi señala que la idoneidad es

(…) la adecuación o correspondencia entre aquello que se le ofrece y lo que realmente recibe por
parte del proveedor, como consecuencia de una transacción que implica un acto de consumo (…)
debe tenerse en cuenta que la idoneidad de un bien o servicio depende significativamente de la
información que sobre este ha puesto el proveedor a disposición del consumidor. Ello por cuanto
la información determina o acota las expectativas razonables de un ciudadano respecto de aquello
que evalúa adquirir para satisfacer alguna de sus necesidades13.

Para Alfredo Maraví14 los problemas de idoneidad versan sobre la falta de coincidencia entre lo
que un consumidor espera y lo que realmente recibe, tomando en cuenta la cantidad y calidad de la
información que ha recibido; asimismo el autor señala

La idoneidad también es evaluada en función a la propia naturaleza del producto o servicio y a su

aptitud para satisfacer la finalidad para la cual ha sido puesto en el mercado.

El proveedor entonces responde por la idoneidad y calidad de los productos y servicios ofrecidos;
por la autenticidad de las marcas y leyendas que exhiben sus productos o del signo que respalda al
prestador del servicio, por la falta de conformidad entre la publicidad comercial de los productos
y servicios y éstos, así como por el contenido y la vida útil del producto indicado en el envase, en
lo que corresponda.

En nuestra normatividad, según el artículo 18 del Código de Protección y Defensa del Consumidor,
para que un producto o servicio sea calificado como idóneo, debe existir

Correspondencia entre lo que un consumidor espera y lo que efectivamente recibe, en función a lo

que se le hubiera ofrecido, la publicidad e información transmitida, las condiciones y circunstancias
de la transacción, las características y naturaleza del producto o servicio, el precio, entre otros
factores, atendiendo a las circunstancias del caso.

La idoneidad es evaluada en función a la propia naturaleza del producto o servicio y a su aptitud

para satisfacer la finalidad para la cual ha sido puesto en el mercado.

En un sector de cierta complejidad como el financiero, el derecho a la información es vital para

comprender los derechos y obligaciones en torno a los productos y servicios que se ofrecen en el
mercado. Tomada la decisión de adquirir, el consumidor tiene derecho a exigir que se cumpla con
la proveerle el producto o servicio ofrecido, con arreglo a la información que para tal efecto le fue
proporcionada: Lo ofrecido, lo negociado, lo contratado, lo entregado.
Para el caso que el bien o servicio no se ajuste a lo informado, el artículo 19 del Código de
Protección y Defensa del Consumidor establece lo siguiente:

El proveedor responde por la idoneidad y calidad de los productos y servicios ofrecidos; por la
autenticidad de las marcas y leyendas que exhiben sus productos o del signo que respalda al
prestador del servicio, por la falta de conformidad entre la publicidad comercial de los productos
y servicios y éstos, así como por el contenido y la vida útil del producto indicado en el envase, en
lo que corresponda.

Quincena – Noviembre 2013. Pp. x-1.

13
Pierino Stucchi López Raygada. La ciudadanía en el Perú: El Consumidor. En: Ensayos sobre Protección al Consumidor.
Universidad del Pacífico. 2000. Pp. 65
14
Alfredo Maraví Contreras. Breves apuntes sobre el Sistema de Protección al Consumidor. En: Equipo de Derecho Mercantil.
N° II – Lima- Perú- Noviembre. Pp. 36-37.

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Ahora, ¿cómo determinamos la idoneidad de un producto o servicio ofrecido? Para ello, el

artículo 20 del Código de Protección al consumidor señala que “(…) debe compararse el mismo
con las garantías que el proveedor está brindando y a las que está obligado”. Dicho texto normativo
señala tres tipos de garantías: Explicitas, Implícitas y Legales.
Cuando se presenten discrepancias en el cumplimiento de las obligaciones en favor del
consumidor, corresponderá activar los mecanismos de solución de controversias que tienen como
máxima autoridad administrativa al INDECOPI.

5. Solución de controversias

En aras de proteger al consumidor financiero en las relaciones de consumo que celebran con las
entidades bancarias, nuestro Código de Defensa y Protección del Consumidor ha establecido como
uno de sus objetivos que estos gocen de mecanismos efectivos para su protección. En esa línea, en el
sector financiero se han implementado los mecanismos que se indica a continuación
Acorde con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento de Gestión de Conducta de Mercado del
Sistema Financiero, las entidades bancarias deben contar con políticas para una idónea gestión de sus
reclamos. Para tal efecto, esas entidades se han provisto de una Oficina de Atención al Cliente que,
a través de diversos canales (correo electrónico, banca por teléfono, banca por internet, entre otros)
recibe y propicia la solución de los reclamos o quejas de le formulan los consumidores de sus servicios.
A nivel gremial, la Asociación de Bancos ha creado la Defensoría del Cliente Financiero (2013) que
tiene como principal propósito resolver, en el ámbito privado, los reclamos que los clientes planteen
contra las entidades financieras. La defensoría utiliza la “conciliación” como principal herramienta y,
en caso esta no prospere, sus decisiones tendrán carácter “vinculante” para las entidades financieras.
Adicionalmente, la ASBANC ha creado “Aló Banco”, el cual “(…) es un servicio de la Asociación
de Bancos del Perú - ASBANC, que atiende reclamos bancarios y financieros. Por esta vía tu reclamo
será atendido en un plazo de 7 días hábiles por especialistas de tu banco. Si no tienes una respuesta
satisfactoria recuerda que siempre puedes usar los canales que brinda el INDECOPI”15.
En el ámbito público, la SBS puede revisar las relaciones de consumo desde una perspectiva de
fiscalización del cumplimiento de la normatividad por parte de las entidades bancarias. Para tal Al
efecto, ha creado la Plataforma de Atención al Usuario que “(…) tiene por objeto tomar conocimiento
de situaciones que pueden significar infracciones a las disposiciones que rigen la actividad de las
empresas supervisadas, las mismas que, luego de la correspondiente verificación, podrán dar lugar
al inicio de un procedimiento sancionador contra la empresa supervisada denunciada” (artículo 3 de
la Resolución SBS N° 200-2003).
Finalmente, el consumidor financiero también cuenta con el INDECOPI para la protección
de sus derechos. Antes de referirnos a su ámbito de acción debemos señalar que el consumidor
financiero, puede acudir directamente al Poder Judicial si lo que pretende es presentar una demanda
de indemnización por daños y perjuicios.

5.1. El instituto nacional de defensa de la competencia y de la protección intelectual

(INDECOPI)

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual

– INDECOPI, es un Organismo Público Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros, con personería jurídica de derecho público interno, creado mediante Ley N° 25868.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento de Organización y Funciones del
INDECOPI, tiene como una de sus funciones generales proteger los derechos de los consumidores,
vigilando que la información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes

15
Fuente: [Link] Visto: 11.02.2018

Círculo de Derecho Administrativo 367

 JAVIER QUINTEROS FLORES

y servicios en función de la información brindada y evitando la discriminación en las relaciones de

consumo.
A fin de cumplir con las funciones encomendadas, el INDECOPI, conforme al artículo 2.2. del
Decreto Legislativo N° 1033, se encuentra facultado para emitir directivas con efectos generales,
supervisar y fiscalizar actividades económicas (sector educativo, inmobiliario, de salud, financiero,
entre otros), imponer sanciones (Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del INDECOPI N°
39-2017-INDECOPI/COD), ordenar medidas preventivas y cautelares, dictar mandatos y medidas
correctivas y, resolver controversias.
El Código de Protección y Defensa del Consumidor desarrolla en su Capítulo V la protección al
consumidor financiero. Destaca en dicho capítulo el respeto al principio de especialidad (artículo
81) que reconoce que la regulación y supervisión del sistema financiero corresponde a la SBS, como
también las regulación de los productos y servicios que ofrecen la entidades que lo integran; asimismo,
reconoce que la interpretación de las normativas que regulan los servicios financieros recae en la
competencia de la SBS (artículo 89). Sin perjuicio de lo anterior, la solución de controversias dentro
de una relación de consumo tiene como autoridad administrativa al INDECOPI.
Dentro de esa realidad y a efectos de favorecer la eficacia en el ejercicio de sus competencias, en
junio de 2017 la SBS y el INDECOPI suscribieron un Convenio Marco de Cooperación interinstitucional
que declara como finalidad “(…) la atención de consultas, reclamos, denuncias y procedimientos (…)
referidos a la protección de derechos de los consumidores y que involucren a personas naturales o
jurídicas supervisadas por la SBS”.
En ese marco se comprometieron a: i) implementar una Ventanilla de Atención de la SBS dentro
de las oficinas de INDECOPI y viceversa, que permita brindar información a los consumidores o
usuarios del sistema financiero, sistemas de seguro y sistema privado de pensiones, un servicio
integral de orientación y atención de reclamos y denuncias, así como difundir información que
permita incrementar la cultura financiera de los consumidores; ii) coordinación de acciones de
difusión sobre productos y servicios prestados a los usuarios por las empresas supervisadas por
la SBS; iii) Mantener habilitado un canal de consultas que permita a los órganos resolutivos del
INDECOPI efectuar preguntas necesarias para la resolución de controversias en materia de publicidad
y consumo, específicamente de los servicios financieros y de seguros; iv) Conformación de grupos de
trabajo entre la SBS e INDECOPI que permita coordinar el apoyo interinstitucional para la oportuna y
adecuada absolución de consultas, reclamos y denuncias que se presenten a ambas instituciones, v)
poner a disposición a especialistas en temas de su competencia para realizar capacitaciones con la
finalidad de fortalecer los conocimientos de los servicios integrantes de cada institución; vi) Remisión
a la SBS de los precedentes administrativos relevantes en materia de servicios financieros y seguros,
emitidos por el INDECOPI y viceversa (siempre que no sean de carácter reservado); entre otros.

6. Nuevos retos - La era digital y la inclusión financiera

El desarrollo de nuevas tecnologías en el sector financiero ha generado lo que hoy se conoce

como “Banca Digital”. Esta, principalmente instrumentalizada mediante Apps lanzadas al mercado
por las entidades financieras, permite la contratación de sus productos y servicios (transferencias
interbancarias, pagos de servicios públicos, otorgamiento de tarjetas de crédito y los pagos de estas,
envío de remesas, incremento de línea de créditos, apertura de cuentas, entre otros) sin necesidad de
una interacción personal entre la banca y sus usuarios.
Como señala Alexandre Momparler en su Tesis Doctoral sobre el desarrollo de la Banca Electrónica
en España: “(…) Se puede afirmar que el internet ha tenido un impacto directo sobre dos aspectos
relevantes del sector bancario. En primer lugar, la relación entre proveedores y demandantes de
servicios bancarios ya está siendo modificada por la creciente facilidad de los segundos para acceder
a la información (…) En segundo lugar, la barrera geográfica ha perdido relevancia. Las extensas
redes de oficinas de las principales entidades financieras (…) han sido, durante muchos años, una

368 Gloria María Acosta Alvarez de Hoyle

PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR DEL SISTEMA FINANCIERO: AVANCES Y RETOS

seria barrera de entrada para nuevas entidades. La expansión de Internet (...) ha posibilitado que
aparezcan nuevas entidades financieras online (algunas de ellas con una sola oficina) que compiten
directamente con las entidades financieras tradicionales”16.
Tecnológicamente, el reto de las entidades financieras es brindar sus productos y servicios
de manera segura y eficiente, a través de diferentes canales variados y de fácil acceso, lo que es
conocido como omnicanalidad, definida también como “(…) la integración de distintos medios y vías
de contacto de manera tal que se generen caminos interrelacionados para que si un cliente inicia una
comunicación por un canal, pueda continuarla por otro”17.
Desde la perspectiva de la protección al consumidor, el desafío implica dotar a esos productos
(desde la etapa de la oferta) de mecanismos que permitan preservar y ejercer en el mundo virtual18
todos los derechos existentes y exigibles en el mundo real, a la par de aplicar mecanismos que
brinden al documento virtual todos los atributos de que goza aseguren el documento físico, en lo
que se denomina “principio de equivalencia funcional”; este alude a la integridad, inalterabilidad,
no repudio, durabilidad, disponibilidad, legalidad y formalidad que debe caracterizar al documento
digital con valor legal, de modo que le permitan servir como medio de prueba en los eventuales
procesos administrativos o judiciales19.
En el mundo de la contratación digital, un tema de principal relevancia corresponde a la
materialización de la manifestación de la voluntad del consumidor final, la misma que a nivel
documental se expresa mediante la suscripción o firma. Esta, como se sabe, tiene la virtud de vincular
el contenido de un documento con el titular de la firma estampada en el mismo; por ende, desde la
perspectiva legal, lo vincula con las obligaciones y responsabilidades que deriven del contrato que
haya suscrito.
A nivel normativo, la legislación peruana distingue entre las firmas generadas bajo lo que llama
“Infraestructura Oficial de Firma Electrónica” (de muchos requisitos y cierta complejidad) y aquellas
generadas fuera de dicha Infraestructura (por ejemplo, inter partes). Los efectos jurídicos de dicha
distinción se reflejan en la presunción de prueba plena que la ley atribuye a la firma generada en
la Infraestructura Oficial de Firma Electrónica. Para tal efecto, esta debe cumplir con los estándares
técnicos adoptados en las Normas Técnicas Peruanas aprobadas por la Comisión de Reglamento
Técnicos y Comerciales de INDECOPI. Las firmas electrónicas fuera de dicha infraestructura pueden,
en caso de repudio, ser objeto de un proceso de probanza.
A dicha nueva forma de manifestación de voluntad se ha ajustado el Código Civil, en cuanto
regula la regula desde la perspectiva de los efectos jurídicos que esta genera. En ese sentido, el Código
Civil hoy reconoce que la manifestación de la voluntad puede ser realizada en forma oral o escrita,
a través de cualquier medio directo, manual, mecánico, electrónico u otro análogo; por su parte, el
Código Procesal Civil califica como documentos a las microformas, tanto en la modalidad de microfilm
como en modalidad de soportes informativos, entre otras. Esa materia también integra los desafíos que
enfrenta la banca moderna, así como el regulador de los productos y servicios que esta provee.
Un reto adicional, pero no menos importante, se ubica en el ámbito de los servicios financieros
provistos por las denominadas fintech, caracterizadas por el uso intensivo de plataformas tecnológicas.

16
Alexandre Momparler Pechuan. El desarrollo de la Banca Electrónica en España. Una análisis comparativo entre entidades
online y tradicionales en España y en Estados Unidos. Universidad Politécnica de Valencia. Valencia, 2008. Pág. 57-58.
17
Fuente: [Link] Visto el 25.02.2018 a las 14:31 p.m.
18
En el marco de la Ley que regula el documento electrónico, los archivos digitales, Ley 27269, son reconocidos como una
alternativa técnicamente viable para la conservación del documento electrónico que le permita conservar su valor legal, en
tanto se acredite el cumplimiento de los requisitos tecnológicos y los procedimientos formales que la ley revé. La normatividad
establece la necesaria validación de los procesos (incluyendo lo relativo a los espacios en los que se almacenarán los archivos
digitales), la evaluación integral de los sistemas y procedimientos aplicados por las entidades que elaboran y almacenan
microformas, materia que recae en la competencia de INDECOPI.
19
“Equivalencia funcional.- Principio por el cual los actos jurídicos realizados por medios electrónicos que cumplan con las
disposiciones legales vigentes poseen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios convencionales,
pudiéndolos sustituir para todos los efectos legales. De conformidad con lo establecido en la Ley y su Reglamento, los
documentos firmados digitalmente pueden ser presentados y admitidos como prueba en toda clase de procesos judiciales y
procedimientos administrativos” (DS 052-2008-PCM, 14 DCF)

Círculo de Derecho Administrativo 369

 JAVIER QUINTEROS FLORES

La creciente presencia de aquellas, así como la demanda de sus servicios sugiere la necesidad de su
pronta regulación, a fin de asegurar que estas se desarrollen apropiada y ordenadamente a las que
se protejan los derechos de sus consumidores.

7. Conclusión

A lo largo de los últimos lustros hemos podido apreciar el constante esfuerzo que realiza el Estado por
proteger los derechos de los consumidores en sus diferentes sectores, para ello fija lineamientos para
la reglamentación y supervisión de los diferentes sectores. Los servicios financieros, considerados de
interés económico general por la importancia que representan para el desarrollo de las actividades
económicas de los individuos y de la sociedad en general, gozan, puede decirse, de hasta tres
niveles de protección. En lo concerniente a las regulaciones de consumo, los principios y normas
aplicables a los servicios financieros han logrado alcanzar un alto nivel de desarrollo y eficacia; estas,
acompañadas de un importante esfuerzo educativo en materia de consumo, permitirán alcanzar
un respetable nivel de respeto de los derechos del consumidor financiero. Los mecanismos para la
solución de controversias en materia de consumo de servicios financieros son numerosos, buscando
en primer lugar una solución en el ámbito privado; de ser este insuficiente, la cooperación entre las
autoridades administrativas involucradas (SBS-INDECOPI) permite suponer logros satisfactorios en
esta materia. Quedan importante retos y desafíos, entre ellos el de adecuación de los productos
y servicios financieros a la era digital. El constante esfuerzo por armonizar intereses no siempre
compatibles de los agentes económicos, favorecerá el desarrollo sostenible del mercado financiero
hacia la nueva era.

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