CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA

UNIDAD I

CICLO DEL SECTOR PÚBLICO

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 1. CICLO PRESUPUESTARIO.

El ciclo presupuestario en la gestión pública chilena comprende una complejidad

que debe situarse en la relación entre dos poderes del Estado, Ejecutivo y Legislativo,
radicando en el primero la iniciativa de la ley respectiva, mientras que para el segundo su
debate y anuencia. Es por ello que este apartado comprende la formulación, discusión y
aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto público, que mediante una ley anual
se adjudica a las diferentes agencias estatales para su respetivo ejercicio.

1.1 Formulación.

En Chile, la formulación del presupuesto de la nación radica en el Poder Ejecutivo,

el cual, por medio del Ministerio de Hacienda y su Dirección de Presupuestos (DIPRES),
también orienta y aplica la política presupuestaria, definida de manera anual y por medio
de una ley. La definición del presupuesto, como se indicará y profundizará más adelante,
es realizada de manera conjunta con el Poder Legislativo.

“Chile se rige por un régimen presidencialista, que otorga al Presidente de la

República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tienen relación con la
Administración Financiera o Presupuestaria del Estado. Además de la
Constitución Política, destacan otras leyes que regulan el proceso presupuestario,
como la Ley N°1.263 Orgánica de Administración Financiera del Estado que
establece las principales funciones de las entidades involucradas (Ministerio de
Hacienda, Dirección de Presupuestos, Contraloría General de la República y
Tesorería General de la República); la LeyN°18.575 Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado; la Ley de Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República (Decreto N°2.421) y el
Decreto con Fuerza de Ley N°106 del Ministerio de Hacienda, el cual define las
atribuciones específicas de la Dirección de Presupuestos (DIPRES)”, pp. 7.

Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Banco Interamericano de Desarrollo (2005). El

Proceso Presupuestario en Chile, Aspectos Generales: Marco Legal, Actores Institucionales,
Principales Aspectos de Modernización.

Si bien es el Ministerio de Hacienda y la DIPRES los principales actores del

ejecutivo involucrados en el proceso de formulación presupuestaria, también intervienen
en él otros actores relevantes, dentro de los cuales se cuenta el Ministerio de Planificación
y Cooperación (actual Ministerio de Desarrollo Social), los ministerios sectoriales

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(Educación, Salud, Economía, etc.), y los diferentes servicios públicos (FOSIS, SENCE,
SERCOTEC, etc.). Cada uno de estos, según responsabilidades y atribuciones, interviene
en la formulación del presupuesto de la nación, considerando la pertinencia financiera, la
ejecución y evaluación de sus programas, así como los desafíos gubernamentales
planteados por la autoridad de gobierno.

IMAGEN N° 1
Actores intervinientes en la formulación
presupuestaria

PODER EJECUTIVO

“El Presupuesto del Sector Público constituye… un documento político

que recoge la declaración de intenciones de un Gobierno,
cuantificados monetariamente, para un ejercicio anual. El Presupuesto
del Sector Público, por tanto, sintetiza desde la perspectiva económica
y financiera el plan de actuación que presidirá la gestión
gubernamental”, pp. 4.

Cornejo, Miguel (2003). El Presupuesto del Sector Público. Instituto de Asuntos

Públicos, Universidad de Chile.

En el sentido de lo expresado en el cuadro antecedente, las principales

características del presupuesto de la nación son:

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 a) Juridicidad: Se trata de una ley de absoluta importancia para el funcionamiento de
la administración pública chilena, cuyo tratamiento y resolución tiene el concurso
del poder ejecutivo y legislativo, estableciendo con claridad los gastos
considerados, así como los ingresos previstos.

b) Periodicidad: Se trata de una planificación anual de las finanzas públicas de la

administración pública. Es el horizonte de un año el considerado para la formulación
de los ingresos y egresos del Estado.

c) Contabilidad: Se trata de una ley que se expresa en un lenguaje contable,

orientado, clasificado e integrado entre gastos e ingresos. Al hablar de equilibrio
contable nos referimos a la partida doble (relación gastos-ingresos), los cuales
sirven de base mínima para la formulación presupuestaria del año siguiente.

d) Previsión: Se trata de una estimación de gastos e ingresos. Particularmente, en lo

referido a ingresos, el presupuesto debe aplicar técnicas y/o hipótesis de previsión
rigurosas, pues éstos forman parte de las consideraciones de gasto para la futura
formulación presupuestaria.

e) Política: Se trata de una formulación político-económica del gobierno (ejecutivo) que

le da origen, en lo relativo a las políticas y programas que pretende impulsar,
interviniendo todos los actores asociados a él, autoridades de gobierno,
parlamentarios, alcaldes, partidos políticos, coaliciones, centros de estudio, etc.

Junto a estas características, el presupuesto de las finanzas públicas también

cuenta con preguntas básicas, a las cuales debe responder en su proceso de formulación.
Estas preguntas son y a apuntan a:

¿Qué hacer?
Políticas y programas a ejecutar.

¿Quién puede gastar y hasta qué limite?

Jerarquización y clasificación del gasto.

¿Para qué el gasto?

Función según prioridades asociadas a políticas y programas a ejecutar.

¿Cómo realizar el gasto?

Criterios económicos del gasto.

¿Forma de recaudación de ingresos?

Criterios económicos del ingreso.

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 Teniendo claro las características y preguntas asociadas a la formulación del
presupuesto, se debe tener presente los principios presupuestarios asociados en su
elaboración. Tomando en consideración lo indicado por Cornejo (2003: 6-8)1, se
esquematizan los siguientes:
Principios presupuestarios

PRINCIPIO CARACTERÍSTICAS SUB/PRINCIPIOS

Políticos Criterios normativos que a. Principio de competencia.
responden a la idea del Al Parlamento le
Presupuesto del Sector Público corresponde la aprobación
como instrumento de equilibrio y promulgación del
de poderes y de distribución de presupuesto, al Ejecutivo
competencias dentro del Estado la ejecución y al Poder
Constitucional. Están inspirados Judicial la fiscalización.
en la concepción clásica del b. Principio de universalidad
Estado liberal previo a la o de integridad. El
Primera Guerra Mundial, por lo presupuesto debe
que su interpretación actual contener todos los
tiende a flexibilizarse a tenor de ingresos y todos los
la mayor complejidad y amplitud gastos que origina la
de los sectores públicos actividad financiera del
modernos y del mayor Estado, de forma explícita.
protagonismo del Poder c. Principio de unidad
Ejecutivo en el proceso presupuestaria. El
presupuestario. presupuesto ha de ser
único, por lo que deberá
excluirse la proliferación
de presupuestos
extraordinarios o
especiales.
d. Principio de especialidad.
El presupuesto otorga al
Poder Ejecutivo no una
autorización general, sino
especial y condicionada.
Lo cual tiene una triple
manifestación: cualitativa
(las partidas de gastos no
podrán destinarse a fines

1
Cornejo, M. (2003). El Presupuesto del Sector Público. Universidad de Chile.

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 de naturaleza distinta),
cuantitativa (sólo podrán
contraerse y realizarse los
créditos por las cuantías
previstas) y temporal (los
gastos deben ser
contraídos, asignados y
pagados sólo dentro del
período para el cual han
sido aprobados).
e. Principio de anualidad. El
presupuesto es un
mandato temporal, que
normalmente corresponde
al año natural.
f. Principio de claridad.
Supone una
estructuración metódica y
una designación uniforme
de las diferentes partidas
presupuestarias.
g. Principio de publicidad. El
presupuesto ha de ser
aprobado solemnemente
mediante Ley votada por
el Parlamento. Este
principio se refiere
también a la aprobación
de la Cuenta General que
recoge los resultados de
la ejecución del
presupuesto.
Otros principios políticos son el
de exactitud (precisión en las
previsiones), el de la anticipación
(el presupuesto se aprobará
antes del comienzo del ejercicio
en el que va a regir), el de la
justificación (cumplimiento de
una serie de requisitos formales
en la ejecución de los gastos
presupuestados) y el de no
afectación de los ingresos (los
ingresos deben destinarse de

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 una manera global e indistinta a
la cobertura de los gastos
públicos).
Contables Traducen en términos de a. Presupuesto bruto. Las
técnica contable a utilizar en la partidas presupuestarias
gestión presupuestaria los se incluyen por su valor
principios políticos antes íntegro y no por el neto,
señalados. es decir, sin deducir de los
gastos los posibles
beneficios que pudieran
dar lugar. O en el caso de
los ingresos, sin
minorarlos con los gastos
de recaudación de los
mismos.
b. Unidad de Caja. Cobros y
pagos del presupuesto
deben centralizarse en
una dependencia única, la
Tesorería Pública.
Además, deben
expresarse en una unidad
de cuenta común, y han
de obedecer a un plan
contable normalizado.
c. Especificación. Traduce el
principio político de
especialidad, con su triple
vertiente cualitativa,
cuantitativa y temporal. La
autorización del gasto se
concede para una
determinada partida, por
la cantidad indicada en el
presupuesto, y por el
tiempo al que el
presupuesto se refiere.
d. Ejercicio cerrado. Cada
gasto y cada ingreso debe
imputarse al período de
vigencia que le
corresponda. La
Contabilidad Pública

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 ofrece dos criterios de
imputación temporal: el
criterio de caja (según el
momento del pago o del
cobro) y el criterio de
devengo (según el
momento en que se
reconocen los derechos o
las obligaciones). Este
último criterio es el que
asegura un control más
efectivo, sin embargo,
puede causar problemas
en la liquidación de los
presupuestos ya que
pueden existir
obligaciones y derechos
reconocidos que,
respectivamente, no se
han pagado y cobrado
dentro del ejercicio. La
solución que se suele
adoptar a este problema
es la de recoger dichas
operaciones en una
cuenta de “resultas” que
queda imputada al
ejercicio de su
contracción.
Económicos Atiende a los aspectos a. Gasto público mínimo.
relacionados con la racionalidad Obedece a una cierta
económica en la actividad desconfianza en la
financiera del Sector Público. capacidad del Estado para
intervenir eficientemente
en el campo de la
actividad económica. El
gasto, según ello, deberá
ser el imprescindible, de
modo que el coste de
oportunidad por la
actividad económica
cesante del sector privado
sea siempre inferior al

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 beneficio derivado de la
actividad pública que la
sustituye.
b. Equilibrio presupuestario
anual o nivelación del
presupuesto. El equilibrio
presupuestario en sentido
económico es el dogma
del derecho
presupuestario clásico.
Actualmente, se entiende
en el sentido de limitar el
recurso excesivo a la
deuda pública y a la
financiación a través de
las ayudas de los Bancos
Centrales.
c. Neutralidad y justicia
impositivas. Los
impuestos no deben
perjudicar el desarrollo
económico, se deben
administrar con la máxima
economía y se deben
detraer con la máxima
comodidad para el
contribuyente. Asimismo,
la capacidad de pago del
contribuyente debe
constituir el principio
básico para el reparto de
las cargas impositivas.

Cabe destacar que las funciones del presupuesto público, más allá de los aspectos
procedimentales revisados en este apartado, compromete tres aspectos fundamentales,
enmarcados en un contexto de gobernabilidad fiscal (Marcel, 2005)2, tratándose de:

• Función Económica.
2
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos (2005). Principales Aspectos del Proceso
Presupuestario en Chile.

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 Cumple una función económica a razón de tratarse de una política fiscal
macroeconómica por un lado, así como de la asignación de recursos en las diferentes
agencias estatales desde una óptica microeconómica.

• Función Político-Institucional.

Esta función es la ‘razón de ser’ del presupuesto de la nación, pues en ella

intervienen los diferentes poderes del Estado, así como la institucionalidad presupuestaria,
en la definición de la política fiscal y la asignación de recursos.

• Función Gerencial.

La función gerencial se refiere a que el presupuesto de la nación, más allá de la

asignación de recursos, se convierte en un marco de gestión para los diferentes servicios
públicos, como también en un incentivo para el cumplimiento de sus programas e
iniciativas.

Cada una de estas funciones (económica, político-institucional y gerencial) se

enmarcan dentro del contexto de Gobernabilidad Fiscal, puesto que, en palabras del
propio Marcel, los “objetivos de política fiscal se logran de manera sostenible, con mínimo
costo para la gestión de los servicios públicos (generando un) equilibrio entre las funciones
del presupuesto”.

En relación a los actores intervinientes en el proceso, exclusivamente en la etapa

de formulación, es preciso indicar el rol específico que cumple cada uno de ellos, de
acuerdo al documento “Principales Aspectos del Proceso Presupuestario en Chile”3:

• Presidencia de la República; “De acuerdo con la Constitución Política de la

República de Chile, corresponden al Presidente de la República el gobierno y la
administración del Estado (Art. 24), siendo su atribución especial concurrir a la
formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas
(Art. 32). En particular, la Constitución otorga al Presidente de la República la
iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la
administración financiera o presupuestaria del Estado (Art. 62). Además,
corresponde al Presidente la estimación del rendimiento de los recursos que
contempla la Ley de Presupuestos, y de los nuevos gastos que establezca
cualquiera otra iniciativa de ley, previo informe de los organismos técnicos
respectivos (Art. 4)”.

3
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos (2005). Principales Aspectos del Proceso
Presupuestario en Chile.

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• Ministerio de Hacienda; “El Ministro de Hacienda tiene la responsabilidad de
especificar el calendario de formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos, lo
que permite coordinar las acciones de los servicios entre sí y con las
administraciones regionales y locales (Art. 13, Decreto Ley N°1.263, Ministerio de
Hacienda, 1975)”.

• DIPRES; “La Dirección de Presupuestos es un servicio dependiente del Ministerio

de Hacienda, cuya función principal es la elaboración del Presupuesto de la Nación,
y la aplicación de la política presupuestaria en el contexto de los planes de
desarrollo social y económico, y demás objetivos nacionales (Art. 1, Decreto con
Fuerza de Ley N°106, Ministerio de Hacienda, 1960). También se le define como el
organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros
del Estado y, en particular, de orientar y regular el proceso de formulación
presupuestaria (Art. 15, Decreto Ley N°1.263, Ministerio de Hacienda, 1975). La
Dirección de Presupuestos tiene las siguientes funciones específicas (Art.2, Decreto
con Fuerza de Ley N°106, Ministerio de Hacienda, 1960):

o Informar al Ministro de Hacienda sobre el límite a que pueden llegar los

gastos públicos agregados, las diversas partidas y capítulos durante el
período presupuestario siguiente.
o Preparar las instrucciones y normas que debe seguir el Sector Público en el
proceso de formulación de presupuestos y asesorar a los servicios e
instituciones en la preparación de sus anteproyectos de presupuestos.
o Preparar anualmente el Proyecto de Presupuestos, mediante el examen y
revisión de las peticiones de los Servicios Públicos, que luego son sometidas
a consideración del Ministro de Hacienda.
o Proponer anualmente, en el Proyecto de Presupuestos corriente y de capital
del Fisco, el número y denominación de los ítems de Ingresos y Gastos para
los efectos de su presentación al Congreso Nacional.
o Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las Instituciones
descentralizadas, información que facilite la formulación de los presupuestos.
o Requerir, sistematizar y procesar, en la formulación de presupuestos anual,
información acerca de los objetivos e indicadores de gestión, así como de
evaluación de programas públicos e instituciones de la Administración del
Estado, promoviendo una mejor utilización de los recursos del Estado”.

• MIDEPLAN (actual Ministerio de Desarrollo Social); “MIDEPLAN es una Secretaría

de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República y con los
Intendentes Regionales en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas
de desarrollo nacional y regional, respectivamente (Art. 1, Ley N°18.989, Ministerio
del Interior, 1990). En lo referente a la formulación del Presupuesto Público,
corresponde a este Ministerio (Art. 2, Ley N°18.989, Ministerio del Interior, 1990):

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 o Proponer anualmente al Presidente de la República las metas de inversión
pública regional y sectorial, necesarias para la preparación del proyecto de
Ley de Presupuestos de ingresos y gastos de la nación;
o Coordinar, con la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, los
proyectos de presupuestos anuales que presentan los Ministerios,
Intendencias, instituciones descentralizadas y empresas del Estado;
o Colaborar con los Ministerios del Interior y Hacienda en la preparación del
proyecto de presupuestos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional”.

• Ministerios Sectoriales (Direcciones de Presupuesto); “Es función de estas Oficinas

de Presupuesto, preparar oportunamente los proyectos de Presupuestos Corrientes
y de Capital de los capítulos correspondientes a cada Ministerio. Para este efecto,
deben calcular detalladamente los gastos normales de los servicios, de acuerdo con
los antecedentes de contabilidad de los mismos, y consultar las alteraciones
presupuestarias que resulten de nuevos programas indicados por los Jefes de
Servicios. El proyecto de presupuestos así elaborado debe incluir las justificaciones,
observaciones y demás especificaciones que solicite la Dirección de Presupuestos
(Art.12, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960)”.

1.1. Discusión y Aprobación.

La discusión y aprobación de la Ley de Presupuesto Anual se encuentra sometida a

un riguroso proceso que involucra al Poder Legislativo (Congreso Nacional) y al Poder
Ejecutivo, en calidad de ente co-legislador.

El Congreso Nacional, mediante el concurso de ambas cámaras establece una

Comisión Mixta, la cual se informa del proyecto, mediante un estudio riguroso. Esta
comisión la integra igual número de diputados y senadores, todos ellos miembros de las
comisiones de hacienda respectivas, quedando su presidencia en manos de un senador,
el cual es elegido por los pares integrantes en la comisión de origen.

Desde el año 2003 a la fecha, la Comisión Mixta de Presupuestos tiene el carácter

de permanente (Ley Nº19.875), la cual comprende la existencia de sub-comisiones,
indispensables para el estudio de diversificado de las distintas partidas presupuestarias.
Cada una de estas sub-comisiones evacua un informe detallado de la partida que le
corresponde.

En tanto, la Comisión Mixta de Presupuesto, tras la finalización del estudio, debe

informar a la Cámara de Diputados, la cual es la de “origen” (ingreso del proyecto) dentro
de los 15 días siguientes, o bien, entregar los antecedentes en ese plazo, en el estado
enque se encuentren, a excepción de una prórroga especial que otorgue dicha cámara.

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 El informe de finalización también debe ser enviado al Senado, luego de pasar por
la Cámara de Diputados, disponiendo de un plazo de 15 días para su despacho y
resolución en la cámara de origen.

A pesar del riguroso proceso de legislación, cabe indicar que el poder legislativo no
cuenta con facultades para el aumento y/o disminución de ingresos fiscales, proyectados
en el proyecto original, quedando sólo como atribución la reducción de los
gastoscontenidos en el proyecto, exceptuando aquéllos establecidos por leyes
permanentes. El Congreso Nacional no puede aprobar ningún nuevogasto con cargo a los
fondos del erario público sin que se indiquen, simultáneamente, las fuentes de
financiamiento requeridos para solventar dicho gasto.

De acuerdo a los plazos legales, particularmente el Art. 64° de la Constitución

Política del Estado, el Presupuesto dela Nación debe quedar totalmente tramitado a más
tardar el 1 de diciembre del año anterior a su vigencia.

Imagen N°2
Congreso Nacional

En tanto, en esta fase, al poder ejecutivo le corresponde, de acuerdo a Cornejo

(2003: 34)4, las siguientes funciones:

4
Cornejo, M. (2003). El Presupuesto del Sector Público. Universidad de Chile.

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 “Según la Constitución, el proyecto de Ley de Presupuestos debe ser presentado
por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de
anticipación a la fecha en que tal Ley debe empezar a regir (Art.64 Constitución Política)”.

“El Proyecto de Ley de Presupuestos aprobado por el Congreso Nacional puede ser
observado por el Presidente de la República, si desaprueba una o más de sus
disposiciones o cantidades (Art. 36°, Ley N°18.918 Orgánica Constitucional del Congreso
1990). Tales observaciones deben ser enviadas a la Cámara de Diputados (Art. 70°,
Constitución Política). En tanto, la parte no observada rige como Ley de Presupuestos del
año fiscal para el cual fue dictada, a contar del 1 de Enero correspondiente (Art. 36°, Ley
N°18.918, 1990)”.

“Si el Presidente de la República aprueba el Proyecto de Ley de Presupuestos

recibido del Congreso Nacional, entonces debe disponer su promulgación como Ley (Art.
69°, Constitución Política)”.

“DIPRES debe asesorar al Ministro de Hacienda en la discusión parlamentaria de

los proyectos de presupuestos (Art. 2°, DFL. 106, Ministerio de Hacienda, 1960)”.

1.2. Ejecución.

El ejercicio del Presupuesto comprende la participación de los siguientes

organismos;

• Presidencia de la República.
• Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos (DIPRES).
• Ministerios, Oficinas de Presupuesto.
• Tesorería General de la República.
• Congreso Nacional.
• Banco Central.
• Ministerio de Planificación y Cooperación (actual Ministerio de Desarrollo Social).
• Gobiernos Regionales.

Para el caso de la Presidencia de la República, la Constitución Política del Estado

indica como una de las atribuciones especiales del Presidente de la República el cuidar la
recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión en conformidad con la
legislación vigente (Art. 32°). El Presidente, con la firma de todos los Ministros de Estado,
puede decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergables
de la población nacional, derivadas, entre otras causas, de catástrofes y/o emergencias, o
bien, del agotamiento de los recursos destinados a mantener ciertos servicios, que no
pueden paralizarse sin perjuicio para el país. El total de pagos realizados con tal objetivo

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no puede exceder, anualmente, el 2% de los gastos autorizados por la Ley de
Presupuestos.

En tanto, el Art. 62° del mismo texto legal otorga al Presidente de la República la
iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la administración
financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de
Presupuestos. Es a él a quien corresponde;

o Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos.

o Establecer exenciones o modificar las existentes.
o Crear y suprimir servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales,
semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado, y determinar sus
funciones.
o Contratar empréstitos o celebrar operaciones que puedan comprometer el
crédito o responsabilidad financiera del Estado, de entidades semifiscales,
autónomas, de gobiernos regionales o municipalidades, además de condonar,
reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras
establecidas a favor del Fisco o de los organismos o entidades referidos.
o Fijar, modificar o conceder remuneraciones, jubilaciones, montepíos y otros
beneficios al personal en servicio o en retiro, y a beneficiarios de montepíos, de
la Administración Pública y demás organismos y entidades señalados
previamente.

Asimismo, para el caso de la DIPRES (Ministerio de Hacienda), esta tiene las

siguientes funciones específicas en esta etapa del proceso presupuestario, todo ello de
acuerdo al Art.2°, DFL. 106 del Ministerio de Hacienda de 1960;

o Publicar y distribuir la Ley de Presupuesto y otros documentos relacionados con

sus actividades.
o Preparar para la aprobación del Ministro de Hacienda las normas para la
ejecución de los Presupuestos del Sector Público.
o Dictar normas y establecer procedimientos generales de organización y
operación.
o Informar los Decretos de Fondos antes de ser firmados por el Ministro de
Hacienda, especialmente las asignaciones de gasto en que se subdividen los
ítems, para efectos de la ejecución del Presupuesto.
o Informar al Ministro de Hacienda respecto de los actos administrativos que
comprometan el crédito público, como asimismo la tramitación y uso de los
diferentes créditos.
o Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las Instituciones
Descentralizadas, información tendente a facilitar la ejecución del Presupuesto.
o Promover, identificar y preparar proyectos de inversión del sector público.
o Perfeccionar las técnicas y métodos presupuestarios, y promover su
implantación.

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 o Elaborar estudios económicos sobre temas de incidencia en el manejo de las
finanzas públicas.
o Asesorar a los Ministerios en la organización y coordinación de los diferentes
servicios públicos de su dependencia.
o Coordinar programas anuales de la legislación de iniciativas del Ejecutivo, e
informar de los aspectos económicos, financieros y administrativos de los
proyectos de ley que presenten los diferentes Ministerios, en especial los que se
refieren a la creación, organización, financiamiento, coordinación, supresión o
cualquier modificación estructural de los distintos servicios públicos.

Adicional a lo expuesto, la DIPRES debe proponer al Ministro de Hacienda un

programa de ejecución del presupuesto en el mes de diciembre, anterior a su entrada
vigencia (año siguiente), además de confeccionar programas de gastos, donde quedan
establecidos los montos y prioridad de los mismos (Art.22°, DL. 1.263, Ministerio de
Hacienda, del año 1975).

Finalmente, la DIPRES tiene como tareas permanentes 3 prioridades;

o Asesorar al Ministro de Hacienda en el análisis de los proyectos de concesión de

infraestructura pública y en las negociaciones salariales del sector público.
o Analizar la consistencia y coherencia de las iniciativas legales y normativas con
la disponibilidad de recursos, además de velar porque dichas iniciativas sean
coherentes con la eficacia del gasto y la gestión pública;
o Analizar e implementar instrumentos de mejoramiento de la gestión pública y de
mejoramiento de los procedimientos para la elaboración y discusión
presupuestaria, y para su administración.

En tanto, las Oficinas de Presupuestos de los diferentes ministerios deben velar

porque la ejecución del mismo en sus reparticiones, de acuerdo con las finalidades que
señala la ley y, según las instrucciones impartidas por la DIPRES en relación al ritmo y
prelación con que deben autorizarse los gastos públicos (Art.12°, DFL. 106, Ministerio de
Hacienda, del año 1960). Con dicha finalidad, las Oficinas de Presupuestos deben revisar
todo documento que comprometa fondos autorizados en la Ley de Presupuestos, ordenar
pagos, firmando los giros conjuntamente con el funcionario autorizado, realizar los trabajos
que el Ministro respectivo les encomiende y que digan relación con sus funciones.

La Tesorería General de la República se involucra en esta fase mediante la Ley de

Bases de Administración Financiera del Estado, pues tiene a su cargo la función
recaudadora de todos los ingresos del Sector Público, a excepción de las entradas propias
de los servicios. Asimismo, la Tesorería debe proveer al sector público los fondos para
efectuar los pagos de obligaciones, de acuerdo a las autorizaciones contenidas en la Ley
de Presupuestos.

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 La Tesorería General de la República comprende una estructura nacional, con
tesorerías regionales y provinciales, todas ellas dependientes del Ministerio de Hacienda.
Según la ley respectiva, este servicio está encargado de recaudar, custodiar y distribuir los
fondos y valores fiscales y, en general, de todos los servicios Públicos, además de deber
efectuar los pagos de obligaciones del FISCO y otros que le encomienden las Leyes.

Imagen N°3
Recaudación fiscal en Chile

Asimismo, las funciones específicas de la Tesorería General de la República son:

o Recaudar los tributos y demás entradas, tanto fiscales como de otros servicios
públicos, además de conservar y custodiar los fondos recaudados, las especies
valoradas y demás valores a cargo del servicio.
o Efectuar la cobranza coactiva, sea judicial, extrajudicial o administrativa de:
Impuestos fiscales en mora con sus intereses y sanciones; multas aplicadas por
autoridades administrativas; créditos fiscales a los que la ley dé el carácter de
impuesto para efectos de recaudación; los demás créditos cuyo objetivo sea dar
cumplimiento a obligaciones tributarias cuya cobranza se encomiende por decreto
supremo.
o Distribuir los ingresos, de acuerdo con las modalidades y sistemas de rendición y
examen de cuentas internas del Servicio, determinados por el Tesorero General.
o Efectuar el pago de las obligaciones fiscales y, en general, de las entidades del
sector público.
o Delegar, previa autorización por decreto supremo, la facultad de recaudar tributos
en otros Servicios del Estado o Instituciones Bancarias.
o Establecer oficinas recaudadoras.
o Centralizar los fondos de los servicios e instituciones en la cuenta única de la
Tesorería General de la República, en el Banco del Estado de Chile (Banco Estado,

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 como denominación comercial en la actualidad) de acuerdo con las normas
establecidas.
o Distribuir los fondos fiscales entre las diversas oficinas pagadoras del servicio, de
acuerdo con las necesidades y las disposiciones legales y reglamentarias.
o Efectuar emisiones de bonos u otras obligaciones que las leyes y decretos
dispongan; aceptarlos o endosarlos, ordenar su colocación y distribuir los valores
que se obtengan.
o Efectuar la recaudación y venta de divisas que encomienden las leyes y distribuirlas
conforme a las necesidades internas y externas del Estado.
o Mantener bajo custodia las especies valoradas fiscales para su venta al público por
intermedio de las tesorerías provinciales.
o Recibir y conservar toda clase de instrumentos de garantía extendida a favor del
FISCO, pudiendo depositar dichos instrumentos en el Banco Central de Chile, o en
la Caja Autónoma de Amortización de la Deuda Pública.
o Dar cumplimiento a las leyes, decretos y resoluciones en los cuales tenga injerencia
la Tesorería General de la República, una vez que la Contraloría General de la
República haya tomado razón de ellos.
o Mientras resuelve la Contraloría General de la República o la justicia ordinaria,
según corresponda, suspender la entrega de fondos a funcionarios públicos
afectados por reparos, y retener remuneraciones, desahucios o pensiones cuando
existan cargos en contra de ellos que afecten a fondos fiscales.
o Cumplir con las demás obligaciones que le impongan las leyes, reglamentos y
decretos.
o Cabe agregar que la Tesorería General de la República, mediante el sistema de
cuenta única tributaria, debe registrar todos los movimientos que por cargos o
descargos afecten a los contribuyentes y demás deudores del sector público, por
concepto de pagos, abonos, devoluciones, cobranzas compulsivas, eliminación y
prescripción de sus deudas.
o Todos los ingresos del sector público, salvo aquellos expresamente exceptuados
por ley, deben depositarse en el Banco del Estado en la cuenta corriente
denominada Cuenta Única Fiscal. La cuenta principal es mantenida por la Tesorería
General de la República, y las cuentas subsidiarias, están destinadas a los distintos
servicios que de ella dependen. Los titulares de las cuentas subsidiarias pueden
girar hasta el monto de los respectivos depósitos, sin posibilidad de sobregiro.
o La Tesorería General de la República puede mantener además cuentas en el Banco
Central de Chile, ya sea en moneda nacional o extranjera. Las cuentas en moneda
nacional deben estar destinadas, únicamente, a servir las relaciones financieras
entre la Tesorería General de la República y el Banco Central.
o Cabe señalar que la Tesorería General de la República no puede efectuar pago
alguno sino es en virtud de un decreto o resolución expedido por la autoridad
competente, en que se identifique la ley o la parte del presupuesto que autoriza tal
gasto. Además, los pagos deben realizarse en el orden cronológico establecido por
tales documentos y previa refrendación presupuestaria por parte de la Contraloría
General de la República.

Instituto Profesional Iplacex 18

 o La Tesorería General de la República está facultada para devolver, compensar o
imputar a otras deudas del solicitante, los ingresos efectuados por éste con
manifiesto error de hecho. En los demás casos, requiere el informe favorable del
organismo que emite la orden del ingreso, para devolver, compensar o imputar las
sumas erróneamente ingresadas.
o Por otra parte, en las obligaciones contraídas por el Fisco, el Tesorero General de
la República debe suscribir los títulos de crédito fiscales.
o Finalmente, el Estado puede colocar títulos de deuda pública en el mercado de
capitales directamente, por medio de la Tesorería General de la República.

En tanto, el Congreso Nacional, por medio de la Cámara de Diputados y el Senado,

concurre a la formación de las leyes de acuerdo a la Constitución y según las atribuciones
que ésta establece, como ya viéramos en la fase de discusión y aprobación. Las leyes, en
general, pueden tener origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, por mensaje que
dirija el Presidente de la República o por moción de cualquiera de sus miembros. En
particular, las leyes sobre tributos y presupuestos de la administración pública sólo pueden
originarse en la Cámara de Diputados (cámara de origen para estos efectos), por lo que
para el ámbito de ejecución presupuestaria son materias de ley:

o Aquellas que autoricen al Estado, sus organismos y municipalidades para contratar

empréstitos destinados a financiar proyectos específicos. En tal caso, la ley debe
indicar las fuentes de recursos con cargo a las cuales se deberá efectuar el servicio
de la deuda y, si el vencimiento excede el período presidencial, debe ser aprobada
por mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio (ley de quórum
calificado).
o Aquellas materias que autoricen operaciones que pueden comprometer directa o
indirectamente el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos
y las municipalidades, exceptuando al Banco Central.
o Aquellas que fijen las normas para la contratación de empréstitos por parte de las
empresas del Estado y aquéllas en que éste tenga participación.
o Las materias que fijen normas sobre la enajenación, arriendo o concesión de bienes
del Estado o de las municipalidades.

Para el caso del Banco Central, la Constitución Política del Estado lo define como
un organismo con rango constitucional, de carácter técnico, que dispone de personalidad
jurídica, patrimonio propio y duración indefinida. En dicho sentido, posee una Ley Orgánica
Constitucional (N°18.840), la cual establece su organización, composición, funciones y
atribuciones, indicando además que el Banco se rige exclusivamente por su normativa
orgánica y no le son aplicables las disposiciones generales o especiales, dictadas o que
se dicten, para el sector público. Sólo subsidiariamente y en su ámbito de competencia, el
Banco Central se rige por las normas del sector privado. A raíz de lo anterior, este
organismo no forma parte de la administración del Estado y no está sujeto a la

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fiscalización de la Contraloría General de la República, ni de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras.

El objetivo del Banco Central, para efectos de la ejecución presupuestaria, es velar

por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y
externos. Sus atribuciones en este sentido son regular la cantidad de dinero y crédito en
circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, y la
dictación de normas en materias monetaria, crediticia, financiera y de cambios
internacionales.

Entre las obligaciones del Banco Central está el deber de informar al Presidente de
la República y al Senado respecto de las políticas y normas generales que dicte en el
ejercicio de sus atribuciones, además de asesorar al Presidente, cuando éste lo solicite.

El Banco Central sólo puede otorgar financiamiento o refinanciamiento a empresas

bancarias y sociedades financieras, en tanto, ningún gasto público o préstamo puede
financiarse con créditos directos o indirectos de esta entidad.

A solicitud del Ministerio de Hacienda, el Banco Central puede actuar como agente
fiscal en la contratación de créditos externos e internos, y en aquellas operaciones que
son compatibles con las finalidades del banco, para lo cual se requiere la dictación de un
decreto supremo. En este rol, el Banco Central puede:

o Actuar en todo lo relativo al servicio y amortización de la deuda externa, directa o

indirecta, del Estado.
o Representar al Estado en la conversión y renegociación de la deuda pública,
externa e interna.
o Con la probación del Presidente de la República otorgada mediante Decreto
Supremo, celebrar acuerdos con los acreedores y suscribir los respectivos
contratos, que obligan al Estado de igual forma que si los suscribiese por sí mismo.
o Los empréstitos o préstamos externos otorgados o que se otorgan al Estado de
Chile, como resultado de las gestiones del Banco Central como agente fiscal, deben
ser considerados deuda del FISCO. En tal caso, este último, a través de la
Tesorería General de la República, debe proporcionar al Banco Central los fondos
necesarios para el servicio de los créditos en que este último actúa como agente
fiscal.

El actual Ministerio de Desarrollo Social (ex MIDEPLAN) tiene encomendado

armonizar y coordinarlas iniciativas del sector público encaminadas a erradicar la pobreza,
y orientar la cooperación internacional, es por ello que una de las funciones especiales del
ministerio es colaborar con el Ministro de Hacienda en la definición de las normas de
financiamiento para planes y proyectos de desarrollo, así como, mediante sus Secretarías
Regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación (SERPLAC), debe:

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 o Prestar asistencia técnica en materia de planificación y administración
presupuestaria a las gobernaciones, municipalidades, servicios públicos y demás
organismos estatales de la región que lo soliciten.
o Colaborar con las municipalidades que lo soliciten, en la generación y diseño de
proyectos de inversión regional.
o Mantener información actualizada sobre la realidad regional.
o Identificar áreas y sectores de extrema pobreza o mayor atraso, de tal forma de
proponer políticas, programas o acciones destinadas a superar tales problemas.

Finalmente, los Gobiernos Regionales, mediante sus Consejos Regionales (CORE),

deben resolver la propuesta del Intendente respectivo para la definición de la inversión de
recursos, consultados para la región, en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(FNDR). Así también, los Gobiernos Regionales deben asignar los gastos contemplados
para la región por concepto de inversiones sectoriales de asignación regional, en la Ley de
Presupuestos vigente.

1.3. Evaluación.

La fase de evaluación implica un ejercicio activo de control y auditoria, el cual no

implica, en exclusiva, un balance final del ejercicio presupuestario, siendo, más bien, de
carácter permanente.

La evaluación comprende dos modalidades:

• Control Interno.
• Control Externo.

Para el caso del Control Interno, intervienen aquí:

o Control Jerárquico (en las instituciones públicas donde se ejecuta el

presupuesto respectivo).
o Ministerio de Hacienda, DIPRES.
o Oficinas de Presupuesto, Ministerios.
o Unidades de Auditoría Interna.
o Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES).

Para el caso del Control Externo, intervienen aquí;

o Contraloría General de la República.

o Congreso Nacional.

De acuerdo al texto “Principales Aspectos del Proceso Presupuestario en Chile”,

preparado por la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda, a

Instituto Profesional Iplacex 21

contar del año 2000 se aplica un “modelo de formulación presupuestaria, gestión y
evaluación basada en resultados, dando continuidad a experiencias iniciadas en años
anteriores e introduciendo nuevos instrumentos. Una característica central de este
proceso, consistente con las buenas prácticas de administración financiera, consiste en el
uso de los resultados de la evaluación de políticas públicas en la etapa de formulación
presupuestaria, orientando decisiones de asignación de recursos y de cambio en la
gestión de las instituciones públicas”. En tal sentido, los instrumentos a los cuales se hace
referencia son:

o Indicadores de Desempeño.

Permite otorgar un incentivo a los funcionarios de las instituciones y sus gerentes

para orientar su gestión a la consecución de ciertos resultados. Incentivos tales como el
reconocimiento, traspaso de responsabilidades, retribuciones económicas y difusión de los
resultados.

En tanto, los indicadores de desempeño proporcionan información cuantitativa

respecto al logro o resultado en la entrega de los productos generados por las
instituciones públicas. Si bien se registran desempeños en ámbitos de productos, bienes y
servicios entregados, también es posible que se midan en resultados intermedios y/o
cualitativos, sean estos cambios en el comportamiento de los beneficiarios, o bien, finales,
tales como impacto a nivel del fin de un programa.

o Evaluación de Programas e Instituciones.

Se trata de una evaluación posterior (ex-post), comprendiendo tres líneas en la

actualidad; Evaluación de Programas Gubernamentales, Evaluaciones de Impacto y,
Línea de Evaluación Institucional, más conocida como Evaluación Comprehensiva del
Gasto.

Todas estas líneas tienen por objeto contribuir al objetivo de eficiencia en la

asignación de recursos públicos y han tenido su origen en protocolos suscritos con el
Congreso Nacional con motivo de la aprobación de la Ley de Presupuestos de cada año, y
a partir del año 2003 también en las normas de administración financiera del Estado.

La evaluación también busca mejorar la gestión a través del aprendizaje

institucional de los administradores o encargados de implementar las políticas y
programas, aprendizajes derivados del desarrollo de la evaluación y análisis de los
resultados, contribuyendo así al objetivo de eficiencia operacional del sistema
presupuestario. Adicionalmente la evaluación permite otro importante objetivo de las
políticas públicas cual es el “accountability” (rendición de cuentas públicas).

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 o Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG).

La elaboración de los PMG por parte de los Servicios se enmarca en un conjunto de

áreas de mejoramiento de la gestión común para todas las instituciones del sector público,
dentro del cual también se cuentan los Indicadores de Desempeño.

Las definiciones de política implican la conformación de áreas y sistemas que

emanan del espíritu que compromete el proceso de modernización del Estado. Se trata así
de objetivos de gestión comprometidos por los diferentes servicios públicos, en donde los
principales actores participantes definen su compromiso, designando un coordinador
especial para efectos del cumplimiento de este objetivo.

Existe un Comité de Ministros (Interior, SEGPRES y Hacienda), a objeto de velar

por la coherencia, calidad técnica y nivel de exigencia de los objetivos de gestión
acordados. El Ministerio de Hacienda coordina el desarrollo técnico y operativo.

Si bien la gestión pública chilena ha avanzado, el PMG es una trababurocrática y su

foco en el mejoramiento ha disminuido. El incentivo en las remuneraciones se ha
transformado en un derecho de los funcionarios, por lo que el perder el PMG conlleva el
rechazo de los responsables por parte de las entidades. No se utiliza la información
generada en otros procesos de decisiones y, si es que se hace, no queda de manifiesto ni
queda conocimiento en las entidades. Si bien la DIPRES defiende que el PMG define el
“qué” y “cómo”, en la práctica hay un solo “cómo” aceptado, en donde el instrumento es
utilizado como un mero mecanismo de presión entre las asociaciones de funcionarios y las
autoridades políticas.

o Balance de Gestión Integral.

Los servicios públicos regidos por el Título II de la Ley N°18.575tienen la obligación

de proporcionar información acerca de sus objetivos, metas de gestión y resultados, es por
ello que el Balance de Gestión Integral informa acerca de ellos, siendo una cuenta pública
al Congreso Nacional.

Los servicios públicos, responsables de elaborar el Balance de Gestión Integral,

emiten un informe al Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el cual la revisa, para
así relegar a la DIPRES la responsabilidad de definir cuestiones técnicas y operativas.

El Balance de Gestión Integral es enviado al Congreso Nacional, como reporte de

cuenta pública. La información generada se utiliza en el proceso de evaluación Interna que
realiza la DIPRES, previo al proceso de formulación presupuestaria del año siguiente.

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 Ilustración N°4
Ciclo presupuestario

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