Estrategia Reforzada de Crecimiento

Económico y Reducción de Pobreza

Gobierno de Nicaragua

Julio 2001
 Índice

Página

Introducción .............................................................................................. i
Glosario ..............................……….…………………………...……...…. v
Resumen Ejecutivo .....……………………………………….…..……... ix

I. El Proceso de Consulta y el Compromiso del Gobierno …........….….. 1

A. Procesos anteriores .…….………………….……... 1
B. Enfoques actuales .............................................................….……..... 2
C. El proceso fortalecido .........................................................……........ 3

II. Perfil de la Pobreza …...…….................................................................... 5

A. Base de análisis y metodologías de medición ..................................... 5
B. La situación y evolución de la pobreza ….…………………….……. 6
C. Las dimensiones económicas de la pobreza ....................................... 10
D. Capital humano y pobreza .....………………….………………….... 11
E. Vulnerabilidad y marginalidad ………………………….…….......... 12
F. Pobreza desde el punto de vista de los pobres .…………….……….. 14

III. Antecedentes de Políticas y Estrategias y su Impacto en la Pobreza ... 14

A. Algunos hechos económicos y sociales importantes de los últimos
treinta años………………………………………….….................…. 14
B. Estrategias y políticas en los años noventas .................………....….. 16
C. Obstáculos a un mayor crecimiento económico, aspectos macro y
microeconómicos ................................................................................ 19

IV. Objetivos e Indicadores Intermedios ....................................................... 22

A. Los objetivos internacionales de desarrollo y la fijación de objetivos
e indicadores para Nicaragua ........................................................... 22
B. Metas e indicadores intermedios ......................................................... 26

V. Políticas de Fortalecimiento de Crecimiento y Reducción de Pobreza 29

A. Reseña …………………………………………………………….... 29
B. Los principios que sustentan la ERCERP ........................................... 29
C. Primer pilar: crecimiento económico de base amplia y reforma
estructural ........................................................................................... 30
D. Segundo pilar: mayor y mejor inversión en capital humano ...……... 32
E. Tercer pilar: mejor protección a los grupos vulnerables .......…......... 37
F. Cuarto pilar: gobernabilidad y desarrollo institucional ...……..…..... 39
G. Temas transversales ……………………………………………........ 40
VI. Perspectivas Económicas y la ERCERP en el Mediano Plazo............... 42
A. Aspectos generales …………………………………………….......... 42
B. Marco macroeconómico …………………...…………….................. 43
C. Financiamiento de la ERCERP ...............................…………........... 46
D. Reforma estructural y otras grandes reformas .................................... 49
E. Mayor gobernabilidad y fortalecimiento institucional …………....... 51
F. Programas por componentes y sectores estratégicos ..……….…....... 53
G. Costos de las metas ............................................................................. 57

VII. Implantación, Seguimiento y Evaluación de ...........................

Impacto 59
A. Implantación de la ERCERP .............................................................. 59
B. A qué dar seguimiento y qué evaluar ………………………............. 62
C. Establecimiento del sistema de seguimiento y evaluación de la
ERCERP ............................................................................................. 62
D. Evaluación de la evolución de la pobreza y evaluación del impacto
global de la ERCERP .......................................................................... 63
E. Seguimiento y evaluación de los programas clave de la ERCERP .... 64
F. Programa de reportes y evaluaciones ....................................…........ 65

Cuadros

1. Evolución de la Pobreza ...............................................…………….. 8

2. Brecha de Pobreza y su Evolución .....…........................………….... 9
3. Distribución del Consumo ...………………...............................…… 10
4. Matriz de Objetivos, Metas e Indicadores Intermedios ….................. 23
5. Indicadores Económicos Básicos ....................................................... 45
6. Desembolsos del Gobierno Central relacionados con la ERCERP 46
7. Asignación de los Fondos de la HIPC ................................................ 47
8. Programa de Inversiones Públicas de la ERCERP, 2001-2005 .......... 54
9. Costo total para cumplir con los indicadores selectos ........................ 58
10. Coordinación de la ERCERP: roles de la SETEC y otras instancias
participantes ........................................................................................ 61

Gráficas

1. Pobreza y Pobreza Extrema …………………………........................ 6

2. Pobreza Urbana y Rural…………………………………................... 7
3. Pobreza Extrema Urbana y Rural …….............…………………….. 7
4. PIB Real Per Cápita …………………………….....................……... 15
5. Deuda Externa ……………………………………...................……. 15

Anexos

I. El Proceso de Consulta …………………………..…..................... 67

 ii

II. Principales Reformas Estructurales – Acciones Implementadas .... 106

III. Matriz de Metas, Objetivos e Indicadores Intermedios................... 113
IV. El Mapa de Pobreza de Nicaragua .................................................. 118
V. Matriz de Acciones de Política ………………........……………... 124
VI. La definición de los gastos relacionados con la pobreza ................ 155

Cuadros Anexos

1. Nicaragua: Indicadores Económicos y Sociales ................................. 157

2. Cartera de Programas de la ERCERP (Consolidado) ........................ 159
3. ERCERP Cartera de Programas .......................................................... 160
 i

INTRODUCCION
TRANSICIÓN DE LA I-PRSP A LA ERCERP COMPLETA

1. Este documento, Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza

(ERCERP), es una versión revisada del publicado en agosto del 2000, que fue presentado como
el documento interino de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (I-PRSP) ante el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), a fin de considerar la inclusión de
Nicaragua dentro de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). Esta
nueva versión servirá de guía a nuestra nación durante el período que dure la implementación de
la HIPC (2001-2005). El documento de agosto del 2000 no sólo fue discutido en el seno del
Consejo Nacional de Planificación Económica Social (CONPES), y con otros grupos de
ciudadanos en Nicaragua, sino que también fue revisado por los organismos multilaterales y las
agencias bilaterales de cooperación presentes en el país. En sus comentarios los funcionarios del
Fondo y del Banco resaltaron que el proceso de consulta y el alcance de la Estrategia Reforzada
de Reducción de la Pobreza (ERRP) excedía lo que se esperaba de una estrategia interina.

2. Para elaborar esta ERCERP fueron especialmente útiles los comentarios recibidos durante las
consultas locales realizadas por el gobierno y el CONPES en siete departamentos y las dos
regiones autónomas, durante noviembre- diciembre del 2000 y marzo-abril del 2001. Estas
consultas, junto con los dieciséis grupos focales que tuvieron lugar con pobres de áreas rurales y
urbanas en seis departamentos y las regiones autónomas -- las áreas con mayores niveles de
pobreza del país -- proporcionaron una excelente guía que asegurará una implementación
efectiva del programa. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la
Unión Europea (UE), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO), Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y otras
agencias de cooperación bilateral -- especialmente aquellas de Austria, Alemania, Suiza, Suecia,
Noruega y los Estados Unidos -- dieron comentarios sobre la ERRP. Los Directorios del BM y
del FMI, y sus funcionarios, proporcionaron consejos muy útiles.

3. El proceso de consulta local enfatizó varios elementos claves, entre ellos, la convicción de
que la fase de implementación de la estrategia debe incorporar las características regionales. El
proceso también reveló la existencia de niveles altos de capital social local y la participación
entusiasta en muchas de las iniciativas enfocadas al desarrollo, y de igual manera enfatizó la
importancia de contar con una referencia nacional como la ERCERP que sirva como guía local.
Las consultas regionales, al igual que las consultas “nacionales” y las desarrolladas por algunas
ONGs, fueron apoyadas por la publicación de versiones resumen de la ERRP. Este nuevo
documento de la ERCERP tendrá su versión resumida, que será circulada ampliamente en todo el
país, especialmente en los municipios más pobres de Nicaragua. La circulación y la discusión de
la cartera de programas de inversión local del gobierno central fue muy apreciada por parte de
los lideres locales, y fue aceptada como la base crítica para una metodología “de abajo hacia
arriba” para la formulación y seguimiento de futuras inversiones públicas. Los líderes locales
exigieron la participación de la sociedad civil y una mayor coordinación entre las autoridades
municipales, departamentales y centrales para la implementación de la estrategia. Esto
representa un reto importante, que será en parte cubierto con un nuevo programa desarrollado
con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para fortalecer la coordinación entre
instituciones multisectoriales, la sociedad civil, y los diferentes niveles de gobierno. Así mismo,
se está desarrollando un nuevo programa para expandir el proceso de consultas a nivel local. El
 ii

CONPES, la instancia consultiva formal, ha incrementado su programa de trabajo, y ha

proporcionado análisis y recomendaciones sobre las políticas públicas, gracias al apoyo técnico
continuo y la inclusión de nuevos miembros, particularmente la asociación de municipios. Más
importante todavía es el hecho que se haya introducido en la Asamblea Nacional el proyecto de
ley que asegurará una mayor participación ciudadana.

4. La cartera de inversión pública presentada en la ERRP ha sido consolidada y mejorada. La

clasificación y el análisis de la cartera de programas y su relación con las metas y los pilares de
la ERCERP están siendo profundizados a medida que se amplía la información del Sistema
Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) con el apoyo del BM. Un nuevo decreto mejorará la
estructura, y los estándares de clasificación e información del SNIP para que el sistema esté
mejor vinculado con el programa económico, su implementación y evaluación. El decreto
incluye una nueva estructura descentralizada, que promoverá prácticas descentralizadas “de
abajo hacia arriba” para la futura formulación y seguimiento de la cartera de programas del
gobierno. Con el apoyo del Banco Mundial, se está realizando una revisión del gasto público
para fortalecer la racionalización, priorización y coordinación de las inversiones públicas. Se ha
desarrollado un programa de inversión mejorado y más austero, consistente con las restricciones
macroeconómicas y las metas de la estrategia, como respuesta a las recomendaciones recibidas
sobre esta materia.

5. Se revisó la propuesta para el Fondo Social Suplementario FSS/HIPC y se emitió un nuevo

decreto para ampliar la representatividad de su Consejo Coordinador y adecuar sus
procedimientos. El Fondo expandido será de naturaleza virtual, es decir que únicamente
coordinará, elaborará planes estratégicos y dará seguimiento a las acciones de los principales
ministerios e instituciones autónomas que implementarán los diferentes programas financiados
con los recursos del alivio de la deuda. Su Consejo Coordinador incluye actualmente
representantes de la sociedad civil (CONPES), la comunidad de donantes, y los principales
ministerios rectores. Así mismo, manteniendo la consistencia con las recomendaciones de la
comunidad internacional, se incluyeron en la definición de su cartera dos programas nuevos para
recibir financiamiento: uno para el desarrollo rural y uno para la pequeña y mediana empresa. Se
ha desarrollado un sistema de información gerencial y un proceso detallado para implementar y
dar seguimiento a los programas financiados a través del fondo FSS/HIPC.

6. La sección macroeconómica ha sido profundizada y es consistente con el programa

económico de mediano plazo del gobierno. Esto asegura la coherencia de la ERCERP y los
desembolsos propuestos con los recursos esperados de la nación. El nuevo programa económico
refleja las restricciones adversas en términos de la balanza comercial y una probable reducción
de recursos externos esperados de la comunidad internacional. Estas restricciones han forzado a
una reducción desafortunada en el nivel de crecimiento económico proyectado, y por lo tanto una
revisión en la meta de reducción de pobreza para el 2005, además de otras metas e indicadores
intermedios de la ERRP. En este contexto, se ha revisado la estimación del costo de algunos
indicadores intermedios, ajustándolos a la viabilidad fiscal del programa. Los desembolsos
relacionados con la pobreza han sido rigurosamente seleccionados (Anexo VI) para asegurar una
evaluación consistente de su aplicación y resultados.

7. Se han revisado, y en algunos casos cambiado, los indicadores de metas. Estos se verán
afectados no sólo por el impacto de un crecimiento económico más lento, sino también por
 iii

nuevas consultas con los ministerios pertinentes, y consideraciones sobre su reciente desempeño.
Con miras a fortalecer la ERCERP, se realizaron talleres en el sector de salud para desarrollar
metas e indicadores locales consistentes con las metas nacionales. Se elaboró un borrador
mejorado de la ley de salud, el que fue presentado a la Asamblea Nacional después de un proceso
de consulta con el sector y la comunidad internacional. También se presentó a la Asamblea
Nacional una ley de reforma del servicio civil que será clave para la sostenibilidad de la
ERCERP.

8. Para profundizar y mejorar la estrategia de crecimiento presentada en la ERRP, con el apoyo

del BM, se ha desarrollado una agenda de investigación sobre una variedad de temas relevantes,
uno de cuyos resultados será fortalecer la estrategia para el desarrollo de la economía rural.
También se incluye una nueva evaluación del entorno macroeconómico, un análisis de la tasa
neta efectiva de protección en sectores productivos claves, un análisis de las estrategias para el
desarrollo de pequeñas y medianas empresas, el apoyo al programa de competitividad, y un
análisis y evaluación de las políticas agrícolas. La revisión del pilar de crecimiento económico
de base amplia ha significado describir con amplitud las reformas de comercio exterior de
Nicaragua. Dados los esfuerzos fallidos en la privatización de algunas empresas de utilidad
pública, se ha revisado la metodología y ajustado su reprogramación. Se han incluido algunos
programas de ONGs, y la Asamblea Nacional ha considerado y aprobado legislación adicional
(incluyendo el presupuesto para el 2001).

9. Se ha mejorado la discusión sobre el pilar de protección a grupos vulnerables, tal como fue
sugerido. De acuerdo con lo programado, con apoyo del BM y del BID se ha iniciado el
desarrollo de una política de protección social, sustentada en un análisis de las vulnerabilidades
de los pobres y la relación de diferentes programas con dichas vulnerabilidades. Los resultados
preliminares están siendo validados y sus implicaciones analizadas, especialmente para la
reformulación de los actuales componentes del programa con miras al presupuesto del próximo
año. La reformulación de la cartera de protección social se ha iniciado recientemente a través del
diseño de proyectos complementarios cuya meta es proteger el desarrollo de niños y niñas en
extrema pobreza. La red de protección social está ahora más cerca de ser una realidad y se ha
comenzado a tejer en torno a los niños y niñas, por ser estos los más vulnerables en la lucha para
superación de la pobreza.

10. En las escuelas primarias ya se está impartiendo un programa de educación sobre el medio
ambiente y se ha aprobado la ley de educación ambiental. Este programa contiene un análisis y
evaluación del impacto de los seres humanos sobre el medio ambiente, incluyendo el manejo y la
prevención de desastres, para lo cual el Ministerio de Educación Cultura y Deportes (MECD) ya
cuenta con una unidad administrativa. Después de completar un proceso de consulta nacional
muy representativo, se desarrolló el plan nacional de educación, el cual entrará en operación muy
pronto. También se finalizó la política y plan de acción ambiental después de un amplio proceso
de consultas y ha iniciado sus operaciones un nuevo y fortalecido Sistema Nacional para la
Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SNPMAD).

11. El proceso de implantación, seguimiento y evaluación de la estrategia ha sido fortalecido y

en algunos casos como en las encuestas y estudios estadísticos -- especialmente la Encuesta de
Medición del Nivel de Vida (EMNV) -- se ha avanzado más rápido de lo previsto. Para el
monitoreo de los indicadores intermedios, el Sistema Nacional de Seguimiento de Indicadores de
 iv

Pobreza (SINASIP) fue negociado con el BID para contribuir con el diseño de un sistema de
seguimiento y evaluación. El censo agrícola que fue completado recientemente -- el primero en
27 años -- proporcionará información importante para el desarrollo de programas de desarrollo
rural. Se ha revisado, actualizado y simplificado la matriz de acciones de política (Anexo V).
Aunque sigue siendo extensa, refleja una decisión deliberada de proporcionar al gobierno y la
sociedad civil una guía detallada para dar seguimiento a los compromisos durante el proceso de
consulta. Al mismo tiempo, sirve para reconocer que la matriz de acciones de política refleja un
proceso político de discusión y de inclusión amplia de puntos de vista distintos.

12. La implantación de la ERCERP de hecho ya se ha iniciado, ya que fue clave en la

elaboración del presupuesto del 2001. Los programas incluidos en el presupuesto aprobado por
la Asamblea Nacional, más los compromisos hechos en la matriz de acciones de política para el
2001, expresan los acuerdos, las metas y objetivos establecidos en la ERCERP. A medida que el
gobierno hizo sus reajustes en los gastos de capital para este año, fue crucial la decisión tomada
de proteger y priorizar los desembolsos de los proyectos vinculados a la estrategia de reducción
de la pobreza. El desarrollo de la ERCERP nos ha llevado actualmente a muchos programas,
reformas, legislación y fortalecimiento de las instituciones. Para asegurar una mayor
coordinación entre donantes, la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC) y el Ministerio de
Relaciones Exteriores (MINREX) están trabajando juntos para garantizar que la futura
cooperación internacional siga la priorización indicada en la ERCERP. El Grupo de
Gobernabilidad, a través del PNUD, ha acordado apoyar un programa para facilitar la
coordinación de la cooperación externa con el gobierno durante la implementación de la
ERCERP. Un Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia de Reducción de la
Pobreza (PAI) a nivel local -- que incluye fortalecimiento al trabajo de las instituciones multi-
sectoriales, participación ciudadana y proyectos de inversión local -- fue formulado y negociado
con el BID. Se están negociando varios programas de “nueva generación” dentro del marco de
la ERCERP y en esa dirección se orienta el nuevo plan de cooperación de la Unión Europea con
Nicaragua para los próximos 5 años, el que ha sido diseñado de conformidad a las prioridades de
la ERCERP. Así, mientras la estrategia empezó a tener sus efectos desde inicios del 2000, es
hasta enero del 2001 que se viene implementando formalmente.

[Link] gobierno de Nicaragua quiere aprovechar la oportunidad para agradecer --dentro y fuera
de Nicaragua-- a todos quiénes dedicaron su tiempo para leer y hacer comentarios sobre el
documento interino. La actualización y mejora de esta versión son los resultados de esos
aportes.
 v

GLOSARIO
AF Año Fiscal
AN Asamblea Nacional
AMCHAM Cámara de Comercio Americana Nicaragüense
AMUNIC Asociación de Municipios de Nicaragua
ANC Acción Nacional Conservadora
APN Asociación de Periodistas de Nicaragua
ASDI Asociación Sueca para el Desarrollo Internacional
ASEN Proyecto de Apoyo al Sector Educativo en Nicaragua
ASOBANP Asociación de Bancos Privados de Nicaragua
BANADES Banco Nacional de Desarrollo
BANIC Banco Nicaragüense
BASE Programa de Educación Básica
BAVINIC Banco de la Vivienda de Nicaragua
BCN Banco Central de Nicaragua
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CANTUR Cámara Nacional de Turismo
CATIE Centro Agronómico Tropical para la Investigación y la Enseñanza
CARITAS ONG de la Iglesia Católica
CAUS Centro de Acción y Unidad Sindical
CBA Corredor Biológico del Atlántico
CBI Iniciativa de la Cuenca del Caribe
CBT Certificado de Beneficio Tributario
CCER Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción
CCN Camino Cristiano de Nicaragua
CED Centro de Educación para la Democracia
CEI Centro de Exportaciones e Inversiones
CENIS Certificados Negociables de Inversión
CERAP Comité Ejecutivo para la Reforma de la Administración Publica
CGR Contraloría General de la República
CIVITAS Grupo de Coordinación de ONGs de la Sociedad Civil
CNA Código de la Niñez y la Adolescencia
CNE Comisión Nacional de Energía
CNE Consejo Nacional de Educación
CNI Comité Nacional de Integridad
CNLD Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas
CNS Consejo Nacional de Salud
CNT Congreso Nacional de los Trabajadores
CNU Consejo Nacional de Universidades
CODE Centro de Operaciones de Emergencias
CONADES Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible
CONPES Consejo Nacional de Planificación Económica Social
CORNAP Corporación de Empresas del Sector Público
COSEP Consejo Superior de la Empresa Privada
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CPT Congreso Permanente de los Trabajadores
CREPEN Comisión para la Reforma de Pensiones
CRS Catholic Relief Service
CSD Comisión Sectorial para la Descentralización
CSE Consejo Supremo Electoral
CSJ Corte Suprema de Justicia
CST Central Sandinista de Trabajadores
DANIDA Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional
DFID Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido
DGA Dirección General de Aduanas
DGI Dirección General de Ingresos
DGIP Dirección General de Inversiones Públicas
EMNV Encuesta de Medición de Niveles de Vida
ENABAS Empresa Nacional de Alimentos Básicos
ENACAL Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados
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ENAP Empresa Nacional de Puertos

ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud
ENEL Empresa Nicaragüense de Electricidad
ENITEL Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones
ERCERP Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza
ERRP Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza
ESAF Servicio Reforzado de Ajuste Estructural
FAO Organización para la Agricultura y la Alimentación
FCR Fondo de Crédito Rural
FCRP Programa de Facilidad de Crecimiento y Reducción de Pobreza
FEMA Agencia para la Administración de Emergencias de los Estados Unidos
FES Fondo de Emergencia Social
FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola
FISE Fondo de Inversión Social de Emergencia
FMI Fondo Monetario Internacional
FNT Frente Nacional de los Trabajadores
FNUAP Fondo de Población de las Naciones Unidas
FODIEN Fondo para el Desarrollo de la Industria Eléctrica
FOGADE Fondo de Garantía de Depósitos
FONMAT Fondo para la Niñez y la Maternidad
FOREIBCA Fortalecimiento a la Educación Intercultural Bilingüe en la Costa Atlántica
FOSOVI Fondo Social para la Vivienda
FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional
FSS Fondo Social Suplementario
FUNICA Organismo No Gubernamental de Apoyo a la Democracia
FUNDEMOS Fundación Nicaragüense para la Investigación y Desarrollo Tecnológico
Agropecuario
GGG Grupo de Gobernabilidad
GTZ Agencia Alemana de Cooperación
HIPC Países Pobres Altamente Endeudados
IDA Agencia Internacional para el Desarrollo
IDR Instituto de Desarrollo Rural
INAA Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados
INAFOR Instituto Nacional Forestal
INATEC Instituto Nacional Tecnológico
INCAE Instituto Centro Americano de Administración de Empresas
INDE Instituto Nicaragüense de Desarrollo
INE Instituto Nicaragüense de Energía
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INETER Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales
INIFOM Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal
INIM Instituto Nicaragüense de la Mujer
INPYME Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa
INSS Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
INTA Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria
INTECNA Instituto Tecnológico Nacional
INTUR Instituto de Turismo
INVUR Instituto de la Vivienda Urbana y Rural
IPEA Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas del Brasil
IVA Impuesto al Valor Agregado
JCOP Juntas Comunitarias de Obras y Progreso
MAGFOR Ministerio Agropecuario y Forestal
MARENA Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
MCN Movimiento Comunal Nicaragüense
MECD Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
MECOVI Programa de Mejoramiento de Encuestas de Condiciones de Vida
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MIFAMILIA Ministerio de la Familia
MIFIC Ministerio de Fomento, Industria y Comercio
MIGOB Ministerio de Gobernación
MINREX Ministerio de Relaciones Exteriores
MINSA Ministerio de Salud
MITRAB Ministerio del Trabajo
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MRS Movimiento de Renovación Sandinista

MTI Ministerio de Transporte e Infraestructura
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
NORAD Autoridad Noruega para el Desarrollo Internacional
OCDE-CAD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- Comité de
Asistencia al Desarrollo
OEA Organización de Estados Americanos
ONGs Organizaciones No-Gubernamentales
OOT Oficina de Ordenamiento Territorial
OPS Organización Panamericana de la Salud
OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
OTR Oficina de Titulación Rural
PAEBANIC Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos de Nicaragua
PAI Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia
PAININ Programa de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia
PALI Partido Neo-Liberal
PANic Plan Ambiental de Nicaragua
PCN Partido Conservador de Nicaragua
PGDM Plan General de Desarrollo Municipal
PDH Procuraduría de Derechos Humanos
PESA Programa Especial de Seguridad Alimentaria
PETRONIC Petróleos de Nicaragua
PGDM Plan General de Desarrollo Municipal
PGJ Procuraduría General de Justicia
PIB Producto Interno Bruto
PLC Partido Liberal Constitucionalista
PLI Partido Liberal Independiente
PLIUN Partido Liberal de Unidad Nacional
PLN Partido Liberal Nacionalista
PMA Programa Mundial de Alimentos
PN Policía Nacional
PNB Producto Nacional Bruto
PNC Programa Nacional de Competitividad
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Ppto. Presupuesto
PRANAFP Programa Nacional de Asesoría para la Formulación de Políticas
PRGF Programa de Crecimiento y de Reducción de Pobreza
PRN Partido Resistencia Nicaragüense
PROCAFOR Proyecto de Bosque de Pinos
PRODES Proyecto de Desarrollo Económico y Social
PROFOR Proyecto de Desarrollo Forestal Sostenible
PRONAL Proyecto Nacional
PROTIERRA Proyecto de Desarrollo de las Municipalidades Rurales
PRRAC Programa Regional para la Reconstrucción de América Central
PSC Partido Social Cristiano
PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
RAAN Región Autónoma del Atlántico Norte
RAAS Región Autónoma del Atlántico Sur
RU Reino Unido
SAS Secretaría de Acción Social
SBIF Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras
SES Secretaria Ejecutiva del Sistema
SETEC Secretaría Técnica de la Presidencia
SIGFA Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría
SIG-FSS Sistema de Información Gerencial- Fondo Social Suplementario
SILAIS Sistema Local de Asistencia Integral de Salud
SIMEN Sistema para el Mejoramiento de la Educación Nicaragüense
SINASIP Sistema Nacional de Seguimiento de Indicadores de Pobreza
SINIA Sistema Nacional de Información Ambiental
SNIP Sistema Nacional de Inversiones Públicas
SNPMAD Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres
TELCOR Telecomunicaciones y Correos- ente regulador
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UCRESEP Unidad Coordinadora para la Reforma del Sector Público

UE Unión Europea
UNAG Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez
UPANIC Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua
UPN Unión de Periodistas de Nicaragua
USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos
USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
 ix

RESUMEN EJECUTIVO

1. La ERCERP reúne resultados de estudios realizados durante años de investigación, refleja

experiencias arduamente adquiridas y resume procesos de consulta que continúan
profundizándose. Gran parte de esta estrategia -- cuya apropiación trasciende al gobierno, en
realidad es de nación -- al igual que sus componentes que la definen, -- legales, institucionales y
administrativos -- han venido evolucionando a través del tiempo; este documento describe cómo
ellos se han fortalecido. La riqueza de los elementos sobre los cuales se han logrado acuerdos y
muchas de las decisiones -- reformas y medidas estructurales, programas y proyectos priorizados
-- reflejan que se trata de un programa complejo. Parte de la complejidad surge del amplio
proceso de consulta a que ha sido sometida esta estrategia los dos últimos años, pero también, y
con mayor peso, de la convicción de que prácticamente todos los problemas de pobreza están
interrelacionados en una estrecha red de temas y que la mejor forma de abordarlos es de manera
integrada.

2. La pobreza severa de Nicaragua se origina a partir de elementos estructurales, más una serie
de erróneas políticas económicas de la década de los 1980s, agravado por el desgaste de una
guerra civil. El resultado fue un proceso hiperinflacionario sin precedentes, una drástica
reducción en las exportaciones, la producción, los ingresos y la riqueza nacional y -- durante
1987-1990 -- un virtual colapso económico. Para 1990, se tenía el mismo ingreso per cápita que
se tenía en los años sesentas; la infraestructura física estaba prácticamente destruida y el tejido
social se había desgarrado. Nicaragua inició el lento y doloroso proceso de la reconstrucción.

3. Los primeros años de gobierno democrático en la década de los noventa se dedicaron a

restaurar la paz, desarrollar una democracia representativa, reducir la hiperinflación y lograr la
transición de una economía dirigida a una basada en el sector privado y en mercados abiertos. Se
vendieron las empresas estatales; se redujo fuertemente el tamaño del gobierno -- especialmente
el ejército -- y se liberó la mayor parte de los mercados que restringían la libre circulación de
bienes y servicios. Estos esfuerzos fueron apoyados por flujos generosos de ayuda externa --
tanto técnica como financiera, -- provenientes de una amplia variedad de donantes multilaterales,
bilaterales y de otra índole. Después de un estancamiento económico, en 1994 se reanudó el
crecimiento real del PIB; desde entonces, el crecimiento se ha acelerado, a pesar de huracanes,
terremotos y sequías. No obstante, la economía se encuentra a niveles que están muy por debajo
de los que tenía a finales de los años setentas, lo que explica por qué Nicaragua continúa siendo
el segundo país más pobre del hemisferio.

4. El colapso económico empobreció a muchos nicaragüenses. Para 1993, un poco más de la

mitad de la población cayó por debajo de la línea de pobreza, e incluso después que se inició la
recuperación económica, para 1998, casi el 48 por ciento de la población permanecía en la
pobreza; el 17.3 por ciento en la extrema pobreza, con un consumo de calorías que estaba por
debajo del mínimo exigido para mantener una vida saludable. Casi el 70 por ciento de los
residentes rurales son pobres; el 29 por ciento son extremadamente pobres. La pobreza urbana
también está generalizada, especialmente fuera de la ciudad capital de Managua, que se está
recuperando rápidamente; más del 30 por ciento de los residentes urbanos son pobres, aunque
menos del 8 por ciento son extremadamente pobres. Pero Nicaragua muestra evidencias de que
el crecimiento de base amplia reduce la pobreza. Entre 1993 y 1998, las encuestas detalladas
muestran que la pobreza rural se redujo significativamente gracias a la fuerte recuperación
 x

agrícola. Igualmente, los niveles de pobreza de Managua disminuyeron con la expansión de los
servicios privados. No obstante, en algunas áreas -- particularmente en la Costa Atlántica y en
las ciudades más pequeñas -- los niveles de pobreza empeoraron. Entre tanto, una nueva
encuesta pronto a realizarse, podría mostrar una mayor reducción de los niveles de pobreza,
todos los nicaragüenses están convencidos que reducir la pobreza en la presente década sigue
siendo el principal reto de Nicaragua.

5. ¿Qué causa la pobreza en Nicaragua? Las EMNV, realizadas en 1993 y 1998, han arrojado
mucha luz sobre el problema. Una causa fundamental es el colapso económico de los años
ochentas y la respuesta fundamental es la recuperación económica de base amplia. Otra causa
del bajo ingreso y productividad de los pobres es su acceso limitado al empleo y la
infraestructura. Más de una quinta parte de los pobres continúan desempleados, lo que
representa casi el doble del promedio nacional. El subempleo es incluso peor, ya que un tercio
de los pobres están subempleados; una de cada dos mujeres pobres está subempleada. Además,
los pobres tienen acceso limitado a la infraestructura y los servicios públicos. Su acceso al agua
segura, a la electricidad, al saneamiento e incluso a los caminos suele ser la mitad o menos de los
niveles de acceso que disfrutan los que no son pobres. Al igual que muchos nicaragüenses, los
pobres a la vez se enfrentan con una seria incertidumbre acerca de sus derechos de propiedad;
pero tienen menos capacidad para defender estos derechos.

6. También existe una fuerte dimensión social en la pobreza de Nicaragua, en parte, ocasionada
por los servicios limitados de educación, salud y de otro tipo que se ofrecen a los pobres. Las
tasas de fecundidad de las adolescentes del país se encuentran entre las más elevadas de América
Latina; pero éstas son incluso mayores para las pobres, quienes tienen menos acceso a la
planificación familiar y sufren riesgos reproductivos mucho mayores. A pesar de cierta mejoría,
casi el 30 por ciento de los pobres son analfabetos; cuentan con un promedio de apenas un poco
más de 3 años de escolaridad, lo que representa más del 50 por ciento por debajo del promedio
nacional. A los extremadamente pobres les va peor; pues promedian un poco más de dos años
de escolaridad. En ambos casos, esto es menos que el tiempo necesario para obtener una
alfabetización básica, ya no digamos las destrezas requeridas para una economía que se
moderniza. Los niños extremadamente pobres se enferman con mucha más frecuencia que los
no pobres y tienen menos acceso a servicios médicos. Por otro lado, más del 30 por ciento de los
niños pobres y el 40 por ciento de los niños extremadamente pobres están desnutridos.

7. Los pobres también son sumamente vulnerables. Con frecuencia el país se ve afectado por
desastres naturales: huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, sequías, incendios e
inundaciones. La concentración de las exportaciones en unos pocos productos agropecuarios
hace al país vulnerable a impactos negativos en los términos de intercambio. Los pobres se ven
más afectados por estos eventos. De hecho, las encuestas indican una impasible resignación de
los pobres ante su pobreza, insuficiente apoyo del gobierno y la inevitabilidad de los desastres.
Para ellos, la pobreza es un círculo vicioso del cual hay pocas probabilidades de escapar. En
particular son vulnerables los discapacitados, a quienes una economía débil no puede ofrecerles
mucho apoyo; semejante situación los hace dependientes de sus parientes y de su comunidad. La
violencia contra la mujer y otros miembros de la familia, también incrementa la vulnerabilidad
de los pobres. Finalmente, los indígenas del país, especialmente a lo largo de la Costa Atlántica,
se cuentan entre los ciudadanos más pobres de la nación. Los eventos políticos y económicos del
pasado los ha dejado marginados. La magnitud de los recientes desastres y el grado de
 xi

vulnerabilidad de los pobres indica que sólo el gobierno puede desarrollar las instituciones y
programas necesarios para proveerles de mecanismos de protección social más fuertes.

8. El alivio de esta condición de empobrecimiento ha sido una preocupación de todos los

nicaragüenses y de su gobierno, durante la pasada década. Mientras comprensiblemente inmersa
en los problemas de la transición hacia una economía de mercado, de una nación en guerra a una
nación en paz, la administración Chamorro inició importantes reformas estructurales y la
recuperación económica que ha beneficiado a algunos sectores pobres, así como la creación de
instituciones para apoyar la reducción de la pobreza. Los fondos sociales y rurales de Nicaragua
han sido bien manejados y han tenido capacidad de respuesta. Poco después de la toma de
posesión de la actual administración, se inició un proceso de dos vías que ha permitido
desarrollar una estrategia de reducción de la pobreza y fortalecerla considerablemente sobre la
marcha. En primer lugar, ha habido una amplia consulta, dentro y fuera del gobierno, con los
partidos políticos y con la sociedad civil -- la comunidad empresarial, los líderes religiosos, los
sindicatos, las ONGs, las organizaciones comunitarias -- así como con la comunidad donante, la
cual ha brindado un fuerte apoyo a los esfuerzos de la nación. En segundo lugar, la decisión del
gobierno de apoyar la recuperación económica, enfatizando las reformas económicas y la
rehabilitación y expansión de la infraestructura económica, privilegiando el crecimiento basado
en la agricultura y en la expansión de los servicios sociales claves, orientados hacia la población
rural pobre. Aunque los desastres, tales como el huracán Mitch, han demorado este cambio, el
gobierno continúa haciendo esfuerzos para lograr trasladar la prestación de servicios productivos
actualmente bajo su responsabilidad -- que bien pueden ser asumidos por un sector privado
pujante -- para concentrarse en la provisión de servicios y bienes públicos básicos, con lo cual se
estaría reforzando la estrategia.

9. A medida que el proceso de consulta demostraba su valor, tanto la sociedad civil como el
gobierno consideraron que éste se podría profundizar y formalizar. A principios de 1999, el
Presidente de la República creó el CONPES, integrado por todos los sectores nicaragüenses
interesados -- empresarios, trabajadores, partidos políticos, ministerios, gobiernos regionales y
ONGs -- para asesorar al gobierno en una amplia gama de asuntos económicos y sociales.
Durante 37 reuniones plenarias, y aproximadamente 200 reuniones de los diversos comités, los
miembros del CONPES han analizado y hecho recomendaciones sobre una amplia variedad de
asuntos relacionados con la pobreza. En realidad, el CONPES se ha convertido en el principal
vehículo para fortalecer la estrategia de reducción de la pobreza; esta estrategia refleja muchos
de sus aportes y recomendaciones. Pero el proceso de consulta no se limitó al CONPES. Los
ministerios de salud, de educación y del ambiente han celebrado una serie de reuniones y talleres
con una amplia variedad de beneficiarios y expertos sectoriales. Estas consultas han resultado en
estrategias, planes y programas en salud, educación y medio ambiente que responden más a los
pobres; muchos de ellos ya están en marcha. Una versión interina de este documento fue
ampliamente divulgada. Un resumen del programa al igual que síntesis por regiones fueron
discutidas no solamente en el seno del CONPES, sino que se logró con el apoyo de éste llevar la
discusión a 9 departamentos del país -- 8 de ellos contados entre los más pobres -- y a 16 grupos
focales, conformados por pobres urbanos y rurales. Se tiene programado continuar estas
consultas con las municipalidades al igual que establecer un sistema de monitoreo a fin de
incorporar el resultado de estas consultas. Gracias a este rico proceso de consulta, el gobierno se
siente seguro de que la ERCERP esbozada en este documento es una estrategia de nación, no
sólo de gobierno, por lo que confía que será apoyada en los años venideros. Además, dos
 xii

confederaciones de ONGs desarrollaron procesos complementarios de consulta lo cual también

contribuyó a dar insumos adicionales a la estrategia y contribuir a generar un sentimiento de
apropiación.

10. Las consultas iniciales condujeron a tomar decisiones sobre los principios y pilares
necesarios para orientar el desarrollo de la ERCERP y asegurar su exitosa implementación. Los
principios guías acordados fueron: (a) una continua modernización del estado, para aumentar
tanto su enfoque como eficiencia en la prestación de servicios a los pobres; (b) la promoción
complementaria de una mayor equidad, aumentando el acceso de los pobres a los beneficios del
crecimiento, con énfasis especial en las comunidades rurales, la mujer, los grupos indígenas y los
residentes de la Costa Atlántica; (c) mayor transparencia a través de sistemas mejorados de
administración publica, leyes y procedimientos, y rendición de cuentas, por medio de procesos
participativos que incluyan comunidades seleccionadas, beneficiarios y dirigentes locales; (d)
una participación más amplia de todos los miembros de la sociedad nicaragüense en la ERCERP.
La estrategia se basa en cuatro pilares, así como en tres temas transversales que reflejan las
metas globales de nuestra sociedad. Todos están interconectados y muchas de las medidas
gubernamentales que se tomen respecto a un área, generarán sinergia en el resto. El Capítulo V
de este documento detallan los pilares y los temas; pero algunos de los objetivos y acciones más
importantes se enumeran a continuación.

11. El primer pilar, de crecimiento económico de base amplia y la reforma estructural, exigirá
una rápida tasa de crecimiento del PIB en los próximos cinco años en un ambiente de estabilidad
de precios. Desafortunadamente, la situación adversa del país en términos de intercambio
comercial, y un descenso de la ayuda externa conduce a una proyección real de sólo el 4.2 por
ciento (1.6 por ciento per cápita), aunque posteriormente esta tasa debería acelerarse. Los
servicios urbanos, la industria ligera y las zonas francas deberán crecer rápidamente en el futuro,
promovidas por un sólido marco macroeconómico, un diálogo con la comunidad empresarial y
un proceso democrático, al igual que por varias de las acciones de la ERCERP. La estrategia de
la pobreza, sin embargo, hará énfasis en la expansión agrícola, una expansión que será dirigida
directamente hacia la pobreza rural. Esto necesitará grandes esfuerzos para mejorar la
productividad de los trabajadores rurales, así como generar empleo fuera de las fincas en
pequeñas comunidades y áreas rurales. El crecimiento global será apoyado por una serie de
medidas, que van desde políticas fiscales y monetarias prudentes y coherentes hasta la
privatización de los servicios de electricidad, teléfono, agua y puertos; desde el fortalecimiento
continuo del sistema financiero hasta un sistema reformado de pensiones; desde la escrituración
y propiedad territorial más seguras a la modernización de los marcos regulatorios. Las medidas
específicas para fomentar la expansión agrícola incluyen infraestructura rural (especialmente,
caminos, agua y vivienda), programas para mejorar la tecnología agrícola de los pobres, fondos
impulsados por la demanda para los agricultores pobres, la provisión de telefonía, electricidad y
agua en las áreas rurales que no son atractivas para los proveedores privados y una amplia gama
de programas de comercialización, y capacitación.

12. El segundo pilar, la inversión en el capital humano de los pobres, tiene nexos obvios con el
primero. Conlleva una gran mejora en la cobertura, calidad e integración de los servicios de
educación pública, salud, nutrición y población, principalmente en las áreas rurales. Las
escuelas nuevas y rehabilitadas, las becas para los estudiantes pobres de primaria y vocacionales
y los turnos dobles en algunas escuelas, no sólo deberían aumentar la cobertura educativa sino
 xiii

también reducir las tasas de deserción. Un plan de estudios más pertinente, concentrado en las
destrezas productivas, personales y de estilo de vida que necesitan los residentes rurales, en
combinación con maestros mejor capacitados, debería mejorar la productividad y la vida de los
pobres. Una mayor cantidad de puestos y centros rurales de salud mejor dotados de personal,
que se concentren en servicios integrados (salud reproductiva; obstetricia, atención prenatal y
postnatal; vacunación de niños; nutrición) para las mujeres, niños y adolescentes pobres mejorará
la salud de los pobres. Igual efecto tendrán aquellas actividades comunales y las que involucren a
los padres de familia, a fin de divulgar información sobre salud preventiva y nutricional,
dirigidas a mejorar el comportamiento de los pobres, cuyos hábitos suelen colocarlos en
situación de mayor riesgo de salud.

13. El tercer pilar, mejor protección a los grupos vulnerables -- tanto los afectados por desastres
naturales como los que tienen problemas físicos o familiares -- requerirá de una aumento, en el
corto plazo, de la capacidad de los pobres para acceder a los servicios públicos en expansión,
especialmente para las mujeres, jefas de hogar del sector urbano y rural, quienes tienen una carga
de trabajo y son las que garantizan con sus bajos ingresos el bienestar de su hogar. Los
programas innovadores vinculan directamente incentivos financieros a una mejor y más intensiva
educación y prácticas sanitarias conducidas por los pobres, partiendo de los sentimientos de
solidaridad local y del capital social de los padres y de los lideres comunales. Una estrategia
sostenida exigirá fortalecer las instituciones públicas pertinentes y llegar a comprender mejor las
vulnerabilidades de los pobres. Esto permitirá enfocar y consolidar mejor los muchos programas
y proyectos que ahora están en marcha o en etapa de propuesta. Finalmente, se hará una
transferencia de ciertas responsabilidades a las organizaciones de la sociedad civil y a los
gobiernos locales, que es donde hay mayor respuesta y donde mejor se conoce a los pobres
vulnerables y los nexos sociales que éstos tienen con los demás.

14. El último pilar, gobernabilidad y desarrollo institucional, inicialmente requerirá una nueva
legislación: para mejorar el acceso a la información del gobierno, para extender las prácticas
modernas de compras gubernamentales a todo el sector público, para estandarizar la
administración pública nacional y local, para modernizar el Código Penal, los procedimientos
judiciales y la Contraloría General de la República (CGR), para modernizar muchos sectores
productivos y para establecer registros de tierras. Al mismo tiempo, los grandes esfuerzos para
capacitar a jueces, reguladores y otros funcionarios públicos deben complementarse con la
reestructuración de procedimientos -- incluso instituciones -- obsoletos. El resultado final no
sólo será un gobierno más transparente y confiable, sino uno que pueda utilizar las herramientas
de la tecnología moderna más eficazmente para ayudar a los pobres de Nicaragua.

15. También se cubrirán tres temas transversales: la vulnerabilidad ambiental de la nación, una
mayor equidad social y la necesidad de descentralizar la toma de decisiones y la provisión de
servicios. Las políticas y programas necesarios para reducir la vulnerabilidad ecológica del país
se han integrado en un plan quinquenal, el Plan Ambiental de Nicaragua (PANic), que fue
publicado y oficializado por la presidencia en marzo 2000. El Plan establece principios claros de
protección del medio ambiente, así como prioridades y acciones. Su ejecución incluirá nuevas
leyes, instituciones perfeccionadas, más coordinación y prácticas mucho mejores. La equidad
social se abordará facilitando a la mujer igual acceso a las áreas políticas, económicas, culturales
y sociales, reduciendo la violencia que sufren tantas mujeres, la niñez y la adolescencia y
garantizando los derechos y oportunidades de los grupos indígenas. Finalmente, la
 xiv

descentralización de los sistemas de educación y salud, para que respondan más a los pobres,
vendrá acompañada de una continua expansión en las responsabilidades de los gobiernos y
comunidades locales. Para que este último esfuerzo tenga éxito, se necesitarán nuevos sistemas
fiscales, esquemas estandarizados de seguimiento y una capacitación amplia para fortalecer la
administración municipal. Desde luego, se hará un énfasis especial en la región de la Costa
Atlántica, donde un alto porcentaje de la población es extremadamente pobre.

16. Una parte importante de la formulación de la estrategia ha sido medir el avance de la

ERCERP, evaluar su impacto y ajustar los programas y proyectos para que se ocupen mejor de
los problemas de la pobreza. El Capítulo IV enumera 9 objetivos específicos de pobreza que la
nación alcanzará para el 2005; prácticamente todos ellos están directamente vinculados con la
reducción de la cantidad de pobres y con una mejora en su educación y salud -- especialmente
reduciendo sus elevadas tasas de mortalidad, -- así como su acceso a los servicios públicos
conexos. La mayor parte se enfoca en mujeres y niños. Estos objetivos son medibles a través de
indicadores directos e intermedios. El CONPES y el gobierno han desarrollado un programa
para monitorear los resultados directamente con los pobres en un número creciente de
municipalidades donde la implementación será iniciada con proyecto pilotos los cuales cuentan
con el apoyo del BID. Asimismo, con el apoyo del BID y del BM se está realizando una
importante actividad cuyo objetivo es revisar los mecanismos de focalización y alcance de los
programas en ejecución. La implementación de la estrategia incluye la descentralización en la
formulación de proyectos de inversión mediante una mayor participación de las autoridades
municipales y de la sociedad civil, lo cual es consistente con las demandas planteadas durante el
proceso de consulta local y con las recomendaciones del CONPES.

17. La ERCERP no es sólo una serie de medidas y reformas del gobierno, sino que incluye
mejoras en la asignación y expansión de los recursos fiscales dirigidos hacia los pobres. Los
programas y proyectos vinculados con la ERCERP ascenderán a un total de cerca de US$1.1 mil
millones en gastos de capital, durante 2001-2005. Este programa, apoyado por la cooperación
internacional, financiará gran parte de los servicios públicos ampliados y mejorados para los
pobres, fomentará la inversión privada en vastas áreas -- mayormente rurales -- de la economía y
apoyará la creación, descentralización y modernización de instituciones necesarias para lograr
reducir la pobreza. Cuando se estiman todos los gastos del gobierno relacionados con la
pobreza, su impacto es aún mayor. Aumentan, de cerca de la mitad de los gastos del gobierno en
2000 (excluyendo el servicio de la deuda), hasta el 62 por ciento en 2005, o sea, a un nivel cerca
de un 15.1 por ciento del PIB.

18. Sin embargo, este programa no se podría financiar si no fuera por el alivio esperado de la
iniciativa HIPC, de cerca de US$100 millones al año, después del 2001. El gobierno podrá
transformar el Fondo Social Suplementario (FSS), originalmente designado como "puente" hasta
que llegara el alivio de la HIPC para financiar proyectos innovadores, en un fondo virtual de la
HIPC que dará seguimiento y reportará acerca del progreso de los programas prioritarios de la
ERCERP. El FSS ya tiene sistemas sofisticados de información gerencial y procesos bien
desarrollados para supervisar y evaluar los programas que operan bajo este esquema. El FSS
revisado incluye dentro de su Consejo Coordinador a representantes del CONPES y de los
donantes, a quienes informará periódicamente sobre su desempeño.
 1

I. EL PROCESO DE CONSULTA Y EL COMPROMISO DEL GOBIERNO

1. Después de una década de gran perturbación económica y social, Nicaragua inició en 1990
un lento y doloroso proceso de reconstrucción y transformación, destinado a alcanzar una
sociedad más abierta y ampliamente representativa de todos los participantes. Durante esta
década, se han dado los pasos necesarios hacia el establecimiento de una democracia
representativa, con elecciones transparentes y justas en todos los niveles, inclusive el regional y
el municipal. Esto ha venido acompañado de un proceso de consulta que está ampliándose y se
está profundizando. Este capítulo presenta la forma en que ha evolucionado el proceso de
consulta, en el contexto de la formulación de la estrategia de reducción de la pobreza y señala
acciones para continuar profundizándolo. El Anexo I contiene una descripción detallada de los
participantes, reuniones y recomendaciones. Estas últimas se basaron en la discusión del
documento Interino de la ERRP de agosto de 2000. Los comentarios realizados durante el
desarrollo del documento interino también están incluidos en el Anexo I de dicho documento.

A. Procesos anteriores

2. Debido al virtual colapso de la economía durante los ochenta, el tema de la reducción de la

pobreza ha sido una preocupación vital compartida por muchos sectores en Nicaragua. Así
mismo, el deseo de realizar procesos participativos de consulta, encabezado por gobiernos
democráticos, ha crecido en la misma medida. Estas consultas se habían realizado usualmente
con el sector privado, los partidos políticos, la iglesia, las ONGs, los donantes y organismos
internacionales, en particular durante la preparación para las reuniones de los diversos Grupos
Consultivos.

3. El actual gobierno, en 1997, inició una intensa consulta con los partidos políticos, la
comunidad empresarial, los sindicatos, las iglesias, las universidades, las asociaciones de
profesionales, los movimientos de mujeres y las organizaciones comunitarias con el fin de
conseguir un amplio apoyo a sus políticas. Varios acuerdos condujeron al desarrollo y
aprobación de reformas importantes. En 1998, el gobierno inició un diálogo sobre la reforma del
sistema de salud con ciudadanos, sindicatos, ONGs, universidades, el sector privado, el Consejo
Nacional de Salud y los donantes, a través de talleres en los centros de atención locales (SILAIS)
y hospitales. Al mismo tiempo, se desarrollaba una nueva estrategia de educación con aportes de
amplios segmentos de la sociedad; entre ellos, maestros, padres de familia, estudiantes,
catedráticos universitarios y representantes de las iglesias tanto a nivel nacional como local. La
Política Ambiental y el PANic se completó, publicó y oficializó en febrero de este año, por el
Presidente de la República, después de una intensa consulta a nivel local -- municipal y
departamental -- y con las comunidades indígenas. De hecho, ahora muchas instituciones
realizan consulta antes de tomar acciones -- desde la formulación hasta la implementación --
sobre políticas, legislación y programas.

4. Las consultas con los Grupos Consultivos han demostrado ser útiles en la expansión del
proceso participativo. Hace más de tres años, el gobierno enfatizó ante el Grupo Consultivo de
Ginebra, el creciente consenso nacional de que el desarrollo rural -- para acelerar el crecimiento
de base amplia y mejorar el sector social -- era clave para el progreso del país. Este enfoque
inicial ha evolucionado -- gracias a la contribución de los donantes y muchos nicaragüenses –
 2

hacia un marco más integral para comprender la estrategia de reducción de la pobreza y

proporcionando la oportunidad para un diálogo participativo y de construcción de consensos.

5. A consecuencia del huracán Mitch, a finales de 1998, el gobierno organizó una Comisión
Presidencial compuesta de seis consejos consultivos para evaluar el daño resultante, identificar
las necesidades inmediatas de la población afectada y preparar un plan factible de
reconstrucción. Cada uno de los consejos se reunió y trabajó estrechamente con ciudadanos,
expertos y organizaciones nacionales e internacionales, para preparar recomendaciones
específicas. Estas se presentaron a la comunidad internacional, tanto en Washington, a finales de
1998, como en Estocolmo, en mayo de 1999. Las recomendaciones que surgieron de los
Acuerdos de Estocolmo se integraron en el documento: "Una Nación, Muchas Voces" presentado
en Washington en mayo de 2000. Este documento, también, evaluaba los desafíos y necesidades
que se identificaron durante un amplio proceso de consulta con miembros del gobierno, la
sociedad civil, los donantes y los organismos internacionales.

B. Enfoques actuales

6. La formulación de la actual ERCERP se ha beneficiado de estos procesos previos de

consulta. Los mismos han sido muy útiles, e inducidos por la demanda, han apremiado para
desarrollar mecanismos que conduzcan a una mayor retroalimentación gubernamental, una
mayor interacción entre todos los consultados y un mecanismo de consulta más formal. En
respuesta, el gobierno creó el CONPES en 1999, cuya base legal es la Constitución de la
República. El Consejo tiene el mandato de asesorar al Presidente, en la formulación y
evaluación de programas y políticas sociales y económicas, supervisar estos programas, efectuar
recomendaciones sobre la composición del presupuesto público anual y facilitar consultas de
interés nacional. Además, el CONPES promueve el diálogo interno y da seguimiento a los
compromisos derivados de los Grupos Consultivos y de la estrategia de la pobreza (Anexo I), así
como a otros asuntos de políticas públicas, tales como el Presupuesto General de la República.

7. Los ministerios del área social y económica, con la asistencia técnica de la SETEC, el Banco
Central de Nicaragua (BCN), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el
MINREX, encabezaron el esfuerzo para preparar un programa coherente de reducción de
pobreza. El CONPES y sus Comisiones de Desarrollo Institucional y Social coordinan la
participación y recomendaciones de la sociedad civil, con la asistencia técnica del PNUD, el
BID, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y otros donantes
bilaterales. También, ha habido un proceso participativo de la población en general, la
comunidad empresarial y los pobres, a través de presentaciones, provisión de documentos,
reuniones, talleres y seminarios relacionados con la ERCERP que han arrojado más luz sobre
este problema.

8. Los miembros del CONPES representan una amplia gama de instituciones y grupos, dentro y
fuera del gobierno, entre ellos, dirigentes de las asociaciones del sector privado, ONGs,
sindicatos, partidos políticos, grupos académicos, gobiernos regionales de la costa atlántica y
organizaciones comunitarias, y es el lugar adecuado para hacer recomendaciones específicas que
mejoren la estrategia de reducción de pobreza. Por eso, el CONPES continuará funcionando
como un canal de comunicación con la sociedad civil y otros grupos, y podrá reorganizarse
 3

conforme su evolución. El gobierno también ha mantenido un proceso de consultas con

representantes de las agencias bilaterales y organismos multilaterales de cooperación en
Nicaragua, para discutir ideas y recibir comentarios durante el proceso de formulación de la
ERCERP. Muchas de estas organizaciones han brindado una asistencia valiosa, en forma de
apoyo técnico y logístico1. Estas instituciones --tanto internas como externas-- han jugado un
papel clave para llegar a entender mejor los principales temas y para reflejar las opiniones e
inquietudes de la sociedad civil.

9. Desde sus etapas iniciales, la discusión de la ERCERP se condujo en tres niveles: (1) dentro
del gobierno, a través de reuniones de los ministerios económicos y sociales y deliberaciones con
el personal técnico, incluido el de los entes autónomos. Otros talleres han incluido a las
municipalidades, secretarías departamentales y los gobiernos regionales de las regiones del
Atlántico; (2) como se observó anteriormente, con la sociedad civil, principalmente a través del
CONPES; y (3) discusiones con representantes de organismos donantes bilaterales y
multilaterales. Durante la primera etapa de las discusiones, el gobierno se enfocó en las causas y
las posibles soluciones para aliviar la pobreza. Además, otras discusiones y talleres incluyeron a
organizaciones de desarrollo local, otras ONGs, el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible
(CONADES) y los medios de comunicación social. La mayor parte de las recomendaciones se
han publicado en un informe anterior, con el fin de facilitar su evaluación y mantener un registro
apropiado del proceso.2

10. En la segunda etapa el gobierno trató de fijar metas específicas, identificar y articular
programas con recursos, y considerar un sistema participativo para supervisar y evaluar los
programas. Con el fin de facilitar y mejorar el análisis y las recomendaciones, se ha dispuesto de
asistencia técnica a través de un comité, conformado por el gobierno, la sociedad civil y los
donantes. El gobierno, con asistencia del BM y aporte de los diferentes ministerios, luego
identificó y priorizó los programas para incluirlos en el presupuesto del año fiscal 2001. El
principal resultado de este esfuerzo fue la ERRP de agosto del 2000, que explicaba la estrategia.
Este documento y un resumen del mismo tuvieron amplia circulación en Nicaragua, y se
utilizaron en una serie de consultas internacionales, nacionales y locales, que incluyó a los
pobres. La ERRP fue evaluada por el FMI y el BM como parte de la documentación presentada
por Nicaragua para alcanzar el punto de decisión de la iniciativa HIPC en diciembre de 2000.

C. El proceso fortalecido

11. El proceso de consulta, aunque extenso y útil, ha sido costoso. Para revisar y ajustar su
estrategia, Nicaragua necesitará apoyo técnico y financiero continuo, especialmente para realizar
evaluaciones cualitativas y cuantitativas detalladas de la pobreza e impulsar los mecanismos
apropiados de supervisión. Para ayudarse en esta labor, se preparó el Programa Nacional de
Asesoría para la Formulación de Política (PRANAFP), con asistencia del PNUD, con el objeto
de brindarle apoyo técnico al CONPES y al proceso de consulta. Esto ayudó a la producción y
análisis de la información pertinente y ha facilitado la formulación de recomendaciones sobre
estrategias relacionadas con la pobreza. El CONPES ha organizado talleres sobre el proceso de
1
Especialmente útiles han sido las Encuestas de Medición de Niveles de Vida (EMNV), en 1993 y 1998,
financiadas por varios donantes multilaterales y bilaterales, así como una reciente evaluación de la pobreza llevada a
cabo por el Banco Mundial.
2
“Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza”, 18 de mayo de 2000, Gobierno de Nicaragua, Anexo VII.
 4

consulta y las recomendaciones, el presupuesto anual, el medio ambiente, la política fiscal y

monetaria, la política social y económica, los acuerdos de libre comercio y ha invitado a
diferentes instituciones de gobierno a comparecer ante el plenario o ante las comisiones de
trabajo.

12. Aunque la ERRP fue desarrollada a través de un proceso de consulta amplio e intensivo, a
nivel nacional y sectorial, y se basó sobre estudios detallados acerca de los pobres y sus
actitudes, estaba claro para todos -- gobierno, CONPES, muchos ONGs y donantes -- que existía
la necesidad crucial de profundizar el proceso de consulta, involucrando a las comunidades
locales y a un mayor número de pobres. Esto requería, obviamente, un enfoque diferente y más
costoso. Se necesitarían versiones resumen de la ERRP, desgloses locales (departamentales y
municipales) de los gastos de la ERCERP, y una efectiva participación local de gobierno,
empresas y líderes comunitarios, así como de los pobres mismos. Con la asistencia técnica y
financiera del Reino Unido y del PNUD se diseñó una programa con metodologías de consulta
participativa (PROCONSULTA) y se realizaron consultas locales con líderes durante el período
de noviembre 2000-abril 2001 en nueve departamentos, ocho de los cuales son de pobreza severa
o alta.

13. Estas sesiones fueron apoyadas por algunas de las secretarías departamentales de gobierno y
los coordinadores de gobierno de la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y Región
Autónoma del Atlántico Sur (RAAS) e incluyeron a diversos lideres, particularmente de las
municipalidades, las iglesias, ONGs nacionales e internacionales, proyectos de cooperación
externa, productores --grandes, medianos y pequeños,--organizaciones de servicio social,
sindicatos, estudiantes, profesionales, mujeres (30% de los participantes) y representantes de las
instituciones de gobierno a nivel local. Subsecuentemente, con la asistencia de expertos
facilitadores, se realizaron dieciséis grupos focales con la participación de pobres extremos y
líderes de base, tanto del sector rural (57%) como urbano (43%), incluyendo mujeres (54%) -- en
los mismos ocho departamentos pobres --proporcionando una serie de reacciones y visiones que
servirán de guía para la implementación de la ERCERP. Adicionalmente, grupos de la sociedad
civil desarrollaron otros procesos de consulta complementarios.

14. De febrero a abril de 2000, una ONG nacional -- FUNDEMOS -- desarrolló un proceso de
consulta a nivel nacional sobre la inversión pública, su proceso de formulación y un análisis
detallado de la inversión a nivel local con apoyo del gobierno. Durante el mismo periodo, la
Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción (CCER), una federación de ONGs,
también desarrolló un esfuerzo más amplio sobre la ERCERP en todos los departamentos,
proporcionando consideraciones adicionales. Cuatro municipios de León-Norte --Santa Rosa del
Peñón, El Jicaral, El Sauce y Achuapa-- con apoyo de donantes, instituciones de gobierno y
sociedad civil desarrollaron su propia estrategia de reducción de pobreza a través de un amplio
proceso de consulta local desarrollado durante el último año. Todos estos grupos han
compartido la información y experiencias con el gobierno.

15. Los próximos pasos serán impulsar contribuciones locales a la implementación de la

ERCERP. Compendios menos técnicos y accesibles de la estrategia están siendo preparados. Se
espera desarrollar por las municipalidades en los próximos dos años planes de trabajo basados en
un mayor conocimiento de los programas y proyectos de la ERCERP con impacto local, las
 5

preferencias comunitarias y las experiencias locales. Ello será determinante para la toma de
decisiones y acciones nacionales y regionales -- y por que no municipales a medida que el
proceso de descentralización gubernamental avance -- y además proporcionará directrices para la
evaluación y seguimiento global de la estrategia. El BID apoyará un programa piloto para el
fortalecimiento institucional y la coordinación multisectorial de inversiones vinculadas a la
pobreza y demandadas a nivel local. Igualmente lo hará para la participación ciudadana, la
auditoría social y el establecimiento de un sistema piloto de monitoreo, seguimiento y
evaluación. Las lecciones aprendidas guiarán la adopción de mejores prácticas en la
implementación de la estrategia a nivel local.

16. Se recibieron muchos otros comentarios acerca de la ERRP. De las comisiones y sesiones
plenarias del CONPES, de ONGs y otros grupos. Del Directorio del BM y del FMI y sus
respectivos funcionarios, quienes hicieron valiosas sugerencias, al igual que la UE, el PNUD,
BCIE y agencias bilaterales, en particular de Suiza, Austria, Alemania, Suecia y Estados Unidos.
Muchos de estos comentarios, al igual que los provenientes de líderes locales y pobres, se
presentan en el Anexo I. Todos fueron tomados en cuenta y como se indica en la introducción
muchos contribuyeron a una mejor versión de la ERCERP y a un documento más acabado.

II. PERFIL DE LA POBREZA

A. Base de análisis y metodologías de medición

17. En contraste con muchos otros países, la recopilación sistemática de información sobre
indicadores de pobreza en Nicaragua es bastante reciente. No fue sino hasta la última década
que se dio un seguimiento sistemático a grupos u hogares seleccionados, por consiguiente, es
difícil rastrear los cambios en los patrones de ingreso. Los primeros esfuerzos en esta dirección
incluyen las EMNV de 1993 y 1998, que sustentan el actual análisis. También, el censo de
población (1995) y la encuesta demográfica y de salud (1998), arrojaron cierta luz sobre los
asuntos de la pobreza. Un análisis reciente conducido por el BM identifica y clasifica las
vulnerabilidades que en materia de bienestar percibe la población, extrayendo sus conclusiones
de los resultados del estudio cualitativo de la pobreza en Nicaragua (2000) y cuantifica los
indicadores asociados con estos riesgos usando datos de la EMNV de 1998 y de otras fuentes. El
primer censo agrícola, de los últimos 27 años, ha sido completado recientemente; la
diseminación de los datos generados por este censo se hará a finales de este año. Esta
información será crucial para profundizar la estrategia de crecimiento del país al igual que para
aumentar los ingresos en las áreas rurales.

18. La pobreza es un problema multidimensional; pero su definición más común es en términos

de los niveles inaceptablemente bajos de ingreso y consumo. Además, la pobreza suele asociarse
con necesidades básicas insatisfechas, alta vulnerabilidad a eventos exógenos y falta de
oportunidades económicas. Hay varios métodos para estimar la pobreza, entre ellos, los criterios
de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), los patrones de distribución del ingreso, y los
índices de pobreza basados en los agregados de consumo.

19. En Nicaragua, se han usado las NBI para estimar coeficientes de pobreza basados en un
grupo seleccionado de indicadores, tales como acceso a los servicios de saneamiento, nivel
 6

educativo del jefe del hogar, nivel de dependencia y otros. Según este método, los hogares que
sólo tienen una necesidad insatisfecha se clasifican como pobres; los que tienen dos o más
necesidades insatisfechas se consideran extremadamente pobres. Las NBI son un indicador
importante del nivel de pobreza, pero tienden a sobreestimar la pobreza. De este modo, los
hogares que no son pobres suelen incluirse dentro de los pobres; esto tiende a inflar los
programas focalizados en la reducción de la pobreza y a erosionar el valor y la eficacia de los
recursos disponibles para los que son realmente pobres.

20. El método de distribución del ingreso clasifica los hogares, con base en sus niveles de
ingreso relativos, lo cual facilita la determinación de los niveles de pobreza. Sin embargo, este
índice también está sujeto a cierto sesgo. Existe la tendencia de que los hogares encuestados no
informen todo el monto del ingreso que devengan y que dejen por fuera el ingreso en especie (p.
ej., cosechas cultivadas y consumidas por los hogares).

21. El tercer índice de medición de la pobreza se basa en los niveles relativos de consumo. Se
estima la línea de pobreza con base en el gasto anual per cápita necesario para consumir las
necesidades mínimas calóricas diarias y para adquirir bienes básicos, tales como ropa, techo y
transporte3. La línea de pobreza extrema se define como el gasto anual per cápita en alimentos
necesarios para cubrir una mínima ingesta calórica diaria, que en Nicaragua es de 2,226
calorías. Este es el método usado para analizar la pobreza en este documento.

22. Debe recordarse que en el caso de Nicaragua los índices de la pobreza se refieren a 1998, es
decir, hace tres años. Por lo tanto, debe reconocerse que desde entonces el PIB per cápita real
creció más del 8 por ciento, el desempleo abierto decreció significativamente y muchos de los
servicios sociales fueron expandidos y mejorados. No obstante, la mayor parte de los países en
vías de desarrollo tienen importantes desfases en la publicación de datos detallados sobre la
pobreza y Nicaragua no es la excepción.

B. La situación y la evolución de la pobreza

23. Nicaragua es uno de los países más pobres de

América Latina; su PNB per cápita es sólo un Gráfica 1
Pobreza y Extrema Pobreza
tercio del promedio regional. De treinta y tres (En porcentaje de la población total)
países latinoamericanos, Nicaragua es el más 60
pobre, después de Haití4. Por eso, no es de 50

sorprenderse que, con base en el índice de 40

30
50.3 47.9
consumo, casi la mitad (47.9 por ciento) de la 20
10 19.4 17.3
población de Nicaragua es pobre. Esto equivale a 0

2.3 millones de personas, de las cuales, 830,000 1993

Pobreza
1998
Extrema Pobreza
(17.3 por ciento) son extremadamente pobres.
Medida por el método de las NBI, la pobreza aumenta al 72.6 por ciento y la pobreza extrema al
44.7 por ciento. Medida según el método de distribución del ingreso, la pobreza global es de
60.0 por ciento y la pobreza extrema es 33.5 por ciento. Aunque la incidencia de la pobreza
3
La línea de pobreza de US$402.05 de consumo per capita al año y el nivel de pobreza extrema de US$212.22 de
consumo per capita al año.
4
En una base de paridad de compra; es más, Nicaragua es más pobre que Haití si se utilizan los números PIB
nominal per capita.
 7

siguió siendo elevada en 1998, hubo una pequeña reducción, en comparación con 1993. Con
base en los niveles relativos de consumo, la pobreza disminuyó 2.4 puntos porcentuales (Gráfica
1), mientras que la porción de la pobreza extrema cayó 2.1 puntos. Sin embargo, a pesar de la
disminución relativa en la pobreza, la cantidad absoluta de pobres y de pobres extremos aumentó
en 1998, con respecto a 1993.

Gráfico 2 24. La pobreza por regiones. Los resultados

Pobreza Urbana y Rural
(En porciento del total de población urbana y rural
de las encuestas de 1993 y 1998 muestran
80 grandes diferencias regionales en la
-7.6
70 incidencia, intensidad y evolución de la
60 pobreza. En términos relativos, la pobreza y la
50 76.1 68.5 pobreza extrema siguen siendo
-1.4
40 abrumadoramente rurales (Gráficas 2 y 3).
30
31.9 30.5
Dos de cada tres personas en las áreas rurales
20
Urbana Rural
son pobres, en comparación con una de cada
1993 1998 tres en las áreas urbanas. El Anexo IV de la
ERCERP incluye un mapa nacional de
pobreza extrema, el cual -- junto con cuadros
Grafica 3 detallados de datos -- muestra, claramente, los
Pobreza Extrema Urbana y Rural
(En porciento del total de población urbano y rural
municipios donde se concentra la pobreza,
especialmente la pobreza extrema. Aunque las
áreas rurales mostraron una incidencia elevada
40 - 7.4
de pobreza y de pobreza extrema, en 1998
30 experimentaron la mayor disminución, en
20
0.3
36.3 28.9
comparación con 1993, con excepción del
10 Atlántico rural, donde la pobreza extrema
0
7.3 7.6 aumentó significativamente. En contraste, la
Urbana Rural pobreza aumentó en las áreas urbanas del
1993 1998
Pacífico y del Atlántico, excepto en la ciudad
capital de Managua (Cuadro 1).

25. La reducción de la pobreza rural surge, principalmente, de la recuperación en el sector

agrícola, el cual creció a una tasa real anual del 7,0 por ciento durante 1993-1998. Los precios
favorables de las exportaciones, especialmente café y azúcar, contribuyeron a la expansión de la
producción. La producción de granos básicos y otros alimentos esenciales, inclusive los cultivos
no comerciales, también aumentó significativamente durante este período.

26. La menor incidencia de pobreza se encuentra en Managua, donde sólo dos de cada diez
personas son pobres. La recuperación y la expansión económica del sector servicios en esta
ciudad -- particularmente las finanzas y el comercio -- han contribuido a reducir notablemente la
pobreza, en comparación con 1993.

27. Las áreas rurales no sólo tienen la mayor parte de hogares pobres, sino que también tienen la
mayor brecha de pobreza5. La Costa Atlántica tiene la mayor brecha de pobreza, con el 37 por

5
Se define la brecha de pobreza como el aumento porcentual en el consumo que se necesita para alcanzar la línea de
pobreza.
 8

ciento; la región Central y la del Pacífico también muestran brechas significativas. No obstante,
entre 1993 y 1998, hubo una notable reducción en la brecha nacional de la pobreza. En 1998, los
pobres tenían que haber aumentado su nivel de gastos en un 18 por ciento para llegar a la línea
de pobreza, en comparación con un 22 por ciento en 1993 (Cuadro 2). Las principales
reducciones en la profundidad de la pobreza ocurrieron en áreas rurales, especialmente en la
región Central, la cual muestra la mayor cantidad de hogares pobres. Por otra parte, los pobres
del Pacífico urbano y de las regiones del Atlántico experimentaron una disminución sustancial de
su bienestar. La disminución en la región del Pacífico se debe, en parte, a la crisis económica en
algunas áreas -- particularmente León y Chinandega -- ocasionada por el fracaso de la
producción algodonera. En la región del Atlántico, los problemas de acceso, la dispersión de la
población y la falta de inversión contribuyeron a este pobre resultado.

Cuadro 1. Evolución de la Pobreza

Extrema Pobreza Pobreza
1993 1998 Cambio 1993 1998 Cambio
(En porcentaje de la (En porcentaje de la
población) población)
Nacional 19.4 17.3 -2.1 50.3 47.9 -2.4
Urbana 7.3 7.6 +0.3 31.9 30.5 -1.4
Rural 36.3 28.9 -7.4 76.1 68.5 -7.6

Managua 5.1 3.1 -2.0 29.9 18.5 -11.4

Pacífico
Urbana 1/ 6.4 9.8 +3.5 28.1 39.6 +11.5
Rural 31.6 24.1 -7.5 70.7 67.1 -3.6
Central
Urbana 15.3 12.2 -3.1 49.2 39.4 -9.8
Rural 47.6 32.7 -14.9 84.7 74.0 -10.7
Atlántico
Urbana 7.9 17.0 +9.0 35.5 44.4 +8.9
Rural 30.3 41.4 11.1 83.6 79.3 -4.3
Fuente: INEC/LSMS 1993 y 1998
1/ Excluyendo a Managua

Cuadro 2. Brecha de Pobreza y su Evolución

1993 1998 Cambio
(En porcentaje)
Nacional 21.8 18.3 -3.5
Urbana 10.9 9.9 -1.0
 9

Rural 37.1 28.3 -8.8

Managua 9.5 5.1 -4.4

Pacífico
Urbana 1/ 9.4 12.6 +3.2
Rural 32.3 26.0 -6.3
Central
Urbana 19.4 14.3 -5.1
Rural 45.3 30.9 -14.4
Atlántico
Urbana 12.1 17.5 +5.4
Rural 35.9 37.3 +1.4
Fuente: INEC/LSMS 1993 y 1998
1/ Excluyendo a Managua

28. Efectos del Huracán Mitch. En 1999, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INEC) volvió a evaluar las áreas afectadas por el huracán Mitch. En general, la evaluación no
encontró ningún cambio significativo en los niveles de pobreza. La pobreza y la pobreza
extrema aumentaron levemente en la región Central, pero las regiones rurales del Pacífico
experimentaron una leve mejoría en la incidencia global y extrema de la pobreza. Aunque estos
resultados indican un pequeño impacto adverso, en el corto plazo, la magnitud del daño causado
por el huracán a la infraestructura y a otro capital productivo, probablemente generará costos
sustanciales en el mediano plazo.

29. Desigualdad en la distribución del ingreso y el consumo. Nicaragua, igual que gran parte
de Latinoamérica, presenta un alto grado de desigualdad en la distribución del ingreso.
Nicaragua se encuentra en el cuartil superior de países del mundo que tienen la mayor disparidad
del ingreso, pero su coeficiente de Gini de 50.0 se acerca al promedio latinoamericano (muy
desigual) de 50.8. El 10 por ciento más rico del país tiene un ingreso promedio diecinueve veces
mayor que el del 40 por ciento más pobre. Es más, el 10 por ciento más rico recibe el 45 por
ciento del ingreso total del país, mientras que el 40 por ciento más pobre recibe sólo el 10 por
ciento.

30. La desigualdad del consumo también permaneció elevada en 1998. El coeficiente de Gini,
medido según el consumo, es igual al promedio latinoamericano de 45.2. Esto revela la enorme
disparidad entre el consumo de los más ricos y el de los más pobres. El 20 por ciento más rico
consume el 51.3 por ciento del consumo total del país, mientras que el 20 por ciento más pobre
sólo consume el 5.3 por ciento. La disparidad en las áreas rurales es levemente menor que en las
áreas urbanas. En las áreas urbanas, el 20 por ciento más rico tiene un nivel de consumo que es
nueve veces mayor que el del 20 por ciento más pobre; esta diferencia se reduce a siete veces en
las áreas rurales (Cuadro 3).
 10

Cuadro 3. Distribución del Consumo (Quintiles)

En porciento del total agregado de consumo Razón de consumo entre quintiles
Consumo
Agregado Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q2/Q1 Q3/Q2 Q4/Q3 Q5/Q4 Q5/Q1

Urbano 5.6 9.9 13.8 20.1 50.5 1.8 1.4 1.5 2.5 9.0
Rural 6.8 11.3 15.3 22.1 44.4 1.7 1.4 1.4 2.0 6.6
Nactional 5.3 9.3 13.9 20.2 51.3 1.7 1.5 1.5 2.5 9.6

Fuente: INEC/EMNV 1998

C. Las dimensiones económicas de la pobreza

31. Aunque son diversas las circunstancias relacionadas con los pobres, tanto en alcance como en
naturaleza, hay varios elementos comunes que se pueden asociar directamente con la pobreza en
Nicaragua. Estos, por su dimensión, se pueden dividir en económicos y sociales; ambos
significan que los pobres son sumamente vulnerables a los eventos extraordinarios.

32. Tasas elevadas de desempleo y subempleo, especialmente entre las mujeres. Aunque la
tasa global de desempleo ha disminuido aproximadamente un 10 por ciento, esta se conserva
alta, pues según la encuesta de 1998, es del 12 por ciento. Sin embargo, la tasa es mayor en los
hogares pobres, pues llega a un máximo del 21 por ciento entre las mujeres extremadamente
pobres. Aún peor es el subempleo, especialmente entre las mujeres pobres, de las cuales una de
cada dos está subempleada; esto también sugiere que no basta estar empleado para evitar la
pobreza. El subempleo visible (definido como una oferta de puestos de trabajo menor de 40
horas a la semana) era un tercio del empleo total. Las regiones que tienen las mayores tasas de
subempleo visible son Managua y la zona rural del Pacífico.

33. Inseguridad en los derechos de propiedad. En general, muchos nicaragüenses se enfrentan

con derechos de propiedad sumamente inciertos; los pobres enfrentan una incertidumbre aún
mayor. Sin embargo, la información estadística sobre la propiedad de bienes es deficiente,
dispersa y poco confiable. Cerca de cuatro quintas partes de las tierras de Nicaragua no están
registradas; y gran parte de las que están registradas lo están de manera incorrecta. Los mismos
sistemas de registro son obsoletos, sumamente lentos y excesivamente burocráticos y arbitrarios.
Los pocos títulos de propiedad de tierras emitidos se han expedido bajo sistemas muy diferentes.
Aunque los datos sobre la propiedad de los pobres son, por eso, muy limitados, un gran problema
que suelen plantear es el de la inseguridad en los derechos de propiedad. Esto afecta el patrón de
su vida familiar, su potencial de producción y hasta su ubicación. Además, los pobres, por
supuesto, son los que menos pueden defenderse cuando surgen disputas sobre la propiedad.

34. Poco acceso a la infraestructura y a los servicios públicos. Los datos disponibles, también,
muestran un acceso desigual a los servicios básicos de infraestructura, entre las áreas urbanas y
las rurales. Cerca del 35 por ciento de la población total todavía carece de agua potable y el 16
por ciento no tiene ningún acceso a agua segura. Los porcentajes entre los hogares
extremadamente pobres, en las áreas rurales, son considerablemente mayores (el 77 por ciento
carece de agua potable y el 40 por ciento carece de agua segura). Además, cerca de un tercio de
 11

los pobres no tiene ningún acceso a letrinas, el 57 por ciento no tiene acceso a la electricidad y el
94 por ciento solo utiliza leña para cocinar. El acceso a los principales caminos y carreteras
varía entre las áreas urbanas y rurales. En 1998, el 18 por ciento de los hogares urbanos no
pobres mostró un mejor acceso, en comparación con el 8 por ciento que informó que el acceso
era peor, mientras que el 13 por ciento de los extremadamente pobres en las áreas rurales reportó
contar con un acceso mejorado, en comparación con el 11 por ciento que informó un peor
acceso.

D. Capital humano y pobreza

35. Los pobres sufren también de acceso limitado y de bajos niveles en los que refiere a los
servicios sociales. Esto suele fortalecer pautas sociales y culturales adversas.

36. Tasas elevadas de fecundidad y dependencia demográfica. La tasa elevada de

crecimiento de la población de Nicaragua es incluso mayor entre los pobres. Las tasas de
fecundidad de las adolescentes son las más elevadas de América Latina y representan una
porción creciente de todos los nacimientos. Para la edad de 19 años, casi la mitad de todas las
mujeres han experimentado, por lo menos, un embarazo. Las mujeres pobres son menos capaces
de planificar sus familias; tienen menos acceso a la información sobre planificación familiar y
enfrentan mayores riesgos reproductivos. Además, los hogares más pobres comprenden más
personas (6.7-7.7) que los hogares que no son pobres (4.7) y sus adultos tienen casi el doble de la
cantidad de dependientes (definidos éstos como personas menores de 16 años).

37. Bajo logro educativo, baja calidad de los servicios educativos y poco acceso a los
mismos, especialmente en el sector rural. Tal como se esperaba, existe una fuerte correlación
entre la pobreza y el bajo logro educativo. Entre 1993 y 1998, la tasa global de analfabetismo
cayó del 23 al 19 por ciento, mientras que en las áreas rurales, el analfabetismo disminuyó del 38
al 30 por ciento. A pesar de esta tendencia positiva, casi el 40 por ciento de los extremadamente
pobres siguen siendo analfabetos. Cerca de la mitad de los hijos en edad escolar (6-18 años) de
los extremadamente pobres no asisten a la escuela, en comparación con sólo el 16 por ciento de
sus homólogos no pobres. La gente pobre y extremadamente pobre tiene apenas 3.1 y 2.3 años
de educación, respectivamente, la mitad del promedio nacional y muy por debajo del nivel de
cuatro años que se necesita para adquirir destrezas cognoscitivas básicas. Más de la mitad de los
niños que abandonan la escuela lo hacen por razones económicas. La eficacia de la educación
pública básica, especialmente para los pobres, es afectada adversamente por maestros empíricos,
malas condiciones físicas en más de la mitad de las aulas de primaria (en 1998) y una escasez
crónica de materiales didácticos. Esto explica, en parte, las altas tasas de repetición y deserción,
especialmente en las áreas rurales, donde esos problemas son de los más agudos.

38. Baja calidad y difícil acceso a los servicios de salud. En promedio, los extremadamente
pobres deben viajar tres veces la distancia y dedicar tres veces más de tiempo para llegar a las
instalaciones de salud que los hogares no pobres. Los niños extremadamente pobres se enferman
con una frecuencia 50 por ciento mayor que los niños no pobres y, cuando están enfermos, el
acceso para ser atendidos por un médico es la mitad que los no pobres. Además, un tercio de las
mujeres extremadamente pobres no reciben ninguna atención prenatal y la mitad de ellas dan a
luz a sus bebés sin el beneficio de las instalaciones institucionales. También, sólo tienen la mitad
 12

de la probabilidad de las mujeres no pobres de ser atendidas por doctores cuando dan a luz.

39. Desnutrición. Hay una fuerte relación entre pobreza y desnutrición. Más del 30 por ciento
de los niños pobres y casi el 40 por ciento de los extremadamente pobres están desnutridos, en
comparación con el 12 por ciento de los niños que no son pobres. Los niños pobres de menos de
5 años son especialmente afectados por la desnutrición crónica (lo que trae como resultado
diversos grados de bajo crecimiento); entre los niños extremadamente pobres, esto afecta al 36
por ciento. Aunque en términos globales las encuestas indican que la desnutrición crónica ha
disminuido desde 1993, para 1998, ésta había aumentado al 45 por ciento entre los pobres
urbanos y el 30 por ciento entre los extremadamente pobres. Los peores niveles de desnutrición
crónica fueron reportados en la parte norte y la parte central de Nicaragua, donde casi la mitad
de los niños extremadamente pobres sufren de esta condición.

E. Vulnerabilidad y marginalidad

40. Los pobres corren varios riesgos y se enfrentan a varias causas de vulnerabilidad. Esta
sección presenta una reseña de las más comunes.

41. Alta vulnerabilidad a desastres naturales. En parte debido a su ubicación geográfica,

Nicaragua es afectada por diversas calamidades naturales. Erupciones volcánicas, huracanes,
terremotos, sequías, incendios e inundaciones son frecuentes y traen deterioro ecológico y gran
destrucción de propiedades e infraestructura. Aunque estos desastres tienen a menudo un
impacto adverso sobre la economía en general, las catástrofes recientes (El Niño, el huracán
Mitch, La Niña, terremotos en Managua y Masaya) han demostrado que los pobres tienen una
mayor probabilidad de verse adversamente afectados por estos desastres naturales que los no
pobres. Debido a la construcción inadecuada, sus viviendas son especialmente vulnerables; y
cuando son afectados, no tienen los ahorros suficientes para cubrir las emergencias. La
asistencia pública raras veces les compensa por las pérdidas y la perturbación resultantes;
entonces se ven obligados a reducir aún más sus niveles ya inadecuados de consumo. Los
desastres afectan la productividad y el ingreso de los pobres. El desplome del empleo ocasionado
por algunos desastres hace que la gente emigre en busca de empleo o que se dedique a
actividades ilegales.

42. Vulnerabilidades de los hogares. Un análisis reciente de las vulnerabilidades, en base a la

EMNV y en el estudio cualitativo de la pobreza, revela que los riesgos principales son el bajo
consumo de alimentos y el hambre. Bajos ingresos repuntan en un distante segundo lugar del
consumo de alimentos, y éste está asociado con la posición del pobre de cara al mercado laboral
(limitada demanda de mano de obra no calificada para el pobre urbano; falta de acceso a
recursos productivos, especialmente tierra, para el pobre que vive en el área rural). En menor
orden, el acceso a vivienda y servicios básicos, así como la exposición a desastres naturales.

43. Falta de información y oportunidades. Los pobres tienen acceso limitado a los medios de
difusión y suelen carecer de información que les facilite el acceso a los mercados laborales o a la
asistencia pública. Ellos también carecen del conocimiento suficiente para acudir a las ONGs en
busca de ayuda y su ignorancia acerca de los programas sociales del gobierno les impide obtener
asistencia de estas fuentes. Es más, los pobres conocen poco de las leyes, reglas y
 13

procedimientos pertinentes, lo cual limita su acceso al sistema de justicia y a las facilidades de

asistencia oficial.

44. Violencia familiar e inseguridad en la calle y en el campo. El conflicto familiar es la

fuente embrionaria de la violencia social, lo que implica mayor gasto público. Nicaragua
presenta un elevado perfil de violencia doméstica. Según la Encuesta Demográfica y de Salud
(ENDESA98), el 29 por ciento de las mujeres informa haber sufrido algún tipo de abuso físico o
sexual; de éstas, el 60 por ciento afirma haber sido víctima de la violencia en presencia de sus
hijos y el 40 por ciento durante el embarazo. Aunque no existe ninguna estadística específica
que indique cómo es que la violencia y la delincuencia afectan a los diferentes segmentos de la
población, es probable que la mayor incidencia ocurra entre las mujeres urbanas pobres y entre
las menos educadas. Desdichadamente, la mayor parte de estos incidentes no se denuncia.

45. Desigualdad de género. Las niñas de Nicaragua tienen igual acceso a la educación; de
hecho en las escuelas primarias las niñas superan en número a los niños. No obstante, las
mujeres tienen menos oportunidades de empleo que los varones y sufren de otros tipos de
discriminación. En general, el ingreso de la mujer es 20 por ciento menor que el de los varones,
aunque esta brecha se reduce en el caso de las mujeres mejor educadas. La maternidad
temprana, que es frecuente entre las mujeres más pobres, reduce aún más las oportunidades de la
mujer. Los riesgos más comunes que enfrentan las mujeres pobres son la prostitución y el abuso
sexual y físico; el embarazo en mujeres adolescentes limita desarrollo personal y económico. A
pesar de este hecho, las comunidades más pobres suelen carecer de las estructuras formales para
proteger a las mujeres.

46. Grupos étnicos. Los grupos indígenas de Nicaragua (p. ej., miskitos, mayagnas, ramas,
criollos), que habitan principalmente la Costa Atlántica, se encuentran entre las poblaciones más
pobres. Estos grupos suelen quedar excluidos de los beneficios sociales que disfrutan otros y de
los procesos políticos y económicos que afectan al país. El garantizar el alivio de la pobreza de
estos grupos y al mismo tiempo la conservación de su cultura y sus tradiciones ancestrales,
presenta un desafío especial.

47. Los impedidos y los discapacitados. Según algunos estudios, los discapacitados se sienten
más vulnerables que el resto de la población. Son más afectados por los problemas de salud,
pero sólo el 3 por ciento de ellos recibe atención médica especializada. Los discapacitados
también tienen poco acceso a los servicios educativos especializados. Muchos padres de niños
discapacitados prefieren no enviarlos a la escuela.

48. Los ancianos. En Nicaragua, tradicionalmente, los ancianos son cuidados por sus propias
familias. Sin embargo, los ancianos en pobreza tienen poco o ningún acceso a los mecanismos
formales de apoyo. Muchos de ellos se ven forzados a trabajar más allá de sus años productivos
y suelen verse obligados a la indigencia.

49. Otros problemas menos urgentes. Sin embargo, Nicaragua ha evitado algunos problemas
serios que se suelen encontrar en naciones con ingresos per cápita tan bajos. Por ejemplo, el
trabajo de los niños es más frecuente entre los varones que entre las niñas y es mayor en las áreas
rurales, donde el 27 por ciento de los varones trabaja. No obstante, la incidencia del trabajo
 14

infantil en Nicaragua es menor (11 por ciento) que en la mayor parte de otras naciones
semejantes. Aunque las autoridades continúan manteniendo vigilancia sobre el problema del
SIDA, Nicaragua ha mostrado niveles sorprendentemente bajos de la infección por VIH: 11 de
cada 100,000 adultos en 1999, equivalente a un centésimo de uno por ciento, que es un tercio del
promedio centroamericano. Aunque no es una prioridad urgente, como en otros países, la
incidencia del SIDA deberá ser moni toreada cuidadosamente.

F. Pobreza desde el punto de vista de los pobres

50. A inicios de 2000, el BM emprendió un estudio cualitativo sobre la pobreza, que

complementaba los descubrimientos de las encuestas de 1993 y 1998. Según este estudio, los
pobres tienen un concepto singular de lo que significa ser pobre. Desde su punto de vista, ser
pobre significa carecer de acceso a los beneficios sociales que disfrutan los que no son pobres.
También, significa falta de poder económico y político para influir en los procesos de toma de
decisiones que afectan sus vidas. Los pobres consideran que las dotaciones materiales,
financieras, educativas y naturales son los principales determinantes del bienestar. En todas las
áreas entrevistadas, se identificó que los principales factores que contribuyen a una mala calidad
de vida incluyen: alimentación inadecuada, vivienda pobre, bajo ingreso, limitaciones en la
tenencia de tierras, pocas oportunidades de empleo y falta de acceso a los sistemas formales de
financiamiento.

51. Una de las percepciones predominantes es un sentido de desesperación y resignación. Los

pobres creen que la pobreza es un círculo vicioso, del cual no pueden escapar, porque es
heredada y se perpetúa a través de las generaciones. Los pobres opinan que su capital humano
limitado aumenta sus vulnerabilidades a los desastres naturales y a las crisis económicas. En
general, los pobres no confían en las instituciones públicas, las cuales suelen considerarse
corruptas y burocráticas. Se percatan de que hay una gran disparidad entre el acceso que ellos
tienen y el acceso de los que no son pobres a los servicios de salud, tales como la atención
médica preventiva, y que tales diferencias afectan la incidencia elevada de mortalidad entre los
hogares pobres. Los pobres también saben que un bajo logro educativo aumenta las
probabilidades de ser pobre y creen que existe desigualdad en el acceso a la educación. Aunque
están conscientes de los costos asociados con enviar a sus hijos a trabajar, lo hacen para cubrir
sus necesidades más elementales.

III. ANTECEDENTES DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS Y SU IMPACTO EN LA

POBREZA

A. Algunos hechos económicos y sociales importantes de los últimos treinta años.

52. En Nicaragua, la pobreza es el resultado acumulado de políticas económicas erróneas en el

pasado y de severa turbulencia política. Los diferentes enfoques a la gestión macroeconómica, a
partir de los años sesentas, han llevado al país a períodos de gran crecimiento económico, pero
también a crisis económicas y sociales prolongadas y costosas. Sin embargo, en todo este
período, el crecimiento económico no inflacionario y sólido ha demostrado ser el instrumento
más confiable para reducir la pobreza.
 15

53. Durante 1960-1977, las políticas macroeconómicas prudentes produjeron un crecimiento

extraordinario (Gráfica 4). La disciplina fiscal, la estabilidad monetaria, los tipos de cambio
estables, las políticas monetarias y crediticias congruentes, un sistema financiero moderno y bien
administrado y niveles relativamente bajos de endeudamiento externo forjaron un marco de
disciplina económica que impulsó un ambiente estable y fomentó la inversión interna y externa.
Este marco se reforzó con las condiciones internacionales favorables y un aumento en la
producción de café y algodón.

54. En consecuencia, la
Gr áf ica 4
PIB Real Per Cápita (C$ - 1980)
economía creció a una tasa
anual promedio del 6.4 por
12000
ciento. El PIB per cápita creció
10000 al 3.1 por ciento al año, las tasas
de inflación se aproximaron a
8000
los niveles internacionales, los
6000
déficit de la balanza de pagos
fueron moderados y las
4000 exportaciones aumentaron,
como respuesta a los niveles
2000
crecientes de producción
0
industrial, agrícola y ganadera y
a la fuerte demanda externa. El
ahorro generado por el gobierno
(un promedio anual de 3.8 por
ciento del PIB) más las entradas de capital privado mantuvieron el endeudamiento externo
relativamente bajo (Gráfica 5).

Gr áf ica 5 55. En contraste, la principal

Deuda Externa (Porciento del PIB)
perturbación asociada con la
800
guerra civil en los años ochenta
700
complicó la gestión
600
macroeconómica y provocó una
500

400
asignación inadecuada de
300
recursos. Esto, aunado a la
200
inestabilidad política condujo a un
100
desplome de la producción y a
0 uno de los peores episodios de
hiperinflación en América Latina.
Durante 1984-1989, el PIB se
contrajo a un promedio anual del
3.6 por ciento y la tasa de inflación llegó a un máximo del 33,000 por ciento en 1988, mientras
que el ingreso per cápita disminuyó a los niveles de los años sesenta. Este colapso económico es
la causa más importante de los elevados niveles de pobreza actuales de Nicaragua. Si el país
hubiese seguido creciendo al mismo ritmo que en 1960-77, hoy tendría probablemente un
 16

ingreso per cápita tres veces superior al actual. Además, los niveles de salud, educación y
empleo estarían todos, relativamente, más cerca de los que tienen nuestros vecinos.

56. A pesar de introducir tipos de cambio y tasas de interés preferenciales, el gasto público
excesivo (50 por ciento del PIB, en 1986) y niveles de crédito (54.1 por ciento del PIB, en 1987),
la demanda agregada real disminuyó espectacularmente en los años ochenta. Las transferencias
ad hoc y apresuradas de tierras productivas -- con la resultante incertidumbre del dueño real de la
propiedad y el caos legal que producía -- resultaron en desinversiones y grandes caídas en la
producción agrícola. Al mismo tiempo, la deuda externa creció a niveles sin precedentes,
llegando hasta los US$8.5 mil millones en 1988, casi siete veces más que el PIB del país y que el
nivel de la deuda externa al final de 1978. Para 1990 la deuda externa alcanzó los US$10.7 mil
millones. Debido al colapso de la actividad económica, los niveles de pobreza incrementaron
abruptamente.

57. Durante el período de 1990-2000, el desempeño macroeconómico de Nicaragua mejoró

sustancialmente. Con el respaldo del FMI (incluido un acuerdo en espera en septiembre de 1991,
y dos convenios de Servicio Reforzado de Ajuste Estructural-ESAF- en junio de 1994 y marzo
de 1998), se lanzó un fuerte programa de reforma estructural que permitió controlar la inflación y
reanudar el crecimiento económico. Con la ayuda de políticas monetaria, fiscal y cambiaria
apropiadas, las presiones inflacionarias disminuyeron rápidamente. No obstante, en parte debido
a las disputas no solucionadas sobre la propiedad, la economía frágil fue lenta en reaccionar a las
reformas, a pesar de la liberalización comercial, el mayor ahorro del gobierno, las reducciones
programadas en los aranceles a las importaciones y una reducción del 50 por ciento de la deuda
externa. Sin embargo, en 1994, emergió el crecimiento económico y de allí en adelante la
economía ha crecido a una tasa anual promedio del 4.8 por ciento. Incluso con el impacto del
huracán Mitch, la economía pudo crecer a una tasa anual de 5.2 por ciento al año entre 1997 y
2000, lo que ocasionó que el ingreso per cápita aumentara 2 por ciento al año (Cuadro Anexo 1)
y la tasa de desempleo abierto bajó del 17 por ciento en 1994, a aproximadamente 10 por ciento
en el 2000.

B. Estrategias y políticas en los años noventas

58. En la primera mitad de los años noventa, Nicaragua dedicó grandes esfuerzos a restaurar la
paz y reducir la hiperinflación. Se requerían muchas reformas estructurales urgentes para
transformar una economía planificada caótica en una economía de mercado. Estas reformas
tenían un costo, pero en última instancia promovieron el crecimiento económico. También
estuvieron acompañadas de un mayor grado de atención a los asuntos legales y a los sectores
sociales a partir de 1994. Nicaragua profundizó sus esfuerzos de reforma desde 1997 para
acelerar aún más la recuperación económica y reducir el desempleo y la pobreza. El Anexo II
muestra detalles y fechas de algunas medidas claves.

59. Reforma del sector público. Las reformas del sector público emprendidas en los últimos
diez años han contribuido significativamente a la estrategia para reducir la pobreza en el país. La
reducción del Estado ha fortalecido la implementación de la política fiscal. El gasto público
disminuyó con la reducción del ejército en tres cuartas partes, la privatización de 351 empresas
propiedad del gobierno que representaban casi el 30 por ciento del PIB, la puesta en práctica de
 17

programas de retiro voluntario para los empleados públicos y la implementación de la ley para
organizar el Poder Ejecutivo, aprobada en 1998 por la Asamblea Nacional. Esta ley reducía el
número de ministerios de 15 a 12, y el número de instituciones descentralizadas de 25 a 22.
Solamente los desembolsos para la defensa disminuyeron desde casi un 14 por ciento del PIB, en
los años ochentas, a menos del 3 por ciento en los últimos años. Como resultado de estas
políticas, el empleo del sector público se redujo de 290,000 empleados (24 por ciento de la
población económicamente activa) en 1990 a 80,000 en 2000.

60. El gobierno también inició un programa para privatizar las empresas de servicios públicos.
En consecuencia, separó las actividades operativas y regulatorias de estas entidades y redujo sus
presupuestos, a fin de dotarlas de sostenibilidad financiera. En 1995 el gobierno creó entes
reguladores para las telecomunicaciones y la energía, y dos años más tarde para el agua y
alcantarillado. Revisó la estructura de las tarifas de los servicios públicos e hizo ajustes
graduales para cubrir los costos marginales de largo plazo. Entre 1997 y 1998 la Asamblea
Nacional aprobó varias leyes que creaban un marco para permitir que el sector privado
participara en la generación y distribución de la electricidad, para privatizar la Empresa
Nicaragüense de Telecomunicaciones (ENITEL) y liberalizar la exploración y la venta de
hidrocarburos. Durante 1999 y 2000, el gobierno privatizó la distribución de energía. Arrendó
el 80 por ciento de la capacidad de almacenamiento de la Empresa Nicaragüense de Alimentos
Básicos (ENABAS), así como el puerto de Puerto Cabezas, ubicado en la Costa Atlántica. La
Empresa Estatal de Petróleo de Nicaragua, fue dada en arrendamiento al sector privado.

61. Con miras a ampliar la base impositiva, disminuir las tasas máximas de impuestos y reducir
los costos administrativos, se modificó el sistema tributario. La Ley de Justicia Tributaria de
1997 eliminó varios impuestos de bajo rendimiento, redujo el número de exenciones y eliminó
las bonificaciones a las exportaciones no tradicionales (de las cuales se abusaba frecuentemente),
reemplazándolas con un reintegro del 1.5 por ciento sobre las exportaciones.

62. Reformas del sector financiero. Durante los años noventas, el sistema financiero –una
fuente importante de la inflación en el pasado– experimentó una transformación importante. En
1991 reinició operaciones el primer banco privado. En la actualidad, operan 7 bancos después de
la reestructuración de otros cinco. También en 1991 se restableció la Superintendencia de
Bancos y Otras Instituciones Financieras (SBIF) y el BCN inició un proceso de reforma a fin de
recuperar la autonomía que había perdido en los años ochentas. Se abolieron los controles sobre
las tasas de interés, se restauraron los requisitos de reserva y se abolieron las leyes que obligaban
al BCN a financiar el déficit fiscal y a los bancos estatales.

63. Durante el período de 1997-1998, el gobierno liquidó el Banco Nacional de Desarrollo

(BANADES), el banco más grande de propiedad estatal y abrió al sector privado el mercado de
seguros. En 1999 se privatizaron la mayoría de las acciones del Banco Nicaragüense (BANIC).
Ambas transacciones, aunque necesarias para fortalecer el sistema financiero privado en
crecimiento, dejaron al gobierno las deudas de ambas instituciones. Sin embargo, el rápido
crecimiento del sistema de bancos privados condujo a ciertos abusos. En el año 2000, dos de los
principales bancos privados, que atravesaban por problemas financieros, fueron intervenidos y su
capital fue vendido a otros bancos, se absorbió uno más en el 2001. La Superintendencia de
Bancos también aprobó planes de acción para recapitalizar otros bancos débiles. Durante este
 18

período, el capital de los depositantes privados estuvo totalmente protegido. Sin embargo, en
Diciembre del 2000, la Asamblea Nacional aprobó una ley sobre seguros para depósitos
bancarios, la cual liberaría al gobierno de cualquier financiamiento en casos de pérdidas. Dicha
ley entrará en vigencia hasta en el 2002.

64. Reformas comerciales y de precios. La liberalización del comercio exterior fue una
reforma de gran impacto en la economía nicaragüense. La abolición de los monopolios estatales
de exportación fomentó la producción privada para la exportación. También se abolieron los
extensos y anómalos mecanismos de control de precios establecidos en los años ochentas y se
privatizaron muchas empresas estatales monopolistas. El gobierno apoyó estas reformas con un
tipo de cambio más realista y una política arancelaria más baja. La tasa arancelaria nominal
máxima de importación se redujo del 60 por ciento al 10 por ciento en el 2000. El promedio
aritmético de las tarifas nacionales (excluyendo América Central) bajó del 19.6 por ciento a
mediados de 1994 a casi el 5 por ciento a finales de 2000. Un cargo arancelario adicional
temporal de 5 por ciento -- que se originó de la conversión al NTB en 1997 -- se ha reducido a
menos del 1 por ciento, y una propuesta para abolirlo legalmente será presentada ante la
Asamblea Nacional próximamente.

65. Paralelo a la reducción general de las tarifas, se realizaba un esfuerzo para liberar el comercio
con las principales contrapartes comerciales del país. El comercio con Centroamérica está casi
totalmente liberalizado (5 productos sensibles son la excepción), y Nicaragua se encuentra entre
los países más liberales en las negociaciones para crear una Unión Aduanera Centroamericana,
probablemente para el año 2002. Se ratificó un acuerdo de libre comercio con México en 1997, y
una buena parte del comercio bilateral está actualmente liberalizado. Las restricciones restantes
serán eliminadas gradualmente para el año 2008. Se negociaron acuerdos de libre comercio con
Chile y República Dominicana en el 2000 y estos serán probablemente ratificados en este año.
Otro acuerdo similar se está negociando con Canadá, y Centroamérica, unida, está negociando un
acuerdo parecido con Panamá en este año. Finalmente, Nicaragua se ha beneficiado de la
decisión reciente de Estados Unidos de expandir sus importaciones de ropa bajo la Iniciativa de
la Cuenca del Caribe.

66. Reformas de pensiones. En 1999 el gobierno inició la reforma integral del sistema de
pensiones, el que había sido debilitado sustancialmente por la hiperinflación previa. Se
introducirá un nuevo régimen de cuentas de pensión con financiamiento privado administrado
por el sector privado. En abril de 1999 se separaron los subsistemas de pensiones y de seguros
médicos. En el año 2000 la Asamblea Nacional aprobó una ley para reformar el sistema de
seguridad social y se ha iniciado la aplicación del mismo. Esta reforma fortalecerá no solo el
sistema de pensiones, sino que probablemente aumentará el ahorro nacional y propiciará el
desarrollo del mercado financiero del país en el largo plazo.

67. Reformas a la administración pública y derechos de propiedad. El gobierno comenzó a

fortalecer el sistema judicial y a hacer respetar los derechos de propiedad. En 1992-1993,
estableció la Oficina de Ordenamiento Territorial (OOT) y la Oficina de Indemnizaciones para
resolver los problemas de propiedad pendientes. En 1997 la Asamblea Nacional también aprobó
una nueva ley sobre bienes que facilitó el arreglo de conflictos de propiedad acumulados, y en el
2001 se crearon tribunales especiales para mediar en la resolución de problemas de propiedad.
 19

Desafortunadamente, estas medidas no fueron suficientes y aún queda una agenda pendiente para
resolver plenamente los problemas serios de la inseguridad de la propiedad. El gobierno también
ha mejorado la transparencia de la administración pública, creando la cuenta única de tesorería y
un Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA). En 1999 se aprobó una ley
que regula las compras y las contrataciones del sector público, así como un nuevo código penal y
la ley de lo contencioso administrativo.

68. Como resultado de estas importantes y difíciles reformas, la economía ha respondido

positivamente. Después de un estancamiento hasta 1993, el PIB real creció a un promedio anual
de 4.7 por ciento durante 1994-2000. Este incremento en el crecimiento sienta las bases para una
expansión aún mayor y llevó a una reducción en los niveles de pobreza en Nicaragua.

69. Estrategias para reducir la pobreza. Antes de 1990, a pesar de haber declarado sus
intenciones al respecto, Nicaragua no tenía realmente una estrategia integrada para reducir la
pobreza. Los programas sociales llevados a cabo en la década de 1980 no venían acompañados
de los cambios estructurales necesarios para hacerlos sostenibles, ya que se basaban en
redistribuir el ingreso y la propiedad existentes, en vez de aumentar la producción y el ingreso.
En la primera mitad de los años noventa, Nicaragua concentró sus esfuerzos en la reactivación
económica para reducir los niveles sumamente elevados de desempleo y pobreza. Desde
entonces, ha seguido una estrategia integrada y cada vez más consistente para reducir la pobreza.
Para dirigir recursos a los pobres han sido creados una variedad de fondos sociales, los cuales
han sido usados con éxito en la última década. Los institutos rurales y municipales también han
logrado ampliar su apoyo a los pobres. A medida que este proceso avanzó, ha evolucionado un
programa de inversión más integrado y fortalecido –basado en datos sólidos y análisis
detallados– con fuerte ayuda local y extranjera. Una descripción detallada se encuentra en el
Capítulo VI.

C. Obstáculos a un mayor crecimiento económico, aspectos macro y microeconómicos

70. El déficit fiscal y la deuda externa. Dos impedimentos importantes a la consolidación de la

administración fiscal y macroeconómica son el alto nivel del déficit público y el alto servicio de
la deuda pública. En parte como consecuencia del esfuerzo de reconstrucción, después del
huracán Mitch, el déficit volvió a los niveles de dos dígitos en el 2000, hasta alcanzar 14 por
ciento del PIB(después de donaciones era menos de la mitad de dicho nivel, pero aún
insostenible). A pesar del generoso alivio de la deuda por parte de muchos donantes, el tamaño
de la deuda siguió siendo cerca de tres veces el PIB y el servicio de la deuda pública alcanzó el 8
por ciento del PIB. El alto nivel de gasto público (47 por ciento del PIB) se reflejó directamente
en el déficit de cuenta corriente externa. Estos desequilibrios son fuente de vulnerabilidad y un
obstáculo al crecimiento económico estable y dinámico, ya que más del 50 por ciento del ahorro
fiscal para el 2000 (3.4 por ciento del PIB) se destinó a pagar los intereses sobre la deuda. Por
otra parte, el 38 por ciento de los recursos externos se dirigió a amortizar la deuda externa en el
2000. Si no es aliviado por acciones del HIPC, el servicio de la deuda será mucho más alto
después del 2001, cuando termina el alivio temporal otorgado por causa del Huracán Mitch.

71. La fragilidad del sistema bancario. Las dificultades bancarias recientes han demostrado
que el sector bancario privado de Nicaragua necesita todavía fortalecerse. Su rápido crecimiento
 20

en los últimos años ha sido acompañado por la SBIF, la cual se ha desarrollado con rapidez y
hecho cumplir las normas prudenciales para garantizar la calidad de la cartera de préstamos. A
pesar de este esfuerzo, algunos bancos tuvieron problemas administrativos y de cartera el año
pasado y tuvieron que ser intervenidos. Es claro que la SBIF necesitará mayor fortalecimiento, al
igual que los bancos. Estas instituciones deben hacerle frente a elevados costos administrativos,
la necesidad de acelerar la recapitalización y la concentración de sucursales en unas cuantas
ciudades importantes. Los vínculos entre los bancos y algunos clientes, sujetos de crédito
importantes son, a menudo, muy cercanos. La estructura de los depósitos sigue siendo en su
mayor parte de corto plazo, lo cual inhibe la capacidad de los bancos para brindar financiamiento
de mediano y largo plazo. Las condiciones económicas y políticas del país siguen afectando
adversamente las percepciones de riesgo, lo cual hace difícil estimular el ahorro a largo plazo
para apoyar el crédito de mediano y más largo plazo que, generalmente, exigen los sectores
productivos. Los mercados incipientes de capital también constituyen un obstáculo para el
crecimiento. Por el lado de la demanda, los productores aducen que las limitaciones actuales con
las garantías colaterales son la razón más importante de inelegibilidad crediticia.

72. Debilidad de los derechos de propiedad. La incertidumbre que rodea los derechos de
propiedad es uno de los principales factores que inhiben el desarrollo de un mercado de tierras y
otros activos productivos, así como la inversión y diversificación de la economía rural. Las
confiscaciones de tierras en la década de 1980 y los compromisos de distribución de tierras
durante los acuerdos de paz en los años noventas, son los factores más importantes en la difícil
situación de los derechos de propiedad en el campo. Además, la ausencia de registro y titulación
modernos de tierras, catastro de propiedades y procesos ágiles de legalización han hecho posible
las transacciones al margen de la ley, lo que viene a agravar aún más la situación. Es más, la
tenencia incierta de tierras no ofrece muchos incentivos para la inversión privada y, aún cuando
exista, restringe el acceso al crédito institucional porque la tierra sin escritura no puede utilizarse
como colateral.

73. Aspectos tecnológicos. Actualmente, los sectores agrícola, ganadero e industrial continúan
enfrentando serios problemas de baja productividad y de falta de control de calidad de sus
productos. La agricultura tradicional está dominada por productores que suelen ser analfabetos
que utilizan prácticas centenarias y ambientalmente insostenibles. El mal servicio de transporte
y la baja calidad de la infraestructura atrasan la productividad. Peor todavía, la pésima calidad y
la ausencia de control sobre los productos nicaragüenses hacen más difícil a los productores
poder competir en los mercados internacionales, a no ser que se trate de materia prima sin
procesar. Se necesita una mejora sustancial de la tecnología y de los programas de capacitación,
si se quiere aumentar los niveles de productividad, para que la economía sea suficientemente
competitiva en los mercados externos.

74. El estado del capital humano. El capital humano en Nicaragua ha sido afectado por tres
factores: falta de inversión, emigración de los más calificados y educados, y cierto deterioro en
el tejido social, en parte relacionado con la guerra civil prolongada. Obviamente, la baja
calificación de la fuerza laboral en general aunada a una tecnología igualmente pobre, afecta la
producción de manera adversa y disminuyen la capacidad de los trabajadores para generar
ingresos. En estas circunstancias, es claro que se deben hacer grandes esfuerzos para mejorar la
educación básica y la educación técnica, a fin de mejorar los conocimientos de los trabajadores,
 21

particularmente los pobres, que siguen siendo los que más carecen de educación y capacitación.
Los indicadores muestran que anualmente cerca de 800,000 niños (más del 15 por ciento de la
población nacional) no asisten a la escuela. De los que comienzan el primer grado, sólo el 36 por
ciento termina la escuela primaria (9 por ciento en las áreas rurales). Menos de la mitad de los
que llegan al primer año de secundaria se gradúan. Es más, entre los graduados de secundaria
que continúan una educación universitaria, hay preferencia excesiva por las humanidades,
mientras que existe escasez de estudiantes que se especialicen en ciencias y capacitación técnica
vocacional.

75. La mala salud también afecta la productividad laboral y el bienestar. La desnutrición y su

incidencia en el estancamiento del crecimiento afectan la capacidad física de la fuerza laboral.
La diarrea endémica y otras enfermedades -- mayormente debidas al acceso limitado al agua
potable y a las malas prácticas de salud -- también afectan la productividad laboral.

76. Problemas de infraestructura. La falta de inversión y el mantenimiento insuficiente a la

infraestructura física durante los años ochentas, el deterioro debido a la guerra y los efectos de
los desastres naturales hacen de la infraestructura nicaragüense una de las más deficientes de
América Latina. Desde entonces, se han reconstruido muchos caminos primarios y puentes,
además de escuelas, clínicas e infraestructura urbana. Sin embargo, aún queda mucho por hacer.
Se necesitan montos sustanciales de capital privado para rehabilitar la infraestructura de
generación eléctrica y telecomunicaciones y los puertos. Estas deficiencias se traducen en
mayores costos administrativos, de producción, y de comercialización. Están en marcha
iniciativas para privatizar las empresas de servicio público; pero las expansiones y mejoras
esperadas ocurrirán probablemente sólo en el mediano plazo.

77. Vulnerabilidad e impactos. Debido a su ubicación geográfica y geológica, Nicaragua ha

sido históricamente vulnerable a los desastres naturales que han ocasionado un daño sustancial a
la ecología y han afectado seriamente su producción agrícola (huracanes, sequías, inundaciones).
También han causado gran destrucción de viviendas, infraestructura e instalaciones de
manufactura (terremotos). Además, la economía nicaragüense ha sido afectada por otros factores
exógenos, tales como las amplias y frecuentes variaciones en los términos de comercio,
especialmente las caídas de precio de sus principales productos de exportación, tales como café y
azúcar, y aumentos en el precio del petróleo, lo que volvió a ocurrir en el 2000/2001. Esto afecta
los niveles de inversión y crecimiento, perturbando seriamente la producción y la gestión
macroeconómica estable, realzando la necesidad de diversificar más la economía. Es más, el
avance de la frontera agrícola ha intensificado el daño ecológico y, por ende, aumentado la
vulnerabilidad.

78. Gasto público y su eficiencia. Durante los años noventa, los desequilibrios del sector
público se redujeron significativamente desde los niveles insostenibles e inflacionarios de los
años ochentas. El gobierno pudo controlar los gastos, mientras efectuaba cambios estructurales
en favor de los sectores sociales. El ahorro público aumentó y el financiamiento del déficit
dependió de donaciones y financiamiento externo concesional, lo cual permitió una gran
reducción de la inflación. No obstante, los gastos efectuados por el sector público no financiero
siguieron con un promedio de 40 por ciento del PIB durante los años noventas y el déficit fiscal
representó un promedio del 10 por ciento del PIB. La reducción del déficit también fue
 22

interrumpida por el huracán Mitch, el cual obligó al gobierno a aumentar los gastos de capital
hasta el 20.7 por ciento del PIB en 1999.

79. A pesar de estos reveses recientes, hubo una reestructuración significativa del gasto público
en la década de 1990. El gasto corriente disminuyó del 35 por ciento del PIB en la década de
1980 al 27 por ciento en los años noventas, en tanto que la inversión pública aumentó, del 8 por
ciento del PIB en la década de 1980, al 13 por ciento en los años noventas. En la medida que los
gastos de defensa y de producción de las empresas estatales disminuyeron, los gastos sociales del
gobierno, como participación del PIB aumentaron, desde cerca del 10 por ciento a comienzos de
la década de 1990, a casi el 17 por ciento en 1999-2000 y en términos per cápita desde US$45 a
principios de los noventas, hasta casi US$80 en 1999-2000.

80. A pesar de una mejor distribución del gasto público, su eficiencia global sigue siendo baja y
los ministerios sociales continúan siendo débiles. La elevada proporción del PIB que el sector
público gasta en servicios sociales no ha significado una mejora en los servicios para muchos de
los pobres del país. Hay dificultades operativas para identificar a los beneficiarios de proyectos
y los grupos vulnerables, mecanismos inadecuados de seguimiento para medir el impacto de los
proyectos, e ineficiencias burocráticas, entre otras cosas, que obstaculizan la eficacia de estos
gastos para fines sociales y económicos.

IV. OBJETIVOS E INDICADORES INTERMEDIOS

81. El proceso de consulta ha producido la identificación de diez objetivos nacionales, con 14

metas específicas y una variedad de indicadores para la ERCERP. Un sistema de seguimiento y
evaluación de los objetivos y sus indicadores intermedios brindará información cuantificable
para medir avances sobre la marcha. También servirá para detectar e identificar de manera
temprana las demoras o posibles obstáculos, a fin de poder adoptar medidas correctivas
oportunamente. El gobierno ha adoptado objetivos basado en las características del perfil de la
pobreza de Nicaragua y está muy consciente de la importancia de supervisar la ejecución del
programa, así como los indicadores intermedios, especialmente porque muchos de los proyectos
y programas de la ERCERP son interdependientes.

A. Los objetivos internacionales de desarrollo y la fijación de objetivos e indicadores para

Nicaragua

82. Los objetivos, metas e indicadores intermedios seleccionados son resultado de un proceso
participativo de consulta, del análisis de las características y necesidades predominantes de los
pobres, de un análisis de determinantes de pobreza, de una evaluación de la capacidad de
ejecución y las restricciones presupuestarias del sector público, de una revisión de los
compromisos que el país ha adquirido en el contexto de las Conferencias Internacionales de las
Naciones Unidas y de la interacción con algunos donantes. Por lo tanto, prácticamente todas las
metas de largo plazo se proponen, como mínimo, alcanzar las establecidas por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico –Comité de Asistencia al Desarrollo (OCDE-
CAD) para el año 2015, complementadas por objetivos y metas adicionales que se adquirieron
durante el proceso de consultas internas, las cuales reflejan las características y necesidades
específicas del país.
 23

83. El objetivo del gobierno para el 2015 es, por lo menos, reducir a la mitad la proporción de
personas que viven en pobreza extrema. Otros objetivos de largo plazo incluyen reducir la tasa
de mortalidad infantil y la mortalidad de niños menores de 5 años en dos terceras partes, reducir
la mortalidad materna en tres cuartas partes, ofrecer educación primaria al 90 por ciento de los
niños en edad escolar, garantizar el acceso a los servicios de salud reproductiva a las personas de
edades apropiadas que lo soliciten para el año 2015, e implementar una estrategia de desarrollo
sostenible para el año 2005. Otros objetivos de largo plazo son reducir la desnutrición crónica al
7 por ciento, incrementar la cobertura del servicio de agua potable al 100 por ciento, incrementar
la cobertura de saneamiento al 95 por ciento y reducir la tasa de analfabetismo al 10 por ciento;
todo para el año 2015.

84. Con el propósito de seleccionar y cuantificar las metas y los indicadores asociados a éstas, el
gobierno emprendió un proceso iterativo que implicó identificar los problemas más relevantes de
la pobreza y establecer metas para enfrentarlos. El proceso de selección implicó un esfuerzo
conjunto con la sociedad civil, los ministerios sectoriales y asesores externos. Las catorce metas
escogidas reflejan una decisión de concentrarse en resultados que beneficien a las madres y los
jóvenes, y que las mismas estén estrechamente relacionadas con los programas gubernamentales.
También, se seleccionaron indicadores intermedios para fines de seguimiento, los cuales se
detallan en el Cuadro 4.

Cuadro 4. Matriz de Objetivos, Metas e Indicadores Intermedios

Objetivos Metas Indicadores Intermedios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Metas
Nacionales Específicas internaciona
Año 2005 les Año 2015
Reducir la Reducir Incrementar la participación del gasto ... 49.6 50..0 54.2 55.5 60.0 62.1 Reducir la
pobreza extrema gubernamental para reducción de pobreza extrema
pobreza en de 50.0% a 62.1% del presupuesto al año pobreza en
un 17.5% 2005 1/ 50% al año
Tasa proyectada de crecimiento real del 7.4 4.3 3.0 3.7 4.5 5.0 5.0 2015 respecto
PIB a 1995
Aumentar a Aumentar Incrementar en 1.4 puntos porcentuales 75.0 76.4 77.9 79.3 80.6 82.0 83.4 Acceso del
90% el tasa neta de anuales promedio la tasa neta de 90% en
acceso a escolarizació escolarización de primaria educación
educación n de primaria Incrementar en 1.0 punto porcentual anual 76.6 77.6 78.6 79.6 80.6 81.6 82.6 primaria
primaria de 75% en la tasa de promoción del 3er. grado en
1999a 83.4% escuelas rurales durante 2000-2005
Incrementar en 2.0 puntos porcentuales 32.0 34.0 36.0 38.0 40.0 42.0 44.0
anuales el número de niños que terminan
primaria en seis años durante 2000-2005
Implantar sistema para evaluar el ... ... Impla ... ... ... ...
rendimiento académico y efectuar primera ntado
evaluación de matemáticas y español en el
2001 para el 3er y 6to grados
Incrementar en 1.0 punto porcentual anual 26.0 27.0 28.0 29.0 30.0 31.0 32.0
la tasa neta de escolarización de pre-
escolares durante 2000-2005
Alcanzar 6to grado en el 50% de las 29.0 33.0 37.0 41.0 44.0 47.0 50.0
escuelas rurales multigrado al 2005
Construir o reparar 2630 aulas de primaria 977 860 400 490 540 600 600
durante 2001-2005 2/
Reducir la Reducir la Incrementar la cobertura de partos 47.0 52.4 54.6 55.9 57.2 59.4 61.7 Reducir la tasa
tasa de mortalidad institucionales de un 47% en 1999 a 62% de mortalidad
mortalidad materna de en el 2005 (un aumento anual promedio materna en 3/4
materna 148 por cien- de 3,700 partos institucionales por año al 2015
mil nacidos durante 2000-2005) 3/ respecto a
 24

Objetivos Metas Indicadores Intermedios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Metas
Nacionales Específicas internaciona
Año 2005 les Año 2015
Incrementar la cobertura de cuidados 71.6 78.6 80.6 81.4 82.2 84.3 86.5
prenatales de un 71.6% en 1999 a 86% en
el 2005 (un aumento anual promedio de
3,800 controles prenatales por año durante
2000-2005) 3/
Incrementar la cobertura de captación 31.9 35.9 37.7 38.9 40.1 41.9 43.8
precoz del embarazo de 31.9% en 1999 a
44% en el 2005 (un aumento anual
promedio de 3,400 controles prenatales
tempranos por año durante 2000-2005) 3/
Iniciar programa educación en población ... ... ... Inicia Termi ... ...
para estudiantes de escuelas públicas y un -do -nado
programa no formal para el 2002
Reducir las Reducir la Incrementar la cobertura de Reducir la tasa
tasas de mortalidad inmunizaciones (%) para niños menores de mortalidad
mortalidad infantil de 40 de 1 año 99.0 99.0 99.0 99.0 99.0 99.0 99.0 infantil y la de
infantil y de por mil 1d. de BCG 91.0 91.0 91.0 92.0 93.0 94.0 94.5 niños menores
niños nacidos vivos 3d. de antipolio 7.0 4/ 90.0 90.0 91.0 92.0 93.0 94.0 de 5 en 2/3 al
menores de en 1998 a 32 3d. de 5-en-1 año 2015
5 años por mil Incrementar la cobertura de 83.8 ... 92.5 ... ... 94.0 ... respecto a
nacidos vivos inmunizaciones de 3d. de antipolio para (1998 1994
Reducir la niños menores de 5 años de 83.8% en )
mortalidad en 1998 a 94% en el 2004 (medido por el
niños EMNV) 5/
menores de 5 Reducir la incidencia de diarrea en niños 21.9 ... 19.0 ... ... 16.2 ...
años de 50 menores de 5 años de 21.9% en 1998 6/ a (1998
por mil 16% en el 2004 5/ )
nacidos vivos Reducir la incidencia de infecciones 27.3 ... 24.0 ... ... 20.8 ...
en 1998 a 37 respiratorias agudas en niños menores de (1998
por mil 5 años de 27.3% en 1998 a 20.8% en el )
nacidos vivos 2004 5/
Acceso a Reducir de Reducir de 27.1% en 1998 a 26.1% en el 27.1 ... 26.1 ... ... ... 24.8 Proveer acceso
salud 27.1% en 2001 y 24.8% en el 2005 la demanda (1998 a servicios de
reproductiv 1998 a 24.8% insatisfecha de servicios de planificación ) salud
7/
a la demanda familiar de mujeres con pareja entre 15 y reproductiva a
insatisfecha 19 años todos los
de servicios Reducir de 19.7% en 1998 a 18.9% en el 19.7 ... 18.9 ... ... ... 18.0 individuos en
de 2001 y 18% en el 2005 la demanda (1998 edades
planificación insatisfecha de servicios de planificación ) apropiadas
familiar de familiar de mujeres con pareja entre 20 y
mujeres con 24 años
pareja entre Incrementar de 21% en 1999 a 23% en el 21.0 21.0 22.0 22.0 23.0 23.0 23.0
15 y 19 años 2005 el porcentaje de mujeres en edad
fértil que tienen acceso a planificación
Reducir de familiar (un incremento de 14,000 mujeres
19.7% en en edad fértil promedio anual durante el
1998 a 18% 7/ período 2000-2005) 8/ 3/
la demanda
insatisfecha Iniciar un programa de educación en … … … Intro- Termi … …
de servicios población para estudiantes en escuelas ducid -nado
de públicas y un programa no formal en el o
planificación año 2002
familiar de
mujeres con
pareja entre
20 y 24 años
Implementa Tener Diseminar e implementar políticas y plan ... ... Apro ... ... ... ... Tener
r la implementad ambiental bada implementada
Estrategia a la Aprobar Ley de Desarrollo Forestal ... ... ... Apro ... ... ... la estrategia de
Nacional de Estrategia de ba-da desarrollo
Desarrollo Desarrollo sostenible al
Sostenible Sostenible al Aprobar Ley de Pesca ... ... ... Apro ... ... ... año 2005
2005 ba-da
Aprobar Ley de Biodiversidad ... ... Apro ... ... ...
ba-da
 25

Objetivos Metas Indicadores Intermedios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Metas
Nacionales Específicas internaciona
Año 2005 les Año 2015
Reducir Reducir Reducir la desnutrición crónica en niños 19.9 ... 17.9 ... ... 16.0 ... Reducir
Desnutrició desnutrición menores de 5 años de 19.9% en 1998 a (1998 desnutrición
n Crónica crónica en 17.9% en el 2001 y 16% en el 2004 ) crónica al 7%
niños en el 2015 9/
menores de 5
años de
19.9% en
1998 a 16%
en el 2004 5/
Aumentar Aumentar Incrementar la cobertura nacional de agua 66.5 68.1 69.5 71.0 72.4 73.9 75.4 Aumentar a
acceso a cobertura potable en 1.4 puntos porcentuales anuales 100% la
agua nacional de promedio durante 2000-2005 cobertura
agua de Incrementar el acceso a agua segura en 39.0 41.6 45.8 48.2 50.5 52.6 53.5 nacional de
66.5% en áreas rurales dispersas en 2.4 puntos agua 9/
1999 a 75.4% porcentuales anuales promedio durante
Aumentar 2000-2005 10/
acceso a agua
segura y
saneamiento
en áreas
rurales
dispersas de
39% en 1999
7/
a 53.5%
Aumentar Aumentar Incrementar el acceso nacional a 84.1 ... 85.0 ... ... 88.0 ... Aumentar a
acceso a acceso saneamiento en 4 puntos porcentuales (1998 95% la
alcantarilla nacional a durante 2000-2004 ) cobertura
do sanea-miento nacional de
del 84.1% en saneamiento 9/
1998 a 88.0%
en el 2004 5/
11/

Aumentar
cobertura de Incrementar el porcentaje de población 33.6 35.8 34.9 35.8 37.4 40.3 44.1
alcantarillado urbana con acceso a alcantarillado en 1.7
en áreas puntos porcentuales anuales promedio 12/
urbanas de
33.6% en
1999 a 44.1%
8/

Reducir la Reducir la Reducir la tasa de analfabetismo en 1 19 … 18.5 ... … 18.0 … Disminuir tasa
tasa de tasa de punto porcentual al 2004 según Encuesta (1998 de
analfabetis analfabetism de Medición de Niveles de Vida 5/ ) analfabetismo
mo o de 19% en Aumentar el promedio de años de 4.6 … … 4.8 … 5.0 … a 10% 9/
1998 5/ a 18% escolaridad de 4.6 años en 1998 a 5.0 en (1998
en el 2004 el 2004 5/ en personas entre 10 y 19 años )
1/
Estos indicadores se definirán más adelante.
2/
Este indicador incluye sólo aulas de primarias construidas, reemplazadas o rehabilitadas por el MECD.
3/
La cifra de población de embarazos y partos esperados ha sido usualmente calculado anualmente por el MINSA. Recientemente éstas se han calculado
para los próximos 5 años.
4/
Las bajas coberturas en 1999 son por el cambio de esquema de vacunas de 3 dosis DPT a la pentavalente con 5 vacunas.
5/
A ser medido por la Encuesta de Medición de Niveles de Vida (EMNV) en 2001 y 2004.
6/
El logro de estos niveles depende, en parte, del aumento en los servicios de agua y saneamiento.
7/
A ser medidos por la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) en 2001 Y 2005.
8/
Aumentar la proporción de mujeres en edad fértil que tienen acceso a los servicios de salud reproductiva hasta el 23% para 2005, con respecto al 21% en
1999 (un aumento promedio anual de 14,000 mujeres en edad fértil durante el período 2000-2005) es un indicador intermedio que abarca dos metas
nacionales: (1) reducir la tasa de mortalidad materna; y (2) aumentar el acceso a los servicios de salud reproductiva.
9/
Objetivo nacional.
10/
Aumentar el acceso al agua segura y al saneamiento en las áreas rurales dispersas es un indicador intermedio que abarca 4 metas nacionales: (1) reducir
la tasa de mortalidad infantil; (2) reducir la tasa de mortalidad de menores de cinco años; (3) aumentar el acceso al agua; y (4) aumentar el acceso al
saneamiento.
11/
Saneamiento incluye alcantarillado y letrinas.
12/
Incrementar el acceso a alcantarillado en áreas urbanas es un indicador intermedio que cruza 3 metas nacionales: (1) reducir mortalidad infantil, (2)
reducir mortalidad de menores de 5 años y (3) incrementar acceso a saneamiento.
 26

85. Un análisis detallado ha producido resultados preliminares del impacto marginal que tienen
diversos determinantes de la pobreza sobre algunos resultados y objetivos de pobreza
seleccionados como parte de la ERCERP. Sin embargo, una revisión rigurosa indicó que el
“vínculo” entre estos determinantes (posibles indicadores) y las metas era menos claro de lo que
se esperaba inicialmente. Por lo que los indicadores se seleccionaron tomando en cuenta este
análisis de determinantes, y lo que era más práctico se utilizó como criterio de selección. No
obstante, el trabajo del SNIP y un informe borrador del BM han ayudado a tener una mejor
articulación entre los programas y proyectos del gobierno con los indicadores seleccionados.
Adicionalmente, con el apoyo de una cooperación técnica del BID, las autoridades del gobierno
están elaborando el SINASIP para monitorear los indicadores intermedios seleccionados.

B. Metas e indicadores intermedios

86. El gobierno se comprometió con metas a cinco años y, para fines de seguimiento, se
seleccionó un conjunto de indicadores intermedios relacionados a dichas metas. Estos
indicadores formarán parte de un nuevo sistema de información gerencial; algunos serán
revisados anualmente mientras que otros deberán esperar la EMNV planificada para el 2001 y
2004. Los diferentes ministerios sectoriales proporcionarán los datos para los indicadores lo cual
es clave para supervisar y evaluar el grado de avance en la reducción de la pobreza. A
continuación, se detalla la descripción de cada meta y su vinculación con indicadores
intermedios.

87. Meta 1: Reducir la pobreza extrema en 17.5 por ciento para el 2005. Dada la elevada
incidencia de la pobreza, se le ha dado prioridad a la reducción de la pobreza extrema, lo cual
afectó al 17.3 por ciento de la población en 1998. Específicamente, el gobierno quiere reducir la
proporción de personas que están en pobreza extrema al 14.3 por ciento para el 2005. Un
análisis de sensibilidad indica que un aumento del 2 por ciento anual en el crecimiento del
consumo per cápita, por sí sólo, podría reducir la pobreza extrema en un porcentaje mayor. Se
estima que el crecimiento del consumo será menor, por lo que los programas sociales tendrán
mucha importancia.

88. Los indicadores intermedios para este objetivo incluyen: (1) la tasa de crecimiento del PIB,
la cual se espera aumente a una tasa promedio anual de 4.2 por ciento durante 2001-2005; (2) la
participación de los gastos del gobierno central en los desembolsos relacionados con la pobreza,
la cual se espera aumente del 50 por ciento al 62 por ciento del gasto total del gobierno,
excluyendo el servicio de la deuda durante 2000-2005; y (3) algunos indicadores sociales con
periodicidad anual -- acceso a la educación primaria, acceso al agua potable y cobertura de
inmunizaciones.

89. Meta 2: Aumentar la tasa neta de escolarización de primaria de 75 por ciento a 83.4
por ciento para el 2005. Actualmente la tasa de neta de escolarización de primaria,6 del 75%
ha permanecido estancada durante la última década y está muy por debajo del promedio regional
del 90 por ciento. Las actuales proyecciones indican que esta tendencia quizás no varíe en el
largo plazo, a menos que se emprendan grandes cambios en políticas y recursos.

6
La escuela primaria incluye los grados primero al sexto.
 27

90. Por esta razón, el gobierno se propone aumentar la tasa neta de escolarización en primaria
hasta el 83.4 por ciento para el 2005 y alcanzar el promedio del resto de la región (90 por ciento
de tasa neta de escolarización) para el 2015. Los indicadores intermedios para esta meta durante
el período 2000-2005 incluyen aumentar en 1 punto porcentual al año el número de niños que
terminan el tercer grado en las áreas rurales, aumentar en dos puntos porcentuales al año el
número de niños que terminan la escuela primaria en seis años, tener operando para el año 2001
un sistema para medir los logros académicos y seguir garantizando la igualdad de género en el
acceso a las escuelas. Otros indicadores a los cuales se les dará seguimiento son el incremento
en la cobertura de preescolar, el incremento de las escuelas multigrados que ofrecen hasta sexto
grado, y el número de aulas construidas y reemplazadas anualmente.

91. Meta 3: Reducir la tasa de mortalidad materna de 148 a 129 por 100,000 nacidos vivos
para el 2005. El gobierno se propone reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes para el
20157. Para lograr esta meta al 2005, se necesitará aumentar el número de mujeres que dan a luz
en hospitales y clínicas (un incremento promedio anual de 3,700 mujeres al año) y garantizar que
una proporción creciente de mujeres embarazadas reciba atención prenatal (un aumento
promedio anual de 3,800 controles prenatales al año), así como una mayor captación precoz del
embarazo (un incremento promedio anual de 3,400 controles prenatales tempranos al año).

92. Meta 4: Reducir la tasa de mortalidad infantil de 40 a 32 por 1,000 nacidos vivos y
Meta 5: Reducir la mortalidad de menores de cinco años de 50 a 37 por 1,000 nacidos vivos
para el 2005. Las tasas de mortalidad infantil y de menores de cinco años de Nicaragua son las
más elevadas de Centroamérica. El gobierno se propone reducir estas dos tasas en un 67 por
ciento para el 2015, con respecto a las tasas que predominaban en 1994. Para lograr estas metas,
se aumentará la cobertura de inmunizaciones para niños menores de un año y niños menores de
cinco años. Asimismo, se le dará seguimiento a las incidencias de diarrea e infecciones
respiratorias agudas. Otros indicadores intermedios adicionales que afectan la salud de la
población incluyen la proporción de hogares rurales que tienen acceso a agua segura y a
saneamiento y la proporción de hogares urbanos con acceso a alcantarillado. A estos dos últimos
se le dará seguimiento mediante el objetivo 10.

93. Meta 6: Reducir a 24.8 por ciento para el 2005 la demanda insatisfecha de planificación
familiar entre mujeres con pareja del grupo de edades de 15-19 desde 27.1 por ciento en
1998 y Meta 7: Reducir a 18 por ciento para el 2005 la demanda insatisfecha de
planificación familiar entre mujeres con pareja del grupo de edades 20-24 desde 19.7 en
1998. Las tasas de fertilidad de adolescentes en Nicaragua están entre las más altas de América
Latina. El acceso a la planificación familiar ha aumentado del 49 por ciento en 1993 al 60 por
ciento en 19988. A fin de alcanzar la meta de proveer acceso a servicios de salud reproductiva a
todos los individuos en edades apropiadas para 2015, el gobierno incrementará la participación

7
En 1999 la tasa de mortalidad materna fue de 148 por 100,000 nacidos vivos, en comparación con una tasa de 106
por 100,000 en 1993. Esta gran variación refleja principalmente la implementación, a partir de 1993, de un Sistema
de Vigilancia de Mortalidad Materna en el MINSA, el cual ha permitido corregir la subestimación de muertes
maternas antes de esa fecha.
8
Cabe mencionar que estos objetivos e indicadores fueron elaborados dentro de un proceso de consenso, y que
ningún indicador se refiere al uso de instrumentos de planificación familiar.
 28

de mujeres en edad fértil con acceso a servicios de salud reproductiva en un 23 por ciento para el
2005, de 21 por ciento en 1999 (un incremento anual de 14,000 mujeres en edad fértil).

94. Meta 8: Implementación de una estrategia de desarrollo nacional sostenible para el

2005. Debido a los desastres naturales, un marco regulatorio inadecuado y una explotación
irracional de los recursos naturales, Nicaragua ha experimentado un deterioro ambiental y una
deforestación a gran escala. Actualmente la deforestación ocurre a una tasa de 100,000 hectáreas
al año.

95. La Política Ambiental y el PANic del gobierno es parte de una estrategia más amplia,
destinada a reducir la vulnerabilidad ecológica global en Nicaragua para el período de 2000-
2005. Este plan será la piedra angular de una estrategia nacional de desarrollo sostenible que se
concentrará en implementar políticas e inversiones públicas con el fin de garantizar un uso más
racional de los recursos naturales. El Presidente de la República aprobó esta estrategia en
febrero del 2001 y su implementación ya ha iniciado.

96. Meta 9: Reducir la desnutrición crónica en niños menores de 5 años del 19.9 por ciento
en 1998 al 17.9 por ciento para el 2001, al 16 por ciento al 2004 y al 7 por ciento para el
2015. En Nicaragua casi el 20 por ciento de los niños menores de cinco años está afectado por la
desnutrición crónica. La EMNV planificada para 2001y 2004 deberá identificar los avances,
aunque las autoridades están contemplando usar también encuestas puntuales antes de esa fecha.

97. Meta 10: Entre 1999 y 2005, incrementar la cobertura nacional de acceso a agua desde
66.5 a 75.4 por ciento; Meta 11: Incrementar el acceso a agua segura y saneamiento en
áreas rurales dispersas de 39 en 1999 a 53.5 por ciento; Meta 12: Incrementar el acceso
nacional a saneamiento de 84 a 88 por ciento; y Meta 13: Incrementar el acceso a
alcantarillado en áreas urbanas de 33.6 a 44.1 por ciento. En comparación con sus vecinos,
Nicaragua ocupa el segundo lugar más bajo de acceso a agua potable o segura y el acceso más
bajo a servicios de saneamiento. La provisión de agua potable y saneamiento básico reduciría las
enfermedades que son transmitidas por el agua y es un complemento esencial a las
intervenciones de salud y nutrición bajo la estrategia de la reducción de pobreza. El gobierno
planea seguir mejorando y ampliando los sistemas de agua y los servicios de saneamiento en las
áreas urbanas y, con la ayuda del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), acelerar la
expansión de los servicios de agua y saneamiento en comunidades rurales dispersas. El gobierno
se propone darle seguimiento al incremento de acceso al servicio de agua, en un ritmo promedio
de 1.4 puntos porcentuales al año durante el período, el aumento del acceso nacional a
saneamiento en un ritmo de 4 puntos porcentuales al año 2004 y supervisar el incremento del
acceso al agua segura y al saneamiento en áreas rurales dispersas en un ritmo de 2.5 puntos
porcentuales al año y el incremento del alcantarillado en las áreas urbanas en un ritmo promedio
de 1.7 puntos porcentuales anuales.

98. Meta 14: Reducir la tasa de analfabetismo del 19 en 1998 al 18 por ciento para 2004 y
al 10 por ciento en 2015. Las elevadas tasas de analfabetismo, especialmente en las áreas
rurales, reducen el impacto de los programas productivos y de salud; y esta meta de
alfabetización afecta a casi a todas las demás metas. Los indicadores que se han de vigilar serán
la reducción de la tasa de analfabetismo en 1 punto porcentual al 2004, medido por la EMNV.
 29

Los años promedios de escolaridad, entre el grupo de 10-19 años de edad, incrementarán de 4.6
años, en 1998, a 5 años en 2004.

V. POLITICAS DE FORTALECIMIENTO DE CRECIMIENTO ECONOMICO Y REDUCCION

DE POBREZA

A. Reseña

99. Durante el período de 1999/2001 Nicaragua reforzó su planteamiento para la reducción de la

pobreza. La (ERCERP) se diferencia de esfuerzos anteriores en cinco aspectos. Primero, se
concentra mejor en el tema de la pobreza y en su reducción. Segundo, se basa en datos y análisis
de la pobreza mucho más profundos. Tercero, incorpora objetivos muy específicos y
cuantificables. Cuarto, se basa en un diálogo amplio e intenso con todos los sectores de la
sociedad nicaragüense y los donantes internacionales. Finalmente, incluye un esfuerzo para dar
seguimiento y evaluar sistemáticamente los avances de la estrategia con una participación amplia
continua.

100. La ERCERP descansa en cuatro pilares: crecimiento económico de base amplia con
énfasis en la generación de empleo productivo y el desarrollo rural; mayor y mejor inversión en
el capital humano de los pobres; mejor protección a las poblaciones vulnerables; y el
fortalecimiento de instituciones y una buena gobernabilidad. Estos cuatro pilares están
entrelazados con tres temas transversales que también son esenciales para la ERCERP: reducir la
degradación ambiental y la vulnerabilidad ecológica; aumentar la equidad; y mayor
descentralización.

B. Los principios que sustentan la ERCERP

101. La ERCERP está sustentada por cuatro principios: (a) la continua modernización del
Estado, a fin de aumentar el impacto de los gastos sociales, asignando una mayor porción del
presupuesto a los programas y proyectos sociales destinados a los pobres y mejorando su costo-
eficiencia; (b) mayor promoción de la equidad, aumentando el acceso de los pobres a los
beneficios del crecimiento, con especial atención a las comunidades rurales, las mujeres, los
grupos indígenas y los habitantes de la Costa Atlántica; (c) más transparencia por medio de un
sistema de administración pública, leyes y procedimientos mejorados; y rendición de cuentas, a
través de procesos participativos que incluyan comunidades seleccionadas, beneficiarios y
dirigentes locales; y (d) una participación más amplia de todos los miembros de la sociedad en
la definición, implementación y seguimiento de la ERCERP. Los principales actores en este
empeño son las organizaciones y representantes del sector privado –particularmente el CONPES,
las ONGs, iglesias, universidades, organizaciones de productores y sindicatos –el Estado,
incluyendo al Poder Legislativo, la Corte Suprema, los gobiernos locales y autónomos– y los
donantes, quienes, además de su ayuda financiera y técnica, brindan una asistencia valiosa para
coordinar las intervenciones que mitiguen la pobreza.
 30

C. Primer pilar: crecimiento económico de base amplia y reforma estructural

102. El crecimiento económico de base amplia y el uso intensivo de mano de obra es el pilar
más importante de la ERCERP. Este pilar descansa en la implementación de un programa de
estabilización económica sostenido y de reforma estructural, que incluye la privatización de
empresas estatales de servicios públicos, medidas destinadas a modernizar e integrar la economía
rural, impulsar la pequeña y mediana empresa, desarrollar la Costa Atlántica y fomentar los
aglomerados productivos estratégicos. La fortaleza de este pilar dependerá de la dinámica del
sector privado. En última instancia, es el sector privado, no el público, el que generará puestos
de trabajo, mayores ingresos y riqueza en Nicaragua.

103. Como lo ha observado el BM, el colapso económico en la década de 1980 fue la causa
más importante que explica el nivel de pobreza de Nicaragua; el crecimiento económico amplio,
equitativo y sostenible será vital para reducir la pobreza9. En realidad, usando los resultados de
las EMNV, las simulaciones de crecimiento indican que si el consumo per cápita pudiera crecer a
una tasa real del 3 por ciento, la proporción de nicaragüenses en pobreza extrema para 2015 solo
sería del 6 por ciento; si creciera un 5 por ciento, solo sería del 3 por ciento. En ese caso, aún
con la necesidad de aumentar el ahorro nacional y con expectativas más moderadas de
crecimiento, la reducción esperada de los pobres extremos a la mitad, siempre provendría
principalmente de la expansión económica. Aunque la venta de activos públicos y los recursos
provenientes del alivio a la deuda serán útiles en los próximos años para financiar la reducción
de la pobreza, incrementos importantes en los presupuestos de educación y salud, la expansión
de responsabilidades en el medio ambiente, la expansión de asistencia productiva a los pobres de
áreas rurales, sólo pueden sostenerse si el financiamiento proviene de un aumento de la
producción y el empleo.

104. Como en el caso de la mayoría de los países, la futura expansión económica de Nicaragua
será probablemente determinada por la pujanza de algunos servicios urbanos, tales como, el
turismo, la banca, el comercio y las comunicaciones. Un ambiente político y económico estable
ya ha llevado a la construcción de una media docena de nuevos e importantes hoteles en
Managua. El sistema comercial y el sistema bancario todavía tienen mucho potencial de
crecimiento y desarrollo, como lo tiene la capacidad nacional de turismo. Se cree que los tres
sectores acelerarán próximamente, especialmente en cuanto finalicen las tendencias
recesionarias actuales y los bancos se recuperan de su aguda crisis del año pasado. Gran parte de
la ERCERP ayudará a esta expansión; la estabilidad macroeconómica, una mejor infraestructura,
mejoras en los servicios de educación y salud, una sostenibilidad más transparente, y el
fortalecimiento de instituciones y legislación promoverán la respuesta del sector privado que es
dirigido por el mercado. No obstante, dada la pobreza del país se requerirá de un esfuerzo
especial para asegurar que la economía rural -- donde se encuentra la mayor parte de los pobres -
- también experimente una expansión.

105. De esta manera, la ERCERP hace hincapié en el desarrollo de las áreas rurales, dado su
elevado potencial de crecimiento y dotación de factores, lo cual tiene mayor incidencia sobre los
niveles de pobreza. Es más, la agricultura y la pequeña y mediana empresa tienen gran potencial
para reducir el desempleo y el subempleo, porque son intensivas en uso de mano de obra. La

9
“Nicaragua: Poverty Assessment”, 20488-NI, Junio 2000
 31

estrategia procurará mejorar los incentivos para el desarrollo rural, eliminando las distorsiones de
precios y costos que enfrentan los agricultores, mejorando la operación de los mercados rurales
de factores, aumentando las inversiones en infraestructura rural, implementando programas
destinados a los productores pequeños y medianos que tengan potencial de crecimiento y
fomentando las tecnologías mejoradas de producción. Este último será crucial. Nicaragua, que
estuvo una vez a la vanguardia de la productividad agrícola en Centroamérica, ha perdido su
ventaja competitiva en muchos cultivos alimenticios y de exportación. Es más, la frontera
agrícola se está expandiendo demasiado. El futuro crecimiento agrícola (y de exportación) debe
venir de los aumentos de productividad, clave dentro del esfuerzo de la ERCERP.

106. El gobierno ya ha reducido la protección a los bienes industriales, eliminado aranceles a

las importaciones de insumos y bienes de capital utilizados en la agricultura y otorgando un
reembolso tributario del 1,5 por ciento sobre el valor de las exportaciones. A pesar de estas
medidas, todavía persiste un sesgo anti-exportador que se irá reduciendo en la medida en que
vayan implementándose los acuerdos de libre comercio con México, Canadá, Panamá y la
Republica Dominicana, y concluyan las negociaciones para alcanzar una tarifa común reducida
para Centroamérica.

107. Una mayor inversión privada exige derechos de propiedad más seguros. En
consecuencia, el gobierno está modernizando y acelerando la operación de los sistemas de
registro y legalización de tierras y preparando mecanismos no adquisitivos adicionales para
proveer de tierras a los pequeños agricultores. Los productores privados necesitan más acceso al
crédito. Con este propósito el gobierno modificará la regulación bancaria existente para ampliar
el acceso al crédito, formalizará la intermediación financiera no convencional, y mejorará las
operaciones de sus propios fondos de crédito rural.

108. La infraestructura rural sigue siendo inadecuada. Una mayor cantidad de caminos en
mejor estado disminuirá los costos de los insumos y aumentará los precios de venta a los
agricultores, además de facilitar la entrega de los servicios educativos y de salud en las áreas
rurales. Se ampliará la cobertura rural de electricidad y telecomunicaciones. El mayor acceso a
agua segura, saneamiento, procesamiento y eliminación segura de los desechos sólidos, y
mejores condiciones habitacionales son cruciales para mejorar la productividad y el bienestar de
la población rural.

109. Los resultados de la EMNV muestran que el empleo no agrícola en las áreas rurales
también es vital para reducir la pobreza. La generación de empleo y de ingresos por parte de las
pequeñas empresas –especialmente en pueblos cercanos a las áreas urbanas– es otra pieza clave
de la estrategia para ensanchar los beneficios del crecimiento económico. En consecuencia, en
años recientes, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) y el Instituto
Nicaragüense de Apoyo de la Pequeña y Mediana Empresa (INPYME) han preparado
conjuntamente una estrategia para impulsar la competitividad, el empleo y las exportaciones de
las empresas pequeñas. El gobierno, también, implementará un acuerdo de la agenda de
competitividad de los presidentes centroamericanos. Apoyado por la comunidad empresarial,
fomentará el crecimiento en cuatro polos estratégicos de desarrollo: turismo, café, manufactura
de textiles y productos forestales. Tres de ellos tendrán gran impacto en la actividad económica
rural.
 32

110. El gobierno reconoce la necesidad de fortalecer este pilar en cuanto a la capacidad de

investigación, definición de políticas e implementación. Al respecto se está en el proceso de
desarrollar una agenda que promueva la investigación, coordinada por la SETEC y con el apoyo
del BM, para precisar políticas sobre una variedad de temas que se consideren relevantes. Esta
agenda incluye una reevaluación del ambiente macroeconómico, un análisis de la tasa efectiva
neta de protección a los sectores productivos claves, una estrategia detallada para el desarrollo de
pequeñas y medianas empresas, una estrategia operacional para apoyar al programa sobre la
competitividad, y una estrategia y evaluación de políticas agrícolas para el desarrollo de la
economía rural. Este último generará propuestas que favorecerán tanto las actividades agrícolas
como las no agrícolas.

111. Se prestará la mayor atención a la Costa Atlántica, donde la pobreza es más intensa. Los
esfuerzos del gobierno se destinarán a mejorar las condiciones de producción, nutrición y vida de
los pobres y los extremadamente pobres; a demarcar los territorios indígenas, mejorar la red de
transporte y comunicaciones de la región; y a ocuparse de los problemas de drogas del área.

D. Segundo pilar: mayor y mejor inversión en capital humano

112. El segundo pilar consiste en aumentar la inversión en el capital humano de los pobres, a
fin de incrementar su productividad, ingreso y bienestar. Estas inversiones se concentrarán en
educación básica y vocacional, atención médica preventiva en el nivel primario, nutrición de
niños e implementación de una adecuada política de población. Estas medidas estarán
complementadas con programas para mejorar las condiciones de vida de las comunidades
pobres, con la provisión de agua, saneamiento y viviendas mejoradas.

113. Durante la primera mitad de los años noventa, los esfuerzos del gobierno hicieron
hincapié en la provisión de servicios de educación básica y de salud primaria en las áreas rurales.
Al mismo tiempo, las reformas estructurales ampliaron la cobertura y mejoraron la calidad de
estos servicios, dentro de un marco consistente con una economía de mercado. Estas reformas se
continuaron durante la segunda mitad de los años noventa, e incluyeron procesos de
descentralización. En ambos sectores el gobierno ha invertido un monto significativo de
recursos para rehabilitar las instalaciones escolares y de salud, especialmente en las áreas rurales
necesitadas. El gobierno actual tomó una decisión de concentrarse, a corto plazo, en dos
acciones claves: la reforma estructural de los sistemas sociales y la expansión de su cobertura.
La equidad, tanto como el objetivo de la pobreza, fue el factor decisivo para expandir la
cobertura de estos servicios -- agua, salud, y educación -- así como emprender las reformas
legales e institucionales necesarias para modernizar los sistemas. Aunque ha habido mejoras
cualitativas en estos servicios, la ERCERP les dará prioridad una vez que se inicie la expansión
de la cobertura.

114. Reformas sectoriales: Las reformas estructurales en los sectores sociales serán vitales.
Como en la mayoría de los países, las instituciones del sector social del gobierno han
evolucionado como proveedores directos de servicios; el Ministerio de Salud como responsable
de operar las instituciones y programas de salud publica; y el Ministerio de Educación como
encargado de normar la política educativa y a la vez implementarla. La mayoría de los
 33

programas de estos sectores tienen una cobertura nacional; escalas de salarios y horarios de
trabajo uniformes, y requerimientos de personal análogos. A principio de los años noventa, era
obvio que los ministerios del área social, bajo un sistema de operación centralizado, no contaban
con medios de información sofisticados y la cultura necesaria para operar directamente las
deprimidas redes de salud y educación, ni con la agilidad para adaptarlas a las condiciones de
cada región.

115. El colapso económico de los años ochenta agregó una nueva dimensión al reto de mejorar
la provisión de servicios sociales -- la pobreza de por sí establece una severa restricción de
recursos. Nicaragua gasta casi el 12 por ciento de su PIB en los sectores de salud publica y
educación, comparado al promedio latinoamericano de 7 por ciento. En Centroamérica, sólo
Costa Rica gasta un mayor porcentaje de su PIB. No obstante, Nicaragua sólo está en capacidad
de gastar US$5 por alumno de preescolar y poco más de US$50 por alumno de primaria; estos
niveles de gasto y los salarios de los docentes, son extremadamente bajos aún para
Centroamérica. Esta restricción ha forzado al gobierno a limitar su gasto social y a buscar una
mayor eficiencia en sus gastos de operación.

116. A principios de los años noventa, el gobierno inició un movimiento hacia un modelo
diferente que podría dirigir las operaciones de los ministerios hacia decisiones normativas y de
políticas. Dejarían la provisión directa de servicios a las entidades descentralizadas, ya sean
programas de escuelas, hospitales, clínicas, municipales o regionales. Esta política pareció ser la
única que mantenía consistencia con la situación fiscal desesperada, la necesidad de apoyo y
agilidad local, y la debilidad extrema de los ministerios centrales. Sin embargo, este enfoque de
descentralización exigía mejoras sustantivas en la base de datos del sector y de los sistemas de
información gerencial, al igual que capacidad para enlazar ambos si se quería tener éxito. Todos
los ministerios sociales tendrán de esta manera mejoras en sus sistemas de manejo de
información como parte de la ERCERP.

117. En cuanto a educación, a partir de 1993, se dispuso trasladar a los Consejos locales, parte
del proceso de toma de decisiones. Posteriormente, se incorporaron bajo el régimen de
autonomía una serie de centros públicos. Para fines de 2001, se espera que prácticamente todas
las escuelas secundarias operen bajo este régimen. Se ha enviado a la Asamblea Nacional un
proyecto de ley para fortalecer el sistema de autonomía. No obstante, esto sólo es el inicio de un
proceso difícil. Algunos estudios han demostrado que la descentralización de las escuelas ha
tenido un efecto limitado, que se explica en parte por desconocimiento de los padres de familia y
los directores de los centros sobre los nuevos estándares y procedimientos de las escuelas
autónomas. Como respuesta, el gobierno capacitará a los cuadros administrativos locales, al
personal docente y a los padres de familia. Aunque el proceso de descentralización dará a las
autoridades locales la capacidad de crear nuevas estructuras salariales, las autoridades nacionales
les proporcionarán fondos para articular el desempeño con incrementos salariales. Para el año
2002, 18,000 docentes estarán en este nuevo sistema.

118. A medida que el sistema educativo vaya descentralizándose, requerirá de una nueva
estructura administrativa. Hace un año, el gobierno, junto con representantes de diferentes
grupos (padres de familia, ONGs, docentes, intelectuales, universidades publicas y privadas, el
Instituto Nacional Tecnológico -INATEC- el Consejo Nacional de Educación -CNE-
 34

estructuraron el Plan Nacional de Educación, que parte de una nueva estrategia que, entre otras
cosas, tiene como meta articular los diferentes subsistemas educativos existentes, los cuales
guardan poca relación con la estructura productiva y el desarrollo del país. Actualmente se está
desarrollando el documento operativo que priorizará los costos y acciones a tomar que se derivan
de la estrategia acordada.

119. En el sector de la salud, también se está llevando a cabo una reforma, aunque a un paso
más moderado. Ya existe un programa para otorgar mayor autonomía a los hospitales y clínicas,
y seguirá durante los próximos años. Se ha presentado a la Asamblea para su consideración la
legislación que fortalecería el papel del Ministerio de Salud como facilitador, regulador y
promotor de diferentes servicios. Esto permitirá que el ministerio enfoque sus programas
directos en los pobres – por medio de proveedores privados y públicos de la salud – y dejar al
sector privado la provisión de servicios de salud para los no pobres. Como en muchos otros
países, esta reforma ha encontrado resistencia y tomará tiempo su implementación.

120. Estas reformas institucionales serán cruciales para el éxito del pilar de capital humano de
la ERCERP. No sólo modernizan las instituciones estatales, sino que maximizan el uso de los
recursos escasos de la nación a favor de los pobres. Adicionalmente, contribuyen a una mayor
rendición de cuentas. Los problemas encontrados en su implementación sólo han servido para
comprobar que dichas reformas son vitales para una participación más amplia y efectiva de los
pobres. La diligencia administrativa que requiere la combinación de una serie de intervenciones
claves -- ya sea educación de salud en las escuelas, educación nutricional en puestos de salud
rurales, o servicios de atención reproductiva en los municipios -- puede ser más efectiva en
entidades descentralizadas. De igual importancia es el hecho que las entidades locales pueden
aglutinar mejor recursos adicionales (ONGs, voluntarios, apoyo de padres de familia) a los
programas sociales. Además, estas entidades han demostrado ser más gerenciales y de rápida
respuesta a las necesidades de los beneficiarios, especialmente los pobres. Cuando se incurre en
una falla se reacciona con dinamismo, en contraposición a la negligencia de los sistemas
centralizados que son más lentos.

121. Educación. En el sector educativo, la estrategia incluye tres lineamientos básicos

adicionales: ampliar la cobertura de la educación básica, mejorar la relevancia y pertinencia de
toda la educación, y modernizar el sector a la vez que se profundiza el proceso de
descentralización de los centros escolares.

122. La ampliación de la cobertura exige nuevos enfoques, tales como mayor atención a
preescolares, dobles turnos en algunas escuelas rurales, la construcción y reemplazo de una
cantidad significativa de aulas y centros vocacionales, así como la conversión de edificios rurales
existentes en escuelas. Se incrementará también el apoyo directo a los estudiantes rurales (en su
mayoría pobres). Mayor número y disponibilidad de textos gratis; este año 330,000 estudiantes
recibieron paquetes gratis con material escolar. Las becas para estudiantes rurales, desde el
cuarto hasta el sexto grado (donde son mayores las tasas de deserción), así como para algunos
estudiantes vocacionales, reducirán los altos costos de oportunidad que enfrentan los padres de
familia rurales cuando consideran la educación de sus hijos.

123. La mayor pertinencia de la educación exige la modificación de los planes de estudio de

 35

primaria para garantizar que se incluyan temas como educación en salud, nutrición, población y
el medio ambiente. Está en marcha una reforma al plan de estudios de secundaria. El objetivo
general es modernizar el plan de estudios para vincularlo mejor con la educación técnica y
superior. También el plan de estudios para capacitar profesores de primaria será reformado, y se
está llevando a cabo un programa de entrenamiento en el trabajo para maestros; estos están
siendo mejorados y expandidos. Para la Costa Atlántica, se está modificando el plan de estudios
y las estrategias de enseñanza, a fin de hacerlo más pertinente a las necesidades locales; incluirá
elementos de la cultura local, regional y nacional, el uso de las lenguas nativas, así como un
énfasis en alcanzar la destreza en el idioma español tal como lo indica la ley.

124. En el área de la educación técnica, se realizarán una serie de estudios para analizar si ésta
responde a las necesidades de los estudiantes y de las demandas del sector privado; el producto
final será un nuevo modelo para la educación técnica. Con apoyo del BID, se ha iniciado un
proyecto de reforma para la educación terciaria. La acreditación y la relevancia son algunos
puntos a ser enfatizados.

125. Salud. A pesar de que algunos indicadores han mejorado, el sistema de salud todavía
resulta ineficiente en cuanto a la asignación de recursos, gestión inadecuada y provisión pobre de
servicios. Todo ello contribuye a un bajo acceso a los servicios, especialmente en las áreas más
pobres y a resultados no deseados. Además de las reformes sectoriales vitales como parte del
proceso de modernización, la estrategia se concentra en aumentar la cobertura y calidad de los
servicios a mujeres, niños y adolescentes; y promover cambios en la conducta a nivel de los
hogares.

126. La mayor cobertura se concentrará particularmente en el nivel primario, donde los

sectores más pobres de la población tienen la máxima necesidad de servicios de salud. La meta
principal es mayor cobertura y mejorar la calidad de los servicios prestados a mujeres en edad
fértil, adolescentes y niños. En Nicaragua, la mujer ha sido tradicionalmente la clave para la
salud y la educación familiar: de esta manera su salud y educación son variables vitales para
mejorar el bienestar de la familia10 . Tal como ha señalado el Banco Mundial, lo que ha fallado
no es tanto el sistema o la estrategia, sino que ha habido una implementación deficiente. Las
mejores prácticas administrativas y nuevas formas de prestar servicios en las áreas remotas serán
las claves del éxito en esta área. Como complemento, habrá sistemas alternativos para comprar y
distribuir medicamentos, la creación de "casas maternas" para mejorar el acceso de las mujeres
bajo riesgos obstétricos a las clínicas y los hospitales y un proceso focalizado para brindar apoyo,
impulsado por la demanda, a los servicios de salud.

127. Se dotará de nuevos centros de salud y rehabilitarán otros (mejor equipados) para las
áreas rurales que tengan mayor incidencia de mortalidad materno-infantil y proliferación de
enfermedades. Se prevé la rehabilitación de nueve puestos de salud y dos hospitales en la Costa
Atlántica, así como uno en Río San Juan. Estas áreas prioritarias se encuentran entre las más
pobres del país (ver Mapa de Pobreza Extrema en el Anexo IV). Para garantizar que los centros
mejoren los servicios, se está preparando un paquete de servicios básicos que será ofrecido a
todos los centros primarios, el cual se pondrá a prueba en ocho Sistemas Locales de Asistencia

10
El trabajo cuantitativo también demuestra que un factor principal determinante de la educación y la salud es el
nivel de alfabetismo y educación de la madre.
 36

Integral de Salud (SILAIS) el próximo año. De resultar positivo se pondrá a disposición de

todos los SILAIS en un período de tres años.

128. La eficacia de este esfuerzo dependerá de una mejor integración de los servicios de
atención médica reproductiva en las clínicas, puestos y programas de atención primaria de salud.
La atención primaria de salud se combinará con los métodos de planificación familiar, la
atención obstétrica básica y de emergencia, los servicios nutricionales mejorados para las madres
embarazadas, una mayor y mejor atención prenatal, más partos asistidos por personal
especializado y mejor tratamiento de las enfermedades comunes de la niñez. Otras iniciativas
importantes incluyen un mejor sistema para referir pacientes a un tratamiento secundario y la
provisión expandida de vacunas y otros medicamentos similares.

129. Una forma clave para mejorar la salud de los pobres es propiciando cambios en sus
hábitos cotidianos. Muy a menudo se desperdiciaron los esfuerzos previos de asistencia debido a
conductas anómalas o inadecuadas. Los programas de distribución de alimentos no resultaron en
una mejor nutrición; el mejor acceso al agua potable no mejoró la salud de los niños cuando los
animales de granja compartían estas fuentes. Los programas de educación en asuntos de higiene
y nutrición se desarrollarán, entonces, en el nivel de comunidad y de hogar; el Ministerio de
Educación ayudará a integrarlos en el plan apropiado de estudios educativos. Las actividades
paralelas ofrecerán más y mejor información sobre salud a los formuladores de políticas en las
comunidades, así como apoyo a los programas municipales que hacen hincapié en mejores
prácticas de eliminación de desechos y en la importancia de la atención prenatal.

130. Nutrición. Los altos niveles de desnutrición de los niños en Nicaragua continúan a pesar
de las grandes inversiones en programas de nutrición. El problema ha sido que los esfuerzos
anteriores se concentraron en la distribución de alimentos, no en las causas de la desnutrición.
Algunos de los determinantes de la desnutrición incluyen el bajo ingreso, la alta incidencia de
diarrea, la poca educación de la madre, la falta de agua segura, el hacinamiento y el corto
espaciamiento entre nacimientos. La nueva estrategia, concentrada en medidas preventivas y de
solución a los problemas crónicos de desnutrición de los niños de menos de dos años de edad, se
dirigirá inmediatamente al nivel de hogares y de las comunidades. Además del programa de
nutrición per se, hay otras actividades que tendrán un gran impacto sobre la nutrición de la
familia (y del niño). Especialmente importantes son los proyectos que ayudarán a los pequeños
productores -- proyectos para la producción de alimentos, mejor acceso al crédito, y esfuerzos de
capacitación, extensión y tecnología -- tal como se describen en la sección del pilar I. De esta
manera, en el mediano plazo, el énfasis más amplio de la nutrición será mejorar la coordinación
interinstitucional para resolver el problema de manera sostenida.

131. La estrategia de nutrición enfocará especialmente acciones y programas que involucren a

la comunidad y a la familia para inducirlas a mantener o fortalecer buenos hábitos de
alimentación, higiene, salud preventiva, y cuidado materno infantil. Se desarrollarán actividades
específicas a fin de dar seguimiento y evitar daños irreversibles en los menores de dos años. Se
promoverán buenas prácticas para el cuidado del niño. Se controlará periódicamente el peso y
talla de los infantes y se les suplirá de hierro a las mujeres embarazadas y lactantes. La adición
de vitamina A al azúcar, de hierro a la harina y de yodo a la sal tienen efectos positivos sobre la
mortalidad y deficiencias nutritivas especificas. De esta manera el gobierno fortalecerá el
 37

sistema para garantizar que los alimentos cuenten con estos suplementos requeridos,
especialmente para las áreas donde la desnutrición es predominante.

132. En el mediano plazo, el gobierno mejorará la coordinación interinstitucional de muchas

acciones que impacten en los niveles nutricionales. El enfoque será utilizar una gama de
métodos para fomentar mejores prácticas de salud preventiva – cambios en el currículo de las
escuelas primarias, programas de alfabetismo funcional, y la promoción de mejores prácticas
higiénicas -- al mismo tiempo que se mejora la cobertura y la calidad de los servicios de salud y
de agua segura.

133. Población. La elevada tasa de crecimiento de la población de Nicaragua (2.8 por ciento)
ha minado la capacidad del país para brindar servicios sociales de calidad y limitado las
capacidades de muchas familias para escapar de la pobreza. La Política Nacional de Población
recalca dos retos demográficos fundamentales: garantizar que la transición hacia menores tasas
de natalidad incluya a los pobres, especialmente las adolescentes, y vincular los cambios
demográficas con mejores estrategias de uso de la tierra.

134. Aunque la transición demográfica ha iniciado, la disminución de las tasas de fertilidad se

ha dado mayormente entre los que no son pobres. Las áreas rurales de extrema pobreza tienen
las tasas más elevadas de fertilidad. El número promedio de hijos por mujer, el porcentaje de
madres menores de 15 años y la cantidad promedio de hijos menores de 15 años entre los pobres
son el doble de los que se encuentran entre los no pobres. La diferencia entre los hijos
planificados y los no planificados para el quintil más pobre es de 1.9 hijos, mientras que en el
quintil más rico es de 0.2 hijos. El problema es particularmente agudo entre las adolescentes
pobres. Los patrones culturales de fertilidad precoz, las elevadas tasas de deserción escolar, el
abuso de la mujer y las opciones limitadas en el mercado laboral repercuten en tasas elevadas de
embarazos precoces.

135. Como se ha hecho notar, los servicios de atención médica reproductiva se integrarán en
los servicios de atención médica primaria. El enfoque integrado tiene el objetivo doble de
mejorar la planificación familiar, mientras se reducen las tasas de mortalidad, y de fortalecer el
tejido social básico. Para lo primero, son claves los mejores servicios básicos de salud, entre
ellos la planificación familiar para mujeres y adolescentes, la mayor cobertura de servicios
obstétricos básicos y de emergencia, las mejoras nutricionales y el acceso ampliado al agua
segura y al saneamiento básico. El segundo objetivo sería cambiar las pautas de comportamiento
dentro de las familias y entre los grupos vulnerables. La meta sería reducir la violencia y la
desintegración familiar que típicamente van de la mano con la crisis económica. Se emprenderá
un programa educativo formal y otro no formal, el último con la participación de ONGs,
dirigentes comunitarios y municipalidades, para fomentar la autoestima, la paternidad y la
maternidad responsables y la unidad de las familias. También, se desarrollarán actividades para
impedir o castigar la violencia familiar y ayudar a las víctimas.

E. Tercer pilar: mejor protección a los grupos vulnerables

136. El mejoramiento de los servicios sociales, sin embargo, podría no ser suficiente para
ayudar a los extremadamente pobres de Nicaragua. Tal como se indicó anteriormente ellos a
 38

menudo carecen de la información sobre el medio o la forma como acceder a dichos servicios.
Con frecuencia los invade un espíritu de resignación que los inhibe de acercarse para ser
atendidos. Adicionalmente, los desastres naturales, frecuentes en Nicaragua, perpetúan la
pobreza al reducir el bienestar de los pobres, particularmente su ingesta de alimentos, al mismo
tiempo que aumenta la deserción escolar. A menudo, esta condición exige la venta de los pocos
activos que poseen. Se requiere una protección especial a los jóvenes (especialmente niños
menores de cinco años) y a otros grupos particularmente vulnerables, como los ancianos y los
discapacitados.

137. La meta a largo plazo del gobierno es asegurar que los grupos más vulnerables tengan el
mismo -- sino más favorecido -- acceso a los programas sociales y de desarrollo que el resto de la
nación. Aunque las reformas ya iniciadas deben ayudar a alcanzar esta futura equidad, también
serán necesarios mayores esfuerzos institucionales y presupuestarios para garantizar la
protección del Estado a sus ciudadanos más vulnerables. Pero estos esfuerzos tomarán tiempo, y
mientras tanto las autoridades – con apoyo financiero y técnico del BID – han elaborado
programas diseñados para asistir de inmediato a los extremadamente pobres. Estos esfuerzos
ayudarán especialmente a los niños pequeños (hasta la edad de seis años) y a los hogares en
extrema pobreza a poder cubrir sus necesidades inmediatas y accesar a servicios sociales básicos,
a la vez que se estimulan cambios de comportamiento que elevan el impacto que estos servicios
sociales generan. Estos programas nuevos enfocados a los extremadamente pobres entregarán un
incentivo a los padres de familia para que éstos se preocupen por enviar a sus hijos a la escuela y
para que reciban atención médica y vacunación. La provisión de servicios por medio de
organismos privados y la creación de comités locales para dar seguimiento a la implementación
de estos programas debería fortalecer las capacidades locales para asentar y sostener los
esfuerzos de protección social.

138. Si estos programas de iniciación reciente llegan a cubrir las expectativas, se estaría en la
posición de consolidar y racionalizar en un mediano plazo, muchos programas pequeños,
frecuentemente apoyados por donantes, y enfocados a los más vulnerables. Por lo que, tanto la
ayuda de gobierno como la de otros grupos dirigida a los más pobres, está siendo evaluada y para
este propósito se están llevando a cabo proyectos pilotos en barrios seleccionados. Basado en
estos resultados, el objetivo a mediano plazo será la consolidación de programas a nivel local,
expandiendo la demanda efectiva (y el uso) de los pobres para mejorar los servicios públicos,
dejando su provisión a agencias de línea y proveedores locales descentralizados.

139. Como parte de su estrategia a largo plazo el gobierno está fortaleciendo las instituciones
públicas responsables de las redes de seguridad social, tales como el Ministerio de la Familia
(MIFAMILIA), y racionalizando los papeles institucionales de las múltiples entidades
involucradas en la provisión de servicios a grupos vulnerables. La capacidad de identificar a los
verdaderamente pobres y vulnerables también es una tarea que debe fortalecerse para enfocar
mejor a dichos grupos. También se está trabajando en la diferenciación entre transferencias que
el gobierno debe hacer incondicionalmente, tales como atender hogares enfrentándose a crisis
generalizadas, e intervenciones más específicas para grupos vulnerables que sufren alguna
calamidad temporal. Mecanismos más claros de protección social están siendo diseñados para
apoyar el fortalecimiento de capacidades conjuntamente con el manejo de crisis que afectan a los
pobres. Para evitar dependencia y paternalismo se están definiendo los mecanismos que
 39

regularán estos procesos. Los esfuerzos futuros se dirigirán hacia programas para conocer que
hacer frente a un desastre (terremotos, huracanes) y aminorar su impacto una vez que acontece.

140. Finalmente, se mejorará la capacidad institucional de gobiernos y comunidades locales

para reducir la vulnerabilidad y fortalecer los nexos sociales a niveles locales. En Nicaragua,
tradicionalmente las redes de protección social han tenido sus raíces en instituciones informales
de tipo familiar, religiosas y comunitarias. El apoyo público a estas instituciones, brindado a
nivel local, podría ser vital para expandir su capacidad durante desastres.

F. Cuarto pilar: gobernabilidad y desarrollo institucional

141. Es esencial una buena gobernabilidad, tanto para el crecimiento económico como para la
erradicación de la pobreza. De igual forma reglas transparentes y un poder judicial
independiente y capaz, proporcionan un clima adecuado para atraer la inversión privada. Es
más, cuando se combinan con procesos participativos, resultan en mejores servicios para los
pobres porque responden más eficazmente a sus necesidades. El fin del conflicto armado y el
logro de la paz fue el elemento más importante en el retorno de Nicaragua a la democracia; ahora
se cuenta con un sistema democrático de gobierno participativo, con una observancia a la
constitución y a los derechos humanos y a la rendición de cuentas. En la última década, ha
estado aumentando la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos, se han
fortalecido la mayor parte de las organizaciones de base, las ONGs y los sindicatos, se
solucionaron muchas disputas sobre propiedades, se ha iniciado la descentralización de la
administración estatal y prevalece la libertad de expresión. No obstante, las estructuras y
procesos gubernamentales de la nación, la independencia judicial y el estado de derecho de la ley
necesitan, todos, fortalecerse.

142. Para mejorar aún más la gobernabilidad y las instituciones de la nación, se necesitará una
consolidación del estado de derecho de la ley y un importante fortalecimiento institucional, más
transparencia y eficiencia en los gastos públicos, la institucionalización de una cultura de
integridad y la promoción de la democracia, a través de una descentralización progresiva, la
participación de la sociedad civil y el respeto a los derechos humanos.

143. La consolidación de la democracia en Nicaragua exigirá esfuerzos continuos para

desarrollar instituciones democráticas independientes, eficientes y eficaces. La Asamblea
Nacional, el Poder Judicial, la Contraloría General de la República (CGR)y muchos ministerios y
demás entes deben tener personal mejor capacitado, procedimientos más transparentes y apoyo
material moderno. Una mejor administración de la ley y la justicia exigirá cambios en las leyes
comerciales y civiles, así como un servicio civil profesionalizado.

144. Las instituciones judiciales y cuasi judiciales, aunque están mejorando, necesitarán un
fortalecimiento adicional. La resolución de los reclamos de propiedades y titulación de tierras se
acelerará, igual que las operaciones catastrales y de registro. Los defensores públicos ampliarán
el acceso de los pobres al sistema legal. Los jueces necesitan más capacitación, más equipo,
procedimientos más expeditos y el tiempo necesario para desarrollar una cultura de integridad y
prestigio judicial.
 40

145. La buena gobernabilidad implica información transparente y oportuna sobre los gastos
públicos, para que el gobierno fortalezca la transparencia de todas sus operaciones financieras.
Los sistemas integrados de gestión financiera brindarán información confiable y oportuna sobre
la gestión fiscal del gobierno central, igual que sobre las cuentas del Tesoro.

146. Los esfuerzos del gobierno para luchar contra la corrupción y fortalecer los valores éticos
están integrados en un plan preparado por el Comité Nacional de Integridad en 1999, como un
esfuerzo conjunto de la sociedad civil y el Estado. Esto sirve de base para un marco legal sobre
integridad, la revisión de la legislación existente y la redacción de nueva legislación, así como el
fortalecimiento de la Asamblea Nacional, el Poder Judicial y la CGR para garantizar su eficacia e
independencia. Con ese fin, algunas leyes ya se han aprobado y otras están siendo consideradas
por la Asamblea Nacional. Especialmente importantes serán las leyes y acciones para
profesionalizar el personal y enfatizar la rendición de cuentas y funciones del servicio civil.

147. Como se observó en un principio, la participación de la sociedad civil en los asuntos del
gobierno está siendo fomentada a través del CONPES. La participación de la sociedad civil en
los asuntos públicos se fortalecerá, aún más, a través de una legislación que facilite la
participación de los ciudadanos en los procesos gubernamentales. Finalmente, se fortalecerán
todavía más las oficinas para la defensa de los derechos humanos y los defensores públicos para
la protección de los niños, las mujeres y las poblaciones indígenas.

G. Temas transversales

148. Vulnerabilidad ambiental. Nicaragua ha avanzado significativamente en la

comprensión de sus problemas ambientales; en el futuro debe abordarlos más eficazmente. La
frecuente recurrencia de fenómenos naturales y el manejo inadecuado de nuestros recursos
naturales han aumentado los factores de riesgo ecológico y han resultado en un mayor deterioro
ambiental y vulnerabilidad. El huracán Mitch expuso las deficiencias nacionales para confrontar
desastres mayores y la carga extrema que imponen a nuestra población, especialmente a los
pobres.

149. A pesar de la reducción de las áreas boscosas naturales y el deterioro ecológico que surge
de la invasión humana y los fenómenos naturales, Nicaragua todavía tiene un potencial sustancial
de recursos naturales para mejorar los niveles de vida y atacar la pobreza. En esa dirección se
adoptarán y emprenderán medidas de inmediato para reducir la vulnerabilidad ecológica. Estas
medidas conllevan el establecimiento de mejores políticas, cambios institucionales y proyectos y
programas específicos que protejan los recursos naturales y el ambiente.

150. Las claves para reducir la vulnerabilidad ecológica están analizadas y estipuladas en la
Política Ambiental y el PANic 2000-2005, coordinados por el Ministerio del Ambiente y
Recursos Naturales (MARENA) después de amplias consultas dentro del gobierno y con la
sociedad civil. El PANic -- aprobado el 23 de febrero del 2001 por el Decreto Presidencial No.
25-2001 -- no sólo aclara el principio ambiental de la nación, sino que esboza 16 áreas de acción;
de la promoción de un modelo de desarrollo sostenible a la armonización de legislación que
afecta el ambiente, del desarrollo de un sistema nacional de información sobre el medio ambiente
a la promoción de la educación ambiental, y del desarrollo de maneras para cobrar los costos de
 41

la contaminación a la garantía que los proyectos públicos utilicen parámetros ambientales para
medir sus beneficios y costos. Hay un listado de seis áreas específicas de acción: agua, bosques,
suelos, desechos (sólidos y líquidos), educación ambiental y coordinación institucional. Se ha
desarrollado un mapa del medio ambiente con las áreas criticas. Aunque muchos departamentos
incluyen algunas áreas ambientales criticas, se ha dado la más alta prioridad a Jinotega, Nueva
Segovia, la RAAN, Chinandega, Estelí y Matagalpa.

151. Se tomaron precauciones para que la acción ambiental no fuese diferida mientras se
preparaba el plan. Se está en el proceso de preparar las leyes para mejorar el uso de los recursos
hídricos, modernizar el marco para la actividad de minería, forestal y pesca y conservar la
biodiversidad. En pocos años, la nación podrá contar con un marco legal moderno que le
permita enfrentar sus problemas ambientales. El gobierno ha priorizado la rehabilitación de las
cuencas hidrográficas más vulnerables y ha preparado un programa para un mejor manejo de
éstas. Se están tomando medidas correctivas para rehabilitar cuencas de ríos y fomentar la
reforestación, la conservación del suelo y la diversificación de cultivos por parte de los pequeños
agricultores. También se prepara un mejor marco legal e institucional para la gestión de recursos
ambientales y naturales locales; a partir de ahí se fomentarán las actividades ambientales
municipales para impulsar prácticas más responsables.

152. A pesar de estas medidas no estamos exentos de que ocurran grandes desastres a nivel
nacional. El gobierno está fortaleciendo sus capacidades para la reducción y el manejo de
riesgos, y preparará un sistema de información geográfica para localizar las amenazas naturales,
así como sistemas de alerta temprana, mapas geológicos y de advertencia y mejorará la
vigilancia a los volcanes y áreas que presentan peligro de derrumbes o deslaves. Estas
actividades, combinadas con educación y mejor planeamiento espacial, probablemente reducirán
las prácticas extensivas, en las áreas rurales frágiles, que han aumentado el riesgo ambiental de la
nación.

153. Equidad social. Prácticamente toda la ERCERP alentará una mayor equidad social. Una
mejor educación, salud y nutrición para los pobres, así como un control más fuerte sobre su salud
reproductiva reducirán las brechas en el bienestar. Los programas para reducir a los
especialmente vulnerables brindarán algunos elementos de justicia social, tan necesaria para que
se inserten plenamente en la sociedad nicaragüense. Adicionalmente, la cobertura ampliada de
agua y alcantarillado garantizará que los pobres se agreguen más a los que disfrutan de estos
servicios claves. El apoyo de la red de seguridad social para los extremadamente pobres también
expandirá su acceso a los servicios de educación y salud. No obstante, la amplia consulta
realizada durante la elaboración de la ERCERP, reveló grupos importantes de ciudadanos que
podrían estar excluidos de los beneficios de estos esfuerzos enfocados como – sectores
indígenas, huérfanos, discapacitados y mujeres abusadas.

154. Parte de la estrategia específica de equidad social será revisar la legislación, es decir, las
leyes que afectan a los grupos indígenas, el código de la niñez y la adolescencia, la ley de
adopciones y otras. Probablemente estas revisiones conduzcan a un importante proyecto de
legislación para mejorar los derechos y la equidad de estos grupos. La segunda parte de la
estrategia será elaborar planes de acción, dada la complejidad y la interconexión entre el gran
numero de programas necesarios para ayudar a los beneficiarios. En particular, en los próximos
 42

años se prepararán planes nacionales, con el fin de mejorar las oportunidades para hombres y
mujeres, otro plan para asistir a las mujeres rurales y un tercero para reducir la violencia
doméstica. Finalmente, se fortalecerán algunas instituciones, especialmente el Instituto
Nicaragüense de la Mujer y los centros para adolescentes en riesgo.

155. Descentralización. La descentralización es una parte integral del proceso de

modernización y reforma de Nicaragua. Los gobiernos y entidades locales han demostrado ser
mucho más sensibles a los pobres y a sus necesidades, como lo demuestra el éxito de los fondos
que han apoyado la toma de decisiones locales (p. ej., el FISE). Por consiguiente, los gobiernos
municipales desempeñarán un papel activo al abrir espacios en el nivel local para la participación
y la inclusión, especialmente de los pobres, induciendo cambios importantes de comportamiento
y responsabilidades compartidas. Esto implica un proceso de fortalecimiento continuo de los
gobiernos locales.

156. La estrategia toma en cuenta tres principios básicos: flexibilidad, gradualismo y buena
gobernabilidad. El gobierno planea fortalecer los municipios por medio del desarrollo de
mejores sistemas de financiamiento, mejoras en su capacidad de planificación y un mejor
seguimiento y evaluación del desempeño. El SNIP ayudará a muchas municipalidades, a medida
que éstas mejoren su capacidad de preparar y planificar proyectos. La nueva responsabilidad
ambiental, así como la de planificar y preparar inversiones municipales, exigirán que las
capacidades del personal, los sistemas de apoyo fiscal y los procedimientos locales fiscales y de
recaudación tributaria se fortalezcan significativamente.

157. Los esfuerzos de descentralización que probablemente causen gran impacto serán el
proceso mejorado de descentralización en educación y el proceso continuo de descentralización
de salud. En transporte, se continuará apoyando la decisión para que el transporte público sea
controlado, regulado y administrado a nivel local, al igual que los puertos lacustres y fluviales.

VI. PERSPECTIVAS ECONÓMICAS Y LA ERCERP EN EL MEDIANO PLAZO

A. Aspectos generales

158. Este capítulo reseña el escenario macroeconómico de mediano plazo, aborda el esfuerzo
fiscal necesario para darle sostenibilidad a la ERCERP, ilustra el nivel del gasto público para el
próximo quinquenio compatible con la estrategia y el posible uso del alivio de la deuda externa
asociada a la iniciativa HIPC presentando los programas relacionados con la pobreza a
financiarse mediante este mecanismo. Se aborda igualmente las reformas estructurales e
institucionales y otras importantes reformas vinculadas a las metas, así como proyectos y
programas que el gobierno, algunos con la ayuda de donantes multilaterales y bilaterales, estará
implementando en los próximos cinco años. Esta visión de mediano plazo ha sido compartida
con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

159. Este marco de referencia está sujeto a los cambios que implicará la negociación del PRGF
por un periodo de tres años bajo la administración del nuevo gobierno que resulte electo en las
elecciones del cuatro de noviembre de 2001. Así mismo, las metas y programas establecidos en
la ERCERP serán alcanzables en la medida que fluyan los recursos estimados proveniente de la
 43

comunidad donante y del esfuerzo fiscal. Por otra parte, la vulnerabilidad de la economía
siempre es un riesgo latente para cualquier estrategia social o económica y bajo el esquema
mínimo de recursos disponibles el país necesitaría de mayores recursos para enfrentar cualquier
eventualidad y no poner en riesgo o interrumpir el proceso de implementación de la ERCERP.
De igual manera la condonación de la deuda externa bajo la iniciativa HIPC, ya avanzada en su
punto de decisión, está ligada al avance en los próximos meses de las reformas estructurales
pendientes, del proceso de implementación de la estrategia, y del mantenimiento de la disciplina
fiscal y monetaria.

B. Marco macroeconómico

160. La caída en los precios internacionales del café, el aumento en los precios mundiales del
petróleo, las dificultades bancarias y los efectos adversos en la agricultura derivado de los
fenómenos de “El Niño” y “La Niña” condujeron a una desaceleración en la tasa de crecimiento
real de la economía al pasar de 7.4 por ciento en 1999 a 4.3 en el 2000 y a 3 por ciento
proyectada para 2001, mostrando un menor nivel de inversiones.

161. Adicionalmente, la extraordinaria asistencia internacional que se materializó después del

huracán Mitch se ha venido agotando y las reservas internacionales sufrieron una reducción
significativa como resultado del costo a la solución de los problemas que experimentaron varias
instituciones bancarias y a la caída de los términos de intercambio. Los ingresos fiscales también
se han visto afectados por la desaceleración de la actividad económica principalmente durante el
2001. El alivio de la deuda externa relacionado con la iniciativa HIPC y los ingresos de las
privatizaciones han sufrido retrasos debido a un proceso más complicado que el anticipado. Esto
ha llevado a una revisión de las metas económicas y sociales, y a considerar un programa fiscal
más ajustado de lo previsto en el documento interino.

162. Para mitigar los efectos negativos de estos eventos en la ERCERP, el gobierno ha hecho o
planea: (a) redistribuir el gasto a los programas relacionados con la pobreza; (b) aumentar el
ahorro público; (c) mejorar la selección de proyectos y programas de inversión favoreciendo a
aquellos con un alto impacto social; y (d) aumentar la participación de los gobiernos municipales
y la sociedad civil en la implementación de la ERCERP.

163. Para el año 2002, se estima que el crecimiento económico comenzará a acelerarse,
alcanzando tasas de crecimiento de 5.0 por ciento en el 2004-2005 para una tasa promedio de
crecimiento anual de 4.2 por ciento para el período 2001-2005. Se espera que la inflación caiga
de 10.0 por ciento en el 2000 a 4.0 por ciento en el 2005. Este crecimiento provendrá de un
renovado impulso de las exportaciones y del dinamismo de las inversiones privadas. Para el
impulso exportador será determinante la reactivación del sector agropecuario, mientras que las
inversions privadas se verán facilitadas por la mayor disponibilidad de recursos provenientes de
los nuevos fondos privados de pensiones. Los sectores primarios que crecerán a una tasa
promedio anual de 6.0 por ciento, la industria manufacturera alrededor del 4.0 por ciento y la
construcción en 7.5 por ciento, serían los que determinarían el crecimiento de la economía
durante el período 2002-2005. Las proyecciones muestran que el déficit en cuenta corriente de la
balanza de pagos será reducido de un tercio del PIB en el 2000 a casi un quinto del PIB en el
2005, como resultado de mayores exportaciones y el regreso de las importaciones a niveles más
 44

sostenibles después del huracán Mitch. Además, la reducción de la deuda externa relacionada a
la iniciativa HIPC contribuirá significativamente a una mejora de la balanza de pagos.

164. Esta dinámica en la economía estará en función del comportamiento de la inversión, la

cual se mantendrá a niveles de 33.0 por ciento del PIB durante el periodo 2001-2005, que resulta
comparable al gasto histórico registrado en el periodo 1995-1998. La inversión privada será la
que mayormente sustentará el crecimiento del PIB al pasar de 19.4 por ciento del PIB en 2001 a
23.7 por ciento en 2005. Estos niveles de inversión necesitarán de un aumento continuo del
ahorro interno para contrarrestar la caída del ahorro externo y darle sostenibilidad al crecimiento
económico, (Cuadro No. 5).

165. Un manejo prudente de las finanzas del sector público será fundamental para alcanzar los
objetivos macroeconómicos así como las metas de la ERCERP. Las operaciones del sector
público no financiero después de donaciones estarían en virtual equilibrio para el 2002 y el
gobierno podrá generar ahorro por el equivalente de un punto del PIB cada año para el periodo
2003-2005. Por su parte, el ahorro primario corriente podrá mantenerse por encima del 10.0 por
ciento del PIB en el mismo período.

166. Los ingresos del gobierno permanecerán cercanos a un tercio del PIB durante el periodo
2001-2005, reflejando principalmente la ampliación de la base tributaria. El perfil de los ingresos
es consistente con los requerimientos de gasto en los programas de la ERCERP e implica una
reducción de la tendencia declinante que se registró con relación al PIB en los últimos tres años.
Se ha estimado que una reforma tributaria podría generar ingresos adicionales en un rango de 1.5
– 2.5 puntos del PIB a un ritmo anual. Aunque el cuadro No.5 incorpora el rango superior de las
estimaciones, actualmente se han identificado medidas que cubren alrededor de 1.5 por ciento
del PIB que necesitarán ser aprobados por la Asamblea Nacional. Algunas medidas adicionales
que puedan contemplarse requerirán acciones que cubran dos legislaturas. Un reciente estudio
del FMI (marzo del 2000) estima que sólo las exoneraciones de impuestos representan un costo
de 10.0 por ciento del PIB, sin embargo muchas de estas exoneraciones son por mandato
constitucional.

167. El gasto público que alcanzó niveles insostenibles de 50.0 por ciento del PIB en 1999
debido a los montos extraordinarios de ayuda externa que siguieron al programa de
reconstrucción después del huracán Mitch y a la aceleración de algunos programas de inversión
se reducirá a 37.0 por ciento en el periodo 2004-2005. El gasto corriente se ajustará a 27.0 por
ciento del PIB en ese periodo, dos puntos del PIB por debajo del 2001; sin embargo el gasto de
capital se reducirá a la mitad de los niveles de 1999, situándose a partir del 2002 alrededor de los
niveles históricos del 10.0 por ciento reflejado en el periodo pre-Mitch 1995-1998. Esta
reducción en el gasto público no afectará negativamente a la ERCERP debido a que el aumento
en el ahorro público será enfocado en la cartera de programas sociales de mayor impacto. Las
proyecciones indican que el gasto presupuestado por el gobierno en la ERCERP se mantendrá
por encima del nivel histórico pre-Mitch. Después de un ajuste de 6.0 por ciento del PIB, un
nivel promedio de gasto público de 38.6 por ciento del PIB en el periodo 2002-2005 es
consistente con los objetivos de estabilidad, crecimiento económico y reducción de pobreza, aún
cuando la ayuda externa fuera reducida a la mitad como porcentaje del PIB.
 45

168. Con relación al costo fiscal de la crisis financiera, se estima que aumentará la presión en
las finanzas públicas en alrededor de 3 puntos porcentuales del PIB. La estrategia para afrontarla
comprenderá acciones decididas en la recuperación de cartera para ir reduciendo el saldo de los
pasivos emitidos para solventar el problema de los bancos; la recolocación de los títulos a plazos
más largos para diferir el costo financiero en el tiempo; y la generación de mayor ahorro fiscal,
tal como lo refleja el análisis anterior, para compensar estas erogaciones.

169. Mientras el gasto público disminuye, enfocar mayores recursos en programas

relacionados a la reducción de pobreza y al mejoramiento de la eficiencia del gasto público será
vital. La aplicación de la ley de compras y contrataciones del Estado, la adopción del Sistema
Integrado de Gestión Financiera y Auditoria (SIGFA) por todas las instituciones de gobierno, el
establecimiento de prioridades derivadas del mapa de pobreza y los insumos de la comunidad
internacional y la sociedad civil facilitarán este proceso.

Cuadro 5. Indicadores económicos básicos

1995-1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
(Tasa de crecimiento)
PIB, constante 4.6 7.4 4.3 3.0 3.7 4.5 5.0 5.0
PIB, per cápita 1.7 4.6 1.5 0.4 1.1 1.9 2.4 2.4
Inflación del periodo 12.2 7.2 9.9 8.0 6.0 5.0 4.0 4.0
(Porcentaje del PIB)
Déficit, cuenta corriente balanza de pagos (35.9) (46.5) (33.3) (28.1) (26.8) (25.7) (23.4) (22.0)
Déficit fiscal, después de donaciones (SPNF) (2.5) (5.3) (6.7) (3.7) (0.8) 1.5 2.3 3.0
Balance Primario 1/ (4.7) (9.2) (9.4) (5.5) (4.5) (1.7) 0.0 0.5
Ingresos del Gobierno (SPNF) 33.4 35.7 33.0 32.7 30.5 31.4 31.8 32.9
Gasto público (SPNF) 42.1 49.7 47.0 43.8 40.9 39.1 37.3 37.4
Ahorro 33.3 50.4 39.7 33.5 33.2 33.7 33.6 34.0
Interno (2.7) 3.9 6.4 5.4 6.5 7.9 10.2 12.0
Externo 35.9 46.5 33.3 28.1 26.8 25.7 23.4 22.0
Inversión 33.3 50.4 39.7 33.5 33.2 33.7 33.6 34.0
Pública 15.0 20.7 19.2 14.1 13.0 12.1 10.9 10.2
Privada 18.3 29.7 20.6 19.4 20.2 21.6 22.7 23.7
Reservas Internacionales 2/ 3.3 3.0 3.1 3.7 3.8 3.9 3.8 3.7

Memorandum:
PIB, millones US$ 1,949.5 2,212.2 2,398.2 2,521.7 2,649.2 2,793.9 2,960.8 3,139.1
1/: Déficit del sector público no financiero antes de donaciones menos intereses
2/: Reservas internacionales brutas en meses de importaciones de bienes y servicios
Fuente: BCN

170. Estas proyecciones son particularmente sensibles a una variedad de factores. Los
obstáculos a un mayor crecimiento señalados en el capítulo III en los cuales el gobierno puede
intervenir han sido abordados en la ERCERP. Sin embargo, existen factores exógenos que
pudieran afectar al desarrollo de Nicaragua. Las proyecciones son particularmente sensibles a
factores climatológicos, aspectos políticos y el entorno externo. Un cambio positivo en los
términos de intercambio, un mejor ambiente macroeconómico y particularmente con la
eliminación de la deuda pendiente y profundización de liberalización comercial podrían acelerar
el comercio externo y el crecimiento económico. Estos eventos deberían causar un flujo de
inversión privada mayor de lo esperado. Los términos de intercambio son bastante adversos en
estos momentos y las proyecciones conllevan solamente una mejora gradual. Se espera que la
ayuda externa decline significativamente, pero el Plan Puebla-Panamá pudiera mejorar esta
expectativa una vez que entre en operación. En conclusión, las proyecciones económicas pueden
ser consideradas prudentes y a pesar de que pueden ocurrir desastres -- como ha sucedido en el
 46

pasado -- los cuales pueden causar choques económicos, existe una probabilidad razonable de
que el entorno económico -- doméstico y externo -- puede ser mejor de lo proyectado.

C. Financiamiento de la ERCERP

171. La estrategia del gobierno para la pobreza es mucho más que una serie de desembolsos
para proyectos; incluye una mejor distribución de todos los desembolsos del gobierno para los
pobres. Para guiar mejor la toma de decisiones, se han dividido los desembolsos del gobierno en
aquellos que afectan directamente las condiciones de pobreza y aquellos que sólo lo hacen
indirectamente. Aunque el gobierno tiene que ajustar su nivel de gasto debido a las restricciones
macroeconómicas, los gastos relacionados a la pobreza se mantendrán a un nivel promedio de
14.2 del PIB en el periodo 2002 - 2005. Esto significa que el Gobierno aumentaría los gastos
corrientes y de capital dirigidos a la ERCERP de 50.0 por ciento que representaron del total de
gasto en el 2000 a 62.0 por ciento en el 2005 (Ver cuadro 6 y anexo VI). De todos los gastos de
capital incluidos en el presupuesto, más del 70.0 por ciento en promedio serán gastos
relacionados con la pobreza en los próximos cinco años, consistente con una reducción en la
proporción de la inversión canalizada a la infraestructura de redes troncales. Para el año 2005, se
estima que la séptima parte del PIB de Nicaragua será destinada a programas enfocados a la
reducción de la pobreza.

172. El financiamiento de la ERCERP provendrá de fuentes domésticas, donaciones,

préstamos externos y el alivio de la deuda externa recibido de la iniciativa HIPC. En promedio,
el gobierno financiará con sus propios recursos más de 60 por ciento de los gastos relacionados
al combate de la pobreza (el 70 por ciento al final del período), valor que equivale en promedio a
más de 9.0 por ciento del PIB durante el periodo 2002-2005.

Cuadro 6. Desembolsos del Gobierno Central relacionados con la ERCERP

1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005
(Porcentaje del PIB)
Gasto total 1/ 26.6 34.9 29.8 26.6 24.7 23.3 23.8
Corriente 1/ 15.6 18.1 17.3 15.7 14.7 14.3 15.3
Capital 11.0 16.8 12.5 10.9 10.0 9.0 8.5
Gasto ERCERP 13.9 17.3 14.9 14.4 13.7 14.0 14.8
Corriente 6.8 7.8 7.3 7.3 6.8 7.0 7.7
Capital 7.1 9.5 7.6 7.1 6.9 7.0 7.1
Financiamiento ERCERP 13.9 17.3 14.9 14.4 13.7 14.0 14.8
Recursos internos 8.0 10.2 9.2 9.2 8.8 9.6 10.4
Recursos externos 5.9 7.1 5.7 5.2 4.9 4.4 4.4
(Estructura)
Gasto ERCERP/ Gasto total 52.3 49.6 50.0 54.2 55.5 60.0 62.1
Gasto ERCERP corriente/ Gasto corriente 43.6 43.1 42.2 46.5 46.3 49.0 50.3
Gasto ERCERP de capital/ Gasto de capital 64.5 56.5 60.7 65.2 69.0 77.6 83.3
Recursos internos/ Gasto ERCERP 57.6 59.0 62.0 63.7 63.9 68.8 70.1
1/ Excluye intereses
Fuente: SETEC

173. Dado que el punto de culminación de la iniciativa HIPC se alcanzaría en el año 2003, es
imprescindible que Nicaragua lleve a cabo las negociaciones que aseguren la obtención de alivio
interino en el servicio de su deuda con los organismos multilaterales, correspondiente a los años
2001 y 2002, a fin de que ese alivio interino se reciba en los montos previstos en el documento
 47

de punto de decisión. La obtención de este alivio interino es necesaria para el éxito de la

ERCERP.

174. Para garantizar el buen uso del alivio de la HIPC, el gobierno ha transformado al FSS en
un “fondo virtual” que utilizará los recursos liberados en diez programas prioritarios de la
ERCERP. En diciembre 2000, un decreto expandió el Consejo Coordinador del FSS para incluir
representantes del CONPES y del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAG-FOR)11. El
Consejo expandido -- que incluye también los Ministerios de Finanzas, Presidencia, Educación,
Salud y representantes de los donantes -- determinará los programas de la ERCERP a incluirse
en el presupuesto anual del FSS (actualmente el inciso en el presupuesto nacional referido a
pagos de amortización e intereses extranjeros ahorrados). Se verificará el progreso de estos
programas trimestralmente, y se harán ajustes para asegurar que la mayor parte del presupuesto
se ejecute anualmente.

175. Para garantizar el buen seguimiento y evaluación, el Consejo del FSS tendrá una pequeña
unidad que recibirá reportes trimestrales sobre el progreso de las agencias de ejecución y reportes
de consolidación para el Consejo, el público y la comunidad internacional. Se realizarán
auditorías anuales de todos los programas del FSS y se elaborará un reporte completo sobre su
progreso. Los reglamentos operacionales serán considerados y emitidos por el Consejo antes del
2002.

176. El cuadro de abajo muestra la distribución del alivio esperado de la deuda durante el
período de 2002-2005 y los programas claves que las autoridades podrían iniciar o expandir con
financiamiento por medio del FSS reformado.

Cuadro 7: Asignación de los fondos de la HIPC

2002 2005
(En porcentaje al alivio total de la deuda HIPC)
Alivio total al servicio de la deuda de la HIPC 100 100
1. Programa de incentivos y descentralización en la 5 5
educación del FSS
2. Programa de equipamiento básico y suministros 5 5
de salud del FSS
3. Red de protección social 14 15
4. Mayor cobertura de los servicios sociales en 38 31
municipios claves
5. Desarrollo de la Costa Atlántica 5 10
6. Implementación de la ERCERP 2 2
7. Fondo de inversión social (FISE III) 1 2
8. Reducción de la pobreza urbana 10 10
9. Fondo de desarrollo rural 10 10
10. Fondo de desarrollo de pequeñas y medianas 10 10
empresas

11
Debido a que el FSS continuará administrando los programas ya en ejecución acordados, su nombre no cambió
por razones legales.
 48

177. Dentro del FSS se financiarán diez programas de “segunda generación” (incluyendo la
implementación de la ERCERP) y que han sido desarrollados en base a experiencias y la
interacción con los donantes. La mayoría de estos programas están basados en la demanda y
todos cuentan con sistemas rigurosos de seguimiento y evaluación. El estatuto del FSS asegura
que los programas a financiarse tienen que estar directamente vinculados con la pobreza.

178. El primer programa se refiere a la extensión y fortalecimiento de la autonomía escolar, al

mismo tiempo que mejora la retención y asistencia de docentes en áreas rurales; un programa
clave de apoyo que sostiene una reforma estructural importante del sector es educación. El
segundo programa brindará fondos operativos para el mantenimiento de los puestos y centros de
salud, asegurando salarios adecuados, programas de diseminación, equipo y materiales. Un
tercer programa, la red de protección social, será expandido una vez concluido con éxito el
programa piloto. Este utiliza incentivos financieros para promover la asistencia del estudiante a
la escuela y el uso familiar de programas de salud preventiva en las clínicas rurales (por ejemplo,
vacunas, cuidado prenatal) además de proporcionar presupuesto para las escuelas y puestos de
salud en áreas específicas.

179. Los fondos liberados por la HIPC también permitirán al gobierno financiar un programa
integral para aumentar la cobertura de servicios públicos claves en las áreas de educación, salud,
nutrición, saneamiento, agua y alcantarillado, vivienda y electricidad. Este programa hubiera
tenido un avance mucho más lento si no fueran por los fondos increméntales de la HIPC. Un
nuevo programa, para la Costa Atlántica, fortalecerá a las instituciones de los gobiernos locales,
mejorará sus capacidades para identificar proyectos de desarrollo, ordenamiento y uso de los
suelos, mejor administrar los recursos naturales y fortalecer las delegaciones regionales de los
ministerios de educación y salud.

180. La implementación de la ERCERP en su totalidad será costosa; es necesario desarrollar y

aplicar sistemas de seguimiento y evaluación; fomentar mayor participación rural en el
programa, y fortalecer la capacidad del SNIP --tanto como la de algunas unidades de
seguimiento de los ministerios de línea y de ONGs. Pero la mayor parte de los fondos para
apoyar la ERCERP serán utilizados para pilotos que surjan de la evaluación de proyectos en
marcha. El fondo de inversión social de emergencia, FISE, es uno de los fondos sociales mejor
administrados de Centroamérica. Este programa invertirá en infraestructura social en zonas que
tienen grupos de intensa pobreza, que no son normalmente atendidas por el FISE, guiado por el
mapa de pobreza. Finalmente, se iniciará un nuevo programa para áreas urbanas pobres. Este
programa financiará centros de cuidado para niños, atención especial par niños y adolescentes en
riesgo, capacitación vocacional informal y algunos pequeños programas de generación de
ingresos. Un componente de infraestructura mejorará el agua, drenaje y alcantarillado, los
caminos, la recolección de desechos, inter alia en áreas urbanas pobres. Todos los componentes
responderían a demandas específicas hechas por la comunidad por medio de consultas vecinales.

181. Adicionalmente, siendo consistentes con el primer pilar de crecimiento económico de

base amplia, un fondo de desarrollo rural y un fondo para el desarrollo de iniciativas de la
pequeña y mediana empresa complementarán el énfasis social de los otros programas propuestos.
El fondo rural guiado por la demanda apoyará a las comunidades locales a invertir en un menú
amplio de opciones -- especialmente infraestructura productiva rural, generación de capacidades
 49

e innovación tecnológica. El fondo para la pequeña y mediana empresa apoyará capacitación,

tecnología y el financiamiento de estos negocios en las áreas urbanas y rurales.

D. Reforma estructural y otras grandes reformas

182. La creación de un clima propicio a este crecimiento económico dependerá de una serie de
reformas estructurales, la mayoría de ellas ya en marcha, para garantizar que el sector privado se
expanda tal como se espera y que el Estado se concentre más en los servicios sociales básicos.
Otras medidas importantes, aunque no de índole estructural, garantizarán que estos servicios -- y
las crecientes responsabilidades reguladoras y de protección social del Estado -- se concentren
aún más en los pobres. Los Anexos II y V detallan las medidas propuestas incorporadas en la
ERCERP, de las cuales sigue una descripción selecta.

• La Asamblea Nacional aprobó tres leyes claves en 1999; ley de modernización de la banca,
ley de supervisión bancaria y una ley para fortalecer -- y garantizar la autonomía del Banco
Central. Estas leyes transformaron la base legislativa del sistema financiero de la nación. La
Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, aunque todavía está en
proceso de fortalecimiento, ya inició la preparación de una serie de normas con base en la
nueva legislación, la que se espera concluya en septiembre 2001. Particularmente, se están
reforzando las normas que afectan: clasificación de activos y sanciones por incumplimiento,
responsabilidades penales y civiles de los accionistas y directores de las instituciones
bancarias, conflicto de intereses, límites de crédito a partes relacionadas. Todo de acuerdo a
las mejores prácticas bancarias y a los estándares internacionales propuestos por Basilea.
Además, la Asamblea aprobó en enero (2001) una ley mediante la cual se creó un Fondo de
Garantía de Depósitos (FOGADE), que se implementará a partir del 2002.

• En unos meses, la Asamblea Nacional estará terminando su consideración de un proyecto de

ley para establecer la carrera de servicio civil. El SIGFA -- el sistema que unifica y
estandariza las prácticas y la información financiera -- se está extendiendo a tres ministerios
este año; para el 2002, cubrirá todos los ministerios. El SIGFA y el uso de una “cuenta única
de tesorería” han permitido una gestión fiscal más eficiente y ha contribuido al
fortalecimiento de la transparencia e información sobre las operaciones del gobierno.

• La descentralización gubernamental requerirá de nueva legislación. Una ley de presupuesto

municipal, que establece estándares para los presupuestos, la contabilidad fiscal y gastos
relacionados (incluyendo salarios) fue aprobada en diciembre del 2000. Otra ley para
establecer un servicio civil municipal se presentará ante la Asamblea Nacional este año. Las
transferencias a las municipalidades fueron superiores al 26% en el 2001, tres veces el nivel
de 1999.

183. Será importante crear una administración pública de servicio civil eficiente y segura y
una mejor gestión fiscal, así como establecer las herramientas de control. Por ejemplo, el SNIP
ha apoyado a los tomadores de decisión de políticas económicas proporcionándoles mayores
criterios para garantizar que los programas y proyectos de capital sean mejor diseñados y se
concentren cada vez más en los pobres. Se han hecho esfuerzos por fortalecer la capacidad del
SNIP para evaluar proyectos, desde una perspectiva social. El mandato del SNIP está siendo
 50

fortalecido y ampliado por medio de un decreto que será emitido muy pronto.

184. Una mayor orientación de las instituciones de gobierno hacia los programas sociales
exigirá no sólo de procesos de privatización continua (y mejor capacidad de regulación), sino
también que las autoridades destinen una proporción mayor de los limitados fondos hacia la
prestación de servicios públicos para los pobres:

• Un intento en octubre de 2000 de privatizar la compañía telefónica produjo ofertas muy por
debajo del “precio de reserva” requerido por la Ley de Privatización. Desde entonces la
Asamblea Nacional modificó dicha ley y un número de firmas internacionales han
precalificado para la compra. El gobierno espera vender la administración y control de la
empresa a un operador privado dentro de unos meses. De igual importancia será la venta de
las plantas de generación de energía, tanto las térmicas como hidroeléctricas, las cuales serán
licitadas y adjudicadas en los próximos dos meses.

• Después de una modificación de la tarifa de los servicios de agua, se espera sean firmados
contratos de administración para dos sistemas importantes de suministro, antes de que
termine el año; otros seguirán en el 2002. También, fue firmada recientemente una
concesión para el alquiler y administración del puerto de Puerto Cabezas y están en camino
otras concesiones portuarias. Como respuesta a estas acciones, se está considerando
programas para expandir la electrificación, telefonía y agua/saneamiento rural a áreas que no
son atractivas para inversionistas privados.

• La Asamblea Nacional está considerando aprobar una legislación que permitiría la venta de
las acciones restantes del gobierno en el BANIC, un banco comercial muy importante. Una
vez aprobada, estas acciones serán vendidas. El Banco de la Vivienda, BAVINIC, será
disuelto y su cartera será vendida. Un nuevo Instituto de Vivienda reemplazará al Banco de
la Vivienda y será el encargado de supervisar un programa de construcción de 15,000
viviendas anuales que contarán con subsidio estatal a favor de los pobres.

• La Asamblea Nacional ya ha aprobado un cambio estructural en el sistema de pensiones.

Este permite que los trabajadores, menores de 43 años de edad, establezcan cuentas
individuales operadas por administradoras privadas. Asimismo, la Asamblea Nacional
aprobó la ley mediante la cual se creó la Superintendencia de Pensiones, entidad que
supervisará los nuevos fondos de pensiones y sus administradores. Esta entidad será
completamente operativa en los próximos meses. Esta reforma, combinada con una
reestructuración del Instituto de Seguridad Social, le permitirá al gobierno dirigir su apoyo
directo de pensiones a los trabajadores menos pagados y a los pobres. Así mismo, deberá
tener un efecto importante en el desarrollo de los mercados de capital, prolongar los plazos
de los instrumentos financieros, aumentar el ahorro nacional y profundizar los mercados de
valores.

185. Estas medidas exigirán un fortalecimiento importante de los entes reguladores tanto los
actuales como las nuevas agencias. Estas agencias pueden ser útiles para catalizar esfuerzos
privados hacia los pobres. La legislación bancaria que expande la supervisión de la
Superintendencia sobre nuevos bancos, los cuales se crearán a partir de las cooperativas de
 51

crédito rural y las ONGs financieras, ampliaría el acceso al crédito rural.

186. También, se emprenderán medidas importantes para mejorar el capital humano de los
pobres:

• Continuará la descentralización de la educación, y se espera que para finales del año todas las
escuelas de secundaria sean autónomas. Una ley nueva para fomentar la participación de los
padres de familia en la educación está bajo consideración en la Asamblea y está programada
a ser aprobada este año.

• Se están realizando cambios claves en la calidad y la pertinencia de la educación, enfatizando

en todas las escuelas los asuntos relacionados con el medio ambiente, considerando que la
legislación reciente exige una profundización del tema. La educación secundaria se
reformará y la educación vocacional y terciaria se transformará, para que respondan a las
necesidades de recursos humanos capacitados de la nación. Los estándares de educación
primaria han sido validados y son de aplicación a todas las escuelas. Se está trabajando en
los estándares de educación secundaria.

• Continuará en marcha un programa para acelerar la autonomía a los hospitales y clínicas. Se

redactarán leyes con el fin de fortalecer el papel del Ministerio de Salud como facilitador,
regulador y promotor de una variedad de servicios de salud. Esto permitirá que el ministerio
enfoque sus programas en los pobres, dejando cada vez más al sector privado la prestación de
servicios de salud para los nicaragüenses de mayores ingresos.

• Los maestros de primaria recibirán incentivos salariales vinculados con su desempeño; en el

2002 deberán haber 18,000 maestros bajo este nuevo sistema. Para entonces debería estar
bien encaminado un programa de construcción de viviendas para los maestros rurales.
Igualmente los 330,000 estudiantes rurales de primaria recibirán material escolar gratis este
año; la meta es ampliar el acceso a textos a una tasa de 2 por ciento por año.

187. Aunque sean importantes estos cambios, no serán los únicos instrumentos que reduzcan
la pobreza en Nicaragua. De igual importancia serán los programas y proyectos enumerados en
una sección posterior de este capítulo. Lo más importante será el empeño que pongan en sus
labores los abnegados trabajadores de la educación y la salud, en las próximas décadas.

E. Mayor gobernabilidad y fortalecimiento institucional

188. La creación de un Estado moderno, eficiente y transparente todavía está en proceso. La

agenda futura, aunque ambiciosa, es necesaria a fin de superar el vacío dejado por más de medio
siglo de gobiernos autoritarios:

• Se mejorará la transparencia institucional. La recién aprobada Ley de Compras y

Contrataciones del Estado está en práctica. Actualmente, está en marcha un gran esfuerzo
para crear un sistema moderno y estandarizado de compras públicas, consistente con la Ley.
Los agentes de compras de todo el sector público muy pronto estarán capacitándose y se
habrá creado un sistema de inspección que fiscalice las compras.
 52

• Una Contraloría General autónoma y fortalecida será vital para la transparencia del gobierno.
La Contraloría General está implementando un programa ambicioso de fortalecimiento
institucional. Una ley para fortalecer la autonomía de la Contraloría ha sido aprobada por la
Asamblea Nacional.

• La Asamblea Nacional considerará pronto un proyecto de ley que ofrece acceso

prácticamente a todos los documentos públicos. Con el fin de garantizar que los datos
fiscales publicados sean más comprensibles, todos los ministerios registrarán sus ingresos y
gastos consolidados (p.e., ingresos y gastos provenientes de licencias, tarifas, multas) en la
cuenta única y los informarán en un formato estándar e inclusivo. Finalmente, para mejorar
la rendición de cuentas, este año se enviará a la Asamblea Nacional una nueva una ley sobre
probidad de los funcionarios públicos.

• El sistema judicial de Nicaragua exigirá una base legislativa moderna. La Asamblea aprobó
recientemente en lo general un nuevo código penal; se está actualmente concentrando en los
detalles específicos del código. También, la legislación orgánica para establecer los poderes
y responsabilidades de los fiscales públicos fue aprobada recientemente por la Asamblea
Nacional. La Asamblea aprobó recientemente en lo general un nuevo código penal; y
próximamente se comenzarán a legislar los aspectos específicos del código en los cuales se
incluirán los delitos financieros, lo cual delimitará claramente las responsabilidades penales y
civiles de los funcionarios y accionistas que manejan las instituciones bancarias. Asimismo,
la Asamblea Nacional ha concluido la revisión y dictamen del Código de Procedimiento
Penal, el cual se aprobará en los próximos años. Estas reformas se están complementando
con una serie de programas para capacitar, equipar y fortalecer el sistema judicial.

• La Política y el Plan de Acción Ambiental (PANic) fueron aprobados en febrero. Como se

ha mencionado servirán de guía para integrar reformas de políticas y programas a lo largo de
un amplio espectro sectorial y para atender los problemas ambientales de Nicaragua que
durante mucho tiempo han sido ignorados. Un Sistema Nacional para la Prevención,
Mitigación y Atención de Desastres (SNPMAD) ha comenzado a operar con apoyo del
Banco Mundial y otras agencias y muchos programas específicos de este sistema están
siendo desarrollados.

• Prácticamente todos los sectores productivos de la economía también requieren de

legislación moderna. Se ha redactado una nueva legislación sobre minería que está siendo
considerada por la Asamblea. Legislación sobre pesca, bosques y agua han sido redactadas y
serán consideradas por la Asamblea Nacional probablemente el próximo año. Se está
elaborando un proyecto de ley para proteger la biodiversidad de la nación. Además, ya se ha
instaurado y está operando un nuevo sistema de tribunales de arbitraje para arreglar disputas
territoriales. Esto complementaría un programa acelerado de modernización catastral y de
registro de tierras.

189. Pero la legislación o los planes son sólo el comienzo. En muchos casos, los ministerios y
entes que los administran deben ser fortalecidos institucionalmente y se debe capacitar mejor a
su personal. Dos ejemplos --en bosques y protección social-- ilustran el desafío. En lo forestal,
 53

el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) trabajará estrechamente con el Ministerio del

Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), para emprender programas de reforestación,
fomentar prácticas silvopastoriles y de forestería sostenible, alentar la creación de empresas de
manejo forestal manejadas por indígenas, aprobar y supervisar las operaciones de las compañías
comerciales y preparar programas especiales para áreas específicas --para ecoturismo, para las
zonas húmedas del Atlántico, y las secas del norte. Para hacer realidad estos planes se
necesitarán años de capacitación, apoyo externo y ajustes. Los nuevos marcos legales e
institucionales deben ser complementados con sistemas más fuertes de protección social. El
proceso de descentralización -- clave para una respuesta a la red de protección -- es complejo y
tomará un tiempo. Los sistemas de información gerencial y de fortalecimiento institucional -- y
los proyectos destinados a este fin -- seguirán siendo una prioridad gubernamental de corto
plazo.

F. Programas por componentes y sectores estratégicos

190. En los últimos tres años el gobierno ha estado mejorando su capacidad de generar y
ejecutar programas y proyectos que se han dirigido cada vez más a cubrir metas de reducción de
pobreza. Como la ERCERP está destinada a mejorar el capital humano y físico y a reducir la
vulnerabilidad de los pobres, también será reforzada con un incremento sustancial de gastos
recurrentes. De hecho, Nicaragua debe ampliar sus gastos recurrentes en un área amplia de
actividades si quiere alcanzar sus metas de reducción de pobreza, consistente con la línea
establecida antes del huracán Mitch. Esto sólo se puede llevar a cabo si se dirige al esfuerzo de
reducir pobreza una porción sustancial de los ingresos obtenidos con la venta de activos, el alivio
del servicio de la deuda, prácticamente todo el ahorro fiscal y una asistencia externa significativa
pero declinante. La última, por supuesto, ha sido crucial para la recuperación de Nicaragua hasta
el momento, y el gobierno quisiera reconocer el fuerte y sostenido apoyo de tantos donantes
multilaterales y bilaterales.

191. La nación tiene una deuda similar con muchas de las ONGs que han estado brindando
asistencia a los pobres de Nicaragua. Por razones obvias, sus programas importantes y útiles no
pueden incluirse en la ERCERP, la cual está articulada a objetivos de desempeño. No obstante,
es útil hacer mención de algunas ONGS especificas y su trabajo para entender su impacto. La
Comisión Nacional de Jóvenes, creada por ley y presidida por la Primera Dama, incluye no solo
ministerios trabajando con los jóvenes, sino también organizaciones internacionales y no-
gubernamentales. Algunas ONGs relacionadas a esta comisión incluyen afiliados de Save the
Children de Noruega, Canadá, Suecia y los Estados Unidos. Esta última y la más grande tuvo
una cartera de US$ 8 millones que administró durante el 2000. Sus proyectos variaron desde
seguridad alimentaria hasta alivio para desastres, sobrevivencia infantil, caminos rurales y
servicios básicos de saneamiento y agua en muchas comunidades pobres de los departamentos de
León y Chinandega. Save the Children USA utiliza el mapa de extrema pobreza para ubicar las
localidades para sus proyectos y concentra sus esfuerzos en apoyar o complementar programas
gubernamentales, asegurando siempre que haya beneficio para los niños. Su financiamiento
procede de USAID, donantes norteamericanos, el gobierno de Nicaragua, y algunas empresas
privadas (p.e., BellSouth).

192. Catholic Relief Services (CRS) es otra ONG importante que concentra sus esfuerzos en
 54

los municipios más pobres de la región noroeste de Nicaragua (principalmente Jinotega,

Matagalpa, Estelí, Nueva Segovia y Chinandega). También utiliza el mapa de extrema pobreza
para la ubicación de sus proyectos, pero enfatiza sólo cuatro temas: prácticas de agricultura
sostenible --especialmente con 12,000 pequeños productores en áreas de laderas-- salud materna
e infantil, micro- finanzas y desarrollo de la sociedad civil. La mayor parte de sus actividades
relacionadas con la salud enfatiza la formación de los promotores de salud que fomentan
mejores prácticas de salud en los pobres y les informan sobre los servicios públicos disponibles.
Los proyectos de micro finanzas apoyan “bancos comunitarios” con más de 14,000 clientes. La
mayoría de sus programas son ejecutados por grupos de CARITAS locales, ONGs, o
asociaciones comunitarias locales. Su impacto es relativamente grande, con un personal de 40
personas y un programa de US$7.5 millones anuales desde el huracán Mitch. Aunque la mayoría
de su financiamiento viene de donaciones privadas y extranjeras, también reciben apoyo de
USAID, el PMA y la UE.

193. Aún con la exclusión de estas actividades privadas -- y también financiadas por donantes
-- el programa de la ERCERP es ambicioso. Requerirá de aproximadamente US$ 1.1 mil
millones en desembolsos para los años 2001-2005, o sea, US$230 millones por año (ver Cuadro
8 y Cuadro Anexo 3). Aunque esta estrategia de reducción de pobreza no puede describir en
detalles los numerosos programas y proyectos incluidos en la ERCERP, se presenta un resumen
de los mismos. Un informe del gobierno incluyó un breve perfil de 47 proyectos o programas
contenidos en la cartera12. Para mayor claridad, la cartera de programas ha sido agrupada en el
cuadro 8 conforme los cuatro pilares y ejes transversales.
Cuadro 8. Programa de Inversiones Públicas de la ERCERP, 2001-2005
Total de 5 años 2001 2002 2003 2004 2005
(porcentaje) (millones de US$)
Total 100.0 218.5 217.0 223.3 238.5 252.1

Crecimiento económico 42.3 81.0 96.0 99.7 102.6 106.3

Inversión en capital humano 33.4 72.0 75.8 72.3 79.3 84.6
Educación 22.3 50.4 52.2 49.2 50.8 53.2
Salud 10.5 19.9 22.0 22.1 27.3 29.8
Población y nutrición 0.6 1.7 1.5 0.9 1.2 1.6
Protección social 10.1 29.9 19.2 21.3 22.1 23.2
Gobernabilidad 1.2 2.6 2.8 2.7 2.9 3.1
Temas transversales 13.0 33.0 23.2 27.3 31.6 34.8
Medio Ambiente 4.2 16.2 6.3 5.7 8.7 11.6
Descentralización 8.8 16.8 16.9 21.6 22.9 23.2

194. La expansión agrícola de Nicaragua de los últimos años debe mantenerse. Dado que su
enfoque extensivo de uso de tierras y mano de obra está tocando sus límites, una expansión
ulterior debe basarse en el uso intensivo de la tierra, la mano de obra y la tecnología. Lo último
es clave. Sólo con una productividad agrícola creciente pueden aumentarse los ingresos de las
tres cuartas partes de los pobres que dependen de la agricultura. Claramente, una mayor
cobertura educativa, el plan de estudios modificado y más pertinente, la seguridad en la tenencia
de la tierra y una mejor salud tendrán gran impacto en la productividad agropecuaria. Pero el
gobierno también impulsará la implementación de algunos programas directos. Un proyecto

12
“Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza”, 18 de mayo, 2000, Anexo V.
 55

valorado en US$37.6 millones -- que es la primera fase de un programa de US$150 millones a 15

años -- comenzará el proceso de desarrollar sistemas de investigación, divulgación y
capacitación, a fin de transformar la capacidad tecnológica de los pequeños (y mayormente
pobres) agricultores de Nicaragua. Se propone aumentar la productividad agrícola y el ingreso
familiar de 110,000 pequeños y medianos productores, a través de la implantación de un sistema
eficiente, impulsado por la demanda, de mayores conocimientos e innovaciones en tecnología
agrícola. Este programa está siendo financiado por el Banco Mundial, COSUDE y FIDA y será
ejecutado con la participación del sector privado.

195. Esto sería complementado con un programa de recuperación de la infraestructura

productiva de US$107.2 millones en las áreas rurales impulsado por el Ministerio de Transporte
e Infraestructura, la Comisión Nacional de Energía y el Instituto de Desarrollo Rural, una
institución que se enfoca en promover el desarrollo en las áreas rurales más pobres. Se
contempla, así mismo, un programa de US $32.8 millones para mejorar la competitividad de los
pequeños y medianos productores de alimentos básicos y otros bienes agrícolas, al respaldar (i)
la capacitación, la administración y transferencias de tecnología; (ii) un uso más racional de los
recursos; (iii) más acceso a los mercados de productos e insumos por parte de los pequeños y
medianos productores; y (iv) una mejora en la calidad de los procesos de producción y los
productos finales. Este programa está siendo apoyado por el BID. Aunque de menos prioridad,
también se pondrán en marcha programas destinados a los empresarios agrícolas. Se reconoce
que la fuente más importante para un mayor bienestar de los pobres rurales está constituido por
el ingreso salarial; este ingreso se duplicó entre 1993 y 1998, en tanto que el empleo agrícola por
cuenta propia disminuyó en un tercio. Un programa de extensión agrícola, pecuaria y de
desarrollo rural de US$86.1 millones se concentrará en desarrollar la agricultura y ganadería
comercial para pequeños y medianos productores.

196. El programa de ordenamiento territorial de propiedades rurales se propone revisar y

emitir los títulos de propiedades, por medio de la modernización del sistema de registro y
catastro, garantizando por consiguiente que se cumpla con todos los requisitos legales. Facilitará
el acceso de los agricultores al financiamiento y estimulará la inversión en sus propiedades
legalizadas. La falta de transparencia en la titulación y tenencia de la tierra ha sido un gran
impedimento a la mayor producción en el sector agrícola. Este programa se ejecutará con el
apoyo del Banco Mundial, a un costo total de alrededor de US$40 millones.

197. Ninguna legislación, ningún decreto, tendrá tanto efecto para mejorar la prestación de
servicios de salud a los pobres como programas integrados y agresivos bien diseñados. Un
programa importante de US$90.0 millones ampliará la cobertura y calidad del sistema de salud,
con énfasis en las áreas rurales --ofreciendo desde capacitación del personal hasta medicinas;
desde vehículos y equipo de comunicaciones hasta la rehabilitación, expansión y equipamiento
de los puestos de salud primaria y centros de salud. Los beneficiarios serán fundamentalmente
las áreas rurales pobres con el objetivo de mejorar la atención materno-infantil y de adolescentes
que brinda la red primaria de salud. Otro programa vital es el de modernización del sector salud
por US $31.1 millones que incluye además del fortalecimiento institucional de los niveles de
administración a nivel central, la promoción del uso racional de medicamentos. Un modesto
programa de US$5.5 millones se orienta a la divulgación de información y a la asistencia sobre
planificación familiar. Un programa de US$40.2 millones llevaría agua potable y saneamiento a
 56

aproximadamente 500,000 residentes de áreas rurales dispersas y otro de US$148.5 millones

llevaría los mismos servicios a zonas marginales urbanas y rurales concentradas.

198. Algunos de los programas más importantes serán en educación. Nuestro esfuerzo por
mejorar la productividad, la salud, la nutrición y la protección social de los pobres depende de
que mejoren su acceso a una educación más relevante. Las medidas y reformas específicas para
ampliar la cobertura, mejorar la relevancia y calidad, modernizar y destacar la participación
directa en la educación serán respaldados por algunos programas importantes. Un programa de
US$144.2 millones permitirá ampliar el número de escuelas nuevas y rehabilitadas, así como su
equipamiento. Se realzará la calidad mejorada de la educación con un programa de US$28.4
millones que hace hincapié en el apoyo a las reformas mencionadas en el Capítulo V,
particularmente la capacitación de maestros, un mayor énfasis en la educación básica en las áreas
rurales y la educación bilingüe en la Costa Atlántica. Estos programas incorporaran, en parte, los
muchos nexos intersectoriales que prepararán más a los estudiantes rurales para los retos futuros
del trabajo, la salud y el ambiente. Otro programa de US$3.3 millones se enfocaría en los
adolescentes, ampliando la capacitación técnica práctica en el país. Finalmente, un programa de
US$15.2 millones ayudará a modernizar el sector, haciendo mucho énfasis en crear capacidad en
los municipios, así como en una mejor coordinación entre el Ministerio de Educación y otros
ministerios centrales.

199. La protección social es una parte del programa que está creciendo con rapidez. El Fondo
de Inversión Social de Emergencia (FISE) ha estado entre los más exitosos y mejor
administrados y focalizados. El FISE ahora tiene amplio financiamiento, pero destaca
mayormente la infraestructura social rural. Actualmente, se necesitan aumentos bien focalizados
en programas operacionales. Esto lo está ofreciendo temporalmente un nuevo Fondo Social
Suplementario (FSS) establecido por la Presidencia. El FSS está brindando apoyo a la expansión
de los programas de educación y salud, en áreas de extrema pobreza ayudadas por el FISE y los
ministerios de salud y educación. Actualmente, el fondo se destina a los extremadamente pobres
y ofrece recursos corrientes suplementarios para aumentar los gastos, especialmente en áreas
rurales, a cerca de US$56 por estudiante y US$19 per cápita para los servicios de salud. Fue
diseñado como "puente", hasta que tuviera efecto el alivio fiscal obtenido con la reducción de la
deuda. Otro programa innovador de US$30 millones se ocupará de los altos costos de
oportunidad y transporte que enfrentan los pobres y procurará cambiar el comportamiento
familiar. En particular, los niños rurales pobres se beneficiarán de becas específicas para
fomentar la retención escolar en primaria, así como, compensar los costos de transporte y de otra
índole incurridos por los pobres para llevar a sus niños y adolescentes a la atención médica.
Ahora en su segunda fase con un presupuesto para tres y medio años por US$ 27.8 millones un
programa para la atención a niños de 0 a 6 años ayudará a fortalecer las relaciones de los padres
con la comunidad, contratándose a organizaciones de la sociedad civil para suministrar los
servicios directamente. Un programa importante de US$26.9 millones es la rehabilitación,
expansión y equipamiento de la infraestructura social para la atención a grupos vulnerables, que
incluye desde componente de viviendas hasta la construcción de albergues y centros infantiles
para menores y adolescentes en situación de riesgo y abandono. Un pequeño programa también
se encargará de mejorar la capacidad de generar ingreso de los extremadamente pobres,
particularmente de ancianos y enfermos.
 57

200. En el área de gobernabilidad, la implementación de la ley de compras y contrataciones

del Estado mejorará la eficiencia y transparencia y requerirá de capacitación a los agentes de
compra, el desarrollo de procedimientos para proveeduría y un nuevo sistema de inspección.
Este programa que cuenta con el financiamiento del BID y de otros donantes, tiene un costo total
de US$22.5 millones.

201. En el tema transversal de la descentralización, el Banco Mundial, el PNUD, y donantes

bilaterales como Suiza, Dinamarca, y otros apoyaran la estrategia del gobierno de mejorar la
capacidad de los municipios rurales para mantener y preparar programas de expansión de la
infraestructura pública local, mejorar la entrega de los servicios municipales y fomentar la
gestión ambiental local, a través de un fondo ambiental municipal y una mejor información
ambiental. Al integrar las inquietudes sobre pobreza y gestión ambiental y ocuparse de ellas,
dentro del marco institucional unificador del desarrollo municipal, la estrategia de
descentralización, también es congruente con la estrategia ambiental regional. Dentro de los
programas en esta área está el segundo proyecto de desarrollo de municipios rurales financiado
por el Banco Mundial a un costo estimado de US$12.5 millones en los próximos tres años para el
fortalecimiento municipal, inversiones y medio ambiente.

202. El programa para el medio ambiente y el alivio de la vulnerabilidad es de base amplia y

tiene tres objetivos principales: (i) gestión y conservación de los recursos renovables; (ii) apoyo
financiero al desarrollo sostenible; y (iii) la racionalización del uso de la tierra y la restauración
de cuencas vulnerables. El financiamiento de los programas se complementará con algunos
mecanismos innovadores, tales como los canjes de deuda por naturaleza. Se estima el costo del
programa en cerca de US$48.5 millones.

G. Costos de las metas

203. Mientras la consistencia de las proyecciones fiscales con el programa de la ERCERP

implica que es fiscalmente viable, existe otra manera (aunque extremadamente limitada) de
observar los gastos del programa ERCERP. Algunos indicadores intermedios que están
vinculados a los objetivos de la ERCERP pueden ser observados individualmente o medidos de
una manera cuantitativa. En efecto, varios indicadores fueron seleccionados porque son fáciles
de medir. Dentro de este subconjunto de indicadores existe aún otro subconjunto, aquellos
indicadores cuya consecución puede ser fiscalmente costeada. Con la asistencia del Banco
Mundial hemos intentado medir el costeo fiscal de alcanzar las metas para este grupo de
indicadores seleccionados para el año 2005.

204. Los indicadores seleccionados, la expansión de cobertura y el costo anual de lograr esta
expansión están indicados en el cuadro 9. Debido a que muchos de los indicadores
seleccionados se refieren a los servicios de salud y educación, existen algunos aspectos
importantes para tal ejercicio de costeo. En primer lugar, los gastos fiscales están muy
relacionados a los costos unitarios escogidos para el ejercicio. En la mayoría de los casos,
particularmente en educación, costos históricos han sido seleccionados, pudiera ser que estos no
reflejen el aumento en los costos requeridos para mejorar la calidad o cobertura geográfica. En
el sector salud, algunos nuevos programas preventivos se han utilizado para el costeo unitario,
pero podría ser difícil aplicar estas mismas innovaciones al ejecutar estos programas a lo largo
 58

del país. En segundo lugar, el abordamiento por costo unitario implica que ningún otro servicio
es proporcionado por las unidades de salud. Este es un supuesto optimista debido a que los
centros de salud deben proveer una cantidad de servicios que afectarán sus costos y el bienestar
de sus clientes. En tercer lugar, los ministerios sociales del país tienden a ser institucionalmente
débiles; igualmente importante para alcanzar los indicadores sociales (y las metas del país) serán
las reformas sectoriales y un fortalecimiento institucional agresivo. Finalmente, a pesar de
nuestros mejores esfuerzos para vincular programas e indicadores de una manera cuantitativa,
este esfuerzo sigue siendo una primera aproximación. El aumento en carreteras no
necesariamente reduce la congestión de tráfico a largo plazo, y algunos programas de seguridad
social no han reducido la pobreza. Los indicadores y programas serán evaluados críticamente y
revisados, mientras tanto su consistencia con el alcance de las metas es estudiada.

Cuadro 9. Costo total para cumplir con los indicadores selectos

Base Cant. Est. Anual. Est. Total
2000 2001-2004 2005 2001-2005
(US$ millones)
Educación 45.0 46.7 51.0 237.7
Preescolar 0.6 0.7 0.8 3.6
Primaria 31.9 35.6 39.9 182.3
Nuevas aulas 12.1 8.4 8.4 42.1
Programa funcional de 0.4 1.9 1.9 9.7
alfabetismo

Salud 4.1 4.6 5.3 27.9

Servicio de salud reproductiva 0.4 0.5 0.6 3.0
Costos de los nacimientos 0.8 0.9 1.1 5.7
Cuidado prenatal 0.2 0.2 0.3 1.5
Infección resp. aguda 0.2 0.2 0.2 1.1
Diarrea 0.4 0.3 0.4 2.1
Vacunas 2.1 2.4 2.7 14.3

Agua potable y saneamiento 55.7 47.2 51.4 240.3

Costos recurrentes
Según el presupuesto 7.1 6.51/ N/A 6.51/

Costos de capital
Como por ciento de los costos 19.4 13.61/ N/A 13.61/
totales de capital

Costos totales 104.7 98.5 107.7 505.7

Fuente: Documentos de trabajo de SETEC , “Costo de Cumplir con Indicadores
Selectos”.
1/
2001-2003 únicamente.

205. Con estas advertencias importantes, algunas conclusiones se pueden derivar. El costo
total de llevar a cabo estos indicadores claves está calculado en alrededor de US$100.0 millones
cada año, monto que aproxima al alivio de la deuda por la iniciativa HIPC. En segundo lugar, el
costo de los programas de salud (principalmente preventivos) es bastante bajo, aproximadamente
 59

US$5.0 millones anuales, solamente 5.0 por ciento del presupuesto destinado a la salud para el
año 2000. En el sector educativo, sin embargo, el costo recurrente anual de lograr el indicador
seleccionado sería aproximadamente US$36.0 millones, comparado con el presupuesto
recurrente del 2000 de casi US$65.0 millones. Aunque el presupuesto educativo incluye
escuelas secundarias, universidades, centros técnicos, y algunas actividades deportivas, la
proporción de programas relacionados con escuelas preescolares, primarias y programas de
alfabetización parece ser apropiado y viable. De igual importancia, más de tres cuartas partes
del gasto fiscal en inversiones --particularmente de los gastos en educación, agua y costos de
capital de programas de saneamiento-- son programas que ya están acordados con los donantes.

VII. IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE IMPACTO

206. El establecimiento de un sistema participativo de implantación, seguimiento y evaluación

es un componente clave de la ERCERP. Con este propósito, se ha obtenido el apoyo del BID a
través de dos programas (PAI y SINASIP) y en la actualidad se desarrolla un programa para
reforzar los enfoques participativos, con el apoyo del DFID-Gran Bretaña y el PNUD. Las
siguientes secciones desarrollan los puntos clave de este sistema.

A. Implementación de la ERCERP

207. Dada su importancia, la Presidencia coordinará la implantación de la Estrategia a través

de la SETEC y con el apoyo del MINREX, BCN y MHCP, el FSS ampliado y su Consejo
Coordinador supervisará la implantación de los diez programas que serán financiados con los
fondos HIPC. Todos los proyectos, programas y políticas serán desarrollados por las entidades
gubernamentales correspondientes, tal y como se especifica en los acuerdos de préstamo, el
Presupuesto General de la República y la Matriz de Acciones de Políticas de la ERCERP. La
participación de la sociedad civil se coordinará a través del CONPES, el que además jugará un
papel clave en la auditoría social de los resultados de la ERCERP y de sus principales
programas.

208. Los Delegados Departamentales de la Presidencia participarán en la coordinación de los

esfuerzos multisectoriales requeridos para la implementación de la Estrategia, apoyados en la
participación de las autoridades municipales y la sociedad civil. El SNIP avanzará en el proceso
actual de descentralización y trabajará en coordinación con las Secretarías Departamentales de
Gobierno, a cargo de los Delegados de la Presidencia. El objetivo final es la formulación de
propuestas de inversión públicas “de abajo hacia arriba”, con una amplia participación de ONGs,
líderes locales, organizaciones de base y, en general, de la sociedad civil. Este proceso operará
de acuerdo con las condiciones locales específicas. La Ley de Participación Ciudadana, cuando
sea aprobada por la Asamblea, contribuirá a reforzar y definir los papeles de los diferentes
sectores.

209. El siguiente diagrama presenta la estructura organizacional para la implantación de la

ERCERP que se ha venido desarrollando a través de su formulación y enriquecida con base en
las recomendaciones generadas a través del proceso de consulta territorial. Esta estructura se
adhiere estrictamente a los principios de la ERCERP: más amplia participación, mayor
transparencia y rendición de cuentas, mayor equidad y la continua modernización del Estado. La
 60

organización persigue, de manera particular, fortalecer las vinculaciones orgánicas y operativas

entre el gobierno central, los gobiernos municipales y la sociedad civil. Se busca consolidar esta
estructura organizacional a través de la implantación piloto de la Estrategia en un número
limitado de municipios, para lo cual se diseñó y negoció con el BID el Programa de Apoyo a la
Implementación de la Estrategia. El programa incluye fondos para la revisión de los avances de
los programas y proyectos de la ERCERP en cada localidad y para estimular a las
municipalidades a mejorar sus esfuerzos de planeación. Una importante proporción de los
recursos está destinada a complementar el financiamiento de proyectos locales de alta prioridad
que forman parte del menú del programa, pero que carecen de financiamiento en esa localidad.
La coordinación interinstitucional y la participación de la sociedad civil se enfatizan como
elementos claves del programa. Las lecciones aprendidas en esta implementación piloto de la
ERCERP serán aplicadas a otras experiencias en el ámbito nacional.

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE LA ERCERP

NIVEL ESTRATEGICO NIVEL CENTRAL NIVEL LOCAL (DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL)

Secretarías Departamentales de
Gobierno / Gobiernos
P
Regionales
R G
E
S A Delegaciones Municipales
I B MINISTERIOS de Ministerios
D
E I Y ENTES
Delegaciones
AUTONOMOS
N N Departamentales
C
E Programas y Proyectos
I de Ministerios
A T
D E
E S Municipalidades y Unidades
FSS Técnicas Municipales
L
A

R SETEC
E Consejos
P
U
Departamentales Consejos
B / Regionales Locales
L
I
C CONPES
A

Sociedad Civil y
Sociedad Civil Beneficiarios
Cooperación
Internacional

Entidades directamente involucradas en la coordinación, seguimiento y/o evaluación de la ERCRP

210. En el nivel local se convocarán grupos para la consulta y el seguimiento de los proyectos
municipales integrales, basados en las estructuras locales existentes (i.e., comités de desarrollo
municipal). En el nivel municipal se buscará activamente incorporar a los Comités Locales a
representantes de los beneficiarios y se hará un esfuerzo para asegurar un balance en la
composición por géneros y grupos étnicos.

211. El Cuadro 10 resume algunos de los roles centrales que la SETEC y otros participantes
desempeñarán en el proceso de implementación. La coordinación estratégica de la
implementación, seguimiento y evaluación de la ERCERP será asumida por la SETEC. La
 61

coordinación multisectorial de las instituciones gubernamentales estará íntimamente vinculada

con la participación de la sociedad civil en cada una de las fases de los ciclos de planeación. La
sociedad civil organizada y no-organizada, así como la comunidad internacional serán socios
claves del gobierno. En la agenda inmediata destaca el reto de incluir al Poder Legislativo y al
Poder Judicial como socios activos en la implementación de la ERCERP.

Cuadro 10. Coordinación de la ERCERP: roles de la SETEC y otras instancias participantes

Funciones de coordinación de la SETEC Funciones de otros participantes
Implementación § Gabinetes
§ Apoyo a entes ejecutores y Consejos Departamentales y § Comités Técnicos de Ministerios y
Locales en formulación, ejecución y seguimiento de entes autónomos
acciones de política y programas § Foros Departamentales y Regionales
§ Priorización de programas de la Estrategia en el y Consejos Locales (incluyendo
Presupuesto General de la República gobiernos municipales y regionales)
§ Asignación fondos HIPC a programas priorizados § Ministerio de Hacienda (MCHP)
(FSS) § Ministerio de Relaciones Exteriores
§ Pilotaje implementación territorial (PAI) (Secretaría de Cooperación Externa)
§ Coordinación de esfuerzos de cooperación § Organismos de cooperación
internacional internacional
Seguimiento § Gabinetes y otros poderes del Estado
§ Seguimiento del cumplimiento de acciones de política y § BCN y MHCP
del programa macro-económico § Instituto Nacional de Estadísticas y
§ Seguimiento físico-financiero de asignación y Censos (INEC)
ejecución de asignaciones presupuestarias (FSS y SNIP) § Ministerios y entes autónomos
§ Seguimiento de resultados e indicadores intermedios de (Unidades Sectoriales de Inversión
la Estrategia (SINASIP) Pública y Planeación)
§ Producción de reportes periódicos de avance en la § Unidades Técnicas Municipales
implementación
Evaluación § INEC-MECOVI y MITRAB
§ Evaluación de impacto de programas de la Estrategia § Ministerios y entes autónomos
§ Análisis de evolución de pobreza ejecutores (Direcciones de
§ Diseminación y uso de resultados de evaluaciones para Planificación)
la planeación § Cooperación y agencias financieras
Participación ciudadana § CONPES (Plenario y Comisiones)
§ Seguimiento de participación ciudadana (Sria. § Organizaciones nacionales y locales
Ejecutiva CONPES) en el territorio nacional de la sociedad civil
§ Metodologías participativas de seguimiento y § Sociedad civil no-organizada
evaluación de programas § Representantes de beneficiarios
§ Divulgación amplia y consultas sobre avance de la
Estrategia

212. Una dimensión obligada de la implementación de la ERCERP es su diseminación y

apropiación, para lo que se preparan una versión resumida y una versión popular de la Estrategia,
que serán divulgadas de manera masiva. Los resultados de las consultas recientemente
terminadas serán enviados a todos los participantes en el territorio. Mediante el diálogo sobre las
mejores estrategias de implementación y los requerimientos para alcanzar las metas e
indicadores, así como el entrenamiento en el uso del mapa de pobreza para la focalización se
busca impactos óptimos en el proceso de implementación de la ERCERP.
 62

B. A qué dar seguimiento y qué evaluar

213. El gobierno dará seguimiento y evaluará la evolución de la pobreza. De manera paralela,

estimará los logros en la reducción de la pobreza de la ERCERP, basándose en los objetivos y en
los indicadores intermedios mencionados en el Capítulo IV. También, se supervisarán y
evaluarán los programas y proyectos seleccionados de la ERCERP -- particularmente aquellos
del FSS relacionados con el uso del alivio HIPC -- además de otros que fueron especialmente
seleccionados por su impacto potencial en los indicadores de pobreza. De igual importancia será
el seguimiento del progreso general de la ERCERP en conjunto con las personas afectadas,
especialmente en los municipios donde se realice la prueba piloto de la implementación de la
Estrategia con apoyo del BID. De forma complementaria, el gobierno mantendrá la vigilancia
sobre los indicadores macroeconómicos relacionados y el cumplimiento con las reformas
estructurales acordadas dentro del contexto del programa con el FMI.

C. Establecimiento del sistema de seguimiento y evaluación de la ERCERP

214. La coordinación institucional es esencial para garantizar el seguimiento y evaluación

transparentes y eficientes de la ERCERP. La SETEC, el BCN, el MHCP y el MINREX
encabezarán el esfuerzo de coordinación interinstitucional. Este esfuerzo requiere de un fuerte
apoyo de parte del CONPES, otros representantes de la sociedad civil y de la comunidad
donante, con el fin de crear un sistema participativo y eficaz de seguimiento y evaluación.

215. El sistema de seguimiento y evaluación se articulará a partir de las estructuras

gubernamentales existentes y del fortalecimiento de los instrumentos disponibles para medir la
pobreza y los programas de la ERCERP. El BCN mantiene la información sobre las variables
macroeconómicas claves, el MHCP planifica y lleva el control presupuestario gubernamental y
la SETEC, a través del SNIP, da seguimiento al desempeño físico-financiero de la inversión
pública, incluyendo los programas financiados por medio del FSS. El INEC recopila y procesa
estadísticas socioeconómicas, incluyendo las encuestas de hogares que miden los niveles de vida
de la población (p. ej., la EMNV, la EDS y otras encuestas específicas).

216. Durante la última década, el gobierno ha hecho esfuerzos considerables para fortalecer
estas instituciones. Por ejemplo, el INEC está mejorando sus capacidades técnicas para llevar a
cabo la EMNV y está trabajando de cerca con el BCN y la SETEC, con el objeto de coordinar
las encuestas de hogares ya existentes y estandarizar los indicadores sociales. El BCN está en el
proceso de restablecer y mejorar el sistema de cuentas nacionales. Como parte del esfuerzo por
descentralizar las inversiones públicas, el SNIP está abriendo unidades locales de seguimiento en
las cabeceras departamentales. Recientemente la SETEC completó la validación del sistema de
información gerencial del FSS, que ya está operando para dar seguimiento físico-financiero a los
proyectos y controlar los resultaos de proyectos financiados por el FSS. A su vez, estos
esfuerzos han servido de base para crear algunos de los sistemas específicos de seguimiento para
la ERCERP.

217. Adicionalmente, la mayor parte de los ministerios cuentan con unidades especializadas
para supervisar y evaluar sus inversiones y programas. Aunque los esfuerzos por fortalecer estas
unidades en los ministerios sectoriales ya están en marcha, persisten importantes problemas de
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capacidad y coordinación institucional, los cuales serán abordados durante la implementación de

la ERCERP, para que incrementen su confiabilidad y eficiencia.

218. Además de las instituciones del gobierno, CONPES desempeñará un papel decisivo como
coordinador de la participación de la sociedad civil en los procesos de seguimiento y evaluación.
El CONPES hará más que revisar datos. Los programas que actualmente se desarrollan con
apoyo del BID, del Reino Unido (DFID) y del PNUD, establecen las bases para permitir que el
gobierno y el CONPES revisen en conjunto el progreso de la ERCERP con los representantes de
los municipios más pobres.

219. El seguimiento de los Acuerdos de Estocolmo ha alentado a la comunidad internacional a

participar en la formulación, supervisión y evaluación de la ERCERP. Algunos donantes han
expresado su interés en seguir el progreso de la ERCERP y han asistido a las consultas locales
con los pobres. Se espera un interés sostenido de los donantes en el apoyo al MECOVI, un
programa clave para el seguimiento de la evolución de la pobreza en los hogares nicaragüenses.

D. Seguimiento de la evolución de la pobreza y evaluación del impacto global

de la ERCERP

220. Un tema central en la estrategia es el seguimiento de la evolución de la pobreza y la

evaluación del impacto global de la ERCERP. Esto será esencial para reorientar los esfuerzos de
los programas y reajustar prioridades.

221. El país ya tiene una base estadística, recientemente actualizada, que servirá de punto de
partida para supervisar y evaluar los programas de la ERCERP. Después de 25 años, se efectuó
el nuevo Censo Nacional de Población y Vivienda en 1995, que deberá ser actualizado cada 10
años. El censo agropecuario fue terminado a mediados del 2001, y se espera que sus resultados
proporcionen información exhaustiva sobre los patrones de producción agropecuaria en los
próximos meses. La mayor parte de los datos sobre hogares utilizados para estudiar la pobreza,
provienen de la EMNV de 1993 y 1998, y de las dos Encuestas de Demografía y Salud,
conducidas en 1993 y 1998. A finales de 1999 se llevó a cabo, por primera vez, un estudio
cualitativo sobre la pobreza, que brinda información acerca de la manera en que la gente percibe
su condición de pobreza y las barreras que le impiden superarla. Derivado de estos estudios, en la
actualidad se realiza un análisis de las vulnerabilidades de los pobres.

222. Las encuestas de hogares disponibles ofrecen información de alta calidad. Sin embargo,
la riqueza de datos generados no se ha utilizado plenamente debido a problemas de divulgación y
a la escasez (y falta de recursos) de investigadores nacionales. Los financiamientos recientes de
las agencias internacionales han producido un caudal importante de estudios, a menudo
conducidos por expertos internacionales, y estos estudios han sido determinantes en el proceso
de formular la ERCERP.

223. El seguimiento riguroso de los niveles de pobreza y bienestar de la población exige la

recopilación periódica de datos, en especial entre los hogares. La EMNV que se llevó a cabo en
la década pasada ha servido de base para desarrollar el sistema estadístico de la ERCERP. El
gobierno se esforzará por establecer un sistema anual de encuestas multipropósito de hogares,
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destinadas a medir un conjunto de variables claves relacionadas con el ingreso, el empleo y otros
determinantes de los niveles de pobreza. Una experiencia reciente en esta línea ha sido
desarrollada por el Programa de la Red de Protección Social, utilizando una metodología para
predecir la pobreza rural en el nivel de hogares, por medio de un conjunto muy limitado de 60
variables, la mayoría de ellas seleccionadas de la base de datos de la EMNV.

224. Al mismo tiempo, las revisiones completas de la ERCERP exigirán un análisis global de
la pobreza basado en los niveles de consumo de los hogares, y otras encuestas especializadas
tales como las de demografía y salud, de ingresos y gastos, y de empleo. Estas encuestas se
llevarán a cabo cada 3 ó 4 años, para obtener un panorama profundo de la evolución de la
pobreza y sus determinantes, tanto en el nivel nacional como en los niveles locales.

225. Sin embargo, los análisis cuantitativos no serán los únicos criterios para el seguimiento y
la evaluación del progreso de la ERCERP. Las revisiones que el CONPES coordinará con los
municipios más pobres brindarán mayor dirección para ajustar o mejorar los programas de la
ERCERP. Cuando los programas de apoyo a la implementación de la Estrategia se extiendan de
un número reducido de municipios piloto al resto del territorio, habrá una riqueza de información
que superará a los meros análisis cuantitativos. Estos datos servirán para guiar el desarrollo de
los programas y asegurar que permanezcan enfocados en los pobres de Nicaragua.

E. Seguimiento y evaluación de los programas clave de la ERCERP

226. Un componente básico de la ERCERP implica el seguimiento y evaluación de programas

y proyectos específicos. La SETEC, en coordinación con las instituciones gubernamentales
correspondientes y con el apoyo del BID y del BM está desarrollando un sistema eficiente para
dar seguimiento a los principales programas de la cartera de la Estrategia y para evaluar los
resultados de programas claves. Las evaluaciones de los resultados de los programas
seleccionados, incluyendo el análisis de la satisfacción de los beneficiarios, tendrán lugar
periódicamente. Junto con la evaluación de aspectos físico-financieros, estos resultados son
claves para jerarquizar los programas y establecer prioridades. El seguimiento y evaluación del
FSS, relacionado con los fondos HIPC, se hará trimestralmente, con la emisión de un reporte
completo anual que incluirá una auditoría de los recursos generados por el alivio a la deuda y
cómo fueron aplicados. Estos reportes incluirán no sólo las operaciones del FSS, sino que las de
sus diferentes componentes y su efectividad. Los reportes trimestrales del FSS serán
ampliamente divulgados y compartidos con el CONPES y la comunidad cooperante.

227. Muchos de los sistemas del gobierno están orientados al seguimiento de los insumos y
evalúan mejor únicamente los aspectos físicos y financieros de los proyectos. Todavía no miden
la satisfacción de los beneficiarios, como tampoco evalúan sistemáticamente el impacto y los
resultados de los programas. Muchas unidades de seguimiento tienen capacidad limitada para
identificar los objetivos de los programas, los indicadores del desempeño e incluso los
indicadores de resultados. Esto debe cambiar y así se hará.

228. Algunas instituciones ya están mejorando sus sistemas e introduciendo nuevos

procedimientos de seguimiento y evaluación, tales como indicadores de cobertura y calidad de
los servicios. Se está estableciendo un registro de los recursos de seguimiento y evaluación de
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los ministerios sectoriales, con el fin de que puedan supervisar más eficazmente los programas.
Como se observó, estas unidades también necesitarán capacitación, mejor equipo y asistencia
técnica en los próximos dos años para mejorar sus capacidades. El SNIP está coordinando una
revisión general de los indicadores de insumos, resultados e indicadores finales que deberán
informar los entes ejecutores para todos los programas de la ERCERP. Además, hay algunas
experiencias innovadoras en el seguimiento y evaluación de programas sociales. Algunos de los
ejemplos más notables son aquellos implementados por el FISE, tal como las evaluaciones de
impacto llevadas a cabo en coordinación con la EMNV 98, y su recién completada encuesta de
satisfacción de beneficiarios.

229. Un elemento importante de la ERCERP es la concentración de acciones y el apoyo a los

pobres y los extremadamente pobres. Esto es crucial para alcanzar de manera eficiente las metas
de reducción de la pobreza, y para evaluar la eficacia del impacto del programa. El Mapa de
Extrema Pobreza del gobierno clasifica los 151 municipios del país, según la magnitud de su
brecha de pobreza extrema, e identifica su ubicación geográfica. Este mapa ha resultado ser una
herramienta excelente para diseñar políticas y programas destinados a los grupos de pobreza y
para asignar, de la manera más eficiente, los recursos de reducción de pobreza entre objetivos
que compiten entre sí. El mapa de pobreza es igualmente útil para guiar el seguimiento de la
ERCERP. En la actualidad se está elaborando una guía metodológica para apoyar el uso
generalizado del mapa en diferentes tipos de programas; esto, junto con la capacitación para su
uso, debería ayudar a expandir su influencia.

F. Programa de reportes y evaluaciones

230. Los numerosos participantes implicados en la ERCERP requerirán la amplia

diseminación de una serie de evaluaciones. Muchas serán ad hoc y no-programadas. Los
donantes continuarán revisando periódicamente los proyectos que están apoyando; los
municipios evaluarán con el CONPES el avance en la implantación territorial de una manera
variable; y los reportes de ministerios, ONGs y agencias multilaterales también informarán sobre
el progreso. Otros reportes tendrán una programación relativamente firme. El FMI, la ADI y el
BID -- además del resto de la comunidad donante -- recibirán reportes anuales sobre el progreso
de la ERCERP, especialmente con relación a los indicadores anuales ligados con las metas.
Estos reportes se divulgarán ampliamente en Nicaragua. El FMI, en particular, revisará
periódicamente el progreso de su programa. El FSS emitirá reportes anuales auditados sobre los
programas de alta prioridad financiados por el alivio a la deuda y sesionará por lo menos
trimestralmente para revisar el progreso de estos programas. Los representantes de los donantes
y del CONPES en el Consejo coordinador del FSS deberán compartir sus conclusiones con sus
colegas. Las reuniones de Grupo Consultivo también recibirán reportes sobre los avances de la
ERCERP.

231. Finalmente, habrá una serie de acciones a largo plazo. Los resultados de las EMNV
programadas para el 2001 y el 2004 podrían llevar a revisiones adicionales del progreso de la
ERCERP. Las EMNV no sólo son una rica fuente de datos para evaluar el impacto de la
estrategia, sino que además proporcionan información sobre algunos de los indicadores
intermedios de la ERCERP, por lo que sus resultados llevarán obviamente a ajustes en los
programas de la ERCERP. En este sentido, el desarrollo de la ERCERP es un proceso que
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deberá ser reevaluado periódicamente y de manera regular, y ajustado de acuerdo con los
resultados de las evaluaciones y los cambios en el contexto. De cualquier manera, conforme se
acerca el año 2005 es necesario desarrollar indicadores adicionales para medir el cumplimiento
de las metas de quince años, y mejor todavía si los programas se reducen y son más eficientes
para enfrentar los problemas de pobreza en Nicaragua.