INTRODUCCIÓN DE DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

División del derecho

Tipos de Derecho por su conceptualización:

Se puede definir como las normas que rigen el actual hombre dentro de la sociedad, a su misma vez se divide en 2
grupos:

Derecho público

Derecho privado

Al mismo tiempo podríamos incluir al Derecho social como parte del mismo.

DERECHO PUBLICO

El derecho público se define como el conjunto de normas que regula jurídicamente la organización y el
funcionamiento del Estado así como las relaciones que se establecen entre los ciudadanos y la totalidad del aparato
público, tiene las siguientes subdivisiones:

Derecho Constitucional-Derecho Procesal-Derecho Internacional-Derecho Penal-Derecho Administrativo

DERECHO PRIVADO

El derecho privado es aquel que se encarga de regular las relaciones entre los particulares, las cuales son planteadas
en su propio nombre y beneficio. Se trata de una rama del derecho constituida por las siguientes subdivisiones:

Derecho Civil-Derecho Mercantil-Derecho Internacional privado

DERECHO SOCIAL

El derecho social es la rama del derecho que se fundamenta en los principios y diferentes Normas que tienen como
objetivo principal proteger, velar y establecer el comportamiento y las actitudes del hombre velando por la igualdad
dentro de las clases sociales, tiene las siguientes subdivisiones.

Derecho del trabajo o laboral-Derecho Agrario-Derecho Ecológico-Derecho Económico

PROCESO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1) VISIÓN GLOBAL DE LA ASIGNATURA

E l procedimiento administrativo no es más que la secuencia ordenada de actuaciones que se realizan dentro de la
poliforme actividad del Estado con la finalidad de obtener un pronunciamiento legal dentro de las facultades de las
que están investidas las diversas entidad públicas, así como entidad privadas premunidas de administración por
delegación de facultades o por concesión, como ocurre en el caso de las empresas privadas administradoras de
servicios públicos.

Dentro del Estado democrático de derecho el procedimiento no solo es una simple secuencia de actuaciones de los
administrados ante las entidades públicas, sino que se convierte en una garantía formal del ciudadano por cuanto la
actividad procesal de la Administración debe desarrollarse mediante un trámite pre establecido.

El procedimiento no solo es una garantía, sino que es un medio rápido y eficaz para la satisfacción del interés
general mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias por parte de los órganos gubernamentales o por
las entidades privadas premunidas de competencia.

2) EL PROCEDIMIENTO Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Dentro del Derecho administrativo la palabra proceso y procedimiento son sinónimos de una serie de actos
encaminados a obtener un fin jurídico como lo es el de obtener un pronunciamiento fundamentado en derecho.

La diferencia que existe entre ambos institutos es de que la palabra proceso se emplea para referirse al
conjunto de actuaciones que se realizan ante la función judicial, mientras que la palabra procedimiento se emplea
para referirse al conjunto de actuaciones que se realizan con la finalidad de obtener un pronunciamiento en derecho
dentro de la poliforme actividad del Estado.

La palabra proceso en un término que deriva del latín “procesus” o “procedere”, y se usa para referirse al conjunto
de fases sucesivas de un fenómeno que se producen dentro de un determinado periodo de tiempo. También se le
identifica con a marcha hacia un fin o lugar determinado.

Dentro de la dogmática del Derecho procesal, tradicionalmente se denomina proceso tanto al expediente como al
ordenamiento progresivo de actos relacionados entre sí regulados por la jurisdicción, para obtener una sentencia.

¿Que es lo que distingue entonces al proceso del procedimiento?

• La distinción básica es que el proceso persigue hacer la justicia mediante la sentencia, en tanto que el
procedimiento persigue actuar con justicia mediante la resolución administrativa.

• La otra diferencia es que el proceso corresponde al ámbito del Derecho procesal, en tanto que
procedimiento corresponde al ámbito del Derecho administrativo.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de República de Costa Rica tiene un interesante procedente en
la sentencia recaída en el expediente 2003-02559 en el recurso de amparo interpuesto por el ciudadano Marvin
Gonzales Araya contra el Ministerio de Seguridad Pública, que bien puede condensar la relación que existe entre
Derecho administrativo y procedimiento.

3) CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento es el nombre que se da al conjunto de actuaciones orientadas a lograr un fin; en el caso del
procedimiento administrativo también hemos visto que esta es una actividad de carácter jurídico.

PRIMERA CARACTERÍSTICA

La juridicidad del procedimiento administrativo surge de la Constitución y de norma legal, por cuanto es una garantía
para para los administrados que supone que la actividad de la Administración debe de realizarse necesaria y
obligatoriamente dentro de las causas determinados por la ley.

SEGUNDA CARACTERÍSTICA

La formalidad, no debe entenderse que se refiere a la formalidad de los escritos, sino a la formalidad de las
actuaciones, en otras palabras se refiere a la actividad de la Administración, no a la actividad de los administrados.

TERCERA CARACTERÍSTICA

La legalidad, indica que los procedimientos solo pueden establecerse mediante norma legal. El artículo 36 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General Nº 27444 al referirse a la legalidad del procedimiento señala:

“Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o
norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal, o de la decisión del
titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben
ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobado por cada
entidad”.

Otra mención a la legalidad como característica del procedimiento es la que encontramos el artículo IV del Título
Preliminar de la LPAG, cuando señala que:

“Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Finalmente el artículo V del Título Preliminar al referirse a las fuentes del procedimiento administrativo señala que
estas son:

• Las disposiciones constitucionales.

• Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico
Nacional.

• Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalentes.

• Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.

• Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de
alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.

• Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.

• La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpretan disposiciones

administrativas.

4) DIFERENCIAS ENTRE PROCESO Y PROCEDIMIENTO

La noción tradicional ha dejado paso a la concepción moderna que distingue proceso de procedimiento identificando
con el primer nombre a la actividad propia de la función judicial, en tanto que con el segundo se identifica a una
actividad propia de la administración pública.

Ahora bien, no es una cuestión de nombres, sino que se trata de institutos que tienen diferencias bien marcadas que
bien valen señalar para evitar las confusiones del pasado.

Ejemplo: El proceso es propio de la función judicial, el procedimiento es propio de la administración pública.

Todo proceso se inicia a solicitud de parte, el procedimiento puede iniciarse de oficio sin que sea necesaria la
presencia de un administrado promoviendo la acción administrativa.

Los procesos requieren de la actuación probatoria, los procedimientos abrir el procedimiento a prueba para resolver
los casos administrativos, es más existen procedimientos simplificados de aprobación automática que conforman al
administrado sin la necesidad de un acto administrativo.

El proceso tiene reglas rígidas, procedimiento tiene reglas flexibles como el principio pro actione que permite las
actuaciones favorables a la admisión de los escritos de los administrados.

El proceso es dirigido por un Juez, el procedimiento es dirigido por un instructor.

El proceso concluye con una sentencia, el procedimiento con un acto administrativo bajo la forma de resolución,
conformación, o por silencio, que es una ficción jurídica.

Las sentencias judiciales recaídas en los procesos tienen carácter ultractivo, es decir rigen desde la fecha de su
emisión, los actos administrativos pueden tener vigencia anticipada, y cuando es favorable al administrado pueden
surtir efectos desde la fecha en que se presentó la solicitud.

Al concluir el proceso la sentencia de última instancia constituye cosa juzgada, la misma que causa estado y no
puede ser impugnada, salvo el caso de cosa juzgada fraudulenta, en el procedimiento la resolución de última
instancia constituye cosa decidida, la misma que puede ser impugnada en la vía judicial.

5) AMBITO DE APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El presente ámbito de aplicación será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.

Para los fines del presente ámbito de aplicación se entenderá por "entidad" o "entidades" de la Administración
Pública:

1. El poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos

Descentralizados

2. El poder Legislativo;

3. El poder Judicial
4. Los Gobiernos Regionales

5. Los Gobiernos Locales

6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.

7. Las demás entidades y organismos proyectos y programas del estado, cuyas actividades se realizan en virtud
de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo
mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y

8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen funciones
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

6) FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad:

En primer lugar, trata de constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz
satisfacción del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por órganos de la
Administración (Poder Ejecutivo).

También, el procedimiento es el paso previo al proceso en el caso de un conflicto entre un particular y la

Administración. Es una etapa necesaria.

En este último caso los objetivos del procedimiento, considerado como una “etapa necesaria para el agotamiento de
la vía administrativa”, son:

a) Producir una etapa conciliatoria anterior al juicio;

b) Dar a la Administración la posibilidad de revisar el acto y corregir algún error;

c) Promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los órganos inferiores;

d) Facilitar la tarea tribunalicia (al Poder Ejecutivo), al llevar ante los jueces una situación contenciosa (puede
llegar a resolverse por esta vía un conflicto sin llegar a recurrir al juicio) ya planteada, y

e) Permitir la mejor defensa del interés público.

La ley N° 27444 del procedimiento administrativo tiene como finalidad:

“Establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del
interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento
constitucional y jurídico en general”.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

A fin de entender a cabalidad el objeto de regulación del derecho administrativo, es necesario determinar de manera
previa qué es lo que se entiende por Administración Pública.

Hoy en día los especialistas entienden que dicha definición debe partir de la función que la misma desempeña,
teniendo en cuenta que es imposible definir a la Administración Pública a partir de un criterio orgánico, en particular
porque como resultado del mismo tiende a confundirse Administración Pública con Estado, cuando no constituyen lo
mismo.

De hecho, existen reparticiones del Estado que no constituyen Administración Pública. A su vez, existen entidades
administrativas o reguladas por el derecho público que no forman parte del Estado.
La norma peruana, en especial la Ley del Procedimiento Administrativo General, no define de manera expresa que es
lo que debe entenderse por Administración Pública, limitándose a enumerar lo qué la norma considera que
constituyen entidades de la Administración Pública.

1) LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Definimos Estado como la entidad jurídica ubicada en un ámbito físico determinado y que ejerce poder respecto de
un conjunto de personas. En la terminología de Jellinek , el espacio físico en mención se denomina territorio, al
conjunto de personas se le denomina pueblo o población y al poder que el Estado ejerce se le conoce como poder
político.

Es evidente que la ausencia de cualquiera de dichos

elementos determina que la entidad ante la cual nos encontramos no es un Estado.

Ahora bien, se define en general como poder a la capacidad que tiene una entidad o persona de influir en las
conductas de las demás personas, estando el poder político caracterizado por la coerción que se puede ejercer sobre
la población a través del uso de la fuerza, legitimada por el Derecho.

2) LAS TRES FUNCIONES Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Se considera que la función legislativa es la creación de

normas generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la función jurisdiccional es la
decisión imperativa respecto a las contiendas generadas entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no
ha habido un concepto de función administrativa que pueda ser armonizado con los dos anteriores de manera
definitiva en el contexto del principio de separación de poderes. Inclusive, la función administrativa tiende a
confundirse con la función gubernativa, la cual consiste en la dirección de la política general de gobierno, que son
distintas por completo.

Los conceptos existentes de función administrativa son

incompatibles en alguna medida con las nociones de función legislativa y de función jurisdiccional actualmente
existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos intentos de definición que maneja la doctrina buscan en
general dar un nuevo concepto de función administrativa, antes que modificar o precisar específicamente el de
función legislativa o el de función jurisdiccional. no resulta adecuado definir la función administrativa respecto a
aquello que no es, vale decir, función legislativa, función gubernativa (o política) o función judicial o jurisdiccional.

3) LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

DEFINICIÓN:

La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distinción entre función administrativa y Administración
Pública, y define esta última como compuesta por aquellas entidades que realizan función administrativa, al margen
de su estructura. existen entidades que desarrollan funciones administrativas, que no forman
propiamente parte del Estado.

A su vez, existen entidades y órganos del Estado que no ejercen función administrativa, sino de otra índole.

Además del criterio negativo, que implica que administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción el mismo
que es eminentemente incompleto e incluso erróneo, existen criterios distintos de tipo positivo que han sido
propuestos para diferenciar las funciones públicas: el criterio orgánico o estructural y el criterio material o sustancial
3.1 CRITERIO ORGÁNICO O ESTRUCTURAL

Desde este punto de vista, la distinción respecto a la función pública ejercida según la actuación sea realizada por un
ente jurisdiccional, administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraríamos ante una función de
tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, tomado literalmente, resulta ser erróneo, por cuanto en
los órganos legislativos y jurisdiccionales también se realizan funciones administrativas, siendo posible incluso
confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas por los mismos funcionarios.
3.2 CRITERIO MATERIAL O SUSTANCIAL

Desde el punto de vista material, es decir, ateniéndonos a la descripción externa de los actos mismos, serían actos
legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma general e imperativa, a través de leyes; son
actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestión controvertida entre dos partes,
determinando el derecho aplicable; y son actos propios de la función ejecutiva tradicional aquellos que constituyen
manifestaciones concretas por oposición a las manifestaciones abstractas, como lo son la legislación de la decisión
estatal.

EL ÁMBITO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Debe entenderse que la función administrativa opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general. Es
decir, dicha función implica el manejo de dichas labores en mérito de las facultades concedidas al ente que las
realiza. Las decisiones de la Administración Pública se relacionan directamente con funciones de interés general que
se deben realizar de manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo.

Este permite distinguir la función administrativa de las actividades de interés privado, que pueden encontrarse
reguladas por la Administración Pública, pero que no forman parte de la función que la misma ejerce.

3.4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La función administrativa se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, y en especial, a la Ley, siendo esta última
la que determina los alcances de lo que la Administración puede hacer, vale decir, su competencia.

Así, el principio de legalidad se convierte en el más importante del derecho administrativo, e implica que las
autoridades deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades.

3.5. EL CONTROL ADMINISTRATIVO

la función administrativa se encuentra sometida a múltiples mecanismos de control, dentro de las cuales se
encuentran por lo menos dos organismos del Estado que desempeñan funciones matrices, el Parlamento y el Poder
Judicial. El Parlamento controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político
existentes y establece un férreo control previo a mediante el principio de legalidad.

4) ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

A fin de dotar de contenido a la función administrativa, es

necesario definir cuáles son las actividades que la Administración Pública desempeña en mérito de dicha función,
dado que la misma no es en absoluto homogénea. En primer lugar, las actividades de la Administración Pública
deben configurarse como obligaciones, al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de
cada uno de los entes que la conforman. En segunda lugar, ninguna de dichas actividades puede considerarse propia
de la función gubernativa, la función legislativa o la función jurisdiccional.
4) CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo interno y externo

Los procedimientos internos son los que se realizan a interior de las entidades y tienen la finalidad de orientar el
funcionamiento de dichas entidades, son los que tradicionalmente se identifican con el nombre de actos de
administración. En la dogmática tradicional estas actuaciones eran de carácter discrecional, sin embargo en la
actualidad encontramos una regulación jurídica de dicha actividad en el artículo 7 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General Nº 27444.

Esta regulación establece que la finalidad de estos procedimientos es conseguir la eficiencia y la eficacia de los
servicios públicos que brinda la Administración, y a los fines permanentes de las entidades. Esto desde luego se
refiere a que los procedimientos internos deben orientarse a construir una administración eficaz y eficiente, pero
dentro de los fines que establece la norma legal para las entidades. Debe entenderse que cuando se habla de los
fines de las entidades se refiere a los fines permanentes, es decir a los fines que están establecidos dentro de la
norma de creación de las entidades.

Otra de las características de los procedimientos internos es que deben realizarse dentro del ámbito de la
competencia, entendiéndose por tal a la capacidad para actuar válidamente. Toda competencia es expresa, y está
normada por la ley, no existen competencias presuntas o que puedan surgir de la interpretación extensiva de los
funcionarios públicos, puesto que lo que no está atribuido como una capacidad legal sencillamente no puede
hacerse.

Finalmente, la ley señala los procedimientos internos pueden iniciarse mediante disposiciones verbales, sin embargo
atendiendo al principio de escritoriedad que rige al procedimiento administrativo, la ley obliga al subalterno que
actúa por orden verbal del superior, a expresar por escrito de inmediato que se está actuando por orden verbal de la
persona que ha impartido la disposición.

Los procedimientos externos, son los que tienen por finalidad exteriorizar la voluntad de los órganos de la
Administración mediante las declaraciones que crean, extinguen o modifican derechos de naturaleza pública, y son
los que están orientados a los administrados a declarar los derechos que les asisten, a solucionar sus peticiones, o a
conformarlos con la atención de sus necesidades dentro del ámbito de la competencia de las entidades dotadas de
administración.

Estos procedimientos externos pueden ser procedimientos de distintas clases, como los procedimientos registrales,
procedimientos sancionadores, procedimientos trilaterales, y cualquier procedimiento en los que tenga que existir
una declaración de la entidad o del órgano competente hacia una persona al externo de la entidad.

Puede darse el caso que la persona se encuentre laborando dentro de la entidad, como es el caso de los
procedimientos disciplinarios, sin embargo como quiera que no se trata de organizar el servicio, sino de sancionar
una inconducta funcionarial, se tratará pues de un procedimiento externo por cuanto la resolución que se emita no
solo es de carácter declarativa, sino que crea, modifica o extingue relaciones jurídicas de Derecho público que son de
aplicación individual para el servidor público sancionado.

Se llaman procedimientos constitutivos a aquellos que tienen por finalidad el dictado o la emisión de un acto
administrativo como el resultado del ejercicio del derecho de acción de los administrados. Este acto administrativo
debe ser final y resolver el pedimento favorable o desfavorable del interesado, pues debemos recordar que el
derecho de acción es un derecho de naturaleza residual cuyo ejercicio obliga a la Administración a emitir un
pronunciamiento, obligatoria y necesariamente fundamentado en los casos en que exista la desestimación de lo
solicitado, y sin obligación de motivar en el caso de ser procedente.
Los procedimientos constitutivos son los que tienen por finalidad pues crear, modificar o extinguir derechos de
naturaleza pública, ya sea que estos sean favorables o desfavorables para los administrados, lo cual es indiferente
para esta clasificación por cuanto obedece a la finalidad que persigue el procedimiento.

Los procedimientos de impugnación, a diferencia de los

procedimientos constitutivos dejar sin efecto los actos de la Administración mediante la interposición de recursos
administrativos como es el caso del recurso de reconsideración, apelación y revisión en los casos en que su
interposición sea procedente.

La diferencia entre ambas clases de recursos es bastante clara: En los procedimientos constitutivos lo que se
persigue es la creación, la modificación, o la extinción de un derecho de naturaleza pública vinculada con el interés
del accionante o administrado, en tanto que los procedimientos impugnativos persiguen dejar sin efecto un acto
administrativo que ha creado, modificado o extinguido un derecho de naturaleza pública. La diferencia es pues
substancial en el primero caso no existe acto administrativo, en el segundo caso si existe acto administrativo.

Un caso concreto que puede servirnos como ejemplo para comprender el presente tema: una persona x inicia un
procedimiento administrativo para obtener una concesión administrativa para la explotación de un recurso forestal,
lo cual se le otorga mediante un acto administrativo. En este caso estamos frente a un procedimiento constitutivo. Si
una particular se apersona en ese procedimiento para cuestionar la legalidad de la concesión invocando intereses
difusos como es el caso del cuidado ambiental, entonces estaremos frente al caso de un procedimiento impugnativo.

Usted se preguntará con justicia ¿Como o de que el impugnante se ha enterado de la existencia del acto
administrativo que otorga la concesión? responderemos que se entera por el procedimiento administrativo, por
cuanto al al iniciarse el procedimiento para la entrega de una concesión que pueda afectar a terceros o pueda
comprometer sus derechos.

Las reglas procedimentales establecen la obligación de notificar a los posibles interesados o afectados del inicio del
procedimiento para que puedan hacer valer sus derechos, y finalmente la resolución autorizativa se publicará en el
diario oficial o notificará a los interesados que se hayan apersonado en el procedimiento. De allí la importancia de
leer el diario oficial o el diario encargado de las publicaciones oficiales.

5) MOMENTOS Y FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Procedimientos constitutivos y de impugnación

Dentro de los procedimientos administrativos es común que existan etapas, a estas etapas se las denomina fases.
Las fases del procedimiento son cuatro:

a) Fase de iniciación

b) Fase de ordenación

c) Fase de instrucción

d) Fase de resolución

e) Fase de ejecución

LA FASE DE INICIACIÓN

Los procedimientos de administrativos pueden iniciarse de dos maneras: De oficio o a instancia de parte. Son de
oficio los procedimientos que se inician por el propio impulso de la Administración, estos pueden provenir del propio
interés de las entidades responsables del procedimiento o por efecto de las denuncias que presenten los
administrados.

Los procedimientos de parte son los que inician los interesados en la decisión administrativa que son personas que
están fuera de la entidad responsable del procedimiento, como puede ser un administrado u otra entidad pública
con interés, en cuyo caso se despoja del derecho de imperio y se convierte en un simple administrado con las
mismas obligaciones que tienen todas las personas que acuden a la Administración en cuanto al cumplimiento de los
requisitos y exigencias legalmente establecidas, lo cual nos lleva al estudio de temas como el de la acción, el interés y
otros vinculados con el inicio del procedimiento.

LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA

La acción es un Derecho subjetivo cuya finalidad es la de permitir a una persona excitar válidamente la función
administrativa del Estado con la finalidad de obtener un pronunciamiento o la satisfacción de un Derecho. En
palabras del profesor Hugo Alsina, la acción es un «[...] derecho público subjetivo mediante el cual se requiere la
intervención del órgano jurisdiccional para la protección de una pretensión jurídica».

La palabra acción tiene su origen en el término latino “actio” que significa ejercer, realizar, el efecto de hacer,
posibilidad de ejecutar alguna cosa. El derecho de acción es un derecho subjetivo procesal, y por consiguiente
autónomo e instrumental.

La acción es un derecho subjetivo por que se expresa como un poder abstracto que tienen todos los sujetos de
derecho, es inherente a su personalidad, a su capacidad de ejercicio, y puede enfocarse desde dos ámbitos
diferentes:

LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA

a) De un lado, el del administrado que le permite acudir ante la administración pública, para presentar
solicitudes de todo tipo, recursos, formular oposiciones, o simples informes.

b) De otro lado, el que corresponde a la administración, expresada por medio de los órganos administrativos que
pueden de oficio iniciar procedimientos dentro de la amplia expresión de las actividades públicas.

TEORÍAS SOBRE LA ACCIÓN

1. Teoría clásica o monista( Garconnet y Savigny ): Esta teoría identifica el derecho de acción con el derecho
sustancial mismo, en consecuencia ésta teoría integra en su concepto lo que es acción con lo que es el
derecho. Para los cultores de esta teoría, la acción viene a ser un elemento del derecho sustancial, y
relacionan la idea de la acción con la idea de la lesión o el daño que pueda producirse a un derecho
sustancial de las personas, de este modo resulta que la acción no es mas que una reacción legítima
contra la lesión de un bien jurídico protegido, dentro del marco de la ley.
2. La teoría desarrollada por Müther expresa, que la acción no es un anexo del derecho originario, ni un
agregado a su contenido, sino que por el contrario, es un derecho singular que existe junto al otro como
protección, por lo que, con la violación del derecho originario, se tienen dos derechos de naturaleza
pública, como lo son:
El derecho del lesionado hacia el Estado para la obtención
de la tutela estatal
El derecho del Estado contra el autor de la lesión, para obtener la reparación de la violación.
3. Para esta teoría la acción es un poder o facultad que tiene todo sujeto de derecho, de solicitar de la
Administración su poder de declarar un derecho. Kóhler señala que la persona se encuentra investida de
la facultad repromover la acción y que esta facultad es una emanación de su personalidad de tal manera
que la acción es un poder o una facultad de pedir, fundado en el derecho de la libertad.
Por su parte Coviello concibió la acción desde dos sentidos a saber:
a) El sentido material, según la cual la acción es la facultad de invocar la autoridad del Estado para la
defensa del derecho.
b) El sentido formal o procesal, entendida como un mero hecho, equivalente a la instancia procesal, no
siendo ni un derecho ni un elemento de éste.

PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

1) GENERALIDADES

Los principios generales del Derecho desempeñan un rol sumamente importante en la organización del
ordenamiento jurídico, puesto que permiten no solo interpretar las normas, sino además servir de base para la
construcción jurídica y facilitar la labor del operador del Derecho, al generar insumos para cubrir los vacíos del
derecho positivo.

Lo que ocurre es que el derecho administrativo en general requiere un conjunto de principios, algunos que son
comunes a otras ramas del derecho público y otros propios de la materia que venimos estudiando.

Todos los principios administrativos rigen la actuación de la Administración Pública de manera directa, teniendo un
evidente efecto normativo en tanto permiten dirigir debidamente el poder de las entidades impidiendo que el
mismo viole los derechos e intereses de los administrados.

1.1. EMPLEO DE LOS PRINCIPIOS GENERALES

En este orden de ideas, los principios generales que vamos a analizar servirán, en primer lugar, como un importante
criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas establecidas
en las normas administrativas.

En segundo lugar, los principios administrativos antes señalados deben ser usados como parámetros para la
generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, en particular las que regulan procedimientos
administrativos al interior de las entidades

Finalmente, los principios antes señalados, como todos los principios del Derecho, deben ser empleados para suplir
los vacíos en el ordenamiento administrativo, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de integración
jurídica.

2) LA AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL INTERÉS GENERAL

En este orden de ideas es necesario señalar que el ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico
que posee autonomía respecto de otras ramas del Derecho, incluso de las provenientes del derecho público.

Este principio genera varias consecuencias.

La primera reside en el hecho de que el derecho administrativo posee principios propios que en la mayoría de los
casos no resultan aplicables a otras ramas del Derecho, en particular dado su carácter de derecho público.

• Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta inicialmente a través del empleo de los
principios generales del derecho administrativo y únicamente si este mecanismo no resulta efectivo debe
procederse al empleo de la supletoriedad o subsidiaridad, según corresponda.

• Sin embargo, debe señalarse que gran parte del

ordenamiento administrativo es tributario del ordenamiento constitucional, en particular en cuanto a la organización

de las entidades administrativas.

2.1. EL INTERÉS GENERAL Y EL CAMBIO EN EL PARADIGMA

Lo que ocurre es que el derecho administrativo opera sobre la base de la presunción de que la Administración
Pública actúa conforme al interés general, vale decir, respecto a aquello que favorece a todas las personas que
componen la sociedad en su conjunto.

Como resultado, un paradigma común en el derecho administrativo tradicional fue considerar que el interés general
estaba por encima de los intereses particulares, lo cual carecía de sustento constitucional, cuando más bien debe
considerarse que los derechos fundamentales son preferidos frente a bienes jurídicos que no lo son.

3) LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan el derecho administrativo en general y el
procedimiento administrativo en particular, son los siguientes:
3.1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad es sin lugar a dudas el principio más importante del derecho administrativo puesto que
establece que las autoridades administrativas —y en general, todas las autoridades que componen el Estado—
deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades.

Esto implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta especialmente a la Ley, entendida como norma jurídica
emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento. Lo que ocurre es que en el
Estado de derecho se ubica a la Administración como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento
y el límite de su acción.

Es una Administración sometida al Derecho, aunque la misma está habilitada para dictar reglas generales

—reglamentos fundamentalmente—, estas están subordinadas a la ley.

En segundo lugar, la Administración Pública, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada libertad negativa
(nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohíbe) o principio de no
coacción, dado que solo puede hacer aquello para lo cual está facultada en forma expresa

3.2. EL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El principio del debido procedimiento señala que los administrados gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al denominado debido proceso adjetivo o procesal, el mismo que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

De otro lado, y dada la autonomía del Derecho Administrativo procesal, la Ley del Procedimiento Administrativo
General preceptúa que la regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable al principio de debido
procedimiento solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo y de manera supletoria.

El principio que venimos describiendo es tributario a su vez de uno más amplio y complejo, que es el del debido
proceso en sede administrativa. Dicho principio constituye además un derecho fundamental, conforme lo
establecido por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y constaría por lo menos de los siguientes
elementos:

Derecho a ser oído: La Administración no puede decidir sin escuchar a la parte interesada o sin darle la posibilidad de
expresarse sobre el mérito de la decisión. Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el derecho a pedir vista de las
actuaciones, es decir, poder observar el estado del procedimiento en cualquier momento; pero también en el
derecho de impugnar lo decidido por la autoridad administrativa, por lo menos a través del empleo del recurso de
reconsideración.

Derecho a ofrecer y producir pruebas: La prueba constituye la actividad material dirigida a determinar la veracidad
de los hechos respecto la cuestión planteada por la autoridad administrativa o por el administrado. Los particulares
tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que consideren pertinentes, las cuales se sumarán a las producidas y
obtenidas de oficio.

Derecho a una decisión fundada: Este derecho se relaciona con el requisito esencial de motivación del acto
administrativo, es decir que la decisión administrativa debe expresar los fundamentos que llevan a la emisión del
acto. Caso contrario, resultaría muy complicado que el administrado pueda defenderse de lo resuelto por la
administración si ello le perjudicase.
Derecho al plazo razonable: Los administrados tienen derecho a que el procedimiento sea resuelto en un plazo que
permita una defensa adecuada a sus intereses. La plasmación del derecho al plazo razonable se encuentra, entre
otras instituciones, en el silencio administrativo y en la institución de la queja administrativa; y tiene una estrecha
relación con el principio de celeridad, al cual aludiremos más adelante.

3.3. EL PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO

El principio de impulso de oficio —o de oficialidad, según parte de la doctrina— implica que las autoridades
administrativas deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos
que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. La continuidad del
procedimiento no depende del administrado, sino de la autoridad administrativa.

Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado, tiene su origen en el carácter
inquisitorial o inquisitivo del procedimiento administrativo que a su vez se origina en la concepción de interés
general que anima a la Administración Pública. La satisfacción de dicho interés se da de manera directa a través de la
tramitación del procedimiento, sea cual sea la naturaleza del mismo, y que siempre es dirigido por la autoridad
administrativa.

Además, la Ley N.º 27444 señala que la autoridad administrativa deberá determinar la norma aplicable al caso aun
cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal, de manera similar a lo que ocurre en sede judicial; así
como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las
medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.

3.4. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

El principio de razonabilidad implica que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando crean obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados —es decir, respecto a
los denominados actos de gravamen—, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

3.4.1. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

Ahora bien, el principio de razonabilidad, tal como está definido por la Ley N.º27444, implica en su contenido al
principio de proporcionalidad, que a su vez está conformado por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderación.
En primer lugar, es necesario que la afectación a los intereses del administrado se encuentre dirigida al fin
perseguido por la medida. Se requiere en segundo lugar que, ante varias posibilidades de limitación, la
Administración Pública escoja aquella que sea menos gravosa respecto del derecho fundamental a limitar.

3.5. EL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD

El principio de imparcialidad es un resultado directo de la aplicación en sede administrativa del mandato de igualdad
material o de no discriminación, contenido en la norma constitucional. Dicho mandato establece que únicamente
puede establecerse diferencias entre las personas derivadas de criterios objetivos y motivos razonables.
Evidentemente, la Administración solo puede establecer tratamientos desiguales en circunstancias objetivamente
diferentes.

Dicho principio es también un evidente componente del Derecho al debido proceso en sede administrativa; y cuando
es aplicado al procedimiento administrativo, establece que las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase
de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento,
resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.

3.6. EL PRINCIPIO DE INFORMALISMO

El principio de informalismo establece que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable
a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento.

Este principio establece en realidad una presunción a favor del administrado, para protegerlo de la mera forma o el
rito, propia del procedimiento administrativo tradicional. Implica una aplicación el principio de “in dubio pro
actione” (en duda por la actividad), propio del derecho comparado, que establece la interpretación más favorable al
ejercicio del derecho de petición administrativa por parte del administrado a fin de asegurar la decisión sobre el
fondo del asunto.

Es decir, en caso de duda respecto a la procedencia de una solicitud del administrado, o respecto a la continuidad de
un procedimiento determinado, la autoridad administrativa prefiere darle trámite.

Puede considerarse incluso que el principio de informalismo surge de la concepción de administrado como
colaborador de la Administración en la obtención del bien común.

3.7. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE VERACIDAD

El principio de presunción de veracidad señala que en la tramitación del procedimiento administrativo, se presume
que los documentos presentados y las declaraciones formuladas por los administrados en la forma prescrita por la
Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirma. Se presume entonces la veracidad de lo afirmado por el
particular.

De esta manera, se traslada al administrado la responsabilidad respecto a la verificación previa de la veracidad de la

documentación, se libera a la Administración de una parte sustancial de la carga que genera dicha verificación y a la
vez se facilita a los particulares la interacción con la autoridad administrativa.

El efecto procesal generado consiste en la asignación de la

carga de la prueba de la invalidez de la documentación a la Administración en favor del administrado.

3.8. EL PRINCIPIO DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL

El principio de conducta procedimental indica que los sujetos que intervienen en un procedimiento administrativo —
sean los administrados, y la propia autoridad administrativa—, deben realizar sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y, en especial, la buena fe. Ello implica la existencia y reconocimiento
de derechos a favor del administrado, pero también la imposición de deberes en relación con su actuación en el
procedimiento.

El principio de conducta procedimental es en realidad un principio que resulta aplicable a gran parte del
ordenamiento jurídico y que aparece para cautelar el adecuado funcionamiento de los procedimientos en general. A
su vez, pretende asegurar la confianza de las partes en la conducta adecuada de la otra.

3.9. EL PRINCIPIO DE CELERIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El principio de celeridad establece que quienes participan en el procedimiento deben guiar su actuación en la
tramitación con la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su tramitación o
constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable.

A este nivel guarda íntima relación con el derecho al plazo razonable, elemento que forma parte del debido
procedimiento administrativo, y en consecuencia, del debido proceso.

El principio antes indicado se establece directamente a favor del administrado, a fin de asegurar la satisfacción del
derecho de petición administrativa, constitucionalmente consagrado.

Lo que ocurre es que la obligación de resolver en el plazo previamente establecido forma parte del derecho de
petición, como fluye claramente de la norma constitucional puesto que si la respuesta a lo solicitado no ocurre
dentro del plazo dicho derecho se encontraría desvirtuado. Es también por esta razón que, ante la inactividad de la
autoridad administrativa, se establece un mecanismo paliativo que es el silencio administrativo.
3.10. EL PRINCIPIO DE EFICACIA

El principio de eficacia señala que los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos que no incidan en su validez, que
no determinen aspectos importantes en la decisión final, que no disminuyan las garantías del procedimiento, ni
causen indefensión en los administrados.

Por ello, este principio debe emplearse e invocarse de manera conjunta con el de informalismo, no obstante que
este último es susceptible de aplicación de manera más inmediata. Al igual que dicho principio, el de eficacia
pretende proteger al administrado de los excesivos formalismos del procedimiento, mejorar la gestión
administrativa y considerar al administrado como un colaborador dentro del procedimiento a fin de obtener el
resultado más acorde con el bien común.

3.11. EL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL

El principio de verdad material indica que en el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deberá adoptar
todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

La verdad material implica que, en el momento de la correspondiente toma de decisiones, la Administración debe
remitirse a los hechos, independientemente de lo alegado o probado por el particular. Esto diferencia al
procedimiento administrativo del proceso civil, donde el juez debe ajustarse a las pruebas aportadas por las partes,
siendo estas el único fundamento de la sentencia y tratándose, por tanto, de una verdad formal.

El principio de verdad material parte de la concepción publicista o inquisitiva del procedimiento administrativo,
considerando que la entidad administrativa no solo debe cautelar el interés de los administrados, sino también el
interés común.

Por ello se distingue claramente de la concepción de verdad formal, propia más bien del proceso judicial, en donde
la búsqueda del interés general es indirecta, a través de la solución de conflicto o la corrección de la incertidumbre

jurídica.

3.12. EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN

El principio de participación señala que las autoridades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, a excepción de aquellas que
afectan la intimidad personal, de las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por la
ley.

Este acceso permite a los administrados fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de
conformidad con lo establecido en la Constitución; constituyendo un efectivo mecanismo de control ciudadano de la
Administración Pública.

Las normas que regulan el derecho al acceso a la información pública tienen por finalidad asegurar la transparencia
del funcionamiento de la Administración Pública, de lo que ha dado a llamar derecho a la transparencia en el
derecho comparado.

Por otro lado, el principio de participación implica la extensión de las posibilidades de intervención de los
administrados y de sus representantes en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier
sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión. Esta es la
justificación de mecanismos como las audiencias públicas o el periodo de información pública, regulados por la Ley
del Procedimiento Administrativo General.

3.13. EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD

El principio de simplicidad indica que los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos,
debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

Este principio es equivalente al de no agravación, que es propio de ordenamientos como el italiano o es español, por
el cual no se debe imponer cargas superfluas a los administrados.

Este principio pretende también asegurar la simplificación de los trámites administrativos, a fin de cautelar el
derecho de petición de los administrados, pero también para fomentar el desarrollo económico. Se dirige además a
reducir el costo que debe incurrir el administrado —en términos de tiempo, dinero y esfuerzo— para llevar adelante
los procedimientos administrativos. A esto la doctrina denomina economía procesal.

3.14. EL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El principio de uniformidad, propio también de los mecanismos de simplificación administrativa, señala que la
autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no serán convertidas en regla general. El principio implica entonces que toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.

El principio de uniformidad no solamente beneficia al ciudadano sino al Estado mismo, pues supone una utilización
más eficiente y racional de sus recursos, que son siempre escasos. En efecto, la unificación de trámites, la utilización
de formularios únicos o de requisitos comunes, significan ahorro en tiempo, dinero y recursos humanos para las
distintas entidades de la Administración Pública. Así, los beneficios para el ciudadano y para la Administración
Pública son las dos caras de una misma moneda.

3.15. EL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD

El principio de predictibilidad, elemento de particular importancia para la simplificación de los trámites

administrativos, establece que la autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes
información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio el administrado pueda tener
una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.

Pero además se requiere que la Administración Pública arroje resultados predecibles, es decir consistentes entre sí.
La Administración no debe hacer diferencias en razón de las personas —imparcialidad y neutralidad—, y los
ciudadanos deberían, al iniciar un trámite, tener una expectativa certera de cuál será el resultado final que dicho
procedimiento arrojará.

3.16. EL PRINCIPIO DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES

El principio de privilegio de controles posteriores, correlato de los principios de simplificación administrativa, señala
que la tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación del llamado procedimiento
de fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa el derecho de comprobar la veracidad de la
información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y el hecho de aplicar las sanciones
pertinentes en caso de que la información presentada no sea veraz.

El control posterior se privilegia respecto a otros mecanismos de fiscalización, sea esta previa o simultánea.

Este principio es el resultado directo de la aplicación del principio de presunción de veracidad, dado que el control se
aplicará en forma posterior a la realización del procedimiento. Ello implica además una reducción plausible de los
procedimientos administrativos de evaluación previa sujetos a silencio administrativo negativo a favor de aquellos
sujetos a silencio administrativo positivo e incluso respecto a aquellos sujetos a aprobación automática. Asimismo,
permite preferir el empleo de sucedáneos documentales.

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Disposiciones Constitucionales
La Constitución, en su dimensión de norma marco del derecho nacional en el ámbito formal y el material, es la
principal fuente de derecho administrativo. Ello porque opera como norma que limita el poder estatal, estableciendo
como resultado evidentes límites al accionar de la Administración Pública, sobre la base de principios, derechos e
instituciones constitucionalmente garantizadas.

• La Constitución como fuente de Derecho

En este orden de ideas, la Constitución es fuente de derecho en el ámbito formal y en el ámbito material. En el
ámbito formal en tanto define como es que el Estado puede válidamente crear el derecho, como nacen las
expresiones normativas. La constitución señala los órganos y organismos legítimos para gobernar, su estructura, la
competencia, el procedimiento que deben seguir, si una norma no es aprobada según la constitución, la misma es
inválida. Para Kelsen, dicha norma no es en buena cuenta una norma jurídica.

• Función articuladora de la Constitución

Asimismo, la Constitución es la base de la cual surgen todas las materias, así como los principios fundamentales de
cada rama del Derecho. Por ello la norma constitucional desempeña un rol articulador del ordenamiento jurídico de
una nación. Evidentemente, los principios más básicos del derecho en general se encuentran expresados en la norma
constitucional.

• Interpretación constitucional e interpretación conforme a la Constitución

La interpretación constitucional ofrece interesantes materias de discusión, en especial si consideramos que la citada
norma debe interpretarse de manera especial a fin de cautelar los derechos de los particulares y tutelar el Estado de
derecho. En primer lugar, la Constitución debe interpretarse considerando que existe en su interior coherencia. No
pueden existir normas constitucionales que se contradigan entre sí, aun cuando se muestren valores contrapuestos.
La Constitución se muestra al ordenamiento jurídico entonces como una unidad.

• La supremacía constitucional

La Constitución goza de la llamada supremacía, puesto que aquella es la norma más importante de las existentes al
interior del Estado. Esta supremacía proviene de distintos orígenes. Debemos considerar la tradición constitucional
norteamericana, a partir del célebre caso Marbury vs. Madison, en el cual se determinó no solo que la Constitución
era norma suprema, sino además que los jueces podían inaplicar la norma legal al caso concreto cuando encontraran
que la misma se encontraba en desacuerdo con la norma constitucional. Dicha facultad se denominó judicial review
y conforma lo que se conoce como control difuso.

2) Las leyes y las disposiciones de Jerarquía equivalente

La Ley sea en términos materiales o formales es una norma jurídica de alcance general, que abarca a un número
indeterminado de personas. La Ley en sentido propio debe entenderse como la norma jurídica emitida por el
Parlamento. Ahora bien, dentro de la categoría de ley en sentido formal debe incluirse no solo la ley ordinaria, sino
también la llamada Ley Orgánica, la misma que regula la organización del Estado y es aprobada a través de una
votación calificada en el Parlamento, así como las leyes presupuestarias, que poseen características propias y las
leyes de reforma constitucional.

La Ley sea en términos materiales o formales es una norma jurídica de alcance general, que abarca a un número
indeterminado de personas. La Ley en sentido propio debe entenderse como la norma jurídica emitida por el
Parlamento. Ahora bien, dentro de la categoría de ley en sentido formal debe incluirse no solo la ley ordinaria, sino
también la llamada Ley Orgánica, la misma que regula la organización del Estado y es aprobada a través de una
votación calificada en el Parlamento, así como las leyes presupuestarias, que poseen características propias y las
leyes de reforma constitucional.

La Ley sea en términos materiales o formales es una norma jurídica de alcance general, que abarca a un número
indeterminado de personas. La Ley en sentido propio debe entenderse como la norma jurídica emitida por el
Parlamento. Ahora bien, dentro de la categoría de ley en sentido formal debe incluirse no solo la ley ordinaria, sino
también la llamada Ley Orgánica, la misma que regula la organización del Estado y es aprobada a través de una
votación calificada en el Parlamento, así como las leyes presupuestarias, que poseen características propias y las
leyes de reforma constitucional.

3) CONCEPTO Y DEFINIDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Se define doctrinariamente como Acto Administrativo a la decisión general o especial que, en ejercicio de la función
administrativa, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de
particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho
público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.

La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un elemento adicional a tomar en cuenta. A
diferencia del acto legislativo o de los actos normativos en general, el acto administrativo genera efectos
individualizados o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos generales y abstractos, sino más
bien operan en una situación concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existen los actos
administrativos de naturaleza normativa.

a) El acto administrativo: ¿declaración de voluntad?

Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo precisan, pura y
sistemáticamente, como una declaración de voluntad realizada por la Administración, con el propósito de producir
un efecto jurídico, el problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se entiende por voluntad. Y es que no
resulta adecuado asignarle voluntad al Estado, toda vez que el mismo actúa o debe actuar de conformidad con las
normas legales preexistentes. Es aquí donde encontramos la principal diferencia entre el acto jurídico civilmente
entendido y el acto administrativo. El primero es siempre una manifestación de voluntad de una persona cuya
determinación es enteramente libre.

b) Hechos y actos de la Administración que no configuran actos administrativos

Ahora bien, es necesario definir qué hechos y situaciones no se consideran actos administrativos. De conformidad
con la norma que es materia de estudio, no son actos administrativos aquellos que no generan efectos respecto a los
administrados, así como aquellos actos que no se encuentran sometidos directamente al derecho público.

En efecto, no son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de la Administración, que no
se configuran en instrumentos legales y que no afectan derechos de las personas. A esto último, buena parte de la
doctrina lo denomina hecho de la administración, para diferenciarlo del simple acto o del acto administrativo
propiamente dicho, lo cual no es óbice para considerar que dicho acto se da en cumplimiento de la función
administrativa de la entidad.

No son actos administrativos aquellos actos de la administración que caen bajo la esfera del derecho privado, sean
estos unilaterales o bilaterales, en los cuales la Administración actúa como si fuese un ente privado. Ejemplos de ello
son los contratos de la Administración que no caen dentro de la categoría de contratos administrativos o de las
declaraciones sometidas al derecho civil. De hecho, gran parte del personal de la Administración Pública moderna se
encuentran sometidos al régimen laboral de la actividad privada o a contratación civil.

c) El caso de los contratos administrativos

Finalmente no son actos administrativos los contratos de naturaleza administrativa, al no implicar los mismos una
declaración por parte de la Administración, sino más bien un acuerdo entre un particular y el Estado o entre dos
entes estatales. Puede definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administración ejerce prerrogativas
en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidando de no alterar la ecuación financiera del mismo.

Diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos Hasta hace algún tiempo, parte de la doctrina y la
legislación comparada confundía los reglamentos con los actos administrativos. Dicha confusión se basaba en la
existencia de actos emitidos por la administración que poseían alcance general, actos que por su naturaleza
conformaban en realidad normas jurídicas emitidas por las entidades administrativas. Por ello resultó indispensable
establecer claras diferencias entre unos y otros. En primer término, el acto administrativo tiene siempre efectos
particulares, mientras que el reglamento administrativo tiene efectos generales.

4) LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La doctrina reconoce ciertos principios aplicables a los actos administrativos, los cuales le otorgan una definición
propia en el ordenamiento jurídico y que permiten distinguirlo de otras figuras provenientes del derecho privado, y
en particular, del acto jurídico civil.

Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, así como los que agotaron la vía administrativa,
producen los efectos perseguidos por su emisión. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para
obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha está constituida por la condición
especial de estos actos cuya eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio
órgano que lo dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa. La ejecutividad resulta
ser entonces resultado de legitimidad de los actos administrativo

Ejecutoriedad

Este principio implica una cualidad más específica de los actos administrativos, puesto que es igualmente una
condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los
particulares imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse.

Impugnabilidad

Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados, sea administrativamente a través de los
recursos administrativos existentes si es que existe dicha vía; y/o judicialmente, a través del proceso contencioso
administrativo, denominado anteriormente impugnación de acto o resolución administrativa como figuraba en
nuestro Código Procesal Civil, opción que evidentemente limitaba las opciones del particular, a fin de obtener la
revocación de dichos actos.

Irrevocabilidad

En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos por la autoridad competente y en el
supuesto de que favorezcan al administrado. En consecuencia, los actos administrativos declarativos o constitutivos
de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos, de oficio, sea por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia por parte de la entidad que los emitió.
Discrecionalidad limitada

La Ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de manera restrictiva, permitiendo que, por
disposición legal o reglamentaria, pueda dejarse algunas medidas o providencias a juicio de la autoridad
competente. La posibilidad de disponer un margen de libre apreciación que permita al órgano administrativo aplicar
su criterio de oportunidad y conveniencia en la emanación del acto, no emerge solo del legislador sino también del
uso de la potestad reglamentaria ya que si por dicha vía puede acordarse la discrecionalidad, esta deberá efectuarse
manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación con la situación específica que se había planteado.

5) LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos poseen elementos que lo configuran y definen su estructura, diferenciándose aquellos que
resultan ser esenciales para su validez —sine qua non—, de aquellos que no son esenciales para reputar el acto
como válido; pero que sin embargo, pueden estar presentes en su configuración.

a) Requisitos esenciales
Son aquellos que si faltan o están viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayéndose todo a la situación
anterior, como si no hubiera se hubiera emitido acto administrativo alguno. Evidentemente, el acto administrativo es
válido si cumple con los requisitos establecidos por la Ley, es decir, si es emitido conforme a la normatividad
existente.

Competencia

Aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar (o territorio), la materia, el grado, la
cuantía y/o el tiempo. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los órganos y entes
que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico.

Motivación

Es la expresión de las razones que han llevado al órgano administrativo a dictar el acto, así como la expresión de los
antecedentes de hecho y de derecho (causas) que lo preceden y justifican. La motivación contiene los fundamentos
de hecho y derecho que sustentan una decisión administrativa.

 Requisitos de la motivación La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de
los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que
con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.

• Motivación aparente No son admisibles como motivación, la

exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas que por su oscuridad,
vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

Resoluciones que no requieren ser motivadas Sin embargo, en determinadas ocasiones, no resulta indispensable que
la resolución emitida se encuentre motivada. Ello ocurre en las resoluciones de mero trámite En los actos que
favorecen al administrado y no perjudican a terceros, dado que no son actos que se vayan a impugnar en el futuro,
por lo menos por el particular; y cuando se producen muchos actos sustancialmente iguales.

El objeto o contenido

En la resolución adoptada por la Administración Pública en el caso concreto, el objeto resulta ser el efecto práctico
que se pretende obtener con el acto. Es decir, la materia o contenido sobre el cual se declara. El objeto o contenido
del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad. El objeto resulta indispensable a fin de
que pueda determinarse con claridad los efectos jurídicos del acto.

Posibilidad del objeto Por otro lado, el objeto debe ser posible, física y jurídicamente. Es necesario señalar, por un
lado, que todo tipo de imposibilidad debe ser de naturaleza originaria para que se genere la invalidez del acto
administrativo. La imposibilidad sobreviniente genera más bien la ineficacia del acto administrativo. La Ley de
Procedimiento Administrativo General señala que en ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido
por el orden normativo, ni incompatible con la situación de hecho prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o
imposible de realizar.

Otros requisitos del objeto del acto administrativo Por otro lado, hablamos de objeto ilícito cuando está prohibido
por el ordenamiento jurídico, sea este conformado por normas constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes
o normas administrativas de carácter general, aun cuando provengan de autoridad de igual, inferior o superior
jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicta el acto. A esto último se le denomina inderogabilidad singular de
los reglamentos.

El principio de congruencia. El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y de derecho planteadas
por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio,
siempre que otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su
favor.
Procedimiento regular

Son los pasos que deben darse previamente a la emisión del acto, que conforman lo que se conoce como
procedimiento administrativo. Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación. En consecuencia, la emisión de un acto administrativo sin
un procedimiento previo, o si este se ha tramitado de manera indebida, el acto deviene en inválido.

Finalidad pública

El fin del acto administrativo consiste en la satisfacción del interés general. Es el objetivo tenido en cuenta por el
legislador al redactar la norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir que la finalidad no debe ser
contraria a la ley. De acuerdo con la doctrina, no se trata de la satisfacción genérica del interés general, sino más
bien de una concretización del mismo, a través de mecanismos específicos, los cuales no pueden alterarse.

b) Elementos no esenciales

En cuanto al acto administrativo debemos considerar también a los elementos o requisitos no esenciales, que son
aquellos elementos que, si bien es cierto se encuentran presentes en el acto administrativo, su ausencia no genera
per se la invalidez del mismo, siendo posible la conservación del mismo.

La causa

Para cierto sector de la doctrina, son los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho existentes al
momento de emitirse el acto, considerados por la Administración para el dictado del mismo, con lo cual puede
confundirse con el objeto o la motivación. Para otro sector de la doctrina, la causa es más bien la finalidad práctica
del acto, definida así para diferenciarla de la finalidad pública, que es elemento esencial del acto administrativo.

La forma

Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la resolución llega a conocimiento del administrado.
Las formas, en derecho administrativo, cumplen fundamentalmente una función de garantía, tanto de los derechos
de los administrados como de la legalidad que debe existir en la actividad administrativa. En general, el acto
administrativo debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora.

Modalidad

Desde el punto de vista doctrinario, y al amparo de la Ley N. º 27444, los actos administrativos admiten modalidad
de manera similar a lo que ocurre con el acto jurídico civil, y en este caso, la existencia de condición, modo y
término. Estas modalidades afectan más bien la eficacia del acto y no su validez como tal; vale decir, modifican la
producción de los efectos del acto, que resulta ser enteramente válido.

6) Clasificación de los Actos Administrativos

Es necesario establecer diversas clasificaciones de los actos administrativos, a fin de poder determinar a qué tipo
pertenece cada uno de los que encontremos y poder determinar características comunes entre ellos. Ello a su vez
genera la posibilidad de regulaciones distintas respecto de los diversos tipos de actos administrativos existentes.
Las clasificaciones finalmente permiten dar coherencia a las diversas categorías existentes, facilitando su
identificación y regulación.

Los actos administrativos según sus efectos

Es posible establecer una clasificación de los actos administrativos por sus efectos, en dos términos, uno más
antiguo, que se encuentra en desuso y que se enfoca en el carácter normativo del acto; y uno más moderno, que
resulta consistente con la actual doctrina, nacional y comparada y que permite distinguir actos administrativos según
los sujetos a los cuales va dirigido los mismos.

a) La antigua distinción entre actos administrativos de efectos generales y los actos administrativos de efectos
particulares
Según el carácter normativo o no normativo de actos administrativos, algún sector de la doctrina los clasifica en
actos o disposiciones de efectos generales y actos de efectos particulares. Dicho sector acoge entonces una forma de
clasificación de los actos administrativos según sus efectos, en actos administrativos normativos (de efectos
generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos particulares).

Actos administrativos generales e individuales

Existe una clasificación más adecuada de los actos administrativos, según sus efectos y sus destinatarios, al
distinguirse los actos administrativos generales de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos
generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número
indeterminado de personas; mientras que, en cambio, los actos administrativos particulares, que son aquellos que
interesan a uno o varios sujetos de derecho debidamente identificados.

Los actos administrativos según su contenido

Existen a su vez diversas clasificaciones de los actos administrativos según su objeto o contenido, es decir, según lo
que resuelven, declaran o certifican. En este sentido podemos hablar de actos definitivos y actos de trámite, así
como de actos que establecen derechos o que generan obligaciones.

Actos definitivos y actos de trámite

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sería un acto
definitivo, del acto de trámite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter
preparatorio o instrumental respecto al procedimiento administrativo. Esta clasificación de los actos administrativos,
según el contenido, se deduce claramente de diversos artículos de la Ley.

Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones

Otra distinción que la doctrina prevé respecto de los actos administrativos y que también se refiere a su contenido,
es la que se refiere al acto favorable al administrado, es decir, el acto creador de derechos subjetivos o de intereses
personales y legítimos a favor de los particulares; y al acto administrativo desfavorable, es decir, aquel que no crea
derechos o intereses personales, legítimos y directos a favor de particulares.

Los actos administrativos según la declaración: actos administrativos expresos, tácitos y presuntos

La declaración que produce el acto administrativo es en principio formal, conteniendo el acto una serie de requisitos
que deben manifestarse por escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley de Procedimiento
Administrativo General, en principio, es un acto administrativo expreso formalizado. Sin embargo, la Ley admite
como lo hemos señalado anteriormente la posibilidad del acto administrativo tácito y del acto administrativo
presunto.

Los actos administrativos según su impugnabilidad: los actos administrativos impugnables, los actos
administrativos que causan estado y los actos administrativos firmes

Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la Ley del Procedimiento Administrativo General, se
refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distingue el acto administrativo firme de aquel
que no lo es, porque aún puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por vía
administrativa a través de los recursos administrativos regulados en el artículo 206º y los siguientes de la Ley, sea
por vía judicial a través del proceso contencioso-administrativo.

Los actos administrativos según su ejecución

Por último, también en materia de clasificación de los actos administrativos, debe señalarse una clasificación según
la ejecución y así puede distinguirse el acto administrativo ejecutivo del acto administrativo meramente formal. El
acto administrativo ejecutivo es aquel que para generar efectos jurídicos debe ejecutarse, a través de los
denominados actos de ejecución, que permiten llevar a cabo, de manera material la decisión ejecutiva de la
autoridad.
 7) El caso de los actos de administración interna

Como se ha señalado, los llamados actos de administración interna no configuran actos administrativos, puesto que
los mismos no generan efectos sino al interior de la entidad. En consecuencia, si bien pueden ser decisiones de la
entidad, sometidas a derecho público, no generan efectos jurídicos respecto de particulares en una situación
concreta. Sin embargo, requieren una regulación propia, establecida por el ordenamiento jurídico.

Distinción con los actos administrativos

La distinción entre los actos administrativos y los actos de administración interna es evidente, estando la misma
relacionada directamente con el destino de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna se dirige
a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir, hacia el administrado. En
consecuencia, una decisión administrativa que designa un comité especial constituye un acto de administración
interna. Lo mismo podemos señalar respecto a una resolución administrativa que declara la baja de un bien
perteneciente a la entidad.

¿Son impugnables los actos de administración interna?

El hecho de que nos encontremos ante un acto de administración interna no significa que el mismo no sea
susceptible de impugnación. Ya ha señalado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no existen
zonas de decisión pública exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente consistente con el concepto de
Estado de derecho, en el cual las atribuciones públicas deben estar debidamente limitadas, a fin de evitar que las
mismas vulneren derechos fundamentales.

Decisiones internas de mero trámite

Las decisiones internas de mero trámite son aquellas que sirven para impulsar procedimientos o trámites al interior
de las entidades y que no implican una toma de decisión de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse verbalmente
por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior que las reciba las documentará por escrito y comunicará
de inmediato, indicando la autoridad de quien procede mediante la fórmula, “Por orden de...”.

Las comunicaciones internas de la Administración

Las comunicaciones entre los órganos administrativos al interior de una entidad serán efectuadas directamente,
evitando la intervención de otros órganos, que puedan efectuar traslados o reproducciones. No es necesario, en
consecuencia, recurrir a las líneas de mando al interior de la entidad, siendo que la comunicación es directa,
modalidad que además de ser razonable, se encuentra prescrita legalmente.

LA VALIDEZ Y LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Validez y Nulidad del Acto Administrativo

La nulidad del acto administrativo es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho
administrativo, el o administrado solo puede pedir la nulidad si está legitimado, es decir solamente en los casos en
que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Asimismo, la entidad administrativa solo puede
anular de oficio un acto administrativo si el mismo vulnera el interés general. A esto se le llama principio de doble
lesividad.

Los actos administrativos, dada su condición de actos emitidos por razón de interés general, se presumen válidos y
producen todos sus efectos mientras no se declare su nulidad mediante los medios establecidos por la Ley. Este
principio, denominado presunción de validez o principio o presunción de legitimidad, funciona como una presunción
legal, que opera en tanto no se genere una declaración expresa en contrario, sea de naturaleza administrativa o
judicial.

La presunción de validez de los actos administrativos tiene un evidente origen en el interés general. Sin embargo, no
han sido pocas las veces que se le ha considerado contradictorio con ciertos principios de derecho administrativo.
Para algunos, el vicio manifiesto
—aquel que genera la nulidad del acto— debe destruir de inmediato la presunción que venimos analizando. Ahora
bien, es claro que la concepción de la nulidad como una situación de efectos retroactivos, contenida en la Ley,
corrige en algo la aparente incongruencia de este principio.

1) Los vicios que generan la nulidad del acto administrativo

La doctrina señala que los actos nulos, que padecen de vicios trascendentes, no pueden sanearse. En consecuencia,
no son susceptibles de convalidarse, ni de aplicársele los mecanismos de conservación del acto establecidos en la
Ley. Ahora bien, los vicios que tornan nulo a un acto administrativo pueden ser de dos tipos:

• Vicios específicos de los actos administrativos

• Vicios especiales de los actos administrativos

a) Vicios específicos de los actos administrativos

Son los que afectan a los requisitos de validez o elementos esenciales. Tales vicios pueden ser:

Incompetencia: Puede ser por razón de:

• Territorio: Se produce si el órgano actuante excede el ámbito físico dentro del cual debe ejercer su
competencia.

• Tiempo: Se produce si el agente decide antes (todavía no asumió) o después (ya cesó en sus funciones) del
tiempo en que su decisión hubiera sido válidamente posible

Incompetencia: Puede ser por razón de:

• Materia: El órgano administrativo debe realizar las funciones que específicamente le competen, debe actuar
dentro de la esfera de competencia que le corresponde.

• Grado: El inferior jerárquico no puede dictar un acto que sea de la competencia del superior, ni el superior
dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por razones técnicas.

• Cuantía: Cuando el monto de lo que se va a resolver no corresponde a la entidad u órgano que emite el acto.

Falta de motivación:

Si el acto está fundado en elementos falsos, es arbitrario y por ello nulo. Asimismo, es nulo el acto que adolece de
motivación aparente. También es inválido el acto ilógicamente motivado, es decir, cuando se obtiene una conclusión
que no tiene relación con el argumento que se utiliza.

Vicios en el objeto:

Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara de un acto físico o jurídicamente
imposible. Queda claro que la imposibilidad debe ser originaria, puesto que la imposibilidad sobrevenida genera más
bien la ineficacia del acto. Por otro lado, la ilicitud del objeto implicaría también nulidad del acto, pero podría
configurar también la comisión de un delito.

Vicio en la finalidad o desviación de poder:

Cuando el acto se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la denominada
desviación de poder debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin
distinto del conferido por la ley. Entre los supuestos de desviación de poder pueden estar los siguientes:

• Que el agente actúe con una finalidad personal;

• Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;

• Que el fin perseguido sea de interés general pero distinto del fin

preciso que la ley asigna al acto que se emite.

Vicios en las formas esenciales o el procedimiento:

Cuando se incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta absoluta
de forma exigida por la ley para la exteriorización del acto. Ahora bien, cuando las formalidades no son esenciales,
procede la conservación del acto.

b) Vicios especiales de los actos administrativos

La Ley establece que son nulos los actos administrativos emitidos en contravención a la Constitución, a las leyes o a
las normas reglamentarias. En buena cuenta, sin embargo, dichos actos resultan ser nulos sea por la ilicitud o
imposibilidad jurídica del objeto. Esta disposición es consecuencia, sin embargo, del principio general que establece
que es válido el acto administrativo que es conforme al ordenamiento jurídico

2) CONSERVACIÓN DEL ACTO

Los actos administrativos que adolecen de vicios leves, que no impiden la existencia de los elementos esenciales, son
susceptibles de ser conservados, dentro de determinados parámetros. Cuando ello ocurre, se da el supuesto de
conservación del acto del que habla el artículo 14º de la Ley N.º 27444 y que hace referencia a aquellos vicios que no
son trascendentes.

La disposición legal es una aplicación del principio de conservación,

íntimamente relacionado con el principio de presunción de validez del acto administrativo, por el cual la declaración
de nulidad constituye última ratio y debe ser empleada únicamente cuando no existe mecanismo viable para corregir
el vicio existente.

2.1. Concepto de vicio no trascendente:

Ahora bien, como el concepto de vicio no trascendente resulta ser muy abstracto, la Ley del Procedimiento
Administrativo General ha enumerado qué es aquello a lo que puede considerársele como tal, consignando un
conjunto de posibilidades.

• En primer lugar, que el contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
En este caso es claro que basta un acto de enmienda para subsanar el vicio en el que se ha incurrido, precisando o

aclarando la motivación.

• En segundo lugar, que el acto tenga una motivación insuficiente o parcial. Análogamente, basta un acto
posterior de enmienda, el mismo que posee eficacia retroactiva, para corregir el vicio incurrido. Ello se da porque
esta causal de convalidación, como la anterior, afecta a la motivación como elemento esencial del acto
administrativo.

• Finalmente, cuando se concluya que el acto habría tenido el

mismo contenido, de no haber ocurrido el vicio. En este último caso, se entiende que el vicio no deberá afectar en
forma directa al contenido del acto.

2.2. Parámetros de la conversación del acto administrativo: Para hacer efectivo este mecanismo se requieren
algunos requisitos.

El primero, que no nos encontremos ante un vicio que no pueda subsanarse a través de un acto de enmienda. En esa
situación resulta imposible enmendar el acto. En general, se entiende que los vicios derivados de incompetencia no
pueden ser subsanados, puesto que no existe manera de corregir un vicio proveniente de la propia gestación del
acto.

Similar consideración debe hacerse en el caso de los vicios

provenientes del objeto, en particular si el mismo es ilegal o imposible.

2.2. Parámetros de la conversación del acto administrativo:

En segundo lugar, que el acto de enmienda no debe modificar el sentido o los alcances de la decisión que ha sido
tomada por la autoridad administrativa.

En tercer lugar, la enmienda deberá ser efectuada cumpliendo con las mismas formalidades que fueron empleadas
para emitir la actuación administrativa que se va a enmendar.

Finalmente, resulta indispensable que el vicio que se va a corregir no haya generado un perjuicio a la entidad o a
terceros que constituya responsabilidad, sea administrativa, civil o penal.

3) INSTANCIA COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD. LA NULIDAD DE OFICIO

En principio, la instancia competente para declarar la nulidad de un acto es la jerárquicamente superior a aquella
que lo emitió, a menos que no exista subordinación jerárquica, caso en el cual será la misma entidad la que emitirá la
declaración de nulidad. Esta última precisión resulta controversial, pues establece la posibilidad de que un
funcionario que no está sometido a subordinación pueda anular sus propios actos.

Si bien la Administración puede declarar la nulidad de actos administrativos a pedido de parte —a través de los
recursos administrativos establecidos por la Ley— también puede ejercer dicha potestad de oficio cuando se incurra
en las causales de nulidad del artículo 10º de la Ley, y aun cuando los mismos hayan quedado firmes. La razón de ello
la encontramos en el hecho de que la Administración Pública actúa bajo el impulso del cumplimiento de metas
colectivas.

Existe un límite objetivo o material para el ejercicio de la nulidad de oficio, dado que el acto debe agraviar el interés
general para que pueda justificarse su anulación, previsión que se encontraba también en las normas derogadas.
Finalmente, no cabe la nulidad de oficio declarada por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, lo cual
resulta obvio si consideramos que dichos organismos ejercen funciones de resolución de controversias. Contra ellos
solo cabe el proceso de lesividad.

3.1. El llamado proceso de lesividad

De la misma forma, se justifica que la Administración pueda recurrir al proceso contencioso administrativo a fin de
impugnar el acto nulo, una vez transcurrido el plazo de prescripción para poderlo hacer de oficio. A ello la doctrina
denomina acción o proceso de lesividad. Es necesario precisar que el plazo que se concede a la Administración —dos
años— es sustancialmente mayor que el concedido a los particulares en la misma situación, el cual de acuerdo a la
Ley del Proceso Contencioso Administrativo no excede, en el mejor de los casos, los tres meses.

4) EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En primer término, la declaración de nulidad tiene efectos retroactivos a la fecha de emisión del acto que se anula,
dado que este se reputa inexistente, una vez declarada la nulidad, desde la fecha de su emisión. Esta previsión legal
busca matizar la rigidez de la presunción de validez.

Si un acto administrativo es declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores
públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.

4.1. Responsabilidad administrativa ante la nulidad

La emisión de actos nulos genera responsabilidades administrativas, cuya imputación resulta indispensable para
desincentivar dichas conductas. En consecuencia, la resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido.

La nulidad de un acto no genera necesariamente la obligación de indemnizar, a menos que exista un daño efectivo e
individualizado que haya sido generado por dicha nulidad.

4.2. Los alcances de la nulidad

La Ley señala además los alcances de la declaración de nulidad de un acto administrativo y hasta dónde llega la
misma. En primer lugar, la nulidad de un acto administrativo afecta a los demás actos que dependen directamente
de este. Es decir, a los sucesivos en el procedimiento, cuando se encuentren vinculados a aquel.

La declaración de nulidad del acto no alcanza la de los actos, actuaciones o trámites que no hubiesen sido alcanzados
por el vicio en cuestión. Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo
contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.
EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La determinación del inicio de un procedimiento administrativo es de medular importancia, puesto que permite establecer las
consecuencias jurídicas de la existencia de dicho procedimiento, que van desde la existencia de una relación jurídica
procedimental entre el administrado y la Administración Pública, más allá de la simple relación existente entre todo administrado y
la autoridad administrativa, hasta la interrupción de la prescripción, cuando ello sea pertinente.

1) EFECTOS DEL INICIO DE PROCEDIMIENTO

La iniciación del procedimiento administrativo genera diversas consecuencias jurídicas, las mismas que son importantes para la
situación jurídica de las partes en el mismo y la obtención de una resolución final que se adecue a las finalidades de la actuación
administrativa. La importancia de determinar cuándo se inicia el procedimiento con exactitud posee entonces una especial
trascendencia.

1.1. Establecimiento de la relación administrativa procesal

La iniciación del procedimiento establece la relación administrativa procesal, la misma que se sustancia entre Administración y
administrado.

A su vez, este efecto establece lo siguiente:

La necesidad de que el procedimiento siga sus trámites preceptivos hasta poner fin al mismo, en mérito del impulso de oficio al
que se encuentra obligada la Administración. Ello implica, en primer término, que la Administración no podrá apartarse del
conocimiento del caso, salvo por incompetencia o abstención.

La atribución inmediata de potestades, obligaciones y deberes a favor de la Administración; así como de derechos, obligaciones y
deberes respecto al administrado. En estos caso se genera lo que la doctrina denomina relación de especial sujeción entre los
administrados y el funcionario encargado de la tramitación del procedimiento que implica el sometimiento del administrado a la
decisión del funcionario —sin perjuicio de la posibilidad de impugnarla— pero a la vez la posibilidad que tiene del administrado de
participar de manera intensa en la tramitación del procedimiento.

1.2. Prioridad en la atención

La iniciación del procedimiento administrativo genera la prioridad en la atención a favor del Administrado, es decir, que este sea
atendido en el orden que corresponda de acuerdo a la iniciación del procedimiento en cuestión. dicha prioridad es un derecho del
administrado.

Ello implica además, en los supuestos en los que ello corresponda, que la iniciación del procedimiento confiere prioridad en la
obtención de los derechos que se pretenden en la solicitud presentada.

1.3. Posibilidad de adopción de medidas provisionales

La iniciación del procedimiento permite a la Administración la adopción de medidas cautelares, destinadas, como su nombre lo
indica, a asegurar la ejecución de la resolución que ponga fin al procedimiento —su eficacia— y evitar la generación de perjuicios
irreparables. Como resultado, en el procedimiento administrativo no cabe las medidas cautelares fuera de proceso a diferencia de
lo señalado en la legislación comparada y como sí ocurre en el proceso judicial.

1.4. Interrupción de la prescripción

Cuando existen plazos de prescripción o caducidad, como por ejemplo en los procedimientos sancionadores, la iniciación del
procedimiento administrativo interrumpe los mismos, lo cual obviamente puede ocurrir en los procedimientos de oficio o en los
iniciados a pedido de parte. Si el procedimiento administrativo concluye sin que exista pronunciamiento sobre la pretensión —sea
este expreso o ficto— debe entenderse que el transcurso del plazo de prescripción se reinicia desde donde se hubiese
suspendido. En el caso de los procedimientos sancionadores, esta previsión proviene de la reforma resultante del Decreto
Legislativo N.º 1029.

2) PRESTACIÓN DE LOS ESCRITOS

El escrito, como típico acto de los particulares, conforma el mecanismo a través del cual el administrado interactúa con la
autoridad administrativa. Mediante el escrito el administrado da inicio a los procedimientos administrativos a pedido de parte. Pero,
por otro lado, a través del escrito el administrado participa en el resto del procedimiento antes señalado, y participa además en el
procedimiento de oficio. Mediante el escrito el administrado protege debidamente sus derechos.
2.1. Requisitos de los escritos

Los escritos administrativos poseen una importancia capital en el procedimiento, dada la naturaleza eminentemente escrita del
mismo. No obstante la existencia de los principios de informalismo y eficacia, es necesario el cumplimiento de requisitos mínimos
para la procedencia del escrito administrativo como acto de los administrados, en tanto constituyan de manera efectiva una
manifestación de la voluntad de los mismos.

2.1.1. Requisitos subjetivos de los escritos

Los requisitos subjetivos de los actos de los administrados provienen precisamente de las calidades de estos, entendiéndose que
el sujeto que presenta el escrito debe tener aptitud —capacidad procesal— para realizar el acto, así como una voluntad libre, la
misma que no haya sido afectada por coacción, situación que configura un delito contra la voluntad individual. En consecuencia, el
acto administrativo resultante es nulo, no solo por originarse en un ilícito penal, sino además por vulnerar el debido procedimiento.

2.1.2. Requisitos materiales de los escritos

Por otro lado, el escrito requiere cumplir con un conjunto de requisitos materiales, a fin de asegurar su procedencia, siendo que los
escritos deben contener necesariamente lo siguiente:

1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del
administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente. A esto se denomina en general datos
identificatorios.

2. La expresión concreta de lo pedido —el petitorio o petición—, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea
posible, los fundamentos de derecho.

3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido de hacerlo.

4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad
de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.

5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real
señalado entre los datos identificatorios.

6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, sean los indicados en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) e incluso, aquellos que el administrado tenga por conveniente incluir para un mejor ejercicio de su derecho
de defensa.

2.2. El cargo en el procedimiento administrativo

El escrito es presentado en papel simple acompañado de una copia conforme y legible, salvo que fuere necesario un número
mayor de ejemplares para notificar a terceros. Es evidente que cuando la Ley hace referencia a la copia conforme implica que la
misma concuerda fielmente con el original. La duda que se presenta con la redacción de este precepto se enfoca en quien es el
encargado de efectuar el cotejo de dicha copia, en especial si el escrito es de gran extensión. En términos de presunción de
veracidad el cotejo debería ser más bien un mero trámite, a ser efectuado por el servidor encargado de la mesa de partes u oficina
de trámite documentario.

3) RECEPCIÓN DOCUMENTAL

La recepción documental es el acto a través del cual la Administración recibe los escritos presentados por los administrados. La
misma implica entonces el inicio propiamente dicho del procedimiento administrativo iniciado a petición de parte. Las
consecuencias de la recepción de las solicitudes son de gran importancia, entre otras, el nacimiento de la obligación de la entidad
de instruir e impulsar el procedimiento, la iniciación del plazo que tiene la Administración para resolver, la determinación de la
prioridad de atención del expediente y, cuando corresponda, que se interrumpan los plazos que podían estar corriendo a favor de
la Administración u otros administrados, sean de prescripción o de otra índole.

3.1. Unidades de recepción de escritos administrativos

El ordenamiento jurídico debe establecer aquellas entidades que resultan competentes para recibir los escritos que los
administrados presenten. La Ley establece, en concordancia con la legislación comparada, un régimen amplio respecto a las
unidades de recepción aplicables. Ello permite reducir costos a favor del administrado, facilitándole el acceso a las entidades
pertinentes.

En consecuencia, los administrados pueden presentar sus escritos, de acuerdo a la Ley, ante las unidades de recepción de:

Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos

El escrito se presenta, ante la mesa de partes de la entidad que corresponda. Este es entonces el mecanismo típico aplicable a la
presentación de escritos ante la Administración Pública. Sin embargo, no siempre es posible que el administrado tenga acceso al
órgano administrativo que corresponde a la pretensión que contiene su escrito, razón por la cual el ordenamiento jurídico debe
establecer mecanismos alternativos para la recepción documental, a fin de facilitar a los administrados la presentación de los
escritos que tengan a bien presentar.

Los órganos desconcentrados de la entidad

Es decir, aquellos que no se encuentran ubicados en la sede de la misma y que permiten un mayor acercamiento al administrado.
El órgano ante el cual se presenta deberá remitir el escrito a la autoridad a la cual va dirigido, en el plazo señalado por la Ley. En
la medida de lo posible, todo organismo administrativo debe tener órganos desconcentrados en cada una de las regiones del país,
e incluso, órganos desconcentrados por zonas por ejemplo, en la ciudad de Lima.

Las autoridades políticas del Ministerio del Interior

Ello ocurre en la circunscripción correspondiente —gobernadores, tenientes gobernadores—, cuando la entidad no tiene órganos
desconcentrados en dicho lugar. La Ley establece que cuando las entidades no dispongan de servicios desconcentrados en el
área de residencia del administrado, los escritos pueden ser presentados en las oficinas de las autoridades políticas del Ministerio
del Interior del lugar de su domicilio.

En las oficinas de correo

La presentación de los escritos en las oficinas de correo debe hacerse en la manera y empleando el mecanismo expresamente
previstos en la Ley, es decir, vía correo certificado. La Ley establece que los administrados pueden remitir sus escritos, con
recaudos completos, mediante correo certificado con acuse de recibo a la entidad competente, la que consigna en su registro el
número del certificado y la fecha de recepción.

El caso de los administrados que residen fuera del país

Tratándose de administrados residentes en el exterior, pueden presentar sus escritos en las representaciones diplomáticas u
oficinas consulares en el extranjero, quienes derivan los escritos a la entidad competente, con indicación de la fecha de su
presentación.

El vencimiento de los plazos

Finalmente, para los efectos del vencimiento de plazos, y a fin de cautelar los derechos de los administrados, se presume que los
escritos y comunicaciones presentados a través del correo certificado, de los órganos desconcentrados y de las autoridades del
Ministerio del Interior, han ingresado en la entidad destinataria en la fecha y hora en que fueron entregados a cualquiera de las
dependencias señaladas.

3.2. Obligaciones en las unidades de recepción

Las unidades de recepción documental orientan al administrado en la presentación de sus solicitudes y formularios, a fin de
propender a una mayor celeridad en la tramitación de sus expedientes. Debemos recordar que la Ley pretende asegurar la mayor
calidad posible a los servicios brindados por la Administración Pública.

3.3. Reglas para la celeridad en la recepción de documentación

La Ley, en forma adecuada, establece diversos mecanismos que deben adoptar las entidades a fin de facilitar la recepción
personal de los escritos de los administrados y evitar que los mismos se aglomeren.

Ello evidentemente redunda en una mayor celeridad y eficiencia en el manejo de los procedimientos y en una mayor protección del
interés de los particulares.

Programas de racionalización del tiempo

Debe implementarse programas de racionalización del tiempo de atención por usuario y la mayor provisión simultánea de
servidores dedicados exclusivamente a la atención de los usuarios en las unidades de recepción documental. Ello permite reducir
el tiempo que permanece el administrado realizando las diligencias que le corresponden.

Asesoramiento a los usuarios

Resulta de particular importancia el servicio de asesoramiento a los usuarios para completar formularios o modelos de
documentos. Este servicio no debe restringirse a la atención directa en las oficinas de la entidad, sino a través de diversos medios
técnicos, como la habilitación de mecanismos telefónicos o informáticos, e inclusive, mediante el correo electrónico o la creación
de páginas en Internet —páginas web— a través de las cuales pueda obtenerse información confiable.

Adecuación de horas hábiles

Adecuar su régimen de horas hábiles para la atención al público, a fin de adaptarlo a las formas previstas en el artículo 138º de la
Ley, que es el que hace mención al horario de atención de las entidades. Es necesario señalar que aquí existe un error en la
redacción de la norma, señala el artículo 137º de la Ley, que no refiere a las horas hábiles, sino al régimen aplicable a los días
inhábiles.

Estacionalidad de la demanda

Debe estudiarse la estacionalidad de la demanda de sus servicios y dictarse las medidas preventivas para evitarla, lo cual implica
determinar en qué momentos del día o en qué días del año aumenta la demanda de un servicio determinado a fin de establecer
mecanismos para contrarrestar los posibles inconvenientes que ello pueda generar. Un ejemplo de ello es la presentación de
declaraciones en determinadas épocas del año o el pago de impuestos.

Mecanismos de autoservicio
La Ley prevé la instalación de mecanismos de autoservicio que permita a los usuarios suministrar directamente su información,
tendiendo al empleo de niveles avanzados de digitalización. Ello les permitirá además obtener en forma directa la información que
necesitan, en especial si la misma se encuentra informatizada.

4) OBSERVACIONES A LA DOCUMENTACIÓN PRESENTADA POR EL ADMINISTRADO Y LA SUBSANACIÓN

DOCUMENTAL

Principios propios del procedimiento administrativo, como el de informalismo, obligan a la Administración a recibir todos los
formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente Ley, que no estén
acompañados de los recaudos correspondientes o que se encuentren afectados por otro defecto u omisión formal prevista en el
TUPA, que requiera corrección.

4.1. Régimen jurídico mientras está pendiente la subsanación de un escrito

La Ley señala que, mientras esté pendiente la subsanación, son aplicables las siguientes reglas, necesarias para mantener la
legalidad del procedimiento.

1) No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el
recurso. Ello dado que, en este caso, la dilación en la tramitación del procedimiento se debe a la responsabilidad del administrado.

2. La unidad de trámite documentario no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente para sus actuaciones en el
procedimiento. La unidad debe entonces esperar la subsanación u operar como se indica en el párrafo siguiente.

3. Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad considera como no presentada la solicitud o formulario y la
devuelve con sus recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles, reembolsándole el monto de los derechos de
tramitación que hubiese abonado.

4. Asimismo, no procede la aprobación automática del procedimiento administrativo, cuando nos encontremos ante un
procedimiento de dicha naturaleza de acuerdo a la Ley. Ello implica que la aprobación automática se sujeta al hecho de que la
documentación presentada se encuentre completa, de acuerdo al TUPA de la entidad.

4.2. Observancias a nivel de la autoridad instructora.

El Decreto Legislativo N.º 1029 incorporó la posibilidad que la autoridad instructora pueda observar la documentación presentada,
cuando las deficiencias impiden la continuación del procedimiento, y que por su naturaleza las mismas no pudieron ser advertidos
por la unidad de recepción al momento de su presentación; así como en el supuesto en el que resultara necesaria una actuación
del administrado para continuar con el procedimiento. Ello, a fin de que el administrado realice la subsanación correspondiente.

4.3. Subsanación documental.

Ingresado el escrito o formulada la subsanación debidamente, se considera recibido a partir del documento inicial, salvo que el
procedimiento confiera prioridad registral —por ejemplo, en el caso de los procedimientos de inscripción registral— o se trate de
un procedimiento trilateral, en cuyo caso la presentación opera a partir de la subsanación.

5) RATIFICACIÓN DE FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO

En la línea de la aplicación de principios como los de informalismo, celeridad y eficacia, en caso de duda sobre la autenticidad de
la firma del administrado o de falta de claridad sobre los extremos de su petición y como primera actuación, la autoridad puede
notificar al administrado para que dentro de un plazo prudencial ratifique la firma en la solicitud o aclare el contenido del escrito,
sin perjuicio de la continuación del procedimiento

5.1. Mejora de la solicitud

Es posible la mejora de la solicitud por parte del administrado, en los casos que estamos precisando. Es decir, el administrado
puede agregar argumentos o corregir posibles imperfecciones del escrito presentado a la autoridad administrativa, para sustentar
de manera más efectiva su pretensión en el procedimiento administrativo que ha iniciado.

6) ACUMULACIÓN ORIGINARIA

La acumulación implica la posibilidad de utilizar un solo procedimiento administrativo cuando también podría emplearse varios, por
la pluralidad de pretensiones o por la pluralidad de sujetos que intervienen en el mismo. La acumulación permite la reducción de
los costos de tramitación de los procedimientos, con relación a los administrados y la propia administración. Ello propende
entonces a la generación de instituciones administrativas más eficientes. La acumulación originaria, a diferencia de la acumulación
sobrevenida,se da al inicio del procedimiento, por decisión de los administrados y en mérito a su interés.

6.2. Acumulación objetiva de peticiones

De acuerdo con la Ley, también puede acumularse en un solo escrito más de una petición siempre que se trate de asuntos
conexos que permitan tramitarse y resolverse conjuntamente y que todos ellos sean de competencia de la entidad ante la cual se
presenta la solicitud. El concepto de conexidad, entonces, debe ser tomado extensivamente, y no restrictivamente como ocurre en
general en el proceso judicial.

6.3. Planteamiento subsidiarios o alternativos

Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito judicial, en el procedimiento administrativo no se permiten los
planteamientos subsidiarios o alternativos. Se entiende por planteamientos subsidiarios aquellos en los cuales existe una
pretensión principal, la cual, de no ampararse, implicaría el amparo de la pretensión subsidiaria. Se entiende por planteamientos
alternativos aquellos en los cuales existen varias pretensiones, cualquiera de las cuales puede ser amparada. Ninguno de dichos
planteamientos es susceptible de resolución conjunta, razón por la cual no son admisibles.

6.4. Separación de las acumulaciones originarias

Es necesario precisar que, si a criterio de la autoridad administrativa no existiera conexión —en especial en el caso de
acumulación objetiva originaria— o más bien existiera incompatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito, se emplazará
al administrado o administrados para que presenten dichas peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a
sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto, disponer el abandono del procedimiento. Este abandono
evidentemente no afecta el derecho del administrado, el cual podría iniciar nuevamente un procedimiento para cada caso,
estableciendo adecuadamente su petición.

7) LA REPRESENTACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Es evidente que no siempre el administrado podrá concurrir a las oficinas de la entidad administrativa para la tramitación de los
procedimientos administrativos de los cuales es parte. Asimismo, es posible que el administrado no se encuentre en la localidad
en donde se tramita el procedimiento. En consecuencia, los particulares pueden ser representados por otra persona a fin de que la
misma actúe por ellos, realizando los actos propios de los procedimientos administrativos a tramitarse.

7.1. Poder general

El poder general implica la tramitación ordinaria de los procedimientos administrativos, de tal manera que la decisión no implique
disposición directa de derechos. Para otorgar poder general por parte de un administrado se requiere que el mismo sea
formalizado mediante simple designación de persona cierta en el escrito, o acreditando una carta poder con firma del
administrado. Nuevamente encontramos aquí una clara aplicación del principio de informalismo, a favor del administrado, no
siendo necesario emplear mayor formalidad.

7.2. Poder especial

Ahora bien, para ciertos actos de los administrados, como puede ser el desistimiento de la pretensión o del procedimiento,
acogerse a las formas de terminación convencional del procedimiento —conciliación o transacción— o, para el cobro de dinero, no
basta el poder general, dado que los citados actos implican disposición directa de derechos. Para ello es requerido poder especial
indicando expresamente aquellos actos para los cuales fue conferido. El poder especial se rige entonces por el principio de
literalidad.

7.3. La representación de las personas jurídicas en el procedimiento administrativo

La persona jurídica intervendrá en un procedimiento administrativo mediante sus representantes legales, quienes actuarán
premunidos de sus respectivos poderes. Debe entenderse que el representante legal de la persona jurídica debe adjuntar a su
solicitud el documento que acredita dicha representación, a fin de que la autoridad administrativa tenga conocimiento de ella.