Misión Alternativa

de Empleo e Ingresos

Propuestas para
una Colombia incluyente

MISIÓN
ALTERNATIVA DE
EMPLEO E
LIBROS
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 Misión Alternativa de
Empleo e Ingresos
Propuestas para
una Colombia incluyente

MISIÓN
ALTERNATIVA DE
EMPLEO E INGRESOS
Escuela Nacional Sindical
Corporación Latinoamericana Sur
Asociación Colombiana de Estudios del Trabajo
Observatorio de Deuda Social de la Universidad Javeriana
Grupo de Socioeconomía Instituciones y Desarrollo
de la Universidad Nacional de Colombia
Centro de Estudios e Investigaciones Rurales
de la Universidad de la Salle
Red Académica Alternativas Programáticas
de la Universidad Nacional de Colombia

Medellín, julio de 2021

© Misión Alternativa de Empleo e Ingresos
Medellín, Colombia
Primera edición: junio de 2021
Escuela Nacional Sindical
Corporación Latinoamericana Sur
Asociación Colombiana de Estudios del Trabajo
Observatorio de Deuda Social de la Universidad Javeriana
Grupo de Socioeconomía Instituciones y Desarrollo de la Universidad
Nacional de Colombia
Centro de Estudios e Investigaciones Rurales de la Universidad de la Salle
Red académica Alternativas Programáticas de la Universidad
Nacional de Colombia.

Director académico
Ricardo Bonilla González
Coordinación editorial
Ruth Maritza Quevedo-Fique

Fotografía de portada
«Virgelina», Juan Camilo Moreno, 2020
Premio: «Trabajo doméstico y economía del cuidado»

Diseño y diagramación
Raúl París.

ISBN: 978-958-8207-81-0

Se puede reproducir total o parcialmente por

cualquier medio con permiso de los editores.

Para esta publicación la Escuela Nacional

Sindical recibió el apoyo de
 Contenido

Presentación
Ruth Maritza Quevedo-Fique . . . . . . . . . . . . . . 5

Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo

decente
Ricardo Bonilla González . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Decálogo de propuestas de la misión alternativa

de empleo e ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . 89
La economía extractiva no genera
empleo
Jorge Iván González Borrero . . . . . . . . . . . . . . . 95

Papel del Estado, tamaño y funciones

Ricardo Bonilla González . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Elementos para una reforma alternativa al sistema

de pensiones
Flor Esther Salazar Guatibonza, Paula K. Triviño-Gaviria
y Santiago Castaño Salas . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Informalidad y mundo del trabajo, un debate

abierto
Juan Sebastián Acero Vargas . . . . . . . . . . . . . . . 207

Propuestas y acciones de política pública de

empleo y trabajo decente territorial
Jorge Enrique Coronel López y Carlos Julio Díaz Lotero  . . . . 261
Agenda normativa alterna
Clara Eugenia López Obregón . . . . . . . . . . . . . . 303

Costos extrasalariales e impactos de las reformas

tributarias en el empleo
Stefano Farné . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

Reflexiones: lo rural en la pandemia

Cecilia López Montaño . . . . . . . . . . . . . . . . . 359

Efectos de la crisis del Covid-19 en el trabajo: hacia

un plan de transición por la reconstrucción y el
empleo decente
Eric Alberto Orgulloso Martínez y Camilo Andrés
Guevara Castañeda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Cambios productivos, sociotécnicos y alternativas

de regulación en la Colombia de la pandemia
(2020-2021)
Juan Carlos Celis Ospina, Jaime Alberto Rendón Acevedo,
Carlos Mejía Sanabria, Carolina Mosquera Vera, Santiago
Garcés Correa y Diego Fernando Rodríguez Barrera . . . . . 421

Impactos de la crisis de la pandemia en la salud de

los trabajadores. Lineamientos sindicales para su
enfrentamiento
Jairo Ernesto Luna-García y Mauricio Torres-Tovar . . . . . . 489

Juventud y empleo ¿Cómo promover el empleo

juvenil?
Suelen Emilia Castiblanco, Sebastián Gutiérrez, Néstor
Eduardo Mateus y Jaime Alberto Rendón Acevedo . . . . . . 535

La crisis también es de cuidados. Trabajos de

cuidado remunerado y no remunerado: hacia las
políticas del cuidado para Colombia
Francis Margot Corrales-Acosta, Ruth Maritza Quevedo-
Fique y Suelen Emilia Castiblanco-Moreno . . . . . . . . . 567
Presentación
Ruth Maritza Quevedo-Fique

Presentación

A l publicarse este libro, el pueblo colombiano, desde

el 28 de abril de 2021 (más de 40 días) se sostiene en
un proceso permanente de movilización, desde que, en
medio de la crisis social, económica, laboral y sanitaria
más grave que ha vivido el país, el Gobierno nacional em-
prendió una de las reformas tributarias más regresivas,
abstraído absurdamente de la realidad nacional. Esta fue
la gota que rebosó la copa del hartazgo de la población
colombiana, sometida, además de las penurias de la crisis,
a una serie de reformas contrarias a la ampliación de sus
derechos, bajo el manto de la pandemia y la restricción de
los derechos a la protesta, derivadas del obligado confina-
miento pandémico.
Este estallido social, único en la historia de Colombia, ha
logrado, a este punto, la renuncia del ministro de Hacienda
y de la canciller de Colombia; ha impedido el trámite de la
reforma tributaria; ha bloqueado un proyecto de ley que
privatizaba aún más el sistema de salud, entregándolo a la
voracidad de los negocios financieros y ha puesto en jaque
al ministro de Defensa, por medio de la aplicación de mo-
ción de censura en el Congreso, que fue rebatida por las
mayorías de la clase política parlamentaria, pero que expu-
so la grave violación de los derechos humanos, permitida y

5
6 Ruth Maritza Quevedo-Fique

coadyuvada por el Gobierno nacional y las Fuerzas Mili-

tares. Más de 70 muertos, miles de heridos por la fuerza
pública, centenares de desaparecidos, violaciones a muje-
res por parte de la fuerza pública, brutalidad de la poli-
cía, son las imágenes dantescas de este paro nacional que,
con el paso de los días, se ha expresado como un enorme
y polifónico estallido social, que abarca toda la geografía
nacional con las manifestaciones más diversas del pueblo
colombiano.
El modelo económico en Colombia está en tensión, la
insistencia corporativa y de los grupos económicos colom-
bianos sobre la invulnerabilidad del modelo económico pri-
vatizador que consolidaron durante más de tres décadas se
remueve en sus bases; un modelo de base minero y prima-
rio-exportador, frágil en el desarrollo del mercado interno
y, por lo mismo, destructor del trabajo para las mayorías,
que deterioró la participación del Estado en la economía y
el desarrollo regional, ampliando la brecha entre regiones,
entre ricos y pobres, entre hombres y mujeres trabajadoras,
entre campo y ciudad. Un modelo que ha deteriorado la au-
tonomía territorial y ha puesto a los y las trabajadoras, con
y sin trabajo, a tributar a un sector financiero parasitario
por la vía del endeudamiento, el pago de servicios públicos
y de servicios sociales gestionados por él.
Poco podemos decir de la economía del narcotráfico y
sus mecanismos institucionales, pero es clara la vincula-
ción de altos funcionarios del Gobierno en las dos décadas
de «embrujo autoritario» en este negocio que carcome la
institucionalidad colombiana. El hecho de la desigualdad,
al parecer naturalizado, no se puede tolerar más y debe
ser atacado por medio de la reorientación de las políti-
cas económicas y sociales. La asistencia social, basada en
transferencias monetarias condicionadas, ha convertido a
ciudadanos pobres en masas de pobres infantilizados, cu-
yos principales incentivos son seguir siendo pobres o pre-
sentarse al Estado como pobres para no perder las migajas,
Presentación 7

mientras la sociedad señala este fenómeno como responsa-

bilidad de los pobres «atenidos». Y en el campo colombia-
no, siempre oculto y en resistencia, sus gentes han vivido
la más cruel embestida de la violencia del proyecto econó-
mico protegido por la acción paramilitar.
Sectores de empresarios, luego de un mes de paro, anun-
cian aportes propios por $2,5 billones para las vacunas,
instan al gobierno nacional a que les cobren los impuestos
antes no pagados y defendidos como prebendas necesarias
para garantizar su viabilidad como generadores de em-
pleo. Al mismo tiempo, el Gobierno nacional anuncia que
por fin encontró el mecanismo para financiar el costo de la
matrícula para los jóvenes sin recursos estudiantes de uni-
versidades públicas. El estallido social ha permitido abrir
varias puertas y ablandar el rigor de los determinadores
de las políticas económicas en el país, no tanto los del ala
más radical, representada por terratenientes, ganaderos y
rentistas del narcotráfico, pero sí de quienes ven que, como
nunca antes, la población colombiana ya no está dispuesta
al engaño y a la traición de todos los acuerdos.
En este contexto, la Misión Alternativa de Empleo e In-
gresos, que fue recomendada por la doctora Cecilia López
en el marco del seminario interno ENS, el 13 de junio de
2020 y justificada por la necesidad de articular propues-
tas de la academia crítica y de los sectores de trabajado-
res y trabajadoras afectados negativamente por el modelo
socioeconómico y la arquitectura institucional del país,
avanzó de manera con la producción de una serie de do-
cumentos que contribuyen a problematizar temas sociales
y económicos prioritarios, optando por hacer énfasis en
propuestas concretas de reformas necesarias, ejercicio que
permitió articular a quienes hoy presentamos este docu-
mento. En este sentido, el primer documento “Ampliar la
demanda agregada, mejor con trabajo decente”, compilado
por Ricardo Bonilla, como director académico de la Mi-
sión Alternativa, constituye la síntesis de una agenda de
8 Ruth Maritza Quevedo-Fique

reformas necesarias, donde afirmamos que sí, que se trata

precisamente de tocar el modelo económico sin más rodeos
y sin más justificaciones.
Cuando más del 60% de la población colombiana tra-
baja en la informalidad laboral y esta informalidad, ade-
más, es precaria, se quiebra el pacto social fundante del
Estado social de derecho, que es el acceso a la protección y
seguridad social, con el que, en Colombia, se ha generado
ese estado de desprotección, asistencialismo y desentendi-
miento de los asuntos sociales que el pueblo en la calle re-
chaza, y que debe ser substituido por un nuevo pacto social
incluyente. Este clamor social solo puede ser atendido con
la apuesta por la superación de la agenda neoliberal, por
la implementación profunda de lo contenido en el acuerdo
de paz, como un pacto de país, y con la implementación
verdadera de la constitución de 1991, cuya reglamentación
merece la pena modificarse y cuyos actos legislativos re-
gresivos deberían revisarse.
La formulación de una agenda alternativa de empleo e
ingresos está coordinada por la Escuela Nacional Sindical
(ENS), y el economista Ricardo Bonilla, socio de esta, exse-
cretario de Hacienda de Bogotá y docente universitario, a la
que se articularon, además, la Corporación Latinoamerica-
na Sur, la Asociación Colombiana de Estudios del Trabajo,
el Observatorio de Deuda Social de la Universidad Javeria-
na, el Grupo de Socioeconomía Instituciones y Desarrollo
de la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de
la Salle, y la Red Académica Alternativas Programáticas de
la Universidad Nacional de Colombia.
Los avances de esta agenda se ponen a consideración del
mundo del trabajo, del sindicalismo, de los sectores acadé-
micos, de los programas de gobierno hacia agendas alter-
nativas, del gobierno nacional, de los y las congresistas de
diferentes bancadas y de la opinión pública, con el fin de
generar un proceso de diálogo social público hacia la cons-
trucción de acuerdos por la recuperación de un país para
los colombianos. Un primer momento de este encuentro se
vivió en el Foro internacional «Hacia una agenda laboral y
de ingresos alternativa para Colombia», realizado los días
5 y 6 de mayo de 2021, en colaboración con el Grupo de
Puebla, y cuyas memorias pueden encontrarse en la página
de la Misión Altermativa de Empleo e Ingresos, alojada en
la página institucional de la ENS [Link]
mesa-alternativa-de-empleo-e-ingresos.

Ruth M. Quevedo-Fique
directora académica, ENS

9
10
 Ampliar la demanda agregada,
mejor con trabajo decente1
Ricardo Bonilla González2

1. Documento síntesis del grupo constituido para presentar una agenda

alternativa de empleo e ingresos que impulsa la Escuela Nacional Sindi-
cal, y en el que participan el Observatorio de Deuda Social de la Pontifi-
cia Universidad Javeriana, el Grupo de Investigación en Socioeconomía,
Instituciones y Desarrollo de la Universidad Nacional, la Corporación
Latinoamericana Sur, la Asociación Colombiana de Estudios del Trabajo,
y 25 investigadores de diferentes espacios académicos.
2. Economista. Ex-Secretario de Hacienda de Bogotá. Miembro ACCE.
Profesor pensionado Universidad Nacional de Colombia. Director aca-
démico de la Misión Alternativa de Empleo e Ingresos y socio de la
Escuela Nacional Sindical.

11
L a economía colombiana viene mal desde los años se-
senta, así lo muestran los diferentes indicadores:
crecimiento por debajo del promedio de largo plazo, des-
igualdad regional, desindustrialización, desruralizacion,
caída de las exportaciones, balanza comercial y en cuenta
corriente deficitarias, déficits gemelos con el fiscal sin ma-
nejo y mayor endeudamiento público, desempleo de dos
dígitos, informalidad y subempleo a la orden del día, tasas
de interés e intermediación próximas a la usura y captura
del Estado por cazadores de rentas, además de un desorden
gigante en el ordenamiento territorial. Simultáneamente, el
proceso de paz no se aclimata y hay nuevos episodios de
violencia rural en las zonas de los Programas de Desarro-
llo con Enfoque Territorial (PDET). Lo único favorable ha
sido el control de la inflación y las metas del Banco de la
República que, sin embargo, se han logrado en detrimento
del crecimiento y el empleo. Ahora bien, la pandemia del
Covid-19 agudizó los problemas, pues el bajo crecimiento
se volvió recesión, el desempleo alcanzó el 15% y el endeu-
damiento externo es ahora del 65% del Producto Interno
Bruto (PIB). Sin resolver lo del Covid-19 hay que pensar en
la reconstrucción de los tejidos social y económico.
El Gobierno nacional, en un golpe de astucia y para mos-
trar acción, creó varias comisiones con la pretensión de re-
solver los problemas del país, entre las cuales, una de ellas
trata los temas laborales y el desempleo: la tercera Misión

13
14 R. Bonilla G.

de Empleo del último medio siglo. Su propósito es ambien-

tar una mayor flexibilización y la contratación por horas. El
economista mexicano que la dirige asegura conocer la pro-
blemática nacional y las soluciones pendientes, y propone
un ejercicio de afinar el reloj de la economía colombiana,
aceitar sus piezas y sincronizarlas adecuadamente.
El ejercicio sincrónico, sin embargo, requiere una vi-
sión integral. Lo que aquí proponemos, a manera de agen-
da alternativa, es examinar cuatro componentes que son
complementarios unos con otros: i) el marco macroeconó-
mico colombiano y la propuesta progresista, ii) el merca-
do laboral para el trabajo decente, iii) la parafiscalidad y la
seguridad social, y iv) las poblaciones objeto de atención
prioritaria. Al final presentamos el decálogo de propuestas
de la Misión Alternativa de Empleo e Ingresos.

Un programa macroeconómico progresista

El crecimiento económico colombiano de largo plazo ha
sido, en promedio, del 4%, y está por debajo de los mejo-
res resultados de las economías emergentes y muy lejos de
las expectativas de un país en desarrollo. En los últimos
20 años ese crecimiento ha sido muy volátil y ha estado
por debajo del promedio. La razón de ello es la persistencia
en el modelo primario exportador (Ocampo, 2007), que se
ha concentrado en una canasta limitada a pocos productos
minero-energéticos y agrícolas, al petróleo, al carbón y al
café, sin que se hagan mayores esfuerzos por diversificar ni
por incorporales valor agregado. Es un modelo que entró
en su fase de agotamiento con la crisis climática y la necesi-
dad de sustituir combustibles fósiles y alimentos ultrapro-
cesados por energías alternativas y alimentos saludables.
La alta dependencia de los commodities y las fluctuacio-
nes de sus cotizaciones internacionales nos llevaron a pa-
decer las consecuencias de la enfermedad holandesa: una
a fuerte revaluación de la tasa de cambio, una creciente
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 15

desindustrialización y desruralizacion y un abastecimien-

to importado de parte sustancial de la canasta alimenticia
y de insumos. Con el prurito de la libre competencia inter-
nacional, que no existe, y la compra a menor precio para
favorecer al consumidor, terminamos comprando bienes
subsidiados en otros países y producidos con empleo ex-
tranjero en detrimento del trabajo nacional, razón por la
cual tenemos una de las tasas de desempleo más altas del
mundo (10% promedio en el largo plazo). Crecemos poco,
compramos importado, no diversificamos nuestra econo-
mía, no generamos suficientes oportunidades de trabajo y
se les da prioridad a los sectores rentistas. Es un modelo
construido por quienes nos han gobernado durante dos
largos siglos.
Ese desempeño tan pobre produce desequilibrios fun-
damentales (Arteaga et al., 2012), como los déficits gemelos,
el desahorro, la baja inversión y la estabilidad de precios,
mientras se sacrifican el crecimiento y el empleo. Como
le corresponde a una economía inestable y donde los fun-
damentos fallan, tenemos simultáneamente y durante un
período largo de tiempo los déficits en cuenta corriente y
fiscal (ambos superan el -3%) y se colocan en los límites de
la sostenibilidad. Como consecuencia de ello, permanece el
desequilibrio financiero con la relación ahorro-inversión.
El déficit en cuenta corriente es el resultado del desequi-
librio comercial en las cuentas de bienes y servicios, pues
se hacen más importaciones que exportaciones, donde el
mayor daño de la revaluación en la tasa de cambio es la
ruptura de los encadenamientos internos, que no se recu-
peran cuando cambia el péndulo, generando devaluación.
La cuenta financiera también es negativa y se intenta resol-
ver con endeudamiento privado externo.
El déficit fiscal es recurrente, y se origina al preferir
la deuda antes que resolver los problemas estructurales
del Estatuto Tributario. Los gobiernos del presente siglo
han presentado y obtenido la aprobación de 10 reformas
16 R. Bonilla G.

tributarias,3 una cada dos años y todas con el pomposo pro-

pósito de hacer la «verdadera» reforma estructural, pero
sin lograrlo. En los últimos cinco años se han realizado tres
misiones sobre asuntos tributarios: la primera abordó el
gasto, la segunda fue sobre equidad tributaria y la tercera
sobre beneficios tributarios. Ni una de las recomendacio-
nes emanadas de ellas ha sido incorporada en las reformas
promovidas. Entre un gobierno cooptado por grupos eco-
nómicos y un Congreso que pupitrea proyectos a favor de
los diferentes intereses de lobby, cruzados con sus patroci-
nadores de campaña, ninguna reforma tributaria ha sido
estructural, todas han resuelto problemas de caja de corto
plazo y han afianzado un universo de beneficios y exencio-
nes que terminaron por distorsionar el Estatuto Tributario.
Ello, a su vez, ha ocasionado un enorme divorcio entre las
tasas nominal y efectiva de la renta corporativa, ha promo-
vido la acumulación de activos improductivos y ha hecho
que las personas naturales de altos ingresos no declaren ni
paguen lo que deberían.
La inflación como objetivo monetario
El propósito de controlar la inflación ya ha cumplido 30
años. Se le entregó como objetivo principal al Banco de la
República y sus autoridades lo convirtieron en el único ob-
jetivo de política económica. Cualquier decisión monetaria
o cambiaria se toma con el horizonte de la meta de inflación
(Kalmanovitz, 2000). El objetivo se cumplió: la inflación se
encuentra por debajo del 3%, colocado como meta, y las
dos recesiones recientes (1998-1999 y 2020) contribuyeron
a su mayor corrección, ambas con el común denominador
de terminar en un choque de demanda, pérdida de poder
adquisitivo por mayor desempleo e informalidad. La forma

3. Reformas tributarias siglo XXI: Leyes i) 633 de 2000, ii) 788 de 2002,
iii) 863 de 2003, iv) 1111 de 2006, v) 1370 de 2009, vi) 1430 de 2010, vii) 1607
de 2012, viii) 1739 de 2014, ix) 1819 de 2016, x) 1943 de 2018, «de financia-
miento», declarada inexequible, xi) 2010 de 2019, «de crecimiento».
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 17

de medirlo también cambió: el Departamento Administra-

tivo Nacional de Estadística (Dane) pasó de 220 bienes a
una canasta de 443 artículos y sus respectivos ponderado-
res, con un diagnóstico más certero.
Es hora de que las autoridades monetarias reconozcan
e introduzcan en sus objetivos el crecimiento y el empleo,
puesto que el mayor castigo para la población es tener esta-
bilidad de precios y no tener poder de compra para hacerla
efectiva, ni tener un empleo para derivar ingresos. El país
requiere un tratamiento de choque, esta vez no para bajar
la inflación, sino para aumentar el crecimiento y reducir el
desempleo. La democracia empieza por dar oportunidades
de trabajo y mejores ingresos, solo así tiene sentido tener
controlada la inflación. En la revisión de objetivos y prio-
ridades (González, 2020), el Banco de la República también
debe incluir la propuesta del Banco de Pagos Internacional
(BPI) de impulsar la transformación de la matriz energéti-
ca, en la perspectiva de garantizar la estabilidad financiera
internacional.
Desde hace 60 años, sobre Colombia ondea un recono-
cimiento negativo: el de ser uno de los países con mayor
desigualdad (Comisión Económica para América Latina y
el Caribe [Cepal], 2019), en riqueza e ingresos, y una de las
más altas tasas de desempleo del mundo. Ambos factores
siguen sin corregirse, pues todos los gobiernos han con-
fundido reducir la desigualdad con disminuir la pobreza,
prefiriendo entregar subsidios a crear nuevas oportunida-
des para la población. La pobreza se reduce momentánea-
mente con subsidios, la desigualdad no. Para combatir esta
última se necesitan transformaciones efectivas en la tenen-
cia y la propiedad de la tierra, reducir sustancialmente los
costos financieros, bajar los costos de transporte, recentrar
el urbanismo, darle calidad a los bienes públicos, así como
acceso universal y efectivo a salud y educación y abrir
oportunidades novedosas de trabajo decente.
Tener alto desempleo e informalidad y reducir la pobre-
za es contradictorio, pues significa que la solución dada es
18 R. Bonilla G.

temporal e ilusoria. La verdadera situación es la desigual-

dad: un Gini de 0,92 en tierra rural y 0,9 en activos finan-
cieros, con créditos costosos, con movimientos de hasta dos
horas entre la vivienda y el trabajo, con la mitad de la po-
blación pagando arriendo y, además, el 51% de los predios
rurales sin titulación. Esos son los problemas del país.
El reconocimiento internacional negativo, dice que Co-
lombia es desigual y violento (Organización Mundial de
la Salud [OMS], 2014), y su gobierno no tiene el control
territorial ni el monopolio de las armas. El conflicto in-
terno permanente (una guerra nunca declarada entre di-
versos actores), ha dejado secuelas dolorosas en cuanto
a crecimiento económico y vidas humanas, y una gran
inestabilidad social. Algunas evaluaciones señalan que el
escenario de guerra dejó pérdidas de, al menos, un pun-
to del PIB anual, que debería recuperarse y superarse con
la implementación del proceso de paz que se firmó con el
principal grupo guerrillero (siempre y cuando lo acordado
se cumpla). Es decir, homicidios, masacres, guerra sucia,
«falsos positivos», desapariciones forzadas, atentados a la
infraestructura y redes, bombardeos y otras acciones béli-
cas podrían desaparecer con el Acuerdo, sin embargo, los
esfuerzos por «hacerlo trizas» han generado nuevas diná-
micas en las que predominan los asesinatos selectivos de
líderes sociales, las masacres y el desplazamiento. El esce-
nario de la paz sigue siendo una expectativa que podría
modificar las condiciones de trabajo en el mundo rural y en
los pequeños municipios.

La crisis venía antes del Covid-19

Ahora bien, como ya se dijo, la contingencia del Covid-19
acentuó los problemas, no los creó. El año 2020 pasará a la
historia como un año maldito porque desnudó los proble-
mas nacionales y puso al descubierto la liviandad de las
soluciones aplicadas y sus efectos: la precariedad laboral
y social (Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 19

Javeriana, 2020). Con la pandemia se hizo un tránsito rá-

pido de bajo crecimiento a recesión (-6,8%); se demostró
que no tenemos una oferta exportable que sustituya las de
petróleo y carbón, no se recuperaron los encadenamientos
perdidos por importaciones y aumentó la capacidad ins-
talada ociosa; los déficits gemelos pasaron a un nivel de
insostenibilidad; aumentaron el desempleo y la inactividad
(sobre todo en mujeres de todas la edades y en los jóvenes);
se redujeron las horas efectivas de trabajo y se aumentaron
los costos financieros, a pesar de la mayor liquidez sumi-
nistrada por el Banco de la República. El resultado general
fue un choque de demanda que contribuyó a reducir la in-
flación y aumentar la desigualdad y la pobreza, y los gana-
dores fueron las entidades financieras (con una ganancia
de $6,1 billones, según la Superintendencia Financiera,
2020) y diversos especuladores.
Para transformar esta situación no se puede seguir ha-
ciendo lo mismo que antes de la contingencia Covid-19. Eso
sería asumir que esta crisis, profundizada por la pandemia,
se solucionaría con las recetas utilizadas en otros episodios
donde no hubo nada parecido a lo de hoy. La crisis viene de
atrás y el virus la catapultó. A falta de mejores programas
sociales que atenuaran la pérdida de ingresos, se perdió
la oportunidad de reaccionar diferente, como por ejemplo,
construir un nuevo paradigma económico, de producción
diversa y mayor valor agregado. El momento existe, el fu-
turo minero-energético no es promisorio, hay otras expec-
tativas con energías renovables y nuevos materiales, en fin,
es hora de empezar la transición hacia esa otra economía,
lo cual implicaría ajustar al menos 10 aspectos de carácter
macroeconómico y social. Ellos son:

1. Un compromiso nacional por la paz y el fin de la guerra

sucia
El largo plazo colombiano no lo ha determinado la con-
tingencia del Covid-19 sino la asombrosa convivencia de
20 R. Bonilla G.

una economía aparentemente estable y una violencia des-

garradora. Dos siglos de gobierno republicano, en los que
los períodos de tranquilidad han sido muy escasos, pues se
rompen fácilmente ante la incapacidad de construir acuer-
dos nacionales y respetarlos. Como consecuencia, ningún
gobierno ha logrado ejercer soberanía sobre la totalidad
del territorio nacional ni ha logrado hacerse al monopolio
de las armas, por lo que diversas fuerzas, a nombre de la
insurgencia guerrillera y del paramilitarismo, ejercen el
control en vastas porciones del territorio. Desde hace cua-
tro décadas se han adelantado conversaciones de paz con
diversa suerte y alcance. Ello ha implicado la incorporación
a la vida legal de algunos grupos con los que se firmaron
acuerdos y múltiples desmovilizaciones individuales, pero
no ha significado pacificar el país.
La última de estas negociaciones, con las Fuerzas Ar-
madas Revolucionarias de Colombia (Farc), ha sido la más
ambiciosa y la que ha tenido mayores expectativas por sus
resultados, pues ese era el grupo bélico más antiguo y el
mejor armado, el que tenía el mayor control territorial di-
seminado en diversas regiones del país y el más numeroso,
organizado como estructura militar y capacidad de presión
sobre la ciudadanía. La búsqueda de la estabilidad social y
política pasa por consolidar este tipo de acuerdos y lograr
consensos para avanzar en otros, como son los casos del
Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el paramilitaris-
mo, de tal manera que las preocupaciones del país no sean
profundizar la guerra y aumentar el armamento, sino di-
versificar la estructura productiva y crear más y mejores
puestos de trabajo.

2. Superar el agotamiento del modelo minero-energético

(González, 2020)
La bonanza petrolera terminó, y difícilmente volverá a
presentarse mientras el carbón tiende a ser el primer com-
bustible fósil en abandonarse. Todavía hay reservas para
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 21

mucho tiempo y el fracking contribuye a extenderlas. El pro-

blema no está en la perspectiva del agotamiento, sino en el
daño experimentado en el medio ambiente, conocido como
«cambio climático». La transición energética de diversos
países ha conducido a tener menor demanda de los mine-
ro-energéticos, pero ello ha obligado a iniciar un proceso
de transformación productiva en el que se le da prioridad a
la ampliación de la variedad agrícola, la reindustrialización
de la producción de bienes intermedios, la promoción de la
industria metalmecánica y el estímulo a los servicios inteli-
gentes. El futuro no está en la economía de rentas mineras
ni financieras, sino en los sectores agropecuario, industrial
y de servicios dinámicos.
El nuevo modelo debe ayudarnos a dar el salto de la se-
gunda a la cuarta revolución industrial, es decir, pasar de
las fuerzas mecánicas alimentadas por petróleo o carbón
a máquinas automatizadas gobernadas por una inteligen-
cia artificial de gran capacidad. El aprendizaje y asimila-
ción de esas nuevas tecnologías permitirá modernizar el
campo y brindará oportunidades al campesinado desde
la producción hasta su comercialización y consumo. Los
nuevos trabajos requieren mayores destrezas y habilidades
intelectuales, pasando del trabajador-músculo al trabaja-
dor-cerebro, y dicho tránsito lo debe preparar el sistema
educativo. La industria informática compleja, de óptica, de
máquinas-herramientas de precisión y los medios de trans-
porte energizados son el futuro que el país tiene que visua-
lizar y hacer realidad. Ese futuro no existe en la mentalidad
minera.

3. Construir una economía rural diversa y productiva

(López M., 2020)
En cuanto a la transformación productiva es importante
volver la mirada hacia el campo colombiano por lo que no
ha sido y lo que puede llegar a ser: un sector moderno y de
alta productividad. La ruralidad colombiana atraviesa por
22 R. Bonilla G.

tres tipos de conflictos que no le han permitido progresar,

ellos son: i) la altísima concentración de la tierra registra-
da catastralmente (con un Gini de 0,92 en tierra y 0,83 en
avalúo), donde 5.100 propietarios de 3.053 predios poseen
40,2 millones de hectáreas, mientras 2,2 millones de pro-
pietarios de 1,4 millones de predios poseen 7,4 millones de
hectáreas de las que depende su sobrevivencia; ii) la dife-
rencia entre el uso real de la tierra y su capacidad (con solo
43 millones de hectáreas de uso agropecuario, de las cuales
34,4 se usan en ganadería extensiva y 8,6 en agricultura),
mientras que la capacidad efectiva es de solo 15 millones
para ganadería y 22 para agricultura, es decir, hay una so-
breexplotación en la ganadería, y iii) el desigual aporte al
PIB colombiano, al que el sector agropecuario le contribu-
ye con 6,7% (71% de origen agrícola y 22% en ganadería,
que incluye también aves y cerdos), es decir, la agricultura
contribuye al PIB con el 4,7%, y el conjunto de ganadería
bovina, porcina y avícola, con el 1,5%.
El campesinado colombiano tiene una doble virtud fren-
te a la pandemia: le aporta más al PIB que los latifundios
improductivos y ha sido el motor de salvación de la pobla-
ción con la seguridad alimentaria. ¡Imagínense si tuvieran
a su disposición toda una tierra apta para la agricultura!
Modernizar el campo y hacerlo más productivo significa
resolver los tres conflictos existentes y fortalecer el sentido
de pertenencia a la tierra. Para ello hay que: i) resolver los
problemas de tenencia y agilizar el proceso de restitución
de tierras; ii) dotar de más y mejores bienes públicos en
vías terciarias, distritos de riego y centros de acopio; iii)
fomentar el tratamiento poscosecha y la comercialización
directa y sin intermediarios; iv) promover el uso adecuado
de la tierra y desestimular la baja productividad de activi-
dades extensivas; v) fortalecer el encadenamiento agroin-
dustrial y su mayor transformación, y vi) darle salida a los
productos con la construcción masiva de vías terciarias.
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 23

4. Reconocer el valor del trabajo campesino y el de su

familia
El campesinado colombiano y sus familias, esencial-
mente minifundistas y trabajadores del campo sin tierra,
constituyen la base de nuestra seguridad alimentaria, pero
está mal remunerado y no se reconocen sus esfuerzos. La
participación en el mercado de trabajo se da bajo las formas
más precarias y marginales que existen: son trabajadores
por cuenta propia y jornaleros pagados al día, mientras su
familia se clasifica como trabajador no remunerado; viven
de la venta de sus productos a precios de productor, el es-
labón más débil de la cadena, y las ganancias del negocio
se las llevan los intermediarios y las cadenas de comercio e
industria. Se califica como una actividad de baja producti-
vidad, cuando en realidad son los proveedores del insumo
básico para la alimentación de los hogares y la transforma-
ción de productos con valor agregado, y se les castiga con
los ingresos por su baja capacidad de negociación.
La potencialidad del campo colombiano comienza por
reconocer la importancia del trabajo de los campesinos y
por construir una política agropecuaria para ellos y no para
el latifundio improductivo. Es hora de estimular la activi-
dad integral agro-silvopastoril con inversiones locales en
distritos de riego, manejo de cuencas, vías terciarias, cen-
tros de acopio y tratamiento poscosecha con valor agrega-
do, mediante una organización cooperativa y solidaria que
reduzca los riesgos de la negociación aislada e individual.
La producción agropecuaria vale más de lo que se remune-
ra y de lo que se le reconoce hoy en el mercado, porque se
le da tratamiento de commodities y no de soporte a la segu-
ridad alimentaria del país. Fortalecer la actividad local y
generar mayor valor agregado para los mercados nacional
y de exportación es el complemento perfecto a la política de
pacificación del país. La mejor seguridad es el trabajo y la
construcción de futuro para las familias campesinas. Como
ocurre con las estrategias militares, la eficiencia del frente
24 R. Bonilla G.

se encuentra en la retaguardia con la seguridad alimenta-

ria. Sin ella la guerra se pierde.

5. Corregir la insostenibilidad de los déficits gemelos

Mantener simultáneamente los déficits gemelos en cuen-
ta corriente y fiscal, y tenerlos en niveles de insostenibilidad
es el escenario menos propicio para superar una crisis de
las dimensiones de la actual recesión. Una economía mejor
administrada es aquella en la cual se obtienen equilibrios
en los dos balances, con tendencia al superávit en la cuen-
ta corriente y equilibrio o déficit sostenible en el fiscal. La
política macroeconómica colombiana hay que trabajarla en
las dos dimensiones: construir superávit en cuenta corrien-
te y volver a la sostenibilidad fiscal. Para lograrlo es nece-
sario diversificar la oferta exportable, hacer competitiva la
producción nacional con las importaciones y mantener una
tasa de cambio libre de presiones por el precio de los com-
modities. En materia fiscal en el corto plazo se requiere ma-
yor intervención del Estado. No se puede priorizar pago de
deuda; al contrario, hay espacio para trasladar presupues-
to de 2021 de amortizaciones para financiar programas de
emergencia, sin temor a las calificadoras, ya que, por efecto
global de la pandemia, ellas flexibilizan sus criterios.
Superar la crisis y volver a un sendero de crecimiento
sostenible otorga prioridad a resolver el déficit en cuenta
corriente, comenzando a sustituir las exportaciones de pe-
tróleo y carbón con una oferta diversa de productos agríco-
las con valor agregado, recuperar la producción de bienes
intermedios y los encadenamientos productivos, conso-
lidar exportaciones industriales de bienes de consumo e
intermedios y volver a tener las de servicios con empre-
sas de origen en transporte de carga y pasajeros, consul-
toría y turismo. El ajuste por el lado de las importaciones
se dará siempre y cuando recuperemos la producción de
bienes intermedios, construyamos diversas cadenas de
valor y volvamos competitiva la producción nacional. No
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 25

se necesita cerrar el país, lo que se requiere es estimular

la producción diversa y olvidar la pesadilla de las rentas
mineras y su ilusión de una falsa riqueza que, mal admi-
nistrada, no creó empleo, desindustrializó y desruralizó al
país, y puso en riesgo las finanzas públicas.

6. Hacia una estructura tributaria progresiva y con

equidad (Bonilla, 2020)
También se tiene la oportunidad de introducir correc-
tivos estructurales al Estatuto Tributario, sobre todo en el
impuesto de renta corporativo y de personas naturales de
altos ingresos. La brecha entre tasas nominales y efectivas
es muy alta y dispersa, por lo que ninguna empresa paga
impuesto de renta a la tasa nominal, sino que, todas, sin
excepción, lo hacen a una tasa efectiva entre 15 y 25 puntos
por debajo. Eso es insostenible e inequitativo. La reforma
estructural debe hacer que ambas tasas sean similares, y
para ello hay que: i) eliminar la amplia gama de exencio-
nes y beneficios incorporados en el lobby parlamentario, ii)
depurar la base gravable y que incluya solo los costos pro-
pios del negocio, iii) separar las actividades y bienes de la
empresa y los de sus accionistas y ejecutivos, iv) diferenciar
los activos improductivos y llevarlos a tributar por renta
presuntiva, v) declarar los ingresos reales de accionistas y
ejecutivos, vi) reducir el umbral de deducciones para per-
sonas naturales, vii) hacer efectivo el traslado de impuestos
a la nómina a impuesto corporativo de renta para todas las
unidades productivas, viii) evaluar la posibilidad de esta-
blecer tarifas planas diferenciadas por tamaño de empresa,
ix) diseñar un impuesto a dividendos efectivo en personas
naturales y jurídicas, y x) aumentar la tarifa del impuesto a
la renta en los rangos de ingresos superiores.
La equidad también hay que construirla en los impues-
tos territoriales, relacionados con la propiedad inmobiliaria
y los parámetros de urbanismo. Tres acciones son necesa-
rias: i) implementar el catastro multipropósito, comenzar
26 R. Bonilla G.

a resolver los problemas de información sobre tenencia,

linderos, tamaños, usos y actualización del valor catastral
y garantizar que las tarifas del predial sean progresivas,
en función de los avalúos; ii) reconocer el fracaso de los
sistemas de plusvalía y reemplazarlos por otro de derechos
de edificabilidad, que garanticen espacio público y recaudo
por altura y densidad, y iii) introducir un sistema de tarifa
diferencial en el impuesto predial para multipropietarios,
exceptuando la vivienda principal, con sobretasa para cada
una de las propiedades inmobiliarias adicionales, lo que
significa identificar propietarios y construir un Gini de
propiedad inmobiliaria.

7. Tratamiento de choque y emergencia contra la recesión

y el desempleo
Además de corregir el rumbo del largo plazo, hay que
hacer que el corto plazo siente los cimientos de esa trans-
formación. El programa de recuperación (Orgulloso y Gue-
vara, 2020) de la economía post Covid-19 debe ser agresivo
y ambicioso para crear condiciones para hacer lo que nunca
se ha hecho de manera decidida: invertir en las pequeñas
inversiones y aportar recursos para expandir la demanda.
La recesión es un choque de demanda del que no se sale
solo entregando recursos a las empresas para que produz-
can más sin tener compradores; lo que ellas requieren es
mercado, y este hay que construirlo con diversas acciones,
entre ellas: i) obras de menor tamaño e impacto local, vere-
dal y/o barrial en las que se contrate a sus moradores y pro-
gramas de convivencia ciudadana, para contratar y pagar
por realizar actividades que reduzcan la violencia y la de-
lincuencia; ii) extender la red de renta básica (Escuela Na-
cional Sindical [ENS], 2020) que permita adquirir la canasta
familiar y manejar mejor el tiempo libre, y iii) apoyar las
nóminas de las mipymes, las mayores creadoras de empleo
y oportunidades de trabajo.
El plan de emergencia supone irrigar liquidez a la econo-
mía. Lo que hasta ahora ha hecho el Banco de la República
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 27

es ajustar las tasas de intervención, con limitada respuesta

en las entidades financieras, que, a la postre, no han redu-
cido sus tasas de colocación ni de intermediación. Aún hay
mucho por hacer. El Banco de la República tiene espacio
para seguir bajando la tasa de intervención, al menos has-
ta el nivel de inflación causada, sin embargo, ese no debe
ser su único instrumento. Es hora de revisar las funciones
constitucionales y darle importancia a una estrategia para
promover crecimiento, empleo y nuevas fuentes de ener-
gía. El objetivo de la inflación se consiguió, pues se redujo
en gran parte por la recesión, y quedó controlada, pero a
costa del bajo crecimiento y del mucho desempleo. La prio-
ridad debe cambiar, no es solo dar liquidez.

8. Organizar la «nueva normalidad» en perspectiva de

trabajo decente (Celis et al., 2020)
La contingencia dejó clara la perspectiva de las nuevas
modalidades de trabajo y sus requisitos tecnológicos, tales
como la viabilidad del teletrabajo y el trabajo en casa, que
traen incrementos en la productividad como consecuencia
del menor desplazamiento y la concentración en las acti-
vidades desarrolladas, lo cual permite reducir la jornada
efectiva de trabajo. Todo lo anterior debe ser objeto de re-
glamentación, como la entrega de dotaciones adecuadas,
de tal manera que se liberen los tiempos del hogar de los
del trabajo y se asuman las consecuencias del trabajo sa-
télite y virtual. Hacer teletrabajo con un uso intensivo de
capacidad virtual, o trabajar en casa como en un taller sa-
télite con menor intensidad virtual, significa hacerlo en el
espacio del hogar y no debe interferir con las labores do-
mésticas ni del cuidado. Las jornadas dedicadas al trabajo
efectivo, el cuidado del hogar, la vida social y el descanso
deben precisarse y mantenerse como la nueva «normali-
dad» con distanciamiento social.
Sin embargo, la brecha digital es un obstáculo para el efi-
caz desarrollo de las nuevas modalidades de organización
28 R. Bonilla G.

del trabajo, ya que hay hogares sin conexión virtual o con

un solo dispositivo para toda la familia, lo cual genera in-
capacidad para interactuar y profundiza la desigualdad
social. La oportunidad para usar la plataforma digital está
demostrada, lo que no hay es una dotación adecuada. Re-
solver esa limitación debe convertirse en objetivo nacional,
y estas son las acciones: i) ampliación de redes en fibra ópti-
ca e inalámbricas con suficiente capacidad para permitir su
uso las 24 horas, los siete días de la semana; ii) convertir el
acceso, el uso de redes y los sistemas en un servicio públi-
co esencial con tratamiento preferencial para la población
de menores ingresos; iii) extender el wifi gratuito a áreas
escolares, centros comunales, parques, barrios residencia-
les y todas aquellas áreas donde se requiera mantener dis-
tanciamiento social por razones sanitarias; iv) entregar a la
población tabletas y computadores de forma masiva como
nuevas herramientas de trabajo, y v) emprender un agresi-
vo plan de conectividad digital urbano y rural. La desco-
nexión virtual es el nuevo trancón de tránsito del mundo
presencial. La Organizaición Internacional del Trabajo
(OIT), desde antes de la pandemia, reconocía la importan-
cia de la digitalización, pero también llamaba la atención
sobre la importancia de respetar las jornadas de trabajo,
separar las responsabilidades familiares de las laborales,
aumentar el aseguramiento en seguridad social y salud en
el trabajo, así como mejorar las condiciones de trabajo («Re-
gulación del trabajo en casa…», El Tiempo, 2021).

9. Construir una nueva competitividad territorial

(Coronel y Díaz, 2020)
La competitividad es un paradigma de la modernidad
que significa prepararse para competir en un mundo global.
Los territorios mejor dotados son los que tienen mejores re-
sultados y los menos dotados son los que padecen la brecha
en producción y servicios. La distancia en competitividad
y la organización de los territorios alrededor del agua y en
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 29

prevención del cambio climático conducen a trabajar para:

i) mejorar la conectividad virtual en redes y wifi; ii) realizar
un ambicioso plan de obras en vías terciarias que mejore la
comunicación física y el acceso a los mercados; iii) proteger
las fuentes de agua, cañadas y humedales con manteni-
miento de rondas y conservación de recursos naturales; iv)
sustituir las fuentes de energía por las alternativas eólica
y solar, a partir de parques energéticos y soluciones indi-
viduales y asociativas; v) promover los encadenamientos
productivos y los clúster locales, proporcionándoles mayor
valor agregado; vi) hacer viables los debates comunitario y
democrático del Plan de Ordenamiento Territorial (POT),
del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Es-
quema de Ordenamiento Territorial (EOT); vii) fortalecer la
asociatividad entre municipios y departamentos en la pers-
pectiva de mejorar la productividad y la competitividad de
sus productores; viii) desarrollar fondos financieros y de
cooperación locales bajo figuras cooperativas y asociativas,
y ix) direccionar las regalías para el desarrollo de la ciencia
y la tecnología.

10. Transformar la competitividad sectorial

Competir en el mercado externo y cooperar en el local
es la base de la competitividad territorial. Ello supone la
consolidación de clúster sectoriales y programas de cien-
cia y tecnología en las áreas de fortaleza de cada territorio.
Para ello se debe promover: i) la construcción de cadenas
de valor agropecuario, para que desde el territorio salga
un producto limpio, seleccionado, transformado y conser-
vado en red de frío, directo al mercado; ii) la reducción de
la red de intermediarios mediante procesos de conectivi-
dad y comercio virtual; iii) programas de ciencia y tecno-
logía en nuevos materiales, mejora de procesos, empaques
y uso de tecnologías de la cuarta revolución industrial;
iv) servicios inteligentes en apoyo a la productividad sec-
torial; v) la expansión de la economía digital en redes y
30 R. Bonilla G.

plataformas logísticas y de comercio virtual; vi) sistemas

de financiamiento de producción e incentivar el mercado
de futuros, y vii) las actividades relacionadas con la bioe-
conomía y la economía circular.

El mundo laboral y del trabajo decente

El mundo laboral colombiano tiene problemas estruc-
turales que se relacionan con la incapacidad de los mode-
los rentista y primario exportador, ya que estos limitan la
diversificación productiva y se quedan con una canasta
exportable de pocos productos, pasando de la monoexpor-
tación, con el café, a la combinación café y petróleo más
carbón. El sector minero-energético genera muchas rentas,
pero escaso empleo. Esa es otra de las consecuencias de la
enfermedad holandesa que se expresa en revaluación de
la tasa de cambio; en la promoción de importaciones; en la
pérdida de competitividad de las exportaciones diferentes
a petróleo y carbón; en un exceso de rentas, proporcional
a una mayor cotización internacional; en la nula capacidad
de multiplicar al resto de la economía, y en la escasez de
empleo. Así pues, son actividades intensivas en capital, que
aportan el 6% del PIB, pero solo el 1% de puestos de trabajo.
Con el objeto de buscar soluciones al alto desempleo,
diferentes gobiernos colombianos han convocado oficial-
mente tres misiones internacionales, con propósitos espe-
cíficos (Tejada y Latorre, 2020): la Misión de la OIT, en 1970,
la Misión Chenery (Misión de Empleo, 1986), de 1984, y la
actual Misión Levy. Las dos primeras entregaron sus infor-
mes y la tercera se encuentra en funciones. El informe de
la OIT se quedó en los anaqueles, y sus recomendaciones
no fueron atendidas, a pesar de que hacían un llamado a
examinar el cambio demográfico colombiano. El informe
Chenery, que tuvo mejor aceptación pero con retraso, fue
la base para llevar a cabo varias reformas, todas tendientes
a reducir los costos del contrato de trabajo, que era la razón
aducida como fuente principal del desempleo.
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 31

Entre las varias sugerencias dejadas por la Misión de la

OIT se resalta la alarma sobre las consecuencias del cambio
demográfico, el que, para los años setenta del siglo pasa-
do, se reflejaba todavía en altas tasas de natalidad y en la
incapacidad de crear opciones de trabajo para las nuevas
generaciones. Medio siglo después, las preocupaciones de
origen demográfico son otras. Aunque la tasa de natalidad
descendió notoriamente, persiste la incapacidad de generar
opciones de trabajo suficientes para las nuevas generacio-
nes. La dependencia cambió de niños y adolescentes a los
adultos mayores, es decir, el país envejeció y las necesidades
de la población se transformaron: de requerirse una mayor
educación a mayor salud y bienestar de la tercera edad.
Las principales conclusiones del informe de la Misión
Chenery, hace 35 años, fueron: i) una alta tasa de desem-
pleo de largo plazo; ii) que se explica por factores estruc-
turales en un 80% y por factores cíclicos y/o estacionales
en un 20%, iii) por factores estructurales, entendieron los
mandatos del Código Laboral, por costo de contratación y
las deficiencias en el sistema de formación para el trabajo;
iv) el factor cíclico corresponde al comportamiento inver-
so entre crecimiento económico y desempleo: cuando la
economía crece, el desempleo baja, y al contrario, cuando
la economía decrece o entra en recesión, el desempleo au-
menta, y v) aunque no mencionaron la estructura produc-
tiva, resaltaron la presencia de la informalidad y la baja
productividad. Hasta el momento, lo analizado por esa mi-
sión muestra que la tasa de desempleo más alta había sido
del 14%, por efecto de las desaceleraciones del crecimiento
no recesivas. Sin embargo, las tasas más altas fueron pos-
teriores y su consecuencia las recesiones de 1998-1999 y la
actual (20,5%).
Las principales sugerencias que se hicieron fueron: i)
flexibilizar los mecanismos de contratación y las normas
de entrada y salida del mercado (léase contrataciones y
despidos); ii) reducir los costos del contrato, acogiendo los
32 R. Bonilla G.

reclamos de empresarios y gremios de la producción; iii)

facilitar la contratación temporal y las agencias de interme-
diación laboral; y iv) fortalecer el sistema de formación para
el trabajo (léase Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena). Se
pidió hacer algunos ajustes en la estructura de costos del
contrato con el fin de reducir: a) la retroactividad de las ce-
santías en los contratos privados, dado que en el sector pú-
blico no existía desde 1968; b) los parafiscales o impuestos
a la nómina, relacionados con el financiamiento del Sena
(2%), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
(3%) y las cajas de compensación (4%); c) el aporte patronal
a la seguridad social en salud, riesgos profesionales y pen-
siones, y d) las horas extras y recargos en nocturnos y fes-
tivos. La promesa planteada fue la de que al reducir costos
se disminuiría el desempleo.
Varias de esas recomendaciones se incluyeron en di-
versos proyectos de reforma, pero sus resultados fueron
parciales. Desde que se presentó el informe de la OIT se
aprobaron cinco reformas que involucraron temas del mun-
do del trabajo, ellas son: i) la Ley 50 de 1990, «laboral»; ii) la
Ley 100 de 1993, que afectó las cotizaciones y la organiza-
ción de la seguridad social; iii) la Ley 789 de 2002, también
«laboral»; iv) la Ley 1607 de 2012, «tributaria», que modificó
los impuestos a la nómina, y v) la Ley 1636 de 2013, destina-
da exclusivamente al subsidio al desempleo. Las reformas
laborales Ley 50 de 1990 y la 789 de 2002 fueron proyectos
radicados luego de las sugerencias de la Misión Chenery,
sobre todo, la eliminación de la retroactividad de las cesan-
tías y los parafiscales, la reducción del costo de las horas
extras y los recargos, y la flexibilización de los contratos.
En la Ley 50 de 1990 se aprobó la eliminación de la re-
troactividad de las cesantías privadas y se trasladó su ad-
ministración a fondos no públicos, se redujeron los trámites
y costos de despido y se facilitó la contratación temporal y
el funcionamiento de agencias de intermediación laboral.
En el proyecto se incluía la eliminación de los parafiscales,
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 33

sin embargo, esa iniciativa no prosperó, como tampoco lo

hizo en la reforma del 2002. El tema de cotizaciones a la
seguridad social se postergó para una reforma específica,
que luego se convirtió en la Ley 100 de 1993, en la cual se
incrementaron las tasas: a 12% en salud y a 13,5% en pen-
siones, que serían pagadas de manera compartida entre
trabajadores y empleadores. Los empresarios reclamaron
el incremento de costos y prometieron aceptarla, pero no
cumplirla.
Después de la recesión de 1998-1999 y con el incremento
del desempleo a dos dígitos (cercano al 20%), el gobierno
argumentó que la reforma realizada a partir de la Ley 50
de 1990 había quedado incompleta. Por ello, presentó un
proyecto para abordar los temas pendientes: parafiscales
y horas extras. El resultado fue la Ley 789 de 2002, en la
cual, de nuevo, los parafiscales no fueron tocados y se con-
centró en extender el horario hábil y sin recargo hasta las
10:00 p.m., dejando la alternativa de tener doble jornada sin
mayor costo en las cuatro horas adicionales. También re-
dujo el valor de las horas extras, el trabajo nocturno y el de
días festivos. En este caso el argumento fue una falacia: se
sugirió que quienes trabajaban más de 48 horas semanales
recibirían pago por horas extras, lo cual es falso, dado que
quienes deciden sobre el tiempo adicional son los emplea-
dores, mientras que, quienes trabajan más tiempo y no se
les paga las horas extras son los trabajadores por cuenta
propia o los de manejo y confianza.
Por otro lado, los parafiscales fueron modificados parcial-
mente en una reforma tributaria: la Ley 1607 de 2012, que
introdujo el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE),
mediante el cual se eliminaron del impuesto a la nómina las
cotizaciones para el Sena, el ICBF y el aporte empresarial a
salud, que fue trasladado al impuesto de renta corporativo
para empresas del régimen ordinario, y a ese recaudo se le
dio una destinación específica. Con la reforma tributaria del
2016 (Ley 1819) se aprobó la eliminación del CREE, pero no se
34 R. Bonilla G.

volvió a la situación anterior del 2012, es decir, se mantuvo la

eliminación de los aportes de nómina para el Sena, el ICBF y
el aporte empresarial a la salud, y se garantizaron los recur-
sos de destinación específica para financiar estos programas
con el 9% del impuesto de renta corporativo.
La Ley 1636 de 2015 fue una especie de placebo para ha-
cer creer que se solucionaba un problema perenne: la falta de
apoyo a quienes pierden su empleo, dada la incapacidad del
régimen de cesantías y del subsidio familiar para dar mínima
seguridad al cesante. Lo aprobado es simbólico, y se entrega
por una vez en la vida: salario y medio mínimo distribuido
en seis meses, con el objeto de mantener su vínculo a la se-
guridad social. Esto no resuelve los problemas de demanda
ni la capacidad de compra de las familias. La experiencia del
Covid-19 revela que, ante la pérdida masiva de empleos, ese
remedo de subsidio al desempleo no pudo cumplir su objeti-
vo y, aunque tarde, fue mejor el subsidio a la nómina.
En la formación para el trabajo, la tendencia ha sido de-
sarrollar cursos cortos y obtener certificados de competen-
cias. Así, el Sena dejó de promover el sistema de cursos
largos con contratos de aprendizaje, para darle prioridad a
las estadísticas de multiplicar número de estudiantes y cer-
tificaciones (Sena, varios años). Las limitaciones educativas
y formativas son un verdadero problema nacional, pues
tienen muchas propuestas y pocas soluciones efectivas. Las
nuevas generaciones demandan más educación, y la Cons-
titución de 1991 amparó el derecho de los ciudadanos hasta
10 años de educación obligatoria, que hoy es claramente in-
suficiente. Las diferentes pruebas internacionales revelan
las fuertes deficiencias en matemáticas y en lenguaje, cuyo
origen es la defectuosa orientación de la educación inicial;
la desigualdad en su acceso, que no se corrige con la prima-
ria, y el bajo gasto por estudiante. El sesgo del Gobierno, así
como del bloque de los partidos que lo acompañan, contra
la educación pública conduce a que se busquen soluciones
individuales privadas y no a construir una política educa-
tiva con propósito nacional.
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 35

Después de las reformas registradas, la situación del

mercado laboral antes de la pandemia, a diciembre de 2019,
no es muy diferente de la analizada hace 35 años por el
equipo Chenery: una tasa de desempleo de dos dígitos (y
con un promedio de largo plazo superior al 10%), una in-
formalidad superior al 50%, una baja productividad total
de factores productivos, una inactividad esencialmente fe-
menina en todas las edades, y de hombres en edad escolar;
una brecha en las tasas de participación de hombres (74%)
y mujeres (54%) de 20 puntos; una tasa de desempleo feme-
nina que dobla la de los hombres; una tasa de desempleo
de jóvenes que es el doble de la general, y un desequilibrio
en las remuneraciones entre hombres y mujeres. En ambos
momentos, las poblaciones vulnerables fueron las mujeres
de todas las edades y la juventud, mientras la informalidad
se atribuye a los micro y pequeños negocios. Aunque las
reformas prometieron cambiar esos factores, no lo han lo-
grado, como tampoco lo han hecho los mensajes de reducir
impuestos (Farné, 2020).
Ahora, en donde sí se dieron cambios sustanciales, antes
y después de las reformas, fue en la segmentación del mer-
cado de trabajo colombiano entre el mundo de las unida-
des productivas, que contratan trabajadores asalariados, y
el mundo de los trabajadores independientes o por cuenta
propia. Para la época en que finalizaron las actividades de
la Misión Chenery, en la vida urbana, incluida en la enton-
ces Encuesta Nacional de Hogares (ENH) (Dane, 2020), con
siete áreas metropolitanas, los dos segmentos ya existían,
en una proporción de 2,8 trabajadores asalariados por cada
trabajador por cuenta propia. De acuerdo a la Gran Encues-
ta Integrada de Hogares (GEIH) (Dane, 2020),4 a 2019, en el
mundo urbano esa proporción se redujo a 1,21 trabajadores

4. Departamento Nacional de Estadística (Dane), Gran Encuesta In-

tegrada de Hogares (GEIH): Actual instrumento usado para medir el
mercado laboral; encuesta aplicada mensualmente desde 2006, en 23
ciudades y áreas metropolitanas y proyección al resto del país.
36 R. Bonilla G.

asalariados por cada trabajador por cuenta propia, menos

de la mitad que entonces, mientras que, para el total nacio-
nal la relación es de uno a uno, es decir, después de las re-
formas y su reducción de costos, la contratación asalariada
es mínima.
Tabla 1.
Resultados mundo laboral (millones de personas)

1994 2019 Diferencia Promedio

Población 33,0 50,0 17,0 680.000

PEA 15,0 25,2 10,2 408.000

Ocupados 14,0 22,8 8,8 352.000

Asalariados 8,0 9,7 1,7 68.000

Cuenta propia 4,0 9,8 5,8 232.000

Desempleados 1,1 2,4 1,5 60.000

Tasa desempleo (%) 7,6 9,5 1,9 0,08

Fuente: elaboración propia con datos de GEIH del Dane.

Las reformas no han propiciado la contratación asalaria-

da y este segmento es el que menos evolucionó en los últi-
mos 25 años, desde que se obtuvo la tasa de desempleo más
baja conocida, en 1994 (año en el que entró en vigencia la
Ley 100 de 1993), con 9,6% y 1,1 millones de desempleados.
Las cifras son elocuentes (Tabla N.º 1): en 1994 se estimaba
una población de 33 millones de habitantes, cuya Población
Económicamente Activa (PEA) era de 15 millones, 1,1 eran
desempleados y 14 trabajaban. Estos últimos se distribuían
entre ocho millones de asalariados y cuatro por cuenta
propia, en una relación de dos a uno. Los dos millones de
diferencia correspondían a los empleadores, al servicio do-
méstico y a los familiares no remunerados. A diciembre del
2019, se estima una población de 50 millones; 49 de ellos es-
tán incluidos en la GEIH, con una PEA de 25,2 millones, 2,4
desempleados y 22,8 ocupados, que se distribuyen entre 9,7
asalariados públicos y privados y 9,8 por cuenta propia, en
una relación de uno a uno. Los 3,3 millones de diferencia
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 37

son jornaleros (0,8), empleadores (0,8), servicio doméstico

(0,7) y familiares no remunerados (0,9). En 25 años, la po-
blación creció en 17 millones de personas, hay 8,8 millones
más de personas ocupadas, 5,8 adicionales por cuenta pro-
pia y solamente 1,7 más con contrato asalariado. Todo esto
sin mencionar la baja tasa de sindicalización (se estima en
el 4%).
La pandemia profundizó todos estos problemas, pero no
los originó. Llevó la tasa de desempleo, en su peor momen-
to, al 20,5% (trimestre mayo-julio), y luego de la apertura
bajó al 13,8% (trimestre octubre-diciembre). Las cifras de
la GEIH al cierre del año (cuarto trimestre 2020), revelan
que, respecto a quienes trabajaban el año anterior aún per-
manecían un millón de personas en la inactividad, había
3,4 millones de desempleados, un millón más que hace un
año, y solamente trabajan 21,3 millones, es decir 1,5 dejaron
de hacerlo y se distribuyeron entre permanecer inactivos
o declararse desempleados. Los trabajadores con contrato
asalariado, reportados al trimestre octubre-diciembre, fue-
ron 8,7 millones, lo cual muestra una pérdida de un millón
de empleos, mientras que, en el segmento de trabajadores
por cuenta propia, aparecieron 9,7 millones, con pérdida de
0,1 millones. La llamada recuperación del mercado laboral
solo significa que, prácticamente todos los independientes
volvieron a su actividad, mientras las unidades producti-
vas que contratan empleados esperan que la demanda de
bienes y servicios se reactive para volver a contratar.
Aquellos que tienen contrato asalariado y pueden ejer-
cer el derecho a organizarse sindicalmente lo hacen en una
proporción muy baja, ya que en el país ha predominado una
fuerte campaña antisindical que incluye persecuciones,
asesinatos selectivos y presiones para desafiliarse y firmar
pactos colectivos. Al respecto, son varias las observaciones
que el Gobierno colombiano ha recibido de diferentes orga-
nismos internacionales, entre ellos la OIT; el Gobierno de
Estados Unidos, con la firma del Tratado de Libre Comercio
38 R. Bonilla G.

(TLC) con ese país, y la Secretaría de la Organización para

la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde), en el
acta relacionada con los estándares del mundo del trabajo.
Las observaciones están acompañadas de recomendaciones
para promover la libertad de asociación, garantizar la vida
y seguridad de diversos liderazgos, permitir la negociación
colectiva y desestimular los mecanismos de rompimiento
de acuerdos, como los pactos colectivos y las campañas de
desafiliación y persecución de dirigentes.
La misión coordinada por Santiago Levy fue convoca-
da para entregar propuestas que pretendían solucionar
los diferentes problemas mencionados, sin embargo, las
declaraciones que da el Gobierno muestran que su interés
apunta a profundizar la flexibilización del mercado laboral
y a reducir los costos del contrato en parafiscales y segu-
ridad social, es decir, más de lo que ya se ha hecho y que
siempre ha fracasado. Creemos que muchos de estos temas
no han sido objeto de reflexión ni de análisis, entre ellos
la negociación colectiva y el derecho de asociación, la es-
tructura productiva y el rentismo, la asimetría entre PIB y
empleo, la arquitectura tributaria, los costos asumidos por
el Estado, el desempleo juvenil y femenino, y la economía
del cuidado. La agenda de la Misión Alternativa de Empleo
e Ingresos (la de la otra Colombia, académica, sindical y
de observatorios no financiados por el Estado) plantea otro
derrotero, en los siguientes aspectos:

1. Lo estructural del desempleo es la incapacidad de

diversificar la economía
El alto desempleo, de dos dígitos, y promedio de largo
plazo superior al 10%, no se ha resuelto a pesar de los ajus-
tes realizados en los costos del contrato, lo que indica que
tanto el diagnóstico como la solución son equivocados. Ni
la Misión Chenery ni las propuestas de los gobiernos del
último medio siglo han resaltado las limitaciones del mo-
delo de desarrollo con el que se pretende crecer y generar
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 39

empleo de manera sostenida. Solo se remiten a las hipo-

téticas bondades de sus ajustes y hasta los denominaron
«locomotoras» del desarrollo, e incluso promueven secto-
res generadores de gases efecto invernadero altamente con-
taminantes. A la usanza colombiana, esas locomotoras no
existen, se quedaron en el siglo XIX y nunca superaron la
velocidad de los camiones, ese sistema está muy lejos de
ser lo que es el «tren bala» y su velocidad de crucero en
Europa, China o Japón.
Ni la analogía funcionó ni el resultado fue el esperado,
pues las locomotoras actuaron como furgón de cola y la
economía no creció ni generó empleo. Lo que tenemos es
un modelo primario exportador, concentrado en minería
de enclave, con muchas rentas y poco empleo, actividad
de capital intensivo con efectos negativos sobre la tasa de
cambio, generadora de la enfermedad holandesa, desin-
dustrializadora y destructora de los encadenamientos
agroindustriales. Los sectores que más le aportan al PIB
no generan empleo y su efecto multiplicador sobre el res-
to de la economía es deficiente. Es un modelo agotado. Lo
que se requiere es concentrar los esfuerzos en reconstruir
los encadenamientos, volver a la industria y diversificar la
economía en sectores que generen empleo masivo para que
se dé un efecto multiplicador positivo sobre el resto de la
economía.

2. Bajar costos del contrato no redujo el desempleo

La promesa de reducir el desempleo flexibilizando la
contratación y reduciendo costos de contratación ya tiene
medio siglo y no ha producido los resultados que lo confir-
men. En esas reformas sucesivas i) se eliminó la retroactivi-
dad de las cesantías; ii) se redujeron los trámites y el costo
del despido; iii) se aprobó la contratación temporal; iv) se
amplió el tiempo de la jornada útil y se redujeron los costos
de las horas extras y de los recargos; y v) se eliminaron los
aportes al Sena, el ICBF y el empresarial en la cotización
40 R. Bonilla G.

de salud. Todo ello significa que se eliminaron o redujeron

más de la mitad de lo que algunos llaman «costos no labo-
rales». La nueva misión contratada por el Gobierno habla
de flexibilizar más y puso su mirada en el parafiscal de las
cajas de compensación familiar, en los aportes empresaria-
les a pensiones y en la contratación por horas, también con
la misma promesa de generar empleo.
Sin embargo, las cifras de la ENH y la GEIH dicen que lo
que ha pasado en Colombia es un crecimiento inercial de
la población (de 33 millones en 1993 a 50 millones en 2019),
que se fue ajustando a las condiciones del mercado de tra-
bajo en la medida en que esta población fue cumpliendo
el requisito para ingresar a la población en edad de tra-
bajar (PET). El resultado es una adición, también inercial,
de la población económicamente activa (PEA) de 10 millo-
nes de personas y la creación de 8,8 millones de nuevos
puestos de trabajo en los últimos 25 años, de los cuales, 5,8
millones han sido cuentapropistas o independientes sin
ninguna relación laboral. Pero los empleos nuevos propia-
mente dichos, de personas con contrato de trabajo y salario,
solamente han alcanzado 1,7 millones en 25 años, o sea,
un promedio de 68.000 por año, y menos del 20% de las
necesidades de la mayor población, cuya consecuencia es
la inexistencia de oportunidades reales de una economía
poco diversa, no por lo que cuesta contratarlo. Si la Misión
Levy viene por lo que falta en parafiscales, trae una fórmu-
la que es más de lo mismo, la cual ya fracasó.

3. La informalidad: un fenómeno estadístico que no

resuelve un decreto
La informalidad define a las unidades productivas de
tamaño micro y a las personas sin acceso a seguridad so-
cial contributiva. Combina el recurso del rebusque con
la marginalidad de actividades que no pueden explotar
economías de escala, ni de alcance ni de aglomeración. La
mayor parte de las actividades consideradas informales
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 41

corresponden a negocios unipersonales y familiares, cla-

sificados en la GEIH como de trabajadores por cuenta pro-
pia y familiares no remunerados dedicados a prestar algún
servicio personal a las familias o a las empresas, a partir de
un activo y/o una habilidad específica, de la que dependen
sus ingresos y los de su familia. Varias de esas actividades
son consecuencia de antiguos procesos de tercerización,
tales como convertirse en la fuerza de ventas externa, de
mantenimiento, empaque o logística, etc., a las que grandes
y medianas empresas contratan esporádicamente.
La definición de informal (Acero et al., 2020) por crite-
rio de tamaño T5, y/o por afiliación a la seguridad social,
deja dos alternativas respecto a cualquier estrategia de
formalización: i) que las unidades productivas crezcan y
superen el límite establecido, y ii) que la cotización la pague
el Estado, como ya lo hace en salud, o se incluya como cri-
terio contributivo a los Beneficios Económicos Periódicos
(BEPS). La definición de tamaño genera un sesgo estadís-
tico difícil de superar: los que se incorporan como infor-
males, por ser unidades productivas con menos de cinco
personas en área urbana, son el 80% de los trabajadores por
cuenta propia, el 100% del servicio doméstico y el 95% de
familiares no remunerados, que sumados representan el
74% de los informales y que seguirán siéndolo, dado que
no van a crecer; mientras las microempresas y sus patro-
nes, el 26% de la informalidad, podrían hacerlo y superar
el límite, sin embargo, ello depende de la expansión de la
demanda por sus bienes o servicios, lo que no lo resuelve
un decreto. Por seguridad social en pensiones, bajaría la
informalidad al incluir los BEPS, que no es propiamente
una pensión de vejez. Las estrategias para formalizar son
ambiguas e inciertas.

4. Contratos por servicios: ¿régimen laboral o comercial?

La contratación por servicios de personas naturales tie-
ne diferentes aristas, veámoslas: i) las personas que pro-
ducen y venden bienes y/o servicios en el mercado abierto,
42 R. Bonilla G.

sin poder de monopolio u oligopolio, lo hacen a partir de

explotar sus activos y habilidades, responden por su ca-
lidad y consistencia y se rigen por las normas del código
de comercio; ii) las personas que realizan trabajos especí-
ficos sobre pedido, equivalentes al verdadero contrato de
obra por mantenimiento, refacción, construcción, asesoría
o consultoría, etc., tienen una relación contractual por el
objeto contratado, también regulado por el código de co-
mercio, y iii) las personas que comprometen su capacidad
de trabajo para realizar labores diversas y subordinadas,
mediante contratos no laborales cumplen con los requisitos
del contrato realidad: horario, sitio, subordinación y pago,
mediante Órdenes de Prestación de Servicios (OPS) en el
sector público, o contratos por prestación de servicios, en
el sector privado.
La tercera alternativa se convirtió en un mecanismo para
evadir la seguridad social y las prestaciones sociales de un
contrato laboral. Técnicamente las personas figuran en la
GEIH como trabajadores por cuenta propia. No hay eviden-
cia clara del alcance y la magnitud de los contratos reali-
dad, aunque se estima que son un tercio de los trabajadores
al servicio del Estado (la llamada «nómina paralela»), y que
podría llegar a dos millones de personas que estuvieron,
en su momento, asociadas a cooperativas de trabajo aso-
ciado (CTA). La estrategia de tercerización de los contratos
de trabajo culminó negando la legalidad de las relaciones
laborales, envileciendo las condiciones de trabajo y preca-
rizando las remuneraciones, asunto del cual no se habla en
la Misión Levy. Reivindicar la dignidad de los contratos de
trabajo y devolverles su carácter legal, sin que se exija una
decisión judicial, es el compromiso de la Misión Alternati-
va de Empleo e Ingresos.

5. El mundo rural: ¿empleos o propietarios de tierra

productiva?
En el mundo rural colombiano coexisten, al menos, cin-
co tipos de situaciones en cuanto al trabajo: i) predominan
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 43

los trabajadores por cuenta propia (52%), acompañados

por familiares no remunerados (10%); ambos conforman el
núcleo familiar del universo minifundista y del comercio
rural, más de 2,5 millones de familias que viven de lo que
produce su terruño constituyen la base de la seguridad ali-
mentaria colombiana; ii) los campesinos sin tierra, alrede-
dor de un millón de familias rurales, la población objetivo
a ser contratada en labores del campo y otras, son la fuer-
za jornalera (14%), o con contrato laboral privado (18%) o
público (1%); iii) en la agricultura de plantación (banano,
palma, caña, flores y otros monocultivos) son la principal
fuente de contratación privada y la base de las organizacio-
nes sindicales que brindan alguna seguridad y certeza en el
trabajo; iv) otras actividades no agrícolas del área rural, ta-
les como seguridad y defensa, salud, educación, comercio,
transporte, minería, etc., son fuente complementaria de
contratos de trabajo; v) los empleadores rurales (3%) surgen
de las explotaciones agrícola, pecuaria, minera o de servi-
cios, combinando algunos trabajos permanentes con los de
jornaleros, pagados al día y sin seguridad social, y vi) el 2%
restante corresponde al servicio doméstico.
En el mundo rural, a diferencia del urbano, la preocu-
pación no es la falta de trabajo sino su mal pago y la po-
breza extendida. Las familias rurales están acostumbradas
al trabajo pesado y extenso en el que participan todos sus
miembros, lo que hace que los indicadores de la GEIH sean
asombrosos y dejen sin piso algunas de las probables re-
comendaciones de la Misión Levy. La tasa global de par-
ticipación (TGP) (del 59% antes de pandemia y del 58% a
diciembre de 2020) refleja una brecha mayor con las mu-
jeres, que al final participan como familiares no remu-
nerados, para dejar una tasa de desempleo del 5% y 7%,
respectivamente, en ambos casos la mitad del desempleo de
las cabeceras. Los períodos de recolección de cosechas son
los momentos estacionales donde hay mayor necesidad de
mano de obra, la cual se importa de otras regiones cuando
44 R. Bonilla G.

hace falta. Hablar de reducir el salario mínimo rural y con-

tratar por horas cuando no hay brecha de desempleo y ya
se contrata por días, implica acentuar la pobreza, presio-
nar al minifundio y destruir las organizaciones sindicales
(donde existen), cuando lo que se requiere es promover la
propiedad rural, diversificar su producción y reducir la im-
productividad del latifundio.

6. Baja productividad: mezcla de rentas diferenciales y

activos improductivos
Las mediciones de Productividad Total de Factores (PTF)
y del trabajo (PL) son útiles, siempre y cuando la cuantifica-
ción de ingresos, del capital y del trabajo sean consistentes.
La que se hace en Colombia está influenciada por i) la exis-
tencia de rentas diferenciales, mineras y financieras, que
conducen a distorsionar la capacidad de producción efec-
tiva de los colombianos y a generar brechas sectoriales
irreales entre estos dos sectores y los demás, originados en
cotizaciones internacionales de los commodities y el costo fi-
nanciero asumido por el conjunto de la actividad producti-
va nacional, reflejada en la elevada tasa de intermediación
financiera y las grandes tasas de colocación, de hasta 10
veces la inflación; ii) un capital que combina activos pro-
ductivos e improductivos sin depurar ni precisar el aporte
de cada uno de ellos. Esta mezcla hace que en la PTF se in-
cluyan latifundios, viviendas, fincas de recreo, acciones en
clubes sociales, vehículos suntuarios, aviones privados y
activos financieros, entre otros, que no tienen nada que ver
con el objeto social ni la actividad de la unidad productiva,
y iii) un trabajo sobre el cual no hay homogeneidad para
medirlo (horas efectivas de trabajo, número de personas,
remuneración real pagada, participación en el PIB, etc.).
Existe un acuerdo sobre la necesidad de tener indicado-
res claros y eficientes en el suministro de información so-
bre la realidad de la producción nacional. En lo que no hay
acuerdo es en la caja negra incluida en las valoraciones y
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 45

mediciones.5 Para depurar activos improductivos se requie-

re tomar decisiones drásticas en las normas contables y en el
Estatuto Tributario, que excluya de la estructura de costos lo
que no sea objeto del negocio y grave con renta presuntiva
alta los activos que no contribuyen a aumentar la producti-
vidad. La inclusión de rentas diferenciales y la participación
de los costos financieros en las estructuras empresariales
debe ser objeto de reflexión y ajuste, dado que los sectores
de alta productividad no generan empleo masivo y sus in-
gresos provienen de circunstancias especiales e insosteni-
bles en el tiempo. De allí que la transparencia de los costos
financieros sea urgente. A muchas unidades productivas
las ahogan estos costos y no la contratación de trabajadores,
pues esta contribuye a generar riqueza, mientras que los
costos financieros la desangran. Diferentes valoraciones
revelan que el trabajo siempre es productivo, incluso en
condiciones difíciles y dramáticas de la economía, como
la pandemia del Covid-19, por lo que muchos empresarios
creen que, en verdad, trabajan para los bancos. Se requiere
una mejor y más efectiva valoración de la productividad.6
7. Salario mínimo: solo para efectos salariales y
pensionales
El tema del salario mínimo y su ajuste anual se convirtió
en el centro de la polémica acerca de las tasas de desempleo
e informalidad e, incluso, algunos lo consideran el culpable
de los desequilibrios del mercado. El salario mínimo, como
su nombre lo indica, es un salario, es decir, el pago por una
relación contractual regida por el código laboral, que es
una relación entre un empleador que contrata y un emplea-
do o trabajador que es contratado para realizar actividades
subordinadas al empleador, en el horario y sitio que aquel
señale. Es por ello que el salario no debe confundirse con

5. Podría proponerse una medición sencilla, como el valor agregado

por trabajador.
6. Para ampliar este punto ver el texto de González (2020): La economía
extractiva no genera empleo.
46 R. Bonilla G.

la compra y la venta de bienes o servicios que ofrecen los

trabajadores por cuenta propia, salvo que sea aceptar la
existencia de los contratos realidad en la ficción de algunos
contratos de obra o servicios. El salario mínimo es el lími-
te inferior que se paga por la relación contractual en el te-
rritorio nacional, normado y ajustado con procedimientos
establecidos en la ley. El no cumplirlo constituye evasión al
código laboral, cuya vigilancia y control le corresponde al
Ministerio de Trabajo.
En la larga historia de la negociación del salario mínimo
(más de 70 años en Colombia), a su definición, concertada
o por decreto, se le fueron adicionando otras implicaciones
ajenas al mercado laboral, de las que hoy es importante des-
prenderse, entre ellas: i) ser la base del incremento y ajus-
te de multas, sanciones y otros ingresos no tributarios del
gobierno, ii) ser la base de ajuste de tasas, contribuciones y
tarifas de diversos bienes y servicios públicos y privados,
y iii) medir los ingresos de los emprendedores que venden
bienes y servicios y que se rigen por el código de comercio.
Este último es la base de comparación del salario mínimo y
el mediano (cuando se refiere a los ingresos de las personas
que trabajan), para señalar que los trabajadores asalariados
ganan más que los no asalariados, y que deja dos constan-
cias: a) el promedio de los trabajadores por cuenta propia
obtiene ingresos precarios e inferiores a los trabajadores
asalariados, y b) los trabajadores en que se configura el con-
trato realidad, por obra o servicio, ganan menos que aque-
llos que cumplen las formalidades del contrato, por efecto
de la evasión de normas. Hay que dejar claro entonces que
el salario mínimo debe despojarse de todo lo que no sea
laboral para trabajadores activos y pensionados.

8. La crisis evidenció que no tenemos un real subsidio al

desempleo
Aparte de las transferencias condicionadas (Familias
en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor), la con-
tingencia del Covid-19 puso en evidencia la falta de un
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 47

esquema sistemático y sólido de apoyos a la población,

tanto para quienes perdieron el empleo como para quie-
nes vieron disminuidos sus ingresos. Tanto el subsidio al
desempleo, creado por la Ley 1636 de 2015, como el subsi-
dio familiar administrado por las cajas de compensación
familiar son simbólicos y no brindan respaldo efectivo en
momentos cruciales como este. Para ambos sistemas se re-
quiere una reglamentación que supere lo simbólico y se
convierta en un auténtico respaldo ante las contingencias:
el desempleo, con ampliación de tiempo y cantidad, y el
familiar extendido y en confluencia hacia una definición de
renta básica en Colombia.

9. Derechos de asociación y libertad sindical sin pactos

colectivos (López O., 2020)
El país tiene uno de las más bajos índices de sindicali-
zación en el mundo, originado en las prácticas restrictivas
a la libertad de organización sindical y de negociación
colectiva (entre otras razones), en las cuales las empresas
priorizan los pactos colectivos con el fin de desanimar la
afiliación a las organizaciones sindicales. La agenda nor-
mativa para fortalecer el derecho de asociación implica el
fortalecimiento de los derechos laborales bajo la figura de
presunción legal de los contratos de trabajo de plataformas
y personal tercerizado, sin esperar decisiones judiciales
individuales que significan denegar la justicia. La agenda
para fortalecer los derechos sindicales implica regular la
negociación colectiva por rama, reglamentar los servicios
públicos esenciales, extender el derecho a la negociación
colectiva a los trabajadores independientes, regular la re-
presentación sindical, prohibir los pactos colectivos y pro-
mover la afiliación sindical, cumpliendo los compromisos
adquiridos tras la firma del TLC con Estados Unidos.7

7. La Ocde sostuvo que «Colombia ha ratificado todos los convenios

fundamentales de la OIT (a diferencia de algunos países de la Ocde),
y el derecho a la libre asociación es reconocido por la Constitución y
48 R. Bonilla G.

10. Aplicar las recomendaciones la OIT y de la Ocde

(Vidal, 2020)
Finalmente, en materia de organización laboral y rela-
ciones democráticas, son varias las recomendaciones que el
país ha recibido de organismos internacionales y gobiernos
extranjeros. Nos queda agregar que todas esas recomenda-
ciones son de urgente aplicación y deben dársele prioridad,
entre ellas, las originadas en la OIT, la Ocde y el Gobierno
de Canadá. Especial atención y urgencia requiere recono-
cer el enfoque del trabajo decente promovido por la OIT,
sobre el cual el Gobierno nacional se ha obligado a reportar
indicadores, hasta ahora sin éxito, demostrando con ello su
total desconocimiento sobre el tema.

Parafiscalidad y seguridad social

La política de seguridad y protección social llegó a Co-
lombia con retraso y se aplicó con cuentagotas. Primero los
militares, luego los magistrados, más tarde los funcionarios
del Estado y le siguieron los y las trabajadoras del sector
privado, hasta llegar finalmente a la familia, todos concen-
trados en su propio cuerpo, exclusivo y excluyente de los
demás. La política de protección empezó con medidas de
salud, le siguieron los recursos para la viudez, pasaron por
la determinación de las primeras pensiones, se extendieron
a varios sectores en un esfuerzo de construir un sistema de
«salubridad pública», les asignaron subsidios y concluyeron
con la construcción del sistema de seguridad social vigente,
luego de la Ley 100 1993. Para financiarlo se establecieron
los parafiscales y las cotizaciones a la seguridad social.

el Código del Trabajo. Con una densidad sindical estimada en 9,2% de

los trabajadores asalariados (formales e informales) y 4,5% de la fuerza
laboral total, Colombia se encuentra en el extremo más bajo de la clasi-
ficación de la Ocde y considerablemente por debajo de Chile y México»
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [Ocde],
2016, p. 19).
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 49

Durante el siglo XIX, y en plena vigencia de las acciones

militares de la Independencia, se plantearon las primeras
ideas de alguna política de protección social. Lo hizo Bolí-
var (Riaño, 2013) con los militares del ejército libertador y a
la usanza de los montepíos militares existentes en España,
en 1819. Por entonces, fueron financiadas con contribucio-
nes destinadas a las familias desamparadas por los estra-
gos de la guerra. Con el tiempo, y por sugerencia de una
misión suiza, se estructuró la Caja de Sueldos de Retiro de
las Fuerzas Militares, en 1925, y más tarde, la de la Policía,
embrión del principal régimen excluido de la Ley 100 1993.
Los congresistas fueron el segundo grupo que se tuvo
en cuenta. En 1886, con la Ley 50, se les otorgó una pensión
(después de que cumplieran 20 años en cargos políticos). En
1905, se aprobó la Ley 29, el primer régimen pensional para
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que se comple-
mento en 1927, con Ley 102, con los empleados de los tribu-
nales superiores y se les reconoció la pensión a sus viudas.
En 1912 se aprobó la pensión de viudas de presidentes (Ley
29) y se creó la primera Caja de Previsión Social (Ley 82); la
de Correos y Telégrafos, transformada luego en Caprecom
en 1960. Con la Ley 86 de 1923 se aprobó la primera pensión
temporal por incapacidad para funcionarios públicos. En
1945 se amplió su cobertura al resto del sector público, con
la Caja Nacional de Previsión (Cajanal) (Ley 6ª), y la autori-
zación para crear cajas departamentales. Este conjunto es el
embrión de lo que se llama regímenes especiales, el sector
público financiado por el presupuesto nacional.
El magisterio (Gómez y Rodríguez, 2016) empezó a ser
considerado con tratamiento especial en la llamada «pen-
sión gracia», reconocida a los maestros de escuela primaria
oficial a cargo de los entes territoriales, con la Ley 114 de
1913, como una compensación al tiempo de servicio y sin
cotización. Con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se amplió
la cobertura a empleados y profesores de escuelas norma-
les, maestros de enseñanza secundaria e inspectores de ins-
50 R. Bonilla G.

trucción pública, con pagos de pensiones y jubilaciones. En

1975, la Ley 43 nacionalizó la educación primaria y se orga-
nizó el escalafón. Para 1989, con la Ley 91, se creó el Fondo
Especial de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag).
La Ley 100 de 1993 los exceptuó, situación que se mantuvo
hasta el 2003, cuando las leyes 797 y 812 los incluyó, en lo
esencial, y se ratificó luego con el Acto Legislativo del 2005,
dejándolos como régimen de prima media (RPM) del Siste-
ma General de Pensiones, y con recursos en el Fomag.
Para los trabajadores particulares se creó el Instituto de
Seguros Sociales (ISS), con la Ley 90 de 1946, para salud y
pensiones. Sin embargo, solo hasta el Decreto 3041 de 1965
se reglamentó el seguro social obligatorio de invalidez,
vejez y muerte. Mientras tanto, las empresas respondían
por sus trabajadores hasta que fueran transferidos al ISS y
durante el período de transición, pero, mientras el ISS asu-
mía plenamente el riesgo se presentó el fenómeno de pen-
siones compartidas. Con la Ley 100 de 1993, el ISS quedó
como operador del RPM para los trabajadores particulares
y aquellos nuevos funcionarios del sector público que se
afiliasen a él. Más tarde, mediante el Decreto 2013 de 2012,
se liquida, y la Administradora Colombiana de Pensiones
(Colpensiones) asume el rol de operador.
En materia de salud, la organización a lo largo del siglo
XX se concentró en tres sistemas: i) el de seguridad social
contributiva, distribuida en Fuerzas Militares y Policía, en
sus propias cajas; los trabajadores oficiales y empleados pú-
blicos, dispersos en muchas cajas de previsión, siendo las
más importantes Cajanal y la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones (Caprecom), y los trabajadores particula-
res en el ISS (salud), mientras las cajas de compensación
familiar contribuían a cubrir a los familiares de estos; ii) el
sistema privado y de prepagadas, conformado por clínicas
y seguros privados, que atendían a la población con capa-
cidad de pago; y iii) el sistema nacional de salud, confor-
mado por la red de hospitales públicos y de organizaciones
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 51

de beneficencia que brindaban atención al resto de colom-

bianos, con alguna financiación del Estado bajo la figura
de subsidio a la oferta, recurso entregado directamente a
la institución de salud. Ese era el esquema antes de la Ley
100 de 1993.
Se necesitaron algunas coyunturas específicas para
avanzar en materia de otros aspectos de la política social,
entre ellos: i) romper con la hegemonía conservadora y dar
paso a un gobierno de apertura liberal para aprobar la jor-
nada de ocho horas (1934); ii) superar la dictadura de Rojas
con ofertas que involucraron a los trabajadores, al regla-
mentar el subsidio familiar (Decreto 118 de junio de 1957),
por intermedio de las cajas de compensación familiar y
con una cotización del 4%, a pesar de que esa autorización
estaba contemplada en la Ley 90 de 1946 y de que se ha-
bía creado la Caja de Compensación Familia de Antioquia
(Comfama) (1954); iii) en la misma coyuntura y en el mismo
decreto se creó el Sena, inicialmente con una tasa de cotiza-
ción del 1%, para capacitación, y iv) entrar en un proceso de
reforma del Estado para crear el ICBF (Ley 75 de 1968). Los
parafiscales del 9% sobre la nómina, que se consolidaron
en 1968, llevan vigentes 52 años y desde un principio se
tuvo la intención de derogarlos.
La Ley 100 de 1993, que entró en vigencia el 1 de abril
de 1994, creó el Sistema General de la Seguridad Social In-
tegral, compuesto de cuatro subsistemas: i) pensiones, ii)
salud, iii) riesgos profesionales y iv) servicios sociales com-
plementarios. En pensiones, se creó el Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad (RAIS) en competencia con el
RPM, administrado por el ISS, y que otorga un período de
transición para los regímenes especiales de la administra-
ción pública y los convencionados, y exceptúa de su aplica-
ción a las Fuerzas Militares, Policía, Magisterio y Ecopetrol.
En salud, promueve el régimen contributivo, y le retira la
exclusividad al ISS y a las cajas de previsión social, reem-
plazándolas por Entidades Promotoras de Salud (EPS) de
52 R. Bonilla G.

diverso origen. Mantiene como regímenes especiales a los

mismos exceptuados en pensiones, y sustituye el subsidio
de oferta por el de demanda en el nuevo régimen subsi-
diado, atendido por sus propias EPS, mientras las Institu-
ciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) se encargan
de la prestación de los servicios. En riesgos profesionales,
introduce a las Aseguradoras de Riesgos Laborales (ARL).
Como servicios sociales complementarios se incluyen los
auxilios a los adultos mayores.
En realidad, el régimen pensional colombiano nunca ha
sido un régimen de carácter general ni ha tenido reglas de
juego similares para toda la población (Azuero, 2020 y Sala-
zar et al., 2020). La Ley 100 de 1993 dejó cinco regímenes y
diversos administradores del sistema: i) un sistema de capi-
talización RAIS, que hoy tiene cuatro administradores, y fue
construido sobre la idea de que ofrecería mayor rentabilidad
a las cuentas individuales, cobra los costos de administra-
ción por anticipado y no por resultados, y depende de los
rendimientos de la deuda pública; ii) el sistema clásico de re-
parto RPM, con un administrador en reemplazo del antiguo
ISS, que depende de los cotizantes y de los giros de la nación;
iii) los exceptuados: Fuerzas Militares, Policía, Magisterio y
Ecopetrol tienen sus propias cajas y no entregan información
a la Superintendencia Financiera; iv) los regímenes especia-
les para los altos funcionarios del Estado, que estuvieron en
proceso de transición hasta 2014, y los administra el Ministe-
rio de Hacienda, y v) los excluidos, todos aquellos que nunca
estuvieron afiliados a ningún régimen de los anteriores o, si
lo estuvieron, no cumplieron requisitos.
Después de 26 años de vigencia de la Ley 100 de 1993
tenemos tres regímenes y ocho administradores encarga-
dos de organizar a sus afiliados y recaudar cotizaciones;
ellos son: i) en RAIS hay cuatro administradores: Porvenir,
Protección, Skandia y Colfondos; ii) en RPM, dos adminis-
tradores: Colpensiones, en reemplazo del ISS, y el Fomag,
para el Magisterio, y iii) en regímenes exceptuados, dos
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 53

administradores: la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares

(Cremil) y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacio-
nal (Casur), para las Fuerzas Militares y la Policía, respec-
tivamente. De ellos, solamente los cuatro administradores
de RAIS y Colpensiones, en RPM, suministran información
a la Superintendencia Financiera. El Fomag, que en la Ley
100 de 1993 fue exceptuado, Cremil y Casur no suministran
información a la Superintendencia y constituyen una caja
negra respecto a situación efectiva de afiliados, cotizantes
y recursos. Los antiguos regímenes especiales ya no tienen
afiliados ni cotizaciones, por tanto, no hay administrador ni
expectativa de nuevos pensionados bajo esas condiciones.
Tabla 2.
Colombia: afiliados y cotizantes en sistemas de pensiones (diciembre
2020)

Régimen Afiliados Activos Cotizantes

AFP - RAIS 17.087.922 6.740.049 6.381.303

RPM - Colpensiones 6.812.751 2.976.178 2.596.007

Cremil - Casur* 400.000 400.000 400.000

Fomag* 300.000 300.000 300.000

Total sistema 24.600.673 10.416.227 9.677.310

* Estimados.
Fuente: Superintendencia Financiera, cálculos propios.

A diciembre del 2020 se reportaron 24,6 millones de afilia-

dos (tabla N.º 2) que prácticamente son el 99% de la PEA, lo
cual no es de extrañar, dado que la afiliación es un acto único
y permanente del cual la persona solamente puede retirarse
cuando cumpla el requisito de la edad y se resuelva su si-
tuación, ya sea esta la devolución de saldos o la declaratoria
de pensión de vejez. Esa es la razón del ahorro forzoso del
sistema pensional. Lo real son los cotizantes del último mes,
de los cuales se asume que en las cajas de retiro y el Fondo
del Magisterio coinciden con los afiliados, lo que no sucede
ni en el RAIS ni en Colpensiones, lo que deja un estimado de
54 R. Bonilla G.

9,7 millones de personas, equivalentes al 39,1% de la PEA. El

impacto de la pandemia redujo en 250.244 personas el nú-
mero de cotizantes con respecto a los que había a diciembre
del 2019: 180.369 en RAIS y 69.875 en Colpensiones.
De acuerdo con información de la Superintendencia Fi-
nanciera, en los próximos 10 años cumplen el requisito de
edad 3,76 millones de personas, a un promedio de 376.000
por año: 2,06 en Colpensiones y 1,70 en RAIS. Sin embargo,
se presume que el segundo requisito, el del tiempo coti-
zado, solamente lo alcanzarán a cumplir 1,39 millones de
personas, un promedio de 139.000 por año, distribuidas en
0,90 en Colpensiones y 0,49 en RAIS. Ante esta situación,
se espera que 2,37 millones de personas soliciten la devolu-
ción de sus aportes (1,16 en Colpensiones y 1,21 en RAIS). El
52% se encuentra cotizando sobre un salario mínimo y, el
29%, entre uno y dos; de tal manera que, para el 81% de los
futuros pensionados la expectativa es obtener una pensión
equivalente a un salario mínimo mensual, sea por garantía
de pensión mínima (GPM) o por reconocimiento del Esta-
do. Solamente 88.257 afiliados reportan cotizar por más de
16 salarios mínimos. De ellos, el 65% se encuentra en RAIS
y el 35% en Colpensiones.
Tabla 3.
Colombia: pensionados, costo fiscal ($miles de millones) y % del PIB
(2019)

Administrador fondo Pensionados % Costo fiscal % % PIB

RPM Colpensiones 1.386.960 58.93 11.545 27,79 1,20
Fopep y Fonpet 322.471 13.70 12.607 30,35 1,31
Cremil y Casur 242.376 10.30 7.234 17,41 0,75
RPM Fomag 219.927 9.34 7.139 17,19 0,74
RAIS* 181.697 7.72 3.017 7,26 0,31
Total 2.353.431 100.00 41.542 100,00 4,32

* Redención bonos Tipo A.

Fuente: Superintendencia Financiera, Ministerio de Hacienda PGN. Cálculos
propios.
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 55

Los pensionados, las personas que cumplieron requisitos

y accedieron a la pensión de vejez, invalidez o sobreviven-
cia, constituyen un segmento particular del sistema pensio-
nal colombiano. Las cifras de la tabla N.º 3 son a diciembre
de 2019. En el mundo de los pensionados hay cuatro regí-
menes y 10 administradores: i) RAIS, con cuatro adminis-
tradores y 181.697 pensionados, de los cuales el 45,5% son
por vejez, 22,5%, por invalidez y 32% por sobrevivencia; ii)
en RPM hay dos administradoras: Colpensiones y el Fondo
Nacional de Pensiones del Magisterio (Fomag). En el caso
de Colpensiones son 1.386.960 pensionados, de los cuales
el 72,1% son por vejez, el 5,2%, por invalidez y el 22,7% por
sobrevivencia; mientras, en el Fomag se reportan 219.927,
sin distribuir; iii) los antiguos regímenes especiales, mar-
chitados para efectos de nuevos pensionados, pero vigen-
tes para quienes recibieron resolución y sus potenciales
sobrevivientes, concentrados en Fondo de Pensiones Públi-
cas (Fopep) y el Fondo de Pensiones de la Entidades Terri-
toriales (Fonpet); en la práctica los administra el Ministerio
de Hacienda, quien hace los traslados presupuestales a las
diferentes cajas pagadoras. Se reportan 322.471 pensiona-
dos sin mayor información; y iv) las exceptuadas, Fuerzas
Militares y de Policía, en sus respectivas cajas de sueldos
de Retiro (Cremil y Casur), con recursos transferidos desde
el Ministerio de Hacienda, reportan 242.376 pensionados.
A diciembre de 2019 se reportaron 2.353.431 pensiona-
dos en el consolidado de los diferentes regímenes vigentes
y todos sus administradores: el 59% en Colpensiones, el
13,7% en regímenes especiales, el 10,3% en las exceptuadas
Fuerzas Militares y Policía, el 9,3% en Fomag, ya incorpo-
rado a la Ley 100 de 1993, y el 7,7% en las cuatro admi-
nistradoras de RAIS. El pago de estas pensiones proviene
del acumulado de los fondos, las cotizaciones recaudadas,
sus rendimientos y las transferencias de la nación. En el
caso de Colpensiones, el recaudo efectivo en 2019 fue de
$10,6 billones, por traslados de afiliados de RAIS recibió
56 R. Bonilla G.

$8 billones y por transferencias de la nación apropió $11,5

billones, para un total disponible de $30,1 billones. Sin em-
bargo, al parecer, los pagos efectivos a sus pensionados
fueron de alrededor de $27 billones. En los cinco fondos de
regímenes especiales, exceptuados y Fomag no hay infor-
mación disponible sobre recaudo ni existencias, por tanto,
el costo fiscal equivale a las transferencias desde nación.
En el RAIS, el costo fiscal equivale a la redención de bonos
Tipo A, solicitadas en el año fiscal de 2019.
Tabla 4.
Portafolio inversiones RAIS, títulos deuda pública ($millones) (junio
2020)

Títulos deuda Moderado Conservador > riesgo Programado Total

Bonos pensionales 80.451 7.644 66 9.256 97.417
Deuda externa 2.965.042 406.434 110.178 231.371 3.713.025
Tesorería 63.946.301 14.881.359 3.712.508 16.882.014 99.422.182
Deuda interna 1.318.833 286.455 89.526 499.545 2.194.359
Externa D 2681 2.115.500 537.619 252.255 201.163 3.106.537
Total deuda 70.426.127 16.119.512 4.164.532 17.823.349 108.533.520
Participación % 35,9 58,7 22,1 64,1 40,2
Total fondo 196.178.001 27.470.709 18.801.914 27.823.751 270.274.375

* Inversiones en títulos de deuda con respecto a los recursos totales del fondo.
Fuente: Superintendencia Financiera, Portafolio de Inversión RAIS. Cálculos
propios.

El costo fiscal equivale a los desembolsos que hace el Mi-

nisterio de Hacienda para cubrir los requerimientos del sis-
tema pensional colombiano, y corresponde a cuatro tipos de
gasto: i) el principal: el pago a pensionados respaldados por
el Estado, asignado en el Presupuesto General de la Nación
(PGN) (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2018),
que es el 4% del PIB, y se destina: a) las administraciones
de fondos y cajas pagadoras de los regímenes especiales,
Fopep y Fonpet, el 1,3% del PIB; b) para los exceptuados,
Cremil y Casur, el 0,75% del PIB; c) para antiguos exceptua-
dos y reagrupados en la Ley 100 de 1993, Fomag, el 0,74%
del PIB; y d) el complemento de Colpensiones, 1,2% del PIB;
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 57

ii) redención de bonos Tipo A solicitados por el RAIS con

destino a asignar pensiones o devolver aportes: en 2019 fue
el 0,3% del PIB. La oficina de bonos pensionales del Mi-
nisterio de Hacienda (2020) informó haber pagado al RAIS
$18,9 billones por este concepto desde 1995 y estima en $28
billones los pagos para el período 2020-2029; iii) el recono-
cimiento de intereses por el servicio de la deuda pública
en manos de las administradoras de pensiones del RAIS
(Superintendencia Financiera de Colombia [SFC], 2020) (ta-
bla N.º 4), que constituye la fuente principal de los rendi-
mientos incluidos en las cuentas individuales, son $108,5
billones de deuda, equivalentes al 40,2% del acumulado de
los fondos, y una retribución de $7,6 billones a la tasa efecti-
va del 7% anual, y iv) la asignación de recursos para cubrir
el aporte patronal por empleados públicos y trabajadores
oficiales, proyectados en los presupuestos de personal.
En el subsistema de salud, la Ley 100 de 1993 dejó cua-
tro regímenes y múltiples administradores:8 i) el régimen
contributivo (que reemplazó al ISS y a las cajas de previ-
sión públicas) cuenta con 23,4 millones de afiliados, dis-
tribuidos entre cotizantes (aproximadamente 11 millones),
y beneficiarios (aproximadamente 12,4 millones), en una
relación de un cotizante por cada 1,13 beneficiarios; ii) el
régimen subsidiado, que reemplazó la red pública y de be-
neficencia con subsidio de oferta por el subsidio de deman-
da (24 millones de afiliados); iii) los regímenes especiales y
exceptuados (2,2 millones de afiliados, de ellos un millón
cotizando), los docentes (en Fomag) y las universidades pú-
blicas (acogidas en la Ley 647 de 2001), la Policía, las Fuer-
zas Militares y Ecopetrol, y iv) los vinculados, los que no se
encuentran en ninguno de los regímenes anteriores y cuya

8. Ministerio de Salud, Sistema Integrado de Información de la Pro-

tección Social (SISPRO) y Base de Datos Única de Afiliados (BDUA) del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) de la Adminis-
tradora de Recursos del Sistema (ADRES). (Cifras de aseguramiento en
salud, corte a febrero 2021).
58 R. Bonilla G.

atención se realiza a partir de contratos entre entidades te-

rritoriales y empresas sociales del estado (ESE).
De todas las administradoras del sistema en los regí-
menes contributivo y subsidiado, 41 EPS, con 14 de mayor
concentración en el contributivo y 27 en el subsidiado, la
Superintendencia Nacional de Salud tiene alguna medida
especial en 25, más de la mitad de las EPS. De ellas, 18 con
medida preventiva de restricción para realizar nuevas afi-
liaciones y traslados. Los regímenes especiales y exceptua-
dos tienen sus propias administradoras y redes de servicio,
mientras que el grupo de vinculados está ligado a las ESE.
Hay más de 8.000 instituciones prestadores de salud (IPS)
registradas, sin embargo, solo 51 están acreditadas a nivel
nacional.
La financiación proviene del PGN y de las cotizaciones
de los usuarios. El PGN financia todo el régimen subsi-
diado y el aporte patronal, en especiales, exceptuados y
unidades productivas de régimen tributario ordinario que
inscriben sus trabajadores en el contributivo. El aporte de
los particulares se concentra en trabajadores activos (4%),
independientes (12,5%, sobre el 40% del ingreso), pensio-
nados (12% para mesadas superiores a 2 salarios mínimos,
10% para mesadas entre uno y dos salarios mínimos y 8%
para la mesada de un salario mínimo); también el aporte
patronal de unidades productivas de personas naturales
que contraten un solo empleado, de toda empresa que con-
trate empleados de más de 10 salarios mínimos y las que
correspondan al régimen tributario especial.
El subsistema de riesgos profesionales estableció que las
Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) fueran las en-
cargadas de promocionar el Sistema de Riesgos Laborales
entre los empleadores, con el objeto de prevenir, proteger y
atender trabajadores con ocasión de enfermedades de ori-
gen laboral y accidentes de trabajo. A diciembre de 2019
se encontraban afiliados 10,5 millones de personas entre
trabajadores dependientes e independientes, el 46% de la
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 59

población ocupada. La cotización la paga el empleador o

el trabajador independiente, según sea el caso, de acuerdo
a la clase de riesgo identificado (hay cinco clases de riesgo,
con tasas entre 0,522% y 6,960%). Las principales prestacio-
nes económicas son: i) subsidio por incapacidad temporal,
ii) indemnización por incapacidad permanente parcial, iii)
auxilio funerario, iv) pensión de invalidez, cuando el tra-
bajador pierda el 50% o más de su capacidad laboral, y v)
pensión de sobrevivientes.
Otro aspecto de la política social, el subsidio familiar no
condicionado y el subsidio de desempleo, está delegado en
las cajas de compensación familiar (CCF) (Asociación Na-
cional de Cajas de Compensación Familiar [Asocajas], 2021),
creadas en 1957 al finalizar la dictadura de Rojas Pinilla.
Las CCF se financian con el 4% del impuesto a la nómina
y retribuyen a los hogares con un subsidio familiar en que
se invierte el 1,1%. Actualmente hay 43 CCF en todo el país,
con 9,2 millones de trabajadores afiliados y 10,4 millones
de familiares beneficiarios. La cuota monetaria se aplica a
trabajadores que devengan hasta cuatro salarios mínimos
mensuales y por cada persona a cargo, hijos menores de
18 años, hermanos y padres dependientes y otros con ca-
pacidad física reducida o invalidez, y cobija a 4,6 millones
de niños, personas de la tercera edad y otros en situación
de discapacidad. La cuota monetaria distribuida se estimó
en $2,2 billones en 2019, mientras el recaudo de las CCF, el
mismo año, fue de $8,1 billones, es decir que, el subsidio
familiar equivale al 27% de lo recaudado.
Después de las reformas tributarias de 2012 y 2016 (Ley
1607 y Ley 1819), el pago de parafiscales y contribuciones
a la seguridad social quedó sujeto a diversas condiciones
de las empresas, así: i) las empresas de régimen tributario
ordinario declaran y pagan la tarifa plana del impuesto de
renta corporativo (31%), el parafiscal para las CCF, el aporte
a la ARL y el aporte patronal del sistema de pensiones (en
total, el 16,5% sobre la nómina); ii) las empresas de régi-
60 R. Bonilla G.

men tributario especial, tipo entidades sin ánimo de lucro

(ESAL), declaran y pagan a tarifa baja, (20%), el impuesto de
renta corporativo, y los parafiscales destinados a las CCF,
Sena e ICBF y los aportes patronales correspondientes a sa-
lud, pensiones y ARL (en total, 30% sobre la nómina, es
decir, 13,5% más que los anteriores); iii) las empresas e ins-
tituciones públicas pagan parafiscales y contribuciones a
la seguridad social completas (el 30% de la nómina); iv) las
personas naturales que contraten un empleado (30% de la
nómina); y v) las empresas que contraten empleados que
devenguen más de 10 salarios mínimos (pagan sobre ellos
la totalidad de parafiscales y contribuciones a la seguridad
social).
Para la Misión Alternativa de Empleo e Ingresos es im-
portante tener en cuenta:

1. Pagar parafiscales en nómina o en renta es un trámite

de formalidad
Los parafiscales destinados a financiar al Sena, el ICBF y
las CCF tienen más de medio siglo y se originaron por la in-
capacidad del gobierno para financiarlos directamente con
el PGN. Desde entonces se crítica su existencia con el argu-
mento de que encarece la contratación laboral y estimula
el desempleo. En las reformas de 1990 y 2002 se radicaron
proyectos para eliminarlos, pero los trámites para esas ini-
ciativas no prosperaron, con el argumento de que era ne-
cesario entregar recursos ciertos para esas instituciones. La
reforma tributaria de 2012 (Ley 1607) ofreció la alternativa
de eliminar una parte (Sena e ICBF con el aporte patronal
de salud, en total 13,5 puntos) y trasladarlos al impuesto de
renta corporativo (en nueve puntos de destinación especí-
fica). Fue una operación que no redujo el desempleo y tuvo
un efecto marginal en informalidad.
Con la definición estadística de informalidad (OIT, 2003)
de incluir a todo el que trabaje en una empresa con menos
de 10 empleados (T10) y los trabajadores independientes no
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 61

profesionales, la informalidad llegaba al 60%. Con el cam-

bio estadístico de su definición, que la redujo a cinco traba-
jadores (T5),9 la informalidad cayó al 51%, un descenso de
nueve puntos originado en una simple reducción de tama-
ño. Con la rebaja de 13,5 puntos de impuesto a la nómina
se esperaba mayor formalidad y sustitución de contratos
por servicios a contratos laborales, pero, en la práctica, ese
ajuste, en el mejor de los casos, fue de cuatro puntos y la
informalidad bajo hasta el 47%.

2. La cotización en salud contributiva ya se trasladó y la

paga el Estado
El impacto más significativo de la reforma tributaria de
2012 fue el dejar la financiación del sistema de salud al Es-
tado y a los trabajadores que cotizan a las EPS del régimen
contributivo, mientras solo las empresas públicas y las en-
tidades sin ánimo de lucro de régimen tributario especial
siguen haciendo el aporte patronal. El Estado, a partir de
la Ley 1607 de 2012, financia en su totalidad el régimen
subsidiado y el sistema de salud pública y, parcialmente,
el régimen contributivo. De los 11 millones de trabajado-
res afiliados a las EPS, en 23 áreas metropolitanas, ocho se
encuentran en el contributivo y tres en el subsidiado; de
quienes están en el contributivo, 6,7 millones son cotizan-
tes y 1,3 millones son beneficiarios, los cotizantes pagan el
4% establecido, mientras el 8,5% que les correspondía a los
empleadores ahora lo cubre el Estado. Las excepciones son:
las entidades públicas, que son también Estado; las enti-
dades sin ánimo de lucro del régimen tributario especial;
los empleados de más de 10 salarios (integral) y las empre-
sas que contratan una persona. No es cierto, entonces, que
estén incurriendo en este costo las empresas de régimen
tributario ordinario.

9. «A partir de diciembre de 2009, se comienza a hacer uso de la reso-

lución de 1993 de la OIT, la cual cambia el límite de escala de personal
ocupado en las empresas, pasando de 10 a 5 trabajadores» (Dane, 2009).
62 R. Bonilla G.

3. La reforma en salud es necesaria: caja única e IPS

La pandemia ratificó las fallas que se evidenciaban en
el sistema de salud (Luna y Torres, 2020): la incapacidad
de las EPS para responder oportuna y eficazmente a la co-
yuntura: hay deficiencias de largo plazo, bases de datos
incompletas y desactualizadas, falta de acciones de salud
preventiva, agendamiento de citas en tiempos poco pru-
dentes, baja sincronía en consulta de especialistas y deci-
siones quirúrgicas, limitaciones para aprobar exámenes y
entrega de medicamentos. La pandemia mostró, además,
las limitaciones para la aplicación de pruebas y los crono-
gramas de vacunación. Igualmente, la Superintendencia
tiene algún grado de intervención en más de la mitad de
las EPS, y no se ha resuelto el déficit histórico y estructural
de la relación entre EPS e IPS, mientras que la Administra-
dora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud (Adres), que juega el papel de administradora de
los recursos, demostró que puede trasladar recursos direc-
tamente. Hasta ahora, el principal vacío se encuentra en la
intermediación entre usuarios e IPS, que se ha venido resol-
viendo con una mayor agilidad en el recaudo, la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y mayor eficiencia
de las IPS en la aplicación técnica y científica. La reforma
pasa por sustituir a las EPS por un mecanismo de cons-
trucción de base única de usuarios, caja central en Adres y
asignación de servicios y pago directo hacia las IPS.

4. Los recursos de pensión son de carácter público y

ahorro forzoso
La cotización a pensiones es del 16% y está distribuida
en cuatro puntos de trabajadores y 12 de empleadores. Esta
distribución permanece vigente y constituye la fuente de
ahorro forzoso con la que se financia el sistema. Ahorro
forzoso significa que la contribución obligatoria de toda
persona que trabaja se entrega a un administrador au-
torizado por el Estado, y solamente puede reclamarse al
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 63

superar el límite de edad establecido para hacerlo. Es un

recurso público de largo plazo, independientemente de
quien lo administre y su titularidad es el afiliado cotizante,
que debe cumplir dos requisitos para optar por esos recur-
sos: i) la edad de retiro establecida, 57 años mujeres y 62
hombres, y ii) haber cotizado al sistema 1.150 semanas (en
RAIS) o 1.300 (en RPM). Si la persona cumple los dos re-
quisitos accede a una pensión, en cambio, si le falta tiempo
de cotización, no accede a pensión, reclama el acumulado
y el administrador se lo debe entregar. El objetivo del sis-
tema es otorgar pensiones, no hacer devoluciones, por tan-
to, la contraprestación por mantener el ahorro forzoso de
largo plazo es otorgar un beneficio proporcional al tiempo
cotizado, transformando la potencial devolución en BEPS
respaldados por el presupuesto.

5. La pensión es un derecho con solidaridad hacia los

bajos ingresos
La pensión es un derecho al que deben acceder todas las
personas que lleguen a la tercera edad, pero eso no suce-
de actualmente en Colombia, pues se presentan, al menos,
cuatro situaciones: i) las personas que nunca se afiliaron
a una administradora de pensiones y no cotizaron, a pe-
sar de haber trabajado toda su vida en labores del hogar
o en una economía popular de bajos ingresos; ii) las per-
sonas que se afiliaron al sistema y cotizaron poco tiempo,
por tanto no cumplieron con el requisito de tiempo, no se
pensionaron y solicitaron el reintegro (aproximadamente
cuatro millones); iii) las personas afiliadas y cotizantes que
cumplieron el requisito y se pensionaron en las condicio-
nes normales del sistema (1,6 millones), y iv) las personas
que se afiliaron y cotizaron, cumplieron los requisitos y se
pensionaron en condiciones especiales y superiores a las
normales del sistema (750.000).
El objetivo de tener un sistema pensional universal y con
solidaridad significa replantear las prioridades y el destino
64 R. Bonilla G.

de los subsidios. La pensión mínima en Colombia está am-

parada constitucionalmente y es de un salario mínimo, a
la que se accede desde Colpensiones por cumplir requisi-
tos de edad y tiempo cotizado; mientras, en RAIS, se cubre
con un seguro que garantiza la pensión mínima, que final-
mente también está respaldado por el Estado. La pensión
máxima está establecida en 25 salarios mínimos y recibe
un subsidio del Estado de hasta del 80%, es decir, es una
pensión altamente subsidiada y con ella se podrían pagar
muchos subsidios a no pensionados. Para la organización
del sistema es necesario definir cuatro aspectos: i) la renta
básica para quienes no cumplieron requisitos, ii) una tran-
sición para quienes podrían cumplir el requisito de tiempo
cotizado luego de superar la edad de retiro, iii) el monto
de una pensión tipo BEPS para quienes no pudieran cum-
plir el requisito de tiempo cotizado, y iv) el tope de pensión
máxima que podría pagar el Estado, asumiendo el subsidio
allí incluido, que tendría que bajar de los actuales 25 a siete
o 10 salarios mínimos, limite por definir.

6. Un sistema pensional único y general

Los aspectos paramétricos que rigen para un sistema ge-
neral son: i) la edad de la persona, entendida por el momen-
to en que accederá al beneficio pensional, actualmente 57
en mujeres y 62 en hombres; ii) tiempo cotizado: en época
de la Ley 100 de 1993 eran mil semanas, que pasaron a ser
1.150 en RAIS, en razón de la garantía de pensión mínima
(GPM), y 1.300 en RPM; iii) la tasa de reemplazo (que se es-
tableció entre el 75% y el 85% del ingreso base de cotización
al expedirse la Ley 100 de 1993), con el tiempo se redujo al
65% en RPM, y una tasa en RAIS que depende del compor-
tamiento de los mercados financieros y que está entre el
20% y 30%, y iv) el ingreso base de liquidación (IBL), confir-
mado en RPM Colpensiones sobre el ingreso cotizado. Esos
aspectos no rigen en los exceptuados, donde hay edades
tempranas, tiempos menores, tasas de reemplazo hasta del
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 65

100% e IBL sin cotizar. En las Fuerzas Militares y de Policía

se pasa a condición de retiro con sueldo, según el grado, y
eso puede darse a los 45 o 50 años. Construir un sistema
único es el objetivo de equidad, con parámetros y criterios
de asignación similares, mientras se define el parámetro
que fije el tope máximo de pensión por asignar y pagar des-
de el sistema público y el tiempo de transición para hacerlo
efectivo, sin el argumento de «derecho adquirido».

7. El sistema sería sostenible sin especiales y sin

exceptuados
Como el acceso a la pensión es el resultado del trabajo
de toda la vida, el movimiento de recursos sigue siendo in-
tergeneracional: mientras las personas trabajan y cotizan
contribuyen al incremento de las reservas y al pago de los
pensionados. La ecuación básica del fondo pensional es la
suma de cotizaciones más los rendimientos, menos el pago
a pensionados. La Ley 100 de 1993 incluyó al RAIS y al RPM,
pero dejó por fuera a los exceptuados y a los especiales. Las
cotizaciones recaudadas por estos dos regímenes en 2019
fueron de $30 billones (RAIS, $21 y RPM Colpensiones, $9),
mientras las pensiones pagadas el mismo año fueron $27
billones (en el RAIS $1,8 y en Colpensiones $25). Las cotiza-
ciones recaudadas cubrieron el pago de los pensionados de
los dos regímenes y dejaron un remanente para acumular,
esto sin contar con los traslados entre fondos (que vienen
del acumulado del RAIS), ni la redención de bonos Tipo A,
que cubren los requerimientos del RAIS, ni lo presupuesta-
do para trasladar a Colpensiones como aporte de la nación.
La insostenibilidad se encuentra en exceptuados y especia-
les, de las cuales no hay información sobre recaudos y las
mesadas las cubre el Ministerio de Hacienda, y no son RPM.

8. Los subsidios están en las pensiones altas de especiales

y exceptuados
Hasta ahora, el RAIS solo ha pensionado a 210.331 perso-
nas y, ninguna de ellas supera los cinco salarios mínimos
66 R. Bonilla G.

mensuales del monto que perciben. Con datos de febrero

de 2021, Colpensiones, que sostiene la carga pensional de
1.442.817 personas, tiene tan solo 280 pensionados con más
de 20 SMLV, pero son 16.681 los que reciben entre 10 y 20
salarios mínimos, es decir, las pensiones altas son relativa-
mente pequeñas en Colpensiones, aun cuando por su natu-
raleza todas estas pensiones son subsidiadas.
Más bien se trata de que es en el los regímenes especiales
y exceptuados, donde está la mayor carga del Estado, si se
considera el monto de la pensión con respecto al número de
pensionados. De los 800.000 pensionados en estos regíme-
nes, 250.000 corresponden al sector Defensa, que no realiza
cotizaciones y cuenta con beneficiosas tasas de remplazo
(hasta del 95%), entre otros beneficios; 220.000 correspon-
den al magisterio, que por medio de reformas constitucio-
nales han venido ingresando a los parámetros de Ley 100
de 1993, y 330.000 están distribuidas entre Fopep y Fonpet,
que corresponde a un grupo de pensiones financiadas con
$27 billones del PGN, y que tienen mesadas promedio de
2,8 salarios mínimos; las mesadas de 10.000 personas lle-
gan al tope de 25 salarios mínimos.
Marchitar los regímenes especiales con una reforma al
sistema único, basada en el reparto simple, ajustaría el sis-
tema de subsidios en un proceso de extinción de estos be-
neficios excepcionales para la realidad actual. Finalmente,
se critica a Colpensiones por otorgar subsidios para com-
plementar la mesada pensional, pero no se reconoce que
estos también quedaron presentes en el RAIS con el agota-
miento del fondo de Garantía de Pensión Mínima (GPM).

9. Las deficiencias del RAIS son evidentes y la hacen

insostenible
El RAIS está joven; no ha madurado. Por esta razón tiene
muchos afiliados activos e inactivos que no han cumplido
la edad de retiro, de ahí que tenga también importantes
reservas y pocos desembolsos. Los resultados alcanzados
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 67

revelan que: i) se hacen más devoluciones de saldos que

otorgamiento de pensiones: 230.156 devoluciones contra
181.697 otorgamientos a diciembre de 2019, lo cual es con-
tradictorio con el objetivo del sistema; ii) la mayor ventaja
del RAIS: otorgar pensión de vejez de salario mínimo al
completar 1.150 semanas, que solo es posible por la exis-
tencia de la GPM pagada por las aseguradoras mientras
existan recursos, para que luego las cubra el Estado; iii) es
uno de los sistemas más costosos del mundo por los pre-
cios de administración y seguros; no tiene competencia en
el mercado; es un oligopolio de cuatro administradoras al-
tamente concentrado en dos, con rentas aseguradas, costos
cobrados previamente y no por resultados; iv) el mayor or-
gullo del RAIS son los rendimientos acumulados y la ma-
yor fuente de los mismos son intereses de la deuda pública
colombiana, que constituyen el 40% del portafolio, con tasa
estable y sin riesgo; v) actualmente el fondo de GPM ha re-
conocido alrededor de 50.790 pensiones, con lo cual, de los
29 billones disponibles, se han aprobado alrededor de 3,8
billones, lo que demuestra que es baja la capacidad de este
fondo para soportar las pensiones de salario mínimo que
tendrá que cumplir; lo previsible es una mayor proporción
de futuros pensionados por este medio, lo que reduce el
tiempo del fondo y acelera su pago por parte del Estado;
vi) en rentas vitalicias hay un riesgo de longevidad que las
aseguradoras no han cubierto ni garantizado, es decir, tam-
bién será asumido por el Estado, y vii) el retiro programado
va a caer hasta el salario mínimo, mientras el deslizamien-
to de este salario está subestimado. La tasa de reemplazo es
baja y solamente se sostiene porque la mayoría va a tener
pensión de salario mínimo.

10. Por un Piso de Protección Social efectivo, hay que

derogar el Decreto 1174
En plena pandemia y sin consulta, en el paquete de de-
cretos de emergencia, el Gobierno expidió el 1174, dirigido
a establecer un Piso de Protección Social, el cual correspon-
68 R. Bonilla G.

de a una versión limitada respecto a lo que realmente de-

bería ser: justo y equitativo. Al menos tres problemas tiene
el decreto de emergencia: i) plantea un contrato «cero ho-
ras» de disponibilidad de tiempo de las personas, lo cual
es absurdo y crea una relación de dependencia y falta de
libertad de las personas para tomar decisiones sobre el uso
de su tiempo; ii) es una reforma laboral no debatida, en la
cual se crea un nuevo régimen de contratación y se ins-
trumentaliza el trabajo por horas; y iii) es un decreto no
concertado en las instancias tripartitas correspondientes y,
además, al ser expedido como decreto, se saltó la compe-
tencia del Congreso y el control de legalidad de la Corte
Constitucional. Por esas y más razones, el Decreto 1174 de
2020 debe ser derogado y el Gobierno debe iniciar la discu-
sión tripartita correspondiente.

Las prioridades en la población

La informalidad del mercado laboral está directamente
ligada a trabajadores por cuenta propia y a los micros y
pequeños negocios (muy extendidos en el país, configuran
la mayor población ocupada), mientras, el desempleo afec-
ta a los grupos más vulnerables y desprotegidos: jóvenes,
mujeres de todas las edades y minorías étnicas, afros e in-
dígenas. Todos ellos requieren de acciones positivas para
incluirlos en una perspectiva de trabajo decente y en la ex-
pansión de la economía.
La actual Misión de Empleo, coordinada por Santiago
Levy, asume la informalidad desde las mismas perspecti-
vas establecidas en las estadísticas nacionales. Por un lado,
aborda la informalidad según el número de trabajadores
(menos de cinco en una unidad productiva), entre otros cri-
terios y, por el otro, considera informal a quienes no tienen
seguridad social. Si bien, la misión no se ha pronunciado
oficialmente, por lo menos, en lo planteado por su coordi-
nador, prima la idea de informalidad según el número de
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 69

trabajadores. Esta idea la utiliza para argumentar que el

país distribuye mal el factor trabajo y que está muy incli-
nado hacia unidades productivas muy pequeñas, por ello
concluye que el país tiene una baja productividad.
Si bien Levy ha sugerido que la informalidad es un pro-
blema, su análisis termina concluyendo que el problema
es la protección social, debido a que no permite «trasladar
factor trabajo de empresas pequeñas y con baja producti-
vidad hacia empresas grandes y más productivas» (Levy,
2020). De esta manera busca introducir en el debate nacio-
nal la mala idea de reducir lo poco que queda de protección
social como una estrategia para corregir la informalidad.
Levy omite los diversos esfuerzos que se han hecho en el
país bajo esta misma consideración, lo cual no ha corregido
el problema, pero ha dejado a más personas expuestas a la
pobreza y la miseria.
La informalidad, sin embargo, es solo una forma de de-
nominar el grado de cumplimiento de requisitos de las
unidades productivas y las estrategias de formalización
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Confecá-
maras, Red de Cámaras de Comercio, Ventanilla Única Em-
presarial [VUE], 2020) que se dirigen a la obtención de los
mismas: i) registrarse ante las cámaras de comercio, ii) te-
ner Registro Único Tributario (RUT) y estar registrado ante
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),
iii) llevar contabilidad y seguir las normas contables co-
lombianas, y iv) afiliar a los trabajadores contratados en la
seguridad social.
El cuarto requisito se relaciona con las personas que
trabajan y que su afiliación a la seguridad social es con-
tributiva. De ahí surge la afirmación de que el trabajador
que no esté afiliado es informal y que, por el contrario, el
afiliado es formal. La calificación de formal o informal de-
pende entonces de que la unidad productiva cumpla o no
con los requisitos, por tanto, el informal no es el trabajador,
sino la unidad productiva que no lo afilió; no obstante, por
70 R. Bonilla G.

extensión, también se le denomina así al trabajador. Las es-

trategias del Gobierno y de los gremios empresariales bus-
can formalizar las unidades productivas dándole prioridad
al registro en las cámaras de comercio y no a la afiliación a
la seguridad social. El contraste es la magnitud de recursos
y esfuerzos que se hacen para impulsar la matrícula mer-
cantil, ante lo poco o casi nada para promover la afiliación.
La misma definición y cuantificación de informalidad es
ambigua respecto al mercado de trabajo. El sentido de in-
formal se aplica, inicialmente, a las unidades productivas y
al cumplimiento de requisitos. La evidencia revela que hay
mayor propensión a cumplirlos cuando las empresas cre-
cen en tamaño, cualquiera sea la forma en que se mida (nú-
mero de trabajadores, volumen de negocios o activos), de
tal manera que se asimilan como formales a las empresas
de tamaño pequeño, mediano y grande, y se extiende esa
condición a quienes trabajan en ellas. Por el contrario, se
asimilan como informales las empresas de tamaño micro,
unidades familiares e independientes y a quienes trabajan
en ellas. No es un seguimiento al cumplimiento de los re-
quisitos, sino la presunción del tamaño y sus resultados.
La cuantificación oficial se basa en esa presunción. Así
lo hace el Dane, que maneja dos definiciones estadísticas:
i) informal es toda persona que trabaje en una unidad pro-
ductiva que ocupe hasta cinco personas (T5), incluido su
propietario o empleador, excepto los profesionales inde-
pendientes que exploten su profesión, e ii) informales son
las personas ocupadas que no estén afiliadas a la seguri-
dad social en salud y pensiones. Con la primera definición
son informales todas las personas que trabajen en estable-
cimientos, negocios o empresas que ocupen hasta cinco
personas, incluido el patrono, propietario o empleador, los
trabajadores familiares no remunerados, el servicio do-
méstico, los jornaleros y los trabajadores por cuenta propia
o independientes no profesionales. Con la segunda, toda
persona ocupada o que trabaje y obtenga algún ingreso,
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 71

independientemente del tipo de ocupación y no esté afilia-

da a la seguridad social contributiva en salud y pensiones.
Por defecto, con la primera definición son trabajadores
formales todas las personas que trabajen en establecimien-
tos, negocios o empresas que ocupen más de cinco personas,
incluidos el patrono o empleador, trabajadores familiares
no remunerados, servicio doméstico, y los jornaleros y
trabajadores independientes allí contratados. Con la segun-
da definición todas las personas ocupadas afiliadas a la se-
guridad social contributiva en salud y pensiones. Como la
afiliación a salud se combina con el régimen subsidiado y
el Estado paga el aporte patronal, la definición se reduce a
estar afiliado al sistema contributivo de pensiones en cual-
quiera de las cuatro administradoras del sistema: RAIS,
Colpensiones, Fomag y las cajas de sueldo de retiro de las
Fuerzas Militares y de Policía.
Con la primera definición (T5), el Dane entrega la infor-
mación de 23 ciudades y áreas metropolitanas, lo que re-
presenta el 53% de las personas ocupadas en el país y el
68% de quienes trabajan en cabeceras municipales, es decir,
que más de 1.000 municipios y todos los centros poblados
y el área rural dispersa no clasifican en esa cuantificación
oficial. Para el trimestre octubre-diciembre de 2019, antes
del Covid-19, el Dane reportó 12,14 millones de personas
ocupadas, de las cuales el 52,4% son formales y el 47,6% son
informales. Así, son formales el 100% de los empleados del
gobierno, el 80% de los empleados en empresas particula-
res, el 22% de los empleadores o patronos, el 20% de los in-
dependientes y el 5% de familiares no remunerados; y son
informales el 20% de los empleados en empresas particula-
res, el 80% de los independientes, el 78% de los patronos, el
100% del servicio doméstico y el 95% de los familiares no
remunerados.
¿Qué sucede en el resto del país? De acuerdo con las ci-
fras del Dane, en el resto de cabeceras trabajan 5,7 millones
de personas y en el área rural 4,9, para un total de 10,67
72 R. Bonilla G.

millones, de las cuales 0,31 están al servicio del gobierno;

2,91, en empresas particulares; 0,38 son patronos, 5,24 son
independientes, 0,28, servicio doméstico, 0,84 jornaleros y
0,71 familiares no remunerados.
Asumiendo una proporción similar a la enunciada en
las principales ciudades, tendríamos como formales el to-
tal de los empleados del gobierno, el 80% de las personas
al servicio de empresas particulares, el 22% de patronos,
el 20% de independientes y el 5% de familiares no remu-
nerados, para un total de 3,8 millones de personas, que
equivalen al 35,6%. Los informales del resto del país serían,
por analogía, el 20% de personas al servicio de empresas
particulares, el 80% de independientes, el 78% de patronos,
el 95% de familiares no remunerados y el 100% de servicio
doméstico y jornaleros, para un total de 6,87 millones, equi-
valentes al 64,4%.
El consolidado nacional da un total de 22,8 millones de
personas trabajando, de las cuales 10,16 serían formales
(44,5%), y 12,66 informales (55,5%), lo cual revela que por
fuera de las grandes ciudades el tamaño de las unidades
productivas es menor, el trabajo independiente está más ge-
neralizado y se usa con mayor frecuencia el pago por jornal.
Levy insiste en la informalidad como problema, afir-
mando que este tipo de unidades productivas es de baja
productividad y depende de subsidios, por lo que viene a
proponer el fortalecimiento de las medianas y grandes em-
presas, desconociendo que esas mismas grandes empresas
son las que promueven el surgimiento de innumerables
microempresas satélites que están subordinadas a ellas
bajo la modalidad de tercerización, subcontrato y contrata-
ción por servicios. Con otro agravante adicional: los pagos
que les hacen a las pequeñas como proveedoras son espa-
ciados en el tiempo (en 2019 llegó a 96 días, en promedio).
Este año 2021 entra en vigencia la Ley 2024 de 2020, conoci-
da como «Ley de plazos justos» (que busca un pago a pro-
veedores en un plazo inferior a 60 días este año y aspira
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 73

a que después de 2022 baje a 45). El pago a plazos es una

práctica que se ha normalizado: mientras en 2008 los pagos
en promedio se realizaban a 60 días, en 2018 se hicieron en
promedio transcurridos 101 días (Coronel, 2020).
La comparación posible es entre los afiliados cotizantes
en salud y pensiones, donde hay un 5,1% de trabajadores
cotizantes en salud que no lo hace en pensiones. Como el
sistema de salud se complementa con el régimen subsidia-
do y el pensional no, la definición de informal por no es-
tar afiliado a seguridad social se reduce a pensiones con el
64,2% de personas ocupadas a nivel nacional. Respecto a
la versión oficial de la primera definición, hay una brecha
entre el 47,6% y el 64,2% de seguridad social, mientras que,
respecto al ejercicio de extensión a todo el país, la brecha
se reduce a la diferencia entre el 55,5%, por tamaño, y el
64,2%, por seguridad social. La medición de informalidad
no coincide en las dos definiciones.
Cualquiera que sea la forma de medición, el fenómeno
de la informalidad (Acero, 2020) es el resultado de la com-
binación de varias políticas de largo plazo, que han preten-
dido mejorar la competitividad nacional y de las empresas,
mediante la reducción de costos. Con la estrategia de adel-
gazamiento de las firmas se impuso la política de desla-
boralización y tercerización, con lo cual el factor trabajo
perdió participación en el PIB: 10 puntos en 25 años, pasan-
do del 44% al 34% actual (Dane, 2019), la contratación asa-
lariada se estancó y creció la actividad independiente y por
servicios, que es la base de la economía popular y de pe-
queños negocios. Las personas dejaron de tener contratos
laborales, que se sustituyeron con el contrato por servicios,
que el Decreto 1174 de 2020 pretende que sea exclusivo, bajo
la forma del contrato cero horas: al reducir sus plantas de
personal las empresas llenaron al país de contratistas y se
quedaron con los activos improductivos.
Este proceso generó dos modelos de competencia en
Colombia, ambos imperfectos: i) las empresas formales,
74 R. Bonilla G.

medianas y grandes, que se posicionan en gremios y go-

bierno, promueven el lobby, aportan en campañas electora-
les, ejercen presión de mercado oligopólico y controlan la
contratación oficial, al tiempo que buscan administrar bie-
nes públicos con sus ingresos y con los parafiscales que se
les aprueben; el resto de empresas se quedan con la función
de subcontratistas y proveedores a los que les imponen las
condiciones del mercado y les pagan con retrasos de hasta
180 días, y ii) las micros y pequeñas empresas y los traba-
jadores independientes que venden algún bien o servicio,
con limitada capacidad para organizarse gremialmente
y sujetos a las condiciones del mercado, impuestas por el
primer grupo, están impedidos para participar en la con-
tratación pública y quedan con oficio de subcontratistas,
dadas las restricciones impuestas en las leyes 80 de 1993
(de contratación) y 142 de 1994 (de servicios públicos).
La política oficial para independientes, micros y peque-
ños empresarios se refleja en las estrategias de formaliza-
ción y emprendimiento, ambas fracasadas. La principal
intención de la política de formalización es obtener su re-
gistro en las cámaras de comercio y el RUT. El primer re-
gistro se ve como un costo sin beneficios, mientras que el
segundo es un requisito para obtener pagos, por tal razón
hay más de este que matrículas mercantiles, y la campaña
por obtener la el registro mercantil no tiene mayor éxito. El
emprendimiento es una propuesta etérea, como la econo-
mía naranja: cualquier cosa que se refleje como una nueva
unidad productiva sin importar su duración ni objeto, para
la mayoría es simplemente la búsqueda de algo que hacer
sin mucho futuro. Bastó una cuarentena para que multitud
de emprendimientos desaparecieran. En fin, es una estrate-
gia con poca cohesión social.
En un país como Colombia, con alto índice de des-
igualdad en riqueza e ingresos, la movilidad social es li-
mitada y requerirá de varias generaciones para avanzar,
siempre y cuando las personas tengan acceso a mejores
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 75

oportunidades, es decir, las que provienen del sistema

educativo. La informalidad es consecuencia tanto de esa
falta de oportunidades como de la brecha educativa exis-
tente, con la consecuente descalificación y discriminación
ante la falta de títulos y de capital, con lo cual se les niega
acceso a los registros de proveedores, licitaciones y con-
tratos. A los informales, la economía popular y de peque-
ños negocios, compuesta esencialmente por personas sin
educación (el 2%), con primaria (el 22%), con secundaria
(el 57%) y con educación superior (el 19%) el sistema no
les da reconocimiento político, económico, social ni cultu-
ral, y su trabajo es menospreciado, más aún, cuando es de
mujeres, jóvenes, minorías étnicas o de orientación sexual
diversa.
La situación de las mujeres es lamentable. La herencia de
una sociedad machista y patriarcal las sigue condenando
al ostracismo y, cuando algunas logran salir, se enfrentan a
un techo de cristal que les impide llegar a cargos de direc-
ción. Las mujeres, el 50,5% de la población nacional, en el
último medio siglo tuvieron avances considerables en ma-
teria de reducción de las tasas de natalidad, control de su
cuerpo y cobertura educativa; sin embargo, aún falta mu-
cho para garantizar sus derechos, legalizar plenamente el
aborto y erradicar la violencia de género.
Su participación en el mercado de trabajo aumentó, pero
subsisten tres causas de discriminación: i) el rezago de la
división del trabajo entre sexos, que las reduce al trabajo
del hogar, no remunerado; ii) la doble jornada, entre las
responsabilidades del hogar y los compromisos del trabajo
remunerado, que repercute en una menor disposición para
contratarlas, pues se prefiere a los hombres; y iii) la diferen-
cia salarial respecto a sus colegas varones que desempeñan
el mismo tipo de trabajo, diferencia que, incluso, se refleja
en cargos por encima del techo de cristal.
Estas formas de discriminación resultan contrarias a
las necesidades de recurso humano calificado, sobre todo
76 R. Bonilla G.

cuando las mujeres están superando los niveles educativos

de los hombres.
La situación de las mujeres se refleja en los siguientes in-
dicadores: i) son el 50,5% de la población colombiana, ii) son
el 51% de la población en edad de trabajar (PET), lo que sig-
nifica que tienen menor propensión a la mortalidad infantil
y adolescente; iii) solo son el 42,8% de la PEA y el 41,4% de la
población ocupada, lo que significa que, al menos, el 18% de
las mujeres tiene alguna limitación para vincularse al mer-
cado de trabajo; iv) son el 65,7% de la población económica-
mente inactiva (PEI), lo que significa que hay 5,6 millones
que se dedican al trabajo doméstico y del cuidado no remu-
nerado en las familias; v) el 49% de las mujeres que trabajan
en las 23 ciudades y áreas metropolitanas, reportadas por
el Dane, son informales, y vi) son el 56,6% de la población
desempleada, con una tasa de desempleo del 12,6%, muy
por encima de la del 7,2% de los hombres.
La pandemia fue mucho más agresiva con las mujeres,
pues las devolvió al hogar y les asignó el trabajo del cui-
dado exclusivamente, para asumir, además, tres y cuatro
jornadas en el aislamiento de las cuarentenas: i) los oficios
del hogar; ii) la atención de los hijos en edad escolar, dado
el cierre de los colegios; iii) la atención y cuidado de las per-
sonas enfermas o de edad, dado el cierre de los centros de
apoyo, y iv) el trabajo para obtener ingresos. Incluso, en el
teletrabajo y el trabajo en casa, la disponibilidad de tiempo
choca con los oficios del hogar. Más de un millón de muje-
res tuvieron que dejar su trabajo y volver a la inactividad;
medio millón perdieron sus empleos, y el desempleo les
aumentó hasta el 20,8%, contra el del 12% de los hombres.
El desempleo es el problema para el cual fue convocada
la misión coordinada por Levy, que tiene en perspectiva
brindar alternativas para crear empleos adicionales en vo-
lumen suficiente para reducir la tasa de desempleo y llevar-
la a niveles comparables con otros países (bajarla del 10%
al 5%, por ejemplo). Aunque la idea de crear un empleo
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 77

significa restablecer la vigencia del contrato de trabajo y el

salario, el interrogante sería saber cuántos empleos existen
realmente en Colombia. La respuesta la brinda el Dane: al
trimestre octubre-diciembre de 2019 existían 22,8 millones
de personas ocupadas y trabajando, pero solo nueve mi-
llones lo estaban al servicio de una empresa particular y
0,8 millones al servicio del Estado. Es decir, 9,8 millones
de empleos, a los que hay que agregar 0,8 millones de pa-
tronos o empleadores. De tal manera que el segmento la-
boral (un contratante y un contratado), es de 10,5 millones
de personas, el 46% de quienes trabajan. En los últimos 25
años solamente se han creado 1,7 millones de empleos adi-
cionales.
Las demás personas que trabajan lo hacen sin contrato
laboral, como trabajadores independientes que venden un
bien o un servicio y se apoyan en su familia, para cons-
tituirse como negocios familiares. En los últimos 25 años
han surgido 5,8 millones de puestos de trabajo bajo esta
figura de autoempleo. ¿Aspira Levy a crear más puestos
de trabajo por esta vía? La definición de tasa de desempleo
involucra ambos segmentos: es equivalente al número de
desempleados sobre la PEA, donde entran todos, empleo y
autoempleo, independientemente del tipo de trabajo des-
empeñado. La realidad colombiana es que se crea más au-
toempleo que empleo y ello contribuye a bajar la tasa de
desempleo.
Antes de la pandemia, la tasa de desempleo llegó al 9,5%
(diciembre 2019), a diciembre del 2020 fue de 13,4%, mien-
tras 3,3 millones de personas estaban buscando empleo, un
millón más que al finalizar el 2019. Ese es el impacto real
de la pandemia. La tasa de desempleo llegó hasta el 20,5%
en lo más crudo del primer pico, y fue bajando porque los
independientes retornaron a su actividad, mientras los que
perdieron el empleo siguen esperando que los vuelvan a
vincular. El 55% de esos desempleados son mujeres de to-
das las edades y con un porcentaje similar están los jóvenes
78 R. Bonilla G.

entre 14 y 28 años, que tienen una tasa de desempleo del

23,5%. Entre los jóvenes, las mujeres son las tres quintas
partes, y su tasa, el 32%, mientras la de los hombres jóvenes
es del 17%. Para la juventud en busca de la primera expe-
riencia, un empleo es lo deseado. Tras las aperturas secto-
riales que se fueron aprobando durante el 2020, al final del
año todavía no se habían recuperado 1,5 millones de pues-
tos de trabajo, sin sumar los dos millones de desempleados
más que ahora se contabilizan como inactivos, debido a
que se encuentran realizando oficios del hogar.

1. Reconocimiento a la economía popular y de pequeños

negocios
La informalidad es el nombre dado a la economía po-
pular de actividades menores, trabajadores independien-
tes, unidades productivas familiares y micronegocios, que
constituyen el 65% de la población que trabaja en Colombia,
limitada legalmente para competir y reducida a ser consi-
derada como el conjunto de «emprendedores de subsisten-
cia», sujetos de una política asistencial de transferencias
condicionadas y acceso al sistema alternativo de los BEPS.
Ninguna de esas políticas está diseñada para promover la
movilidad social y estimular su desarrollo productivo ni
mucho menos para brindarles el sentido de pertenencia con
el país y acceso a un verdadero piso de protección social.
Para su transformación y reconocimiento se requieren
reformas, tales como:
i) Reconocer la existencia de la economía popular, sus
prácticas, tradiciones, territorios, modos de hacer, iden-
tidades, entre otras, para garantizar sus derechos y
otorgar nuevas formas de representación.
ii) Promover empleos de emergencia con giro directo para
procesos comunitarios y colectivos que suplan necesi-
dades básicas: vivienda, alimentación, cuidado de me-
nores, adultos mayores, discapacitados, enfermos entre
otros.
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 79

iii) Diseñar una política de «emprendimientos colectivos»

para fortalecer procesos comunitarios y oficios de los
trabajadores de las economías popular y del cuidado,
con alianzas público-populares en sectores de bienes y
servicios esenciales.
iv) Reformar el Estatuto de Contratación (Ley 80 de 1993)
y la Ley de Servicios Públicos (Ley 142 de 1994) para
que las organizaciones de la economía popular y del
cuidado puedan participar, contratar obras y prestar
servicios públicos en áreas rurales y urbanas.
v) Crear una entidad financiera de fomento que otorgue
créditos a la medida de las necesidades de la economía
popular, acabando definitivamente con el «gota a gota»
y el interés de usura.
vi) Establecer centros comunitarios de producción don-
de se instauren capacidades productivas de adecuada
tecnología de uso asociativo y programas de comercia-
lización a través de asociaciones de productores, auspi-
ciados por instancias estatales.

2. Diversificar trabajos de mujeres y remunerarlos, no

solo en el cuidado
La pandemia agudizó los desequilibrios de género y la
discriminación laboral de las mujeres. A muchas las obli-
gó a abandonar sus trabajos remunerados, a quedarse sin
ingresos y encargarse del hogar; a otras, a multiplicar sus
labores en casa y a mantener el trabajo remunerado; a las
más, a asumir las cargas del cierre de entidades educativas
y de apoyo a adultos mayores sin remuneración; en todos
los casos, a ver aumentar la violencia intrafamiliar sin que
se les reconozca socialmente sus labores y fortaleciendo el
imaginario de la división sexual del trabajo en las labores
del cuidado, una actividad que nunca paró.
Las mujeres suelen estar sobrerrepresentadas en las
actividades económicas más golpeadas por las medidas
de contención del virus (comercio, servicios y turismo).
80 R. Bonilla G.

Diversas actividades mantienen un sesgo femenino, tales

como restaurantes, hoteles, entretenimiento, atención pri-
maria en salud y educación, entre otras, mientras siguen
excluidas de las labores tradicionalmente profesionalizan-
tes de los hombres. En un momento como el actual, en el
que las mujeres alcanzar mayores niveles educativos que
los hombres, la política oficial busca mantenerlas en casa,
bajo una visión conservadora de familia y unas transferen-
cias condicionadas que cumplen el objetivo de reforzar ese
imaginario de su trabajo exclusivo del cuidado.
En el área rural la situación es más dramática: además
del hogar atienden el galpón y la huerta, en jornadas de 16
horas diarias o más. Esas actividades, el Dane las acredita
como de familiar no remunerado.
Ante esta situación surgen las siguientes propuestas:
i) Avanzar hacia un sistema público del cuidado en el
marco de las «tres r»: reconocimiento, reducción y re-
distribución del trabajo doméstico no remunerado en
las familias: reconocimiento efectivo de su aporte a la
economía nacional, reducción de la carga y mejores
condiciones para el ejercicio de los trabajos del cuida-
do, y redistribución de ese trabajo entre la sociedad, la
familia, los hombres, el mercado y el Estado.
ii) Adelantar reformas estructurales en aseguramiento y
bienestar social, de manera que las trabajadoras no vin-
culadas a una relación salarial formal accedan a la ofer-
ta de infraestructura, servicios y derechos asociados al
trabajo.
iii) Implementar una renta básica universal no condicio-
nada de un salario mínimo mensual legal vigente a la
población vulnerable, especialmente mujeres y grupos
étnicos, según niveles de pobreza e informalidad.
iv) Reconocer la economía popular y el establecimiento de
alianzas público-populares de responsabilidad colecti-
va y comunitaria, brindar oportunidades laborales de-
centes a las mujeres.
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 81

v) Incluir a las mujeres en la agenda de la misión rural

para formalizar la propiedad y darle acceso a la tierra
a campesinos/as que no la tienen; apoyo a la asociati-
vidad: proveer de bienes públicos en tecnología y vías,
infraestructura de cuidado de menores y ancianos y
personal de apoyo del sector salud, para aliviar la car-
ga a las mujeres cuidadoras de enfermos, y dotar a las
mujeres para las labores del hogar.
vi) Promover programas de empleo de emergencia con re-
cursos nacionales, regionales y de regalías con acceso
prioritario a mujeres, para la construcción de caminos
vecinales, arreglo de escuelas, jardines en plazas públi-
cas y pequeñas obras que demanden trabajo, generen
ingresos y mejoren la situación de los municipios.

3. Romper barreras e incluir la juventud (Castiblanco,

2020)
La doble limitación de los jóvenes para acceder al mer-
cado de trabajo (falta de experiencia y conocimientos en
formación) son obstáculos que podrían superarse con la
voluntad de las instituciones y las empresas. El sistema
educativo, con procesos de formación crítica y abierta al
libre discernimiento, permitiría que la juventud asuma sus
expectativas con mayor optimismo. Las instituciones edu-
cativas profesionalizantes y de formación para el trabajo
constituirían el eslabón que, en convenio con empresas y
entidades prestadoras de servicios, generen una sinergia
para sacar a flote lo mejor del talento y la promoción de la
creatividad. A la juventud hay que proponerle conquistar
el mundo y mostrarle las bondades de un mundo globali-
zado, interconectado y multicultural. El futuro es de ellos y
hay que hacerlo realidad.
La juventud, que es la población entre 14 y 28 años, se
encuentra en alguna de las siguientes cuatro situaciones,
en función de su edad: i) estudia y tiene la convicción de
seguirlo haciendo hasta completar el ciclo escolar más alto
82 R. Bonilla G.

al que pueda llegar: la educación superior, ii) estudia, pero

trabaja como alternativa para financiar la continuidad de
sus estudios y así obtener la experiencia requerida, iii)
trabaja o busca trabajo, sea porque completó sus estudios
o porque desertó de ellos o porque no tuvo medios para
continuar y decidió explorar el mercado de trabajo, y iv) ni
estudia ni trabaja (ninis), que se han retirado temprano del
sistema educativo y no completaron los ciclos, no tienen
competencias para el mercado de trabajo, y tampoco tienen
experiencia.
En la juventud también se evidencian los desequilibrios
de género: en la adolescencia muchas mujeres deben aban-
donar sus estudios por presiones domésticas o por embara-
zo temprano, mientras a los hombres los afecta el llamado
al servicio militar. La propensión a terminar la educación
media es cada vez mayor, sin embargo, para la mayoría ese
es el nivel más alto al que pueden aspirar, dada la gran bre-
cha que existe para el acceso a la educación superior. Las
mujeres acceden en mayor volumen a la educación superior
y han demostrado que estudian más que los hombres, sin
embargo, la discriminación de género las relega en la bús-
queda de empleo y, cuando lo obtienen, deben aceptar un
salario más bajo.
Para resolver los problemas de acceso al mercado de tra-
bajo de la juventud, se propone: i) retrasar el ingreso de
los jóvenes al mercado de trabajo mediante programas de
formación en capacidades y conocimientos, para obtener
mejor capital humano; ii) implementar programas foca-
lizados de apoyo de sostenimiento en todas la institucio-
nes educativas superiores (IES) públicas y acciones que las
promuevan en las IES privadas; iii) políticas de promoción
del empleo juvenil de carácter mixto, capacitación y sub-
venciones al primer empleo, sin detrimento del salario al
trabajador; iv) se requiere, por tanto, un salario mínimo de
enganche juvenil de acuerdo con los diferentes niveles de
formación; v) eliminación del servicio militar obligatorio, y
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 83

vi) articulación estrecha entre Estado, academia y empre-

sas, para fomentar prácticas y pasantías remuneradas.

4. La pertinencia de la formación profesional y para la

vida
Cualquier nivel de educación es insuficiente ante los re-
tos del mundo moderno, los avances de la cuarta revolución
industrial y las transformaciones del mundo del trabajo. La
automatización y la robotización reemplazarán muchas
funciones repetitivas y a las personas les corresponderá
ampliar su imaginación: crear, programar y diversificar-
se hacia alternativas no rutinarias, artísticas y de lenguaje
corporal, aunque seguirá siendo necesaria la producción y
transformación de alimentos y el saneamiento básico. Las
competencias serán diversas y se requiere una formación
menos rígida que responda más a las exigencias de la vida.
Las poblaciones a las que el mercado laboral discrimina
y les ha negado trabajo decente, tienen la oportunidad de
prepararse para el futuro del trabajo virtual y no repetitivo.
El debate serio sobre la pertinencia de la educación es un
debate que tienen pendiente el Ministerio de Educación y
las autoridades educativas.
Los paradigmas educativos están cambiando: los currí-
culos rígidos y extensos ya no tienen sentido, las herra-
mientas y dispositivos tecnológicos trastocan los tiempos
del aprendizaje, las competencias blandas son cada vez
más importantes, hay nuevas pedagogías en curso que re-
volucionan las matemáticas, el lenguaje, el espacio geográ-
fico y el acceso a otras lenguas. Lo formal e informal de la
educación son complementarios, lo presencial y lo virtual
no son meras alternativas, los idiomas y el lenguaje infor-
mático se adquieren combinando escenarios y dando aper-
tura a la creatividad. En definitiva, lo que hace la educación
institucional es un punto de partida, no es la panacea.
Es pues pertinente aprovechar la formalidad del sistema
educativo mientras exploramos otras alternativas, y para
84 R. Bonilla G.

ello se propone: i) evaluar y reformar los currículos actua-

les con una mirada de largo plazo, según los avances de la
industria y la automatización de los trabajos; ii) pedirle al
Sena que lidere, como instancia tripartita, los procesos de
concertación y prospectiva para la formación media técni-
ca, tecnológica y superior; iii) concertar con el Ministerio
de Educación y la Asociación de Universidades los pro-
gramas de prospectiva educativa necesarios; iv) apoyar la
permanencia en el sistema educativo universalizando la
educación media, fortaleciendo la media técnica urbana y
rural y el acceso a la superior, de preferencia pública; y v)
estimular la formación en lenguaje matemático e informá-
tico y en el segundo idioma desde la educación temprana,
con pedagogías amigables.

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1430 de 2010, vii) 1607 de 2012, viii) 1739 de 2014, ix) 1819 de
2016, x) 1943 de 2018 «de financiamiento», declarada inexequi-
ble, xi) 2010 de 2019 «de crecimiento».
Regulación de trabajo en casa debe ir precedida por diálogo so-
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 Decálogo de propuestas de la
misión alternativa de empleo e
ingresos

L os problemas del mercado de trabajo actuales son el

alto desempleo permanente y estructural, la informali-
dad, la baja productividad, la discriminación, la competen-
cia imperfecta y la ineficiente asignación de subsidios. Las
soluciones tramitadas durante medio siglo no han dado
los resultados esperados y, por el contrario, agudizaron
los problemas sin estimular la contratación laboral. No son
los costos sino la baja demanda, la concentración y la poca
diversidad del aparato productivo las que no generan ma-
yores y mejores oportunidades de trabajo. Para encontrar
propuestas diferentes, esta Misión Alternativa de Empleo
e Ingresos propone concentrarnos en el siguiente decálogo
de propuestas:

1) Consolidar un acuerdo nacional de compromiso por

la paz
Los impactos de una guerra no declarada de más de me-
dio siglo son desafortunados sobre la economía: más del
1% del PIB perdido por año, incertidumbre e inestabilidad,
guerra sucia, desplazamiento y desconfianza. Construir
confianza debe ser un propósito nacional y la base para
fomentar nuevas, mayores y mejores oportunidades de tra-
bajo.

89
90 R. Bonilla G.

2) Diversificar la estructura productiva y superar el

rentismo
El modelo minero-energético y de intermediación fi-
nanciera de altos costos se agotó: no resultaron ser las
locomotoras del crecimiento y no contribuyeron a gene-
rar suficientes oportunidades de trabajo. Es el momento
de transitar hacia un modelo complejo de industria y de
servicios inteligentes, a partir de la inversión en ciencia y
tecnología; se deben asimilar e impulsar los avances del
desarrollo científico, tecnológico y de plataformas virtua-
les, los cuales requieren trabajo humano más calificado y
formado para la vida.

3) Fomentar la economía campesina y la soberanía

alimentaria
La transformación del campo colombiano es una deuda
histórica. Los campesinos de minifundio limitado en ex-
tensión son más productivos y eficientes que la hacienda
tradicional. La importación de 12 millones de toneladas de
alimentos impide el desarrollo rural integral. La canasta
alimenticia y los nuevos productos de exportación provie-
nen de la economía campesina y no del latifundio exten-
sivo y la agricultura de plantación. Fomentar la economía
campesina significa usar mejor la tierra, recuperar 10 mi-
llones de hectáreas para la agricultura y dotar a las familias
campesinas de tierra, servicios y tecnologías modernas, ha-
cerlos propietarios y empresarios del campo, e incluir es-
quemas asociativos de producción y comercialización. Un
buen comienzo sería cumplir con el Punto 1 de Acuerdo de
la Habana y acelerar el catastro multipropósito.

4) Financiar de manera justa y equitativa al Estado, con

progresividad
El objetivo de la democracia es modernizar y empode-
rar al Estado como representante de toda la sociedad. El
Estado colombiano debe superar la cooptación de los gru-
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 91

pos económicos, y debe romper con un oligopolio altamente

concentrado que recibe beneficios, exenciones y privilegios
a través de las regulaciones, la contratación pública y el sis-
tema fiscal y financiero. Para ello se requiere al menos de
dos ejercicios de democratización: reforma tributaria pro-
gresiva y equilibrio de requisitos para la economía popular.

5) Poner en pie de igualdad la economía popular con la

oligopólica
El papel de las mipymes en un país no es ser el furgón de
cola de las grandes empresas y conglomerados con control
corporativo del gobierno. Los encadenamientos producti-
vos son importantes y la inserción en cadenas de valor es
positiva, pero eso no se logra en una estructura de com-
petencia donde el oligopolio tiene ventajas y excluye a los
demás cuando los relega al papel de subcontratistas. Lo pe-
queño también es necesario y tiene derecho a participar en
las decisiones económicas. Por eso, es necesario reformar
las normas de contratación, de participación en los servi-
cios públicos y el acceso a la oferta financiera y asistencia
técnica, con la perspectiva de fortalecer una nueva alianza
público-popular. No es excluyéndolos y declarándolos in-
formales como se construye la economía: es incluyéndolos.

6) Mejorar productividad depurando activos y

corrigiendo la medición
El aumento de la productividad general y del trabajo no
se logra pagándole menos a la gente ni menos impuestos al
Estado. Valorizar los activos improductivos para sacarlos
de las empresas y trasladarlos a las personas naturales se-
ría lo primero para hacer. Así, las empresas consolidarían
solamente los activos que hacen parte de su objeto social
y podrían hacer más eficiente los costos financieros y los
propósitos de innovación. Sobre la medición de la produc-
tividad, es importante avanzar hacia metodologías que
ponderen mejor la verdadera participación de los factores
92 R. Bonilla G.

productivos. Empezar a medir bajo la productividad media

sería un avance loable.

7) Eliminar la discriminación de género y remunerar el

trabajo de las mujeres
La participación de la mujer en el mercado de trabajo, el
reconocimiento y la remuneración adecuada de todas sus
actividades son la respuesta para su inclusión socioeco-
nómica. No se trata solo de que el trabajo no remunerado
aparezca en el PIB, sino de redistribuir tareas, romper el
techo de cristal y combatir las brechas de género para que
ellas puedan acceder a las distintas fuentes de empleo y
tener una remuneración justa y equitativa. Además, hay
que reconocer el inmenso aporte del cuidado remunerado,
y hay que hacerlo también con el no remunerado que ellas
realizan prioritariamente. Es hora de identificarlo como un
sector productivo tan valioso como la salud y la educación.
Solo cuando se distribuya esta carga entre el Estado y el
mercado se equilibrarán las oportunidades y se impulsará
el desarrollo de sus capacidades.

8) Garantizar el derecho de asociación y libertad

sindical
La libertad de asociación sindical es una de los grandes
déficits de la democracia colombiana, producto de cam-
pañas de desprestigio de los diferentes gobiernos y de los
gremios de la producción. Para revitalizar el mundo del
trabajo y democratizarlo es urgente y muy importante po-
ner en práctica las recomendaciones de la OIT y de los go-
biernos extranjeros con los que se han firmado acuerdos
(Estados Unidos, Ocde, etc.).

9) El sistema de salud, que ya financia el Estado, hay

que convertirlo en preventivo
Los esfuerzos por consolidar un sistema de salud efi-
ciente y con cobertura universal han sido insuficientes. La
Ampliar la demanda agregada, mejor con trabajo decente 93

cobertura terminó convirtiéndose en un programa de car-

netización que no garantiza el acceso ni el buen servicio.
La salud pública quedó convertida en programa accesorio
y sin capacidad resolutiva. Las EPS quedaron en manos de
grupos económicos y agremiaciones de políticos que no
son efectivas y solo presumen. El financiamiento que, ini-
cialmente era tripartito, se redujo a trabajadores y Estado.
Para que el sistema de salud sea preventivo se requiere de
una reorganización que no da espera.

10) Construir un verdadero piso de protección social sin

subsidios a los altos ingresos
Los mayores fracasos de la Ley 100 de 1993 fueron:
universalizar el sistema pensional y hacer imposible la
construcción de un sistema único con un estándar en sus
parámetros. El Estado asumió el costo de los regímenes es-
peciales y exceptuados, todos del sector público y con sub-
sidios altos, y le entregó al RAIS el conjunto de empleados
particulares, abandonando el antiguo ISS. Hoy Colpensio-
nes está expuesto y será culpado del fracaso. Ni el RAIS, ni
los especiales ni los exceptuados son sostenibles: lo único
viable es un sistema público que recoja al conjunto de tra-
bajadores y empleados del país, públicos y privados, hasta
un límite de cotización y con tope a la pensión máxima que
puede cubrir el Estado.
 La economía extractiva
no genera empleo
Jorge Iván González Borrero1

1. Doctor en Economía. Investigador emérito de Minciencias. Ex direc-

tor del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la UNAL. Ex
decano de la Facultad de Economía, Universidad Nacional. Consultor
internacional, profesor universitario, investigador de la Corporación
Latinoamericana Sur.

95
Introducción

U na política de empleo con una visión estratégica debe

comenzar preguntándose por el tipo de desarrollo y
por las relaciones tecnológicas. En la primera parte del en-
sayo se muestra que en la composición de las exportacio-
nes colombianas cada vez pesan más los hidrocarburos y la
minería. Estas actividades son poco intensivas en empleo
y, además, son insostenibles desde el punto de vista am-
biental. En la sección siguiente se insiste en la necesidad
de modificar la matriz energética, y se pone en evidencia la
conveniencia de un liderazgo del Estado. Posteriormente se
analiza el déficit en cuenta corriente, que se intensificó du-
rante los años de las bonanzas. Las dos administraciones
de Santos hicieron un pésimo manejo de los excedentes,
y la economía vivió todos los síntomas de la enfermedad
holandesa. En lugar de aprovechar la bonanza, las impor-
taciones contribuyeron a debilitar el aparato industrial y la
producción agropecuaria. Los síntomas de la enfermedad
holandesa se manifiestan en un debilitamiento estructural
de los sectores industrial y agropecuario. En la sección si-
guiente se comparan las principales variables macroeconó-
micas en dos períodos. El primero va de 1960 a 1990, y el
segundo de 1991 a 2016. Todos los resultados fueron me-
jores durante el primer período. Entre las explicaciones se
mencionan: la confianza en la capacidad de acción del Esta-

97
98 J. I. González

do, la sustitución de importaciones, el impulso al mercado

regional andino, y los estímulos a la industria nacional.
El artículo es una invitación de repensar el desarrollo
económico con una mirada amplia. Las transformaciones
estructurales se reflejarán en niveles de empleo más altos.
Este proceso se puede realizar de tal manera que, aún en el
corto plazo, se vayan logrando resultados positivos en los
niveles de inversión y empleo.

La contextualización del empleo

Un análisis comprehensivo del empleo debe tener en
cuenta el tipo de desarrollo. Las dinámicas de los mercados
laborales dependen del comportamiento de los sectores eco-
nómicos y de las relaciones factoriales. Hay procesos pro-
ductivos que son intensivos en mano de obra y que, además,
tienen efectos multiplicadores hacia adelante y hacia atrás.
La construcción suele ser un buen ejemplo de un sector que
genera empleo directo, y que hala otros sectores. El examen
de la estructura productiva es relevante para entender las
potencialidades de creación de empleo a partir del estímulo
a determinados sectores económicos. El gobierno tiene la
capacidad de fortalecer los sectores que considere priorita-
rios. Para Currie (1992) debe existir una estrategia explícita
de apoyo al sector líder, y, desde esta perspectiva, un progra-
ma de empleo debe preguntarse por el estilo de desarrollo
que favorezca la ocupación y los salarios.
Aunque estas apreciaciones parezcan obvias, se de-
jan de lado cuando se examinan las políticas de empleo.
La pasividad del Estado, y el poco interés en impulsar la
economía, se podría explicar por dos razones: En primer
lugar, porque frente a las angustias de corto plazo, se des-
precian los cambios estructurales. La transformación de la
matriz energética no es inmediata y requiere tiempo. Y, se-
gundo, porque el Estado colombiano, así como sucede en
numerosos países, no está dispuesto a intervenir de manera
La economía extractiva no genera empleo 99

discrecional en la definición del rumbo de la economía. To-

davía se mantiene el discurso a favor de las bondades de
las «fuerzas del mercado». A partir de los años ochenta y,
sobre todo, en los noventa, se empezó a desconfiar de las
virtudes de la planificación y de la intervención pública.
Colombia aceptó los mensajes a favor de la desregulación
que se estaban promoviendo en los países desarrollados.
La concepción sobre los beneficios de la planeación cambió
de manera sustantiva entre los años sesenta y noventa. Con
el paso del tiempo se fue generalizando un cierto desprecio
por la intervención pública, desconociendo la capacidad de
acción del Estado.
El plan de reactivación que acaba de proponer el go-
bierno (DNP, 2021) no presenta un plan de choque de cor-
te keynesiano. Aun, en medio de la pandemia, todavía se
insiste en la austeridad fiscal. Oxfam (2021) ha dicho que
estas políticas de recorte del gasto están «desfasadas». La
incapacidad que ha tenido el gobierno colombiano para
desprenderse de fórmulas desuetas impide avanzar hacia
propuestas de empleo que sean ambiciosas.
La caracterización de la economía colombiana se puede
realizar examinando cuatro aspectos de carácter estruc-
tural: i)  la composición de las exportaciones, ii)  la trans-
formación de la matriz energética y las posibilidades del
empleo sectorial, iii) el déficit en cuenta corriente durante
la bonanza, iv)  la comparación de las variables macro en
dos períodos: 1960-1990 y 1991-2016.

La composición de las exportaciones

Sin necesidad de entrar en la discusión del significado de
«modelo» de desarrollo, sí es evidente el cambio que ha ex-
perimentado la estructura de la economía colombiana des-
de los años sesenta hasta ahora. Una forma de aproximarse
al análisis es a través de las variaciones en la composición
de las exportaciones (figura 1).
100 J. I. González

El modelo de sustitución de importaciones, que se con-

solidó entre finales de los sesenta y de los ochenta, permi-
tió que la participación de los bienes industriales en el total
de las exportaciones aumentara de 4,7% en 1965 a 16,4% en
1990. Y en este lapso de tiempo disminuyó la dependencia
de la exportación de alimentos, que pasó del 73,4% al 37,9%.
El panorama cambió de manera sustantiva a partir de los
noventa. En el 2016, la participación de la industria se redu-
jo al 6,2%, y el peso del petróleo y de los minerales pasó de
34,9% en 1990 a 66,3% en el 2016.2
Figura 1.
Participación porcentual en el total de las exportaciones (%): 1965,
1990, 2000 y 2016

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1965 1990 2000 2016
Alimentos 73,4 37,9 24 16,9
Petróleo - minerales 17,7 34,9 38,7 66,3
Industria 4,7 16,4 13,5 6,2

Fuente: Center for International Development at Harvard University (2017). Ver,

además, González (2020).
Es evidente, entonces, el proceso de reprimarización de la
economía colombiana. Cada día se está más lejos del sueño
de la Cepal (González, 2019). Durante los años sesenta y

2. El porcentaje puede variar, dependiendo de la metodología que se

utilice para hacer el cálculo. En las estimaciones del Gobierno, el por-
centaje también en muy alto. «En materia de comercio internacional, la
canasta exportadora está concentrada en productos minero-energéti-
cos; en 2019 representaron el 61% de las exportaciones, y su aporte al
crecimiento económico del país fue solo de un 3,3%» (DNP, 2021, p. 93).
Este porcentaje es similar al encontrado por la Comisión de Expertos en
Beneficios Tributarios (CBT, 2021).
La economía extractiva no genera empleo 101

setenta, Lleras (1967, 1987) y Espinosa (2013) fueron, entre

otros, entusiastas impulsores del pensamiento cepalino.
Seguían con pasión las ideas de Prebisch (1950, 1959, 1971).
Para la Cepal, como para Kaldor (1957), la solidez de una
economía depende de su capacidad industrial. La depen-
dencia de bienes primarios no es conveniente porque la
fluctuación de los precios es muy volátil y, además, porque
fácilmente se cae en los males que acompañan la enferme-
dad holandesa (revaluación del peso, importación de bienes
y destrucción del aparato productivo nacional). Una de
las consecuencias evidentes de la enfermedad holandesa,
es la pérdida del empleo generado por las industrias do-
mésticas. Si las importaciones aumentan, es lógico que la
ocupación disminuya. Basta con mencionar la situación del
sector agropecuario. Se estima que actualmente el país está
importando 14 millones de toneladas de alimentos básicos.
En medio de la crisis actual, el Gobierno se equivoca al
insistir en la necesidad de acentuar la dependencia de los
hidrocarburos. Se ha dicho, por ejemplo, que el fracking es
un factor determinante de la recuperación de la economía.
Este camino no es apropiado porque perpetúa la actual de-
pendencia de bienes primarios. Y, además, no favorece la
dinámica del empleo. No se ha presentado un programa
estratégico que muestre el camino que permitiría ir redu-
ciendo las ataduras al petróleo y a los minerales.

La matriz energética
Es absolutamente necesario transformar la matriz ener-
gética por dos razones: una es la sostenibilidad ambiental
en un contexto de crecimiento verde, otra es la composición
del empleo.
Desde que Colombia firmó los acuerdos con la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde),
se comprometió a modificar de manera radical la estructura
de la producción, de tal manera que sea sostenible desde el
102 J. I. González

punto de vista ambiental.3 En esta dirección se ha avanza-

do muy poco, entre otras razones, porque las modalidades
de financiación no se han desarrollado, y la transformación
energética requiere apoyo crediticio.
El cambio energético exige que haya políticas de fo-
mento impulsadas desde los bancos centrales. El Banco de
Pagos Internacionales (BIS, 2020) propone modificar de ma-
nera sustantiva las funciones de los bancos centrales. En
su opinión, su principal función debería ser la financiación
de proyectos que lleven a una transformación de la matriz
productiva.

Sostenibilidad ambiental
No obstante, los llamados urgentes de las entidades in-
ternacionales, las medidas que se están tomando en el país
para modificar la matriz energética son muy débiles. Aún
más, en las proyecciones que se hacen en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo (Ministerio de Hacienda, 2020) hasta el 2031,
se mantiene la dependencia de los ingresos de petróleo y
carbón. Se supone, de manera ingenua, que la demanda de
carbón y petróleo no va a caer y, por tanto, que los precios
se mantendrán en niveles relativamente altos. En contra
del optimismo del Ministerio de Hacienda, y en el caso del
carbón, es evidente la disminución del consumo mundial
(Acosta, 2019). La actitud de Colombia ha sido excesivamen-
te pasiva, y no se están buscando alternativas estratégicas.
Es claro, entonces, que en la lógica del Gobierno no hay
ninguna intención de cambiar la situación actual. El eje de
la recuperación sería el fracking. No se vislumbra ninguna
propuesta seria que lleve a cambios progresivos de la ma-
triz energética. Los programas que tiene Ecopetrol relacio-
nados con las alternativas energéticas son muy tímidos, y
en van contra de las declaraciones de la empresa a favor del
crecimiento verde, el énfasis se ha dirigido hacia el fracking.

3. En el Conpes 3934 (DNP, 2018), el Gobierno retoma los elementos

centrales del «crecimiento verde» de la propuesta de la Ocde (2011).
La economía extractiva no genera empleo 103

Existe cierto consenso en que en los próximos años la

economía colombiana no se puede desprender del car-
bón y del petróleo. Aceptando esta realidad, se deberían
ir diseñando fuentes de recursos alternativas que sean
más compatibles con el crecimiento verde. Este cambio de
orientación no se ha presentado.
En numerosas declaraciones, el Gobierno colombiano
dice estar comprometido con los objetivos del crecimiento
verde, tal y como lo define la Ocde:
Crecimiento verde significa fomentar el crecimiento y
el desarrollo económicos y al mismo tiempo asegurar
que los bienes naturales continúen proporcionando
los recursos y los servicios ambientales de los cua-
les depende nuestro bienestar. Para lograrlo, debe
catalizar inversión e innovación que apuntalen
el crecimiento sostenido y abran paso a nuevas
oportunidades económicas. (Ocde, 2011, p. 4, én-
fasis añadido)
Así que el crecimiento y el desarrollo económico deben
ser compatibles con la conservación de los bienes naturales.
Desde la mirada de la Ocde es posible proteger el ambien-
te y mantener niveles altos de inversión y empleo. Ambos
propósitos son compatibles. La sostenibilidad ambiental
no va en contravía de la dinámica económica y, además, la
producción limpia es más intensiva en mano que obra que
la economía extractiva.
De manera mucho más enfática que la Ocde, el Banco de
Pagos Internacionales (BPI-BIS, 2020) publicó a comienzos
de este año un informe que tituló El cisne verde. El texto
rescata la importancia de la «incertidumbre», y le hace un
homenaje al Cisne negro, de Taleb (2007), que, a su vez, re-
cupera el pensamiento popperiano (Popper, 1972). Puesto
que las consecuencias del cambio climático son impredeci-
bles, el BPI les pide a los bancos centrales que modifiquen
de manera sustantiva los objetivos de la política monetaria.
104 J. I. González

Las metas convencionales, como la inflación, tienen que

estar supeditadas a un objetivo prioritario: la financiación
de la transformación energética. Para el BPI no hay nin-
guna duda de que los bancos centrales tienen que crear
las condiciones financieras adecuadas para que los países
modifiquen la matriz energética. Estos asuntos no están
en la agenda del Gobierno colombiano ni del Banco de la
República. La ortodoxia de la política económica se man-
tiene impasible, aún frente a golpes tan duros como los del
Covid-19.
La economía verde puede lograr tres propósitos: creci-
miento, sostenibilidad ambiental y reducción de la pobreza.
Pero para alcanzar estos objetivos es necesario modificar
de manera sustantiva el patrón de desarrollo,4 y las funcio-
nes de los bancos centrales. Las actividades convencionales
que estaban cumpliendo relacionadas con el control de la
cantidad de moneda (M1) o de la tasa de interés, ya no son
pertinentes.
En el caso colombiano, la incidencia que tiene el Banco
de la República es limitada. Mientras la tasa de referencia
es de 1,75% anual, los bancos privados cobran intereses del
24% por los créditos de consumo. Es evidente que la reduc-
ción que ha tenido la tasa de interés del Banco de la Repú-
blica no ha presionado a la baja los intereses que cobran los
bancos privados. La regulación de M1 cada vez tiene menor
repercusión en la economía. El avance de las criptomone-
das pone en tela de juicio los objetivos misionales propios
de los bancos centrales. Si las tareas convencionales no

4. «Cambiar los patrones actuales de crecimiento, los hábitos de con-

sumo, la tecnología y la infraestructura es un proyecto a largo plazo
y tendremos que vivir durante algún tiempo con las consecuencias de
las decisiones tomadas en el pasado. La «dependencia del camino re-
corrido» probablemente intensificará los riesgos ambientales sistémicos
incluso si se obtienen los entornos de política en forma correcta con rela-
tiva rapidez» (Ocde, 2011, p. 8). Aunque la Ocde no explica el significado
del «largo plazo», es claro que las transformaciones ambientales requie-
ren tiempo. Y, de todas maneras, es necesario actuar con urgencia.
La economía extractiva no genera empleo 105

están dando resultados, es el momento de repensar sus

funciones.
La nueva tarea misional debe girar en torno a los cambios
de las estructuras productivas. Este mensaje del BIS no ha
sido escuchado por el Banco de la República, que continúa
preso de una ortodoxia inflexible. Habría que poner en tela
de juicio la capacidad de acción de los bancos centrales. La
ley del Banco de la República (Ley 31 de 1992) va a cumplir
30 años. Los cambios que ha experimentado el mercado de
capitales, nacional e internacional, obligan a repensar las
funciones del banco central. La nueva ruta tendría que ir
en la dirección de estimular políticas de fomento relacio-
nadas con la transformación de la matriz energética. Y los
avances que se consigan en el camino de la economía lim-
pia tienen la ventaja adicional de ser intensivos en empleo.
El abandono progresivo de las economías extractivas tiene
ventajas intrínsecas que se reflejan en el crecimiento, la in-
versión, el empleo y los salarios.
En síntesis, el Banco de la República tiene que replantear
su tarea misional. El propósito de «inflación objetivo» está
desueto, tal y como se desprende del estudio del BPI (2020).
En lugar de continuar dándole toda la importancia al con-
trol de M1 y de la tasa de interés, se tendría que abrir el
espacio para que el Banco financie proyectos de avanzada
que lleven a la transformación de la matriz energética.

La composición del empleo

El gráfico de la figura N.º 2 muestra la relación entre emi-
siones de carbono y el empleo en el conjunto de países de la
Ocde. El mensaje es claro: las industrias más contaminan-
tes son las que menos contribuyen a la creación de empleo.
De allí se deriva una conclusión evidente, que el país debe-
ría aceptar: la creciente dependencia del petróleo y del carbón se
traduce en un crecimiento que no es sostenible desde el punto de
vista ambiental y que, además, genera poco empleo.
Este postulado debería ser el principio rector de una
política de empleo con perspectivas estratégicas. El inme-
106 J. I. González

diatismo que ahoga al Gobierno no permite solucionar los

problemas estructurales del mercado laboral. Por tanto, si
el desarrollo económico busca ser intensivo en empleo, es
indispensable transformar la matriz energética. De nuevo,
y más allá del discurso, el Gobierno no ha tomado decisio-
nes radicales que lleven a cambios relevantes en las estruc-
turas productivas.

Figura 2.
Relación entre el porcentaje de emisiones de carbono y de empleo por
sectores económicos

Fuente: Ocde (2011, p. 15).

No se están utilizando los instrumentos tributarios para

modificar el tipo de producción. Los impuestos tienen dos
funciones: recaudar ingresos e incidir en el cambio de las
relaciones factoriales (Corbacho et al., 2013). Para Hote-
lling (1931) y Harberger (1964), el gobierno tiene un amplio
margen de maniobra y puede incidir en los cambios de los
La economía extractiva no genera empleo 107

factores de producción. Hotelling muestra que cuando las

tarifas tributarias son altas (bajas), el ritmo de la explota-
ción de los recursos naturales disminuye (aumenta). Por
su parte, Harberger propone un procedimiento sencillo
para mejorar el recaudo de los impuestos a la propiedad
inmobiliaria. El dueño hace el autoavalúo, aceptando que
en cualquier momento el Estado le puede comprar el activo
al precio que el propietario ha definido. Este principio es
sencillo, pero potente. Al propietario no le interesa reducir
el precio porque eventualmente el Estado le podría com-
prar el inmueble. Y si él no disminuye el precio, que sería lo
lógico, la tributación resultante termina siendo razonable-
mente buena. En Colombia se tienen que castigar prácticas
dañinas como la ganadería extensiva, y los instrumentos
tributarios son apropiados para lograr este objetivo. Si la
finca tiene una vaca por hectárea, el predial debería ser, por
ejemplo, del 35 por mil. Esta alta tarifa obliga al propietario
a vender, o a explotar el predio de manera productiva.
Estas observaciones son pertinentes porque en los as-
pectos relacionados con la economía verde, los estímulos
tributarios son fundamentales. Los impuestos al carbono y
los bonos de carbono son recursos con enormes potenciali-
dades, pero por ahora no son tan relevantes. La Comisión
de Expertos en Beneficios Tributarios (CBT, 2021) propone
avanzar en impuestos a las emisiones de carbono con el fin
de estimular la economía limpia y circular. En la reforma
tributaria de finales de 2016 el Gobierno nacional puso en
marcha el impuesto al carbono. Aunque la preocupación
ha sido explícita, el monto recaudado ha sido muy bajo. En
el primer año fue de $476 mil millones. La tarifa que se
ha aplicado de USD $5 por cada tonelada de carbono es
muy baja, y no es suficiente para obligar a las empresas a
que modifiquen las relaciones tecnológicas. Para que efec-
tivamente se avance hacia un nuevo tipo de economía, Sti-
glitz y Stern (2017) consideran que se debe ir aumentando
el impuesto de manera progresiva. Ahora debería ser de
108 J. I. González

USD $40-USD $80 por tonelada de CO2 y, en el 2030, ten-

dría que subir al rango de USD $50-USD $100 por tonelada.
Únicamente con niveles altos de impuestos se logrará una
transformación de las estructuras productivas. Con un im-
puesto de USD $5 por tonelada no se obliga a las empresas
a modificar las relaciones tecnológicas.5 Con una tarifa tan
baja es preferible pagar la compensación.
En la figura N.º 2 se observa que numerosos sectores in-
dustriales tienen un impacto marginal relativamente pe-
queño en las emisiones de carbono y, no obstante, generan
bastante empleo. De nuevo, esta constatación muestra que
el crecimiento verde puede ir a la par con el aumento del
empleo. En la dirección contraria, el sector minero-energé-
tico contamina mucho y crea poco empleo.
El sector financiero aporta, en el margen, muy poco a la
generación de empleo. Y aunque es una actividad limpia
desde el punto de vista ambiental, encarece los costos de
producción de manera significativa. En los debates que se
suelen llevar a cabo en Colombia sobre la estructura de cos-
tos de las empresas se insiste en que el peso de los salarios
es alto, y que cualquier aumento de la remuneración tiene
repercusiones negativas en la productividad y la competiti-
vidad. En estos análisis se olvida que para muchas empre-
sas los costos financieros son considerablemente mayores a
los salariales. El poder monopólico de los bancos privados
permite mantener las tasas de interés en niveles relativa-
mente altos, y ello tiene efectos perversos en la utilidad de

5. En el mercado de carbono la moneda de canje es el CO2 equivalente,

ya que es el gas de efecto invernadero (GEI) más abundante en la atmós-
fera y facilita los procesos de conteo. Se compran y venden créditos que
representan la captura o la emisión evitada de una tonelada métrica (t)
de dióxido de carbono equivalente (tCO2e). Los precios de estos créditos
pueden ser determinados a través de un impuesto, o mediante un siste-
ma de fijación de precios de acuerdo con la cantidad del gas emitido. La
tarifa debe tener en cuenta las metas definidas en el Acuerdo de París
(Naciones Unidas, 2015).
La economía extractiva no genera empleo 109

las empresas. Los costos financieros le pueden estar hacien-

do un daño a la productividad mayor al que se le pudiera
atribuir a los salarios.
Desde el horizonte macro, la transformación de la ma-
triz energética es una excelente política de empleo. Estos
aspectos deberían discutirse de manera explícita cuando
se plantean alternativas que buscan mejorar el empleo y
los salarios.
Sin duda, la modificación de la estructura productiva
implica avanzar en todos los frentes involucrados en las
complejas interacciones tecnológicas. No basta con que
un sector haga esfuerzos por producir con una técnica
más sostenible. Se requiere que haya transformaciones en
el conjunto de la cadena. Y, sobre todo, es indispensable
un reordenamiento institucional.6 Frente a la enorme di-
mensión de la tarea, la definición de las grandes líneas de
acción es responsabilidad del gobierno. Como dice Mazzu-
cato (2011), el Estado debe actuar como un «emprendedor».
Sin el liderazgo del Estado, y sin los recursos públicos, no
se logrará la transformación tecnológica.7
Para cambiar las costumbres y los modos de compor-
tamiento actuales, es necesario que haya innovación. La

6. «Las sociedades se vuelven dependientes de las instituciones y las

tecnologías con las cuales están familiarizadas. La inercia social y econó-
mica puede ser tan fuerte que incluso un cambio que podría producir un gran
beneficio no modificará la conducta. La innovación desempeña un papel
crucial en el crecimiento verde rompiendo la dependencia de las pautas
de actuación establecidas y ayudando a desacoplar el crecimiento del
agotamiento del capital natural» (Ocde 2011, p. 10, énfasis añadido).
7. El Ministerio de Comercio (2021, p. 9) reconoce, de manera explíci-
ta, que el Estado debe liderar los objetivos estratégicos de la política
industrial. Y critica afirmaciones que han tenido mucha acogida como
«la mejor política industrial es la que no existe», o «la mejor política
industrial es simplemente una buena política macroeconómica». Desde
la perspectiva del Ministerio de Comercio, estos enfoques son inacepta-
bles. Desgraciadamente, las visiones del Gobierno y, sobre todo, las del
Ministerio de Hacienda, no coinciden con la lógica intervencionistas
del Ministerio de Comercio.
110 J. I. González

búsqueda de caminos alternativos requiere investigación en

ciencia y tecnología. Y, de nuevo, en Colombia el Gobierno
ha mostrado su poca disposición para estimular la investi-
gación. El presupuesto del Ministerio de Ciencia, Tecnología
e Innovación apenas se acerca al medio billón de pesos. Este
monto tan pequeño está acompañado de declaraciones rim-
bombantes sobre la importancia de la ciencia y la tecnología.
Con la ciencia y la tecnología pasa algo similar a lo que
sucede con bienes fundamentales como la vida o la paz, y
es que nadie se atreve a negar su bondad intrínseca, pero
en la realidad no se respetan las declaraciones de princi-
pios. Y, entonces, se mata en nombre de la vida, y se hace
la guerra en nombre de la paz. No obstante, las buenas in-
tenciones de todos los gobiernos, Colombia sigue aumen-
tando su brecha científica y tecnológica con respecto a los
países desarrollados. En los últimos 20 años la distancia ha
aumentado. Sorprende que las majestuosas declaraciones
a favor de la ciencia y la tecnología estén respaldadas por
recursos pírricos. Esta disfunción entre fines y medios es
evidente. Y con el paso del tiempo la brecha entre el dis-
curso y la realidad se agudiza, porque las metas son más
ambiciosas y las disponibilidades presupuestales relativa-
mente menores. La falta de coherencia se traduce en logros
muy modestos en ciencia y tecnología, y en la incapacidad
de hacer que el aparato productivo se transforme.
La Ocde (2011) y el Pnud (2011) muestran que el cambio
de la matriz energética no se puede lograr sin equidad. La
distribución del ingreso y de la riqueza es una condición
necesaria para garantizar la sostenibilidad. La intervención
del Estado requiere financiación. Y por esta razón, los im-
puestos deben aumentar en cantidad y en progresividad.
Desde el punto de vista de la equidad, las propuestas
de la Comisión de Beneficios Tributarios (CBT, 2021) son
un fiasco. Lo menos que se le podría haber pedido a los
expertos internacionales que hicieron parte de ella, es que
hubieran traído a colación algunos de los mecanismos
La economía extractiva no genera empleo 111

distributivos que se utilizan en sus países. En lugar de po-

ner en evidencia los ejemplos internacionales, y de abrir un
gran debate nacional, prefirieron el camino fácil: avalar las
propuestas regresivas del Ministerio de Hacienda. Y des-
de esta lógica estrecha no hay espacio para los impuestos
progresivos, que es la gran revolución de la segunda mitad
del siglo XX (Piketty, 2020), y que se han implementado en
los países desarrollados. El proyecto de reforma tributaria
del Gobierno, no contribuye a reducir la desigualdad, así
que las finanzas del Estado continuarán en déficit. Los im-
puestos a los ricos, a los súper ricos, y a los súper-súper
ricos, serían una excelente fuente de recursos y, sobre todo,
ampliarían los espacios de inclusión. Sin duda, como se ob-
servó en los países desarrollados, los impuestos progresivos
son un mecanismo expedito para mejorar la distribución del
ingreso y de la riqueza (Garay y Espitia, 2019). Sin impues-
tos no hay equidad, y sin equidad no hay sostenibilidad.

Déficit en cuenta corriente

Figura 3.
Equilibrio económico general (2001-2019), porcentaje del PIB
3

-1

-2

-3

-4

-5
Público Privado Externo
-6

-7
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Nota: Los balances externo, público y privado se compensan mutuamente, así

que el desbalance con el exterior es el resultado de la suma de los déficit público
y privado. Por ejemplo, en el 2019, el déficit en cuenta corriente era 4,1% del PIB,
que es igual a la suma de 2% del sector público y 2,1% del privado.
Fuente: Banco de la República.
112 J. I. González

La gráfica de figura N.º 3 muestra la evolución del

equilibrio económico general, en el que participan los
tres grandes actores de la economía: los sectores público,
privado y externo. Los déficit público y privado se finan-
cian con el exterior. También se destaca la agudización
del déficit en cuenta corriente en el período 2004-2015.
Este balance negativo significa que no se aprovecharon
las bonanzas de petróleo y minerales. En contra de lo que
hubiera sido deseable, la dinámica de las importaciones
ha sido mayor que la de las exportaciones, así que el país
ha aumentado su dependencia del exterior. Durante estos
años de bonanza se presentaron aumentos considerables
de los precios de los hidrocarburos y de los minerales. Lo
lógico hubiera sido que las exportaciones crecieran más
que las importaciones. Sucedió todo lo contrario. No se
mejoró la competitividad, y se agudizó la dependencia de
los bienes importados. Estas dinámicas son la expresión
de la enfermedad holandesa.
La persistencia del déficit en cuenta corriente muestra
que en lugar de consolidar la industria y el agro, la abun-
dancia de importaciones debilitó la producción nacional.
Los dólares que llegaron con la bonanza llevaron a una
revaluación del peso, que estimuló las importaciones. El
daño estructural que causó el mal manejo de la bonan-
za se reflejó en pérdidas de empleo. La enfermedad ho-
landesa, en la medida en que golpeó a la industria y a la
agricultura nacionales, tuvieron un impacto negativo en
el mercado laboral.

Cambio en el tipo de intervención del Estado

(1960-1990 y 1991-2016)
En Sáenz et al., (2019) hicimos una comparación de la
evolución de variables macrorrelevantes. El análisis va des-
de 1960 hasta el 2016. Este lapso de tiempo se subdividió en
dos períodos más cortos: el primero, lo llamamos protec-
La economía extractiva no genera empleo 113

cionista (1960-1990), y el segundo comenzó con la apertura

cambiaria y comercial (1991-2016). En 1991 la apertura que
hizo la administración Gaviria (1990-1994) le causó un daño
estructural a la economía. La eliminación de regulaciones,
como el control de cambios, golpeó a la producción nacio-
nal. Por aquellos días los debates fueron intensos. Varias
voces proponían otros caminos distintos a los que siguió el
Gobierno. Se decía, por ejemplo, y con razón, que la apertu-
ra cambiaria debería ser posterior a la de bienes. Y que ésta
tendría que realizarse a un ritmo suave. Desatendiendo es-
tas consideraciones, Hommes, el ministro de Hacienda de
Gaviria, se la jugó por una apertura rápida y simultánea de
las cuentas de bienes y de capital (Cárdenas y Garay, 1993).
Durante primer período (1960-1990) había más confianza
en las bondades de la intervención del Estado. Se creía, ade-
más, en la integración regional, y en el manejo discrecional
de la tasa de cambio. Aunque el país siempre estuvo lejos
de una acción pública relevante, como la de los Estados de
bienestar europeos, sí se impulsaron políticas de fomento
en el contexto del mercado andino. Y en materia cambiaria,
el Decreto 444 de 1967 (Estatuto Cambiario) fue exitoso.8
Durante este período, la Cepal impulsó de manera decidi-
da la sustitución de importaciones. No obstante sus difi-
cultades, el modelo fue relativamente bueno (Misas, 2002).
En el segundo período (1991-2016) se buscó darles pre-
ferencia a las dinámicas del mercado, en un contexto de
mayor apertura. Los años noventa comienzan con una li-
beración cambiaria radical, que a la larga le hizo daño al
aparato productivo y al empleo. El choque estructural fue
de tal magnitud que se sintió en la recesión de 1999.
Los resultados se observan en la tabla N.º 1. La diferen-
cia entre ambos períodos es significativa.

8. En el simposio que organizó el Banco de la República (1987) para

celebrar los 20 años del estatuto, los diversos ponentes reconocen las
virtudes de dicho decreto.
114 J. I. González

Tabla 1.
Comparación 1960-1990, 1991-2016, 1960-2016

y x m ca i c
% % % % PIB % %
1960-1990 4,48 4,65 3,77 0,51 4,49 4,03
1991-2016 3,35 1,60 4,68 -3,33 3,96 3,28
1960-2016 3,95 3,32 4,05 -1,08 4,08 3,70

y es la tasa de crecimiento anual del ingreso (PIB); x representa la tasa de

crecimiento anual de las exportaciones; m corresponde a la tasa de crecimiento
anual de las importaciones; ca es el balance en la cuenta comercial como
porcentaje del PIB; i es la tasa de crecimiento anual de la formación bruta del
capital fijo, y c es la tasa de crecimiento anual del consumo.

Fuente: Cálculos de Sáenz et al., (2019) a partir de Banco Mundial, Banco de la

República y Dane.

En el primer período, la tasa de crecimiento anual de

la economía (4,48%) fue muy superior a la del segundo
(3,35%). Es interesante constatar que todos los indicadores
son mejores en el primer período: el balance en la cuenta
comercial, la dinámica de las exportaciones, de la inversión
y del consumo. Y las diferencias entre ambos períodos son
notorias. En otras palabras, el manejo de la economía du-
rante el primer período fue superior a la del segundo, y,
otra vez, en el primero se tenía confianza en la capacidad
de acción del Estado.
Y con respecto al promedio del crecimiento del producto
durante los 56 años, que fue del 3,95%, la diferencia entre
los dos períodos también se hace evidente. En el primero,
la dinámica fue superior a la del promedio. Y en el segun-
do período la tasa de crecimiento fue claramente inferior.
Esta apreciación es pertinente para todos los indicadores,
y es claro que las mediciones correspondientes al primer
período están por encima del promedio observado en los
56 años.
La economía extractiva no genera empleo 115

Conclusión: el modelo extractivista no

genera empleo
1. Con el paso del tiempo la economía colombiana se ha
vuelto más dependiente de los hidrocarburos y de los
minerales. Esta forma de reprimarización se manifiesta
en una estructura frágil.
2. El país no supo aprovechar la bonanza. Y esta incapa-
cidad fue especialmente notoria durante las dos ad-
ministraciones Santos, cuando el petróleo alcanzó su
precio más alto. A pesar de que fueron evidentes los
síntomas de la enfermedad holandesa, no los vieron ni
el Gobierno ni los gremios.
3. El modelo extractivista genera poco empleo y es da-
ñino para el medio ambiente. Las empresas que más
contaminan son las que, en términos relativos, crean
menos puestos de trabajo. Una política de empleo tiene
que hacerse la pregunta explícita por las medidas que
se deben tomar para modificar la matriz energética.
4. Los indicadores económicos fueron mejores entre 1960
y 1990, que entre 1991 y 2016. Durante el primer período
había más confianza en la intervención pública, en la
integración regional andina y en la capacidad multipli-
cadora de la industria. En el segundo período se pensó
que la apertura cambiaria y la lógica del mercado fa-
vorecerían el crecimiento y el empleo. Los resultados
claramente favorecen el primer enfoque. Ahora, con la
pandemia, se han vuelto a considerar las bondades de
la intervención del Estado y, en contra del discurso a
favor del libre mercado que predominó a partir de los
años noventa, se le está pidiendo a los gobiernos que
gasten más. Bruce McMaster, el presidente de la Andi,
propuso que el Banco de la República le preste al Go-
bierno $50 billones. Los empresarios ahora son hetero-
doxos y keynesianos.
5. Cualquier política de empleo debe comenzar con una
reflexión sobre el tipo de desarrollo. Es claro que la ló-
116 J. I. González

gica extractivista que ha guiado la política económica

ha sido un fracaso.
6.  Es el momento de impulsar un «keynesianismo verde»,
así que la intervención del Estado debe privilegiar los
aspectos ambientales. En los días de Keynes la preocu-
pación por el clima y la conservación de la naturaleza
no era un asunto relevante.
7. Las políticas de empleo tienen que considerar estos as-
pectos estructurales. Es lógico, entonces, darle priori-
dad al crecimiento verde porque es sostenible, y genera
más empleo que las economías extractivas.

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 Papel del Estado, tamaño y
funciones
Ricardo Bonilla González1

1. Economista. Ex-Secretario de Hacienda de Bogotá. Miembro ACCE.

Profesor Pensionado Universidad Nacional de Colombia.

119
E l gobierno colombiano ha convocado a una nueva Mi-
sión de Empleo, la tercera en el último medio siglo, y lo
ha hecho a partir de expertos internacionales, con el propó-
sito de formular propuestas de reforma hacia el futuro del
mercado laboral colombiano. Entre los temas a examinar se
encuentran los mecanismos de protección del trabajo y re-
gulación del mercado, como competencia del Estado en su
relación con el mercado, y la participación de los diversos
sectores de la actividad económica. La creación de puestos
de trabajo y empleos es esencialmente resultado de la ini-
ciativa privada, y su regulación, función del Estado. ¿En
qué consiste ese papel del Estado?, ¿qué regula y cómo ga-
rantiza la protección social al trabajo? Ese es el objetivo del
presente escrito.
No hay homogeneidad acerca del papel del Estado ni sus
funciones, con divergencias acerca del mayor o menor gra-
do de intervención en la actividad económica, entre el Es-
tado mínimo y el Estado del bienestar, en el marco de una
economía capitalista. Dejando de lado la expectativa socia-
lista, el presente capítulo desarrolla los siguientes temas:
i) una breve reflexión sobre qué es y qué hace el Estado; ii)
discutir acerca del tamaño del Estado y examinar la posibi-
lidad de tener un tamaño ideal; iii) examinar las funciones
del Estado en el marco de las definiciones genéricas, entre
la pluralidad de versiones; iv) el financiamiento del Estado
y la estructura tributaria básica; v) la estructura del gasto

121
122 R. Bonilla G.

público y su distribución en relación con las funciones del

Estado; vi) la deuda pública colombiana, y vii) el contenido
de la política de protección social y al trabajo.

1. ¿Qué es el Estado? No hay una definición única

Desde los pueblos primigenios han existido formas de
organización social que evolucionaron hasta lo que se
conoce como el Estado moderno. Esas formas de organi-
zación social tienen su origen en la estructura tribal, que
crearon las relaciones entre las personas, las jerarquías y
los ejercicios de poder en la población, las que se hicieron
evidentes en la polis, en el tránsito de la tribu a las antiguas
ciudades, y con el tiempo, a los imperios, las naciones y
los países que tienen reconocimiento internacional. El Es-
tado es, en principio, la forma de organización social que
toman las poblaciones en un territorio dado y con criterio
de permanencia (Bobbio, 1989), lo que significa que tiene al
menos cuatro elementos: población, territorio, normas de
organización y formas de gobierno.
Todo Estado requiere de un territorio sobre el cual ejer-
cer soberanía y diferenciarse de otros Estados, a los que
pide reconocimiento internacional. Inicialmente, ese terri-
torio era tierra y subsuelo; con la modernidad se extendió
a los espacios marítimo y aéreo, con lo cual la soberanía
se ejerce en cuatro escenarios: tierra, agua, aire y subsue-
lo. También requiere población, de la que emana la fuente
del poder, con la que se construyen las diferentes formas
de organización y se ejerce la soberanía, independiente del
conjunto de naciones que se encuentren sobre su territorio
y la pluralidad étnica que se consolida en el tiempo. Terri-
torio y población son los elementos centrales sobre los que
se construyen las formas de organización social.
El tipo de organización social y su permanencia en el
tiempo es el determinante principal del Estado, enten-
diendo como tal las normas y reglas de comportamiento
Papel del Estado, tamaño y funciones 123

de dicha organización y las administraciones sucesivas. El

Estado se da vida mediante una serie de normas aproba-
das por la población, o en su representación, con las que se
ejerce la soberanía en el territorio. Esas normas se expresan
en la Constitución nacional y su engranaje es el Estado de
derecho, con una estructura institucional que garantiza su
permanencia, a diferencia del gobierno. Los gobiernos son
temporales, mientras las instituciones son permanentes, he
ahí la principal diferencia entre Estado y gobierno, donde
las instituciones establecen las formas de selección y alter-
nancia de los gobiernos, siendo estos el grupo de personas
que conducen el Estado y ejercen el poder temporalmente.
A pesar de incluir elementos comunes, no hay una úni-
ca definición del Estado. Ellas dependen de las diferentes
concepciones sobre los criterios de cohesión de la organi-
zación, el tipo de normas, el ejercicio de la soberanía, el
control del territorio y las formas de relacionarse con las
regiones dentro de su territorio. Al menos dos aspectos son
determinantes en la definición a precisar sobre el Estado: i)
las instituciones y ii) el monopolio de las armas, de allí se
desprenden dos definiciones comúnmente aceptadas, así:
a) El Estado es la forma de organización social, económica
y política que cuenta con una estructura institucional,
no voluntaria, generadora de reglas para ejercer la so-
beranía en un territorio. Esta definición es una síntesis
de diferentes versiones2 en las que se incluyen cuatro
elementos: i) forma de organización, ii) red institucio-
nal reglada, iii) instituciones no voluntarias, es decir,
son reglas de carácter obligatorio, y iv) ejercen sobera-
nía en el territorio.
b) El Estado es la organización que reclama el monopolio
de la violencia legitima. Es la versión de Max Weber

2. Por ejemplo, Heller (1939). Su definición precisa fue: «unidad de do-

minación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo
continuo, con medios de poder propios y claramente delimitados en lo
personal y territorial».
124 R. Bonilla G.

(1979), en la que la principal preocupación es la forma

de ejercer la soberanía y el control del territorio, para lo
cual se requiere capacidad legal en las instituciones mi-
litares y de policía. Por ser una preocupación derivada
de la capacidad legal del Estado, esta no es solamente la
de fuerza, también es fiscal y requiere de otras institu-
ciones.
El objetivo del presente documento no es debatir la defi-
nición del Estado, sino enfatizar en el papel del mismo en
materia de protección al trabajo, lo que requiere de institu-
ciones y normas precisas. Sin embargo, es necesario aclarar
que, así como no hay definición única, tampoco hay una
sola forma de Estado, por lo que se precisa que vamos a
hablar de la concepción del Estado colombiano construido
en su vida republicana como un sistema de Estado unitario
con programa de descentralización, con forma de gobierno
democrático representativo y garantía de separación de po-
deres entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial.

2. ¿Cuál puede ser el tamaño ideal del Estado?

Como forma de organización social, económica y políti-
ca, el Estado refleja las relaciones con el sector privado y la
iniciativa económica de los ciudadanos. Según las formas
de Estado, y su expresión de poder en el tipo de gobierno,
por simplificación, podemos vislumbrar tres alternativas: i)
la opción anarquista,3 en la que el Estado debe desaparecer
en garantía de la absoluta libertad de los ciudadanos, ii) el
Estado socialista,4 entendido como la socialización de los

3. Tanto en las versiones de Proudhom o de Bakunin, el Estado debe

desaparecer en función de la libertad, la igualdad y el espíritu coopera-
tivo de los ciudadanos, en abierta contradicción con la idea de la «dic-
tadura del proletariado».
4. Es el Estado diseñado como economía central y planificada, bajo el
control de un partido de gobierno, y con nacionalización de los secto-
res estratégicos de la economía, según la visión de Lenin en el Estado
soviético.
Papel del Estado, tamaño y funciones 125

medios productivos y su organización en un plan central,

en el cual la actividad privada queda limitada a las decisio-
nes del equipo en el poder, y iii) un Estado intermedio en
el que coexistan la iniciativa privada y la intervención del
Estado, lo que tiende hacia una economía mixta.5
Después de la caída del muro de Berlín y del desmonte
de la antigua Unión Soviética, la esfera del mundo socia-
lista se redujo sustancialmente y no hay país alguno con
economía totalmente estatizada. Lo que sí hay son países
con altísimo grado de intervención del Estado y una inicia-
tiva privada reducida, como los casos de Cuba y Venezuela.
También hay países definidos como políticamente comu-
nistas, con amplia intervención privada en la actividad eco-
nómica y estructura de empresas públicas generadoras de
excedentes, como los casos de China y Vietnam, más exi-
tosos que el caso de Rusia. Dado el alto grado de interven-
ción del Estado en estos países, son economías mixtas con
predominio del Estado, razón por la cual no los tendremos
en cuenta en economías con predominio del mercado. No
existe país sin Estado, porque la opción anarquista no ha
triunfado.
Descartadas las opciones estatista y anarquista, queda
la economía mixta con predominio del mercado, es decir,
aquella donde mercado y Estado conviven, y la razón prin-
cipal está determinada por la iniciativa privada. En el caso
de la economía mixta con predominio del mercado, sur-
gen también tres alternativas: i) la miniarquía, o propuesta
liberal del Estado mínimo, limitado exclusivamente a la-
bores de vigilancia de las libertades con tres instituciones:
policía, fuerzas armadas y tribunales de justicia; ii) la eco-
nomía del bienestar, propuesta socialdemócrata con medi-
das de protección social, y iii) los Estados de democracia

5. La economía mixta se basa en el libre mercado, con participación

de los sectores público y privado, donde el Estado juega el papel de
proveer bienes públicos, resolver fallas del mercado y redistribuir la
riqueza.
126 R. Bonilla G.

representativa o participativa, con separación de poderes e

intervención económica limitada del Estado.
La miniarquía6 es una propuesta liberal, apoyada por
economistas como Von Mises, Rand, Hayek y Friedman,
entre otros, y con variantes de interpretación, que coinci-
den en declarar la defensa de la libertad individual con la
reducción al mínimo de las funciones en el Estado, prácti-
camente limitadas al ejercicio del monopolio de la fuerza y
sin burocracia, para lo cual solamente conciben la presen-
cia de tres instituciones: policía, para la protección contra el
crimen; las fuerzas armadas, para proteger las fronteras, y
los tribunales, para dirimir diferencias. Entre las variantes
figura la inclusión del tesoro y el recaudo fiscal, para resol-
ver las inquietudes sobre el medio de pago para la circula-
ción de bienes y el cómo financiar las tres instituciones de
ese Estado mínimo.
El Estado de bienestar 7 es la propuesta socialdemócra-
ta, en respuesta al avance de la opción estatista de finales
del siglo XIX. Si bien, sus orígenes son anteriores, el mayor
impulso se recibe con los aportes de Keynes y la idea de
un Estado con mayor capacidad de intervención para re-
solver las limitaciones del mercado. Los fundamentos de
la economía del bienestar son: i) resolver fallas del merca-
do generadas por monopolios, asimetrías de información e
incapacidad de resolver necesidades de la población; ii) la
inclusión de una política de protección social en función de
la responsabilidad social del Estado, en materia de salud,
educación, vejez y desempleo, y iii) introducción de pro-
gramas de redistribución del ingreso a partir de un sistema
tributario progresivo.

6. Estado mínimo, según: Von Mises, L. en Teoría del dinero y crédito;

Nozick, R., en Anarquía, estado y utopía; Hayek, F., en La teoría pura del
capital, y la escuela austriaca.
7. Basado en la idea del bienestar social, según Marshall, A., en Princi-
pios de economía; Samuelson, Paul, en Curso de Economía Moderna, y otros
post y neokeynesianos.
Papel del Estado, tamaño y funciones 127

Desde los años ochenta del siglo XX, con las dificultades
de financiamiento y la crisis de productividad, comenzó un
proceso de restricciones al tipo de intervención del Estado,
y el traslado de funciones al sector privado, sin desmontar
la idea de una economía mixta. El grado de intervención
del Estado se reduce a las funciones básicas de seguridad
y administración de lo público, a variaciones sobre la for-
ma de prestar servicios públicos y servicios de asistencia
social, y al desmonte de las actividades de producción y
comercio, dejándolas exclusivamente en áreas estratégicas.
El proceso está dirigido a limitar el crecimiento del tamaño
del Estado y priorizar la iniciativa privada en las áreas de
su competencia, dejando al Estado las funciones de admi-
nistrador de los recursos públicos y regulador de la activi-
dad privada.
Figura 1.
Tamaño de Estado. Gasto público/PIB (%) (2018)

50 47
45
39,8
40 36 36,9 37,6 37,7
35 30,2 31,7
30 27,1 27,5 28,1 28,7
25
25 22,4 22,4 22,9
19 20,4
20 16,3 17,6
15
10
4
5
0
Emiratos Arabes

México

Mundo
Japón

Canadá

España

Colombia

Alemania

Rusia

Suecia

Brasil

Holanda

Belgica
Chile

Estados Unidos

Argentina

Corea del Sur

Arabia

Reino Unido

Noruega

Francia

Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial, Anuario de

estadísticas de finanzas públicas. Selección personal.

El tamaño del Estado se define por la participación del

gasto público en el Producto Interno Bruto (PIB) y no hay
una medida estándar para hacerlo; ello depende del mayor
o menor grado de intervención del Estado en una economía
no socialista. El gasto público es el reflejo de los compromi-
sos del Estado y su reparto entre las diferentes prioridades;
128 R. Bonilla G.

su complemento es el ingreso donde se expresan las fuen-

tes de financiamiento de ese Estado. Con fuente en el Fon-
do Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial,8 en
su Anuario de Estadísticas de Finanzas Públicas, construye la
información más aproximada de la participación del gasto
público en el PIB, de la cual tomamos una selección de paí-
ses y el promedio mundial, que revelan la diversidad de
situaciones, para el año 2018 (figura N.º 1).
De la gráfica se desprenden al menos tres conclusiones:
i) el promedio mundial del gasto público en el PIB en eco-
nomías mixtas con prioridad en el mercado es del 27%,
casualmente coincide con el gasto público colombiano, lo
que significa que la actividad privada representa el 73%
restante; ii) los países con mayor grado de intervención del
Estado corresponden a aquellos que sirvieron de base para
diseñar la economía del bienestar, conservando Francia el
mayor nivel (47%), reflejo de su concepción sobre los servi-
cios de salud, educación y los sistemas de subsidio familiar
y al desempleo, seguido de otros europeos, como Bélgica,
Noruega, Holanda y Reino Unido, y iii) en los que menos
interviene el Estado corresponde a países con menor des-
pliegue militar, Japón (16) y Emiratos Árabes (4), o donde la
seguridad social es administrada por privados.

3. Las funciones de un Estado, en el sentido general

La evidencia empírica revela que, en promedio, el Esta-
do en economías mixtas con predominio del mercado re-
presentan la cuarta parte de la economía de un país. Ese
actor importante es, además, el propietario y responsable
de una buena porción del territorio: baldíos, reservas natu-
rales, cauces y todo tipo de zonas comunes no escrituradas

8. Banco Mundial, Anuario de Estadísticas de las Finanzas Públicas. Fuen-

te: Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y Organiza-
ción para Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde) (ver: datos.
[Link])
Papel del Estado, tamaño y funciones 129

a algún actor privado; igualmente de la riqueza existente

en el subsuelo y la gobernanza del agua, aire y espacio aé-
reo. Lo que no es público, es privado, y el Estado es respon-
sable de garantizar esa propiedad y la libre iniciativa de los
particulares en ella, así como decidir y dar el uso adecuado
a los bienes a su cargo, los que puede explotar directamen-
te o entregar en concesión, sin perder la calidad de bien de
naturaleza pública.
Desde la perspectiva de la razón de Estado,9 las funcio-
nes básicas generales son dos: i) crear condiciones para el
libre desarrollo de la actividad económica del sector priva-
do mediante la regulación, el uso de los instrumentos de
política económica y la protección de la estructura de pro-
piedad, y ii) el desarrollo de la función pública propiamen-
te dicha, que va desde las fuentes de financiamiento hasta
la distribución del gasto público, incluyendo la explotación
de los recursos públicos. La participación de los dos secto-
res, privado y público, se da en la perspectiva de contribuir
al crecimiento económico, la estabilidad y el desarrollo ins-
titucional, que permitan un trabajo armónico, para lo cual
es importante delimitar el campo de acción de cada uno.
La responsabilidad del Estado con el sector privado
(Stiglitz, 1988), en garantía para el libre desarrollo de su
actividad, se expresa en: i) protección a los derechos de pro-
piedad con responsabilidad social; ii) prestación universal
de bienes públicos, sin rivalidad ni exclusiones, en materia
de defensa y justicia, investigación básica, salud preventiva
y educación, de tal manera que se mantengan reglas de jue-
go y oportunidades claras para todos los participantes; iii)
regulación y promoción de la libre competencia en situa-
ciones proclives al monopolio, oligopolio y asimetrías de
información; iv) políticas eficientes de subsidios e impues-
tos en respuesta a las externalidades positivas y negativas

9. Maquiavelo, N., en El Príncipe, plantea las estrategias de gobierno

para lograr sus objetivos; Botero, G., en De la razón de Estado, introduce
el sesgo moral para buscar la eficiencia del Estado.
130 R. Bonilla G.

que se presenten, con el objetivo de brindar igualdad de

oportunidades y responsabilidades en los agentes económi-
cos, y v) promover el crecimiento económico y la iniciativa
privada en los campos de actividad donde la competencia
mejore el bienestar de la sociedad.
Si el Estado crea condiciones, al sector privado le corres-
ponde desarrollar su iniciativa, propiciando el crecimiento
económico y creando oportunidades de trabajo, sea como
empresarios, empleados o trabajadores independientes,
con diversidad de unidades productivas de diferente ta-
maño. Con excepción de la prestación de bienes públicos,
definidos como aquellos cuyo consumo es indivisible y se
hace conjuntamente por diversos miembros de la comuni-
dad, razón por la cual es gestionado por el Estado, el sector
privado interviene en el resto de actividades de la produc-
ción de bienes y servicios, incluso compitiendo con el Esta-
do o sustituyéndolo por delegación, cuando este interviene
directamente en la economía como productor o prestador
de servicios diferentes a los bienes públicos. La iniciativa
privada se refleja en la capacidad de actuar en todo el por-
tafolio de bienes y servicios de la economía, sin que eso
signifique cooptar al Estado para sus intereses.
La función del Estado como actor económico va, desde la
necesidad de ser el centro de la organización social, hasta la
capacidad de regulación del funcionamiento de la economía,
pasando por las decisiones tomadas respecto al uso de los
bienes de naturaleza pública. Ser el centro de la organización
social implica construir y consolidar una estructura institu-
cional, de carácter permanente, con reglas obligatorias para
el conjunto de ciudadanos, independientemente de las for-
mas temporales de gobierno que se asuman. La capacidad
regulatoria (Baumol, 1982 y Stigler, 1871) de la economía se
refleja en instituciones y normas que propician el libre de-
sarrollo de las actividades, tales como, la organización del
tesoro, la estructura fiscal y las reglas de promoción de la
competencia y control de los abusos. La responsabilidad de
Papel del Estado, tamaño y funciones 131

ser el propietario de buena parte del territorio, el subsuelo y

el espacio conduce a tomar decisiones acerca de la explota-
ción directa o concesionada de los mismos.
Para hablar de las funciones específicas del Estado como
agente económico, resolvamos previamente otro interro-
gante: ¿cuáles son las propiedades del Estado y qué hace
con ellas? El Estado se cimienta en un territorio y su ex-
tensión de mar territorial; ese territorio es superficie, de-
bajo de la cual está el subsuelo, y por encima el espacio,
y sobre todos ellos se ejerce soberanía. Tanto la extensión
marítima como el subsuelo y el espacio son áreas comunes,
no son objeto de otorgar escritura a actores privados y, por
tanto, son administrados y gestionados por el Estado, aún
más, en lo que se refiere a la riqueza que allí pueda existir.
La superficie o el suelo, en cambio, es objeto de apropia-
ción y explotación privada que, en Colombia, se refleja en
el registro catastral,10 bajo cuatro modalidades: i) predios
privados, ii) predios de titulación colectiva a comunidades
afro e indígenas, iii) predios públicos relacionados con ins-
tituciones, y iv) baldíos. Los bienes públicos, playas, ronda
de ríos, carreteras y otros no figuran en el registro catastral,
por cuanto no son objeto de titulación.
La riqueza inicial del Estado se desprende de su relación
con el territorio, es propietario de porciones del suelo y ejer-
ce soberanía sobre ellos, por ser: i) bienes públicos, terrenos
de uso común que no pueden adjudicarse a un privado y
que usan muchas personas, por tanto, el Estado cumple con
el papel de gestor y administrador de su uso; ii) baldíos,
entendiendo por ellos predios que no tienen titularidad en
un privado, por tanto, le corresponde al Estado definir su
uso, iii) predios asignados y titulados a entidades públicas
en cumplimiento de sus funciones: acueductos, fuerzas mi-
litares, entidades educativas, de salud, de gobierno, etc. El

10. Ejercido por la Subdirección de Catastro del Instituto Geográfico

Agustín Codazzi (IGAC), con función de formación, actualización, con-
servación y difusión de la información catastral.
132 R. Bonilla G.

subsuelo y la extensión marítima y las riquezas contenidas

son del Estado, por tanto, le corresponde decidir sobre su
uso, sea para explotarlo directamente o para entregarlo en
concesión a un particular. El espacio que, en principio era
solo aire, hoy es motivo de actividad económica, con la ex-
plotación de redes inalámbricas y aviación, también para
decidir cómo interviene.
La relación con la superficie no es la única fuente de ri-
queza de un Estado; el desarrollo de diversas instituciones
dio origen a formas de intervención y acción directa de la
economía, entre ellas: i) el manejo del tesoro y el señorea-
je, que implica el monopolio de la creación de dinero y el
manejo de las reservas, base para obtener una fuente de
ingresos del Estado; ii) la organización del comercio y el
transporte de bienes y servicios, que da lugar a la cons-
trucción y administración de infraestructura portuaria, ae-
roportuaria y de carreteras, y medios de transporte, tipo
ferrocarril, donde el Estado no es solo el actor principal,
sino también el único propietario; iii) la explotación de los
recursos del subsuelo, directa o indirecta, que da lugar a la
construcción de empresas y redes de transporte, así como
la administración de los recursos derivados; iv) el desarro-
llo de los diversos servicios públicos y la decisión de cómo
interviene el Estado, lo hace gestor y participe de esas in-
versiones, y v) con la industrialización y la formulación de
propuestas de desarrollar empresas y cadenas productivas,
el Estado fue socio determinante. El inventario de todos es-
tos activos siempre se ha quedado corto.
En la reconstrucción europea de las guerras y en el ma-
yor frenesí de la acción conjunta de los sectores público y
privado, el Estado terminó asumiendo las siguientes fun-
ciones de tipo económico, todas ellas reflejadas en el gasto
público de alguno de los tres niveles de gobierno: nacional,
regional y/o municipal:
1. De acuerdo a la concepción del Estado mínimo de la
miniarquía, la función de defensa interna y externa con
Papel del Estado, tamaño y funciones 133

Policía y Fuerzas Armadas, que son bienes públicos con

base en el monopolio de las armas;
2. La administración de justicia, también es un bien públi-
co, destinado a resolver las diferencias entre las partes;
3. La administración del tesoro es base de la política mo-
netaria, función reconocida por algunos miniarquistas;
4. La administración del resto de lo público, incluido el
legislativo y lo fiscal, algo que se desconoce entre los
partidarios del Estado mínimo;
5. La gestión y provisión de los servicios públicos, agua,
alcantarillado, saneamiento básico, gas, luz y alumbra-
do público;
6. Dotación de infraestructura pública, en términos de
diseño, construcción y mantenimiento de vías, medios
de transporte, terminales, centros de abastos, plazas de
mercado y construcciones dotacionales;
7. Provisión de servicios de salud y educación, basada en
acción preventiva en salud y separación de Estado e
Iglesia en educación;
8. Explotación de los recursos primarios definidos como
propiedad del Estado: subsuelo y espacio aéreo, mine-
ría y redes inalámbricas, y
9. Explotación de actividades industriales, comerciales y
de servicios financieros, bajo la figura de empresas in-
dustriales y comerciales del Estado.
Hasta los años ochenta del siglo XX, varios países no so-
cialistas desarrollaron un modelo de capitalismo de Estado,
en el que fueron muy activos en actividades de producción,
comercio y el financiamiento de proyectos tecnológicos, no
siempre exitosos, a tal punto que el peso del gasto público
en el PIB llegó a superar el 50%. La intervención en diver-
sas empresas industriales y comerciales no tuvo resultados
homogéneos: algunos fueron exitosos y otros fracasaron.
En ese contexto surge la propuesta Reagan-Thatcher11 de

11. Conocida como la «reaganomía»: política basada en reducir gasto

público, impuestos al trabajo y el capital, la regulación económica, y la
134 R. Bonilla G.

desmontar buena parte de las intervenciones del Estado,

sobre todo, las referidas a la actividad comercial e indus-
trial y los alcances de la protección social. Las políticas de
privatización, en términos de venta de activos del Estado al
sector privado, y de regulación y promoción de la compe-
tencia, propiciaron la salida del Estado empresario y la lle-
gada de agentes privados a administrar la seguridad social.
El tránsito fue rápido y los problemas fueron apareciendo,
pues tampoco fue la panacea.
El resultado más importante de la propuesta privati-
zadora fue reducir al mínimo la intervención del Estado
empresario, vendiendo, liquidando o transformando su
participación en todo de tipo de empresas comerciales, fi-
nancieras e industriales en las que había invertido, dejan-
do esas actividades productivas para el sector privado, a
excepción de alguna que fuera considerada estratégica, y
fortaleciendo su papel regulador. No sucede lo mismo con
la explotación de los recursos naturales y la provisión de
servicios públicos, para los que hay respuestas diversas,
algunas privatizaciones, ventas parciales de empresas con
modalidad de democratización accionaria, organización
de holding con inversiones mixtas, prestación de servicios
directos como empresa pública, y entregas en concesión a
privados. En infraestructura, el Estado nunca ha perdido su
capacidad de planear y decidir su desarrollo, aun cuando
no la construya directamente ni la administre, sin embar-
go, siguen siendo bienes de naturaleza pública gestionados
temporalmente por un privado.
Donde todavía hay resistencia en algunos países es en el
tratamiento a la seguridad social. En aquellos países don-
de se encuentra más arraigada la idea de la economía del
bienestar, los sistemas de salud, pensiones y subsidio fa-
miliar siguen fuertemente ligados al Estado, tanto desde

inflación con control de la oferta monetaria, que pusieron en marcha

Ronald Reagan, en Estados Unidos, y Margaret Thatcher, en el Reino
Unido.
Papel del Estado, tamaño y funciones 135

las fuentes de financiamiento como en la distribución del

gasto público. En salud y pensiones, sistemas financiados
por cotizaciones, tal y como corresponde a un régimen
contributivo, la administración de esos recursos la hace el
sector público y, por tanto, su ingreso y gasto se contabi-
lizan como públicos, mientras que, en países donde se ha
entregado su administración a agentes privados, el ingreso
de esas cotizaciones y su respectivo gasto dejaron de conta-
bilizarse como públicos, a pesar de ser un gasto obligatorio
para los hogares. El sistema de subsidio familiar también
es administrado por el Estado.
La educación básica es esencialmente pública y un com-
promiso del Estado en la política de movilidad social e
igualdad de oportunidades, mientras el debate es hasta
cuántos años llega la educación obligatoria. La meta de
educación primaria, propia de las primeras mediciones de
pobreza, la de necesidades básicas insatisfechas (NBI), se
cumplió en casi todo el mundo, e hizo tránsito a nuevas
metas, inicialmente de nueve años: primaria y secundaria
básica; y, ahora, a 12 años: primaria y secundaria comple-
ta (meta 4.1 de Unesco12), con expectativa de lograrla en el
2030. Entretanto, algunos países de ingresos medios y altos
fueron más allá con metas más ambiciosas, la de 12 más
dos, es decir, 14 años de educación obligatoria, y una for-
mación equivalente a formación técnica, y a que toda per-
sona debe saber un oficio o estudiar una profesión. Francia,
que es pionero en la separación de Estado e Iglesia, pregona
por educación laica y gratuita, es decir pública, dejando la
privada para la formación religiosa.
El modelo implementado en los años ochenta se ha ido
agotando, y va de crisis en crisis: i) la de 2007-2008, con du-
das sobre la estabilidad de las fuentes de financiamiento de
la demanda privada y la mayor concentración de ingresos y

12. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia

y la Cultura (Unesco), Objetivo de Desarrollo Sostenible 4, Educación
2030, enseñanza primaria y secundaria universales.
136 R. Bonilla G.

riqueza. La crisis financiera de las hipotecas reveló una ac-

ción proclive a prestar al límite de los riesgos, y cuando la
crisis estalla, demandar el auxilio del Estado, con liquidez
por parte de los bancos centrales, créditos y nacionalizacio-
nes de empresas fallidas, es decir, renegar del Estado, pero
ponerlo a actuar como «bombero», en una clásica situación
de «privatizar las ganancias y socializar las pérdidas», y ii)
la crisis de la desigualdad, acentuada por la pandemia del
Covid-19, con gran concentración de riqueza en unos po-
cos, y exclusión y falta de oportunidades en nuevas gene-
raciones, volviendo a pedir mayor intervención del Estado.
Figura 2.
Colombia. Gasto público en PIB (%). Período 1982-2018

35,00

30,00

25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

GP/PIB

Fuente: Expansión / [Link].

Colombia no ha sido la excepción, aun cuando nunca fue

el país prototipo de la mayor intervención estatal. En una
comparación internacional realizada por Expansión13 y su
base de datos ([Link]), Colombia ocupa el pues-
to 111 entre 189 países en la clasificación de gasto público
respecto al PIB, para el año 2018, y su evolución revela que,
en el período 1982-2018 (figura N.º 2), nunca superó el 30%,
siendo el más bajo en 1986, con 14,21%, y el más alto en
2009, con 29,69%. Con larga tradición de estímulo a la acti-

13. Diario económico español, base de datos [Link].

Papel del Estado, tamaño y funciones 137

vidad privada, el gasto público se activa con la puesta en

marcha de la Constitución de 1991 y la decisión de apoyar
la educación, el régimen subsidiado en salud y la vivien-
da de interés social (VIS), independientemente de la forma
como estos servicios se organizan: públicos en presupuesto
y ejecución variada, pública en unos casos y concesionada
a privados en otros.
Entre las diferentes funciones del Estado en el caso co-
lombiano, se tiene: i) defensa y seguridad siempre han esta-
do en el centro de los presupuestos, con la salvedad de que
el Estado colombiano nunca ha tenido el monopolio de las
armas y se ha construido como una economía de guerra,
aún después de firmados diversos acuerdos de paz; ii) la
justicia también ha estado presente en todos los presupues-
tos, y su independencia está garantizada en la separación
de poderes, aunque no es el mejor ejemplo de organiza-
ción y eficiencia; iii) la administración del tesoro es inde-
pendiente, y la Constitución de 1991 le otorgó mayoría de
edad y autonomía al Banco de la Republica; iv) el resto de
la administración pública existe como aparato burocrático
ejecutivo y legislativo, cooptado por intereses privados y
gran capacidad de lobby de los agentes económicos, sobre
todo en materia fiscal y de apoyos a las empresas.
En las diversas áreas de la actividad económica donde se
decide el papel de los agentes público y privado, la institu-
cionalidad y las políticas de promoción de la competencia
actúan contra la opción pública bajo el prejuicio de que «es
mal ejecutor»,14 complementado con la poca demostrada
virtud de que «el privado lo hace mejor». De tal manera
que: i) los servicios públicos han pasado de privados a pú-
blicos y, después de las leyes 142 y 143 de 1994, retornados al
sector privado, aun cuando varios operadores siguen sien-
do públicos y otros mixtos, con diversa suerte, casos EPM,

14. Transparencia por Colombia, en: “Recomendaciones sobre transpa-

rencia y lucha contra la corrupción para el gobierno nacional” (2014), e
“Índices de transparencia de entidades públicas”.
138 R. Bonilla G.

en Medellín y el Grupo de Energía Bogotá; ii) la planea-

ción de la infraestructura sigue siendo pública, con inter-
ferencias, mientras su ejecución, gestión y operación están
concesionados a agentes privados en altísima proporción, y
constituyen el mayor ejemplo de incertidumbre en costos y
opacidad en las decisiones contractuales; iii) las empresas
industriales y comerciales del estado (EICE) prácticamente
desaparecieron, luego de los esfuerzos del Instituo de Fo-
mento Industrial (IFI) y otras promotoras por construir un
tejido industrial local, mientras el único banco público es
el Agrario, usado más por los grandes propietarios rurales
que por el campesinado minifundista.
Los recursos del subsuelo y el espacio, propiedad del Es-
tado, tienen gestión diversa: desde explotación y produc-
ción directa, hasta la entrega en concesión a un privado a
cambio de regalías, pasando por el descontrol en varias zo-
nas de influencia minera. En el subsuelo hay diversidad de
recursos acuíferos y mineros, estos últimos explotados de
tres maneras: i) directamente por el Estado, especialmente
petróleo y gas, en empresas públicas o mixtas por acciones
con mayoría pública, que pagan impuestos y transfieren
excedentes, convirtiéndose en fuente de financiamiento de
ese Estado; en Colombia es el caso de Ecopetrol; ii) entre-
gada por concesión a operadores privados que revierten
pagos por regalías y los impuestos de rigor, caso Cerrejón,
en carbón, y iii) minas operadas irregularmente en don-
de se revela la falta de control del Estado, caso esmeraldas,
oro y carbón de socavón. El espectro electromagnético y el
espacio aéreo están concesionados y los pocos operadores
públicos reciben escaso apoyo oficial.
En el campo social hay mayor intervención. En salud,
después de la Ley 100 de 1993, el Estado quedó oficialmente
a cargo de colocar los recursos para el régimen subsidiado
de demanda, en reemplazo del anterior sistema de oferta,
y los cotizantes aportan al régimen contributivo, en ambos
los administradores son las Empresas Promotoras de Salud
Papel del Estado, tamaño y funciones 139

(EPS) y las ejecutoras las Instituciones Prestadoras de Sa-

lud (IPS). Prácticamente todas las EPS son de naturaleza
privada, aun cuando en la Nueva EPS el Estado mantenga
participación menor al 50%, mientras la mayoría de las IPS
son privadas y los antiguos hospitales públicos se transfor-
maron en Empresas Sociales del Estado (ESE). Con la refor-
ma tributaria de 2012, Ley 1607, se eliminó la contribución
empresarial del régimen contributivo, sustituida inicial-
mente por el CREE y luego por aportes del presupuesto,
en consecuencia, el régimen subsidiado es financiado en
su totalidad por el Estado, y en el régimen contributivo la
única contribución es el aporte de los trabajadores, el resto
de la cotización la coloca el Estado.
La intervención social en salud (Guerrero, et al., 2011) es
así: i) la salud pública quedó reducida al papel que le asig-
nen el Ministerio y las secretarias de Salud en la organiza-
ción de algunas campañas de vacunación y saneamiento,
sin mayores recursos y dependientes de las EPS; ii) un
sistema de salud general que el Estado financia y las EPS
administran con criterios de atención individual y sin pro-
gramas de prevención, tal y como se reflejó en la atención
de la pandemia del Covid-19, y iii) un sistema de riesgos
laborales financiado con aportes patronales, en las Admi-
nistradoras de Riesgos Laborales (ARL), con participación
pública en Positiva-Compañía de Seguros, cuya atención
es exclusiva a las contingencias generadas en el trabajo. La
atención de la pandemia del Covid-19 puso a prueba el sis-
tema y reveló la incapacidad de la salud pública para trazar
estrategias y liderar el proceso, dejando en manos de las
EPS decisiones como las pruebas y el tipo de atención, de-
ficitario, con alta letalidad y rezago en información, mien-
tras las ARL no atendieron oportunamente al personal de
salud en uniformes, equipos de bioseguridad, etc.
En materia de educación (Reduca, 2015), el Estado co-
lombiano siempre ha ido a la zaga de los cambios demo-
gráficos, y del nuevo conocimiento y la nueva tecnología;
140 R. Bonilla G.

razón por la cual los resultados del país son desalentado-

res en las pruebas internacionales. La Constitución de 1991
aprobó como objetivo lograr una educación obligatoria de
10 años, lo que significa educación inicial, primaria y se-
cundaria básica, mandato pensado en términos de cober-
tura sin relación con la calidad alcanzada. No obstante, es
un importante avance fijar esa meta. A pesar de la meta, el
gasto público en educación es de los más bajos de América
Latina, el 4,3% del PIB en 2019, inferior al 4,6% promedio
entre los años 2010 a 2014, con lo que se logra una cobertura
neta del 57% en preescolar, 82% en primaria, 72% en se-
cundaria básica y 43% en media, con una participación del
sector público del 80% en primaria y secundaria básica, y
ligeramente por encima del 50% en preescolar y media. En
educación superior, la cobertura bruta es del 52%, y, apro-
ximadamente, el 55% estudian en instituciones privadas.
El tipo de intervención del Estado colombiano es dubi-
tativo y temeroso: duda en apoyar con recursos del presu-
puesto diversos programas, y cuando lo hace, busca que lo
ejecuten agentes privados. Por esa razón, en sectores como
los de infraestructura, espectro electromagnético, espacio
aéreo, servicios públicos, minería y salud no duda en acep-
tar correr riesgos y financiar, pero que los resultados sean
atribuidos al sector privado, para lo cual este concurre con
lobby y dádivas, en claro ejercicio de cooptación del Esta-
do (Garay et al., 2008). En sectores en los que interviene
más: hidrocarburos y educación, prefiere compartir res-
ponsabilidades con otros agentes; en petróleo, de no ser
por la presión por mantener Ecopetrol y las rentas que de
allí se derivan, ya lo habría cedido; mientras, en educación,
los programas de dotación, alimentación y mantenimien-
to están en manos del sector privado, y algunos políticos
promueven una educación financiada por el Estado, pero
ejecutada, mediante becas, en instituciones privadas.
El mayor temor de quienes han dirigido el Estado, de
distintos partidos, es el de que se le crezca ese Estado, y el
Papel del Estado, tamaño y funciones 141

gasto público se vuelva impagable. Por esa razón, nunca ha

habido una estrategia sólida de financiamiento y se actúa
de manera contestataria en relación al comportamiento del
déficit fiscal (figura N.º 3). En el mismo período 1982-2018,
solamente en tres años hubo superávit fiscal, 1991, 2008 y
2012, de resto siempre hubo un balance deficitario, que se
corrige con reformas tributarias cada dos años, y con la fór-
mula de introducir un límite mediante la regla fiscal. Los
respectivos ministros de Hacienda, siempre presentan la
idea de obtener un acuerdo de largo plazo y realizar la re-
forma estructural del sistema tributario. Ese discurso no
pasa de la galería, lo que termina es un extendido proceso
de lobby con muchos beneficios identificables y algún ajuste
que tiende a resolver el problema de caja coyuntural.
Figura 3.
Colombia, déficit fiscal (%) del PIB. Período 1982-2018

0
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

-1

-2

-3

-4

-5

-6

Fuente: Expansión / [Link].

4. El financiamiento del Estado

¿Con qué recursos se financia el Estado? Los Estados
suelen financiarse con tres fuentes: i) impuestos, tasas y
contribuciones; ii) recursos de capital, y iii) recursos fi-
nancieros. Hay otro tipo de recursos públicos que no
ingresan a las arcas del Estado, sin embargo, su orga-
nización y administración proviene de alguna decisión
142 R. Bonilla G.

gubernamental, sea una contribución de destinación espe-

cífica, la administración por delegación de algún bien pú-
blico, la prestación de servicios públicos o la atribución de
una tasa para actividad gremial.
Las primeras fuentes son propias de la naturaleza del
Estado y la representatividad de los ciudadanos, impuestos
actuales y futuros convertidos en deuda de hoy, así como
la explotación de los bienes públicos. Los segundos depen-
den de decisiones de gobierno acerca del carácter público o
privado de la administración de: i) contribuciones de segu-
ridad social; ii) peajes; iii) servicios por redes de agua, luz,
gas y comunicaciones, y iv) parafiscales sectoriales, que fi-
nancian actividad gremial.
Los impuestos, tasas y contribuciones (Restrepo, 2000)
son la fuente natural de la financiación del Estado. En con-
junto constituyen los ingresos corrientes, distribuidos entre
ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributa-
rios son los impuestos propiamente dichos, gravámenes
obligatorios y sin contraprestación con que los ciudadanos
contribuyen al funcionamiento del Estado, de acuerdo a los
hechos imponibles existentes, que son: i) ingresos, ii) pro-
piedades o riqueza, iii) ventas, iv) consumo y v) actividad
económica y sus variantes, pagados por personas natura-
les y jurídicas. Las tasas y contribuciones son los ingresos
no tributarios, pagos por contraprestación de un servicio o
bien prestado por el Estado, no son obligatorios ni genera-
les y responden solamente a situaciones específicas.
En su carácter de agente económico responsable del
subsuelo, el espacio y las áreas territoriales que correspon-
den a zonas comunes no privatizables: playas, cuencas y
rondas de ríos, lagunas, parques nacionales, baldíos y tie-
rras asignadas a entidades del Estado, hay un importante
patrimonio sobre el cual se ejerce soberanía y se explota
a la medida de sus posibilidades. Lo anterior es la fuente
de los recursos propios, con un territorio que es suscepti-
ble de alguna explotación productiva y comercial, y otros
Papel del Estado, tamaño y funciones 143

definitivamente negados a esa posibilidad. Son suscepti-

bles de alguna explotación las tierras aptas para alguna
actividad diferente a la conservación ambiental y natural,
el subsuelo con sus riquezas y el espacio con medios de co-
municación y transporte. La explotación directa o indirecta
genera recursos para el Estado.
La tercera fuente de ingresos es financiera, y se basa en
los rendimientos generados por tener los recursos del Es-
tado en entidades financieras y los que provienen de me-
canismos de crédito. Los primeros son consecuencia de la
bancarización de las entidades públicas, y la brecha entre el
ingreso del recurso y su uso efectivo en el gasto. El segundo
es el más importante y proviene de mecanismos diversos: i)
relaciones con organismos multilaterales, ii) relaciones con
entidades financieras y comerciales internacionales, iii) re-
laciones con los proveedores internos de crédito financiero,
iv) la colocación de títulos valores de deuda pública en el
mercado internacional, y v) la colocación de títulos valores
de deuda interna. El crédito se usa para apalancar inversio-
nes y gastos de corto plazo, y se paga con impuestos por re-
caudar en el futuro, o con excedentes de empresas públicas
de vigencias futuras.
La diferencia del tamaño de Estado se origina en las de-
cisiones asumidas respecto al manejo y administración de
los recursos públicos, bienes y servicios, y su inclusión en
la contabilidad pública. En los países con una economía de
bienestar, los ingresos provienen de, al menos, cinco fuen-
tes: i) impuestos, tasas y contribuciones; ii) cotizaciones a la
seguridad social; iii) explotación directa o indirecta de las
riquezas del subsuelo y del espacio; iv) la administración
directa de bienes públicos, y los ingresos de allí derivados,
y v) los recursos financieros y de crédito. En países con pro-
pensión a menor tamaño, esas fuentes se reducen a tres: i)
impuestos, tasas y contribuciones; ii) explotación indirecta
de las riquezas del subsuelo y del espacio, y iii) los recursos
financieros y de crédito.
144 R. Bonilla G.

El tamaño del Estado se mide por el gasto, y refleja lo que

se incluye en la contabilidad pública: aquello que no esté
allí, es porque se encuentra en la contabilidad privada, así
se origine en la administración de un recurso público. Las
cuentas nacionales de cualquier país deberán dar un con-
solidado de 100 entre lo público y lo privado. Al respecto,
tomemos como ejemplo tres países de la figura N.º 1: Fran-
cia, Japón y Colombia. Francia, con 47% de gasto público en
PIB, deja el 53% al gasto privado, administra directamente
las cotizaciones a seguridad social en salud y pensiones,
aún mantiene diversas empresas industriales del Estado y
gestiona la infraestructura y el transporte público. Japón,
con 16,3% de gasto público, deja el 83,7% al privado y su
contabilidad no incluye la seguridad social ni la infraes-
tructura.
Colombia, que aparece en la clasificación internacional
con el 27,2% de gasto público, que deja el 72,8% al sector
privado, está en consonancia con el promedio mundial de
27,1% y 72,9%, respectivamente, para el 2018. En el caso co-
lombiano, la contabilidad pública reporta como ingresos:
i) los impuestos, tasas y contribuciones de los tres niveles
de gobierno: nacional, departamental y municipal, identi-
ficados como los ingresos corrientes; ii) los generados por
recursos propios administrados directa o indirectamente:
excedentes y regalías generados por la explotación de las
riquezas del subsuelo y el espacio; iii) los generados por
venta de servicios prestados desde entidades públicas
identificadas como sector descentralizado, y iv) las fuentes
financieras y de crédito público.
La contabilidad pública colombiana no es única, y tam-
poco hay un solo presupuesto de gastos en el país. A nivel
nacional, la más elaborada corresponde a las cuentas del
Gobierno nacional central, sin entidades públicas ni sector
descentralizado, a lo que hay que agregar la contabilidad de
32 departamentos y 1.050 municipios, con sus respectivas
entidades públicas descentralizadas. De ahí la dificultad
Papel del Estado, tamaño y funciones 145

de construir un consolidado de la intervención del sector

público en la economía colombiana. Lo que se contabiliza
equivale a lo que ingresa, y se ejecuta en cabeza de enti-
dades públicas de los gobiernos nacional, departamental,
municipal y descentralizado. A nivel del gasto, sucede algo
similar, y en el Gobierno nacional hay dos presupuestos: el
general y el de regalías.
En la contabilidad pública colombiana se incluye lo que
queda en cabeza de algún nivel de gobierno. Lo que no
cumpla ese requisito va a la contabilidad privada, así sea
bien público y por decisión de autoridad pública. Entre lo
que no va a la contabilidad pública está: i) las cotizaciones
en seguridad social, salud, pensiones y riesgos, adminis-
tradas por EPS, AFP y ARL privadas o de economía mixta,
aunque la cotización sea obligatoria y tenga destinación
específica, a la manera de una contribución no tributaria;
ii) las concesiones viales: 106, autorizadas a empresas pri-
vadas por decisión de autoridad pública, recaudo de peajes;
iii) las tarifas por servicios públicos, acueducto, recolec-
ción basuras, luz y gas prestados por empresas privadas o
mixtas, y iv) las contribuciones parafiscales aprobadas por
autoridad de gobierno para ser gestionadas y administra-
das por particulares, casos de registro mercantil, subsidio
familiar, contribución cafetera, cuota ganadera, etc., todos
obligatorios y con destinación específica.
En el país se aprueban anualmente tantos presupuestos
de ingresos y gastos como unidades y niveles de gobierno
existen: uno nacional, 32 departamentales, 1.103 munici-
pales, el del distrito capital y el de distribución de rega-
lías. En cada uno de ellos existe un listado de fuentes de
financiamiento y su participación, para lo cual se tiene en
cuenta lo previsto por: i) ingresos corrientes, distribuidos
entre tributarios y no tributarios; ii) las rentas de capital,
que incluyen recursos del balance, excedentes financieros
de empresas y dividendos, rendimientos financieros, ven-
ta de activos y recursos de crédito; iii) otros ingresos, que
146 R. Bonilla G.

dependen del nivel de gobierno, tales como recursos para-

fiscales y fondos especiales, y iv) los recursos propios de los
establecimientos públicos del respectivo nivel de gobierno.
No hay un consolidado de los presupuestos de gobierno
en todo el país, de tal manera que, la mejor referencia es el
Presupuesto General de la Nación (PGN15) y el del distrito
capital,16 para los años 2020 y 2021 (tabla N.º 1), que ilustran
las fuentes más importantes de financiamiento público,
siendo el Gobierno nacional quien tiene el acceso preferen-
cial y el volumen representativo, superior al 80%, comple-
mentado por los otros niveles de gobierno en proporción
aproximada del 20% en los ingresos corrientes. Por restric-
ción institucional, los recursos de crédito tienden a concen-
trarse en el Gobierno nacional, mientras los excedentes de
empresas y recursos propios de establecimientos públicos
dependen de los niveles de gobierno donde existen.
Tabla 1.
Presupuesto de ingresos general de la nación y del distrito capital
(miles de millones de pesos) años 2020 y 2021

Nación Distrito capital

Concepto
2020 2021 2020 2021
Ingresos corrientes 135.636 154.246 10.841 10.576
Transferencias 3.433 3.762
Rentas de capital 108.287 123.734 4.697 7.162
Fondos especiales 38.003 14.882
Rentas parafiscales 2.247 2.416
Establecimientos públicos 16.530 18.721 3.009 2.460
Total 300.703 313.999 21.980 23.960

Fuente: Mensajes de presupuesto, presidencial y de Alcaldía.

15. Ley 2063 de 2020. Presupuesto General de la Nación (PGN) para

2021. Aprobado el 18 de octubre y decretado el 28 de noviembre, por
$313,9 billones.
16. Decreto 328 de 2020, «por el cual se liquida el Presupuesto Anual
de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones de Bogotá, Distrito Ca-
pital, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de 2021».
Papel del Estado, tamaño y funciones 147

Del la tabla N.º 1 es importante hacer tres precisiones: i)

el rubro transferencias va de la nación hacia los territorios
y son los recursos del Sistema General de Participaciones
(SGP),17 el Gobierno nacional no recibe ninguna transfe-
rencia y refleja esa distribución en el presupuesto de gasto;
ii) los recursos de fondos especiales son exclusivos del Go-
bierno nacional y corresponden a las contribuciones de los
distintos fondos creados por el Estado, entre ellos, el que
atiende la emergencia actual (Fome, Soat, Fonsat, salud y
pensiones de regímenes exceptuados de la Ley 100 de 1993,
tales como Fuerzas Militares, Policía, Telecom y Fondo de
Solidaridad Pensional, y iii) las rentas parafiscales incluyen
las contribuciones del magisterio para salud y pensiones.
Las contribuciones de seguridad social de fuerzas milita-
res, policía y magisterio son las únicas que administra la
nación y se incorporan en su contabilidad.
Las fuentes de financiamiento más importantes de los
niveles de gobierno colombiano son, entonces, los ingresos
corrientes y las rentas de capital, que sumadas representan
respectivamente el 88,5% y el 74% de los ingresos previs-
tos para los gobiernos nacional y distrital en el 2021. Por
restricciones institucionales, en otros departamentos y mu-
nicipios la participación de las rentas de capital es notoria-
mente inferior y se reemplaza con las transferencias de la
nación. En la nación, los ingresos corrientes representan el
49,1% de sus ingresos, y las rentas de capital el 39,4%, mien-
tras, en el distrito capital esa distribución es del 44,1% y del
29,9%, respectivamente, complementada con las transferen-
cias recibidas de la nación: el 15,7%, para un presupuesto
equivalente a solo el 7,6% del de la nación, y es el segundo
más importante del país.
Los ingresos corrientes se clasifican entre tributarios
y no tributarios. Los primeros constituyen la gama de

17. Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, en cumplimiento de los artículos

356 y 357 de la Constitución Política.
148 R. Bonilla G.

impuestos efectivamente recaudada en Colombia, un total

de 36,18 cada uno con su propia base imponible y adscrito
a algún nivel de gobierno, 10 a la nación, 11 a los depar-
tamentos y 15 a los municipios, mientras el distrito capital
tiene condición especial y recauda 26 impuestos diferentes
en su jurisdicción, que le corresponden como municipio y
departamento. Los no tributarios son las tasas, multas y
contribuciones, que no tienen carácter general y obedecen
a algún evento específico: constituyen el 1% de los ingresos
corrientes nacionales, el 19% en los departamentales, el 15%
en los municipales y el 11% en el distrito capital.
Tabla 2.
Colombia: recaudo ingresos tributarios, según nivel de gobierno
($ millones y % en PIB)

Nivel gobierno 2000 2005 2010 2015 2019

Nación 19.295.107 43.591.600 70.190.193 123.705.323 157.366.861
Departamentos 1.583.895 3.377.768 4.967.820 6.752.847 8.407.567
Municipios 1.753.130 3.818.222 6.740.224 12.425.108 17.283.482
Distrito capital 1.117.014 2.241.015 4.151.483 7.219.071 9.489.708
Total 23.749.146 53.028.605 86.049.720 150.102.349 192.547.618
% en PIB
Nación 9,83 12,90 12,90 15,37 14,81
Departamentos 0,81 1,00 0,91 0,84 0,79
Municipios 0,89 1,13 1,24 1,54 1,63
Distrito capital 0,57 0,66 0,76 0,90 0,89
Total 12,09 15,69 15,82 18,65 18,12
PIB 196.373.851 337.958.000 544.060.000 804.692.000 [Link]

Fuente: DANE, DIAN, SISFUT, cálculos propios.

La tabla N.º 2 muestra la evolución del recaudo tribu-

tario y su participación en el PIB por nivel de gobierno,

18. Ver: «Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tri-

butaria, informe final». Secretaria Técnica Fedesarrollo, diciembre 2015.
También: Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) e Insti-
tuto Colombiano de Derecho Aduanero (ICDA), y sus publicaciones-
Régimen tributario nacional abreviado, 2021 y Estatuto Tributario de Bogotá
D.C., 2015.
Papel del Estado, tamaño y funciones 149

para los años 2000, 2005, 2010, 2015 y 2019, con cifras con-
solidadas en el SISFUT.19 El consolidado del recaudo de los
36 impuestos vigentes en el país pasó del 12% del PIB del
año 2000 al 18% del 2019, un incremento paulatino de seis
puntos, consecuencia de la serie de 10 reformas tributarias
realizadas en el país en lo corrido del presente siglo,20 todas
ellas buscando mayores recursos para el Gobierno nacio-
nal. La distribución por niveles de gobierno es desigual y
se profundiza la brecha con cada reforma, en relación al
PIB, partiendo el siglo XXI con 9,9% y concluir con 14,8%
para la nación, mientras los departamentos se quedaron en
el 0,8%, los municipios subieron del 0,9% al 1,6%, y el distri-
to capital, del 0,6% al 0,9%. Es decir, la nación recibe el 82%
de los impuestos recaudados en el país y el 83% del incre-
mento marginal dejado por las 10 reformas, distribución
que no va a cambiar en el 2021.
Los recaudos efectivos del Gobierno nacional central
evolucionaron en cinco puntos del PIB, pasando de $19,3
billones, a precios corrientes del 2000, hasta los $157,4 billo-
nes reportados por la Dian en el 2019 (tabla N.º 3). Recaudar
aproximadamente el 15% del PIB para el Gobierno nacio-
nal central, y el 3,5% para los territorios es un avance en
el proceso de buscar un mejor financiamiento del Estado,
sin embargo, no es lo ideal y se encuentra por debajo de las
expectativas internacionales para un país socio de la Ocde,
sobre todo cuando instituciones como la Cepal y el BID 21
esperan que ese recaudo ascienda hasta el 24% del PIB, es

19. El Portal Territorial SISFUT, del DNP, es la herramienta de consulta

de la información reportada por las entidades territoriales al Formula-
rio Único Territorial (FUT).
20. Reformas tributarias siglo XXI: i) Ley 633 de 2000, ii) Ley 788 de
2002, iii) Ley 863 de 2003, iv) Ley 1111 de 2006, v) Ley 1370 de 2009, vi)
Ley 1430 de 2010, vii) Ley 1607 de 2012, viii) Ley 1739 de 2014, ix) Ley
1819 de 2016, x) Ley 1943 de 2018 «de financiamiento», declarada inexe-
quible, xi) Ley 2010 de 2019, «de crecimiento».
21. Ver: Cepal, BID, Ocde, Ciat y ALC, en Estadísticas tributarias en Amé-
rica Latina y el Caribe, 2020. Santiago de Chile, mayo 2020.
150 R. Bonilla G.

decir, hay espacio para ampliar la participación del Estado

en materia de ingresos tributarios, y no somos el país don-
de más se paga impuestos, como señalan algunos mensajes
desorientadores. Lo que sí hay son varios impuestos inefi-
cientes, especialmente en los territorios.
La distribución del recaudo nacional22 se encuentra en el
tabla N.º 3, donde los impuestos de renta, con 45,2%, e IVA,
con 42,1%, representan el 87,3% de los ingresos efectivos, se-
guidos del gravamen por movimientos financieros (GMF),
con 5,5%, y aduanas, con 2,7%, mientras los otros seis im-
puestos: consumo, gasolina, carbono, timbre, riqueza y lo
que queda del CREE,23 todos menores, apenas aportan el
3,8%. Se han hecho 10 reformas en 20 años, todas bajo el
discurso de hacer la «reforma estructural», sin que ningu-
na lo haya logrado. Todas se limitaron a resolver problemas
de caja para la nación y sortear los embates del apabullante
y exitoso lobby de distintos sectores de interesados que han
impedido el debate estructural y mantienen la inequidad
a favor de intereses particulares, propios de un estilo de
gobierno corporativista.
El impuesto de renta es el que más se ha intervenido en
las reformas tributarias del presente siglo, con lo cual es el
más importante en recaudo efectivo; sin embargo, las dis-
torsiones identificadas desde hace más de 30 años conti-
núan y no existe voluntad ni del Gobierno nacional ni de
las mayorías del Congreso, que son quienes se retroalimen-
tan con el lobby, por resolverlo. Las distorsiones más im-
portantes son: i) la desproporción entre renta corporativa y
de personas naturales, originada en la práctica corporativa
de asumir los gastos personales de ejecutivos y accionistas
como parte de los costos de la empresa, reduciendo la base

22. Dirección de Impuestos Nacionales (Dian). Estadísticas de los tributos

administrados por la Dian. [Link]/dian/cifras/Paginas/estadí[Link].
23. Impuesto sobre la renta para la equidad, creado con la Ley 1607
de 2012, y modificado en la Ley 1819 de 2016, que planteó unificarlo al
impuesto de renta corporativo.
Papel del Estado, tamaño y funciones 151

gravable de ambos; ii) la concentración de activos impro-

ductivos o no relacionados con el objeto social de la em-
presa, cuyos gastos fijos y de mantenimiento contribuyen a
reducir la base gravable, y iii) múltiples y variadas exencio-
nes, algunas con nombre propio, gestionadas en medio del
lobby a la mayoría del Congreso.
Tabla 3.
Colombia: recaudo impuestos Gobierno nacional central ($ millones y
porcentaje participación)
Nación 2000 2005 2010 2015 2019
Renta 7.526.964 18.538.970 28.115.446 41.382.408 71.065.759
IVA 8.532.431 18.462.180 31.361.949 45.032.198 66.255.673
GMF 1.036.744 2.401.226 3.224.922 6.741.442 8.670.910
Aduanas 1.762.238 3.007.760 4.865.484 5.070.077 4.274.613
Patrimonio o riqueza 0 474.219 2.235.367 5.544.789 925.179
Otros 436.730 707.243 387.025 19.934.409 6.174.727
Total 19.295.107 43.591.600 70.190.193 123.705.323 157.366.861
Renta 39,01 42,53 40,06 33,45 45,16
IVA 44,22 42,35 44,68 36,40 42,10
GMF 5,37 5,51 4,59 5,45 5,51
Aduanas 9,13 6,90 6,93 4,10 2,72
Patrimonio ó riqueza 0,00 1,09 3,18 4,48 0,59
Otros 2,26 1,62 0,55 16,11 3,92
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fuente: Dian, cálculos propios.

La reforma tributaria del 2012, Ley 1607, tuvo un impac-

to adicional, al afectar simultáneamente los impuestos a la
nómina o parafiscales y el de renta corporativo. Con esta re-
forma surgió el CREE, mediante el cual se eliminó el aporte
patronal a las contribuciones al Sena, el ICBF y salud, en
empresas de régimen tributario ordinario, con lo cual se
redujo un aporte de 13,5 puntos de parafiscal, reemplazado
por renta corporativa, importante reducción de impuestos
y costos de nómina parafiscal. En el 2016, este impuesto se
eliminó, sin retornar a la situación anterior, por tanto, la
152 R. Bonilla G.

sustitución se mantuvo efectiva y el financiamiento de esos

tres antiguos parafiscales se hace con el 9% del impuesto de
renta corporativo con destinación específica. La temporali-
dad del CREE se refleja en el tabla N.º 3, en el rubro otros
impuestos, para el año 2015.
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) es la variante co-
lombiana del impuesto a las ventas, no se aplica como tari-
fa general a todos los productos encadenados, sino al valor
agregado en cada eslabón, por lo tanto, es descontable en-
tre contribuyentes de la cadena. Es el segundo en ingresos
para la nación, 42% lo pagan los ciudadanos al comprar
bienes y servicios gravados, mientras las empresas cum-
plen el papel de recaudadoras, por tanto, es errado asumir-
lo dentro de la canasta de impuestos corporativos. Su tarifa
ha aumentado ostensiblemente, desde el 12% hasta el 19%
actual. Hay tres discusiones sin resolver: i) qué hacer con
los productos exentos y excluidos, que son la causa prima-
ria de su evasión; ii) qué productos y servicios incluir y a
qué tarifa, con el objeto de eliminar distorsiones; y iii) hasta
dónde devolver el IVA y a qué grupos sociales incluir, pro-
fundizando lo aprobado en la reforma del 2019.
En rentas de capital son varias las fuentes incluidas en
los presupuestos públicos, entre ellas y en orden de impor-
tancia: i) las fuentes de crédito interno y externo: incluye
entidades multilaterales, banca comercial y colocación de
bonos y títulos de tesorería TES en los dos mercados, suje-
tos a la reglamentación interna de las direcciones de crédito
público y el aval del Gobierno nacional, cuando se requie-
re; ii) los excedentes financieros, dividendos y utilidades
provenientes de empresas y entidades descentralizadas; iii)
los recursos del balance, también llamados superávit fiscal,
que en realidad son recursos no ejecutados que pasan de
un año a otro en los presupuestos territoriales, mientras
en la nación corresponde a colocaciones anticipadas de
crédito; iv) los rendimientos financieros; v) la disposición
de activos, que es la decisión gubernamental de vender
Papel del Estado, tamaño y funciones 153

activos públicos, y vi) otros recursos de capital, que pue-

den ser una caja de Pandora, sin soporte y a la expectativa.
Tabla 4.
Presupuesto de ingresos por rentas de capital: nación y distrito capital
($ miles de millones) años 2020 y 2021

Nación Distrito capital

Rentas de capital
2020 2021 2020 2021

Crédito interno 39.750 39.720 1.057 3.421

Crédito externo 37.427 24.358 - -

Excedentes financieros y dividendos 11.441 8.419 955 1.201

Rendimientos financieros 2.032 423 296 183

Disposición de activos 7.350 12.000 - 358

Recursos del balance 3.210 12.321 1.315 1.559

Otros 7.077 26.492 1.074 439

Total 108.287 123.733 4.697 7.161

Fuente: Mensajes de presupuesto, presidencial y Alcaldía.

La tabla N.º 4 revela las fuentes de capital usadas por la

nación y el distrito capital, pre y postpandemia, en el año
2020, ajustadas a las necesidades que se fueron presentan-
do, y el 2021 con la proyección de financiar la recuperación.
La coyuntura del Covid-19 obligó a redireccionar recursos y
a buscar financiamiento extraordinario, recurriendo a más
crédito, mecanismo expedito permitido para el Gobierno
nacional, pero para los territoriales. Mientras al Gobierno
nacional se le aprueba un tope de endeudamiento rotativo,
reutilizable después de amortizaciones, en los gobiernos te-
rritoriales se procede con cupos de endeudamiento no reno-
vables, que deben ser aprobados cada vez que se requieran.
De ahí que la nación haya usado al máximo el mecanismo en
2020, y lo haya dejado como alternativa posible para el 2021
en el indeterminado rubro de otros; entre tanto, el distrito
sometió a aprobación un nuevo cupo para usar desde el 2021.
Con o sin pandemia, el crédito es el principal mecanis-
mo de financiamiento en rentas de capital para todos los
154 R. Bonilla G.

niveles de gobierno, la coyuntura acentuó su uso. Para la

nación: el 71,3% del financiamiento por capital fue crédito,
ligeramente mayor el interno que el externo, y en la estrate-
gia de recuperación para el 2021, el Ministerio de Hacienda
supone que puede reducirla al 51,8%, en la perspectiva de
liquidar activos y dejar la expectativa de buscar otras fuen-
tes. Así se aprobó el presupuesto en el Congreso, sin obje-
ciones ni interrogantes, en una apuesta arriesgada y con
mucha incertidumbre, que seguramente volverá al uso ma-
yor del crédito al no disponer de esas otras fuentes imagi-
narias. El distrito capital arrancó en 22% y con nuevo cupo
propone mayor uso en la recuperación, para llegar al 48%
de los recursos de capital. Para ambos gobiernos, ese mayor
crédito significa apropiar el recaudo futuro de impuestos,
para cubrir la amortización y el servicio de la deuda; no
obstante, la magnitud difiere, el crédito del distrito equiva-
le al 5% del de la nación.
La segunda fuente proviene de los excedentes financie-
ros y dividendos de las empresas públicas. Para la nación
son importantes los excedentes de Ecopetrol, primera em-
presa nacional que le aporta al Estado por impuestos y por
excedentes. Los impuestos están contabilizados en los in-
gresos corrientes y los excedentes en este rubro de capi-
tal. Los primeros provienen del papel de la empresa, que
tributa en renta, y los segundos de la alta participación del
Estado en su propiedad. Ambas fuentes se reducen en 2021
por efecto de la menor actividad y la caída de los precios
del petróleo. También recibe los resultados financieros del
Banco de la República. El distrito capital recibe los exceden-
tes del Grupo de Energía Bogotá y de la ETB.
La tercera fuente son los llamados recursos del balance,
con diferentes interpretaciones. En la nación, entendidos
como colocaciones anticipadas de recursos de crédito, su
participación se multiplica por cuatro entre los dos años,
llegando a $12,3 billones y el 10% de los recursos de capital.
En el distrito capital, en cambio, es la segunda fuente, como
Papel del Estado, tamaño y funciones 155

consecuencia de incluir el superávit fiscal generado por la

no ejecución y reasignación para el nuevo año.
El ajuste de los recursos de capital se obtiene en dos ru-
bros: i) la disposición de activos, que es la manifestación
expresa de vender o liquidar inversiones públicas, que la
nación estima tener en 105 empresas, por valor de $79 billo-
nes,24 de los cuales asume poder vender $12 billones en el
2021 y con ellos reducir el impacto de la deuda, mientras en
el distrito se obtendrían $358 mil millones, y ii) otros recur-
sos, la mayor parte de ellos inciertos y de difícil proceden-
cia, mera expectativa de alto riesgo que, por $26 billones el
Ministerio de Hacienda plantea buscarlos en los próximos
18 meses. En el distrito hay mayor certeza, provienen de
reintegros y transferencias.

5. La estructura del gasto público

¿En qué gasta el Estado? En los compromisos adquiri-
dos como representante de la sociedad. ¿Cuáles son esos
compromisos? Los aprobados en la Constitución y los que
representan los intereses de la sociedad. Hasta aquí, un
discurso diplomático que se refleja en todos los países en
prioridades de los gobiernos, gastos recurrentes e inflexi-
bilidades del presupuesto. Independientemente de la dis-
cusión sobre el Estado mínimo o de cualquier tamaño, sin
llegar al socialismo, el gasto público refleja los compromi-
sos de seguridad, defensa, infraestructura, salud y educa-
ción, con administración directa o delegada. Los Estados
con mayor proporción de gasto público son aquellos que
propenden por la administración directa, mientras los de
menos proporción han delegado varios aspectos a la admi-
nistración privada.

24. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. «Marco fiscal de media-

no plazo 2020», para efecto de presentar el proyecto de presupuesto
2020.
156 R. Bonilla G.

Al igual que en el ingreso, la ejecución del gasto públi-

co se da en los tres niveles de gobierno, en función de sus
competencias y la asignación de recursos para hacerlo. En
el caso colombiano, país centralista, existe un programa de
descentralización, con antecedentes en una estrategia de Si-
tuado Fiscal y reglamentado en el SGP, en desarrollo de los
artículos 356 y 357 de la Constitución nacional, consisten-
te en transferir recursos desde el Gobierno nacional hacia
los territoriales para cubrir servicios con destinación es-
pecífica, de educación, salud, agua potable y alimentación
escolar, trasladando la competencia de ejecución y sus re-
cursos. Para la mejor prestación de esos servicios, algunos
gobiernos locales, entre ellos el distrito capital, invierten
recursos adicionales, provenientes de sus propios ingresos.
Con excepción del presupuesto del Gobierno nacional, en
los demás presupuestos públicos hay alguna transferencia
financiando un gasto básico.
Los presupuestos de gasto público son aprobados en los
respectivos niveles de gobierno por el legislativo,25 con vi-
gencia al primer día del año siguiente, para lo cual la se-
cuencia de información debe ser consistente, desde el de
la nación, que se aprueba primero, hacia los territoriales,
por el efecto de las transferencias. Por excepción, un pre-
supuesto puede ser expedido por decreto de la autoridad
respectiva, en caso de ser rechazado en concejo o asamblea.
Es un tema de procedimiento, dado que no pueden ejecu-
tarse gastos que no estén previstos en el presupuesto. La
ejecución tiene dos pasos: inicialmente el presupuestal o de
asignación de recursos y, finalmente, el de caja o tesorería,
con el flujo de los mismos, la brecha en tiempo entre uno
y otro momento de ejecución revela la eficacia de la admi-
nistración.

25. Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), Decreto 111 de 1996,

complementados en diversos artículos de la Ley 617 de 2000, la Ley 819
de 2003, la Ley 1473 de 2011 y la Ley 1508 de 2012. La Ley Orgánica es
un conjunto de normas con esta característica.
Papel del Estado, tamaño y funciones 157

Entre las diversas formas de examinar la composición de

un presupuesto, aquí vamos a usar dos: i) la distribución
funcional tradicional entre funcionamiento, inversión y
deuda, y ii) las prioridades del gasto por sectores. También,
a manera de ilustración, se compara el PGN y el del distrito
capital, como ejemplo de la distribución de las transferen-
cias provenientes del SGP y del tratamiento diferencial de
la inversión por niveles de gobierno. Igualmente, para ser
consistente con lo reportado en la tabla N.º 1, se incluye
el consolidado de los presupuestos, incluyendo el gasto de
los establecimientos públicos y su distribución funcional
(tabla N.º 5).
Tabla 5.
Presupuesto de gasto público: nación y distrito capital ($ miles de
millones) años 2020 y 2021

Nación Distrito capital

Administración central
2020 2021 2020 2021

Funcionamiento 159.287 176.073 2.959 2.903

Deuda 53.613 75.897 484 582
Inversión 34.029 43.308 15.527 18.015
Total 246.929 295.277 18.970 21.500
Total sin deuda 193.317 219.380 18.486 20.918
Establecimientos públicos
Funcionamiento 7.426 8.942 340 334
Deuda 1 1 5 5
Inversión 9.102 9.778 2.664 2.122
Total 16.530 18.721 3.009 2.460
Total sin deuda 16.529 18.719 3.004 2.455
Total consolidado PGN 263.459 313.998 21.979 23.960
Consolidado sin deuda 209.846 238.099 21.490 23.373

Fuente: Mensajes de presupuesto, presidencial y Alcaldía.

Manteniendo el sentido de las proporciones, donde el

presupuesto del distrito capital equivale al 7,6% del de la
nación, con deuda, y del 9,8%, sin deuda, lo primero que
158 R. Bonilla G.

se observa es la alta dependencia del crédito por parte del

Gobierno nacional, producto de la organización central del
Estado colombiano, tema que abordaremos más adelante.
Independientemente de las fuentes de financiamiento en
la distribución funcional del gasto entre funcionamiento,
inversión y deuda, hay diferencias de tratamiento y com-
prensión respecto a lo que significa funcionamiento e in-
versión en los tres niveles de gobierno. La composición del
gasto en nación es 59% funcionamiento, 17% inversión y
24% deuda, mientras la del distrito capital es 13,5% funcio-
namiento, 84% inversión y 2,5% deuda. ¿Por qué tan eleva-
do el gasto de funcionamiento del Gobierno nacional?
Tabla 6.
Presupuesto de gasto: transferencias de la nación ($ miles de millones)
(años 2018 a 2021)

Transferencias nación 2018 2019 2020 2021

SGP 36.748 41.257 43.847 47.675
Pensiones 39.401 39.415 40.316 42.369
Aseguramiento salud 14.071 16.796 18.268 22.011
Educacion superior 3.114 3.250 3.689 3.950
Fondo magisterio 2.006 2.036 2.391 3.061
Otras 9.758 11.002 9.794 14.067
Total 105.098 113.756 118.305 133.133
Funcionamiento 146.634 157.189 159.287 176.073
Transferencias % 71,67 72,37 74,27 75,61

Fuente: Mensajes presidencial y Presupuesto General de la Nación (PGN), años

2018 a 2021.

En toda administración pública, los gastos de funcio-

namiento corresponden a los gastos corrientes necesarios
para el desarrollo de sus actividades, e incluyen: i) gastos
de personal, autorizados como planta por nómina formal y
cumplimiento de las disposiciones del código laboral; ii) ad-
quisición de bienes y servicios de uso corriente, duradero y
de consumo; iii) gastos diversos de comercialización, finan-
cieros, disminución de pasivos, etc., y iv) transferencias a
Papel del Estado, tamaño y funciones 159

otros entes de gobierno, en función de compromisos consti-

tucionales o normativos relacionados con el cumplimiento
y ejecución de funciones delegadas. En el caso del Gobier-
no nacional, las transferencias son el componente más im-
portante de los gastos de funcionamiento, del orden del
75%, e incluyen buena parte del gasto social ejecutado por
entidades adscritas o gobiernos territoriales. En el distrito
capital no son tan importantes y se hacen a la Universidad
Distrital y fondos locales.
Las transferencias de la nación constituyen la distribu-
ción más importante del gasto social colombiano (tabla
N.º 6). Por ese medio se transfieren y ejecutan los recursos
para educación, salud, prestaciones sociales del magisterio,
pago de sentencias y pensiones, distribuidos así:
i) En el SGP, $47,7 billones o el 36% de las transferencias, con
destino a los territorios, en cumplimiento del programa
de descentralización de la ejecución social. Su distribu-
ción es de 96% asignaciones sectoriales y 4% especiales.
Las sectoriales son: a) educación 56,3%, equivalente a
$26,8 billones; b) salud 23.4% o $11,2 billones, destinados
a régimen subsidiado, salud pública y subsidios de ofer-
ta; c) propósito general, $5,3 billones; d) agua potable, $2,5
billones y e) asignación especial $1,9 billones.
ii) En el pago de pensiones y sueldos de retiro en los re-
gímenes exceptuados y especiales que provienen de
alguna vinculación al sector público, $31 billones, y la
provisión del faltante de Colpensiones en el Régimen
de Prima Media (RPM) de afiliados del sector privado
y funcionarios no incluidos en los regímenes especiales
y exceptuados, $11,3 billones, para un total de $42,4 bi-
llones o el 32% de las transferencias.
iii) El aseguramiento en salud, aporte total en el régimen
subsidiado y el antiguo aporte patronal en el régimen
contributivo, derivado del antiguo CREE, por $22 billo-
nes o el 16,5% de las transferencias. No incluye lo desti-
nado a salud en el SGP.
160 R. Bonilla G.

iv) A las instituciones de educación superior públicas, sin

pensiones, $3,9 billones o 3% de las transferencias, no
incluido en el SGP ni en el 9% destinación específica del
impuesto de renta corporativo.
v) Al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magis-
terio, cuenta especial de la Nación, destinada a cubrir
las prestaciones sociales del personal docente, $3 billo-
nes o el 2,3% de las transferencias.
vi) Los antiguos aportes al Sena e ICBF, dejados por la Ley
1607 de 2012, sustituidos por la Ley 1819 de 2016 como
destinación específica del 9% del impuesto de renta
corporativo, al igual que el antiguo aporte patronal
en salud, ya incluido en aseguramiento, y programas
de primera infancia. Con pagos de sentencias y otras
transferencias menores da $14,1 billones o el 10,6% de
las transferencias.
El presupuesto de gasto para inversión que, en princi-
pio, debe destinarse a la formación bruta de capital fijo en
bienes de capital e infraestructura para aumentar la dota-
ción de recursos y la productividad, en Colombia incluye
también un componente de gasto social, en materia de sub-
sidios condicionados, Familias en Acción, Jóvenes en Ac-
ción, Colombia Mayor, Compensación del IVA, Atención
Humanitaria, Primera Infancia, subsidios energéticos, etc.,
de tal manera que, de los $53 billones de inversión en el
PGN, aproximadamente por mitades, corresponde a bienes
de capital e infraestructura, y la otra mitad, a gasto social
diverso.
En el componente gasto social, la ejecución presupuestal
se da casi simultáneamente con la de tesorería, mientras en
infraestructura, la nación solamente presupuesta la que se
ejecuta en la vigencia, de tal manera que no hay brechas
mayores de tiempo entre las dos modalidades de ejecución,
ni tampoco se sobredimensionan las obras en curso. La
nación tiene mayor flexibilidad en la organización de los
contratos de obra de mayor extensión, sin necesidad de ir al
Papel del Estado, tamaño y funciones 161

Congreso, mediante los documentos Conpes 26 y la asigna-

ción de recursos del Confis,27 donde se proyectan vigencias
futuras y se presupuesta lo esperado de cada período.
En los territorios sucede lo contrario respecto a la in-
fraestructura. La solicitud de vigencias futuras y de cupo
de endeudamiento debe ir a concejos y asambleas, con mu-
chas dificultades, por lo que se presupuestan las obras por
mayor valor a lo que se puede ejecutar en el período. El
gasto de inversión en el distrito capital equivale al 84% del
presupuesto consolidado con establecimientos públicos,
con mayor proporción del gasto social en educación, salud
y políticas de protección social respecto a la infraestructu-
ra, esta última concentrada en vías y medios de transporte.
La diferencia en el tratamiento presupuestal de la inversión
por infraestructura y la ejecución de las transferencias del
SGP, es lo que conduce a la desigualdad en proporción de
los presupuestos nacional y distrital por inversión, donde
el distrital equivale al 38% del nacional.
El tercer componente es el servicio de la deuda, amorti-
zaciones e intereses (tabla N.º 7), que representa el 24,2% y
el 2,5%, respectivamente, de los presupuestos consolidados
de la nación y el distrito capital, para 2021. Después del in-
cremento de la deuda pública nacional, originado por los
efectos del Covid-19, llevándola hasta el 65% del PIB, sor-
prende la intención del Gobierno nacional de promover la
reducción efectiva del gasto público privilegiando el mayor
pago de la deuda, en momentos donde se requiere la mayor
intervención estatal en la dinamización de la economía. La

26. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), creado

en la Ley 19 de 1958, es la máxima autoridad nacional de planeación con
la Secretaria Técnica del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
27. El Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), reglamentado en el
Decreto 411 de 1990, está adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y es el encargado de dirigir la política fiscal y coordinar el sis-
tema presupuestal, así como revisar el Plan de Inversiones presentado
por el DNP.
162 R. Bonilla G.

necesidad de expandir la demanda implica que la prioridad

no sea pagar deuda, al contrario, se trata de usar esos re-
cursos para propiciar compras públicas, obras no previstas,
contratar empleo de emergencia, sentar las bases de una
renta básica, etc., medidas que den impulso a la economía,
sin expandir más la deuda.
Tabla 7.
Presupuesto de gasto: servicio de la deuda de nación y distrito capital
($ miles de millones) años 2020 y 2021

Nación Distrito capital

Presupuesto de deuda
2020 2021 2020 2021
Principal 22.673 41.345 104 103

Intereses 29.879 33.333 201 320

Otros 1.062 1.220 11 69

Transferencias - - 173 95

Total deuda pública 53.614 75.898 489 587

Fuente: Mensajes de presupuesto, presidencial y Alcaldía.

El servicio de la deuda se compone de tres partidas: i)

la principal, que es la amortización de los créditos o pagos
al capital, que en 2020, fue de $20,7 billones y el Gobierno
propone llevarlo a $41,3 billones el próximo año, en un ejer-
cicio inexplicable para la coyuntura del país, para lo cual
sugiere endeudarse menos y liquidar activos por $12 billo-
nes; ii) los intereses de la deuda, que dependen de las ne-
gociaciones pasadas, la calificación de riesgo o costo país,
el comportamiento de los acreedores y el tipo de deuda a
contraer, entre préstamos de multilaterales y emisión de
bonos, pasando de $29,9 billones a $33,3 billones el próxi-
mo año, y iii) las comisiones, por $1,2 billones. En el distrito
capital la deuda contraída es baja y su servicio también,
$587 mil millones, no obstante, tiene la expectativa de usar
un cupo aprobado por $10 billones.
Finalmente, otra forma de ver el presupuesto de gasto es
el destino sectorial, donde se ven las prioridades reales de la
Papel del Estado, tamaño y funciones 163

política pública. La tabla N.º 8 está construida en la secuen-

cia legislativa para su aprobación en el segundo debate.
Compara el presupuesto del 2020 con el proyecto radicado
y los ajustes realizados en los dos debates. El presupuesto
definitivo es la columna «segundo debate» y su distribu-
ción porcentual se encuentra en la última columna.28 En el
debate parlamentario, el total del presupuesto no tuvo mo-
dificaciones sino algunos cambios por sector, sin embargo,
la tendencia y distribución no se altera sustancialmente,
dejando el orden de prioridades en servicio de la deuda
(22%), educación (15%), defensa (12,5%) y salud (11,5%). Esas
cuatro prioridades representan el 61% del PGN para el año
de recuperación de la economía y tienen alto porcentaje de
gasto recurrente e inflexibilidad.
Tabla 8.
Presupuesto de gasto 2021. Trámite legislativo y distribución sectorial
($ miles de millones)
Proyecto [Link] 2.º
Presupuesto 2020 %
2021 debate debate
Servicio de la deuda 52.707 74.921 71.582 69.547 22,15

Educación 43.885 46.954 47.163 47.370 15,09

Defensa y policía 35.070 39.282 39.068 39.131 12,46

Salud y protección social 30.922 35.791 35.849 36.052 11,48

Trabajo 29.773 27.036 27.219 27.236 8,67

Hacienda 12.286 20.679 19.986 19.991 6,37

Inclusión social 12.149 14.996 15.480 15.949 5,08

Demás sectores (24) 44.667 54.339 57.651 58.722 18,70

Total PGN 261.459 313.998 313.998 313.998 100,00

Fuente: Mensajes presidencial y PGN, 2021.

La primera prioridad del Gobierno es el servicio de la

deuda pública, que es consecuencia de no hacer la reforma
tributaria integral que se requiere, de ahí que, en lugar de

28. Ver Mensaje Presidencial PGN 2021, el anteproyecto del PGN 2021, las
cartas firmadas por las comisiones económicas y el Decreto del PGN 2021.
164 R. Bonilla G.

cobrar impuestos, prefiera pagar intereses y destinar me-

nos recursos a las necesidades básicas de los colombianos.
La educación es la segunda prioridad, ni más faltaba que
no lo fuera, con metas limitadas que no estimulan la mo-
vilidad social masiva, sino de casos aislados, con subsidios
mal distribuidos hacia grupos de altos ingresos y preca-
riedad en la base popular, ampliando la brecha social en
acceso al preescolar y a la educación superior. Defensa y
policía por encima de salud y protección social, en clara
demostración de un gobierno que prefiere el bolillo a la
prevención, con lo que estimula los derechos adquiridos de
una minoría armada que sostiene el poder.

6. Deuda pública, ¿quienes le prestan al gobierno?

En este acápite se hace una breve descripción de la deu-
da pública colombiana con el objetivo de identificar la dis-
tribución, el nivel de gobierno y los tenedores de la misma.
La fuente de información es el Boletín de Deuda Pública del
Banco de la República (septiembre del 2020), con corte a ju-
nio del mismo año. La deuda bruta del sector público no
financiero (SPNF) es de $687,1 billones de pesos, que equi-
valen al 68,1% del PIB, y a todas las obligaciones que los
diferentes niveles e instituciones de gobierno tienen (tabla
N.º 9) con terceros, incluido el mismo gobierno, dentro y
fuera del país.

Tabla 9.
Deuda pública colombiana, distribución y participación en PIB (junio
2020)

$miles de millones Porcentaje del PIB %

Junio de 2020
Interna Externa Total Interna Externa Total

Deuda bruta SPNF 396.553 290.570 687.123 39,3 28,8 68,1

Deuda neta SPNF 323.157 290.570 613.727 32,0 28,8 60,8

Fuente: Boletín Deuda Pública. Banco de la República (septiembre de 2020).

Papel del Estado, tamaño y funciones 165

Se entiende por deuda pública bruta el consolidado de

acreencias que los gobiernos nacional, departamental, mu-
nicipal y de entidades públicas han adquirido en el ejerci-
cio de sus competencias. Se distribuye entre deuda interna,
la adquirida con acreedores al interior del país, el 39,3% del
PIB, y externa, cuando se trata de acreedores en el resto
del mundo, que participan con el 28,8% del PIB. La deuda
pública neta equivale a reducir de la deuda bruta, aque-
lla que corresponde a la adquirida con otras entidades de
gobierno. En el caso colombiano se toman los pagarés del
Gobierno nacional con entidades públicas y los bonos de la
nación en poder de alguna entidad del SPNF, es decir, que
afecta solamente la deuda interna. La deuda pública neta es
de $613,7 billones, el 60,8% del PIB, que se distribuye entre
interna, el 32%, y externa, el 28,8% del PIB.
Tabla 10.
Deuda pública interna colombiana, composición ($ miles de millones)
(junio 2020)

Instrumento Bruta Neta Prestatario Bruta Neta

Cartera 21.118 21.118 GNC 365.004 291.608

Bonos 350.164 302.038 Territoriales 19.922 19.922

Pagarés 25.270 - Resto SPNF 11.627 11.627

Total 396.552 323.156 Total 396.553 323.157

Fuente: Boletín Deuda Pública. Banco de la República (septiembre de 2020).

La deuda pública bruta interna es de $396,6 billones y la

deuda neta de $323,2 billones (tabla N.º 10). La diferencia se
origina en los pagarés del Gobierno nacional con entidades
públicas ($25,3 billones) y por los bonos emitidos por la na-
ción en poder de entidades de gobierno ($48,1 billones). El
principal instrumento es la emisión de bonos, por $350,2
billones, seguido de los pagarés del Gobierno nacional y la
cartera con el sistema financiero ($25,1 billones). El Gobier-
no nacional central (GNC) es el mayor receptor de deuda
usando los tres instrumentos, por $365 billones, mientras
166 R. Bonilla G.

gobiernos y entidades territoriales apenas llegan a los $19,9

billones y el resto del SPNF. Seguridad social nacional, en-
tidades descentralizadas nacionales y empresas públicas
no financieras nacionales, llegan a los $11,7 billones.
La deuda pública externa bruta y neta es similar, dado
que no hay entidades de gobierno colombianas adquirién-
dolas. La deuda externa equivale a USD $77.302 millones
de dólares que, a la tasa de cambio de $3.759 por dólar, da
$290,6 billones (tabla N.º 11). Nuevamente, el GNC es el
mayor deudor, con USD $55.611 millones, seguido de otras
entidades públicas: Ecopetrol, Reficar, Icfes, etc., con USD
$16.073 millones de dólares, y las entidades territoriales:
EPM, EEEB Bogotá, ETB, etc., con USD $5.554 millones. En
el crédito de mediano y largo plazo, USD $76.819 millones,
los prestamistas son entidades multilaterales, USD $22.824
millones, entidades bilaterales, USD $4.325 millones, banca
comercial, USD $4.169 millones , y la diversidad de tenedo-
res de bonos, USD $45.501 millones.
Tabla 11.
Colombia: Deuda pública externa, (millones de dólares) (junio 2020)

Prestatario Prestamista

Nacional 55,611 Multilaterales 22,824

Territorial 5,554 Bilaterales 4,325

Otras 16,073 B Comercial 4,169

Leasing 64 Bonos 45,501

Total US$ 77,302 Total US$ 76,819

$miles de millones 290,570

Fuente: Boletín Deuda Pública. Banco de la República (septiembre de 2020).

Sea interna o externa, el principal instrumento usado

por el Gobierno colombiano es la emisión de bonos, actual-
mente el 88,3% de la deuda interna y el 59,2% de la exter-
na, para un total de $692,2 billones, equivalentes al 75,9%
de la deuda bruta del SPNF. Los créditos con entidades
multilaterales, bilaterales y banca comercial son contratos
Papel del Estado, tamaño y funciones 167

explícitos en tiempo, tasa y objetivos a cumplir, dejando

una relación bilateral que podría ser objeto de renegocia-
ción. La emisión de bonos, en cambio, es la colocación en
un mercado abierto y susceptible de negociar en mercado
secundario, los tenedores son diversos, personas jurídicas
y naturales, lo que deja al gobierno en dificultades para re-
negociar términos y condiciones.
Tabla 12.
Colombia, poseedores TES B ($ miles de millones) (junio 2020)

Rendimiento
Poseedor TES B $ UVRC Total %
2019
Bancos comerciales 40.632,4 14.903,7 53.626,4 16,31 3.792,9
Banco de la 15.929,5 2.292,8 18.180,5 5,53 1.285,9
República
Otros crediticio 5.100,8 622,5 5.588,1 1,70 395,2
Administradoras 33.679,8 43.224,8 77.741,6 23,64 5.498,5
cesantías y
pensiones
Otros auxiliares 1.533,9 573,4 1.806,5 0,55 127,8
Personas jurídicas 84.146,4 24.950,5 109.732,8 33,36 7.761,2
Otros, sector privado 4.262,3 10.812,5 15.324,5 4,66 1.083,9
Sector público 32.834,0 13.606,3 46.887,9 14,26 3.316,3
Total TES B 218.119,1 110.986,5 328.888,3 100,00 23.261,6

Fuente: Boletín Deuda Pública. Banco de la República (septiembre de 2020).

Los títulos de Tesorería29 TES B, son los de mayor coloca-

ción en el mercado interno (tabla N.º 12), en pesos y en uni-
dades de valor real constante (UVRC). A junio de 2020, el
Banco de la República reportó colocaciones por $328,9 billo-
nes, distribuidos en $218,1 billones en pesos y $111 billones
en UVRC. Los TES B equivalen al 47,5% de los bonos emi-
tidos por el Gobierno colombiano en los mercados interno

29. Los títulos de tesorería TES son títulos de deuda pública expedidos

por el Gobierno nacional y administrados por el Banco de la Republica.
Se emiten por subasta, y se pueden negociar en el mercado secundario.
Los TES A son para cubrir pasivo existente con el Banco de la República
y los TES B para financiar a la nación.
168 R. Bonilla G.

y externo, y al 94% de los colocados en el mercado interno,

los mismos que, para el consolidado del 2019, recibieron un
pago por $23,3 billones en rendimientos, a una tasa efectiva
del 7% anual.
Los compradores de bonos son diversos. Los principales
son: i) las personas jurídicas, entendidas por tales, las empre-
sas que utilizan este instrumento como forma de mantener
las reservas financieras y obtener ingresos no operacionales;
poseen el 33,4% y obtuvieron rendimientos por $7,8 billones;
ii) los fondos administradores de cesantías y pensiones, re-
ceptores del ahorro forzoso de la sociedad, con el 23,6% de
los bonos y $5,5 billones en rendimientos, iii) la banca co-
mercial, con el 16,3% de bonos y $3,8 billones de rendimien-
tos; iv) el sector público, diferentes entidades que conservan
importantes reservas financieras, con el 14,3% de bonos y
$3,3 billones de rendimientos; v) el Banco de la República,
bajo la forma de préstamo indirecto al Gobierno, con el 5,5%
de bonos y $1,3 billones de excedentes, y vi) otros tenedores,
con 6,9% en bonos y $1,6 billones en excedentes.

7. La protección social y al trabajo

La participación del Estado colombiano en el mercado
de trabajo se da de dos maneras: i) en su papel de regu-
lador del mercado, con funciones de gestor de iniciativas
ante el Congreso, tramitador de leyes y decretos que regla-
mentan la actividad de contratar y ser contratado en cali-
dad de trabajador en Colombia, y ii) la participación directa
como empleador, contratante y proveedor de los recursos
para cubrir los pagos directos o indirectos a las personas
en función de su calidad de trabajadores activos, cesantes o
retirados. El primer aspecto no es objeto de revisión en este
documento, mientras el segundo resalta, de manera preci-
sa, la acción del Estado como actor económico.
El Estado colombiano interviene directamente y aporta
recursos en el mercado de trabajo de cinco formas: i) como
Papel del Estado, tamaño y funciones 169

empleador, ejerciendo la función de jefe de funcionarios,

empleados y trabajadores al servicio del Estado; ii) como
contratante por servicios, mediante órdenes de prestación
de servicios (OPS) y otras modalidades de contratación no
laboral de personas naturales que le prestan algún servicio;
iii) aportante de recursos para financiar parafiscales dirigi-
dos al ICBF y Sena; iv) aportante de recursos para financiar
la contribución patronal en la cotización por salud del régi-
men contributivo, y v) proveedor de recursos y pagador de
pensiones de los diferentes regímenes existentes en el país.
i) Como empleador, el Estado colombiano es el primer
contratante formal del país, en los diferentes niveles
de gobierno y establecimientos públicos, amparado en
plantas de personal aprobadas y reglamentadas por
el Servicio Civil. Según la GEIH, en promedio traba-
jan con el Estado alrededor de 850.000 personas, con
la cobertura total de prestaciones sociales y seguri-
dad social previstas en el código laboral colombiano.
Los principales grupos de personas que trabajan con
el Estado son: a) personal de las fuerzas militares y la
policía, estimados en 300.000 personas; ii) personal del
magisterio, en todos los niveles, estimado en 300.000
personas; iii) funcionarios del gobierno central y esta-
blecimientos públicos, estimado en 200.000 personas, y
iv) funcionarios de gobiernos territoriales y sus respec-
tivos establecimientos públicos, estimados en 50.000
personas.
ii) Como contratante por servicios. El Estado colombiano,
a nombre de no tener personal suficiente en las plan-
tas de personal aprobadas, inició y estimuló la práctica
de la contratación por OPS, con personas naturales que
cumplen funciones similares a los de planta, cumplen
horario, van al sitio de trabajo y reciben instrucciones
de un superior, cumpliendo los requisitos de un contra-
to realidad, sin prestaciones sociales ni seguridad so-
cial. No hay cifras conclusivas sobre cuántas personas
170 R. Bonilla G.

cumplen esas funciones, conocidas en el lenguaje coti-

diano como “nómina paralela”. Sin embargo, estudios
previos de la Comisión del Servicio Civil certificaron
que en diversas entidades había hasta el doble que en
planta.
iii) Aportante de parafiscales en ICBF y Sena. Como em-
pleador cumple este requisito con todas las personas
contratadas laboralmente y en planta; no lo hace con
los contratistas por servicios. Después de aprobada la
Ley 1607 de 2012, el Gobierno nacional adquirió el com-
promiso de financiar directamente, desde el PGN, estos
aportes para las empresas particulares de régimen tri-
butario ordinario, con lo cual redujo una parte de los
llamados costos no salariales a los empleadores, cinco
puntos del antiguo impuesto a la nómina. Continúan
haciendo este pago las entidades del Estado y las em-
presas que no corresponden al régimen ordinario de
tributación del impuesto de renta corporativo.
iv) Aportante en la cotización de los empleadores en salud
del régimen contributivo. Después de la Ley 1607 de
2012, el Gobierno nacional descargó a los empleadores
de la obligación de contribuir con el financiamiento de
la salud, de tal manera que, desde entonces, el PGN
cubre el gasto en salud destinado a salud pública, ré-
gimen subsidiado y proporción importante del contri-
butivo. El Gobierno cubre lo que le corresponde como
empleador y el 8,5% de antiguo aporte patronal para las
empresas privadas del régimen ordinario en el impues-
to de renta. Del régimen contributivo persiste el pago
de la contribución de los trabajadores, 4%, y el aporte de
empleadores de las instituciones del Estado y empresas
de régimen especial en impuesto de renta corporativo.
v) Proveedor de recursos y pagador de pensiones. La mayor
intervención del Estado colombiano en temas relaciona-
dos con el trabajo es en la financiación y pago de pen-
siones de los diferentes regímenes dejados en la Ley 100
Papel del Estado, tamaño y funciones 171

de 1993 (tabla N.º 13). Como empleador responde por los

regímenes especiales y exceptuados, tanto por el aporte
en la cotización de empleados activos como en el pago
de las pensiones a quienes cumplieron requisitos y se les
declaró el beneficio. Del PGN se destinaron $31 billones
a pago de pensiones de origen público, de pensionados
en regímenes especiales ($12,2 billones), agrupados en
trabajo ($11,4 billones), salud ($0,6 billones), comercio,
agricultura y resto ($0,17 billones), y de pensionados en
regímenes exceptuados ($18,9 billones), agrupados en
defensa ($10,3 billones), y educación ($8,6 billones).
Tabla 13.
Colombia, presupuesto para pensiones, PGN ($ miles de millones)

Pensiones nación 2018 2019 2020 2021

Trabajo 10.240 19.746 10.959 11.357
Defensa y policía 6.680 7.234 7.987 10.255
Educación 6.809 7.981 8.641
Salud y protección social 556 597
Comercio, industria y turismo 78 81
3.328
Agricultura y desarrollo rural 48 50
Resto sectores 52 40
Total sin Colpensiones 27.056 26.980 27.661 31.021
Colpensiones 12.346 11.545 12.655 11.349
Establecimientos públicos 650 123
Total pensiones 39.401 38.525 40.966 42.493

Fuente: Mensajes presidencial y PGN, años 2018 a 2021.

Adicionalmente, el Gobierno nacional responde por la

transición del RPM, desde el ISS a Colpensiones, con apor-
tes de $11,3 billones. La nómina de pensionados de Colpen-
siones, 1.450.000 personas provenientes esencialmente del
sector privado, tuvo en 2019 un valor de $26 billones, que
fue cubierto con tres fuentes de recursos: a) los cotizantes
activos, que dejaron en caja $9 billones; b) los cotizantes
que se trasladaron desde RAIS a Colpensiones y trajeron su
bono pensional, acumulando $8 billones año; y c) el aporte
172 R. Bonilla G.

del Ministerio de Hacienda para completar la necesidad de

pago, presupuestada en $11,5 billones, de los cuales solo
fueron usados $9. En la medida en que se fortalece el grupo
de afiliados cotizantes activos a Colpensiones se reduce la
necesidad de aportes desde el Gobierno nacional.
vi) El Estado colombiano no solamente paga pensiones,
sino que es fuente principal de los rendimientos atribui-
dos al buen desempeño de RAIS y a la liquidación de
los bonos con que RAIS asigna pensiones y hace devo-
luciones. Las administradoras de RAIS tienen portafo-
lio de inversiones según nivel de riesgo. El consolidado
a junio 2020 (tabla N.º 14) revela que entre títulos de te-
sorería, bonos pensionales y títulos de deuda interna y
externa, poseen $108,5 billones de deuda pública, equi-
valentes al 40,2% del acumulado de los fondos. Sobre
ellos, a una tasa efectiva del 7% anual, significa un giro
por $7,6 billones año, sin contar con el valor entregado
a las administradoras por redimir bonos pensionales.
Tabla 14.
Colombia, Portafolio RAIS ($ miles de millones)

Títulos deuda Moderado Conservador > riesgo Programado Total

Bonos 80.451 7.644 66 9.256 97.417
pensionales
Deuda externa 2.965.042 406.434 110.178 231.371 3.713.025
Tesorería 63.946.301 14.881.359 3.712.508 16.882.014 99.422.182
Deuda interna 1.318.833 286.455 89.526 499.545 2.194.359
Externa D 2681 2.115.500 537.619 252.255 201.163 3.106.537
Total deuda 70.426.127 16.119.512 4.164.532 17.823.349 108.533.520
Participación % 35,9 58,7 22,1 64,1 40,2
Total fondo 196.178.001 27.470.709 18.801.914 27.823.751 270.274.375

Fuente: Superintendencia Financiera. Portafolio de Inversión RAIS. Cálculos

propios.

La participación del Estado colombiano en otros temas

relacionados con el mundo del trabajo es limitada y pre-
caria. El subsidio familiar, derivado de las relaciones de
Papel del Estado, tamaño y funciones 173

trabajo, le fue asignado a las Cajas de Compensación Fa-

miliar (CCF), con el único parafiscal que persiste, el 4% de
la nómina. Tiene cobertura en los empleos formales y en-
trega, a manera de subsidio, el 1%. El subsidio de desem-
pleo es simbólico, equivale a un salario y medio mínimo
distribuido en seis meses y por una vez en la vida. En nin-
guno de los dos hay aporte del Estado y, en ambos casos,
ha demostrado ser insuficiente y no contribuye a resolver
problemas reales de las familias cuando pierden el empleo
o sufren contingencias que conducen a suspender contra-
tos. La pandemia demostró que no hubo respuesta eficaz.

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174 R. Bonilla G.

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de 2009, vi)Ley 1430 de 2010, vii) Ley1607 de 2012, viii) Ley
1739 de 2014, ix) Ley 1819 de 2016, x) Ley 1943 de 2018 de Fi-
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 Elementos para una reforma
alternativa al sistema de
pensiones
Flor Esther Salazar Guatibonza,1
Paula K. Triviño-Gaviria2
y Santiago Castaño Salas3

1. Magíster en Ciencias Económicas, Ph.D (C) en Economía. Profesora de

planta de la Universidad Nacional de Colombia. Experta en pensiones.
2. Socióloga y candidata a magíster en Ciencias Económicas, Univer-
sidad Nacional de Colombia. Miembro investigadora del Grupo de
Socioeconomía Instituciones y Desarrollo (GSEID) de la Universidad
Nacional de Colombia.
3. Economista, Universidad Javeriana de Cali. Candidato a magíster
en Desarrollo Económico, Universidad de San Martín, Argentina. Es-
tudiante de doctorado en Ciencia Económica, Universidad Nacional de
Colombia. Miembro investigador del Grupo de Socioeconomía Institu-
ciones y Desarrollo (GSEID) de la Universidad Nacional de Colombia.

177
Introducción

E n el marco de los derechos humanos y sociales, la se-

guridad social y, dentro de esta, la seguridad social en
pensiones, es un asunto de vital importancia que debería
figurar entre las prioridades de cualquier país. No obstan-
te, resulta difícil ocultar el hecho de que en el mundo y,
particularmente en Colombia, millones de personas care-
cen o carecerán de protección social alguna en su vejez.
El sistema de pensiones en Colombia enfrenta fuertes
dificultades para garantizar ingresos en la vejez a la mayo-
ría de la población. Desde diferentes sectores se insiste en
la necesidad de una reforma pensional. La pregunta que
surge es ¿qué tipo de reforma es la que necesita el país?
El sector financiero aboga por una reforma que profundice
el modelo de capitalización individual, claramente favora-
ble a los intereses de este gremio, pero no necesariamente
para los ciudadanos en general. En este sentido, se consi-
dera primordial una propuesta alternativa que recobre la
pensión de vejez como un derecho, mediada por un nuevo
pacto social, en la medida en que toda reforma de pensio-
nes lleva implícita una visión de sociedad, de los principios
y tipo de políticas que se privilegian.
En la línea de una reforma alternativa al sistema de pen-
siones, se propone considerar la pensión como un derecho
y una política pública de protección a la vejez. Así, en este

179
180 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

artículo se discute esta visión y se plantean elementos para

la estructuración de la misma, tales como los principios, las
políticas y los objetivos que se quieren favorecer, la natura-
leza del sistema y el enfoque de las medidas de reorganiza-
ción del sistema actual.
En cualquier tipo de reforma que se llegue a plantear,
los primeros aspectos que se deben tener en cuenta para su
reestructuración y discusión tienen que ver con los princi-
pios, las políticas y los objetivos que se quieren favorecer,
que serían las directrices en el diseño de mecanismos para
la garantía del derecho a la protección social de ingresos
en la vejez. Esta fue una de las principales limitaciones que
tuvo la reforma implementada en los años noventa y que
conllevó todas las dificultades que actualmente se presen-
tan. En una propuesta de reforma alternativa es necesa-
rio rescatar los principios de solidaridad, universalidad y
equidad.
Sobre la naturaleza del sistema, se debe propender por
un régimen cuya naturaleza permita la protección a las
personas ante los riesgos que el modelo económico acen-
túa, y lograr que estos proporcionen protección adecuada
en un contexto de incertidumbre, inequidad y exclusión
social. En este sentido, la propuesta alternativa plantea la
conveniencia del fortalecimiento del régimen público de
reparto como elemento central del sistema de pensiones. A
partir de la naturaleza del sistema es posible pensar en los
aspectos institucionales de organización y administración.
La propuesta de medidas para reorganización del siste-
ma actual debe contemplar la reforma del sistema contribu-
tivo (constituido por el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, RAIS, y el Régimen de Prima Media, RPM) y
la estructuración de un sistema de carácter no contributivo
que otorgue una renta básica a personas envejecidas, ga-
rantice el derecho a que reciban ingresos, a que se integren
de manera eficaz al esquema contributivo, de tal manera
que no genere desincentivos a la contribución, y que sea
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 181

tan amplio como para extender este derecho a toda la po-

blación. Así mismo, se plantea la necesidad de medidas
para mejorar las inequidades de género, y los mecanismos
de incentivos a la cotización para personas con ingresos
inestables o por debajo del salario mínimo, entre otros.

El contexto de una reforma al sistema de pensiones

en Colombia
Considerando la historia de las reformas a los sistemas de
protección social en pensiones de América Latina durante
la década de los noventa, la prioridad fue crear esquemas
con participación de la previsión privada que transforma-
ron el enfoque de las prestaciones sociales en bienes otor-
gables por la vía del mercado. Estas reformas estuvieron
influenciadas por las recomendaciones del Banco Mundial,
enmarcadas en la concepción de la gestión individual del
riesgo, esto es, que el individuo es el responsable de garan-
tizar sus propios ingresos para la vejez.
La ola de reformas que iniciaron en 1981 dio lugar a que
en 1993 Colombia implantara un sistema dual, basado en la
adopción del RAIS, en competencia con el existente RPM,
hoy administrado por Colpensiones (Ley 100 de 1993).
Esta transformación, y las consecuentes reformas de tipo
paramétrico que se introdujeron (Ley 797 de 2003, Acto Le-
gislativo 01 de 2005), pretendieron mejorar las condiciones
de protección a la población envejecida en Colombia. Sin
embargo, las condiciones actuales del sistema muestran las
grandes dificultades que este presenta en términos de su
baja cobertura (según la Comisión del Gasto, para el año
2017, apenas el 24% de los mayores de 65 años tuvo pensión),
inequidad, insostenibilidad, escasos avances en los princi-
pios de eficiencia, universalidad e integralidad, con limita-
ción y rompimiento del principio de solidaridad, entre otros.
Después de 27 años, el sistema general de pensiones y
los indicadores de sostenibilidad del mismo evidencian
182 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

que el modelo de la Ley 100 de 1993 está lejos de haber dado

respuesta a los problemas pensionales del país. Por el con-
trario, se proyecta que cada vez más personas dependarán
del financiamiento estatal o no tendrán el derecho a una
pensión de vejez cuando el Estado no la garantice.
Lo que sucedió con la reforma de 1993 fue un tránsito de
afiliados del RPM al RAIS, sin que esto significara avances
importantes en términos de cobertura efectiva, ni mejores
beneficios pensionales, ni mucho menos alivios en térmi-
nos de sostenibilidad fiscal. Lo que se ha dado en la actua-
lidad, con la progresiva maduración del RAIS y los graves
problemas que exhibe, es su baja capacidad para garantizar
seguridad social en pensiones y un alto movimiento de re-
greso al RPM, administrado por Colpensiones, de afiliados
que están cerca de pensionarse.
Las condiciones del modelo actual, unidas al interés del
sector privado por concentrar la administración del sistema
pensional colombiano, han motivado el pronunciamiento
de diversos sectores sobre la necesidad de una nueva refor-
ma al sistema de pensiones. Algunas propuestas que están
sobre la mesa han llegado a sugerir medidas como la de de-
jar toda la administración de las cotizaciones en manos de
los fondos privados, lo que marchitaría el esquema públi-
co, o modificaciones de tipo paramétrico, como el aumento
de las edades de jubilación. Se trata de alternativas que no
garantizan una solución a la situación actual del sistema y
sus problemas acuciantes (como la baja cobertura presta-
cional). En el caso de la eliminación del RPM, que dejaría
el sistema de pensiones en manos de fondos privados, bajo
el mecanismo de capitalización individual, terminaría por
empeorar la situación, tal y como muestran algunas expe-
riencias internacionales (la de Chile, en el caso de América
Latina).
Si bien, muchas de las reformas a los sistemas de pen-
siones se legitiman a partir de aspectos relacionados con el
envejecimiento poblacional y la consecuente sostenibilidad
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 183

fiscal, ante todo se trata de preferencias políticas. Esto es,

toda reforma de pensiones lleva implícita una visión de so-
ciedad y de los principios que se privilegian, así como la
forma en que el ingreso y la riqueza colectiva son distri-
buidos. Las preferencias políticas, tanto como los aspectos
institucionales, son factores importantes al momento de
analizar y diseñar las reformas a los sistemas de seguridad
social en pensiones.
Las principales propuestas de reforma pensional genera-
das por la Asociación Nacional de Instituciones Financie-
ras (Anif), la Asociación Colombiana de Administradoras
de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos) y la Fun-
dación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesa-
rrollo) apuntan, ya sea al marchitamiento y eliminación del
sistema público de reparto, para dejar todo el sistema con-
tributivo bajo un esquema de fondos privados con capita-
lización individual, o a limitar el alcance de Colpensiones,
para que maneje únicamente un primer pilar contributivo.
Los fundamentos que se usan para justificar la reforma y el
enfoque de las propuestas terminan siendo los mismos que
se usaron para introducir la Ley 100 de 1993, y sobre los que
se ha evidenciado que los únicos beneficios generados han
sido favorables ala industria de administradoras privadas,
mas no para la sociedad en su conjunto.
Los diagnósticos de los que parten estas propuestas
presentan altos sesgos, en la medida en que atribuyen los
problemas del sistema pensional únicamente al esquema
público, cuando son diversos los aspectos a considerar en
torno a las dificultades que este tiene. Hay problemas en el
pilar contributivo, llámense RAIS o RPM, en términos de
su incapacidad para mejorar la cobertura, pues hay una alta
proporción de población excluida que está en condiciones
de pobreza e indigencia, así como también, tiene grandes
debilidades en los mecanismos de solidaridad, determina-
dos por las garantías y beneficios otorgados por el Estado a
quienes no tienen capacidad contributiva, y que se limitan
184 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

al Fondo de Solidaridad Pensional, Colombia Mayor y los

Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).
Desde el Gobierno nacional se han favorecido este tipo
de diagnósticos y propuestas que se hacen desde el sector
financiero. Por ejemplo, en las bases del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) del actual Gobierno (2018-2020) se pos-
tula que «se requiere que el sistema general de pensiones
unifique sus reglas para el reconocimiento de pensiones y
el otorgamiento de beneficios, [de forma] que estos estén
ligados a las cotizaciones efectuadas» (p. 157). Lo anterior,
significa favorecer el esquema de capitalización. El régimen
público de reparto, justamente por su naturaleza, no está
ligado a las cotizaciones efectuadas por el trabajador, sino
a la solidaridad intra e intergeneracional de la sociedad,
comparado con el régimen de capitalización individual ad-
ministrado por los fondos privados de pensiones que liga
sus beneficios al ahorro alcanzado por el trabajador.
Un diagnóstico equilibrado del sistema de pensiones
debe considerar tanto los problemas del RPM como el de-
ficiente funcionamiento del RAIS, administrado por los
fondos privados de pensiones. Son varios los estudios y la
evidencia empírica que muestran que estos sistemas no tie-
nen la capacidad de generar adecuadas tasas de reemplazo
para los futuros pensionados (entre el 30% y el 35%) (Oecd,
2019), ni de garantizar la pensión a la mayoría de sus afilia-
dos, que se manifiestan en la alta devolución de saldos y so-
licitudes de acceso a la Garantía de Pensión Mínima (GPM).
Hay que considerar que una proporción importante de las
pensiones otorgadas por el RAIS han contado con el bono
pensional otorgado en la transición de la Ley 100 de 1993,
que ha representado hasta el 60% del capital de una pen-
sión, por tanto, es posible que para aquellos afiliados cuyo
capital de pensión dependa únicamente de los ahorros, en
este régimen tengan tasas de reemplazo mucho más bajas.
El RAIS en Colombia es un sistema con elevados costos
de administración, que hacen que las tasas de reemplazo
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 185

sean muy bajas, junto con los elevados costos en la expe-

dición de rentas vitalicias. Hay una concentración de la in-
dustria de administradoras de fondos (el 66% de los fondos
está bajo administración de dos administradoras de fondos
de pensiones (AFP): Protección y Porvenir), debilidades en
supervisión y asimetrías en contra del afiliado, más una
ausencia de información y regulación en aspectos que im-
pactan al afiliado y acentúan la inequidad de género en
contra de mujeres y entre afiliados.
En el caso de las mujeres hay circunstancias que hacen
que sean más comunes los periodos de interrupción del
trabajo o de las carreras profesionales, tales como los pe-
riodos de maternidad, el tiempo que dedican al cuidado de
sus hijos o el hacerse cargo de responsabilidades familia-
res, entre otros, situaciones que en esquemas contributivos
terminan afectando la construcción de sus beneficios pen-
sionales. Hay otras razones, por ejemplo, la mayor longe-
vidad de las mujeres genera beneficios pensionales mucho
menores y, en caso de carecer de este derecho, dificultades
para sostener sus medios de vida en edades avanzadas. Las
mujeres que acceden al derecho a la pensión generalmente
tienen unas condiciones diferentes a las de los hombres,
esto en términos de la reproducción de las desigualdades
del mercado laboral, que no les permiten acumular dere-
chos de pensión en igualdad de condiciones. Histórica-
mente, las mujeres se han enfrentado a menores salarios
en iguales niveles de cargo y profesión, la proporción de
mujeres entre los empleados remunerados formales sigue
siendo inferior a la de hombres, y tienen mayor riesgo de
trabajar en empleos precarios o informales. Además, por lo
general, son las mujeres las que asumen la mayor parte de
las responsabilidades familiares y de cuidado.
Estos factores terminan afectando sus contribuciones
a planes de pensiones contributivas. Esto, en el caso co-
lombiano, termina acentuándose en contra de las mujeres,
especialmente en el RAIS, teniendo en cuenta que estas
186 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

pensiones se calculan sobre los ingresos y las contribucio-

nes de capital acumuladas para ello; así mismo, al tener
mayor longevidad van a recibir pensiones diferencialmen-
te menores a la de los hombres. Este sistema no incorpo-
ra mecanismos de solidaridad entre las personas y mucho
menos a favor de mujeres, como un reconocimiento de to-
dos los factores que las afectan en la construcción de sus
beneficios pensionales.
En cuanto a los temas de sostenibilidad, aunque se haya
negado, el RAIS también tiene la capacidad de generar pre-
siones fiscales. Un estudio de la Organización Internacio-
nal del Trabajo (OIT) indica que casi todos los países que
establecieron cuentas individuales redujeron o se estanca-
ron en cobertura pensional (OIT, 2017-2019). La forma en
que se están generando impactos fiscales desde el RAIS tie-
ne que ver con su escasa capacidad para otorgar pensiones
que no vayan a requerir medidas del Gobierno para cubrir
su población envejecida: alrededor del 40% de las personas
que solicitan una pensión de vejez logran acumular el ca-
pital requerido para su reconocimiento. Es así como, el 59%
de las pensiones de renta vitalicia otorgadas por este régi-
men, a diciembre de 2020, ha sido a través de la GPM, que
es la forma como se está generando una carga importante
en materia pensional para el Estado. Otra forma tiene que
ver con el cubrimiento del salario mínimo.
La GPM está destinada a que aquellos cotizantes que al
llegar a la edad de pensión (mujeres, 57 años y hombres, 62),
hayan acumulado 1.150 semanas cotizadas y no alcanzaron
el capital necesario para financiar su pensión, a través del
Fondo de Garantías de Pensión Mínima (FGPM) se com-
pleta el capital faltante para la financiación de una pensión
de salario mínimo. Para las pensiones de salario mínimo
otorgadas con GPM a diciembre de 2020 (43.790), más del
60% del financiamiento de la pensión se ha cubierto a tra-
vés de dicho fondo. De estas pensiones, el 87%, además de
la GPM, cuenta con bono pensional, también a cargo del
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 187

presupuesto público. La tendencia del otorgamiento de es-

tas garantías, muestra que el fondo se descapitalizará en
el mediano plazo, y será a través del presupuesto público
que se financiará la mayor parte de las pensiones de salario
mínimo otorgadas por el RAIS.
Otra forma que está generando efectos fiscales tiene que
ver con la garantía del deslizamiento del salario mínimo.
Teniendo en cuenta que el 70% de las pensiones otorga-
das por el RAIS son de un salario mínimo, y las diferentes
modalidades de pensión, como las de retiro programado,
terminan en una renta vitalicia de igual valor, una alta pro-
porción de pensiones otorgadas por el RAIS requieren la
cobertura del deslizamiento de salario mínimo a cargo del
Estado, un costo que no puede ser subestimado.
Lo que viene pasando con el RAIS plantea fuertes cues-
tionamientos sobre la capacidad de este régimen para
cumplir el objetivo para el que fue creado, que no es el de
generar algún ahorro para ser devuelto luego, sino el de
garantizar pensiones.
Por su parte, al RPM se le atribuyen problemas sobre su
sostenibilidad, desde el punto de vista fiscal, y las fuertes
presiones que genera sobre el presupuesto de la Nación.
Sobre el particular, es necesario diferenciar el costo de
las pensiones y el que han generado los regímenes excep-
tuados (que cuentan con las pensiones más altas que se
otorgan, como el caso de las de los magistrados y las del
Congreso) del costo de las pensiones otorgadas a los afilia-
dos promedio del RPM que realizaron cotización durante
su vida activa. Del gasto fiscal en pensiones (4% del PIB),
corresponde a Colpensiones el 1,3%. Uno de los principa-
les problemas del sistema público de hoy, administrado
por Colpensiones, fue la no definición respecto al modelo
financiero que lo llevó al agotamiento de reservas, y que
se acentuó con la introducción del RAIS, pues este generó
una gran sustracción de cotizantes. Otro de los problemas
que se le atribuye a este sistema tiene que ver con los altos
188 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

subsidios a las altas pensiones, pero con reformas paramé-

tricas se podrían limitar, sin que esto pueda justificar el
marchitamiento del RPM.
Analizar la situación del sistema de pensiones implica
reconocer que en el sistema general la competencia estable-
cida entre el RAIS y el RPM ha terminado por acentuar las
dificultades de la jubilación a través de contribuciones y,
respecto a los mecanismos asistenciales y solidarios no se
cuenta con uno que sea unificado y claro para brindar una
real protección a quienes se encuentran excluidos, sin nin-
guna capacidad de construcción propia de beneficios pen-
sionales, y que sea complementario al esquema obligatorio.
Los mecanismos solidarios se encuentran altamente desco-
nectados, desestructurados y sin ninguna posibilidad de
garantizar protección alguna.
Figura 1.
Pensionados sistema general de pensiones

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2017 2018 2019 2020

Total Pensionados RAIS Total Pensionados RPM

Fuente: Datos Superintendencia Financieria de Colombia.

La competencia entre regímenes ha afectado la sosteni-

bilidad del sistema en su conjunto. No se hace sostenible
ningún sistema integrado por un esquema de regímenes en
competencia, donde uno es el que recibe y gestiona las con-
tribuciones en la mayor parte de la etapa de aportes (RAIS),
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 189

mientras que el otro es el que se hace cargo del pago de más

del 90% de las pensiones (RPM). En el sistema general de
pensiones, a diciembre de 2020, el RAIS tenía el 13% de pen-
sionados (210.331 pensiones), mientras que el 87% restante
está en el RPM (1.439.881 pensiones) (figura N.º 1).
En la conformación étarea de afiliados se observa que
Colpensiones tiene la mayor parte de afiliados cercanos a
la edad de pensión. Esto se seguirá acentuando por el alto
volumen de traslados del RAIS al RPM. Por su parte, en
el RAIS, el grueso de aportantes está en edad productiva:
menores a 50 años (figura N.º 2).
Que se hable de desfinanciamiento del sistema, como tal,
se debe a la coexistencia de estos dos regímenes puestos
en competencia con un resultado en concreto, y es que en
el RAIS los colombianos difícilmente podrán obtener una
pensión.
Figura 2.
Distribución de afiliados por rango de edad en cada uno de los regímenes
(RAIS-RPM)

0% 2%
4%
5%
8%
10%
15%
17%
15%
9% 14%
2% 18%
20%
18%
16%
12%
9%
5%
1%
0% 0%
0- 19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65 o mas

RAIS RPM

Fuente: Datos Superintendencia Financiera de Colombia.

El mecanismo asistencial de los BEPS, que se introdujo

como una manera de incentivar el ahorro de la población
sin capacidad de contribuir de acuerdo a los requerimientos
190 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

del pilar contributivo, se muestra altamente ineficiente e in-

capaz de construir un pilar solidario de carácter no contri-
butivo que garantice el derecho a la pensión a una amplia
proporción de población excluida.
Este programa se diseñó como un servicio social com-
plementario de protección para la vejez, que posibilita el
ahorro voluntario de recursos con el que se puede recibir
un incentivo del 20% adicional sobre el valor de los apor-
tes, otorgado por el Gobierno nacional. No se trata de nin-
gún tipo de pensión, sino de un mecanismo de ahorro que
entrega incentivos. El ahorro, bajo este mecanismo, podría
convertirse en un ingreso que el afiliado recibiría cada dos
meses sin que exceda el 85% de un salario mínimo legal
vigente (SMLV). El beneficio no es heredable, pero una
posibilidad que tienen los vinculados a los BEPS es la de
trasladar los recursos ahorrados al sistema general de pen-
siones, si en algún momento realizó cotizaciones al mismo,
para obtener la pensión e incrementar el valor de renta vi-
talicia que pueda obtener.
Sobre este tipo de esquemas se cree que no se obtendrán
los resultados esperados, en la medida en que de lo que se
trata es de la incapacidad de la población en condiciones de
pobreza para realizar contribuciones que garanticen algún
tipo de ingreso en la vejez.
Si en el esquema contributivo, que corresponde en algu-
na medida a la población que cuenta con alguna capacidad
de realizar aportes, se tienen altos periodos cesantes y difi-
cultades en la acumulación del capital necesario para una
pensión de un salario mínimo y, si el subsidio de aportes a
pensión tampoco ha tenido los resultados esperados, me-
nos puede esperarse en términos de algún grado de con-
tinuidad en los aportes voluntarios en esquemas como el
de los BEPS, y lo que una persona ahorre va a ser poco
significativo como para garantizar algún tipo de ingresos
en la vejez. Como se anotaba antes, en 2020 el promedio
de ahorro por afiliado fue de $160.921, esto no posibilita
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 191

ningún tipo de ahorro para una mesada que garantice el

mínimo vital en la vejez.
En términos generales, la situación que exhibe el sistema
actualmente muestra que la reforma que se hizo en 1993
con el fin de ampliar la cobertura, mejorar las condiciones
de los pensionados y reducir las dificultades fiscales, no
ha dado los resultados esperados y estuvo lejos de ser el
mecanismo para mejorar la seguridad en pensiones de la
población envejecida en Colombia.

La orientación de las propuestas que se han

planteado al sistema
Desde los diagnósticos y propuestas surgidas de entida-
des como Asofondos, Anif y Fedesarrollo se tiende a ca-
racterizar al RPM, representado por Colpensiones, de ser
profundamente «inequitativo» y de ser fiscalmente (finan-
cieramente) «insostenible». Se alude que el Gobierno nacio-
nal «subsidia» a la población de más altos ingresos, ya que
transfieren anualmente recursos públicos del presupues-
to nacional para cubrir el déficit financiero que genera el
RPM. Es así como las propuestas de reforma presentadas
por estos sectores coinciden en la idea general de unificar el
sistema sobre la base de la capitalización individual, elimi-
nando de esta forma la competencia que existe actualmen-
te entre el RPM y el RAIS.
Asofondos propone convertir a Colpensiones en una ad-
ministradora más de fondos pensionales, lo que en últimas
supone acabar con el RPM. Por su parte, la propuesta de
Anif sugiere terminar con el RPM y convertir a Colpensio-
nes en un instituto encargado de administrar programas
subsidiarios como Colombia Mayor y los BEPS. La pro-
puesta de Fedesarrollo platea la creación de un sistema de
pilares donde todas las cotizaciones de un SMLV sean ad-
ministradas por Colpensiones (primer pilar), y para aque-
llas cotizaciones que superen este valor, el excedente sea
192 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

obligatoriamente dirigido a un sistema de ahorro indivi-

dual administrado por las AFP.
El análisis detallado de tales propuestas exhibe la debi-
lidad de los argumentos expuestos, con los cuales se pre-
tende justificar una reforma estructural al sistema general
de pensiones, particularmente porque se parte de un diag-
nóstico sesgado que no considera todos los problemas del
RAIS. En estas repuestas no se evidencia que realmente se
vayan a resolver los problemas sobre los que se fundamen-
tan, tales como el alivio a la «bomba fiscal». Según Anif,
su propuesta de reforma generaría una reducción del pasi-
vo pensional en términos del Producto Interno Bruto (PIB)
del 113,9% al 112,3% a 2050, producto del marchitamiento
del RPM. Un escenario como este no puede justificar una
reforma estructural como la que se plantea. En el caso de
las propuestas de Fedesarrollo y Asofondos, se tendría un
mayor efecto fiscal por efecto de la ampliación de la GPM,
más la garantía de derechos adquiridos (costos de transi-
ción), que, como lo mostró la reforma de 1993, no resulta
ser insignificante, y que no solo se verían reflejados en el
mediano y largo plazo, sino en lo inmediato, con aumento
de las transferencias de recursos del presupuesto para so-
portar las pensiones actuales.
No es posible pensar en la capitalización individual como
característica y centro del sistema de pensiones, cuando la
experiencia de diversos países y del mismo caso colombia-
no ha mostrado sus grandes limitaciones para garantizar
el derecho de seguridad social en pensiones. La OIT (2017)
ha señalado cómo los diferentes países con esquemas de
capitalización han revertido total o parcialmente estos sis-
temas, dada la incapacidad que mostraron para aumentar
la cobertura y garantizar el derecho pensional, así como los
altos costos administrativos que estos esquemas suponen.
Ninguna de las propuestas de reforma que se han plan-
teado y que han sugerido marchitar el RPM ha mostrado
con datos cómo se alivianaría la presión fiscal ni cómo
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 193

se comportaría la cobertura en pensiones, puesto que es-

tos dos aspectos deben ser analizados en conjunto. Como
se mencionó antes, del presupuesto público y a través de
Colpensiones, aún hoy se siguen asumiendo los costos de
transición de la reforma de 1993 y, en caso de marchitar
el RPM, los costos de transición serían de gran impacto,
mientras los afiliados se trasladarían a un sistema con baja
capacidad de otorgar pensiones y que también dependería
del presupuesto público para financiarlas.
Un sistema fundamentado en la capitalización indivi-
dual implica eliminar un derecho social y romper con el
principio de solidaridad establecido en los marcos interna-
cionales de la seguridad social. Igualmente, la propuesta
de dejar solamente el primer pilar a Colpensiones, equivale
a asumir obligaciones de GPM en el sistema privado actual
y más del 60% de las pensiones de renta vitalicia otorgadas
por este régimen, acabando con la naturaleza del esquema
de reparto que, dada la ampliación de riesgos y vulnera-
bilidad de afiliados, tiene mayor capacidad para brindar
protección en la vejez. Bajo un esquema de capitalización
se concibe la pensión como un mecanismo de ahorro, en
donde los beneficios a la vejez están ligados al capital acu-
mulado, pero no se asume como un derecho que obtiene
tiene la persona por su contribución a la sociedad a lo largo
de su vida.
Estas propuestas tienen que ser seriamente analizadas,
discutidas y confrontadas con otras, teniendo en cuenta
que la visión de los representantes de fondos de pensiones
y del sector financiero no son la única visión de sociedad,
ante los derechos sociales que representa un sistema de
protección social y un sistema pensional. Los diversos sec-
tores sociales deben ser tenidos en cuenta, asimismo debe
evaluarse quiénes se benefician realmente con la reforma
que se lleve a cabo.
194 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

Los principios, base para garantizar el derecho a la

protección social en pensiones
Los principios de la seguridad social en pensiones, y esta
como derecho humano y social, deben estar en el centro de
cualquier rediseño que se lleve a cabo. Se hace fundamen-
tal recobrar los principios de solidaridad y universalidad
en todo el sistema, en la medida en que los sistemas estruc-
turados bajo estos principios son garantía de derechos en
seguridad social para todos los seres humanos. Desde el
punto de vista colectivo son indispensables para asegurar
protección a los individuos más vulnerables o afectados
por los riesgos e incertidumbre.
Desde algunos organismos internacionales, como la OIT,
apoyada por la Asociación Internacional de la Seguridad
Social (AISS) (OIT y la AISS, 1998) se han formulado 10
principios para la seguridad social, que deben ser toma-
dos en consideración en el diseño de los diferentes sistemas
de pensiones, a saber: el diálogo social, la universalidad,
el tratamiento uniforme, la solidaridad social, la equidad
de género, la adecuación de las prestaciones, la eficiencia
y el costo administrativo asequible, la participación social
en la gestión, el papel del Estado y la supervisión y la sos-
tenibilidad financiera. Aunque todos estos principios son
la base para una adecuada protección a la vejez, hay dos
que se consideran fundamentales en la construcción de un
sistema de este tipo: la universalidad y la solidaridad. Estos
conceptos se fundaron sobre la base de una concepción de
ciudadanía social.
El principio de solidaridad es el que justifica la existen-
cia de los regímenes de seguridad social, además de las
medidas de protección individual, incluidas aquellas que
confían en los mecanismos del seguro. Este principio de
solidaridad se aplica, ante todo, a las técnicas de financia-
ción. Con independencia del criterio elegido para la finan-
ciación de la seguridad social, comprendidos los regímenes
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 195

de pensiones (capitalización total o parcial, reparto o una

combinación de estos), la financiación colectiva es indis-
pensable para asegurar que los más vulnerables gocen de
un verdadero acceso a la protección social que requieren.
Esto no se aplica necesariamente solo a las categorías de
bajos ingresos, sino también a todos aquellos que, a través
de la presencia de riesgos sociales, pierden una parte sus-
tancial de su capacidad de generar ingresos, tal como los
pensionados por invalidez.
El debate sobre la universalidad y solidaridad de la polí-
tica social y, dentro de esta, la protección social en pensio-
nes ha resurgido, y nuevamente se empieza a considerar
que los sistemas estructurados bajo estos principios son
mucho más eficaces para enfrentar la pobreza y reducir las
desigualdades que aquellos fundamentados en la focaliza-
ción.
Desde el punto de vista colectivo, el principio de solida-
ridad es indispensable para asegurar protección a los indi-
viduos más vulnerables o afectados por los riesgos a que se
ven expuestos. Por su parte, el
Principio de universalidad implica garantizar
que todos los ciudadanos reciban en cantidad y
calidad suficientes las protecciones consideradas
fundamentales para participar plenamente en la
sociedad, dentro de las posibilidades que per-
miten el nivel de desarrollo de los países y en el
marco de los pactos fiscales establecidos en cada
uno de ellos. La universalidad no es incompati-
ble con la opción de adoptar criterios de selectivi-
dad que establezcan la prioridad de la población
pobre para acceder a los recursos públicos reque-
ridos para disponer de servicios o garantías so-
ciales. (Cepal, 2000, p. 52)
Son retos fundamentales, en el campo de la seguri-
dad social y de las reformas que se implementen, lograr
196 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

adaptar los sistemas a las condiciones y necesidades actua-

les, frente a los riesgos que acentúa el modelo económico
actual, y lograr que estos proporcionen protección adecua-
da en un contexto de mayor incertidumbre, inequidad y
exclusión social. También es importante tener presente que
la seguridad social se constituye en un mecanismo de tipo
redistributivo, el cual debe ser correctamente evaluado en
cualquier reforma que se lleve a cabo sobre quiénes ganan
y quiénes pierden.
Una diferencia fundamental entre el RAIS y el RPM se
encuentra en el principio de solidaridad. La relación entre
personas y entre generaciones es la principal fortaleza del
RPM, pues este está fundamentado en la solidaridad. Mien-
tras que el régimen de capitalización se construye de mane-
ra individual y es el afiliado quien asume todos los riesgos.
En el RAIS, acceder a una pensión y a la calidad de la misma
dependerá del esfuerzo autónomo, en aras de garantizarse
un ahorro suficiente para su disfrute en la etapa de vejez,
pero la persona debe asumir el riesgo del comportamiento
del mercado financiero en el que sus ahorros puedan ser
invertidos. De esta forma este sistema pretende desligar la
responsabilidad del Estado, rompe los mecanismos de soli-
daridad, y con el aumento de la flexibilización laboral, des-
liga la responsabilidad de los empleadores, así, el individuo
ese lo único responsable de sus ingresos en la vejez.
Si actualmente es difícil para los gobiernos asegurar la
seguridad social en pensiones, mucho más lo será para es-
quemas con fundamento en la capitalización individual.
El impacto del envejecimiento, el aumento del desempleo,
la informalidad, la contratación temporal y el aumento de
la esperanza de vida, son elementos que reclaman nuevos
arreglos sociales para garantizar sistemas que amplíen y
brinden adecuada protección en la vejez. Pese a la promo-
ción que se le ha venido dando a la gestión individual del
riesgo y a los fondos privados de pensiones, como bien
lo apunta Castel (2004), «en la base de la cobertura de los
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 197

riesgos sociales existe un modelo solidario o mutualista…

(p. 78), y «salvo que se preconice el retorno al estado de la
naturaleza, es decir, a un estado de inseguridad total, el
cuestionamiento de las protecciones no puede conducir a
su supresión sino más bien a su reorganización en la nueva
coyuntura» (p. 86).
En los esquemas de capitalización la cantidad que las
generaciones más jóvenes están ahorrando hoy puede re-
sultar insuficiente para financiar una jubilación prolonga-
da, dados los altos costos de las rentas vitalicias. En estos
esquemas, las generaciones jóvenes tendrán que asumir
mayores cargas para poder contar con alguna renta en su
vejez.
En el caso colombiano, la situación de vulnerabilidad e
inseguridad se manifiesta en lo que está pasando con la po-
blación que llega a la vejez sin las condiciones ni las garan-
tías de protección que otorgan las pensiones de jubilación.
En el RAIS se desvirtúa el derecho a la seguridad social
en pensiones, el cual termina convertido en un mecanismo
obligatorio de ahorro con elevados costos, sin garantías y
para quienes logran acumular el capital necesario, el dere-
cho de pensión termina en un contrato entre el individuo y
un tercero, traducido en una póliza de seguro que se inter-
media el mercado.
Los riesgos sociales que tradicionalmente se han consi-
derado, como estar enfermo o con discapacidad, pérdida
de empleo, vejez o muerte, en la actualidad, por el mismo
modelo económico, parecen cobrar nuevas dimensiones
que hacen que los sistemas de seguridad social se enfren-
ten a nuevos retos a la hora de brindar protección. Los cam-
bios en el mercado laboral están generando dificultades en
la arquitectura de sistemas, como el de pensiones, que se
adecúan de acuerdo con las condiciones de lo que fueron
las sociedades industriales en países desarrollados.
Las situaciones atípicas en las carreras laborales (que ya
no son tan atípicas, sino que tienen la característica de que
198 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

se extienden cada vez más a todo el mercado laboral), de-

terminan patrones de ingresos precarios antes y después
de la jubilación y, por supuesto, acentúan una serie de ries-
gos sociales que difícilmente pueden ser asumidos de ma-
nera individual, como se ha querido hacer creer bajo la idea
de gestión individual del riesgo y de destrucción de lo co-
lectivo, con la idea del individuo racional que puede hacer
frente y gestionar por sí mismo, con su propio esfuerzo, los
riesgos a los que se ve enfrentado.
En cualquier esquema de protección social en pensiones
es necesario darle una mirada al mercado laboral. Es bien
sabido que los temas de envejecimiento poblacional afectan
a los sistemas de reparto, pero también, quizás, en mayor
medida, las dinámicas de empleo sobre las que se funda-
menta la capacidad de realizar aportes en los sistemas de
pensiones de carácter contributivo. Igual sucede con esque-
mas de capitalización: sin unas adecuadas condiciones de
trabajo y de ingresos durante la etapa de acumulación, di-
fícilmente un afiliado va a tener la capacidad de generar el
ahorro necesario para garantizar sus ingresos en la vejez,
lo que finalmente termina haciendo que este tipo de siste-
mas sean inviables, como ya se empieza a hacer evidente en
el caso colombiano.
A partir del análisis sobre la situación actual del sistema
pensional, se considera que una reforma debería afrontar
un rediseño que fortalezca el RPM, y la pertinencia de darle
al RAIS un rol más centrado en el manejo y la administra-
ción de las pensiones voluntarias que en el de las obligato-
rias, tal como sucede en la mayoría de países de la Oecd. Se
plantea fortalecer así al RPM porque no se encuentran ar-
gumentos para pensar que el régimen de capitalización in-
dividual pueda garantizar pensiones. La introducción que
se hizo del RAIS con la reforma de 1993 implicó una fuerte
carga en la transición que ha debido asumir el Gobierno y
el RPM y, por ello además, los trabajadores actuales no solo
han tenido que realizar aportes para acumular ahorros
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 199

para su retiro, sino también para financiar las pensiones

actuales con impuestos que se involucran a los costos de
transición.
Otra alternativa para afrontar las dificultades que se
han generado como producto de la competencia entre re-
gímenes tiene que ver con que en el RAIS las contribucio-
nes están definidas, pero no así los beneficios. Eso significa
que, por condiciones de equidad, de garantía de derechos
y operatividad del esquema de pensiones como un verda-
dero sistema, los beneficios deberían estar garantizados de
acuerdo con los parámetros establecidos, tal como sucede
en el RPM. De esta manera, la protección en la etapa de la
vejez y los riesgos asociados no estarían solo en cabeza del
individuo. A menudo se resaltan los buenos resultados en
rentabilidad de este sistema; si esto es cierto, deberían de-
finirse los parámetros de tasas de reemplazo y beneficios
que se le podrían garantizar a los afiliados al momento de
la pensión. Un sistema de pensiones debe caracterizarse
por la garantía del derecho a una jubilación con unas con-
diciones sobre beneficios establecidas, esto es precisamente
lo que no está sucediendo en el RAIS.
Por lo general, el costo de las pensiones, y su peso en el
gasto público, son los argumentos que se exhiben en con-
tra de un esquema como el RPM, en términos del debate
sobre su sostenibilidad. No obstante, como se ha argumen-
tado en este documento, frente a los pasivos que generan
estos sistemas se ha creído que, con la introducción de los
esquemas de fondos privados, los costos de las pensiones
quedarían por fuera del presupuesto público; no obstante,
esto no es del todo cierto. Así mismo, en la medida en que
una proporción de las inversiones de los fondos privados
termina convertida en deuda pública y genera cargas para
el Estado, por su baja capacidad para garantizar pensio-
nes, tampoco podrán beneficiar a la población activa que
requiere de más apoyo estatal, porque toda la cobertura
de excluidos del sistema y garantías otorgadas termina en
200 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

cabeza del sector público, para ser financiada con recursos

tributarios, y porque, contrario a lo que se pretende, el tras-
lado de aportes a los fondos privados desfinancia cualquier
tipo de contraprestación de carácter público.
Se requiere entonces adoptar reformas paramétricas
tendientes a la reducción de las pensiones elevadas que
otorgan el RPM y los regímenes exceptuados, en términos
de hacer mucho más progresivo y sostenible el sistema;
un adecuado y real equilibrio entre pensiones que cubran
los riesgos en la vejez y la sostenibilidad del sistema, en
la medida en que son las pensiones más costosas las que
afectan la sostenibilidad y la equidad misma del sistema;
reducir la brecha entre los sexos en el sistema de pensiones,
a través de garantías laborales, y establecer instrumentos
que permitan la continuidad en contribuciones al sistema
pensiones; renovar y reincorporar el contrato social sobre
pensiones, buscando favorecer la equidad, la solidaridad y
la sostenibilidad, y definir con claridad el esquema finan-
ciero y la constitución de reservas del sistema público para
poder responder por las pensiones futuras.

Propuesta de una reforma alternativa al sistema

pensional de Colombia
El Grupo de Investigaciones de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional (GSEID), ha pro-
puesto un modelo de régimen obligatorio solidario de pri-
ma media con prestación definida, cuyos principios básicos
se basan en la redistribución solidaria y equitativa y la de-
fensa del sistema público de reparto. En este apartado ex-
plicaremos los fundamentos de esta visión alternativa para
la reforma del sistema de pensiones en Colombia.
Si se pretende crear un sistema alternativo que no solo
mejore la cobertura pensional, sino que, además, sea soste-
nible financiera y fiscalmente, se requiere que haya: 1) una
cobertura de cotización amplia, 2) un sistema progresivo
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 201

de aportes y beneficios y 3) garantías laborales para la con-

tinuidad y calidad de cotizaciones.

Propuestas de reforma en cotizaciones

En un país con alta informalidad, donde aproximada-
mente solo el 38% de la población económicamente activa
cotiza, se hace necesario crear mecanismos que permitan
que los trabajadores de la economía popular se afilien y co-
ticen de manera continua, para así asegurar una pensión
contributiva, plena e integral. Para ello, se ha dispuesto
que el Estado pueda fungir como la parte de empleador,
entendiendo la naturaleza tripartita de la seguridad social
y la importancia del rol del Estado en esta, y subsidiar los
aportes a las cotizaciones del nuevo régimen. El subsidio
a este aporte se contemplaría entre el 70% y el 90%, y sería
específicamente para sectores de la población que no pue-
den lograr suficiencia de ingresos de al menos un SMLV
(como campesinos, madres cabeza de familia, trabajadores
rurales y urbanos informales, cesantes, personas con disca-
pacidad) que, en ese sentido, no logran ingresos suficientes
para poder realizar las cotizaciones al sistema pensional.
Uno de los rasgos importantes para estas personas es que
no necesitarán cotizar al sistema de salud, y podrán conti-
nuar en el régimen subsidiado. Esta contribución buscaría
eliminar los problemas que se presentan con el subsidio al
aporte a pensión del Fondo de Solidaridad Pensional que se
ha mostrado inoperante.
La cotización, tanto para trabajadores formales como
trabajadores independientes, con suficiencia de ingresos,
se establecería en los mismos términos que están hoy dis-
puestos por ley. Es decir, para el caso de trabajadores for-
males, 12% el empleador y 4% el trabajador, para un total
del 16%.
Una parte importante de la cotización al sistema de
pensiones es que terceros puedan cotizar por sus fami-
liares. Un avance importante para mujeres y hombres que
202 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

dedican el 100% a las labores del hogar y el cuidado, e

igualmente para estudiantes, cuyas familias tienen sufi-
ciencia de ingresos y pueden aportar para la cotización
de semanas de sus familiares, mientras no hacen parte
del mercado laboral. Este grupo poblacional, dependien-
do de las características y las condiciones financieras del
mismo, podría llegar a ser beneficiario de los subsidios a
cotización por parte del Estado.
El propósito de esta propuesta es lograr que en el me-
diano y largo plazo las personas alcancen las semanas su-
ficientes al momento de la edad de pensión. Esto permitirá
que la mayoría de la población colombiana cumpla con el
requerimiento de semanas estipuladas para adquirir el de-
recho pensional.
Uno de los mayores problemas del sistema de pensio-
nes es la gran brecha de género existente entre hombres
y mujeres. De acuerdo con el boletín de Colpensiones, de
julio de 2020, la proporción de pensionados por vejez es del
53% hombres, frente al 47% de mujeres y, en cuanto a pen-
sionados por invalidez, es del 63% para los hombres y del
37% para las mujeres. Sin embargo, las mujeres, en cuanto
a afiliados, también son la mayor proporción de quienes no
logran pensionarse por incumplir con el número de sema-
nas cotizadas.

Modificación de las semanas de cotización para las

mujeres
Cuando se estableció la edad diferenciada para que las
mujeres pudieran adquirir su pensión se estableció la edad
en 57 años, pero no hubo una reducción que fuera conse-
cuente con las semanas cotizadas. Es por ello que en la pro-
puesta alternativa se contempla que haya coherencia con la
edad y las semanas cotizadas, como únicos requisitos para
la adquisición de la pensión. Por esto se propone reducir
las semanas de cotización de las mujeres a 1.150.
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 203

Propuestas de reforma en pensiones

Adoptar una reforma al sistema en la que la naturale-
za de este sea de reparto y de beneficios, definidos según
la naturaleza del RPM administrado por Colpensiones: un
RAIS más centrado en el manejo y administración de las
pensiones voluntarias.
Actualmente, el RPM cuenta con tres modalidades de
pensión por tipo de riesgo: vejez, sobrevivencia o invali-
dez. Para el caso de los afiliados que no logran completar
los requisitos de pensión hay una indemnización sustituti-
va en los casos de invalidez y vejez. Estas modalidades de-
ben mantenerse con algunas modificaciones importantes:
Sustitución de indemnizaciones: para los casos de la
pensión de vejez y de invalidez, para julio de 2020, en el
RPM, representan el 72% y el 5%, respectivamente. Las in-
demnizaciones sustitutivas suceden cuando los afiliados
en edad de pensión no cumplen con las semanas cotiza-
das requeridas en cada caso, por ello se envían a los BEPS,
donde se puede solicitar un monto de dinero calculado por
indemnización. Esto da como resultado que las personas
pierden su derecho a una pensión y se les destine a recibir
una anualidad vitalicia promedio de $260.000 por parte de
los BEPS, muy por debajo de la mensualidad pensional; o
un único pago, que puede estar, en promedio, en $7 millo-
nes de pesos, que alcanzan para escasos ocho meses, si se
dividen por un SMMLV (para 2020).
La propuesta alternativa concibe que estas personas
que se encuentran en vulnerabilidad, ya sea por invalidez
o por la inestabilidad del mercado laboral, tengan la op-
ción de quedarse dentro del sistema solidario y obtener su
pensión. Para el caso de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, el afiliado que se encuentre con al me-
nos 800 semanas podrá recibir una pensión por un salario
mínimo y continuar cotizando obligatoriamente el 16% del
valor de la pensión, hasta alcanzar las semanas faltantes,
valor que será descontado de la mesada pensional. En caso
204 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

de encontrarse con menos de 800 semanas, la reducción

por cotización podría ser mayor, hasta que complete en
primera medida las 800 semanas, y después disminuir su
cotización al 16%. Esto con el fin de que el afiliado, al lle-
gar a la edad de pensión, no quede desamparado y pueda
seguir contribuyendo al sistema. En este sentido ya no se
causarían indemnizaciones sustitutivas, puesto que a los
afiliados, a quienes se les debiera causar esta, recibirán, en
cambio, el derecho a una pensión vitalicia.
Creación e inclusión de la pensión básica solidaria:
para ampliar la cobertura hay que establecer garantías de
pensión mínima que se integren de manera eficaz al es-
quema contributivo. Como ha sucedido en otros países,
esta podría ser una opción viable financieramente si se
plantea un sistema de pensiones bien integrado, tanto para
no generar desincentivos a la contribución, y tan amplio
como para garantizar este derecho a la toda la población.
Teniendo en cuenta las debilidades en los mecanismos asis-
tenciales en pensiones que tiene el actual sistema se hace
prioritario estructurar un pilar de pensiones básicas de ca-
rácter no contributivo.
Las pensiones básicas de carácter no contributivo consis-
ten en prestaciones monetarias relativamente uniformes,
otorgadas, en su concepción original, de forma universal,
aunque también de forma focalizada, ante los riesgos de
vejez y discapacidad, cuyo objetivo fundamental es pro-
veer una cantidad de recursos suficientes para evitar que
las personas queden expuestas al riesgo de la pobreza al
momento de su retiro o jubilación.
Como las otras modalidades de pensión o tipos de riesgo,
este ingreso sería equivalente a un SMLV; sin embargo, de
este deberán realizarse dos descuentos: 1) por cotización,
para continuar acumulando semanas, equivalente al 16%, y
2) un deducible por solidaridad, que podría definirse entre
el 19% y el 29%. Esto seguirá hasta tanto complete las 800
semanas, donde solamente se le reducirá el 16%, y luego
Una reforma alternativa al sistema de pensiones 205

hasta completar las semanas requeridas (hombres 1.300 y

mujeres 1.150).
Ajustes a la pensión de sobrevivencia: a julio de 2020,
las pensiones de sobrevivencia representaban el 22,6% de
las pensiones en el RPM. Si bien, los términos en los que
se encuentra en la ley, otorgarlas no genera dificultades
al sistema en sí, pero la herencia de las altas pensiones sí
causa un gran costo, por lo que se propone hacer ajustes
paramétricos a las pensiones de sobrevivencia, de mane-
ra que estas tengan un tope máximo y que se reduzcan
progresivamente, en el caso del cónyuge, de acuerdo con
la edad y el valor percibido por el afiliado. Es importante
aclarar igualmente que la pensión de sobrevivencia no se
afectaría cuando la pensión tenga que ser dividida entre
los sobrevivientes, como, por ejemplo, en el caso de los hi-
jos con discapacidad o estudiantes o menores de edad, que
comparten la pensión con el cónyuge.
Reducción del tope máximo de mesadas pensionales:
una de las mayores quejas al RPM han sido las megapen-
siones. A julio de 2020, las pensiones por encima de los
10 SMMLV representaban el 1,17%, y tenían un costo de
$190.787 millones, equivalentes al 8,2% del costo de 1,4 mi-
llones de pensiones. Es por esto que se sugiere que el tope
de las pensiones no pueda ser superior a los 10 SMMLV,
para generarle un alivio significativo al sistema, así como
una mayor progresividad.
El cambio de visión entre el ahorro individual y la ga-
rantía como derecho de la pensión se verá reflejado en un
sistema más progresivo, que busca ampliar la cobertura de
pensión más allá de la capacidad contributiva.
De igual manera, se requiere coordinar políticas activas
para el mercado laboral. Un aspecto tan importante como el
funcionamiento del sistema de pensiones mismo, lo cons-
tituyen las políticas de formalización laboral y, en general,
todas aquellas tendientes a fortalecer la capacidad contri-
butiva y de afiliación al esquema contributivo. Aunque la
206 F. E. Salazar, P. K. Triviño y S. Castaño

relación con el empleo se haya vuelto cada vez más proble-

mática, el trabajo conserva su centralidad.

Referencias
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siones y de Cesantías (Asofondos) (2017). La inviabilidad de los
regímenes de pensiones de reparto en países que aún gozan del divi-
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Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif) (2017).
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rrollo) (2018). Propuesta de reforma al sistema de pensional de pro-
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Organización Internacional del Trabajo (OIT). (2018). Reversing
Pension Privatizations: Rebuilding Public Pension Systems in
Eastern Europe and Latin America, (ed. Isabel Ortiz, Fabio Du-
rán-Valverde, Stefan Urban Veronika Wodsak).
 Informalidad y mundo del
trabajo, un debate abierto1
Juan Sebastián Acero Vargas2

1. El enfoque adoptado en el presente trabajo surge de la reflexión co-

lectiva del Grupo de Socioeconomía Instituciones y Desarrollo (GSEID)
y el Semillero de Investigación en Economía Popular.
2. Economista de la Universidad Nacional de Colombia, candidato a
magíster en Estudios Políticos Latinoamericanos de la misma univer-
sidad y miembro del Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desa-
rrollo (GSEID) desde 2012. Máster en Economía de la Universidad de
Barcelona.

207
Introducción

L a informalidad es un término cuya delimitación teóri-

ca y empírica ha sido objeto de continuo debate a lo
largo del último medio siglo. Muchas de las definiciones
propuestas son ambiguas y tautológicas, o meramente des-
criptivas (registro ante las autoridades tributarias, cobertu-
ra de la seguridad social y cumplimiento con la legislación
laboral, tamaño de la empresa, tipo de contrato, etc.). A la
fecha, no existe una definición única aceptada por toda la
comunidad académica. Su imprecisión se debe, en parte, a
la complejidad que el término encarna. La noción de infor-
malidad refiere a un fenómeno multifacético con diferentes
causas, características y consecuencias que se ha intentado
explicar y medir mediante teorías y métodos de estimación
alternativos.
Dicha imprecisión ha conducido a que el término se
use para referirse a un amplio y heterogéneo conjunto
de actividades económicas, unidades productivas y tipos
de empleo que suelen variar entre países. Por ejemplo, la
«economía informal» se ha definido como «todas las ac-
tividades económicas de los trabajadores y las unidades
económicas que, en la ley o en la práctica, no están cu-
biertas o no están suficientemente cubiertas por acuerdos
formales» (Organización Internacional del Trabajo [OIT],
2002). Dado que estos arreglos se basan en marcos legales

209
210 J. S. Acero V.

e institucionales definidos a nivel nacional, el grupo de ac-

tividades y trabajos denominado informales varía en cada
país, lo cual dificulta las comparaciones internacionales,
incluso, en un mismo país a lo largo del tiempo. En cual-
quier caso, lejos de ser una excepción, la informalidad ha
sido reconocida como una característica «normal» en los
países de ingresos bajos y medios, y recientemente también
en los de mayores ingresos (Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos [Ocde], 2009).
A pesar de lo difuso de la noción, hay un conjunto de de-
finiciones referidas a la informalidad que hayan sido adop-
tadas en el ámbito internacional3 como marco de referencia
para los sistemas estadísticos nacionales. Principalmente,
las resoluciones de la OIT basadas en las recomendaciones
emanadas de las sucesivas versiones de la Conferencia In-
ternacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) que desde
inicios de los noventa viene elaborando y actualizando un
estándar estadístico internacional para la recolección de
aquellos datos que den cuenta de las características y diná-
micas de la informalidad. La OIT ha recomendado que sus
países miembros sigan esas directrices, con el fin de permi-
tir la inclusión del sector informal en los sistemas de cuen-
tas nacionales y determinar su contribución en el Producto
Interno Bruto (PIB). Es así que la OIT calcula que, a nivel
mundial, el empleo informal representa el 61,2% del em-
pleo total (International Labour Organization [ILO], 2018).
Si solo se consideran los países en desarrollo, las cifras
son más altas: la proporción de empleo informal en los
países de ingresos bajos y medios alcanza el 69,6% del em-
pleo total, del cual el 59,2% son empleados por empresas
informales (ILO, 2018). Es que, a pesar de ser un fenómeno
global, como reconoce la Ocde, las diferencias en las cifras

3. Se destacan los criterios elaborados por la OIT, en el Programa Re-

gional de Empleo para América Latina y El Caribe (Prealc, 1978), y las
recomendaciones del Grupo de Delhi, grupo de expertos convocado en
2001 por Naciones Unidas para la medición del fenómeno informal.
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 211

entre los países ricos y el resto, son enormes. El segun-

do grupo, que aglutina los que el Banco Mundial clasifi-
ca como emergentes y en desarrollo, concentra el 93% del
empleo informal mundial. Aquí, el 82,5% de las unidades
económicas, suma entre empleadores y trabajadores por
cuenta propia, hacen parte del sector informal. Con base a
estas cifras, el Banco Mundial (2019) estimó que el país en
desarrollo típico produce alrededor del 35% de su PIB de
manera informal.
En Colombia, el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística (Dane) calcula que, para el trimestre móvil
septiembre-noviembre de 2020, la proporción de trabajado-
res ocupados informales fue de 47,7% en las 13 ciudades y
áreas metropolitanas, mientras que para el total de las 23
ciudades y áreas metropolitanas la proporción de informa-
lidad fue del 48,7% (Dane, 2020). En ambos casos las cifras
representan un aumento de 1,5 puntos porcentuales res-
pecto al mismo trimestre móvil de 2019. La disminución
marginal que venían presentando estos indicadores desde
2014, cuando la informalidad alcanzó el 48,4% en las 13
principales ciudades y 49,6% en el total de 23, se revirtió,
como efecto de las medidas restrictivas adoptadas por el
Gobierno nacional para enfrentar la pandemia.
Habría que anotar que, incluso, bajo la misma defini-
ción de informalidad adoptada por el Dane, las cifras pro-
bablemente son más altas. La Gran Encuesta Integrada de
Hogares (GEIH), que el Dane emplea para medir la infor-
malidad, no considera a la población que reside en los más
de 1.000 municipios del país, así como en los centros po-
blados y el área rural dispersa, ya que asume el fenóme-
no como asunto de dominio urbano. No obstante, en estas
áreas, en comparación con las grandes ciudades, general-
mente el tamaño de las unidades productivas es menor, el
trabajo independiente está más generalizado y las remune-
raciones no corresponden a salarios sino a pagos por jornal;
características que están asociadas con la informalidad.
212 J. S. Acero V.

El Dane calcula las cifras sobre empleo informal a partir

de la metodología adoptada en 2009, que siguió el «enfoque
empresarial»4 de la resolución 15.ª CIET, de la OIT de 1993,
y las recomendaciones del Grupo de Delhi, según las cua-
les la aproximación a la medición de informalidad adopta
como criterio la escala de personal ocupado en las empre-
sas, de hasta cinco trabajadores, que excluye a los indepen-
dientes que se dedican a su oficio y a los empleados del
gobierno. La definición parte del supuesto de que las uni-
dades productivas que operan en pequeña escala común-
mente lo hacen bajo una organización rudimentaria en la
que hay muy poca o ninguna distinción entre capital y
trabajo, como factores productivos emplean recursos fami-
liares y no cuentan con personalidad jurídica independien-
te (Dane, 2009). Aspectos que, en conjunto, describirían la
manera de operar del segmento informal de la economía.
En consecuencia, los ocupados informales se corresponden
con los empleados particulares, obreros, trabajadores fami-
liares sin remuneración, empleados domésticos, jornaleros
o peones, trabajadores por cuenta propia y patronos que
laboren en establecimientos, negocios o empresas que ocu-
pan hasta cinco trabajadores.

4. Según este enfoque, el empleo en el sector informal se define en tér-

minos de las características de las unidades de producción/empresas
(enfoque empresarial), en lugar de los términos de la relación laboral y
las protecciones asociadas al trabajo (enfoque laboral). A partir del se-
gundo, es posible calcular el empleo informal total, sin importar si está
empleado en el sector formal o informal. Llama la atención que el país
no haya adoptado la definición estadística de empleo informal estable-
cida por la 17.a CIET de 2003, la cual incorpora un marco que integra
ambos enfoques. Es decir, en Colombia las cifras oficiales de ocupados
informales no reconocen la existencia de trabajadores empleados en
condiciones de informalidad por empresas formales, a pesar de ser una
de las formas en que más se ha extendido la informalidad en tiempos
recientes gracias a mecanismos como la subcontratación.
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 213

Informalidad y desarrollo del capitalismo en la

periferia
Las cifras anteriores dan cuenta de las magnitudes de un
fenómeno estructural del capitalismo contemporáneo que
por décadas fue considerado transitorio y académicamente
irrelevante. En un sentido amplio, el término informalidad
describe el conjunto de empresas, trabajadores y activida-
des que operan fuera de los marcos legales y regulatorios
o fuera de la economía moderna (Loayza, 2016). Asociada
con la baja productividad, los menores ingresos fiscales y la
mayor pobreza e inequidad (World Bank, 2019), histórica-
mente la informalidad se había considerado una caracterís-
tica típica de las economías de los países en desarrollo, un
producto residual del proceso de ajuste del mercado labo-
ral en la transición hacia una economía moderna.
Los orígenes de las nociones «informalidad» y «econo-
mía dual», conceptualmente relacionadas en la literatura
temprana sobre economía del desarrollo, están vinculados
al reconocimiento de investigadores sociales occidentales
de la coexistencia de actividades económicas reguladas y
no reguladas en el mundo no occidental. El término «eco-
nomía dual» fue acuñado por el economista holandés J. H.
Boeke, quien se desempeñó como administrador colonial
en las Indias Orientales Holandesas —actual Indonesia—,
en una publicación de 1953, donde describía la distinción
entre «alto capitalismo importado», el ámbito de la ley co-
lonial formal, y la «economía nativa» (Kanbur, 2017). Por su
parte, el antropólogo K. Hart acuñó el término «informal»,
basado en su estudio de un slum en Accra, a principios de
los setenta, para referirse a aquellas fuentes de ingresos,
tanto legales como ilegales, que se encuentran más allá del
alcance de la ley estatal (Hart, 2006). La perspectiva esta-
do-céntrica que Hart le imprimió a la categoría se deriva
del enfoque weberiano, usado para su estudio, a partir
del cual tomó la noción de forma burocrática —conjunto de
214 J. S. Acero V.

reglas formuladas por el Estado para la regulación de las

condiciones económicas, de manera que las haga estables
y predecibles— para introducir la dicotomía formal/in-
formal. La apariencia informal de las prácticas populares
derivaría del hecho de que gran parte de sus formas son
invisibles a la mirada burocrática (Hart, 2006).
El dualismo, como vía para conceptualizar la dinámica
socio-económica de los países del recién inventado Tercer
Mundo (Escobar, 2007), se impuso tras la Segunda Guerra
Mundial en los estudios de desarrollo de la academia eu-
ropea y norteamericana. La mayor parte de los antiguos
territorios coloniales, incluyendo aquellos que gozaban
de independencia formal de más larga data, como Amé-
rica Latina y el Caribe, se enfrentaban al desafío de cons-
tituir y fortalecer proyectos de capitalismo nacional, para
lo cual deberían servir los estudios sobre el desarrollo. En
este contexto, el artículo de A. Lewis, publicado en 1954,
se convirtió en un texto de referencia clave. Siguiendo la
tradición de la economía política clásica, que considera
que el marco neoclásico simplemente no era apropiado
en estos contextos, Lewis analiza las condiciones para el
crecimiento económico en países en los que existía una
«población excedente», fuente de una oferta aparentemen-
te ilimitada de trabajo no calificado que paga salarios de
subsistencia. Lewis supuso que la productividad marginal
de estos trabajadores —vendedores ambulantes, trabajado-
res eventuales, sirvientes domésticos, esposas e hijas en los
hogares— es insignificante o cercana a cero. Los ingresos
de subsistencia, en todo caso, cumplirían la función de de-
terminar un piso para el salario que debe pagar el sector
capitalista —en expansión—; de ahí que, mantenerlo bajo,
resultara de interés para los capitalistas (Lewis, 1954).
Con el ánimo de entender los problemas de distribución,
acumulación y crecimiento en las «vastas regiones no eu-
ropeas del planeta», Lewis introduce formalmente el sector
capitalista y el de subsistencia, siguiendo la diferenciación
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 215

que hizo Smith en La riqueza de las naciones entre trabajo

productivo e improductivo. En su modelo, el trabajo se re-
localiza del sector de subsistencia al sector capitalista, a
medida que sucede la formación de capital. Dicha trans-
ferencia de fuerza de trabajo entre sectores ocurriría hasta
que el superávit «oculto» del desempleo fuera absorbido
por el sector moderno,5 por tanto, el crecimiento solo esta-
ría limitado por la acumulación de capital, relativamente
escaso en los países «superpoblados», y no por el aumento
de los salarios. Por otro lado, la relocalización del trabajo
tendría como correlato la migración hacia las ciudades, que
por entonces se intensificaba, toda vez que el capital tendía
a concentrarse en los espacios urbanos, y que gran parte
de los trabajadores de subsistencia estaban empleados en
el sector agrícola.
El trabajo de Lewis afianzó el dualismo como marco de re-
ferencia para interpretar los procesos de modernización que
experimentaban estas sociedades, al tiempo que promovió
la idea de que el sector de subsistencia eventualmente des-
aparecería con el crecimiento económico. Década y media
después de la publicación de Economic Development and Un-
limited Supplies of Labour, en un muy influyente trabajo, Ha-
rris & Todaro (1970) retoman este enfoque para construir un
modelo de dos sectores que explicara la migración rural-ur-
bana, aunque, a diferencia del modelo de Lewis, en ausencia
de mano de obra excedente en la economía en su conjunto.
Específicamente, el modelo tenía la intención de explicar por
qué en las «economías menos desarrolladas» del mundo se

5. Lewis (1954) describía así la imagen típica de los países en sus pri-
meros estadios de desarrollo: «Lo que tenemos no es una isla de empleo
capitalista, rodeada por un vasto mar de trabajadores de subsistencia,
sino un gran número de islas pequeñas… Encontramos algunas indus-
trias altamente capitalizadas, como la minería o la energía eléctrica, al
lado de las técnicas más primitivas; algunos tiendas de clase alta, ro-
deadas de masas de comerciantes a la antigua; unas pocas plantaciones
de gran capitalización, rodeadas de un mar de campesinos».
216 J. S. Acero V.

estaba produciendo una migración acelerada de trabajado-

res hacia las ciudades en presencia de productos marginales
positivos en la agricultura, al tiempo que se presentaban ni-
veles significativos de desempleo en las ciudades.
La aparente irracionalidad del fenómeno la explican los
autores como la decisión que maximiza la utilidad de los
migrantes individuales, que estarían respondiendo a las
diferencias urbano-rurales en el ingreso real esperado. Si
se crea un trabajo adicional en el sector industrial (urba-
no), pagado al salario mínimo, significativamente más alto
que el ingreso en el sector agrícola, el salario esperado au-
mentaría y se induciría la migración del campo a la ciudad.
Asumiendo que el salario mínimo —determinado políti-
camente— se establece por encima del nivel del mercado,
la migración inducida por las expectativas generadas daría
como resultado desempleo urbano. Una de las principa-
les implicaciones del modelo, conocida como la «parado-
ja de Todaro», es que las políticas destinadas a aumentar
el número de puestos de trabajo disponibles en la ciudad,
incrementan el nivel de desempleo (Lall, et al., 2006). La
recomendación fue implementar políticas para ajustar el
salario mínimo, cuando fuera posible, hasta establecer uno
competitivo, como mecanismo para incrementar el bienes-
tar social. De no ser posible flexibilizar el salario, lo autores
proponían un paquete de políticas que incluyeran subsi-
dios al salario (o empleo directo del gobierno) y la restric-
ción a la migración interna (Harris & Todaro, 1970).
A pesar de la popularidad que tuvo el modelo para la
época, autores como Mazumdar (1975) consideraban que la
dicotomía entre empleo y desempleo que se desprende del
trabajo de Harris y Todaro era una descripción incomple-
ta del mercado laboral urbano en los países en desarrollo,
ya que era poco realista que la mayoría de los migrantes y
pobres urbanos permanecieran desempleados por perío-
dos prolongados de tiempo. Como lo confirmaban los estu-
dios etnográficos de entonces, como el de Hart, para África
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 217

occidental, o el de L. Lomnitz (1975), para América Latina,

lejos de ser las ciudades de los países en desarrollo escena-
rios del paro generalizado, estas se constituían en espacios
vibrantes donde se desplegaban un sinnúmero de mecanis-
mos y estrategias de supervivencia en un momento en el que
los Estados impulsaban procesos de industrialización. Las
actividades de subsistencia, como las llamara Lewis, contra-
rio a lo esperado, parecían expandirse con la urbanización.
Con el ánimo de capturar esta realidad socio-económica
en las estadísticas, los informes de la OIT que se realizaron
en el marco del Programa Mundial de Empleo a lo largo
de la década de los setenta, empezaron a utilizar el recién
popularizado término de informalidad. En particular, el
informe de la Misión de la OIT sobre Kenia, de 1972, dirigi-
do por los economistas H. Singer y R. Jolly, investigadores
del Institute of Development Studies de la Universidad de
Sussex, haciendo eco de la dicotomía entre sector moderno
y tradicional de Lewis, convirtió el término en una tenden-
cia mundial (Bromley, 1990). El principal problema que el
reporte identificó no fue el desempleo sino las condiciones
de los trabajadores pobres —autoempleados o trabajadores
familiares—, cuya remuneración estaba en el nivel de po-
breza. De acuerdo a su diagnóstico, las políticas de empleo
resultaban infructuosas, entre otras cosas, por la inapro-
piada medición de la fuerza de trabajo y del empleo, pues
hacían incompleta las estadísticas al no reconocer estas
otras fuentes de ingresos. Es así que el informe incluyó una
serie de criterios6 para caracterizar, desde el punto de vis-
ta de las unidades productivas (enfoque empresarial), las
actividades informales, entendidas como «formas de hacer
las cosas» (ILO, 1972).

6. Facilidad de entrada, dependencia de los recursos autóctonos,

propiedad familiar de las empresas, operación a pequeña escala, tec-
nología adaptada y que requiere mucha mano de obra, habilidades
adquiridas fuera del sistema escolar formal, y mercados competitivos
y no regulados.
218 J. S. Acero V.

A pesar de que el informe insiste en que las actividades

informales no estaban confinadas al empleo en la perife-
ria de las ciudades, a ocupaciones particulares o, incluso,
a actividades económicas específicas, adoptó el término
«sector informal» equiparándolo —erróneamente— a la
noción de sector económico propio de las clasificaciones
industriales. De acuerdo al diagnóstico del informe, la cau-
sa de la desvinculación entre los sectores, conocido luego
como «segmentación», y en general del problema del em-
pleo, se hallaba en los múltiples desequilibrios que sufría
la economía, tal como lo habían señalado Harris & Todaro.
Por un lado, la oferta del mercado laboral en las ciudades,
acrecentada por la migración y el crecimiento demográfico,
desbordaba el número de puestos de trabajo disponibles
en la industria, por otro, aumentaba el desequilibrio entre
las aspiraciones y expectativas laborales de los trabajado-
res y la estructura de ingresos y oportunidades disponi-
bles en la economía. Las recomendaciones de la OIT para
Kenia, posteriormente extrapoladas al resto del mundo en
desarrollo, orientaban al establecimiento de vínculos entre
el sector formal e informal, inexistentes en ese momento,
según los autores, materializado en una política de apoyo
gubernamental al segundo a través de asistencia técnica,
capacitación, crédito y procedimientos de licencia simplifi-
cados (ILO, 1972).
El concepto de informalidad se asoció, entonces, a los
procesos migratorios y de urbanización, así como a la in-
equidad en la distribución del ingreso (Rauch, 1991). En
tanto aspecto estructural de las economías, su existencia
se atribuyó a la exclusión de trabajadores y empresas de
los beneficios de la protección estatal y de los circuitos
de la economía moderna, debido a la existencia de barre-
ras de entrada que segmentan los mercados de trabajo y
de capital. Siguiendo la perspectiva dual y positivista de
la definición adoptada por la OIT en el informe de Kenia,
entre 1973 y 1983 se realizaron estudios sobre el sector
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 219

informal en prácticamente todos los países en desarrollo,

con un apoyo financiero sustancial de la misma OIT, el
Banco Mundial y otros organismos multilaterales y bila-
terales (Bromley, 1990). Si bien, la definición multicriterio
inicial del sector informal se adaptó en cada país, inclu-
yendo o modificando criterios, su adopción en los sistemas
estadísticos nacionales se extendió ampliamente (Núñez &
Gómez, 2008).

Informalidad como subversión contra el Leviatán

En este contexto apareció El otro sendero, en 1986; un libro
éxito en ventas y de gran influencia del empresario arequi-
peño Hernando de Soto y del centro de pensamiento que
presidió: el Instituto Libertad y Democracia (ILD). El texto
se presentó como un aporte al debate académico sobre las
causas, características y consecuencias de la informalidad
en Perú y en América Latina, que representó un giro radi-
cal en el abordaje que hasta entonces se había hecho sobre
el tema, por cuanto pasó a señalar como problema del desa-
rrollo, no a la insuficiencia del modelo de industrialización
y a sus desequilibrios concurrentes, sino al marco regula-
torio formal de la economía. A partir de los estudios reali-
zados en Lima sobre los mercados informales de vivienda,
de ventas ambulantes y de transporte público urbano, las
actividades económicas que no cumplían las normas pasa-
ron a concebirse como el refugio de una clase empresarial
popular en ciernes para la que el costo de cumplir la ley
excede su beneficio.
De Soto (1987) evita señalar la «forma en que se deben
hacer las cosas» o, incluso, la discusión sobre trabajo pro-
ductivo/improductivo; en cambio, basado en un único cri-
terio, define el sector informal como «aquel que funciona
al margen de la ley, es decir, es aquel sector que, con fines
lícitos, para distinguirlo de los criminales, utiliza medios
ilícitos para conseguir esos mismos fines». Para el peruano,
220 J. S. Acero V.

seguidor de las ideas de L. V. Mises y F. Hayek,7 el objeti-

vo de los países en desarrollo debe ser la constitución de
una economía de mercado moderna que desate el potencial
de un capitalismo todavía incipiente agenciado por una
«nueva clase empresarial»: los empresarios informales. Por
ende, la propuesta consiste en cambiar las instituciones
legales para reducir los sobrecostos de la producción, me-
diante la desregulación de la economía.
Inspirados en la doctrina de la escuela de Law and Eco-
nomics de Chicago, De Soto, en colaboración con A. Ghersi,
miembro del ILD, usan el concepto de «costo de la lega-
lidad», entendido bajo el enfoque de la elección racional,
como la apreciación individual de todo aquello que es ne-
cesario hacer o no hacer para disfrutar del amparo y pro-
tección del régimen legal (Ghersi, 1991). En consecuencia,
el análisis contenido en El otro sendero se centra en determi-
nar la influencia del marco legal sobre las decisiones indi-
viduales de escoger entre la formalidad y la informalidad
a partir de los costos asociados a cada una. Por un lado, los
costos de acceso y permanencia en la formalidad, incluyen-
do los complejos requisitos que impone; por otro, los costos
de la ilegalidad y de la desprotección estatal en la infor-
malidad, principalmente la falta de derechos de propiedad.
Siguiendo a D. North (1981) y el enfoque de la Nueva Eco-
nomía Institucional, De Soto y Ghersi hacen énfasis en la
importancia de establecer reglas e instituciones apropiadas
que aseguren el derecho a la propiedad privada, asumido
como requisito fundamental para el desarrollo económico.
Por otro lado, los costos asociados al sistema legal y a
las distorsiones del mercado tendrían como consecuencia

7. En noviembre de 1979, F. Hayek dictó la conferencia «Democracia

y economía de mercado», en Lima, organizada por H. de Soto, con el
objetivo de mostrar la fuerza de la derecha democrática en Perú, y pre-
sentar a intelectuales y políticos el pensamiento del austríaco. Dos años
después, F. Hayek, mediante la Fundación Atlas, ayudó a establecer y
financiar el ILD, uno de los primeros centros de pensamiento neoliberal
en el Sur (Mitchell, 2009).
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 221

la baja productividad, la disminución de la inversión, la in-

eficiencia del sistema tributario, el aumento de las tarifas
de los servicios públicos, y las limitaciones del progreso
tecnológico (De Soto, 1987). A la interpretación del peruano
se le atribuye un peso tal al marco normativo que este sería
capaz de determinar la eficiencia de las actividades que re-
gula mediante la imposición de sobrecostos, sin considerar
sus condiciones de producción, los niveles de inversión de
estas unidades productivas, la tecnología incorporada, la
escala de operación o el número de trabajadores que em-
plea. En este sentido, no son los desequilibrios estructura-
les de las economías sino la regulación estatal, por un lado,
y la ausencia de derechos de propiedad, por el otro, las au-
ténticas limitantes del desarrollo, lo que incluso llegaría a
explicar la miseria y la violencia presentes en los países del
tercer mundo.8
El enfoque y las recomendaciones de la «Agenda para el
cambio» que propusieron De Soto y el ILD estaban a tono
con el ambiente neoconservador que se impuso en la polí-
tica internacional tras las elecciones de M. Thatcher, en el
Reino Unido, y R. Reagan, en Estados Unidos. Aún más, la
trayectoria exitosa de la economía norteamericana en mate-
ria de empleo durante la década de los ochenta, atribuida a
la dinámica de su mercado laboral, en general más flexible y
menos regulada que la de los europeos y latinoamericanos,
se convirtió en referente de un mensaje desregulador que
alcanzó dimensiones universales (Avella, 2012). A las voces

8. De Soto (1987) declara explícitamente, desde la introducción, que este

es un «libro político que se basa en evidencia», se concibe como una hoja
de ruta para seguir por el «camino de la liberación», en clara alusión a
la guerrilla maoísta peruana Sendero Luminoso, alzada en armas desde
1980. El otro sendero representó la alternativa de la derecha, justificada en
las virtudes de los derechos de propiedad para los pobres, al llamado a
la revolución de la izquierda radical y sus programas de redistribución
(Mitchell, 2009). El cambio legal, afirma, es definitivamente una forma
más sencilla y barata de lograr la integración de formales e informales y,
de esta forma, una vía hacia una sociedad libre y próspera.
222 J. S. Acero V.

alrededor del mundo que reclamaban el cambio en las fun-

ciones del Estado a favor del mecanismo de mercado, se les
unió el virulento ataque de De Soto, en particular, contra
el Estado desarrollista —que él denomina mercantilista—,
representado como un aparato que extrae la riqueza de la
sociedad para redistribuirla en favor de coaliciones políti-
cas demandantes de privilegios, «sectores de la población
que buscan organizarse para tratar de vivir a expensas de
los demás» (De Soto, 1987), específicamente, trabajadores
asalariados —sindicalizados— y empresas nacionales.
Los informales, en cambio, son caracterizados heroi-
camente como los protagonistas del «Perú profundo», en
larga batalla por integrarse a la vida formal, a la vanguar-
dia del cambio frente a unas instituciones legales rígidas y
obsoletas, y en rebelión contra el statu quo. Los argumen-
tos de De Soto estaban en sintonía con los de P. Bauer, el
principal crítico neoliberal del desarrollo dirigido por el
Estado, quien venía argumentando, desde la década de los
cincuenta, que el ciudadano del tercer mundo es un empre-
sario natural, cuyo espíritu capitalista es sofocado por las
políticas del estado colonial y desarrollista (Mitchell, 2009).
La principal razón por la que la gente en el sur es pobre,
argumentaba Bauer (1984), es porque las regulaciones bu-
rocráticas del Estado y su incapacidad para proteger los de-
rechos de propiedad desalientan la propensión natural de
las personas a trabajar duro y obtener ganancias.
Estos argumentos contribuyeron a justificar el paquete de
reformas formuladas desde Washington para llevar a cabo
un ajuste estructural de las economías latinoamericanas,
tras la crisis de la deuda desatada a inicios de los ochenta.
Precisamente, entre las principales recomendaciones de po-
lítica que se presentaban como adecuadas para velar por la
sostenibilidad de las finanzas públicas y el crecimiento de
los países deudores, se encontraba la desregulación de los
mercados (Williamson, 1990). El Consenso de Washington,
alcanzado entre los organismos multilaterales, instituciones
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 223

financieras internacionales y las agencias económicas nor-

teamericanas, se presenta, entonces, como la respuesta ante
el aparente fracaso de las políticas de desarrollo implemen-
tadas en la región desde 1950, basadas en medidas protec-
cionistas (Castañeda & Díaz, 2017). Por ende, el decálogo
neoliberal de dicho consenso se orientó a la promoción de
políticas de liberalización de los mercados, valoradas como
«necesarias» y «urgentes», para impulsar el crecimiento eco-
nómico mediante el estímulo a la inversión del sector priva-
do y la presunta creación de empleo que les seguiría.
Es así que en su «Informe sobre el desarrollo mundial»,
de 1995, dedicado a las reformas laborales para América
Latina y el Caribe, el Banco Mundial señala que el vuelco
hacia la orientación del mercado y la apertura al comercio
internacional, iniciada en los ochenta y profundizada en
los noventa, exigía una reforma de la política laboral, aún
pendiente, que permitiera un uso más eficiente del factor
trabajo (Banco Mundial, 1995). Este informe señala cuatro
aspectos concretos a reformar: la intervención estatal di-
recta en la determinación de los salarios, en la legislación
sobre seguridad en el empleo, en las contribuciones obliga-
torias a la seguridad social y en las subvenciones estatales
para la capacitación y educación de los trabajadores. Frente
a las medidas dirigidas al trabajo informal, interpretado
ahora simplemente como aquel al que se recurre para evi-
tar el pago de impuestos, las reformas debían encaminarse
a reducir las distorsiones y aumentar los incentivos para
que los empresarios pudieran crear empleo en el sector for-
mal. Entre otras medidas, el informe incluye flexibilizar el
mercado de trabajo formal —considerado cerrado a la par-
ticipación activa y a la negociación de salarios, las condicio-
nes de trabajo y los convenios colectivos—, reducir la carga
tributaria impuesta sobre el trabajo formal, y simplificar
los requisitos de contratación (Banco Mundial, 1995).
Fue así como el trabajo seminal de De Soto y el ILD
se sumó al proyecto emprendido por el Banco Mundial,
224 J. S. Acero V.

decidido a hacer un esfuerzo mayor por reexaminar el pa-

pel del sector informal en la región para reorientar la re-
forma laboral, considerada como complemento esencial de
la liberalización comercial (Maloney, 1998). Autores vincu-
lados al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacio-
nal equipararon la informalidad con el concepto de shadow
economy o «economía sumergida», de origen anglosajón,
hasta entonces asociado en Europa y Estados Unidos ex-
clusivamente a la evasión de impuestos (Schneider & Enste,
2000). Bajo este enfoque, que coincide en lo fundamental
con la perspectiva del costo de la legalidad, aunque no así
con la valoración positiva de los informales que hacía De
Soto, la informalidad resultaría de la decisión racional de
los agentes económicos que eligen el nivel óptimo de cum-
plimiento de las instituciones estatales de acuerdo con su
evaluación del beneficio neto asociado a la formalidad y la
capacidad del Estado para hacer cumplir las reglas (Perry
et al., 2007).
Contrario a la interpretación de los teóricos del desa-
rrollo que, bajo un enfoque estructural, consideraban el
trabajo informal como parte del sector menos aventajado
de un mercado laboral segmentado, tal como lo asumió
la literatura inspirada en el modelo de Harris y Todaro, el
sector informal pasó a ser concebido por esta corriente, lla-
mada «institucionalista» en algunos textos, como el sector
competitivo, aunque no regulado, de los países en desa-
rrollo, análogo al voluntario sector empresarial de peque-
ñas empresas que evaden/eluden impuestos en los países
avanzados (Maloney, 2004). Más que excluidos del sistema
económico formal, se argumentó que las empresas y tra-
bajadores informales voluntariamente salen de este, dadas
sus preferencias, las restricciones que enfrentan en térmi-
nos de capital humano y el nivel de productividad laboral
en el sector formal (Perry et al., 2007).
Un primer elemento central en esta aproximación es
que los mercados de trabajo en los «países menos desa-
rrollados» están mucho más integrados de lo que la visión
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 225

dual supone. En lugar de pensar de forma dicotómica con

respecto al estado de protección del trabajo, esta literatu-
ra propone entender el mercado laboral como un amplio
continuum de trabajos que ofrecen diferentes paquetes de
cualidades (Maloney, 1998). El que los trabajadores acep-
ten voluntariamente un empleo informal implica que estos
no están necesariamente mejor en un trabajo formal para
el que estén cualificados, por tanto, estarían dispuestos a
sacrificar la protección y los servicios ofrecidos por las ins-
tituciones formales, por otra dimensión, más atractiva, de
las cualidades del trabajo informal, como la posibilidad de
elegir «libremente» el tiempo dedicado a la producción o
mayores ingresos.
Las repercusiones del cambio de enfoque teórico, en tér-
minos políticos, son sustanciales si los trabajadores infor-
males lo son involuntariamente y están en desventaja en
relación con los del sector formal, entonces cualquier polí-
tica que los asista puede considerarse como una mejora del
bienestar social. Pero si, para muchos, la informalidad re-
presenta una opción voluntaria, dichas políticas no harían
más que hacerla atractiva, disminuyendo la oferta laboral
en el sector formal (Maloney, 2004). Este argumento se ha
empleado para criticar los sistemas de protección social ba-
sados en la atención médica básica universal. Justamente,
S. Levy, responsable de la última misión de empleo convo-
cada por el Gobierno colombiano, ha cuestionado los «in-
centivos perversos» generados por los programas sociales
diseñados por el gobierno federal mexicano para los tra-
bajadores no asalariados, por presuntamente promover la
creación de empleos y empresas informales (Levy, 2008).
En el mismo sentido, Santamaría et al. (2011) sostienen que,
en Colombia, el régimen subsidiado de protección social ha
aumentado los incentivos para volverse informal y, por lo
tanto, actúa como un subsidio a la informalidad.
Un segundo elemento que enfatiza esta literatura es el
incremento de los impuestos, las contribuciones a la segu-
ridad social y las regulaciones del mercado laboral, como
226 J. S. Acero V.

causas principales de la economía informal, cuando el

Estado no tiene la capacidad de hacer cumplir la norma
(Schneider & Enste, 2000). Dicha explicación ha permiti-
do la comparación entre países de altos y bajos ingresos,
abstrayendo cualquier otra diferencia del efecto de la carga
tributaria sobre la demanda de trabajo formal e informal.
Estos estudios sostienen que, efectivamente existe una rela-
ción negativa entre el tamaño del sector informal y el creci-
miento de la economía formal —medida por PIB—, debido
a la reducción en la disponibilidad de servicios públicos
para el conjunto de la economía, resultado del insuficiente
recaudo fiscal que genera la informalidad y al aumento del
número de actividades que utilizan de manera ineficiente
los servicios públicos (Loayza, 1996). El argumento replica
el famoso problema del free rider, considerado como una fa-
lla del mecanismo de libre mercado, acaecida cuando aun-
que los individuos que no contribuyen a la provisión de los
bienes públicos, sí se benefician de estos. Ante la disyunti-
va que enfrentan los países en desarrollo entre disminuir
la tasa impositiva para inducir un mayor empleo formal
y la menor provisión de bienes públicos que esto implica,
se ha propuesto reducir los impuestos y, simultáneamente,
reforzar las medidas que garanticen el cumplimiento de la
legislación (Ihrig & Moe, 2004).
Estas ideas han tenido una gran influencia en Colombia
en las últimas dos décadas, principalmente en centros de
pensamiento como Fedesarrollo, y en entidades públicas,
como el Departamento Nacional de Planeación o el Banco
de la República. Es así que Cárdenas y Mejía (2007) calculan
el tamaño de la economía informal en el país a partir de la
clasificación propuesta por Schneider (2005), basada en la
noción de economía sumergida.9 El estudio, que inicia con

9. Este estudio se centra en «las unidades productivas de bienes y ser-

vicios lícitos, que deliberadamente no se registran (en una o varias di-
mensiones) ante las autoridades. Se asume que la principal razón es la
evasión o elusión del pago de impuestos o contribuciones (a la nómina,
entre otras)» (Cárdenas & Mejía, 2007).
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 227

una cita a De Soto (1987) y el trabajo realizado por el ILD

en Colombia, concluye que la informalidad aumentó desde
finales de los noventa debido a la crisis económica de 1998,
y al aumento en la carga tributaria empresarial, incluyendo
los costos laborales diferentes al salario (contribuciones a la
seguridad social y cargas parafiscales). Al mismo diagnós-
tico llega el equipo del Banco Mundial en su informe para
Colombia, liderado por M. Santamaría (World Bank, 2005).
Tanto los costos no salariales como el salario mínimo, con-
siderado relativamente alto, serían los determinantes clave
del autoempleo y la informalidad en el país, particularmen-
te desde mediados de los años noventa. En la misma línea
se encuentran los trabajos de Núñez (2002), Kugler y Kugler
(2009), así como el volumen editado por el Banco de la Re-
pública, dedicado a analizar el mercado laboral colombiano
(Arango & Hamann, 2012), entre otros.
La explicación de estos estudios apunta a que las rigi-
deces del mercado laboral colombiano 10 contribuyeron a
disminuir el cumplimiento de la legislación laboral, al in-
crementar los costos de contratación formal, promoviendo
la informalidad (Echeverry & Santamaría, 2004). Asimis-
mo, afirman, dichas rigideces harían incapaz al mercado
laboral de ajustarse ante la mayor volatilidad del ciclo de
negocios en el país, generada por la liberalización al comer-
cio internacional, que tiene como consecuencia un aumen-
to del empleo informal y el desempleo (Mondragón et al.,
2010). Estos argumentos fueron esgrimidos para justificar
las reformas al Código Sustantivo del Trabajo (llevadas a
cabo en 1990, Ley 50, y 2002, Ley 789), tendientes a flexibili-
zar el mercado laboral. Cabe mencionar que las iniciativas
y reformas de flexibilización no eran nuevas en el país, sino

10. Entendidas como los sobrecostos inherentes a la contratación y el

pago de trabajadores que establece la legislación colombiana, tales como:
las cotizaciones a la seguridad social, los aportes a parafiscales, los costos
de indemnización por despido, el pago de primas y cesantías y el meca-
nismo centralizado para la fijación del salario mínimo (Isaza, 2003).
228 J. S. Acero V.

que venían discutiéndose desde la década de los setenta, a

propósito de las recomendaciones de las Misión de la OIT
para Colombia de 1970, y del informe de la Misión de Em-
pleo de 1985, dirigida por el economista norteamericano H.
Chenery (Avella, 2012); aunque solo hasta los noventa ga-
naron fuerza, gracias al ambiente político-académico que
acompañó la reforma estructural de liberalización.
La Ley 50 de 1990, impulsada por el Gobierno Gaviria,
eliminó la retroactividad de las cesantías privadas, facilitó
la contratación temporal y el funcionamiento de agencias
de intermediación laboral, y flexibilizó las regulaciones de
contratación y despido, reduciendo sus costos, los cuales,
según Kugler y Cárdenas (1999), fueron los causantes, en
la década de los ochenta, de la reducción del empleo for-
mal entre los grupos difíciles de contratar (principalmente
jóvenes), y del aumento de la duración del desempleo para
los trabajadores informales. Las reformas introducidas por
esta ley fueron considerados como un aporte, aunque par-
cial, a la flexibilización del mercado laboral (Avella, 2012).
De ahí que, tras una década de promulgada la ley, y ante
cimas históricas en los indicadores de la tasa de desempleo
(en el 2000 alcanzaría el 20,2%), se decidiera profundizar la
reforma. Así fue, entonces, que la Ley 789 de 2002, aprobada
iniciando el primer Gobierno de Uribe, flexibilizó y amplió
la jornada de trabajo ordinaria (diurna) hasta las 10 p.m. sin
recargo, redujo el costo de despido, tanto en contratos fijos
como en indefinidos, y el valor de las horas extras, de los
dominicales y de los festivos.

Resultados de la lucha contra la informalidad: una

revisión crítica
Las reformas laborales implementadas, junto con la re-
forma tributaria (Ley 1607 de 2012) y el esquema de pro-
tección social (Ley 100 de 1993) que las acompañaron, no
han tenido el impacto esperado de dinamizar el mercado
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 229

laboral colombiano. Para el trimestre móvil mayo-julio de

2007, la tasa de ocupados informales en Colombia se ubicó
en el 49,3%, cifra que se elevó durante los años siguientes
hasta tres puntos porcentuales, coincidiendo con la bonan-
za del sector minero-energético alentada por el alza en los
precios de los commodities en el mercado internacional. En
2013 la tasa de ocupados informales alcanzó el mismo ni-
vel de 2007, para descender desde entonces hasta inicios
de 2020, cuando se ubicó en el 43,3%. Como se mencionó
antes, la tendencia decreciente que se venía presentando,
si bien con bajas marginales, se revirtió con ocasión de la
pandemia, hasta alcanzar el 47,7% hacia finales de año.
Las cifras muestran que las medidas adoptadas con el
propósito de aumentar la competitividad de las empresas,
reduciendo el costo de la contratación formal, han conse-
guido, en el mejor de los casos, un avance limitado en su
objetivo de aumentar el empleo formal y disminuir la in-
formalidad y el desempleo. Lo cierto es que las reformas
introducidas en las últimas tres décadas no han cambia-
do significativamente el panorama del mercado laboral
colombiano en este sentido: la tasa de desempleo de largo
plazo aún oscila entre el 10% y el 11%, como a inicios de
los noventa,11 mientras, alrededor de la mitad de los traba-
jadores ocupados en las ciudades, permanecen vinculados
mediante relaciones informales de trabajo.12 En una eva-
luación temprana de la Ley 789 de 2002 se advertía que los
efectos sobre la generación de empleo y sobre la formaliza-
ción del empleo fueron inferiores a lo esperado, mientras
que los programas de apoyo al desempleado y de estímulo
a la generación de empleo no habían funcionado (Gaviria,
2004). Guataquí y García-Suaza (2009) argumentan que

11. La tasa media de desempleo de este año, para siete áreas metropo-
litanas, fue del 10,5% (Avella, 2012).
12. Entre 1984 y 1996, la tasa de ocupación informal permaneció esta-
ble, en alrededor del 52% (Mondragón et al., 2010), cifra que aumentó a
finales de los noventa.
230 J. S. Acero V.

realmente la reforma tuvo un efecto doble, un efecto inten-

sivo que generó mayor demanda de horas de trabajo, pero
acompañado por un efecto extensivo por el que la genera-
ción de más empleos formales solo fue marginal.
Figura 1.
Informalidad en Colombia. Total 13 principales ciudades y áreas
metropolitamas. Trimestre móvil mayo-julio (2007-2020)

54

52

50

48

46

44

42

40
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: Elaboración propia a partir de cifras de la Gran Encuesta Integrada de

Hogares, Dane.

La principal razón del fracaso de las políticas de flexi-

bilización ha sido el diagnóstico errado. El marco teórico
adoptado no proporciona una interpretación adecuada de
los mercados laborales en los países periféricos, incluido
Colombia. En primer lugar, el supuesto según el cual los
trabajadores y las unidades productivas denominadas in-
formales se comportan como agentes racionales operando
en mercados competitivos que evaden «voluntariamente»
la regulación estatal, con el único fin de minimizar sus cos-
tos, según la definición de economía sumergida o subte-
rránea, no se corresponde con la realidad socioeconómica
predominante. Como lo deja claro la OIT,
En los países en desarrollo y en transición, la ma-
yoría de las actividades del sector informal no
son ni subterráneas ni ilegales, ya que represen-
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 231

tan simplemente una estrategia de supervivencia

de las personas que participan en ellas y de sus
hogares. (OIT, 2013)
Por su parte, Perry et al., concluyen que cuanto más po-
bre es el país, menor es la proporción de empleo informal
voluntario, por tanto, es mayor la importancia relativa de
la exclusión de trabajadores y empresas del sector formal
como causa de la informalidad. En Colombia, y a diferen-
cia de la mayoría de países latinoamericanos, los autores
encuentran evidencias según las cuales los autoempleados,
la mayor proporción de informales, el sector formal los ex-
cluye, contrario al supuesto de la salida voluntaria (Perry
et al., 2007). Finalmente, Uribe et al. (2006) sostienen, con
base en el análisis de la experiencia colombiana, que los so-
brecostos institucionales sí pueden influir en las decisiones
de las empresas e inducirlas a evadir la regulación, «pero
este mecanismo de funcionamiento solo es válido para los
trabajadores con ingresos suficientemente altos como para
no estar restringidos al imperativo primordial de la subsis-
tencia». Es decir, el supuesto adoptado detrás del referen-
cial político, solo sería válido para el renglón superior de
los informales, en promedio mejor cualificados y de mayor
edad, aunque minoritario con relación al total.
De igual forma, no existe evidencia robusta suficiente,
más allá de estudios de caso puntuales, que sustente la
existencia de mercados competitivos, únicos e integrados,
aunque separados artificialmente por las barreras de entra-
da impuestas por la regulación estatal a los beneficios de
la formalidad (seguridad de los derechos de propiedad de
las empresas y acceso al mercado de capitales, protección
social de los trabajadores). Por el contrario, autores como
La Porta y Shleifer (2014) argumentan que la evidencia es
consistente con los modelos duales. Desde el punto de vista
de las unidades productivas, afirman, aunque la evasión
de impuestos y regulaciones es una razón importante de la
informalidad, la productividad de las empresas informales
es demasiado baja para que prosperen en el sector formal.
232 J. S. Acero V.

Por otro lado, la experiencia internacional que revisaron

muestra que la reducción de los costos de registro no las ha
llevado al sector formal ni ha desencadenado su crecimien-
to económico. La evidencia que presentan los profesores de
Harvard13 «no apoya la visión romántica de De Soto (1989,
2000) de las empresas informales como reservorios de ener-
gía empresarial productiva» (La Porta & Shleifer, 2014); en
cambio, las economías formal e informal se presentan en
gran medida segregadas, elaborando diferentes productos
con diferente mano de obra, capital e insumos empresaria-
les, y atendiendo a diferentes consumidores.
Para el caso colombiano, Mondragón et al., (2010) re-
conocen que, desde el punto de vista de los trabajadores,
las rigideces del mercado laboral persistentes en el perío-
do 1984-2006, a pesar de las reformas, fueron impulsoras
importantes de la transición a la informalidad, pero no
necesariamente a la formalidad. Los mismos autores en-
cuentran para este período que la tasa de informalidad tuvo
un comportamiento contracíclico, aumentando su tamaño
durante las recesiones y contrayéndose en momentos de
crecimiento, evidencia que sugiere segmentación del mer-
cado laboral colombiano. A la misma conclusión de seg-
mentación del mercado laboral, atada al ciclo económico,
llega Flórez (2002), tras analizar el período 1984-2000 y, más
recientemente, Mora (2017), para el período 1973-2010, en el
que resalta, además, que su comportamiento es igualmente
heterogéneo por regiones geográficas y tipos de ocupación.
En segundo lugar, la perspectiva «institucionalista», en
el sentido de D. North y la Escuela de Chicago, al centrar
el análisis exclusivamente en el comportamiento de los
agentes individuales con respecto a los efectos derivados
del marco institucional y regulatorio, no considera las con-

13. Los autores consideran cínica la visión de Levy (2008) y, en general,

de esta literatura, que enfatiza las ventajas que disfrutan las empresas
informales y los trabajadores al evitar impuestos y regulaciones (La
Porta & Shleifer, 2014).
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 233

diciones macroeconómicas y de economía política que, en

primer lugar, engendraron dichos marcos. En particular,
la estructura productiva del país y sus transformaciones,
resultado de la inserción al mercado internacional, no des-
empeña ningún rol en la explicación de la informalidad y,
por tanto, tampoco en las recomendaciones de política. De
acuerdo al recetario que promulgan organismos como el
Banco Mundial (2019) o la Ocde, que presumiblemente re-
pita la Misión Levy, y que en el país defienden el Ministerio
de Trabajo, la Asociación Nacional de Instituciones Finan-
cieras (Anif) y el Consejo Gremial, resulta indiferente si un
país cuenta con un sector industrial competitivo en áreas
de alto valor agregado volcado a las exportaciones, como
Corea del Sur, o si se trata de un país que progresivamente
se ha desindustrializado para favorecer las exportaciones
del sector minero-energético y los rendimientos del sector
financiero, como Colombia. La recomendación es la misma:
eliminar las rigideces del mercado y las «malas institucio-
nes laborales», a pesar de que, en el segundo caso, el balan-
ce de cuenta corriente sea deficitario, se importenalimentos
y bienes industriales, y los sectores de mayor participación
en el PIB sean los que menos empleos generan.14
Asimismo, este enfoque desconoce los determinantes de
la demanda de trabajo más allá de los costos salariales y no
salariales, como lo ejemplifica el trabajo de Bernal y Cár-
denas (2003), subestimando la relación entre la demanda
agregada y la cantidad de empleo generado en la econo-
mía. La interpretación keynesiana, para el caso, sostiene
que la cantidad y calidad de empleo demandadas depende
del nivel de ingresos que los empresarios esperan recibir

14. Por el contrario, Moreno (2013) argumenta que las mayores tasas

de informalidad registradas en las ciudades colombianas no están aso-
ciadas con imperfecciones de los mercados laborales, sino más bien al
grado de profundización de la industrialización. De ahí que en los de-
partamentos donde la participación de la industria en el PIB es mayor,
también se reporta una menor tasa de informalidad laboral urbana.
234 J. S. Acero V.

por la producción, pues estos buscan fijar una cantidad

de empleo que maximice el exceso de ingresos respecto
al costo de los factores (Keynes, 1965 [1936]). En el caso de
Colombia, la insuficiencia del gasto agregado del gobier-
no, frenado por la política de austeridad, y de los hogares,
crecientemente financiado por créditos, no genera expecta-
tivas de una demanda de bienes y servicios que incentive a
los empresarios a contratar más trabajadores. Siendo así, la
deficiencia de la demanda efectiva es un factor fundamen-
tal para explicar la escasez de puestos de trabajo formales,
situación que no se modificaría notablemente simplemente
reduciendo costos o exceptuando el pago de ciertos gravá-
menes (Moreno, 2013).
Las políticas de flexibilización, a pesar de no haber al-
canzado los objetivos propuestos, sí han tenido efectos eco-
nómicos y sociales. En primer lugar, en aras de la eficiencia
productiva, las reformas implementadas se hicieron a costa
de la protección de los trabajadores. Las regulaciones con-
sagradas en la legislación laboral colombiana, inspiradas en
el modelo europeo de bienestar, y producto de décadas de
lucha sindical, buscaban garantizar estabilidad, seguridad
y, en general, protección a la parte débil de la relación labo-
ral, las cuales fueron eliminadas total o parcialmente, sin
que hayan funcionado los mecanismos de protección que
se incluyeron en las reformas para contrarrestar su efecto
negativo, como el seguro al desempleo. En consecuencia, la
flexibilización ha pasado a ser sinónimo de precarización
del trabajo. La desafiliación del trabajador de la relación sa-
larial (Castel, 1997) ha traído consigo un ascenso de la in-
certidumbre y la inestabilidad, es decir, de la inseguridad
social, a través del desmonte de los sistemas de protección
social (Castel, 2004). Al quedar expuesta la fuente de ingre-
sos de los trabajadores a la volatilidad del mercado, ahora
los trabajadores son los únicos responsables de gestionar
los riesgos derivados de una economía cada vez más vul-
nerable a todo tipo de impactos económicos.
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 235

En segundo lugar, el desmonte de la regulación laboral y

la reducción del costo del factor trabajo han tenido efectos
distributivos a favor del capital. Tal como lo han argumenta-
do autores críticos a la visión ortodoxa desde el inicio de las
reformas estructurales, es posible pensar la flexibilización
laboral como un proceso coherente con la lógica de acumu-
lación de capital. Dicha interpretación asume, primero, que
el sector informal ha estado históricamente articulado al
sector formal mediante múltiples relaciones establecidas en
las actividades de producción e intercambio entre sectores,
pero está lejos de ser un fenómeno individual (Castells &
Portes, 1989). Siendo así, la misma lógica y funcionamiento
del capitalismo ha llevado a la informalidad, jugando un
papel importante en la acumulación, ya que incide sobre la
provisión de bienes y servicios de bajo costo para el consu-
mo de los trabajadores de las empresas formales, así como
en la reducción de los costos de producción y distribución
de estas empresas, mediante la subcontratación de empre-
sas/trabajadores informales, contribuyendo de este modo a
su viabilidad (Portes & Schauffler, 1993).
En contraste con los objetivos públicos de las reformas,
las medidas de flexibilización no serían más que una es-
trategia desplegada en el campo del conflicto distributivo
orientada a reducir los costos laborales de las empresas con
el fin de acrecentar las rentas y los beneficios empresaria-
les. Esto explicaría la obstinada insistencia en la adopción
de estas medidas por parte de actores interesados, a pe-
sar de sus pobrísimos resultados en materia de creación de
empleo formal. Moreno (2019) sostiene que este es el caso,
según el análisis que realiza de la historia económica co-
lombiana donde usa del aparato categorial marxista. El
autor estima la tasa de ganancia y la tasa de explotación
laboral en Colombia durante el período 1925-2018, a tra-
vés de una periodización de tres momentos de la historia
económica colombiana: Cambio estructural e industriali-
zación (1925-1974), desregulación y apertura económica
236 J. S. Acero V.

(1974-2002) y reacción neoconservadora o «patria boba»

(2002-2018). A nivel agregado, la tasa de explotación del sis-
tema (e) es igual a la razón entre los beneficios agregados y
el pago de salarios de todos los trabajadores; por su parte,
la tasa de ganancia (r) se determina como la razón entre
los beneficios agregados y el valor del stock de capital fijo
(Moreno, 2019).
Figura 2.
Tasa de ganancia en Colombia (1925-2018)

0,5
Cambio estructural y modelo mixto Desregulación y Uribe y
apertura económica Santos
0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2
1925
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
2012
2015

Fuente: Moreno (2019).

Como se observa en la figura N.º 2, la tasa de ganan-

cia se incrementó durante el período de industrialización,
que estuvo acompañada por la implementación y el me-
joramiento de los sistemas de seguridad y protección so-
cial, sindicatos fuertes y protección comercial. No obstante,
una vez se consolidó el proceso de apertura económica y
se fortaleció la flexibilización laboral, la tasa de ganancia
disminuyó, resultado de la desestabilización económica
que impuso la competencia con el capital internacional y
la crisis financiera de finales de siglo. Finalmente, la tasa
de ganancia creció, con una muy elevada pendiente, bajo
el mandato de la reacción neoconservadora; se recuperó la
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 237

rentabilidad a partir de reformas económicas regresivas

contra los trabajadores y programas de confianza inversio-
nista (Moreno, 2019).
Figura 3.
Tasa de explotación en Colombia (1925-2018)

1,7
Cambio estructural y modelo mixto Desregulación y Uribe y
1,6
apertura económica Santos
1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

0,9

0,8
1925
1928
1931
1934
1937
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
2012
2015
2018
Fuente: Moreno (2019).

En la figura N.º 3 se observa cómo la tasa de explotación

laboral en Colombia presentó un leve incremento durante
el período de cambio estructural, explicado por la existen-
cia de sistemas de protección social fortalecidos y sindica-
tos fuertes. Seguido a esto, en el período de desregulación y
apertura hay una gran volatilidad de la tasa de explotación,
que puede explicarse por el rompimiento de los diferentes
acuerdos sectoriales y por la crisis de productividad del ca-
pital (Moreno, 2019). Nuevamente, en los períodos de Uribe
y Santos se incrementó la tasa de explotación a niveles nun-
ca antes alcanzados, producto de la desregulación laboral,
el modelo de desarrollo reprimarizado y la dependencia
económica respecto al capital financiero.
El análisis de economía política crítica arroja una inter-
pretación que, si bien no es novedosa, cobra plena relevan-
cia para el debate público, en un contexto de crisis en el
238 J. S. Acero V.

que, a pesar de la necesidad de adoptar medidas alternati-

vas urgentes, el Gobierno nacional y la Misión Levy insis-
ten en profundizar las mismas de las últimas tres décadas.
Es decir, la flexibilización no es sino la actualización de las
acciones dirigidas a contrarrestar la caída tendencial de
la tasa de ganancia, en particular, la elevación del grado
de explotación del trabajo a costa de su precarización. De
acuerdo a las cifras presentadas por Moreno (2019), en esto
sí han sido exitosas las reformas.

Hacia un enfoque alternativo

Frente al debate de más de medio siglo sigue abierta la ne-
cesaria pregunta de balance: ¿Son las actividades económi-
cas no reguladas por el Estado parte de un sector rezagado
y no integrado al que acuden los excluidos, o se trata, por el
contrario, de una alternativa para evadir impuestos y otras
regulaciones, consideradas excesivas, por parte de agentes
bien integrados? Sin evidencia empírica concluyente y fren-
te a los cuestionables resultados de política, lo cierto es que
detrás de la noción de informalidad subyacen fenómenos
diferentes, animados por lógicas propias, que ponen en evi-
dencia lo problemático de un abordaje teórico reduccionista
que pretende resolverlo a partir de un ejercicio de ingenie-
ría tributaria o de arreglo institucional. Aquí se propone, en
cambio, partir de este conglomerado difuso de actividades,
prácticas, poblaciones y formas organizativas de lo informal
para considerar otra delimitación, trazar otro contorno, que
permita capturar la totalidad, esto es, estudiar el fenómeno
como parte de un proceso social. Se apunta así a superar la
visión positivista que estudia datos o hechos de manera ais-
lada, operación analítica típica de la teoría neoclásica, para
entender los procesos que subyacen a la realidad social apa-
rente y compleja, base de una política alternativa.
Tal apuesta teórica y metodológica debe, no solo su-
perar el pernicioso marco «institucionalista» que se ha
impuesto en la opinión pública y en los debates de política,
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 239

sino también trascender la visión dicotómica que concibe

esferas económicas y sociales escindidas, en aparente ais-
lamiento, donde la que representa la desorganización, la
falta de estructura y el atraso, eventualmente desaparece-
ría, absorbida por su contraparte moderna. Sin desconocer
que las diferencias efectivamente existan, la representación
que hace el «dualismo» del capitalismo periférico impide
reconocer las múltiples interrelaciones que existen entre
ambas esferas. Asimismo, la caracterización que hace esta
perspectiva de las actividades no reguladas en estos países
resulta inapropiada y sus predicciones claramente erra-
das.15 Se propone, en contraste, pensar lo que se denomi-
na formal e informal como elementos contemporáneos y
relacionados en un mismo orden social: el del capital. Un
orden no exento de contradicciones, materializado en una
variedad de formas histórico-concretas asociadas a las par-
ticularidades que el proceso de acumulación de capital ha
adquirido en las geografías del planeta, y sobre el que los
Estados nacionales han intervenido de manera diferencia-
da a lo largo del tiempo.
Con este propósito, se parte de los desarrollos teóricos
del feminismo crítico que, en su esfuerzo por comprender
el rol que desempeña el trabajo reproductivo en las socie-
dades capitalistas, que ha sido asumido principalmente por
mujeres, e históricamente excluido del análisis económico,
ha planteado formas de interpretación holísticas del mun-
do del trabajo haciendo uso del concepto de reproducción
social. La premisa fundamental de este enfoque, siguiendo
a Marx, es que el trabajo humano está en el centro de la
creación y reproducción de la sociedad como un todo. Sin

15. Los numerosos trabajos de campo, realizados principalmente por

la sociología y la antropología, han rebatido la valoración negativa tí-
picamente asociada a la informalidad. Estos trabajos han revelado las
múltiples estructuras, con variados grados de complejidad, que las
comunidades han empleado históricamente para auto-organizarse y
gestionar sus recursos en relación variable con el mercado y el Estado
(Guha et al., 2006).
240 J. S. Acero V.

embargo, no todos los trabajos son valorados de igual for-

ma. Socialmente se estableció una frontera, delineada con
claridad desde los primeros estudios de economía política,
entre el trabajo productivo, considerado como la única for-
ma de trabajo legítimo, generador de valor y transado por
su valor de cambio en el mercado; y el trabajo reproduc-
tivo, compuesto por valores de uso ubicados por fuera de
los circuitos de generación de valor. En el segundo estarían
incluidas las actividades y relaciones directamente invo-
lucradas en el mantenimiento de la vida cotidiana de las
personas, es decir, aquellos trabajos socialmente necesarios
—mentales, físicos y emocionales—, dirigidos a proveer y
mantener la reproducción social de la población y entre
generaciones: la comida, el vestido, la vivienda, así como
el cuidado de los niños y los adultos mayores, entre otros
(Benzason & Luxton, 2006).
Se observa entonces que a lo largo del tiempo han con-
currido diversas instituciones orientadas a reproducir la
sociedad capitalista, en general, y la fuerza de trabajo, en
particular. Por un lado, la familia, el sitio históricamente
más duradero, donde se renueva diariamente el proceso
por el cual los trabajadores vuelven a estar listos para ini-
ciar la jornada laboral; mediante la provisión de comida,
abrigo y cuidado físico, la familia juega un rol clave en la
reproducción biológica y social de los trabajadores. Por otro
lado, y de manera más amplia, la educación pública y el
sistema de salud, las instalaciones de esparcimiento en la
comunidad y las pensiones y beneficios para ancianos que,
en su conjunto, contribuyen en la provisión de la «canasta
de bienes» necesaria para reproducir a un trabajador par-
ticular, así como la formación de sus hábitos (Bhattachar-
ya, 2017). Además del Estado y los hogares, a esta tarea
concurren el capital y la sociedad civil, en un balance que
siempre varía, histórica y geográficamente, así como entre
clases (Katz, 2001). Bajo el neoliberalismo financiarizado, el
retiro del Estado ha implicado, por un lado, la incursión
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 241

del capital en el ámbito de la reproducción, transformando

instituciones y relaciones sociales en función de la genera-
ción de valor —privatización—, lo que ha llevado a la crisis
del actual «régimen de reproducción social» en occidente
(Fraser, 2016). Por otro, ha redoblado la carga de trabajo re-
productivo que pesa sobre hogares y comunidades, en su
mayoría realizado por mujeres.
En la periferia global, donde el embate neoliberal debilitó
instituciones estatales, que de por sí nunca tuvieron alcan-
ce universal, como es el caso de las pensiones, la provisión
a cargo del capital está restringida a la minoría que puede
costearla; de esta forma, el trabajo de hogares y comuni-
dades cumple un papel trascendental en la reproducción
social de la clase trabajadora. Una mirada a los intensos
procesos de urbanización experimentados en los países pe-
riféricos desde mediados del siglo XX revela la trayectoria
de largo plazo en la que los sectores populares pusieron en
marcha, de manera autogestionaria, las actividades, prác-
ticas y relaciones sociales requeridas para garantizar la
reproducción social en contextos altamente precarizados.
La autoconstrucción de casas y barrios, la gestión colectiva
de los servicios públicos, el establecimiento de escuelas y
puestos de salud, de comedores y jardines comunitarios, y
centros culturales dan cuenta de manera palpable de este
hecho, en una dinámica que en su desarrollo desbordó las
fronteras de la traza urbana, de la ciudad formal, a la que
paulatinamente se fueron integrando, co-construyéndola
desde abajo. Esta dinámica tuvo lugar de manera simultá-
nea con la industrialización de muchas de estas economías
bajo la estrategia de sustitución de importaciones, como en
el caso de la India. Lejos de ser una fase del desarrollo ca-
pitalista periférico, tal como lo revela claramente el fracaso
del asistencialismo neoliberal durante la actual crisis, en
los sectores populares el trabajo reproductivo aún se sopor-
ta en las relaciones tejidas entre hogares, redes vecinales y
organizaciones comunitarias.
242 J. S. Acero V.

Existen al menos dos diferencias fundamentales más a

este respecto entre las trayectorias de los países del capi-
talismo central y el resto, de relevancia para los fines de
este documento. En los primeros, la construcción histórica
de la división entre trabajo productivo y reproductivo im-
plicó la generación de espacios socialmente diferenciados.
Por un lado, el lugar de trabajo, espacio de generación de
valor, atado en el imaginario fordista a la fábrica y conside-
rado ámbito de lo masculino, y por otro, el hogar, espacio
privado de reproducción de la fuerza de trabajo, que es el
ámbito femenino dedicado a las labores del cuidado. En los
sectores populares de la periferia, dicha diferencia nunca
se erigió del todo, constituyéndose en cambio en espacios
híbridos, donde confluyen actividades productivas y re-
productivas. De hecho, el modelo de división del trabajo y
del espacio, que fue típico en occidente, ha sido excepcional
en los sectores populares del resto del mundo. Aquí, las
funciones sociales preestablecidas para cada espacio, ins-
titucionalizadas en normativas y regulaciones, son trans-
gredidas continuamente: la vivienda que alberga un taller
o cuyo primer piso está dedicado al comercio, la venta de
productos en el espacio público y otras infraestructuras
colectivas. Aún más, la dislocación de los espacios en este
contexto revela que la misma frontera entre trabajos pro-
ductivo y reproductivo es inexistente. En la práctica, tiem-
pos y espacios se traslapan, estructurando un continuum
de formas diferentes de organizar los trabajos, mostrando
claramente lo artificioso de su separación.
El segundo aspecto clave que diferencia la experiencia
histórica de la periferia, a saber, el desbordamiento social
de las fronteras trazadas por el régimen del trabajo asala-
riado, es que la familia, y no el mercado, se constituye en
la primera y principal fuente de trabajo para las activida-
des productivas de los sectores populares, tal como sucede
en el ámbito reproductivo. Cuando la escala de la produc-
ción supera al trabajador por cuenta propia, la forma más
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 243

extendida de trabajo no asalariado, en la mayoría de los

casos se recurre a familiares no remunerados para suplir
los requerimientos de trabajo. La familia adquiere así una
doble connotación: unidad doméstica básica para la repro-
ducción social y unidad productiva que participa de los cir-
cuitos de generación de valor. En menor medida, las redes
comunitarias establecidas en los territorios sirven también
a este fin, como las relaciones vecinales en contextos ur-
banos, proveyendo trabajo casual. Por último, el mercado
de trabajo —no regulado— suple la demanda cuando las
unidades son de mayor tamaño o se necesitan habilidades
específicas. Por consiguiente, se tiene que, los múltiples tra-
bajos y relaciones sociales, productivas y reproductivas, se
entrecruzan o co-constituyen de manera variable de acuer-
do a las condiciones históricas y geográficas específicas
(Mezzadri, 2020), aunque en todo caso escapan a las formas
estructuradas directamente por la relación laboral y, en la
mayoría de los casos, también a la regulación estatal.
La teoría de la reproducción social, como ha venido a ser
llamada, permite entender así la coexistencia en el capitalis-
mo de formas de trabajo que no se articulan bajo la relación
salarial, el tipo particular de apropiación del trabajo exce-
dente en el capitalismo y algunas, incluso, no pasan por el
mercado, a pesar de que esta haya sido su forma más exten-
dida y representada. De aquí se desprende que, las condicio-
nes laborales formales y, en general, el marco institucional
de la producción, son productos históricos concretos, re-
sultado de la lucha de clases a escala nacional en un mo-
mento de avance científico-técnico particular. En los países
centrales se materializó en los Estados de bienestar y en un
contexto de posguerra, mientras que, en el resto, se proba-
ron sus versiones pálidas. Productos históricos que no han
sido ni predominantes como forma de gestionar el conflicto
capital-trabajo a lo largo de siglos de capitalismo, ni exten-
didos al mundo entero, ni siquiera en los países centrales co-
bijan al conjunto de los trabajadores. «En última instancia, el
244 J. S. Acero V.

capitalismo solo ha sido “dorado” para muy pocos, en muy

pocos lugares y durante muy pocos años» (Mezzadri, 2020).
Queda claro que el denominado estándar de las relaciones
de trabajo realmente ha sido una excepción histórica: la nor-
ma en el capitalismo global es la inseguridad, la informali-
dad y la precariedad (Breman & Linden, 2014).
Sin embargo, como se ha mostrado, no se trata de sim-
ple coexistencia entre formas de trabajo socialmente dife-
renciadas, sino de su interacción compleja: la reproducción
social es condición de posibilidad para la sostenida acumu-
lación de capital (Fraser, 2016), al tiempo que las relaciones
sociales que escapan al ámbito de la producción basada en
el trabajo asalariado toman una forma histórica específi-
ca en respuesta a él (Bhattacharya, 2017). Como mostraron
los primeros estudios feministas con respecto al trabajo
doméstico, dicha interacción se estructura de manera je-
rárquica, subordinando e invisibilizando el trabajo no asa-
lariado mediante procesos activos que operan en distintos
campos sociales. Por esta vía, en la periferia se ocultan los
múltiples mecanismos de explotación, a través de los cua-
les el capital se apropia del valor generado, más allá del
lugar de trabajo. Primero, la sistemática externalización de
los costos de reproducción social, al ser absorbidos por los
trabajadores, sus familiares y redes comunitarias, hacen
del trabajo no remunerado y no asalariado auténticos sub-
sidios al capital. Segundo, la participación de los sectores
populares en la producción, mediante la inserción en las
cadenas de valor, se constituye en formas contemporáneas
de subsunción formal del trabajo al capital. Es la situación,
por ejemplo, de trabajadores por cuenta propia que, tra-
tados como empresarios, mantienen relaciones salariales
«disfrazadas». En ambos casos, a través de un recorte en
los salarios y las contribuciones sociales, el efecto es el de
la expansión de las tasas de explotación (Mezzadri, 2020).
La mirada que aportan los estudios de la reproduc-
ción social desplaza y amplía el concepto de trabajo y
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 245

explotación. El trabajo deja de ser sinónimo de empleo y

tampoco implica la existencia de un patrón. La nueva con-
cepción de clase trabajadora debe entonces comprender a
todos los miembros de la clase productora que, en su vida,
han participado en la totalidad de la reproducción de la
sociedad, independientemente de si ese trabajo ha sido pa-
gado por el capital o no (Bhattacharya, 2017). En particular,
se hace necesario reconocer a los sectores populares como
trabajadores, quienes, además de desempeñar funciones de
la reproducción con su labor, generan ingresos en unidades
autónomas, sobre la base de prácticas y saberes individua-
les y colectivos, aunque carecen de derechos sociales. Por el
contrario, sus actividades han sido históricamente conside-
radas por el Estado por fuera de las regulaciones formales
y, por ello mismo, con frecuencia perseguidas. Las líneas
gruesas que se trazan aquí apuntan a comprender la eco-
nomía de los sectores populares, tratada como informal y
constantemente informalizada, insertada de manera subor-
dinada en el conjunto de lo social mediante relaciones de
explotación y opresión más o menos veladas. A partir de
estas, es posible apuntar a intervenciones públicas que pro-
tejan los derechos asociados al trabajo, en todas sus formas.

Propuestas para la economía de los sectores populares

La coyuntura actual nos sitúa frente a la necesidad de
implementar una serie de medidas, en el marco de un nue-
vo contrato social, que garanticen la provisión de bienes y
servicios para la reproducción de la vida a toda la pobla-
ción. Para esto es necesario considerar los sectores y las ac-
tividades que integralmente participan en la reproducción
social, teniendo en cuenta las estructuras auto-organiza-
das que las comunidades son capaces de producir, dentro
o fuera del alcance de las estructuras oficiales, así como la
forma de relacionarse con el mercado. De manera que el
reto de la intervención pública tiene una doble dimensión:
el reconocimiento de estos actores, en perspectiva de su
246 J. S. Acero V.

afirmación y legitimación como sujetos económicos, políti-

cos y sociales, y las necesarias medidas redistributivas que
transformen sus condiciones materiales. Para ello se le pro-
ponen al país las siguientes recomendaciones de política
con el ánimo de contribuir al debate nacional, del cual se
espera que surja la alternativa real para superar la crisis y
construir las bases de un proyecto nacional que represente
los intereses y anhelos de las mayorías.

Reconocimiento de la economía popular

La primera medida consiste en reconocer que en Colom-
bia existe un sector de la economía popular que le garan-
tiza el sustento a los sectores populares, principalmente,
quienes son trabajadores y demandan derechos y apoyos.
Lo cual implica, primero, subvertir la valoración negativa,
implícita en la definición de informalidad, para realizar un
reconocimiento social, político y legal de las actividades de
reproducción social como formas legítimas de trabajo de
los sectores populares, por tanto, fuente de derechos; y a
sus actores, como formas organizativas de los trabajadores.
Bajo esta perspectiva, el Estado se concibe como titular de
obligaciones para con las comunidades, en particular, tiene
las obligaciones de respetar, proteger y garantizar el de-
recho al trabajo y sus derechos asociados. En últimas, se
trata del cumplimiento de las responsabilidades del Estado
social de derecho para con los sectores de la sociedad en
situación de exclusión y marginación.
Por otro lado, dada la fragmentación y dispersión de es-
tos actores, no existe un reconocimiento propio como traba-
jadores, de ahí que tampoco exista un gremio u otra forma
de representación colectiva de sus intereses que permita la
interlocución directa con el Estado. Por ello se hace necesa-
rio su representación efectiva con vocería en los espacios de
negociación, particularmente, en la Comisión de Concerta-
ción de Políticas Salariales y Laborales. De manera más ge-
neral, la política de reconocimiento debe incluir el derecho
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 247

de asociación y libertad sindical de los trabajadores que no

tengan relaciones laborales formales, o bien, ocupados en
la economía popular o fuera de ella, al tiempo que se pro-
mueva su relación con los sindicatos establecidos.
Empleo de emergencia
Como medida de emergencia a implementar en el corto
plazo, para paliar la crisis social y económica agudizada
por la pandemia, se propone la promoción de empleos de
emergencia mediante el mecanismo de giro directo diri-
gido a procesos comunitarios vinculados con la economía
popular y para las organizaciones sociales que propendan
por el sostenimiento de la vida. En general, todos aquellos
emprendimientos e iniciativas populares que actualmen-
te suplen necesidades básicas en sus territorios, como los
son vivienda, alimentación, cuidado de menores, adultos
mayores, discapacitados, enfermos, entre otros. La medida
debe garantizar una asignación presupuestal que permi-
ta el sostenimiento de estas actividades durante el período
en el que estén vigentes las restricciones, protegiendo a las
poblaciones más vulnerables de los efectos de la crisis, me-
diante estrategias comunitarias de protección social.

Política pública de economía popular

La propuesta de política pública dirigida a la economía
popular se fundamenta en tres pilares fundamentales, de
cuya articulación y coordinación dependerá su implemen-
tación efectiva: impulso a los emprendimientos populares,
establecimiento de las alianzas público-populares y la crea-
ción de una Banca de Fomento para la economía popular. A
partir de esta estructura se podrán diseñar líneas de acción
que atiendan a las realidades concretas de las poblaciones
y territorios a intervenir.

Emprendimientos populares
La primera medida consiste en reconocer e impulsar los
emprendimientos populares, entendidos como unidades
248 J. S. Acero V.

productivas de gestión colectiva que operan con base en es-

trategias comunitarias orientadas a la producción de bienes
y servicios para la satisfacción de las necesidades de repro-
ducción social de los sectores populares en sus territorios.
La intervención pública debe incluir acciones de redistri-
bución económica dirigidas directamente a favorecer a es-
tos actores. Aún más, en desarrollo del marco de derechos
básicos de reconocimiento, se plantea que el Estado lleve a
cabo acciones tendientes a respetar la autonomía de las ini-
ciativas populares, protegerlas bajo la fórmula de acciones
afirmativas y garantizar su puesta en marcha efectiva.
Es preciso señalar que las lógicas que subyacen a las fra-
casadas políticas dirigidas a las iniciativas populares en las
últimas décadas han sido la de «formalización» (registro en
Cámara de Comercio y obtención del Registro Único Tri-
butario, RUT) y «emprendimiento», discurso hegemónico
en la política social basado en un modelo individualista de
supervivencia en el que los beneficiarios son responsables
de la puesta en marcha de proyectos productivos, sin im-
portar su objeto o duración. Además de lo problemático de
su concepción de raigambre neoliberal, la implementación
de esta política ha acarreado múltiples problemas derivados
del desconocimiento de las condiciones de producción de
estas unidades productivas, de sus necesidades de finan-
ciamiento (comúnmente las transferencia de recursos, sea
como incentivos o como créditos, no permiten la sosteni-
bilidad en el tiempo de las iniciativas ni la construcción de
redes económicas), y de las estructuras de mercado en que
se insertan las iniciativas. La bajísima tasa de supervivencia
de estas empresas es muestra clara del fracaso de la política.
En contraste, lo que aquí se propone es abandonar la
mirada que caracteriza a los actores de la economía popu-
lar como un ejército de pobres demandantes de asistencia
social, y que el Estado pretende intervenir, no como insti-
tucionalidad económica sino en sus carteras sociales, pero
tampoco debe caerse en visiones románticas que los ideali-
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 249

cen. Se pretende, en cambio, desarrollar el potencial de los

emprendimientos populares en términos de producción y
empleo, mediante la financiación, la dotación de infraes-
tructura pública, la prestación de asistencia técnica y legal,
el acompañamiento y la capacitación, así como la simplifi-
cación de los procedimientos de inscripción y licencia. De
esta forma, la política pública fortalecerá los procesos co-
munitarios existentes y promoverá su creación allí donde
se requiera, garantizando la provisión de bienes y servicios
básicos a los sectores populares, cada vez en mejores con-
diciones, e impactando así en su nivel de vida y la transfor-
mación de sus territorios.

Alianzas público-populares
Las alianzas público populares (APP) serían el meca-
nismo a través del cual se establecería el vínculo entre el
Estado y los emprendimientos populares en el marco de
una relación política de reconocimiento y garantía de de-
rechos, construida desde abajo. No se reduce, por tanto, a
una figura contractual de naturaleza comercial o mercan-
til, como las que establecen las entidades públicas con el
sector privado. Se trata de una forma de relacionamiento
entre el Estado y los actores de la economía popular a la
manera de pactos o acuerdos en los que, más allá de las
obligaciones contractuales, se materializaría la política de
reconocimiento y redistribución, legitimando el rol de los
segundos como sujetos sociales y políticos activos en sus
comunidades.
Las APP se fundan sobre la base de una relación entre
Estado y sociedad, alternativa y novedosa para Colombia,
que no asume a sus poblaciones como agentes pasivos, be-
neficiarios de una política social formulada desde la ins-
titucionalidad, sino como cogestoras en la formulación e
implementación de los instrumentos de política en los te-
rritorios, implicadas en el seguimiento y monitoreo de lo
pactado. Las APP deberán incorporar las perspectivas y
250 J. S. Acero V.

saberes de las comunidades, sus organizaciones y empren-

dimientos con base en el diálogo social, respetuoso de la
diferencia, y la construcción colectiva entre múltiples acto-
res comunitarios y estatales. Para este fin, se necesita de la
apertura de espacios de concertación en los que los gobier-
nos locales tendrían la mayor relevancia.

Banca de fomento
El tercero de los pilares de la política consiste en la crea-
ción de un instrumento público de financiación para el
fomento de la producción y la economía popular. Se trata
de recuperar el ahorro público para apalancar los empren-
dimientos populares, caracterizados por operar a pequeña
escala, mediante líneas de crédito o capital semilla que ga-
ranticen su sostenibilidad. Una banca de fomento posibili-
taría el acceso al crédito requerido por los emprendimientos
populares, que hoy en día están impedidos debido a los
requisitos de formalidad y por su nivel de riesgo, el cual re-
sulta elevado para la banca comercial. Las condiciones del
crédito deberán tomar en consideración las características
propias de las unidades productivas antes mencionadas.
Con la creación de la entidad financiera de fomento para
la financiación de las iniciativas productivas de los sectores
populares se pretende, además, acabar con el crédito «gota
a gota» y el interés de usura, detrás de los cual se entablan
y fortalecen relaciones mafiosas en los territorios, pero al
cual se ven abocados a recurrir, asumiendo un costo insos-
tenible. A través del otorgamiento de créditos a la medida
de las necesidades de la economía popular y el acompa-
ñamiento sostenido, al menos durante los primeros años
de vida, se podrían superar los obstáculos mencionados y
fortalecer la posición de los emprendimientos populares,
tanto en el plano de la producción, como en su inserción en
las cadenas de valor, generando un mayor valor agregado,
y estableciendo encadenamientos productivos con otros
sectores económicos a los cuales proveen insumos.
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 251

Reformas normativas
Las propuestas planteadas hasta aquí deben ir necesa-
riamente acompañadas de reformas normativas que posi-
biliten su implementación efectiva. El objetivo central es
derribar las talanqueras que existen para la transferencia
de recursos a las iniciativas de la economía de los sectores
populares, así como de aquellas que obstaculizan formas
de contratación para la prestación de servicios públicos y
sociales que pueden ser prestados con formas de gestión
público-popular o público-comunitaria, según sea el caso.
Asimismo, las reformas normativas deben orientarse a de-
rogar las disposiciones legales que incidan y profundicen
la precarización de las relaciones laborales y la vulnerabili-
dad de los derechos de los trabajadores.
En primer lugar, se precisa reformar el Estatuto de Con-
tratación (Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007) y el régimen
de servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994), para
que las unidades productivas de la economía popular pue-
dan participar, contratar obras y prestar servicios públicos
en áreas rurales y urbanas. La reforma al Estatuto de Con-
tratación deberá incluir un título de contratación de bienes y
servicios y otro de contratación de obras públicas con el sec-
tor de la economía popular, mediante el mecanismo de «giro
directo», entre otros. Las condiciones de contratación del Es-
tado para las unidades productivas de la economía popular
deberán tomar en consideración las características propias
de estos emprendimientos, sus condiciones de producción y
estructuras de mercado, así como el impacto social, econó-
mico y ambiental de su actividad en los territorios.
Con respecto a la Ley 142 de 1994, se deberán revisar las
figuras que la norma contempla denominadas «producto-
res marginales» y «organizaciones autorizadas» para pres-
tar servicios públicos, las cuales podrían emplearse para
la contratación con las diferentes entidades de la sociedad
civil y comunidades organizadas, no solo en pequeños
municipios sino también en áreas urbanas. Un estatuto de
252 J. S. Acero V.

contratación pública y una ley de servicios públicos que

permitan que sean las iniciativas económicas comunitarias
y populares, más vinculadas con la esfera de la reproduc-
ción social y bajo condiciones de sostenibilidad ambiental,
las priorizadas ante los grandes oferentes y operadores lo-
gísticos que son los que acceden a los recursos de contrata-
ción del Estado. Las reformas tienen el potencial de hacer
de la esfera de la economía popular un importante sector
que alivie las deterioradas economías rurales y urbanas de
quienes hoy garantizan la subsistencia bajo su propio es-
fuerzo en medio de un escenario desfavorable.
Por su magnitud e impacto social, existen dos pobla-
ciones a las que una política de economía popular, junto
con las reformas normativas requeridas, podría dirigirse
de manera prioritaria e innovadora. En primer lugar están
los recicladores de oficio. Cualquier política dirigida a esta
población debe iniciar cuestionando la libre competencia
como principio de la regulación estatal que, en la prácti-
ca, les imposibilita prestar un servicio en el marco de los
esquemas de gestión de residuos urbanos. En este senti-
do, se requiere de una reforma al Decreto Nacional 596 de
2016, el cual define el esquema operativo de la actividad
de aprovechamiento en el país y la transitoriedad para el
cumplimiento de las obligaciones que deben atender las or-
ganizaciones de recicladores de oficio que estén en proceso
de formalización, cuyo término terminó en abril de 2021.
Los recicladores deben ser reconocidos como una pobla-
ción llamada a implementar esquemas de aprovechamien-
to de residuos en áreas urbanas; por ello se requiere su
exclusividad como prestadores de este servicio en el marco
de los Planes de Gestión Integral de Residuos, es decir, sin
competir con las grandes empresas del sector, algunas de
ellas transnacionales, como se pretende de manera leonina
tras el período de transitoriedad establecido en el decreto.
La iniciativa permitiría, en cambio, dinamizar el sector in-
dustrial del reciclaje y generar un valor agregado que sería
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 253

apropiado por los emprendimientos populares. Las refor-

mas basadas en el reconocimiento de los recicladores, en
tanto trabajadores de la economía popular, deben garanti-
zar sus derechos adquiridos, el respeto a sus territorios y
trayectorias, y el apoyo estatal materializado en la dotación
de infraestructura pública y prestación de asistencia técni-
ca. De esta manera, el modelo colombiano para el aprove-
chamiento de residuos podría ser pionero a nivel mundial
en inclusión social y sostenibilidad ambiental, a partir de
un esquema de economía circular.
En segundo lugar, están los vendedores que trabajan en
la calle. La Sentencia T-772 de 2003, de la Corte Constitu-
cional, juzgó que la política de prohibición de esta labor
en el espacio público violaba el derecho al trabajo de los
vendedores informales, por ende debían llevarse a cabo ac-
ciones que fuesen más allá de la reubicación, reconociendo
que esta actividad se da por una problemática social y eco-
nómica, la cual se verá profundizada en el contexto actual
por los efectos negativos de la pandemia. De esta forma,
para solucionar esta situación no se trata de limitar el uso
del espacio público y prohibir las ventas, sino que el Esta-
do realice un verdadero reconocimiento de esta población
y ofrezca garantías reales para su desarrollo como sujetos
políticos, sociales y económicos. Dentro del marco norma-
tivo nacional, y de la jurisprudencia emanada por la Corte
Constitucional, las autoridades deberán crear una política
de recuperación del espacio público proporcional y razona-
ble, que parta del principio de la confianza legítima del tra-
bajador informal y que integre alternativas de reubicación
adecuadas garantizando el mínimo vital (Sentencia T-067
de 2017).
En este caso se trata de disputar el modelo de ocupa-
ción del espacio público predominante en el país, donde
los intereses inmobiliarios priman y marcan la pauta de
la ocupación. En particular, se hace necesaria la modifica-
ción de la Ley 1988 de 2019 que consagra la mirada punitiva
254 J. S. Acero V.

sobre la ocupación del espacio público de los actores de la

economía popular y reproduce la política prohibicionista
de «recuperación» del espacio público. Frente al desalojo
y el despojo de los espacios urbanos a los sectores popu-
lares, es necesario pensar una propuesta de permanencia,
ya sea mediante la regulación de los lugares actuales con
infraestructuras amables o a través de grandes proyectos
de permanencia que se articulen alrededor de los sistemas
públicos de transporte urbano.
Finalmente, se necesita abrir la discusión pública sobre
el marco regulatorio del mercado laboral colombiano desde
una perspectiva que supere la del «costo de la formalidad».
En particular y de manera prioritaria, las disposiciones
contenidas en el Decreto 1174 de 2020, que reglamenta
el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 —Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022—, y propone un “piso de protección
social”. Lo que establece el decreto, en realidad, es una re-
forma laboral y del sistema de protección social, que por su
carácter de emergencia en el contexto de la pandemia no
tuvo trámite en el Congreso, control de legalidad por parte
de la Corte Constitucional ni concertación en las instan-
cias tripartitas. El decreto, en la práctica, legaliza el trabajo
informal y precario, bajo un sistema de ahorro individual
para las personas de menores ingresos (inferior a un sala-
rio mínimo) y permite a los empleadores acogidos a este
esquema contratar por horas a los y las trabajadoras.
La medida se presenta como una política de «formaliza-
ción». No obstante, desvirtúa la noción de «pisos de pro-
tección social» propuesta por la OIT y dista mucho de las
recomendaciones sobre formalización y empleo decente,
contenidas en las recomendaciones 202 y 204 de este orga-
nismo. Por lo anterior, se requiere derogar inmediatamente
el Decreto 1174 de 2020, e iniciar una discusión amplia so-
bre la reforma laboral en Colombia, cuyo principal objetivo
debe ser el crecimiento del empleo en condiciones que ga-
ranticen los derechos de los trabajadores.
Informalidad y mundo del trabajo, un debate abierto 255

Conclusiones
Más de la mitad de la población trabajadora lo hace en
condiciones de precariedad y por fuera del marco de la le-
gislación laboral, la mayoría de ella trabaja por cuenta pro-
pia. Los trabajadores de esta población son los principales
afectados por la crisis actual desatada por la pandemia. Las
fórmulas basadas en la profundización de la flexibilización,
como la enunciada por la ministra de Trabajo, Alicia Arango,
bajo el eslogan «flexibilizar contratación para formalizar el
empleo» (Guatiquí, 2019), han resultado un fracaso. El enfo-
que tecnocrático con que analiza el tema del empleo desco-
noce que, lo que ellos conciben como excesos de regulación,
son los derechos asociados al trabajo que el Estado reconoció
como fruto de la lucha de los trabajadores en Colombia y
en el mundo. No se trata pues de dádivas —ineficientes—
otorgadas por Estados «derrochones». Los estudios del de-
sarrollo y en economía laboral, previa llegada del consenso
neoliberal, señalaban de manera inequívoca a las insuficien-
cias de los procesos de acumulación de capital en los países
periféricos como la causa de los desequilibrios macroeconó-
micos, entre ellos los del mercado laboral. Una perspectiva
holística del mundo del trabajo contemporáneo en nuestro
contexto debe necesariamente reconocer las múltiples for-
mas en las que este se manifiesta y protegerlo. El acuerdo
social, necesario para legitimar cualquier reforma, no puede
partir de la precarización del trabajo y la profundización de
la desigualdad en la distribución del ingreso, sino de estra-
tegias serias para incrementar la generación de valor, dadas
las condiciones históricas en las que nos encontramos.

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 Propuestas y acciones de política
pública de empleo y trabajo
decente territorial
Jorge Enrique Coronel López1
y Carlos Julio Díaz Lotero 2

1. Economista Industrial. Magíster en Economía, profesor universita-

rio. Columnista de Portafolio. Miembro de la Asociación Colombiana de
Estudios del Trabajo (ACET).
2. Contador Público. Director de la Escuela Nacional Sindical (ENS).
Experto en temas laborales y de defensa de derechos en el marco del
sindicalismo colombiano y latinoamericano.

261
 La sociedad en sí misma está marcada por el con-
flicto en torno a la adecuada definición del modo
de producción acorde con sus circunstancias. In-
cluso en sociedades estables encontramos modos
de producción opuestos, pero en este caso son
mantenidos bajo control por medio de diversos
instrumentos ideológicos, sociales, políticos y le-
gales. Es en este aspecto en el que los elementos
superestructurales de la sociedad desempeñan
un papel vital controlando la transformación
tanto de la base económica de la sociedad como
de las relaciones sociales que están contenidas en
dicha base económica.
En esta coyuntura pienso que sería útil hacer
ciertas observaciones previas sobre la relación
entre el urbanismo como forma social, la ciudad
como forma construida y el modo de producción
dominante. (Harvey, 2016, p. 213)

Contexto

C onviene tener presente la complejidad en que se desen-

vuelven las dinámicas económicas territoriales y su in-
cidencia o relación con el empleo y el trabajo decente para
entender que no basta con centrarse solo en el análisis del
modelo económico ―territorial o nacional―, sino que sus

263
264 J. Coronel L. y C. J. Díaz

complejidades pasan también por entender cómo se realiza

la coordinación de políticas de desarrollo, cómo se instru-
mentaliza el ordenamiento territorial, cómo intenta cada
territorio arbitrar los problemas del mundo del trabajo y
las condiciones que se generan para ejercer autoridad.
La Constitución Política de 1991 definió que el desarro-
llo territorial era un asunto de competencia municipal. Se
delegó en ella la prestación de los servicios públicos y la
atención a la infraestructura necesaria para ordenar su
desarrollo. Pero, la idea de desarrollo viene siendo una
idea-problema, en el sentido de que está inspirada desde la
perspectiva del crecimiento económico, el cual poca aten-
ción presta a la utilización de los medios de producción
para alcanzar dicho fin.
Artículo 311: Al municipio como entidad funda-
mental de la división político administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públi-
cos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participación comu-
nitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le
asignen la Constitución y las leyes.
La idea de desarrollo no ha sido muy precisa, incluso lle-
ga a ser ambigua y contradictoria en muchos casos. Cuan-
do en los territorios se habla de desarrollo, generalmente se
hace mención a dos planes diferentes: el plan de desarrollo
y el plan de ordenamiento territorial o el que por ley sea
de su competencia. La Constitución de 1991 y la Ley 152 de
1994 otorgaron a las entidades territoriales autonomía en
materia de planeación del desarrollo económico, social y
de la gestión ambiental, pero también, la segunda advierte
que dichos planes «deberán tener en cuenta para su elabo-
ración las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desa-
rrollo para garantizar la coherencia», aunque sin prejuicio
Política pública de trabajo decente territorial 265

de su autonomía, concluye la norma (Congreso de la Repú-

blica de Colombia, 1994, p. 8).
Esta idea de coordinación se ha interpretado de forma
literal, y los diferenes gobiernos nacionales se han encar-
gado de convertirla en obligación, especialmente cuando
de asignación de recursos se trata. Esto ha llevado a que
los gobiernos locales se vean comprometidos a tener que
incluir en su plan de desarrollo, a como dé lugar, el pro-
grama insignia del Gobierno nacional para tributarle a sus
objetivos y metas, restringiéndose así la autonomía local
y el derecho a imaginar su propio desarrollo. Un par de
ejemplos recientes pueden ser el caso de las «locomotoras»
que inspiró el gobierno de Juan Manuel Santos y la «econo-
mía naranja», que es el plan bandera del gobierno de Iván
Duque.3
Adicionalmente, aquí subyace un serio problema de
coordinación y de ordenación del territorio, especialmente
entre el nivel municipal y el departamental. El primero, por
definición, es el competente, pero el segundo tiene también
competencias y actuaciones que recaen sobre los munici-
pios, lo cual genera un conflicto entre ambos que debería
llevar a repensar el papel de los departamentos.
Pero más allá de esto, el predominio de un desarrollo
asociado al crecimiento de la producción ha empujado a los
territorios a promover sectores que tienen efectos negativos
en la emisión de gases efecto invernadero (GEI) y que in-
ciden en el calentamiento global. Sobre este tema, aparen-
temente distante del mundo del trabajo, la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) ya se ha pronunciado, y ha
indicado que:

3. Algunas de las preguntas que emergen son: ¿Cómo podrá un ente

territorial entrar en diálogo ―político, económico― con el Gobierno
nacional e ir tras la competencia de recursos públicos sin haber incluido
en su plan de desarrollo las políticas o estrategias nacionales? ¿Cuál es
el precio de su plena autonomía en caso de ejercerla? Estos interrogan-
tes conducen a pensar que, si bien es necesario coordinar el desarrollo
local con el nacional, también es necesario no condicionarlo.
266 J. Coronel L. y C. J. Díaz

Tanto la adaptación al cambio climático como las

medidas para mitigar las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI) ofrecen oportunidades
para crear nuevos empleos, al tiempo que garan-
tizan aquellos existentes. (Organización Interna-
cional del Trabajo [OIT], 2020)
Ahora, si se analiza el desarrollo desde el ordenamiento
territorial, ocurre algo más complejo, aunque relacionado
con esto último. Partiendo del hecho de que dicho orde-
namiento actúa sobre los usos del suelo, se convierte en
un instrumento poderoso para acumular riqueza, extraer
beneficios de los predios y promover un conjunto de ideas
sobre «el modelo de ciudad». Con estas premisas se han
ido «ordenando» los territorios, pero, al mismo tiempo se
han fortalecido los poderes locales que, en última instan-
cia, terminan apoderándose del ordenamiento territorial y
estableciendo su visión de desarrollo, que no siempre está
en armonía con la naturaleza, el medio ambiente y el tra-
bajo decente.
Es así como los espacios que instrumentalizan el ordena-
miento territorial están demasiado expuestos y poco blin-
dados para que se produzca la captura del Estado. En el
sentido de Garay:
Captura del Estado, usualmente definido como
una especie de corrupción económica a gran es-
cala en la que agentes privados influyen en la for-
mulación de leyes, normas, decretos regulaciones
y políticas públicas, en la búsqueda de favorecer
sus propios intereses egoístas y en detrimento
del bienestar general. (2008, p. 10)
Uno de los riesgos de la captura del Estado es que dentro
de sus protagonistas hay grupos o actores ilegales, pues,
como bien lo confirma este autor, los únicos interesados en
capturar el Estado no son los grupos económicos, por eso
es que «las implicaciones de la Captura del Estado van más
Política pública de trabajo decente territorial 267

allá del ámbito económico, sobre todo en Estados de dere-

cho en procesos de consolidación (2008, p. 10).
La captura del Estado por parte de la ilegalidad busca
ejercer, desde allí, de manera directa o indirecta, no solo
las acciones propias de su actuación, sino que pretenden
inclinar a su favor la balanza del orden económico, político,
social y judicial. Esta posibilidad, que es una realidad local,
implica un problema mayor a lo antes expuesto, pues es
bien sabido que estas estructuras quieren redefinir las rela-
ciones sociales que son la base económica en los territorios,
e imponen sus «órdenes», tanto en los ejes del desarrollo,
como en los procesos urbanísticos, inmobiliarios y de or-
denamiento territorial.
Cualquier constructor que haya trabajado en Bello
ha sido víctima de las vacunas… A nuestros in-
versionistas les tocaba ir a la cárcel Bellavista o en-
viar a un representante para negociar con los jefes
de las bandas, para que les permitieran construir.
Allá se pacta un pago para el inicio de la obra, es
una especie de permiso que a uno le toca pagar
para trabajar en sus territorios. (Matta, 2014)
Vale la pena señalar que la ilegalidad no busca ningún
tipo de igualdad, ni mucho menos mejorar las relaciones
laborales, de empleo y trabajo decente. A partir de las com-
paraciones de Garay (2012, p. 33) sobre «captura del Estado»
y «captura avanzada del Estado», es posible aproximarse
al riesgo que implica que la ilegalidad asuma algún papel
protagónico frente al desarrollo, el ordenamiento territorial
y el empleo.
De manera que la complejidad en la que se desenvuelven
las dinámicas económicas territoriales y su incidencia en
el empleo y el trabajo decente va más allá de un análisis
sobre el modelo económico. La forma como se coordinan
políticas y como se intenta ordenar el territorio y las ideas
de desarrollo, empleo y trabajo decente que se apliquen y,
268 J. Coronel L. y C. J. Díaz

según quién las aplique, va a ser determinante para enten-

der los problemas del mundo del trabajo.
En síntesis, al contraponer el plan de desarrollo con el
plan de ordenamiento territorial se evidencia que ambos
guardan una estrecha relación con el desarrollo. Se puede
afirmar que la idea del desarrollo según los usos del sue-
lo cayó en el campo del ordenamiento territorial, mientras
que la prestación de servicios públicos, la promoción de
actividades económicas y la disposición de recursos para
movilizar las fuerzas productivas en pro de un propósito,
cayeron en el campo de la necesidad de coordinar el plan
de desarrollo local con el nacional, sin importar que los ci-
clos políticos entre sí no estuviesen en consonancia.
Bajo estas consideraciones entonces, a continuación se
intentarán desarrollar dichas ideas-problema, para luego
lanzar algunas propuestas que contribuyan al debate la-
boral del país. La intención de dichas propuestas es nutrir
la discusión y motivar reflexiones sobre la relación entre el
desarrollo territorial y el mundo del trabajo.

El problema del modelo de desarrollo

Intentar señalar algunos problemas del modelo de de-
sarrollo desde las perspectivas de lo que implica el desa-
rrollo en sí mismo y el mundo del trabajo, supone empezar
reconociendo, primero, que al sustantivo desarrollo se le
ha considerado como un buen fin —objetivo—, indepen-
dientemente de la forma como se utilicen los medios. Todo
proceso de desarrollo requiere de la utilización de unos
medios y, según como estos sean utilizados y explotados,
se producirá algún tipo de desarrollo. Lo que se quiere su-
gerir entonces es que, no solo en el país, sino también a
nivel global, se ha asumido que todo lo expresado dentro
del marco de una «política de desarrollo» o un «plan de
desarrollo» es bueno per se.
Esta presunción ha resultado muy peligrosa y costosa
socialmente: basta ver las emisiones de GEI que calientan
Política pública de trabajo decente territorial 269

el clima y son responsables del calentamiento global y del

cambio climático. Por aquella vía del supuesto desarrollo
se han llevado a cabo acciones que han amenazado la na-
turaleza, las fuentes de vida y la misma seguridad alimen-
taria, lo cual ha expuesto a los territorios hasta hacerlos
depender de otros, fenómeno conocido como «dependen-
cias funcionales».
Cuando dichas dependencias tienen lugar, debería en-
cenderse una alarma con el fin de motivar acciones que
conduzcan a poner en equilibrio la funcionalidad de los
territorios.
Pero, ocurre que, mientras el Gobierno nacional arranca
su administración con unos mandatarios locales en ejerci-
cio, lo termina con otros, y lo mismo ocurre con los diri-
gentes locales, quienes inician sus administraciones bajo el
lente de un gobierno nacional que lleva la mitad de su pe-
riodo, pero deben terminar administrando sus territorios
con otro, casi siempre con políticas y objetivos totalmente
nuevos.
La tradicional idea de desarrollo ha supuesto que cual-
quier forma de utilización o combinación de los medios
de producción es igualmente benéfica, lo que sería equi-
valente a decir que el desarrollo es insensible ante cam-
bios en la combinación de los medios de producción; en
otras palabras, esta idea desconoce las elasticidades de
sustitución. Así se ha convencido a la gente de que usar
métodos y modos de producción que atentan contra el
medio ambiente es lo mismo que promover otras formas
de producción más limpias y decentes, en el sentido de
trabajo que promueve la OIT.
Sin embargo, el problema es más complejo, y se agrava
cuando, ante la ambigüedad de la idea de desarrollo, se
descubren sesgos antidemocráticos, inequidades e injusti-
cias, lo cual inmediatamente debería poner en cuestión la
idea de desarrollo que se persigue. Estos hallazgos lesionan
la confianza ciudadana sobre la administración pública y
270 J. Coronel L. y C. J. Díaz

el Estado mismo.4 Silva-Colmenares (2013, p. 191) plantea la

necesidad de aclarar el concepto de desarrollo, pues advier-
te que «el concepto o categoría desarrollo aplica tanto a la
naturaleza como a la sociedad y a su expresión más eleva-
da, el pensamiento». De allí pasa a sugerir que se sustituya
la categoría principal de modelo de desarrollo por una más
compleja, pero esclarecedora: modo de desarrollo.
La palabra modelo... tiene relación estrecha con la
idea de un arquetipo que se imita o se reprodu-
ce, o con la de «esquema teórico, generalmente
en forma matemática, de un sistema o de una
realidad compleja (por ejemplo la evolución eco-
nómica de un país), que se elabora para facilitar
su comprensión o el estudio de su comporta-
miento». Si partimos de esta definición, podría
entenderse el modelo económico más como un ins-
trumento para conocer el comportamiento de la
producción, distribución y consumo de bienes y
servicios que como un medio para «pensar» el
desarrollo de una sociedad. Por tanto, más ade-
cuado para conocer el pasado, lo que ocurrió, que
para soñar el futuro, pues tiende a ser rígido, in-
flexible. (Silva-Colmenares, 2013, p. 191)
Harvey (2016, p. 208) plantea que «el modo de produc-
ción se refiere a aquellos elementos, actividades y relacio-
nes sociales que son necesarios para producir y reproducir
la vida real (material)». Además, agrega que existen tres
elementos que son constantes en toda sociedad: el objeto
de trabajo, los medios de trabajo y la fuerza de trabajo. A
simple vista es imposible, entonces, considerar cualquier

4. Es muy común que en los análisis que se hacen sobre las políticas o
los planes hayan diversas ideas reunidas sobre el desarrollo, pues en
ellos se habla de desarrollo económico, humano, territorial y social, casi
al mismo tiempo. Esto es reflejo de ambigüedad en la idea.
Política pública de trabajo decente territorial 271

tipo de desarrollo sin tener en cuenta esta idea de Harvey.

Otro de los problemas se puede ubicar, es la idea de Cas-
tells (2014, p. 49), cuando señala que a primera vista, urbani-
zación y desarrollo económico aparecen ligados.
En Colombia, de la mano de la planificación vino la des-
centralización, con la cual crecieron las transferencias a los
territorios, que son, al mismo tiempo, recursos que se ob-
tuvieron de ellos mismos. Dos de sus objetivos fueron el
mejoramiento en la provisión de infraestructura y servicios
locales y la democratización de la sociedad (Departamento
Nacional de Planeación, [DNP], 2002, p. 5).
El proceso de descentralización ha evidenciado logros a
través de este período. No obstante, existen inconvenientes
que han dificultado su consolidación. De acuerdo con las
mismas regiones, parte de la causa radica en la falta de re-
conocimiento de la heterogeneidad territorial, y la unifor-
midad de estrategias y normas; este hecho desconoce las
características propias de cada territorio, y sus condiciones
sociales, políticas, económicas y ambientales. En nuestra
opinión, tiene también mucho peso el poco desarrollo ins-
titucional en las regiones y en los sectores al momento de
recibir cuantiosos recursos. Esto promovió la politiquería, la
ineficiencia y el desarrollo de poderosos grupos de presión
(DNP, 2002, p. 5).
Los problemas del modelo de desarrollo comienzan con
la indefinición del desarrollo mismo, pero pasan también
por un excesivo enfoque en el crecimiento económico y la
productividad; le sigue que la forma como han aterrizado
las políticas en los territorios se ha hecho bajo la considera-
ción de que las ciudades son espacio de relaciones produc-
tivas donde las personas no son el objetivo; luego ocurre
que las ciudades se consideran como espacios para la con-
secución o materialización de derechos, aunque el empleo
no ha sido visibilizado, de allí que las personas encuentren
más fácil ejercer reclamos o demandas sobre sus derechos a
la propiedad, educación, tímidamente a la salud, pero muy
pocas veces al trabajo.
272 J. Coronel L. y C. J. Díaz

Balance de tres décadas de apertura económica

El modelo de desarrollo y el ordenamiento territorial
han tenido un sesgo antilaboral, por lo menos, durante las
tres décadas de apertura económica y de aplicación de la
Constitución Política. Se ha reconocido a las ciudades como
escenarios, espacios y factor determinante para la consecu-
ción de derechos, pero excluyen el trabajo. Un ejemplo de
ello puede ser el siguiente pasaje de un plan de desarrollo
nacional de 1995, el cual ha sido, además, de los más explí-
citos en el reconocimiento de derechos:
La ciudad es al mismo tiempo escenario y factor
activo en la consecución de los derechos consa-
grados en la Constitución de 1991 y reafirmados
como prioridades de «El Salto Social»: la salud
y el saneamiento ambiental (art. 49), la vivien-
da digna (art. 51), la recreación (art. 52), el am-
biente sano (art. 79), el espacio público (art. 82)
y los servicios públicos domiciliarios (art. 365).
(Consejo Nacional de Política Económica y Social
[Conpes], 1995, p. 1)
La apertura económica, como fin del modelo económico
y de apuesta de desarrollo del país, puso a competir la pro-
ducción nacional de todos los sectores con la internacional.
Es bien conocido el impacto provocado por las importacio-
nes en la economía local y en el tejido empresarial de los
territorios. Los bajos niveles de tecnificación, productividad
y eficiencia logística, entre otros aspectos, contribuyen a que
dicho impacto fuese negativo, pues produjo un efecto pa-
recido al de la pandemia, en el sentido de que se cerraron
empresas —especialmente micro y pequeñas— y se perdie-
ron empleos. Este balance laboral presionó la informalidad,
el rebusque, la ilegalidad y creo círculos de precariedad, que
se han profundizado con la ayuda de una legislación que ha
flexibilizado el mercado de trabajo con la falsa idea de crear
empleo, pero lo único que ha logrado es agravar el problema.
Política pública de trabajo decente territorial 273

Algunos indicadores que sirven para dar una idea del

balance de estas tres décadas son: primero, el crecimiento,
se ha vuelto más inestable, la economía quedó expuesta a
choques externos, se han producido dos crisis y una bo-
nanza. La primera crisis inicia en 1994 y culmina en 2000,
mientras que la segunda inició en 2007 y hasta antes del
Covid-19 no había señales claras de recuperación. La única
bonanza fue producto del aumento del precio de los com-
modities.
El segundo indicador es la inflación, el cual, por haber
sido incluido en la Constitución como un objetivo de polí-
tica monetaria, se le ha visto su efectividad, pero ha dejado
sobre la mesa la discusión con respecto al alcance que di-
cha política podría tener frente a otros indicadores, como
el empleo y el desarrollo mismo, pues muchos programas
podrían financiarse a través de una flexibilización de dicho
objetivo y política.
El tercer indicador refleja el desequilibrio productivo del
país y el desaprovechamiento de las ventajas comparativas,
pues se pasó de importar un millón de toneladas de ali-
mentos, a 14 en el año 2019. El cuarto indicador tiene que
ver con la precariedad laboral y la forma como el empleo se
ha vuelto inestable, temporal y sin protección social.

El Covid-19 como prueba ácida

En 1950 existían solo dos megaciudades, Tokio y Nueva
York —llamadas así por albergar a más de 10 millones de
habitantes— y 67 ciudades millonarias —ciudades habita-
das por más de un millón de personas—. La Comisión Eco-
nómica para América Latina y el Caribe (Cepal) advierte
que existen 29 megaciudades y 501 ciudades millonarias;
aunque lo preocupante es que dentro de los próximos 15
años habrá 41 megaciudades y las ciudades millonarias po-
drían ser 661.
Esto indica que hay un fenómeno de aglomeración urba-
na creciente, incontenible e innegable que se ha hecho más
274 J. Coronel L. y C. J. Díaz

evidente desde 2008 cuando el mundo registró por primera

vez más población urbana que rural, donde Colombia no
fue la excepción.5 La población colombiana crece a una tasa
del 2% anual desde 2018, pero a partir de 2021 se prevé un
crecimiento a razón del 1,2% en promedio. Las estimaciones
del Dane para 2020 eran de 50 millones de personas. El 76%
vive en zonas urbanas —cabeceras—, mientras que 24% ha-
bita en zonas rurales —centros poblados y rural disperso.
Esa tendencia urbana en Colombia tuvo lugar desde los
años setenta, lo que pudo haber sido motivo para acelerar
el proceso de urbanización. Esta mayor presión poblacio-
nal junto a la idea de «ordenar y planificar» mejor los te-
rritorios, fue alimentando los debates sobre desarrollo,
urbanismo y empleo por la vía de la planificación y del or-
denamiento territorial, más no tanto por la vía del desarro-
llo humano y del trabajo como derecho.
Los enfoques e ideas sobre el desarrollo se han imparti-
do desde el nivel central y en un tono económico muy rele-
vante. Dentro de esta perspectiva se encuentran alusiones
recientes al empleo y al trabajo decente, pero más como un
resultado de la demanda agregada y del supuesto derrame
del crecimiento que como un factor determinante del de-
sarrollo.
En cambio, los enfoques e ideas sobre la planeación del
desarrollo y del ordenamiento territorial se han impartido
más desde el nivel local y en un tono urbanístico o arqui-
tectónico. La planificación territorial fue entrando por el
túnel estético de los discursos del modernismo, en donde
el trabajo como factor determinante de las relaciones socia-
les, el empleo como relación mercantil y el trabajo decente
como aspiración civilizadora, no han tenido su lugar.

5. El año 2008, según Naciones Unidas, fue el punto de quiebre de la re-

lación demográfica urbano-rural, es decir, fue el año donde por primera
vez se registró más población viviendo en zonas urbanas. Hasta antes de
dicho año un poco más del 50% de la población vivía en zonas rurales.
Política pública de trabajo decente territorial 275

Los «viejos» y «nuevos» discursos urbanos han tenido

un sesgo tan anti-laboral como anti-rural. Cualquier ba-
lance que se haga sobre este aspecto tiene que llegar a esta
conclusión. A la ruralidad solo se le reconoce su poten-
cialidad, pero no se ha pasado de allí. Persiste una deuda
histórica que ni el Covid-19 parece haber logrado cobrarla.
Lo mismo ha ocurrido con el trabajo. Hoy, la idea es cons-
truir ciudades inteligentes, sostenibles, donde el trabajo
—decente— y la ruralidad no juegan ningún papel pro-
tagónico.
Los discursos de ciudades inteligentes o sostenibles son
la negación de un modelo de desarrollo territorial: equili-
brado, justo, distribuidor de riquezas y con enfoque de tra-
bajo decente. La mayoría de discursos sobre el desarrollo
han estad basados en un enfoque urbano, en el cual se han
ocultado las realidades rurales y laborales. Hoy se diseñan
planes de desarrollo con estas deficiencias y se descono-
cen las dependencias funcionales de los territorios, es de-
cir, se omite que la vida de las personas que los habitan ya
no depende de la gestión endógena del mismo, sino de las
capacidades e instrumentos que se tengan para coordinar
acciones con aquellos territorios de donde proviene el agua
que beben o los alimentos que consumen.
La población en Colombia en el último medio siglo, no
solo se ha triplicado, sino que se ha concentrado dentro de
un segmento importante de lo que se conoce como pobla-
ción económicamente activa (PEA). Pero además de este fe-
nómeno y los ya mencionados, vale la pena también ubicar
en este contexto los siguientes hechos.
Políticamente, el país pasa de una época de fuerte tur-
bulencia partidista, generadora de conflictos, tensiones y
muertes, a otra no menos turbulenta y violenta, con el mal
ingrediente de que fue arrastrando, recogiendo y amalga-
mando buenas dosis del narcotráfico, la corrupción y el con-
flicto armado. Considerar este tránsito y el reconocimiento
de estos ingredientes territoriales es muy importante para
276 J. Coronel L. y C. J. Díaz

ofrecer algunas ideas sobre lo que se podría hacer desde

los gobiernos locales.
Mientras la planeación del desarrollo fue tomando for-
ma desde el ámbito normativo, en los territorios se estaban
produciendo fenómenos complejos que las normas no los
vislumbraron o, por lo menos, no los dejaron ver claramen-
te. Parece que se hubiese pasado por encima de ellos y hoy
la administración pública territorial se ve obligada a cum-
plir un marco normativo, por un lado, con un conjunto de
complejidades, por el otro, como si la norma invitara a go-
bernar sobre un territorio que en la realidad es otro.
Figura 1.
Pirámide población en Colombia 1960 vs. 2020

Fuente: [Link]

La pregunta que se debe hacer entonces es: ¿Los planes

de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial son
instrumentos suficientes para mejorar la gestión de la ca-
lidad de vida de las personas, el empleo y trabajo decen-
te local? ¿Qué pueden o no hacer los entes territoriales en
función del desarrollo y el empleo? Dichas preguntas se
intentan resolver al final y se presentan como acciones.
Política pública de trabajo decente territorial 277

El modelo económico y el trabajo: precarización

Indiscutiblemente el modelo económico ha hecho énfa-
sis en la producción como fuerza movilizadora y en el cre-
cimiento como objetivo económico. No ha habido un plan
de desarrollo, sin importar en el nivel territorial, que no
haya expresado esta idea de alguna manera. No obstante,
desde allí, es decir, desde este marco de organización eco-
nómica, se ha querido introducir el empleo y, en alguna
forma, recientemente, el trabajo.
Pero este énfasis se ha hecho sin mucha conciencia sobre
las consideraciones íntegras del sentido de la producción,
en el sentido de Harvey (2016, p. 207) cuando afirma que «a
fin de garantizar la supervivencia de la sociedad, los hom-
bres se ven obligados a establecer relaciones sociales «inde-
pendientes de su voluntad».
La fuerza de trabajo en cualquier modelo de desarrollo,
así como las formas de las relaciones sociales, dependerá
del grado de desarrollo de las fuerzas productivas.

El informe de la Ocde
En los últimos años, Colombia ha realizado importantes
mejoras sociales y económicas. Entre 2008 y 2018, la tasa
promedio anual de crecimiento del empleo fue del 3%. Gra-
cias a los esfuerzos del Gobierno nacional en la lucha contra
la informalidad, la tasa de empleo informal ha disminuido
de forma importante en la última década. Sin embargo,
muchos empleos son todavía de una calidad relativamente
baja, lo que afecta al bienestar y la productividad.

El concepto de desarrollo en los planes de

desarrollo territorial

Hoy parece un lugar común afirmar que Amé-

rica Latina está en crisis. Son muchas las versio-
nes, descripciones e interpretaciones que se han
278 J. Coronel L. y C. J. Díaz

hecho de la crisis, por lo que el diagnóstico de la

enfermedad parece estar completo, por lo menos
en sus contenidos más profundos y trascenden-
tes. Lo que no ha generado consenso es el trata-
miento, debido a la complejidad del cuadro que
se nos presenta… Se intuye con claridad que las
recetas convencionales y tradicionales, de cual-
quier trinchera que vengan, no funcionarán. Sin
embargo, hay una especie de temor paralizante
que inhibe el diseño de caminos radicalmente
distintos que pudieran eventualmente sacarnos
del embrollo. (Max-Neef, 2006, p. 23)

La idea de desarrollo en los planes territoriales

Tal como se dijo antes, el desarrollo territorial se ha vuel-
to una idea-problema. Sin embargo, hablar de desarrollo te-
rritorial implica necesariamente considerar el ejercicio del
poder político en los territorios. Dicho poder no puede ser
estudiado desde los fundamentos normativos. Esta abstrac-
ción conduce a errores interpretativos sobre el ejercicio del
poder y sus intereses allí representados. Es necesario incluir
consideraciones prácticas en estos análisis, y aproximarse
desde la elección de alcaldes y gobernadores, desde el ejerci-
cio de la democracia local, puede ser una buena forma.
La elección popular pretendió evitar la alta rotación de
alcaldes y gobernadores, así como también pretendió co-
rregir el desarraigo local de los gobernantes (Departamen-
to Nacional de Planeación [DNP], 2002, p. 5).
Uno de los desafíos que tienen los gobernantes locales es
cumplir sus promesas de «desarrollo» desde la incompren-
sión misma de un término complejo, a lo cual se le suma su
desconocimiento pleno o parcial sobre la necesidad de po-
ner en equilibrio una producción desmedida que amenaza
el medio ambiente. Los simples discursos sobre la sosteni-
bilidad han demostrado no ser suficientes, de manera que
es necesario acompañarlos con información más precisa
Política pública de trabajo decente territorial 279

sobre cómo los sectores económicos aportan a la emisión

de GEI y a la producción de dióxido de carbono.
El país no es ajeno a la problemática asociada al aumen-
to de las emisiones de GEI: se ubica entre los primeros 40
países que más emiten a nivel mundial, con el 0,42% de las
emisiones globales en el 2012 (DNP, 2019, p. 517, como se
cita en Ideam et al., 2017).
También, como ya se dijo, el desarrollo se ha confundido
con producción y crecimiento económico; pero ahora ha en-
trado en un laberinto complejo al sobreponer los objetivos
de desarrollo sostenible (ODS) y al perseguir la transfor-
mación digital y la cuarta revolución industrial al mismo
tiempo, sin medir los equilibrios ecológicos y sociales.
Las ciudades son producto de las relaciones de inter-
dependencia entre los elementos de la estructura física y
las dimensiones socioeconómicas en el espacio urbano, y
cuentan con la intermediación institucional de los diversos
niveles de gobierno y la acción del sector privado y la co-
munidad (Consejo Nacional de Política Económica y Social
[Conpes], 1995, p. 5).
El desarrollo económico está acompañado de una cre-
ciente concentración espacial de la actividad económica,
del poder político, de las capacidades de innovación y de
producción cultural (Conpes, 1995, p. 6).
Los procesos de urbanización se han asimilado como
desarrollo. Se reconoce en las ciudades un conjunto de con-
diciones y componentes, pero no se hace visibles, ni se po-
nen en su lugar a las personas, que son quienes ejecutan
dichas relaciones, ni a las zonas rurales, que son fuente de
vida. La excesiva preocupación por el establecimiento de
un «orden» territorial contrasta con los indicadores de pre-
cariedad laboral, desigualdad, contaminación, congestión,
inseguridad, exclusión e hiperdensificación. Todo esto ha
llevado a las autoridades locales a dar tumbos y a tenerse
que mover dentro de una dialéctica de sostenibilidad con
pobreza.
280 J. Coronel L. y C. J. Díaz

El crecimiento de las urbes se ha entendido mal, es de-

cir interpretado como desarrollo local. Lo preocupante es
que esta imagen de desarrollo «en concreto» ha servido de
espejo para que otras urbes más pequeñas lo tomen como
espejo. La normatividad sobre la planificación del desarro-
llo entregó un poder local que ha sido bien ejecutado la ma-
yoría de los casos para extraer de los territorios su riqueza
sin necesidad de redistribuir la misma. Los poderes que se
han conformado en torno a la planificación han redefinido
el espacio público, el centro de la ciudad, los accesos y las
vías de comunicación, los lugares de residencia, el comer-
cio, las diferentes mixturas y hasta por lugares para cami-
nar y montar bicicleta.
Nótese que la planificación busca «ordenar», pero no
necesariamente dignificar el empleo, ni trazar ideas sobre
asuntos derivados del trabajo decente. Estos temas quedan
expuestos al mercado, el cual, con un marco normativo
cada vez más flexible, ha llevado a las personas a situacio-
nes más precarias y sin fuertes pisos de protección social.
Revisando algunos planes de desarrollo municipal re-
cientemente aprobados, como el de Bogotá, Medellín y
Cali, y el de sus respectivos departamentos, se evidencia
la idea que se ha presentado desde el principio: los planes
incorporan metas asociadas a los ODS y sobresalen temas
como la cuarta revolución industrial, un nuevo contrato so-
cial y ciudad inteligente, entre otros.

Proyectos que proponen jalonar el empleo

El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Tra-
bajo, el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y el
Departamento Nacional de Planeación (DNP), en conjun-
to con los entes territoriales correspondientes, desarrolla-
rá una política para promover el desarrollo económico y
la generación de empleo en las ciudades que presenten las
mayores tasas de desempleo. Para esto se buscará la concu-
rrencia de los recursos de la nación y los entes territoriales.
Política pública de trabajo decente territorial 281

La focalización de dichas ciudades se hará a partir de los

criterios que establezca el DNP, en los cuales se tendrán
en cuenta, adicionalmente, los niveles de pobreza y flujos
migratorios, entre otros.

Enfoques del desarrollo para la generación de

trabajo decente
Las entidades territoriales han orientado el desarrollo
bajo un enfoque «espurio» de competitividad (Bárcenas,
2009), basado en salarios reales más bajos, depredando los
recursos naturales, otorgando beneficios tributarios y fa-
voreciendo por medio de la contratación pública a grandes
corporaciones extranjeras y nacionales, en contravía de la
reiterada insistencia de fortalecer las dinámicas económi-
cas locales.
No obstante, los resultados son desalentadores cuando
se compara la densidad empresarial del país con la de otros
de mayor nivel de desarrollo. Mientras en Colombia la den-
sidad empresarial en 2018 era de 30,6 empresas por cada
mil habitantes, en México estaba en 34, en Uruguay en 48,
en Chile en 58, en Corea del Sur en 66 y en Australia en 88.
En general, las economías más desarrolladas registran una
densidad empresarial promedio superior a 50 empresas
por cada mil habitantes.
Mientras en una ciudad como Medellín, que es una de
las de mayor desarrollo empresarial del país, su densidad
empresarial en el 2018 fue de 40,6 empresas por cada mil
habitantes, mientras en Barcelona era de 82,95, en Madrid
de 73,94, y en Sevilla de 63,40.
En resumen, nuestras ciudades tienen una baja densi-
dad empresarial, una baja calidad por su poca agregación
de valor y una alta concentración de ingresos y activos en
menos del 1% del tejido empresarial, como se desprende
del análisis de la estructura empresarial de ciudades como
Medellín (datos de la Cámara de Comercio de Medellín).
282 J. Coronel L. y C. J. Díaz

Lo anterior acarrea consecuencias sobre los niveles de

desempleo, informalidad laboral y exclusión de la seguri-
dad social que golpean los centros urbanos de nuestro país,
como se evidencia en los datos suministrados por el Dane
y que, en el marco de la pandemia, tienden a un mayor de-
terioro.
Tabla 1.
Indicadores generales del mercado laboral. Principales variables
laborales. 13 ciudades y áreas metropolitanas. Promedio mayo-julio 2019-
2020 (en miles)

2019 2020
Jun-ago Jun-ago
% población en edad de trabajar 82,50 82,70
TGP 65,90 60,80
TO 58,80 46,80
TD 10,80 23,00
13 ciudades y áreas metropolitanas May-jul. May-jul.
Ocupados 10.877,00 8.454,00
Formales 5.830,00 4.543,00
Informales 5.047,00 3.911,00
Tasa de informalidad 46,40 46,30
Ocupados 13 ciudades y áreas metropolitanas 10.832,00 8.454,00
Salud 9.932,00 7.699,00
Régimen Contributivo 7.197,00 5.602,00
Régimen especial 293,00 197,00
Aportantes 6.313,00 5.058,00
Beneficiarios 1.142,00 731,00
Otros 35,00 10,00
Régimen subsidiado 2.435,00 1.897,00
No sabe 7,00 2,00
Pensiones 5.539,00 4.613,00
Tasa de informalidad por afiliación a pensiones 51,1 54,6

Fuente: Dane, GEIH.

Adicional a los anteriores problemas de enfoque en el

desarrollo territorial, nuestros centros urbanos han tenido
muy poca vocación de integración y articulación con los
Política pública de trabajo decente territorial 283

centros urbanos cercanos y con los departamentos o las re-

giones de influencia. A pesar de que es una dificultad diag-
nosticada desde hace muchos años, muy poco se hace para
lograr sinergias y diálogos en la planeación de los territo-
rios y las regiones, salvo algunas promesas incumplidas de
trabajar en esa perspectiva.
Por lo anterior, el fomento del empleo en las políticas pú-
blicas territoriales debe ser producto de un desarrollo que
supere las ventajas comparativas estáticas basado en los ba-
jos costos, por un enfoque de ventajas competitivas diná-
micas que generen nuevos productos, procesos y mercados
en el marco de la conformación de ciudades región, para
garantizar la promoción del trabajo decente en las cuatro
dimensiones definidas por OIT.

Un nuevo enfoque de competitividad

La competitividad, así como el desarrollo, se ha conce-
bido bajo diferentes enfoques y conceptos. Desde la pers-
pectiva de la eficiencia, la competitividad se define como
la «capacidad de un país de producir un determinado bien
en mejores o iguales condiciones en comparación con otras
economías» (Haguenauer, 1989).
El enfoque de competitividad debe incorporar los facto-
res determinantes de naturaleza empresarial, estructural
y sistémica. En los factores empresariales se encuentran
la calidad en la gestión de la empresa, la capacitación del
personal y la organización interna; en los factores estruc-
turales encontramos las características de la demanda y la
oferta, el régimen de incentivos y regulación, la distribu-
ción geográfica, el grado de sofisticación tecnológica, las
tasas de crecimiento, los sistemas de comercialización y las
oportunidades de acceso a productos internacionales; en
los factores sistémicos están la infraestructura y la disponi-
bilidad, la calidad y el costo de la energía, el transporte, las
telecomunicaciones y los servicios tecnológicos; los macro-
económicos, como el tipo de cambio, la carga tributaria, la
284 J. Coronel L. y C. J. Díaz

tasa de crecimiento del producto interno, el crédito y tasas

de interés—; los político-institucionales, como las políticas
tributaria y arancelaria, el poder adquisitivo del gobierno;
los sociales, como el sistema de calificación de la mano de
obra, las políticas de educación y la formación de recursos
humanos, laboral y de seguridad social, entre otros.
Por tanto, en las entidades territoriales se deben anali-
zar las posibilidades de intervenir en variables tan claves
como el crédito y las tasas de interés, la formación profe-
sional, el costo y la calidad de la energía, la inversión en
infraestructura en la región de influencia y en el territorio,
la comercialización, las compras, la contratación pública y
tasa de cambio.
La infraestructura es determinante en el desarrollo de
la productividad, y esta en los mayores niveles de compe-
titividad, según se desprende de las reflexiones de Michael
Porter, en su obra Ventaja competitiva, donde define compe-
titividad como
La capacidad para sostener e incrementar la par-
ticipación en los mercados internacionales, con
una elevación paralela del nivel de vida de la po-
blación. El único camino sólido para lograrlo, se
basa en el aumento de la productividad. (Porter
1990)
La productividad mide la eficiencia de la producción por
factor utilizado, y se define como la cantidad de produc-
ción de una unidad de producto o servicio por insumo de
cada factor utilizado por unidad de tiempo. La forma más
simple de calcularlo es establecer la productividad del em-
pleo, tomando el PIB en términos reales, dividido por el
total de horas trabajadas.
En nuestro país, los gremios empresariales todavía insis-
ten en la desgastada tesis de que la competitividad es solo
viable pagando menos impuestos y menos salarios según se
desprende de sus propuestas y exigencias a los gobiernos.
Política pública de trabajo decente territorial 285

Enfoque de trabajo decente

Los compromisos con el trabajo decente en las entidades
territoriales no solo se desprenden de la ratificación de los
Convenios de la OIT, sino de las conclusiones y recomenda-
ciones emitidas por:
• La Misión de Alto Nivel de la OIT (2011).
• Los compromisos internacionales del Plan de Acción
en Derechos Laborales acordado entre los gobiernos de
Estados Unidos y Colombia.
• La Hoja de Ruta con la Unión Europea.
• La adenda de derechos humanos en el marco del TLC
con Canadá.
• Las recomendaciones de los órganos de la OIT.
• Las recomendaciones del estudio sobre políticas socia-
les y mercado de trabajo de la Ocde del 2016.
• Los acuerdos, ordenanzas y decretos sobre política pú-
blica de trabajo decente aprobados por varias entidades
territoriales.
• La Ley 1429 de 2010, de formalización laboral, y las sen-
tencias C-614 de 2009 y C-171 de 2012 de la Corte Cons-
titucional.
• Los compromisos del país en el Plan Nacional de Desa-
rrollo y en los planes territoriales con el Objetivo 8 de
los ODS.
Para lo anterior se debe avanzar en una política de for-
malización laboral de los casi cinco millones de trabajado-
res que se encuentran bajo vínculos laborales ilegales en el
sector público y privado, bajo figuras como los contratos de
prestación de servicios, en la administración pública, y la
tercerización laboral ilegal en el sector privado, por medio
de fundaciones, cooperativas y falsos sindicatos que desa-
rrollan los llamados contratos sindicales.
La informalidad laboral asociada al cuentapropismo re-
quiere soluciones de política económica que promuevan un
desarrollo empresarial que agregue valor y con niveles cre-
cientes de productividad y competitividad.
286 J. Coronel L. y C. J. Díaz

La política pública de trabajo decente no solo debe ga-

rantizar el respeto a los derechos de libertad sindical, sino
también la implementación de una política de reparación
colectiva al sindicalismo por los efectos devastadores que
el exterminio sistemático de la violencia antisindical ha te-
nido en el tejido sindical, siendo esta una de las causas de
la baja densidad de afiliación a sindicatos y la pérdida de
muchos derechos laborales.
Finalmente, tanto el Estado regional como los locales deben
garantizar el ejercicio democrático del diálogo social para el
trámite de los conflictos socio-laborales y de la protesta social
como mecanismo complementario de participación en el
sistema democrático definido en la Carta Política de 1991.

Enfoque ciudad-región
Es fundamental promover la integración y articulación
de los municipios cercanos y la región-departamento, en
la que se encuentran las entidades territoriales distritales o
municipales. Una región se caracteriza por la existencia de
flujos económicos entre un centro o polo de atracción y su
periferia. El propósito de la integración del territorio es la
distribución equitativa en este de la población, la riqueza y
sus actividades.
Es importante para el desarrollo de este enfoque la crea-
ción que instituyó el Congreso de la República de la región
metropolitana Bogotá-Cundinamarca, porque facultó a la
Alcaldía de Bogotá y a la Gobernación de Cundinamarca
para diseñar políticas públicas en conjunto. De igual mane-
ra, hay esfuerzos puntuales que se han hecho en Antioquia
desde hace algunos años con la llamada Alianza AMA, en-
tre la Alcaldía de Medellín y la Gobernación de Antioquia.
Pero los retos de este enfoque son los de ir transitando
desde los compromisos y expresiones de voluntad hacia
una verdadera configuración de las ciudades región en
nuestro país. En el resumen de un texto de la Universidad
del Rosario sobre el tema se plantea que:
Política pública de trabajo decente territorial 287

La comprensión del desarrollo exige un cambio

paradigmático hacia la complejidad. La confor-
mación de ciudades región no escapa a dicho
enfoque: el nuevo contexto internacional globa-
lizador desafía a las regiones a reinventar sus
espacios con el fin de generar procesos sociales,
económicos, políticos y culturales que incremen-
ten los niveles de competitividad, sostenibilidad,
crecimiento y desarrollo de las entidades territo-
riales (Botero, 2004, p.1).
Esto significa que si las entidades territoriales se siguen
comportando como unidades aisladas en sus procesos de
planeación del desarrollo perderán eficacia para el logro de
mayores niveles de productividad y competitividad y, por
ende, para la solución de los graves problemas de desem-
pleo, precariedad laboral, exclusión de la seguridad social,
pobreza y desigualdad, que se han acentuado a causa de la
pandemia del Covid-19.

Criterios para establecer una política de desarrollo

y trabajo decente
Que se salven y consoliden las empresas que han resistido
el embate neoliberal y la pandemia del Covid-19
En el informe especial Covid-19 N.º 4 de la Cepal se plantea:
En el ámbito productivo, la coyuntura plantea
la urgencia de mitigar la destrucción de las ca-
pacidades, sin olvidar la necesidad de aumentar
de manera sostenida la productividad, generar
encadenamientos productivos e incrementar el
aprendizaje y la generación y difusión de inno-
vaciones (la llamada eficiencia schumpeteriana).
(Cepal, 2020, p. 20)
Esto significa que el punto de partida de una política de
reactivación de la economía es preservar el tejido empresarial
288 J. Coronel L. y C. J. Díaz

existente, con apoyos fiscales, crediticios, subsidios, acom-

pañamientos técnicos y compras públicas, entre otras me-
didas.
Las entidades territoriales deberían complementar las
ayudas nacionales para el pago de nómina de las empresas
y otros subsidios con recursos del presupuesto territorial.
Este esfuerzo fiscal se verá compensado en el futuro con
mayores ingresos tributarios de industria y comercio para
municipios y distritos, por ejemplo.

Que se desarrollen nuevos renglones de alto valor

agregado que no existan o sean muy pequeños
En otro aparte del informe señalado se dice:
En este contexto, la industria adquiere una im-
portancia estratégica y un rol protagónico en el
proceso de crecimiento y en el cambio de la ma-
triz productiva. Para ello, se requieren políticas
para modificar la estructura productiva, es decir,
incentivos distintos de los que prevalecen en la
actualidad para que las empresas privadas, junto
con el Estado, realicen las inversiones necesarias
para diversificar la estructura económica, ga-
rantizar un proceso continuo y estable de creci-
miento y evitar retrocesos sociales y ambientales.
(Cepal, 2020, p. 20)6
Entre los sectores en los que se debe incursionar están los
relacionados con el fomento de empresas que suministren

6. Comisión de Finanzas Territoriales, Departamento como ordenador

del territorio, Territorio espacio socialmente construido, Corporaciones
autónomas regionales, Pensar más en términos del modelo de desarro-
llo, Tema de salarios por regiones, Mapeo de seguridad social bomba
social, Cómo quitarle competencias a las CAR y crear autoridades am-
bientales, Municipios mejor financiado que los departamentos, Discu-
sión del ICA solo lo pagan grandes contribuyentes, Instrumentos CTP,
Planes de empleo, Servicio público de empleo y privado, TD género,
discapacidad, particularidades, enfoque diferencial.
Política pública de trabajo decente territorial 289

insumos, equipos de protección y médicos para fortalecer

los sistemas de salud, farmacéuticas y la promoción del
desarrollo de las nuevas tecnologías de la llamada «revo-
lución 4.0» en los procesos productivos y el tejido empresa-
rial de las mipymes.
Adquiere especial importancia desarrollar el sector de
máquinas herramientas, para el suministro de equipos y
maquinaria a los sectores de producción de bienes de con-
sumo y rural.

Que se requieran conocimientos y know how no

monopolizado
Es importante que el Estado ayude a la transmisión de
conocimiento para el desarrollo empresarial, de tal forma
que no sea monopolio de unas cuantas empresas que con-
centran el mercado y permita una estructura más democrá-
tica de la propiedad empresarial.
Esto es más necesario hoy por los beneficios que pocas
empresas tienen de iniciativas en ciencia y tecnología por
parte del Estado, como el Centro para la Cuarta Revolu-
ción Industrial Colombia, ubicado en Medellín, que es un
espacio para impulsar políticas que permitan maximizar
los beneficios y reducir los riesgos de las tecnologías de lo
llamado «Industria 4.0», «Inteligencia artificial», Block chain,
«el Internet de las cosas», «La robótica» o «Las ciudades in-
teligentes».
El centro, que se encuentra afiliado al Foro Económico
Mundial, hace parte de un conjunto de ciudades como San
Francisco, Tokio y Beijing, que funcionan en red para gene-
rar conocimiento en América Latina en torno a las tecnolo-
gías de punta que se vienen desarrollando.
Pero estas tecnologías de avanzada solo llegan a las
grandes corporaciones y todavía no se irrigan a las micros,
pequeñas y medianas empresas de las ciudades del país y
mucho menos de América Latina.
290 J. Coronel L. y C. J. Díaz

Que los sectores que se desarrollen sean de «tracción» o

eslabonamiento
Los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás de los
diferentes tipos de actividades económicas aceleran el de-
sarrollo económico y complejizan la estructura empresa-
rial. Sobre esto hay muchos desarrollos teóricos. como el
de Albert Hirschman en su libro clásico Strategy of economic
development (1958).
Hay que superar el modelo extractivista y primario ex-
portador que aporta muy poco a la ocupación y concentra la
riqueza en pocos grupos económicos, que importan bienes
elaborados y exportan materias primas sin ningún valor
agregado. Los ferrocarriles que existen van de la mina al
puerto y los centros de producción de agro-exportación se
encuentran cerca de los puertos y/o los aeropuertos, como
el caso del banano y las flores.
Las entidades territoriales como los departamentos y los
municipios y/o distritos tienen un pobre desarrollo indus-
trial, y solo se promueven inversiones en la minería y la
intermediación financiera en los grandes centros urbanos.
Mientras los sectores de la minería y energético, y el sec-
tor financiero mueven la economía, el empleo se concentra
en los sectores comercio y servicios donde predomina la
informalidad, los bajos ingresos y la precariedad laboral.

Instrumentos
El diálogo social eficaz es el instrumento más importante
para construir políticas públicas socialmente legitimadas y
compartidas por todos los actores sociales. Por lo anterior,
es fundamental que las entidades territoriales se apoyen en
las instancias legales existentes y desarrollen otras que las
complementen.
Se requiere de manera adicional que en la estructura de
las entidades territoriales se constituya la capacidad insti-
tucional para responsabilizarse del desarrollo económico y se
Política pública de trabajo decente territorial 291

hagan convenios con entidades nacionales, como el Dane,

el Sena y el Ministerio de Trabajo para fortalecer los sis-
temas de información y de formación para el trabajo. Al-
gunas condiciones que podrían fortalecerse derivan del
siguiente reconocimiento de situaciones y contexto local:
a. En todos los departamentos existe la Subcomisión de
Concertación de Políticas Laborales y Salariales que es
el espacio legal para discutir y promover acuerdos de
trabajo decente y desarrollo territorial.
b. Se pueden crear consejos territoriales de empleo y pro-
ductividad para discutir y buscar solución a los graves
problemas del desempleo, de la precariedad laboral y
del bajo desarrollo empresarial
c. Se deben desarrollar capacidades institucionales crean-
do las secretarías de desarrollo económico en el orga-
nigrama de las entidades territoriales, que atiendan, de
manera precisa, los problemas del desarrollo, en coor-
dinación con otras secretarías, como la de Planeación.
d. Se deben fortalecer los sistemas de información para
conocer las tendencias de los indicadores laborales y
del tejido empresarial en el territorio, para el diseño y
ejecución de políticas adecuadas a las necesidades tan-
to del micro como del macro territorio.
e. Apoyo a los Observatorios Regionales de Mercado de
Trabajo (Ormet), como unidades técnicas dedicadas a
la consecución de información, análisis, monitoreo y
prospectiva de las temáticas laborales en las regiones.
f. Realizar convenios de inspección laboral con las ofici-
nas territoriales del trabajo, para que el sector empre-
sarial garantice el respeto de las normas y garantías
laborales y sindicales.

Acciones desde lo territorial

De acuerdo con lo expresado antes, la promoción y ges-
tión del desarrollo, el empleo y el trabajo decente tienen
292 J. Coronel L. y C. J. Díaz

espacio en el territorio, de manera que, al tratar de respon-

der por la pregunta sobre qué posibilidades tienen los terri-
torios frente a estos tres desafíos, se pueden aventurar las
siguientes ideas.

Empleo, desarrollo y cambio climático

La manera como se encuentra la coordinación entre los
planes de desarrollo territoriales con el nivel nacional no es
suficiente, debido a que la inspiración consecutiva del Plan
Nacional de Desarrollo no ha demostrado un serio compro-
miso frente a la necesidad de promover sectores y activi-
dades económicas que reduzcan la emisión de gases efecto
invernadero. En tal sentido, hay espacio suficiente para que
desde los territorios se demuestre de manera concreta que
sí es posible promover actividades económicas que reflejen
un compromiso más sincero frente al calentamiento global
y el cambio climático, asunto ellos incluidos en la inspira-
ción de los ODS con los cuales se «comprometen», tanto el
Gobierno nacional, como los gobiernos locales. ¿Qué tan
bien alineado se encuentra dicho compromiso?
Algunas ideas y acciones de política plausibles en este
aspecto y que se pueden traducir en mayores posibilidades
de empleo son:
• Definir con claridad la idea de desarrollo que se persi-
gue y comprometerlo en la promoción de actividades
que emitan menos GEI.
• Promover acciones interinstitucionales que se orienten
a la dependencia funcional del territorio, donde se in-
cluya la manera de garantizar el cuidado de las fuentes
de agua y la seguridad alimentaria, por citar un par de
ejemplos. Aquí hay nuevos empleos.
• Proteger los suelos rurales en función de actividades
que no representen una amenaza al medio ambiente.
Significa ampliar marco de actuación pública sobre el
desarrollo rural donde se demandan empleos califica-
dos y especializados.
Política pública de trabajo decente territorial 293

• Promover el equilibrio urbano-rural con respecto a la

producción de alimentos, calidad de vida y seguridad
alimentaria.
• Buscar la cooperación entre los municipios para prote-
ger los suelos —urbanos y rurales— con el objetivo de
evitar especulaciones sobre los mismos.
• Promover proyectos agrícolas que permitan aumentar
la producción local de alimentos y el empleo.
• Detener a toda costa los proyectos que atenten contra
el medio ambiente y alimenten el cambio climático, y
motivar acciones para una transición.
• Estimular el uso del territorio y atraer inversión hacia
actividades que armonicen con la naturaleza, que pro-
tejan las fuentes de agua, promuevan la agricultura
orgánica y las industrias cero emisiones. Empleos rela-
cionados con varias áreas de formación.
• Formular y promover proyectos que se orienten hacia
energías limpias. Nuevos empleos por la necesidad de
incorporar más personas en los procesos de producción
y modelos de transición.

Tendencias mundiales y empleo

Desde antes de la pandemia, la inteligencia artificial, la
digitalización y la revolución tecnológica se veían como
una amenaza para el empleo. La pandemia aceleró estas
tendencias. Hoy la pregunta que surge, ante la impotencia
de detenerlas desde lo local, tiene que ver sobre cómo en-
frentarlas.
A continuación, se sugieren las siguientes ideas, no sin
antes advertir que dependen mucho de la particularidades
y formas como vienen enfrentando los territorios dichas
tendencias:
• Asegurarse de identificar los impactos de las tenden-
cias en el empleo local, según los estudios que aporten
los centros de investigación (Ormet), entre otras institu-
ciones.
294 J. Coronel L. y C. J. Díaz

• Buscar estrategias para blindar ingresos y calidad de

vida para aquellas personas que ven amenazados sus
empleos y se encuentran en una fase crítica.
• Trazar una línea de intervención y tránsito para quie-
nes pierden el empleo por razones de automatización,
robotización y tecnificación.
• Promover la reducción de trabajos degradantes me-
diante procesos armonizados entre el uso de tecnolo-
gías y el tránsito de las personas hacia programas de
formación especializada, ojalá con garantía de ingresos
y sostenimiento.
• Activar mesas de trabajo interinstitucionales para ace-
lerar la vinculación laboral de personas en trabajos es-
pecializados.
• Orientar gasto público y privado a acciones que preten-
dan conectar vacantes calificadas con oferta laboral.

Desarrollo empresarial y productivo

En Colombia, el sector privado-empresarial genera más
del 60% del empleo total. Las dinámicas empresariales son
importantes, no solo porque pueden desatar condiciones
de empleo e ingresos para las personas, sino porque termi-
nan orientando el desarrollo de los territorios. De allí la im-
portancia de alinear un desarrollo en armonía con el medio
ambiente y sobre sectores generadores de empleos dignos
y bajo un enfoque de trabajo de decente.
Algunas acciones de empleo en este campo pueden ser:
• Promover mercados comunitarios, campesinos y pe-
queños productores donde se privilegie el contacto di-
recto y se reduzca intermediación.
• Encadenar la base productiva de las mipymes con los
centros de comercialización, abastecimiento, negocios
o cualquier estrategia que se defina, llámense clúster,
polígonos u otros.
• Orientar el desarrollo empresarial de una forma
mancomunada con las organizaciones gremiales,
Política pública de trabajo decente territorial 295

empresariales, sociales y académicas bajo las premisas

de una producción amigable con la naturaleza y la ge-
neración de empleos dignos con enfoque de trabajo de-
cente.
• Fomentar proyectos de inversión hacia producciones
más limpias vislumbrando los empleos que allí se po-
drían generar.
• Generar un plan de choque para el desarrollo de in-
fraestructura de vías terciarias.
• Articular esfuerzos y producir alianzas que deriven en
cooperación y que fortalezcan el tejido empresarial lo-
cal, las dinámicas económicas y la tecnificación, pero
sin abandonar a los trabajadores, sino al contrario, in-
cluirlos en programas públicos de ajuste laboral.
• Identificar los problemas empresariales, según sector y
tamaño, para buscar su solución.
• Los entes territoriales puede ser un medio eficaz para
acercar las necesidades empresariales a los centros de
investigación, innovación e incubación, a través de pro-
gramas de desarrollo y aceleración empresarial.
• Promover fondos financieros y de cooperación de aho-
rro y crédito que estimulen actividades microempresa-
riales.
• Diseñar un amplio programa de extensionismo rural
para las actividades agrícolas, donde prime la idea de
producción orgánica y haya compromisos de reducir
las emisiones de GEI.

Ordenamiento territorial, infraestructura y servicios

públicos
Nadie puede negar que el ordenamiento territorial es
la base del desarrollo. Según la forma como se definan los
usos del suelo se crearán dinámicas económicas en torno
al desarrollo y a los modos de producción. También ha
demostrado tener una relación estrecha con la generación
de riqueza e ingresos que, al ser mal distribuidos, han
296 J. Coronel L. y C. J. Díaz

provocado la concentración del ingreso, la promoción de

desigualdades y exclusiones. Asimismo, es un instrumento
que, dentro de las mejores intenciones, ha sido capturado
por fuerzas que buscan un interés particular. De allí que
este asunto tenga un alto componente que lo hace caer en el
campo político, que hace remover la supuesta democracia
que entraña.
Partiendo del hecho de que la función pública es crear
condiciones y entornos favorables para las actividades eco-
nómicas y el empleo, se sugieren las siguientes acciones de
política e ideas de empleo que se pueden llevar en los terri-
torios son:
• El dominio del espacio público y el control de los te-
rritorios tiene que ser ejercido por el Estado exclusi-
vamente. Habrá que arrebatarle dicho dominio a las
fuerzas no estatales. La capacidad para lograrlo pasa
por la voluntad que tengan las autoridades locales.
• Democratizar la discusión del ordenamiento territorial.
Permitir la participación real de amplios sectores socia-
les y de la academia, no como simples validadores del
proceso, sino en la promoción de debates y reflexiones.
• Abandonar la idea de que la tierra y el uso del suelo son
inagotables.
• La densidad en altura es posible asimilarla desde la
configuración de espacios asociados a las dinámicas
económicas y empresariales con alto valor en la genera-
ción de empleos dignos y promotores del trabajo decen-
te como condición.
• Promover el espacio público como un activo democrá-
tico y plural, evitando a toda costa la privatización del
espacio público y el predominio de normas y conductas
privadas —legales o ilegales— sobre parques, calles, ci-
clorrutas, etc.
• Organizar los mercados comunitarios, campesinos o de
pequeños productores, así como los lugares para even-
tos y el esparcimiento público.
Política pública de trabajo decente territorial 297

• Diseño y construcción de redes subterráneas para servi-

cios públicos e informáticas que mejoren la calidad del
servicio y promuevan el wifi gratuito en áreas públicas.
• Hacer esfuerzos por tender la infraestructura necesaria
para que las zonas sin acceso o con acceso limitado a
internet —zonas rurales y apartadas—, puedan contar
con dicho servicio; sin olvidar los demás servicios do-
miciliarios.
• Promoción de inversiones por regalías u otra fuente
para mejorar la infraestructura urbana y rural, vías ter-
ciarias, que reduzcan el tiempo de movilidad y mejoren
calidad de vida.
• Dotar de infraestructura informática los centros educa-
tivos urbanos y rurales.

Políticas públicas, tributación y sistemas de información

La generación de políticas públicas es un mecanismo que
podría promover el desarrollo del trabajo decente, con el
cual se puede aislar el ciclo político de las ideas de mediano
y largo plazo. Para ello se requieren sistemas de informa-
ción que entreguen datos sistemáticos. Es inadmisible que
solo las grandes capitales cuenten con información socioe-
conómica del Dane. El financiamiento del desarrollo y del
empleo está vinculado con la tributación local.
Dentro de este campo se proponen las siguientes ideas:
• Promover un marco de políticas públicas de desarrollo
económico y trabajo decente, que por todos lados vin-
culen la idea del cambio climático, tengan presentes las
tendencias mundiales de empleo y tecnología, e incor-
poren el trabajo decente en su completa dimensión.
• Revisar los acuerdos municipales y las ordenanzas de-
partamentales que se hayan promovido en función de
otorgar beneficios tributarios bajo la lógica de crear em-
pleo. Analizar su eficacia y evaluar su impacto con el fin
de establecer nuevos los mejores marcos de tributación
para determinados programas de desarrollo y empleo.
298 J. Coronel L. y C. J. Díaz

• Usar el sistema de información de recaudo del ICA

como base de promoción de la conectividad y actividad
comercial.
• Gestionar la ampliación de muestras de la Gran Encues-
ta Integrada de Hogares (GEIH) del Dane a municipios
no capitales. Asimismo, gestionar la producción de in-
formación sistemática de indicadores socioeconómicos
y del mundo del trabajo que faciliten la formulación de
metas del plan de desarrollo, el seguimiento del mismo
y la formulación de políticas públicas.
• Contar y difundir mejor información sobre las emisio-
nes de GEI por sector económico. Esto puede ayudar
a identificar oportunidades para reducirlas y podría
orientar el acceso a la financiación nacional e interna-
cional para planes de implementación.
• Promover acciones en pro de acelerar reformas tribu-
tarias encaminadas a mejorar la eficiencia, equidad y
gestión tributaria, como lo han sugerido la Comisión de
Gasto, de Tributación y de Tributación territorial.

Trabajo decente como enfoque inspirador y desafiante

La propuesta de trabajo decente de la OIT nació hace dos
décadas. Hoy ya es un enfoque plausible en una batería de
indicadores que permiten su medición. El trabajo decente,
junto a la renta básica, es una manera de promover reflexio-
nes sobre la consolidación de sociedades más justas, equi-
tativas, democráticas y con fuerte impacto en la pobreza y
la desigualdad.
Las propuestas en este aspecto son:
• Incluir el enfoque de trabajo decente dentro de los pla-
nes de desarrollo, pero acogerlo en su integralidad con
el fin de que se puedan fijar metas con mayores retos,
como la tasa de trabajadores pobres y la tasa de asala-
riados con bajos ingresos, que sustituyan los habituales
e insuficientes indicadores, como, la tasa de desempleo
y tasa de ocupación.
Política pública de trabajo decente territorial 299

• Promover espacios de deliberación más amplios sobre

políticas y programas de empleo. Una buena práctica
que tuvo Medellín fue la creación del Consejo Munici-
pal de Empleo, que operó como un órgano consultivo
del alcalde en materia de políticas de empleo y trabajo
decente, compuesto de forma tripartita e instituido me-
diante acuerdo municipal.
• Diseñar programas que dignifiquen y reconozcan la
economía del cuidado.
• Revisar la efectividad y la calidad de las vacantes que
se arbitran por los servicios públicos de empleo. Pro-
mover entre el sector público y el sector privado un
programa de democratización del trabajo, donde la in-
formación de vacantes llegue a más personas.

A manera de conclusión
Los objetivos que persigue el modelo de desarrollo pre-
dominante, que pretende capitalizar las relaciones sociales
en pro de una mayor producción y más crecimiento econó-
mico, todavía no ha sido capaz de conciliar dicho propó-
sito con la aspiración, también social y política, de lograr
mejores condiciones laborales en camino hacia un trabajo
decente.
Este dilema tiene que ser resuelto sin insistir más en la
objetivación de las estrategias del modelo, sino incluyendo
dentro de él, la idea amplia y compleja de un desarrollo
más amigable con el mundo del trabajo.
Así como los problemas que el modelo económico ha
provocado en el medio ambiente ha suscitado una catara-
ta de discusiones y debates, y así como el reconocimien-
to del cambio climático intenta remover unas estructuras
que obran como causantes del mismo, la precariedad la-
boral y el empobrecimiento de los trabajadores, entre otros
problemas, deberían también provocar discusiones y de-
bates profundos. No dar estos debates dentro del campo
300 J. Coronel L. y C. J. Díaz

de incidencia del modelo económico y político, sino seguir

abstrayéndose de ellos, es un grave error que seguirá re-
produciendo modelos de desarrollo aislados del mundo del
trabajo.
S. Sassen (2019) dice que cada modo de organización po-
lítico-económica, encarna ciertas características específicas
en materia de territorio, autoridad y derechos (p. 59). Tras-
ladando esa idea al ámbito territorial equivale a reconocer
al municipio como el que encarna dichas características.
La idea del desarrollo como proceso de planificación
ordenado, donde concurren instituciones, corrientes de
pensamiento, impulso industrial, corporaciones de fomen-
to, entre otros aspectos, perdió preponderancia debido a
que los desequilibrios monetarios y financieros sirvieron
de pretexto para ponerla en cuestión. También el descuido
por un desarrollo menos económico y más humano le abrió
espacio a la idea de un supuesto desarrollo ligado y depen-
diente de un crecimiento permanente.

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tónoma de Colombia.
 Agenda normativa alterna
Clara Eugenia López Obregón1

1. Economista experta en política fiscal y estudios laborales. Ex minis-

tra de Trabajo en Colombia. Ex secretaria de Gobierno de Bogotá. Ex
alcaldesa de Bogotá. Columnista de El Espectador.

303
Introducción

L as reglas de juego de la economía han sido rediseña-

das en los últimos 30 años siguiendo las prescripciones
ideológicas del Consenso de Washington. La pandemia ha
generado un espacio para repensar el modelo sociedad que
depreda los recursos naturales y produce el cambio climá-
tico, al tiempo que reproduce patrones de creciente des-
igualdad económica y política que han puesto en peligro
la democracia. En este documento se analizan las princi-
pales contrarreformas en el campo del trabajo, para pro-
poner una agenda alterna que genere empleo, aumente la
productividad y reduzca los factores que contribuyen a la
concentración creciente del ingreso y la riqueza en el decil
superior del uno por ciento de la sociedad.
La flexibilización laboral se adelantó en un contexto de
debilitamiento de las organizaciones sindicales, ideadas
para equilibrar el poder de negociación del trabajo frente al
capital. La incapacidad del modelo de mercado puro para
resolver la insuficiencia de ofertas de trabajo ha generado
una economía dual que ha convertido la informalidad y,
en particular, el rebusque de subsistencia, en la válvula de
escape del sistema.
En este contexto, la Misión Alternativa de Empleo
e Ingresos plantea una agenda laboral inicial orienta-
da a recomponer las cargas en la sociedad en función de

305
306 C. López-O.

la reactivación económica y el fortalecimiento de la demo-

cracia. Las propuestas están orientadas a realizar los de-
rechos constitucionales del trabajo asalariado, fortalecer
el sindicalismo y su poder de negociación y promover la
economía popular cuyos millones de negocios generan el
grueso de la ocupación en la sociedad.

Modelo y la doble crisis de desigualdad económica

y política
A partir de los años noventa, paradójicamente con la
nueva Constitución que erigió a Colombia en Estado social
de derecho, inició en Colombia la implantación del mode-
lo puro de mercado, ensayado en Chile con la dictadura
de Pinochet e impulsado desde los organismos financieros
multilaterales, con la concreción del Consenso de Washin-
gton en 1989. En efecto, como afirma con contundencia el
académico, Óscar Dueñas Ruiz (2020): «no puede realmen-
te hablarse de Estado social de derecho cuando la propia
constitución viabiliza el modelo neoliberal».
La aplicación del modelo neoliberal en Colombia, como
en el resto del mundo globalizado, ha conducido a una do-
ble crisis de desigualdad económica y desigualdad política.
Los estudios de Piketty, a partir de los datos de las declara-
ciones de renta en vez de las encuestas de hogares donde no
aparecen los superricos, ha develado escalofriantes niveles
de desigualdad, tanto en los ingresos como en la riqueza.
Como bien lo afirmara la ONG inglesa Oxfam en un estudio
que recibió presentado a la Cumbre de Davos en 2018:
La desigualdad extrema en el mundo está al-
canzando cotas insoportables. Actualmente, el
1% más rico de la población mundial posee más
riqueza que el 99% restante de las personas del
planeta. El poder y los privilegios se están utili-
zando para manipular el sistema económico y
así ampliar la brecha, dejando sin esperanza a
Agenda normativa alterna 307

cientos de millones de personas pobres. (Oxfam,

2018)
Para 2020, las 2.153 personas más ricas del mundo po-
seían tanta riqueza como 4.600 millones de personas que
comprenden el 60% de la humanidad (Oxfam, 2021).
Un reciente estudio de Luis Jorge Garay y Jorge Espitia
calcula el Gini empresarial a partir de datos de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) de 2017, en un
escandaloso 0,9742, cercano a la desigualdad absoluta que
es 1.0 (Garay y Espitia, 2020). Ello explica desde la óptica de
economía política por qué las reglas de juego en materia
laboral y tributaria favorecen tan exageradamente a los su-
perricos. La concentración de poder económico es tal que
han acumulado suficiente poder político para influir los
procesos de toma de decisiones en su favor, lo que explica
el marcado sesgo prorrico de la política económica.
La realidad es que la concentración de poder económico
conduce a la concentración del poder político, que presiona
la confección de las reglas de juego: leyes, decretos, polí-
ticas en favor de intereses corporativos en lugar del bien
común. Lo que está en juego es la misma democracia y los
principios distributivos del producto social entre los distin-
tos estamentos que participación en su formación: capital,
trabajo y Estado. Las decisiones distributivas y las normas
que las desarrollan tienen que ver con el poder y la polí-
tica, y no responden solamente a la aplicación supuesta-
mente técnica de teorías económicas. Sustentar el carácter
exclusivamente técnico de las reglas de juego distributivas,
desinforma a la comunidad sobre lo que realmente está su-
cediendo en los procesos de decisiones de la sociedad.
En reciente artículo, la revista The Economist explicó
cómo los más recientes estudios sobre salario mínimo
y empleo han demostrado que el consenso de los econo-
mistas respecto de que los aumentos del salario mínimo
generan desempleo, especialmente entre jóvenes de tra-
bajos menos remunerados, no se sostiene a la luz de las
308 C. López-O.

estadísticas comparativas de múltiples estudios académi-

cos realizados en Estados Unidos y Europa (The Economist,
2020). De igual forma, Stiglitz y Krugman en sus escritos
sostienen que la tesis según la cual bajarle los impuestos a
los superricos genera empleo es pura ideología justificado-
ra, sin ningún sustento en los hechos.

El vínculo espurio entre flexibilización y empleo

Lo propio sucede con la tesis de que la flexibilización
laboral genera empleo. Las estadísticas de la tasa de des-
empleo en Colombia no son consistentes con esa afirma-
ción simplista. La gráfica de la figura N.º 1 muestra que
el desempleo aumenta y baja con el ciclo económico y no
con la aplicación de las normas de flexibilización laboral y
reducción de contribuciones parafiscales aprobadas por el
Congreso.
Figura 1.
Crecimiento del PIB y desempleo

18

16

14
Ley 789 de 2002 Ley 1607 de 2012 Decreto 583 de 2016
12

10

0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

PIB Desempleo

Fuente: Dane

Es más. Durante gran parte del periodo reseñado, el

mundo vivió el llamado «boom de las materias primas».
Sin embargo, el crecimiento económico de Colombia se
Agenda normativa alterna 309

mantuvo en niveles relativamente modestos, llegando al

más alto crecimiento en 2011, con el 6,96%, para situarse
después de este boom en alrededor del 2% y 3%. La pan-
demia causó un desbarajuste mayor. El Fondo Monetario
Internacional (FMI) calcula que la economía colombiana se
contraerá (-8,4%). El desempleo llegó al 21,4% en mayo, ba-
jando paulatinamente para ubicarse en 15,77%, en octubre,
y en enero de 2021 volvió a crecer al 17,3%.
La crisis de 1999 produjo una contracción (-45%) y el des-
empleo llegó al 19,7% en el 2000. La Ley 789 fue aprobada
en 2002 y entró en vigor en 2003, cuando el desempleo ya
reaccionaba por la inflexión del ciclo económico. El Minis-
terio del Trabajo calculó que la reducción de ingresos de
los trabajadores por el aumento de la jornada diurna de las
6 p.m. a las 10 p.m. contemplada en esa ley «para generar
empleo» produjo un traslado de $24 billones por concep-
to de horas extras y cambios en dominicales entre 2003 y
2016. Esta suma, superior al 1% del PIB de 2019, significó
un traslado de los bolsillos de los trabajadores a los de sus
empleadores, sin que las ganancias en empleo producidas
por el ciclo alcista de las materias primas hayan roto el des-
empleo estructural.
Para no desnudar la estratagema de reducir los emolu-
mentos de los trabajadores precisamente en el punto de in-
flexión del ciclo económico (cuando la economía reacciona
y de nuevo genera empleo), la comisión prevista en la Ley
789 para verificar la creación del empleo de manera técnica
jamás se conformó. En su lugar, se hicieron afirmaciones
simplistas que justificaron la reforma a pesar de no haberse
comprobado científicamente, como no podía hacerse, que
había sido la causa del aumento del empleo que vino con
la reactivación económica después de la crisis del año 1999.
Un trabajo de Alejandro Gaviria de 2007 tiende a confirmar
esta afirmación al concluir «Los resultados no sugieren un
efecto sustancial de la reforma sobre la generación de em-
pleo» (Gaviria, 2001).
310 C. López-O.

Principales normas de flexibilización laboral

El viraje en el modelo económico de los años noventa
significó un profundo retroceso en varios campos, entre
ellos, el laboral. La contrarreforma inició con la Ley 50 de
1990 que eliminó la retroactividad de las cesantías, recortó
las garantías del contrato de trabajo y organizó las empre-
sas de empleo temporal, entre otros. En 1993, la Ley 100
privatizó la salud y buscó desmontar el sistema solidario
de pensiones de prima media para reemplazarlo con el de
ahorro individual. La Ley 789 de 2002 eliminó gran parte
de las horas extras al ampliar la jornada diurna hasta a las
10 p.m. y autorizar la división de la jornada de ocho ho-
ras en partes separadas a lo largo de la jornada ampliada
de trabajo. La Ley 1607 de 2012, de reforma tributaria, des-
montó las contribuciones parafiscales a cargo de los empre-
sarios, y aumentó la carga de los trabajadores. Los ajustes
a la legislación en toda esta etapa llegan a 63, sin que el
desempleo, ni la informalidad, que es su hermana gemela,
hayan sido controlados, ni compensados.

Deslaborización de las empresas a través de la

tercerización laboral
De manera paralela, los empresarios ensayaron diversas
modalidades para desembarazarse de las obligaciones que
todavía subsisten del contrato laboral mediante la llama-
da tercerización laboral. Esta consiste en subcontratar con
terceras empresas, muchas veces del mismo grupo em-
presarial, las labores misionales propias en un proceso de
deslaboralización progresiva de las empresas con el objeto
para rehuir los costos laborales generados por la negocia-
ción colectiva o las exigencias de la legislación laboral. La
redacción de la Ley 50, el Plan de Acción Laboral comple-
mentario del Tratado de Libre Comercio exigido por el Con-
greso de los Estados Unidos y los estándares laborales de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómicos (Ocde) frustraron la pretendida legalidad de esa
Agenda normativa alterna 311

modalidad. Las normas del Decreto 583 de 2016, elaborado

con participación de la Organización Internacional de Tra-
bajo (OIT), la Asociación Nacional de Industriales (Andi) y
la Embajada de Estados Unidos, que le abrían perspectivas
a la legalización de la tercerización laboral —inaplicado
por inconstitucional por el Ministerio de Trabajo— fueron
finalmente sacadas del ordenamiento jurídico por el Con-
sejo de Estado.
El Código Sustantivo del Trabajo contempla como regla
la relación laboral directa, que tiene solo dos excepcio-
nes. La primera está prevista en el artículo 34 y admite la
subcontratación de servicios y obras por un empresario,
siempre y cuando garantice que hay solidaridad entre la
persona que hace el trabajo y el contratante para garantizar
el pago de prestaciones laborales salarios.
La segunda adicionó la Ley 50 de 1990, que establece que
las empresas de servicios temporales son las únicas auto-
rizadas para enviar trabajadores en misión a empresas por
periodos fijos de seis meses prorrogables por otros seis, en
picos de producción, cuando hay trabajadores en licencia o
en vacaciones; pero cumplido ese año, si se necesita el tra-
bajador debe ser contratado directamente por la empresa.
Ambas normas pretendieron modificar por decreto lo
establecido por la ley, lo cual no está permitido en el orde-
namiento jurídico. De ahí la interpretación del Ministerio
de Trabajo en uso de la excepción de inconstitucionalidad.
Con todo, la intermediación laboral ilegal, que es muy ge-
neralizada, ha sido imposible de erradicar.
La débil capacidad institucional de la inspección y vigi-
lancia a cargo del Ministerio de Trabajo, cuando no la fal-
ta de voluntad política, han imposibilitado la erradicación
de la tercerización laboral ilegal y la vigencia de los dere-
chos de los trabajadores. A ello se suma el régimen judicial
que exige que cada trabajador demande, caso por caso, el
incumplimiento de la normatividad laboral, enfrentados
a empresas bien asesoradas en proceso prolongados que,
312 C. López-O.

cuando fallan a favor, solamente benefician al demandante

y no a los demás trabajadores y trabajadoras que sufren la
misma violación de sus derechos laborales.

El caso especial del Decreto 1174 de 2020

El Decreto 1174 de 2020, reglamentario del artículo 193
de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo del ac-
tual gobierno) incluso va más allá.2 Mediante una reforma
al régimen de pensiones, prácticamente deroga el Código
Sustantivo del Trabajo, sin acudir a la ley. So pretexto de
establecer un piso de protección social introduce un nuevo
contrato laboral a tiempo parcial que permite pagar menos
del salario mínimo legal y exime al empleador de cotizar
las contribuciones a la seguridad social. Aun cuando cla-
ramente regresivo e inconstitucional, este nuevo decreto
busca que el costo de la reactivación económica lo asuman
los trabajadores con el recorte de sus derechos, subsidiando
directamente a los empleadores.
En el marco de la negociación colectiva, las centrales
obreras han exigido la derogatoria del decreto vigente des-
de el 1º de febrero de 2021.

Resultados de los cambios normativos

Los cambios normativos reseñados, si bien no han inci-
dido en la reducción del desempleo estructural de la econo-
mía, si han reducido significativamente la participación de
las rentas del trabajo en el ingreso nacional y generado un
correspondiente aumento en la remuneración del capital.
En efecto, la remuneración de los asalariados pasó de ser
el 42% del ingreso total en 1992, en la época de la primera
contrarreforma laboral de la Ley 50 de 1990, al 37% en el
año 2000 y al 34% en el 2018.

2. Las centrales obreras ya han demandado el decreto ante el Consejo

de Estado por inconstitucional, regresivo y lesivo de los derechos de los
trabajadores a la seguridad social integral y al mínimo vital.
Agenda normativa alterna 313

La flexibilización laboral tampoco ha incidido en el me-

joramiento de la productividad que, según la Ocde, se ha
estancado. Este es tal vez el tema más sensible. En Colom-
bia no hay estudios sobre la incidencia del nivel de remu-
neración y la productividad. Los datos comparativos de la
Ocde son los siguientes (Ocde, 2019):
Figura 2.
La productividad laboral se ha estancado

A. Niveles de productividad laboral

2018 o último año disponible
140
120
100
80
60
40
20
0
BRA COL MEX CHL HUN POL NZL SVK CZE OCDE DEW AUS GRA USA

60 A. Productividad laboral 1950-2017

CHL COL MEX PER

50

40

30

20

10

0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Nota: En el caso de ambos paneles, las unidades se miden en miles de dólares

por persona. Fuente: Ocde, base de datos de productividad: Feenstra, Rober C.,
Rober Inklaar y Marcel P. Timmer (2015), «The Next Generation of the Penn World
Table», American Economic Review, 105(10), 3150-3182.
314 C. López-O.

Debe estudiarse el fenómeno, pues cabe la hipótesis de que

la represión salarial y la reducción del pago de horas extras y
dominicales haya reducido la productividad del trabajo.

Debilitamiento del sindicalismo

En países con una fuerte densidad sindical, como Fran-
cia, los intentos de flexibilización laboral no han tenido
éxito. En Colombia, la debilidad de la respuesta de los tra-
bajadores a las imposiciones normativas regresivas tiene su
raíz en una cultura antisindical que viene desde antes de la
Masacre de las bananeras. La Escuela Nacional Sindical ha
documentado más de 5.000 asesinatos de líderes sociales a
lo largo de los 50 años de conflicto armado y las centrales
obreras han sido reconocidas como víctimas y sujetos de
reparación colectiva por la estigmatización y violencia de
la que han sido víctimas.
La tasa de densidad sindical —el número de trabajado-
res sindicalizados con relación a los ocupados— es de las
más bajas del continente, como se desprende de la gráfica
de la tabla N.º 1:

Tabla 1.
Densidad sindical en relación con ocupación total

Rango 20-30 Rango 10-20 Rango < 10

Argentina 32% Brasil 18% Costa Rica 9%

Bolivia 27% Venezuela 13% Honduras 8%

Canadá 27% Panamá 13% El Salvador 7%

Uruguay 25% Chile 12% Ecuador 6%

    Nicaragua 12% Colombia 4.6%

    República Dominicana 11% Perú 2%

    Estados Unidos 11% Guatemala 2%

    Paraguay 10%    

Fuente: GTAS de Confederación Sindical de las Américas, salvo Colombia, censo

sindical Ministerio de Trabajo.
Agenda normativa alterna 315

Una tabla más realista sería la que calculara la densidad

sindical con relación a los asalariados. En la mayoría de los
países de América Latina, donde son altos los índices de
informalidad, las tasas de sindicalización serían más altas.
Colombia, con una tasa de población ocupada informal del
48%, tendría una densidad sindical del 9%, que sigue sien-
do muy baja. Es interesante anotar cómo, desde una pers-
pectiva de largo plazo, los países que tuvieron dictaduras,
como Chile o Uruguay, todavía no recuperan los porcen-
tajes de sindicalización del 33% que tuvieron durante los
gobiernos democráticos que las antecedieron.
El tema es de fondo, pues la relación de poder asimétrica
entre el trabajador y el empleador solo se equilibra cuando
el primero está representado colectivamente. El debilita-
miento de las organizaciones sindicales y la dificultad de
formación de nuevos sindicatos habilitan el poder monop-
sónico u oligopsónico del empleador (uno o pocos deman-
dantes de mano de obra), en detrimento de las condiciones
laborales que puede negociar el trabajador.

Economía dual: informalidad y economía popular

La realidad es que nuestros países tienen dos economías
que conviven con algunos vasos comunicantes entre ellas,
pero regidas por reglas separadas. De una parte, la econo-
mía formal de los libros de texto y, de la otra, la economía
popular o informal que recoge desde el rebusque de quie-
nes no tienen cabida en la economía formal por la incapa-
cidad de esta de proveer los puestos de trabajo suficientes,
hasta una clase media empresarial sustraída de las normas
laborales, tributarias y de seguridad social, del acceso al
sector financiero y de la protección de la ley por necesida-
des de supervivencia.
Aceptar que hay una sola productividad de trabajo, como
determinar la densidad sindical sobre la ocupación total
en vez de la asalariada, resulta engañoso. Se debe trabajar
con parámetros diferenciados: la del sector formal y la del
316 C. López-O.

informal, para distinguir y diseñar políticas laborales, cre-

diticias y tributarias acordes a las capacidades y necesidad
de cada sector. Solo así se podrá resolver favorablemente la
cuestión de la informalidad.
Santiago Levy, director de la Misión de Empleo confor-
mada por el Gobierno, así como el grueso de los econo-
mistas, mide ambas economías con la misma vara cuando
tienen y operan en ámbitos segregados o separados. Las
regulaciones que le sirven a la economía formal se inapli-
can de manera generalizada en la economía informal. La
formalización funciona solamente cuando una empresa
de la economía formal, por ejemplo, acepta incorporar en
su nómina a los trabajadores irregularmente subcontrata-
dos dentro de un proceso de intercambio de sanciones por
formalización bajo la dirección del Ministerio de Trabajo.
En materia tributaria, el impuesto único que reúne con
una baja tasa el Impuesto de Valor Agregado (IVA), renta
y parte de la seguridad social, ha incorporado a tenderos
y otros pequeños negocios al pago de impuestos a tasas
reducidas más acordes con su capacidad de pago. En lo que
tiene razón Levy es en que la productividad de este sector
es demasiado baja, al punto de depender para su supervi-
vencia de sustraerse de la normatividad que aplica para el
sector formal. Este tipo de incumplimiento de la normati-
vidad es de una calidad distinta a la del sector formal y por
ello merece un tratamiento diferenciado.
Ante esta realidad, el Gobierno ha buscado la formali-
zación por la puerta de atrás, mediante el Decreto 1174 de
2020 que, en vez de propiciar las condiciones para la ele-
vación de la calidad del trabajo, deprime el salario y exime
al empleador de las condiciones del trabajo decente. En
lugar de diseñar estrategias y políticas de formalización
mediante la elevación de estándares y condiciones para
una mayor productividad, el Gobierno opta por reducir
esos estándares en el margen, para los trabajadores menor
remunerados. Con ello buscan mejorar las estadísticas de
Agenda normativa alterna 317

formalidad, sin elevar al trabajador a las condiciones del

trabajo decente.

Clases sociales e informalidad

Con todo, la informalidad no es una sola. Los estudios
de la desigualdad en salud pueden arrojar luz sobre la di-
versidad de ocupaciones y clases sociales que viven en y
de la informalidad. El estudio del Observatorio Nacional
de Salud, Salud y clases sociales (2016) muestra la necesidad
de diseñar políticas diferenciadas para elevar el nivel de
ingresos y protección de este amplio sector informal de la
población que, según el Dane, asciende al 47% de la ocu-
pación (medida por el tamaño del negocio, inferior a cinco
trabajadores) o al 67%, si se toma el dato de los cotizantes a
la seguridad social en pensiones.
Figura 3.
Estructura de clases en la población general, por clase social del hogar.
Colombia 2008 y 2015
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2008 2015

Pequeña burguesía Empleados Obreros indusriales

Campesinos Profesionales y técnicos No clasificados

Obreros agropecuarios Directivos Trabajadores domésticos

Otros trabajadores

Insituto Nacional de Salud (marzo de 2017. Boletín Técnico Interactivo. Observatorio

Nacional de Salud. [Link]
alternas/boletin9-claseSalud/boletin9-claseSalud/[Link]
Fuente: Análisis del equipo con base en la ENCV 2008 y 2015.
318 C. López-O.

Después de estudiar los enfoques neomarxista y we-

beriano de clase social, desarrollan una clasificación para
Colombia desde la cual verificar mortalidad y enfermedad
desde los determinantes sociales de la salud, para concluir
que al igual que en España, Estados Unidos y otros países
«los individuos pertenecientes a clases sociales más desfa-
vorecidas presentan peor salud y una mortalidad mayor.»
Parten de una clasificación ocupacional para el análisis
de clases sociales a partir de las Encuestas Nacionales de
Calidad de Vida en Colombia (Salas, s.f.), para la ubicación
de los trabajadores en las clases sociales para los años 2005
y 2015, detallada en el gráfico de la figura N.º 3. Como es
el caso de las encuestas de hogares, la de calidad de vida
tampoco contempla al segmento de los muy altos ingresos.
Llama la atención que aproximadamente el 30% de las per-
sonas se hallan clasificadas como «pequeña burguesía», la
clase más numerosa, seguida de los empleados, los obreros
industriales, los campesinos y los profesionales técnicos.
Es de suponer que esa «pequeña burguesía» sea la ges-
tora de las miniempresas del sector informal de que ha-
bla Levy. El reto consiste en diseñar una política de apoyo,
asistencia técnica y contable, acceso a capital y crédito y a
las compras estatales para las micro y pequeñas empresas
con el objeto de aumentar su productividad a niveles que
permitan cumplir con los estándares de trabajo decente, en
vez de renunciar a resolver el problema con el decreto 1174.
El trabajo decente que promueve la OIT y que hace parte
de los compromisos internacionales de Colombia está cada
vez más lejos de los trabajadores. Sus cuatro dimensiones
siguen todavía en disputa: remuneración digna, seguridad
social (salud, pensiones, riesgos laborales), derechos funda-
mentales en el trabajo y derecho de asociación, negociación
colectiva y huelga.
A continuación, se esbozan varias propuestas que to-
can la realización del trabajo decente en Colombia en sus
distintos componentes: Acceso a trabajos de calidad con
Agenda normativa alterna 319

ingreso digno, garantía de la seguridad y demás derechos

humanos en el trabajo, seguridad social integral garanti-
zada y acceso a los derechos de asociación, negociación
colectiva y huelga. El artículo 25 de la Constitución así lo
ordena al prescribir que «El trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho
a un trabajo en condiciones dignas y justas.» En otras pa-
labras, toda persona tiene derecho a trabajar, pero no en
cualquier trabajo. Este debe reunir las condiciones dignas
y justas del trabajo decente.

Propuestas orientadas a las garantías laborales de

trabajadores y trabajadoras
La flexibilización laboral ha llegado a tal extremo que
se han perdido la mayor parte de las garantías laborales y
sindicales conquistadas por los trabajadores y extendidas
por gobiernos de corte progresista de mediados del siglo
pasado. En este acápite se proponen tres reformas esencia-
les para recuperar la semblanza del trabajo decente bajo las
nuevas modalidades laborales.

Derogatoria o fallo judicial que declare inconstitucional el

Decreto 1174 de 2020
Tal vez el asunto normativo prioritario de esta Misión
Alternativa de Empleo e Ingresos sea la derogatoria del De-
creto 1174 de 2020, que ha sido demandado por las centrales
obreras. Se trata de la norma de flexibilización más agresi-
va de todas las planteadas hasta el momento. Esta nueva
modalidad de contratación laboral a tiempo parcial exime
al empleador de pagar el salario mínimo legal y las contri-
buciones patronales hacia la seguridad social.
Denominado «contrato cero», el trabajador queda a dis-
posición del empleador durante toda la jornada laboral, o
incluso las 24 horas, trabaja horarios aleatorios, siempre
por debajo de la jornada completa (tiempo parcial) y debe
320 C. López-O.

sufragar su propia seguridad social. Esta última es sub-

estándar, consiste en ahorro a través del programa de Be-
neficios Económicos Periódicos (BEPS) que es una política
asistencial del Estado, régimen subsidiado de salud y un
microseguro de riesgos laborales que seguramente mane-
jará el sector financiero por una buena comisión.
Se trata de la derogatoria de facto del contrato laboral
en una coyuntura en que las empresas han desvinculado
personal y reducido sueldos. El reenganche vendrá a otro
precio. En vez de contrato de trabajo se adoptará esa figura
de superexplotación laboral.

Trabajadores de plataformas tecnológicas

Los trabajadores y trabajadoras de las plataformas di-
gitales (servicios de taxi, domiciliarios) deben gozar de la
presunción legal del vínculo por contrato de trabajo, in-
dependientemente de la denominación del contrato por
el cual estén vinculados. Por lo tanto, tendrán derecho al
salario mínimo legal más prestaciones, así como a formar
sindicatos, negociar convención colectiva y ejercer el dere-
cho a la huelga.
De esta manera, quien debe desvirtuar la presunción es
el empleador en demanda ante un juez laboral y liberando
al trabajador de acudir caso por caso al juez laboral para
conseguir el reconocimiento de sus derechos.
En Inglaterra, el fallo de un juez que ordenó precisamen-
te esta medida a los conductores de Uber ha sido confir-
mado por el Tribunal Supremo. Este tipo de sentencia debe
ser erga omnes y no como la tutela o el fallo de juez laboral,
que solo surge efectos para cada caso individual, haciendo
nugatorio el derecho para la gran mayoría de trabajadores
por las dificultades y costos de acceder a la justicia.
En California, se presentó la pregunta en consulta a la
ciudadanía en las últimas elecciones. Con gran cantidad
de dinero invertido en propaganda la extensión de las
garantías laborales a los trabajadores de las plataformas
Agenda normativa alterna 321

tecnológicas fue negada. Dentro del texto, los impulsores,

dueños de esas plataformas, incorporaron la exigencia de
una mayoría calificada, siete de los ocho votos, para ser
modificado e impedir así que sea fácilmente reversada por
la legislatura. Sin duda, ese elemento dará lugar a una con-
troversia constitucional. Es claro que se trata un problema
de poder económico que permite acumular ganancias a
costas de los trabajadores.

En los contratos de personal tercerizado se presumirán

incorporados beneficios laborales de trabajadores permanentes
directos de la respectiva empresa
La subcontratación o tercerización laboral no solamen-
te atenta contra los derechos individuales del trabajador
sino también contra los derechos de negociación colectiva.
Al subcontratar labores en manos de terceros vinculados
o no, sustraen a los trabajadores de los beneficios de la
convención colectiva y van adelgazando el sindicato has-
ta eliminarlo completamente. Una norma necesaria para
desincentivar la tercerización ilegal que se viene genera-
lizando en Colombia ante la incapacidad del Estado para
impedirla es la de entender automáticamente incorporados
en los contratos laborales entre el tercero intermediario y
los trabajadores que suministra a quién se beneficia de la
labor, el pago de salarios, prestaciones y los beneficios que
gozan los trabajadores de este último, bajo la convención
colectiva con los trabajadores directos.
Pretender eliminar la tercerización laboral con la inspec-
ción y vigilancia del Ministerio de Trabajo es iluso, pues
esta actividad no está en capacidad de cubrir al universo de
los empleadores, cada investigación es altamente compleja
y dispendiosa y las sanciones y multas impuestas sujetas
a todos los recursos por la vía administrativa, y después
judiciales hasta la Corte Suprema de Justicia. En el camino,
el empleador puede acogerse a un proceso de formaliza-
ción laboral a cambio de desechar la multa. La propuesta
322 C. López-O.

invertiría la carga de la prueba. Se presumiría la existencia

de tercerización ilegal cuando medie intermediación ilegal
entre el beneficiario de la labor y el trabajador. Dicha inter-
mediación solo puede existir en dos casos: cuando se trata
de trabajo suministrado por la agencia temporal de empleo
con límite de un año o cuando se contrata una obra o labor
de carácter temporal, la construcción de una bodega, por
ejemplo. Las actividades permanentes se presumirían con-
tratadas bajo las condiciones laborales contempladas en la
convención colectiva suscrita por el beneficiario final del
trabajo.

Propuestas orientadas al fortalecimiento de las

organizaciones sindicales
El sindicato, la negociación colectiva y la huelga son
precisamente los instrumentos ideados para compensar
la debilidad del trabajador ante el poder concentrado del
empleador, que ejerce un poder de mercado denominado
monopsonio (un comprador y muchos vendedores), para
imponer salarios bajos y condiciones de trabajo inferiores
a los estándares del trabajo decente. De ahí la necesidad de
promover su ampliación, protección y promoción.
La autora de este escrito, siendo Ministra de Trabajo en
2017, presentó a consideración de la Comisión de Políticas
Salariales y Laborales un paquete de propuestas de refor-
ma laborales y de política pública, entre las cuales estaban
iniciativas para promover el derecho de asociación, nego-
ciación colectiva y huelga, en línea con las propuestas aquí
sugeridas. En su momento, no hubo el ambiente para su
análisis y discusión al interior de esa instancia tripartita.

Regulación de negociación colectiva por Rama de actividad

económica
El sistema de negociación empresa por empresa ha con-
tribuido a la actitud antisindical de los patronos (Sachs &
Block, 2020). Preocupados de que un sindicato que negocie
Agenda normativa alterna 323

aumentos salarias por encima de sus competidores sin

sindicato, los empresarios han desarrollado toda clase de
tácticas legales e ilegales para impedir la sindicalización
o debilitar a los sindicatos donde se ha formado y tienen
tradición.
Los países que han logrado mantener saludables a sus
organizaciones sindicales se caracterizan por negociacio-
nes colectivas por industria o sector, con lo cual, al cobijar a
los trabajadores de todas las empresas de un mismo ramo,
pierde vigencia el incentivo antisindical de la negociación
empresa por empresa. De ahí que las reformas orientadas
a promover la sindicalización sean cruciales para abordar
los temas de desigualdad que caracterizan a las sociedades
contemporáneas.
Las leyes 27 de 1976 y 524 de 1999, aprobatorias de los
Convenios 98 y 154 de la OIT, de protección de la libertad
sindical y el derecho de negociación colectiva, contemplan
la negociación por ramas de industria o actividad económi-
ca. Para hacerla una realidad solamente falta la reglamen-
tación respectiva que debe convertirse en prioridad para
fortalecer la capacidad negociadora de los trabajadores
para que, de verdad, reciban la remuneración que corres-
ponde a su contribución al proceso productivo. Solo así se
logrará frenar y reversar el declive de la participación del
trabajo en el ingreso nacional.
La regulación debe contemplar los siguientes elementos:
• Los efectos de las convenciones fruto de la negociación
por ramas de industria, actividad económica o multi-
nivel deben ser vinculantes para todas las unidades
productivas o formas de organización social, indistin-
tamente de su forma jurídica, incluyendo a las coope-
rativas de trabajo asociado, sociedades por acciones
simplificadas, contratos sindicales y todas aquellas fi-
guras que se asimilen. Igualmente, aplicará a todos los
trabajadores independientemente de su tipo de vincu-
lación.
324 C. López-O.

• Para la identificación de las partes negociadoras, así

como de los beneficiarios de la negociación colectiva, la
agregación de los sectores económicos se debe hacerse
a partir de la que la que lleva el Departamento Admi-
nistrativo Nacional de Estadística (Dane).
• La negociación colectiva por rama de actividad debe desa-
rrollarse en una sola mesa y concluirá con la suscripción
de una única convención colectiva, que regirá para todas
las empresas y trabajadores del sector de que se trate.
• Los sindicatos de rama de actividad económica pre-
sentarán pliego de peticiones a los empleadores de la
respectiva rama o sector de actividad económica. Para
respetar la autonomía sindical, la prevalencia del prin-
cipio democrático y la efectividad de la negociación, en
caso de pluralidad de organizaciones sindicales, estas
deberán realizar previamente actividades de coordina-
ción para la integración de peticiones, con el fin de con-
currir en unidad de pliego y en unidad de integración
de las comisiones negociadoras y asesoras.
• En caso de conflictos intersindicales en la integración
del pliego, dichos conflictos deberán ser resueltos por
la confederación respectiva.
• En los casos en los que exista una organización de em-
pleadores o más, el pliego deberá ser entregado a por
lo menos una de las organizaciones de empleadores de
la rama. En el caso de que el pliego de peticiones haya
sido presentado a una organización de empleadores,
existiendo otras, esta deberá convocar a la totalidad de
organizaciones de empleadores. En el caso de que no
exista una organización de empleadores, el pliego de
peticiones será entregado provisionalmente al Ministe-
rio del Trabajo, quien deberá convocar en los términos
del numeral 1, literal b) del artículo [Link].4 la desig-
nación de negociadores.
• Las normas convencionales que surjan de la ne-
gociación serán aplicables a todos los trabajadores
Agenda normativa alterna 325

de la respectiva rama de actividad económica.

Con todo, se podrán suscribir capítulos especia-
les aplicables exclusivamente en una o varias em-
presas del sector.
• Las comisiones negociadoras en los conflictos colecti-
vos se conformarán así:
— Por el sector empleador: la organización u orga-
nizaciones que representen al sector de los em-
pleadores de la respectiva rama de la actividad
económica designarán una comisión negociado-
ra de máximo cinco (5) miembros
— Por los trabajadores, la organización u organi-
zaciones sindicales que presentan el pliego de-
signarán una comisión negociadora de máximo
cinco (5) miembros.

Reglamentación y definición del concepto de servicios públicos

esenciales
Una de las restricciones al ejercicio del derecho de huel-
ga es su prohibición en los servicios públicos, conforme al
artículo 56 de la Constitución: «Se garantiza el derecho de
huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos
por el legislador», pero la ley que debe reglamentar este
derecho no ha sido expedida. En consecuencia, la determi-
nación de cuáles son los servicios públicos esenciales ha
generado una seria restricción a este derecho. Tal el caso de
la huelga de los pilotos de Avianca de 2017 que fue decla-
rada ilegal, cuando había varias alternativas de transporte
aéreo que hicieron cuestionable el criterio utilizado.
Se plantea, como forma de fortalecer el derecho a la ne-
gociación colectiva y la huelga, la necesidad de reglamen-
tar cuáles son los servicios públicos esenciales y, en ellos,
en qué consiste la esencialidad de cada servicio público,
para restringir el derecho de huelga solamente allí donde
se pone en peligro la vida de los asociados. Es claro que los
servicios de salud son esenciales, pero prohibir la huelga
326 C. López-O.

en la totalidad de sus manifestaciones es demasiado gravo-

so para el derecho a huelga. Debe limitarse la prohibición a
aquello que tiene carácter de esencial, como las urgencias y
los servicios de hospitalización. De igual forma, como su-
cede con regularidad en las huelgas de la Unión Sindical
Obrera, que la huelga no se extiende a quienes deben man-
tener prendida la refinería.
El proyecto de ley propuesto garantiza el derecho de
huelga en los servicios públicos salvo en los servicios públi-
cos esenciales, en sentido estricto, que son aquellos cuya in-
terrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o
la salud de las personas en toda o en parte de la población.
Se propone elaborar una lista taxativa de dichos servi-
cios públicos esenciales entre los cuales se consideran los
siguientes:
1. La prestación de servicios de salud en el sector de hos-
pitalización, cirugía y urgencias
2. Los servicios de custodia y vigilancia penitenciaria y
carcelaria
3. Los servicios de prevención y atención de emergencias
y desastres
4. El control del tráfico aéreo
5. El sistema general de seguridad social en salud y pen-
siones, en lo pertinente a su reconocimiento y pago
6. La banca central.

Se propone la creación de una Comisión de Garantías

de carácter tripartito que absuelva los problemas surgidos
por situaciones imprevistas como la extensión territorial o
duración de la huelga. De igual forma se plantea que en
las convenciones colectivas se establezcan las prestaciones
mínimas indispensables para la protección de los derechos
de terceros afectados por el ejercicio del derecho de huelga,
así como el número de trabajadores, los cargos, las áreas y
los turnos que se asignarán para la prestación de dichos
servicios.
Agenda normativa alterna 327

La regulación del derecho de huelga en relación con los

servicios públicos esenciales ha sido solicitada de tiempo
atrás por los órganos de control de la OIT.

Derecho a la Negociación Colectiva a los trabajadores

independientes
La Ley 22 de 1967 que aprobó el Convenio 111 de la OIT,
relativo a la discriminación en materia de empleo y ocu-
pación, en su párrafo 3.º del artículo 1, dispone que: «los
términos “empleo” y “ocupación” incluyen tanto el acce-
so a los medios de formación profesional y la admisión en
el empleo y en las diversas ocupaciones como también las
condiciones de trabajo».
Dicha reglamentación se desprende de la Ley 524 de 1999
que aprobó el Convenio 154 de la OIT, sobre el fomento de
la negociación colectiva, que en su artículo 8.º dispone: «Las
medidas previstas con objeto de fomentar la negociación
colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de modo
que obstaculicen la libertad de negociación colectiva».
Con todo, como lo ha expresado la Comisión de Exper-
tos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEA-
CR), de la OIT, mediante observaciones a la aplicación del
Convenio 151 de la OIT, los contratistas de prestación de
servicios no pueden gozar de los derechos sindicales por
cuanto la normatividad ha reservado el ejercicio del dere-
cho a la negociación colectiva a los trabajadores vinculados
mediante contrato de trabajo o relación legal y reglamen-
taria, lo cual excluye a los vinculadas mediante contratos
de prestación de servicios, con lo cual se viola además el
derecho a la igualdad.
Por tal motivo, el derecho a afiliarse a sindicatos debe
extenderse a los trabajadores por cuenta propia o inde-
pendientes en ejercicio de una ocupación, es decir, a los
contratistas de prestación de servicios, tanto en el sector
público como el privado. Dicha ampliación, se puede hacer
mediante decreto reglamentario de las leyes citadas.
328 C. López-O.

En el sector público hay un amplio espectro de condi-

ciones laborales como acceso a capacitación, a servicios de
trasporte y elementos de seguridad en el trabajo a los cua-
les no se accede por falta de poder de negociación. Entre
ellas se encuentran:
• Admisión a las ocupaciones
• Condiciones de la ocupación
• Períodos de descanso
• Seguridad y salud en el trabajo
• Capacitación y formación profesional
• Escenarios de diálogo social
• Servicios sociales
• Tablas de honorarios de acuerdo con perfiles ocupacio-
nales y experiencia.
• Modalidad del pago de honorarios
Adicionalmente, se propone reglamentar las garantías
de estabilidad contractual y el derecho de afiliación a un
sindicato para defender esas condiciones laborales e impe-
dir hacer nugatorio el derecho a afiliarse a una organiza-
ción sindical una vez este sea reconocido.

Prohibición de los pactos colectivos

Los pactos colectivos, práctica antisindical muy exten-
dida en nuestro país, solamente existen en Colombia y
México, y atentan contra el derecho a la sindicalización y
a la convención colectiva. Mediante el pacto colectivo, el
empleador ofrece algún beneficio no contemplado en la
convención colectiva como estímulo a los trabajadores para
abandonar su organización sindical. De esta manera se va
debilitando su atractivo para los trabajadores. En la medida
en que se acabe el sindicato, ese poder indirecto que hacía
ver favorable el pacto colectivo, también desaparece.
Los pactos colectivos deben proscribirse en toda empre-
sa donde exista un trabajador afiliado a una organización
sindical. Donde ya existan deben establecerse reglas de
Agenda normativa alterna 329

transición como la prohibición de prórroga y también de

retirar los beneficios concedidos a los trabajadores por este
mecanismo.

Regulación de representación sindical

El entendimiento del derecho a la asociación sindical de
la Corte Constitucional ha conducido a la multiplicación de
organizaciones sindicales en una misma empresa. Además
del derecho propiamente dicho, existen inventivos como el
fuero sindical y la estabilidad laboral garantizada, mien-
tras se forma el sindicato, que han llevado a la creación de
un número exagerado de organizaciones ante un mismo
empleador. Esa multiplicidad, a su vez, ha dificultado la
conformación del grupo negociador por parte de los tra-
bajadores.
Se propone regular esta materia a partir del concepto de
la organización sindical más representativa que maneja la
OIT. La organización u organizaciones más representativas
tendrían a su cargo, en el marco de la negociación colecti-
va regular las relaciones entre empleadores y trabajadores.
Las menos representativas se limitarían a ejercer la repre-
sentación de sus afiliados para efectos de reclamaciones
individuales de sus afiliados, no dirigidas a modificar el
marco convencional o a negociar aspectos relativos a las
garantías sindicales y la regulación de las relaciones con
sus empleadores.
Para determinar cuál de las organizaciones es la más re-
presentativas se tendrían en cuenta los siguientes criterios:
• Aquellas que sumadas agrupen la mitad más uno de
los trabajadores de la empresa; o, en su defecto, las que
individualmente consideradas agrupen como mínimo
el 15% de los trabajadores de la empresa;
• En los casos en que la organización sindical agrupe me-
nos del 15% de los trabajadores de la empresa, los más
representativos serán aquellos que agrupen el mayor
número de afiliados.
330 C. López-O.

Para conformar la comisión negociadora, el sindicato

o sindicatos designarán de común acuerdo hasta 10 inte-
grantes. De no llegar a un acuerdo para la representación,
la comisión negociadora se integrará de manera propor-
cional al número de afiliados, que paguen cuota de afilia-
ción.

Propuestas orientadas a promover y apoyar la economía

popular
La pandemia ha mostrado que gran parte de la ocupa-
ción del país está en la precariedad de la informalidad de
pequeños y minúsculos negocios y empresas familiares,
que muchas veces no producen lo suficiente para pagar el
equivalente del salario mínimo integral, más prestaciones,
a los miembros de la familia involucrados. Son verdade-
ros trabajadores de rebusque y subsistencia que deben ser
atendidos en sus necesidades por el Estado para que acce-
dan al crédito, las compras oficiales y la oferta tecnológica

Ley de promoción de los pequeños negocios y la economía

popular
La Misión Alternativa de Empleo e Ingresos propone
una ley de promoción de los pequeños negocios y de la
economía popular que contemple medidas orientadas a
proveerlos de acceso al crédito, capital semilla, tecnología
y compras oficiales.
La mayoría de estos negocios no tiene acceso al crédito
formal y su financiación a través del «gota a gota» les im-
pide capitalizarse por estar atrapados en relaciones crediti-
cias, no solamente con tasas de interés de superusura, sino
sometidas en su cumplimiento a gravosos esquemas de
extorsión. El Estado debe diseñar una estrategia median-
te la banca pública que entregue créditos en igualdad de
condiciones a las demás empresas, así como capital semilla
para crecer y avanzar en acceso a nuevas tecnologías que
les permitan aumentar la productividad.
Agenda normativa alterna 331

Un mecanismo de apoyo consiste en diseñar los

mecanismos idóneos para que puedan participar en las
compras públicas de alimentos, construcción de obras pe-
queñas, asesorías, labores de cuidados, entre otros.
Especial atención en este campo, merece las mujeres y
jóvenes emprendedores que deben gozar de acción afirma-
tiva para su participación en los programas oficiales que
ordenará la ley.

Referencias
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la pandemia (s.d.).
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desigualdad extrema. [Link]
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nar la legislación laboral? [Podcats]. Hardvard Ma-
332 C. López-O.

ga zi ne. ht t ps:// ha r va rd maga zi [Link]/podcast/2020/

benjamin-sachs-and-sharon-block?utm_source=email&utm_
medium=newsletter&utm_term=weekly&utm_content=Har-
vardWorkers&utm_campaign=040320
The Economist (15 de agosto de 2020). What harm do mini-
mum wages do? (2020) [Link]
brief/2020/08/15/what-harm-do-minimum-wages-do
 Costos extrasalariales e
impactos de las reformas
tributarias en el empleo1
Stefano Farné2

1. Este documento resume algunos de los argumentos y reflexiones

presentadas en Farné (2021). ¿Menos impuestos a las empresas, más empleo
formal? El caso de Colombia.
2. Maestro en Economía. Profesor universitario. Director del Observa-
torio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, Universidad Exter-
nado de Colombia.

333
Introducción

E l presente documento aborda algunos aspectos de la

controversia acerca de los efectos de la disminución de
los costos extrasalariales y de los impuestos a cargo de las
empresas sobre el crecimiento del empleo formal en Co-
lombia.
En especial, la sección dos discute cómo los costos ex-
trasalariales en Colombia, a diferencia de lo que afirman
muchos hacedores de política nacionales e internacionales,
en realidad no pueden considerarse muy desalineados en
el contexto latinoamericano, a pesar de las dificultades que
implican estos tipos de comparaciones. La sección tres pre-
senta los resultados de evaluaciones de impacto de las leyes
1429 de 2010 y 1607 de 2012, que redujeron parte de los im-
puestos al trabajo. Estas evaluaciones revelan cómo las ga-
nancias ocupacionales han sido muy modestas, y en el caso
específico de la Ley 1429, solo fueron de corto plazo. En al-
gunos casos lo único que se comprueba es una disminución
del sector informal, sin profundizar si ello estuvo acompa-
ñado por un aumento simultáneo del empleo formal. A su
turno, las secciones cuatro y cinco tratan de discernir los
efectos esperados sobre el empleo formal de dos iniciativas
aprobadas en el transcurso del último año por el Congreso:
la Reforma Tributaria, en diciembre de 2019, y el Piso de
Protección Social, en agosto de 2020. Nuestro análisis con-

335
336 S. Farné

cluye que en ambos casos es de esperar que los resultados

estén muy por debajo de las expectativas gubernamentales.

Los costos laborales no salariales

En términos generales podemos decir que el costo total
que deben afrontar los empresarios por el uso de los servi-
cios del factor trabajo comprende un salario básico acorda-
do al momento de la vinculación laboral, al cual hay que
agregar un factor no salarial que recoge todos los pagos y
bonificaciones adicionales que recibe el trabajador o que las
empresas hacen a su nombre a lo largo del año.
En Colombia, este factor no salarial comprende presta-
ciones sociales, contribuciones parafiscales y de la seguri-
dad social, y los factores adicionales extralegales producto
de la negociación colectiva entre el sindicato y la empresa.
Prestación social es todo lo que debe el empleador a sus
trabajadores, en dinero o especie, por obligación de ley o
por su propia decisión, para cubrir los riesgos o necesida-
des de los trabajadores, que se originan durante la relación
de trabajo o con motivo de la misma, o como un recono-
cimiento a su contribución en la generación de resultados
económicos de la empresa. En Colombia, son prestaciones
sociales la prima de servicios, las cesantías y sus intereses,
las vacaciones y el auxilio de transporte.
En general, las contribuciones parafiscales son los pagos
que deben realizar los usuarios de algunos organismos pú-
blicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento
de estas entidades de manera autónoma. En particular, son
contribuciones parafiscales que graban la nómina salarial
los aportes al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y las Ca-
jas de Compensación Familiar (CCF).
La seguridad social incluye contribuciones destinadas a
la cobertura de los riesgos de enfermedad, vejez, invalidez,
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 337

Desde la Reforma Tributaria de 2012, las empresas pri-

vadas ya no pagan las contribuciones a salud y los aportes
parafiscales al ICBF y el Sena para trabajadores con remu-
neraciones inferiores a 10 salarios mínimos.
No obstante que la Ley 1607 de 2012 ha reducido los
sobrecostos laborales en 13,5 puntos porcentuales, algu-
nos actores los consideran todavía muy elevados (Concejo
Privado de Competitividad [CPC], 2020; Fondo Monetario
Internacional [IMF], 2018; Anif, 2018; Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico [Oede], 2015 y
2019).
Según Anif (2018), los costos no salariales representan
entre un 39% y un 52% de la nómina, porcentaje que de-
pende de los niveles salariales del personal contratado. Así,
este porcentaje sería de 42%-52% para salarios que se ubi-
can en la franja de uno a dos salarios mínimos, bajaría a
39% para salarios entre dos y 10 salarios mínimos y subiría
nuevamente a 52% en el caso de remuneraciones superiores
a 10 salarios mínimos. Al ponderar por la distribución de
salarios reportada en la Planilla Integrada de Liquidación
de Aportes (PILA), el sobrecosto promedio sería de 48,5%.
El sobrecosto para las empresas colombianas estimado
por Anif resultaría inferior al promedio de América Latina,
que Alaimo et al. (2017) estiman en 49,5% (ver figura N.º 1).
Este estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
es la referencia más citada para comparaciones internacio-
nales en materia de sobrecostos a la nómina. Sin embargo,
en el caso de Colombia reporta un valor de 53%, que co-
rresponde al límite superior calculado por Anif (2018). Aun
así, la cifra de Colombia resultaría inferior a la de muchos
países de la región como, por ejemplo, Argentina, Brasil,
Perú, Uruguay, Bolivia y Costa Rica.
Las comparaciones internacionales de los sobrecostos
salariales deben ser tomadas con extrema cautela por las
diferencias institucionales existentes entre países y los
servicios y beneficios entregados. Por ejemplo, en Chile y
338 S. Farné

Perú, con ocasión de las reformas introducidas a sus siste-

mas pensionales, las contribuciones a cargo de los emplea-
dores fueron eliminadas y trasladadas a los trabajadores, y
como medida compensatoria se aumentaron los salarios.
Si se procediera de la misma forma en Colombia, los cos-
tos extrasalariales bajarían en 12 puntos porcentuales (y en
una misma proporción aumentarían los salarios) de 53%
a 42%. Un arreglo de este tipo pondría a Colombia entre
los países de la región con los costos laborales no salariales
más bajos, superiores solamente a los de Chile, Jamaica, y
Trinidad y Tobago.
Figura 1.
Costo no salarial promedio como porcentaje del salario en 20 países de
América Latina y el Caribe

80%
72% 71%
68%
70%
63% 62%
58%
60%
53%
51% 50%
48% 48%
50% 46% 45%
44% 44% 43% 43% 43%
38%
40%

28%
30%
20%
20%

10%

0%
ARG BRA PER URY BOL CRI COL PAN LAC ECU NIC GTM DOM MEX PRY HND SLV VEN CHL JAM TTO

Fuente: Alaimo et al. (2017, p. 22).

En la actualidad, las posibilidades de reducción de los

costos laborales no salariales se reducen a unos pocos ítems.
Anif (2018) y CPC (2020) proponen eliminar el pago de
los intereses sobre las cesantías bajo el argumento de que
las Aseguradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y el Fon-
do Nacional del Ahorro (FN) ya hacen un reconocimiento
por este concepto. A este respecto, no es del mismo parecer
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 339

el Ministerio del Trabajo que ha emitido un concepto que

aclara que los intereses de cesantías «se distinguen de los
intereses o rendimientos financieros que los fondos de ce-
santías deben reconocer a sus afiliados sobre el monto de
sus ahorros por concepto de cesantías» (Ministerio de la
Protección Social, 2008).
Anif (2018), IMF (2018), CPC (2020) y Ocde (2015 y 2019)
proponen eliminar la contribución del 4% sobre la nómina
que pagan las empresas a las CCF. En este caso, parte de
los servicios sociales ofrecidos por estas últimas deberán
ser financiados por el presupuesto nacional y los servicios
recreativos y comerciales deberían pasar a ser voluntarios
y a cargo de los empleados interesados.
Finalmente, Anif (2018) plantea reducir los costos del
despido. Esto se conseguiría estableciendo que el despido
justificado sea la norma general, de manera tal que estaría
a cargo del empleado demostrar que sea injustificado. Ade-
más, propone adoptar unos topes a las indemnizaciones,
de hasta 12 meses de salario en el caso de despido justifi-
cado y hasta 24 meses de salario para los casos de despido
injustificado.

Las leyes 1429 de 2010 y 1607 de 2012: evaluación de

su impacto sobre el empleo formal
La suma de prestaciones sociales, contribuciones para-
fiscales y de la seguridad social tiende a identificarse con
un genérico ítem de impuestos al trabajo. Con el fin de es-
timular el empleo formal, el Gobierno colombiano ha re-
ducido estos impuestos con las leyes 1429 de 2010 y 1607
de 2012.
Según la teoría económica neoclásica, una disminución
de los impuestos al trabajo provoca un abaratamiento del
costo de la mano de obra y como consecuencia se vería es-
timulada la contratación de trabajadores, especialmente
aquellos no calificados.
340 S. Farné

En la práctica, la mayor liquidez de la cual disponen las

empresas a raíz de una menor tributación podría no ser uti-
lizada en su totalidad para la contratación de mano de obra.
Existen otros factores que median en la relación entre
disminución de los impuestos y aumentos de la demanda
de mano de obra. En particular, el efecto traslado, el cual
mide el porcentaje del cambio en el impuesto que se tras-
lada a los salarios, es un fenómeno bien conocido en la
economía laboral. Las comprobaciones empíricas de este
efecto pueden diferir acerca de la magnitud de este porcen-
taje, pero todas reconocen su existencia. Los empresarios,
frente a un «regalo caído del cielo» por parte de la admi-
nistración de impuestos, están dispuestos a compartir par-
te de estas inesperadas ganancias con sus trabajadores. El
hecho de haberlas conseguido sin esfuerzo alguno y de que
al compartirlas mejoren las relaciones con su personal los
hace propensos a renunciar a parte del beneficio obtenido
y a distribuirlo con los trabajadores.
Una revisión de la literatura empírica internacional per-
mite constatar que este porcentaje de traslado es más bien
alto, superior al 50% en la mayoría de los casos, lo cual lleva
a la conclusión de que los trabajadores logran participar de
una parte significativa de los alivios tributarios reconoci-
dos a las empresas vía mayores salarios, reduciéndose así
su impacto sobre la ocupación (Farné, 2014).
La Ley 1429 de 2010 previó una reducción de la parafis-
calidad y del aporte de solidaridad al Fosyga para un total
de 10,5 puntos porcentuales sobre la nómina, escalonada
en el tiempo para las pequeñas empresas3 que iniciaran ac-
tividades formales a partir de la vigencia de la ley y hasta
el 31 de diciembre de 2014. Las reducciones eran decrecien-
tes en el tiempo y se extinguian al sexto año de operación
de la empresa.4 Adicionalmente, la reduccion anterior se

3. Aquellas con hasta 50 trabajadores.

4. En el caso de pequeñas empresas beneficiarias que desarrollan toda
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 341

complementaba con otra disminucion, de monto decrecien-

te y también a lo largo de los primeros seis años de funcio-
namiento de las pequeñas empresas, referente al pago de la
matrícula mercantil y del impuesto a la renta.
La Ley 1429 de 2010 permitió también que todas las em-
presas —de cualquier tamaño— que incrementaran su
nómina de personal contratando algunos colectivos de tra-
bajadores vulnerables, podían tomar el valor pagado de los
aportes parafiscales y de una parte de las contribuciones a
seguridad social —para un total de 12% sobre la nómina
salarial básica— como descuento tributario para efectos de
la determinación del impuesto de renta. Para las empresas,
el derecho al beneficio tributario no tenía límite de vigen-
cia, pero para cada individuo contratado podían verse fa-
vorecidas por un máximo de dos años.
Según estimaciones del Gobierno, la Ley 1429 de 2010
hubiera generado 350.000 nuevos empleos formales. Por
el contrario, las evaluaciones de impacto que se llevaron
a cabo de esta ley no encontraron efectos significativos so-
bre la contratación de empleo formal (Econometría, 2013) y
tampoco sobre la informalidad empresarial. Según la eva-
luación llevada a cabo por Galiani et al. (2015) entre peque-
ñas empresas bogotanas formalizadas, después de un año
de operaciones, los efectos de los incentivos a la formali-
zación previstos por la ley desaparecieron, lo cual «sugie-
re que algunas de las firmas que decidieron formalizarse
no encontraron suficientemente beneficioso quedarse en el
sector formal, aun cuando no pagaban impuestos y solo de-
bían pagar el 50% de la matrícula mercantil» (p. 13).
Por su lado, el resultado final de la Ley 1607 de 2012 en
materia de impuestos al trabajo fue que las empresas del
sector privado dejaron de pagar 13,5 puntos porcentuales

su actividad económica en los departamentos de Amazonas, Guainía y

Vaupés los beneficios tributarios y parafiscales tienen una mayor dura-
ción y se distribuyen a lo largo de 10 años.
342 S. Farné

de contribuciones sobre el salario de los trabajadores que

devengaran hasta 10 salarios mínimos mensuales a partir
del primero de enero de 2014. Estos representan el 98% de
los trabajadores totales.
De hecho, la ley derogó la obligación de los empleado-
res de hacer aportes por concepto de la salud de sus tra-
bajadores (correspondiente a 8,5% sobre el salario básico,
obligación levantada a partir de enero 2014) y de la finan-
ciación del ICBF (correspondiente a 3% y eliminada a partir
de mayo 2013) y Sena (correspondiente a 2% y eliminada
a partir de mayo 2013) y creó un nuevo impuesto del 8%
sobre la renta, denominado CREE, destinado a financiar la
salud, el ICBF y el Sena, en reemplazo de las cotizaciones
sobre la nómina que se dejaron de exigir a los empleado-
res. Al mismo tiempo, sin embargo, la tarifa del impues-
to general a la renta para las personas jurídicas se bajó en
ocho puntos, de 33% a 25%. A fin de cuentas, entonces, las
empresas dejarían de pagar 13,5 puntos porcentuales de
aportes extrasalariales. El Gobierno estimó que esta reba-
ja hubiera permitido generar entre 400.000 y un millón de
nuevos empleos formales.
Posteriores reformas tributarias —las leyes 1739 de 2014 y
1819 de 2016— eliminaron el impuesto CREE, aumentaron
temporalmente la tarifa general de renta de las empresas,
para luego bajarla, quedando al final nuevamente en 33%
para 2019; mantuvieron siempre, sin embargo, la rebaja de
13,5 puntos porcentuales en los recargos extrasalariales.
Fernández y Villar (2017) estimaron que la Ley 1607 de
2012 provocó una reducción entre 1,2 y 2,2 puntos por-
centuales en la tasa de informalidad nacional entre 2012
y 2014. Estos resultados se basan en la comparación entre
un grupo de tratamiento conformado por los trabajadores
que ganan entre uno y 10 salarios mínimos mensuales (ex-
cluyendo los asalariados del sector público, los trabajadores
de ONG, los trabajadores por cuenta propia y en empresas
unipersonales) y un grupo de control compuesto por los
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 343

demás trabajadores, es decir, los que ganan más de 10 sa-

larios mínimos mensuales (excluyendo los trabajadores del
sector público). Ahora bien, es muy poco probable que esta
conformación de los grupos de tratamiento y control se
pueda controlar con variables no observables como, y sobre
todo, la productividad laboral de los trabajadores. Así que,
los trabajadores que devengan más de 10 salarios mínimos
no pueden considerarse un válido grupo de control para
los trabajadores que se beneficiaron de las medidas tributa-
rias y que debían ganar menos de 10 salarios mínimos, lo
cual arroja dudas acerca de los resultados de la estimación.
Por su lado, Bernal et al. (2017) encontraron, para una
firma promedio beneficiada por la reforma, un incre-
mento de 4,3% en el empleo y de 2,7% en el salario. En
términos absolutos el impacto sobre el empleo formal re-
sultó modesto, de unos 145.000 nuevos empleos generados
exclusivamente por micro y pequeñas empresas. Vale la
pena resaltar que los autores también advierten que «los
resultados encontrados en términos de empleo son menos
sólidos que aquellos encontrados en términos de salarios»
(p. 2) y reconocen que
El efecto sobre el empleo resulta más difícil de
identificar con precisión. Por ejemplo, la signi-
ficancia estadística del efecto estimado sobre
el empleo se pierde en el caso específico de las
pequeñas empresas en algunas de las muestras
restringidas (restringidas a aquellas firmas que
están más cerca en términos de sus actividades
económicas y limitando las empresas del grupo
de control a aquellas que efectivamente no se vie-
ron afectadas por la reforma. (p. 29)
Es decir, en la medida en que se hace más rigurosa la
identificación de los grupos de tratamiento y control, el
efecto sobre el empleo tiende a perder significancia esta-
dística.
344 S. Farné

De igual forma, Garlati (2018) halla efectos significativos

de la Ley 1607 de 2012 sobre la informalidad, la cual habría
disminuido entre dos y 13,3 puntos porcentuales, depen-
diendo del periodo de tiempo, del método de estimación y
de la definición de informalidad adoptados. Empero, estos
efectos empezarían a manifestarse durante el periodo ene-
ro-abril de 2013 y mayo-diciembre del mismo año, cuando
todavía la disminución de la carga parafiscal no se había
concretado. En efecto, durante el periodo enero-abril 2013
no hubo disminución alguna en los aportes parafiscales, y
en el periodo mayo-diciembre 2013 las empresas dejaron
de pagar los aportes a ICBF y Sena, pero siguieron aportan-
do a la salud de sus trabajadores y, además, empezaron a
pagar una retención adicional por concepto de impuesto a
la renta sobre sus ingresos (retención por concepto del im-
puesto CREE). En otras palabras, durante 2013 no hubo dis-
minución alguna en los costos extrasalariales y más bien
los empresarios terminaron pagando más contribuciones
(la parafiscalidad y la retención en la fuente) para la mano
de obra contratada.
En fin, las evaluaciones de impacto de las leyes 1429 de
2010 y 1607 de 2012 dan cuenta de resultados muy modestos
en términos de generación de empleo formal, largamente
por debajo de las expectativas de sus promotores, y hacen
pensar que otras políticas en favor del empleo formal de
los colombianos, diferentes de la disminución de los im-
puestos al trabajo, habrían resultado más provechosas. Por
ejemplo, las acciones fiscalizadoras y sancionadoras de la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) sobre
la parafiscalidad y la seguridad social de las personas na-
turales y jurídicas que fueron fortalecidas por la Ley 1607
de 2012.5 En el último lustro, 2015-2019, los solos envíos de
comunicados (cartas, correos, mensajes de texto y voz) a in-

5. En especial, el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el

artículo 314 de la Ley 1819 de 2016.
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 345

dividuos y empresas con indicios de evasión lograron mo-

dificar el comportamiento de más de 340.000 de ellos,6 en el
sentido de inducirlos a liquidar oportunamente sus obliga-
ciones a los sistemas de seguridad social.
Vale la pena señalar que, en línea con estas conclusiones,
son los resultados encontrados por Arango y Florez (2017)
en una investigación acerca de los efectos del salario míni-
mo sobre la informalidad. En efecto, los autores encuentran
que:
La tasa de ocupación se ve impactada por los cos-
tos laborales distintos del salario, pero no así la
tasa de ocupación formal donde el signo es ne-
gativo, aunque no significativo. Es decir, lo que
parece aumentar con los costos laborales (cl), es
la ocupación informal. (p. 20)
Valdría la pena preguntarse, entonces, ¿cuál es la ventaja
de reducir el sector informal si es que no aumenta el sector
formal?

La Reforma Tributaria de 2019: la Ley 2010 de 2019

En diciembre pasado, el Congreso colombiano aprobó la
Ley de Crecimiento Económico, recalcando en casi todo su
texto lo establecido un año antes por la Ley de Financia-
miento que quedó vigente hasta diciembre de 2019, pero
que la Corte Constitucional declaró inexequible por vicios
de procedimiento.
A diferencia de las leyes 1429 de 2020 y 1607 de 2012 re-
señadas en la sección anterior, la Ley 2010 de 2019 preten-
de estimular el crecimiento económico y la contratación de
empleo formal a través de la reducción del impuesto a la

6. Este dato comprende un 30% de liquidaciones inexactas y un 70% de

contribuyentes omisos, aproximadamente. Ver UGPP, informes anuales
de gestión.
346 S. Farné

renta de las empresas (y no de los impuestos al trabajo), lo

cual se daría a través de cuatro medidas:
1. Reducción de la tasa estatutaria de renta de 33% a 32%
para el 2020, a 31% para el 2021 y a 30% a partir de 2022.
2. Permitir que el 50% en 2020-2021 y el 100% a partir de
2022 del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) sea
descontable del impuesto de renta.
3. Permitir que el IVA por la adquisición de bienes de ca-
pital sea 100% descontable del impuesto de renta, inclu-
yendo el IVA asociado a los servicios necesarios para
ponerlos en condición de utilización.
4. Reducción de la tasa de renta presuntiva para 2020 a
1,5% y su eliminación a partir de 2021.
Ahora bien, según la teoría económica, una disminución
del impuesto a la renta de las empresas equivale a una dis-
minución de la tributación sobre el capital, es decir, sobre
la maquinaria y el equipo que se utilizan, conjuntamen-
te con los trabajadores, para realizar la producción en las
empresas. Lo anterior, por un lado, reduce los costos de
invertir que enfrentan las empresas, con lo cual se incen-
tivará la inversión, la producción y, en últimas, el empleo
(efecto producción). Al mismo tiempo, sin embargo, hace
más económico el uso del capital frente al trabajo y por
tanto aumenta la demanda del primero y reduce aquella
del segundo (efecto sustitución). En últimas, entonces, el
resultado final es a priori indefinido y dependerá de cuál
de los dos efectos —producción y sustitución— prevalece
sobre el otro.
Si bien el impuesto a la renta gravado a las empresas ha
experimentado modificaciones en los años, en Colombia no
existen antecedentes de evaluaciones de impacto en torno a
los efectos sobre el empleo formal de rebajas permanentes
en este impuesto.
Tal vez resulte ilustrativo el caso de Estados Unidos, que
en 2017 también procedió a una reforma tributaria que re-
bajó del 35% al 21% el impuesto a la renta de las empresas.
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 347

Reconocidos economistas como Stiglitz y Krugman son

escépticos acerca de las ganancias ocupacionales derivables
de esta reforma de la administración Trump. Stiglitz (2019),
basado en la experiencia de las reformas tributarias de la
administración Reagan y Bush, es reiterativo en sostener
que «tanto la evidencia empírica como unas buenas razones
teóricas hacen esperar que menores impuestos a las empre-
sas no llevan a más inversión» (p. 250). Más bien sostiene
que «lo que realmente importa para atraer empresas son
cosas como una fuerza laboral bien educada y una buena
infraestructura, y para esto, se necesitan impuestos» (p. 93).
Por su lado, Krugman (2018) afirma que
Las empresas han utilizado los ingresos de la re-
ducción de impuestos en gran parte para recom-
prar sus propias acciones en lugar de agregar
empleos y expandir su capacidad productiva...
[porque] sus decisiones son mucho menos sensi-
bles a los incentivos financieros, incluidas las ta-
sas impositivas… Así que el resultado básico de
impuestos más bajos a las empresas es que las em-
presas pagan menos en impuestos, punto final.
Finalmente, un estudio del Fondo Monetario Interna-
cional (FMI) acerca de los efectos sobre la inversión de la
reforma tributaria norteamericana de 2017 encontró que el
principal determinante del aumento de la inversión regis-
trado desde 2017 en Estados Unidos fue el auge de la deman-
da agregada y no el menor costo de uso del capital asociado
con la reducción de los impuestos. Este resultado invalida la
premisa teórica a la base del efecto esperado de la reducción
del impuesto a la renta y permite deducir que el eventual
crecimiento del empleo no se puede atribuir principalmente
a la reforma tributaria (ver, Kopp et al., 2019).
Estas últimas consideraciones deberían ser tenidas en
cuenta al momento de derivar conclusiones acerca de los
efectos sobre la inversión y el empleo de la Ley 2010 de
348 S. Farné

2019. Un eventual aumento de la inversión —precursor del

efecto producción que aumentaría el empleo formal— no
podrá ser tomado en su totalidad, sino que deberá ser des-
compuesto en una parte inducida por la disminución del
costo de uso del capital y una parte provocada por el creci-
miento de la demanda. Y solo la primera es la que se genera
por la disminución del impuesto a la renta de las empresas.
En el caso de Colombia, por ejemplo, en 2019 el incremento
real del salario mínimo acordado para 2019 —que fue el
más significativo de los últimos 25 años, según fuentes gu-
bernamentales—, la mayor migración venezolana y el re-
punte de las remesas internacionales se han reflejado en un
mayor gasto de los hogares que, para ser atendido, debe ha-
ber estimulado una mayor inversión, independientemente
de la variación en el costo de uso del capital.
En cuanto al efecto sustitución, según cuanto se afir-
ma en la exposición de motivos de la Ley de Crecimiento,
«estos estímulos llevan a que el costo de uso del capital7
disminuya 27% entre los años 2019 y 2022» (República de
Colombia, 2019, p. 79). En cambio, por el lado del costo de la
mano de obra, en los últimos dos años los incrementos del
salario mínimo han estado por encima de su crecimiento
de largo plazo.
Así que, por un lado, la Reforma Tributaria abarata sus-
tancialmente el costo de usar capital y por el otro unas
decisiones de carácter laboral incrementan los costos de
contratar la mano de obra. El resultado final es un drás-
tico cambio en los precios relativos de los dos factores de
producción que favorecerá la utilización de maquinaria
y equipo sobre la mano de obra, especialmente la menos

7. «Técnicamente, el costo de uso de capital es el alquiler que las em-

presas deben pagar por una unidad de capital para incorporarla en el
proceso productivo. Intuitivamente, el costo del capital es una medida
del costo que debe asumir una empresa para invertir, y depende princi-
palmente de dos variables: la tasa de interés y los impuestos» (Repúbli-
ca de Colombia, 2019: 75 y 76).
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 349

capacitada. Esto, en el contexto de una tendencia general

hacia la automatización de los procesos productivos y la
utilización de inteligencia artificial.
Así que el efecto sustitución podría superar el efecto
producción y podría llegarse al paradójico desenlace en el
que una reducción de los impuestos a las empresas lleve
más bien a una indeseada disminución del empleo.
Por último, vale la pena resaltar que, y a diferencia de
las leyes 1429 de 2020 y 1607 de 2012, hasta la fecha el Go-
bierno no ha presentado estimaciones acerca del impacto
ocupacional esperado de la Ley de Crecimiento Económi-
co, ni sugerido algún rango de empleos por generar. Las
declaraciones del Gobierno se han limitado a la convicción
de que dicha reforma tributaria traerá consecuencias po-
sitivas sustanciales «orientadas a impulsar el crecimiento,
la formalización, la creación de empleo» (República de Co-
lombia, 2019, p. 79), nada más.

El Piso de Protección Social: Decreto 1174 de 2020

Si bien, en materia de seguridad social, la regla gene-
ral obliga a los trabajadores a cotizar a la seguridad social
sobre por lo menos un salario mínimo mensual, antes del
Decreto 1174 de 2020 existían dos excepciones principales:
una permitía a los trabajadores independientes afiliados al
régimen subsidiado de salud o beneficiarios del régimen
contributivo ahorrar con aportaciones mínimas de $5.000
pesos en el mecanismo de los Beneficios Económicos Perió-
dicos (BEPS). Si, adicionalmente, los ahorradores efectua-
ban al menos seis contribuciones a lo largo de un año, en el
año sucesivo resultaban automáticamente beneficiarios de
un microseguro que cubriría algunos riesgos de invalidez
y el fallecimiento del titular.
La otra excepción permitía la cotización por semanas.
Esta concedía a los trabajadores asalariados —afiliados al
régimen subsidiado en salud o beneficiarios de terceros en
350 S. Farné

el régimen contributivo, que laboraban de forma habitual

no más de 21 días al mes para un mismo empleador y que
por dicha situación recibían una remuneración mensual
menor al salario mínimo— y a sus empleadores la posibili-
dad de cotizar al régimen contributivo de pensiones y a las
CCF sobre una base de liquidación inferior al valor men-
sual de dicho salario mínimo, y proporcional al número de
semanas trabajadas.8 Adicionalmente, tanto trabajadores
como empleadores estaban exentos de contribuir a salud,
al ICBF y al Sena. Los primeros, por su condición de bene-
ficiarios del régimen subsidiado o contributivo de salud y,
los segundos, por efecto de la Ley 1607 de 2012.
Ahora bien, lo dispuesto en el Plan de Desarrollo 2018-
2022 (Ley 1955 de 2019) introdujo la vinculación obligatoria
al Piso de Protección Social (PPS) —que fue reglamentado
por el Decreto 1174 del 27 de agosto de 2020— y, con ello, la
derogación de la posibilidad de cotizar por semanas.
Según el mencionado decreto, las personas que tengan
vínculos laborales de dependencia o celebren contratos por
prestación de servicios, por tiempo parcial y que, en virtud
de ello, perciban un ingreso mensual inferior a un salario
mínimo mensual, deberán vincularse al PPS que estará in-
tegrado por: i) el Régimen Subsidiado del Sistema General
de Seguridad en Salud, ii) los BEPS como mecanismo de
protección en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que ampa-
rará al trabajador de los riesgos derivados de la actividad
laboral.
Evidentemente, el PPS guarda una estrecha similitud
con la excepción al régimen general de cotización a la se-
guridad social que sigue vigente para los trabajadores in-
dependientes. La diferencia fundamental entre el esquema
para trabajadores independientes y el PPS es que el prime-
ro es de carácter voluntario y el segundo es obligatorio.

8. Solo los aportes al sistema de riesgos laborales deben efectuarse so-

bre la base del valor de un salario mínimo mensual, independiente-
mente del número de semanas trabajadas.
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 351

Así que, en la práctica, la implementación del PPS re-

quiere redefinir relaciones institucionales e introducir ajus-
tes técnicos de servicios ya existentes —esto es, a la salud
subsidiada, los BEPS y el microseguro que cubre algunos
riesgos de invalidez y muerte del titular y que en el PPS se
denomina Seguro Inclusivo el cual tendrá una cobertura
superior. Todo eso deberá resolverse antes de su entrada en
vigor establecida para febrero de 2021.
La tabla N.º 1 muestra de forma resumida las principales
diferencias que existen entre el régimen contributivo de se-
guridad social y el PPS.
En el caso del PPS, se puede cotizar por menos de un sa-
lario mínimo mensual, pero el Ingreso Base de Cotización
(IBC) deberá ser calculado proporcional al salario mínimo
diario, por el número de días trabajados.
Tabla 1.
Prestaciones sociales, contribuciones parafiscales y de seguridad social
en el régimen contributivo y el PPS

Régimen contributivo PPS

IBS 1 SMMLV o más Menos de 1 SMMLV

Cotizaciones a seguridad Pensión (12%) + ARL BEPS: (14%) + Seguro Inclusivo

social (0,5-1%) (1%)

Todas, proporcionalmente
Prestaciones Todas
(pero hay costos fijos)

Sistema subsidio familiar 4% Hay que reglamentar el acceso

Fuente: elaboración propia, con base en el Decreto 1174 de 2020.

En el régimen contributivo, los aportes a pensión actual-

mente están a cargo del empleador (12%) y a una adminis-
tradora de riesgos laborales (1%, aproximadamente), para
un total de 13% sobre el IBC. La contribución en el PPS es
más alta: 15%, de los cuales el 14% va a la cuenta BEPS del
trabajador y 1% al Fondo de Riesgos Laborales, con el fin de
atender el pago de la prima del Seguro Inclusivo.
352 S. Farné

El trabajador vinculado a través del PPS, así como el traba-

jador vinculado en el régimen contributivo, tendrá derecho
al pago de todas las prestaciones sociales (primas, vacacio-
nes, cesantías, auxilio de transporte) y a las demás obligacio-
nes a que haya lugar que se deriven de la relación laboral.
Finalmente, el acceso al Sistema de Subsidio Familiar de
los vinculados al PPS deberá ser reglamentado.
En conclusión, con el PPS los empleadores ven reducir
los costos para contratar mano de obra, fundamentalmente
por la reducción del IBC, y este a su vez depende del nú-
mero de días laborados por el trabajador que deberán ser
remunerados sobre la base de un salario mínimo diario.
Desde la perspectiva de los trabajadores habría que eva-
luar si, así como está concebido, el PPS no lleva a una dis-
criminación en el mercado de trabajo, proporcionando una
protección diferencial —inferior— a los trabajadores que se
pretende beneficiar, lo que podría incurrir en la afectación
del derecho a la igualdad. De hecho, la salud subsidiada,
a diferencia de la contributiva, no da derecho a prestacio-
nes económicas, como licencias por maternidad o por en-
fermedad; los BEPS, a diferencia del Sistema General de
Pensiones, no dan derecho a pensiones de sobrevivientes,
y el Seguro Inclusivo no ofrece la misma cobertura que las
administradoras de riesgos laborales (ARL) del régimen
contributivo aseguran en materia de riesgos ocupacionales.
Así, en el caso de un grave infortunio el trabajador vincula-
do al PPS nunca percibirá una pensión de invalidez similar
a la de un trabajador afiliado a una ARL que sufra el mismo
accidente. Es más, muy probablemente solo recibirá una in-
demnización.
Y, por último, queda por ver cómo se reglamentará el
acceso al Sistema de Subsidio Familiar que, muy probable-
mente, para los trabajadores vinculados al PPS no será en
las mismas condiciones de los demás trabajadores formales.
Existe el riesgo de que los empleadores, con el propósito
de obtener provecho de la reducción que el PPS hace posible
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 353

del IBC, desmejoren las condiciones de los trabajadores que

actualmente son contratados formalmente o los reemplacen
cuando sus contratos terminen. Esto, en la medida en que los
nuevos contratos o los nuevos trabajadores contratados se so-
metieran a las condiciones del PPS. En realidad, este sería un
riesgo que afectaría solo un número reducido de trabajadores
—54.000 en las áreas urbanas— según cálculos de la ONG
Cuso International (La Rotta, 2020). Lo anterior, debido a que
la gran mayoría de los trabajadores que laboran por tiempo
parcial, con vínculo laboral, y cuyo salario es inferior al míni-
mo no está afiliada a la seguridad social contributiva.
Por el contrario, según el Ministerio del Trabajo, el PPS
favorecería a nueve millones de trabajadores, dependien-
tes e independientes, que ganan menos de un salario mí-
nimo y que podrían acceder a un nivel, aunque mínimo,
de protección social. En realidad, el grueso de los trabaja-
dores informales está representado por los cuenta propia,
para quienes la afiliación al PPS es voluntaria. De hecho,
mientras un 30% de los asalariados del sector privado no
está afiliado a un fondo de pensiones, en el caso de los tra-
bajadores autónomos este porcentaje sube a casi un 90%.
Se trata de más de ocho millones de trabajadores que tie-
nen alguna pequeña actividad independiente, que no están
obligados a afiliarse al PPS y que por tanto deben restarse
de los nueve millones de trabajadores potenciales. Más pre-
cisamente, los cálculos de Cuso Internacional se basan en
las siguientes estadísticas de las encuestas de hogares de
2019 del Departamento Administrativo Nacional de Esta-
dísticas (Dane). En las cabeceras urbanas había 612 mil per-
sonas con vínculo laboral de tiempo parcial. De estas, 545
mil devengaban menos de un salario mínimo y solo 54 mil
personas de este último grupo estaban afiliadas a la segu-
ridad social. Este sería el grupo de trabajadores que podría
resultar afectado, según Cuso Internacional, en el sentido
de que podría ser desvinculado del régimen contributivo
para inscribirse en el PPS.
354 S. Farné

En fin, el futuro del PPS está lleno de incógnitas. Su po-

tencial universo de referencia es mucho más reducido de lo
que estima el Gobierno. Además, su implementación puede
dar origen a discriminación laboral en la medida en que per-
sonas que desarrollan unas mismas labores pueden tener
derecho a prestaciones de la seguridad social diferentes —
inferiores en caso de los vinculados al PPS— por el solo he-
cho de trabajar un número de días u horas diferentes. A este
respecto vale la pena recordar que el artículo 193 del Plan de
Desarrollo, que el Decreto 1174 de 2020 reglamenta, ha sido
demandado por inconstitucional y que el mismo decreto ha
sido demandado por ilegal ante el Consejo de Estado.
Y como si lo anterior no fuera suficiente, existen difi-
cultades prácticas relacionadas con el funcionamiento del
PPS. Por ejemplo, de traslados oportunos del régimen de
salud subsidiado al contributivo y viceversa —y, simultá-
neamente, de los BEPS al Sistema General de Pensiones y
viceversa; y del Seguro Inclusivo a las ARL y viceversa—
en el caso que se den fluctuaciones por encima o por debajo
del valor correspondiente a un salario mínimo en el total
de los ingresos mensuales devengados por los trabajadores.
Finalmente, es importante resaltar que el PPS, así como
lo define el Decreto 1174 de 2020, no corresponde con la pro-
puesta de los Pisos de Protección Social formulada por la
OIT en la Recomendación 202 de 2012, porque no se arti-
cula con el marco de un sistema integral de protección a la
vejez y por la inobservancia de algunos principios como el
de solidaridad, previsibilidad de los beneficios y pago de la
prestación durante todo el tiempo que dure la contingencia.

Resumen y conclusiones
A continuación, se resumen los principales argumentos
desarrollados a lo largo del documento:
• Los sectores empresariales consideran los costos extra-
salariales muy elevados en Colombia, comparados con
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 355

los demás países de la región. Es bien sabido que este

tipo de comparaciones no logran controlar por las di-
ferencias institucionales entre países y, más que en los
costos extrasalariales, deberían sustentarse en el costo
total del trabajo. En todo caso, si las contribuciones a
pensiones a cargo de las empresas colombianas se tras-
ladaran a los trabajadores (y en un mismo porcentaje
aumentaran los salarios) los sobrecostos salariales en
Colombia se acercarían a los vigentes en Chile, país
que adoptó esta misma estrategia en 1981 y que con fre-
cuencia se toma como principal referencia en la com-
paración de los costos extrasalariales con nuestro país.
Incluso, Chile podría superar a Colombia, si se aprueba
una nueva reforma al sistema pensional que prevé im-
poner una contribución de seis puntos porcentuales a
cargo de las empresas. Trasladar a los trabajadores las
contribuciones pensionales, actualmente a cargo de los
empleadores (compensadas por un proporcional au-
mento del salario), no solo «reduciría» los costos extra-
salariales, sino que impulsaría a los trabajadores a ser
más participativos del sistema pensional.
• Los costos de mantenerse en la formalidad, que derivan
del respeto de la legalidad en materia tributaria, comer-
cial, ambiental, sanitaria y laboral, son más represen-
tativos que los costos de acceso al sector formal y, por
tal razón, las reducciones impositivas solo durante los
primeros años de operación de las empresas, no tienen
efectos duraderos. Este fue el caso de la Ley 1429 de
2010.
• La rebaja de los impuestos al trabajo que caracterizó la
reforma tributaria de 2012 ha tenido un impacto posi-
tivo sobre el mercado de trabajo, pero las estimaciones
empíricas no siempre son robustas y cuantifican ga-
nancias ocupacionales muy por debajo de las presu-
puestadas. En algunos casos lo único que se comprueba
es una disminución del sector informal, sin verificar
356 S. Farné

si ello haya estado acompañado por un simultáneo

aumento del empleo formal. Autores que lo hicieron
encontraron que una disminución en los sobrecostos
salariales reduce el tamaño del sector informal, pero
no aumenta la tasa de ocupación formal. Vale entonces
preguntarse, cuál es la conveniencia de reducir los im-
puestos al trabajo para reducir la informalidad, obtener
ganancias ocupacionales marginales y ver aumentar la
inactividad. Ninguna de las comprobaciones empíri-
cas, además, toma en consideración otras medidas que
indiscutiblemente han contribuido de forma importan-
te a la formalización de la fuerza de trabajo colombiana
en los últimos años como, por ejemplo, las acciones fis-
calizadoras y sancionatorias adelantadas por la UGPP
que fueron facilitadas por la misma Ley 1607 de 2012.
• A priori, no es posible establecer si la más reciente refor-
ma tributaria de 2019 tendrá un efecto positivo sobre
el empleo formal —como lo tenía la anterior reforma
de 2012—, sino que este dependerá de si el efecto pro-
ducción supera el efecto sustitución. El optimismo del
Gobierno sobre la generación de empleo —que, valga la
pena recordar, solo se basa en consideraciones sobre el
efecto producción y vagas apreciaciones sobre el impac-
to ocupacional esperado— parece excesivo. Más aún si
se considera que la reducción de los impuestos prevista
por la Ley 2010 de 2019 no está condicionada a algún
compromiso por parte de las empresas, en términos de
generación de empleo, y que el costo del capital frente
al trabajo se ha abaratado de manera importante y, con
ello, han disminuido los incentivos a contratar mano de
obra. Sería deseable realizar un monitoreo de los efec-
tos de esta ley sobre el mercado de trabajo en el marco
de la CCPL y proceder a una evaluación independiente
de sus impactos sobre el empleo.
• Rebajar impuestos a las empresas, tanto sobre el tra-
bajo como sobre la renta, no constituye una medida
Impactos de las reformas tributarias en el empleo 357

definitiva para la formalización y el crecimiento del

empleo. Según Stliglitz (2019), es más importante contar
con una fuerza laboral educada y una buena infraes-
tructura. De manera que una política de empleo alter-
nativa debería cimentarse en la inversión en capital
físico y humano, y para ello se necesitan impuestos.
• Es muy probable que el PPS acarree más problemas de
los que pretende resolver. Está dirigido a favorecer la
protección social de los individuos de bajos ingresos y
con vínculos laborales de dependencia o que celebren
contratos por prestación de servicios, mas no a la de los
trabajadores más afectados por la informalidad, que son
los trabajadores por cuenta propia. Además, requiere
resolver problemas prácticos de implementación, de no
sencilla solución, y pasar el examen de legalidad, que no
parece fácil superar debido a la posible discriminación en
materia de beneficios de la seguridad social de los vin-
culados al PPS frente a los que se contratan con base en
un salario mínimo mensual o más. Dado que la falta de
protección social afecta principalmente a los trabajado-
res independientes de escasa productividad, sería más
provechoso explorar alternativas al PPS. Por ejemplo,
establecer un monotributo social para microempresarios
(aquellos que en la práctica son excluidos del régimen de
monotributo simple introducido por la Ley 2010 de 2019
por su bajo volumen de actividad) o subsidiar en parte las
contribuciones de los cuenta propia de bajos ingresos.

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 Reflexiones: lo rural en la
pandemia
Cecilia López Montaño1

1. Economista de la Universidad de los Andes, con posgrado en De-

mografía y Economía de la Educación. Ex senadora, ex ministra de
Agricultura, ex ministra de Medio Ambiente, ex directora del DPN, y
columnista en varios periódicos.

359
Introducción

L a histórica subestimación de la situación del campo

colombiano se ha reproducido durante este año de la
pandemia con consecuencias, ignoradas hasta el momen-
to por los hacedores de política. Se puede afirmar que los
análisis de la crisis causada por el Covid-19 aún no reco-
nocen su inmenso aporte para garantizar la oferta de ali-
mentos a la población urbana y, menos aún, los impactos
negativos sobre el sector al caer la demanda urbana por sus
productos. Se cumple lo que se ha evidenciado además con
el tema del cuidado: quienes más aportan a la solución de
problemas de esta inmensa crisis, son los que finalmente
en mayor grado sus costos: el pequeño agricultor y las mu-
jeres, quienes realizan gran parte del cuidado no remunerado
(Dane, 2021a) y remunerado (ILO, 2020). El Estado, no solo
en Colombia, sino en muchos países de la región, ha sido
ajeno a estas situaciones, y por ello hay una gran ausencia
de medidas para minimizar los costos de estas realidades.
Pero, probablemente el tema que adquiere mayor relevan-
cia es que la pandemia se ha considerado como un proble-
ma fundamentalmente urbano, y hasta hoy no se conoce ni
el impacto real en el campo, en términos de la salud de los
habitantes rurales, ni las necesidades de dotación de este
sistema en caso en que aumenten los contagios. Para no
mencionar los costos en calidad de vida que empiezan a ser

361
362 C. López M.

evidentes en áreas rurales. Se da por hecho que, como ha

sucedido hasta ahora, no es esta parte del país la que debe
figurar entre las grandes prioridades nacionales.
Sin embargo, ya empezaron a aflorar los problemas que
era obvio que podrían suceder. Se han perdido cosechas,
ante la dificultad de venderlas totalmente en las ciudades,
como consecuencia de la reducción de la demanda de los
sectores pobres y de clase media urbanas, hoy sumidos en
una inmensa reducción de su trabajo y, por ende, de sus
ingresos (Departamento Nacional de Planeación [DNP],
2021). Pero, además, aquellos sectores que son grandes
consumidores de la producción rural, como los hoteles,
los restaurantes y los grandes eventos, han sido de los sec-
tores más golpeados, por ser de los últimos que han po-
dido reactivar sus labores, que, además, se interrumpen
cuando se presentan nuevos picos del virus. Pero, ante
esta realidad, ha sido evidente la carencia de políticas dis-
tintas a la repetida reestructuración de créditos y compras
parciales y tardías de alimentos, que se terminan perdien-
do ante la reducción drástica de sus mercados urbanos.
A esto se suma lo que están viviendo las mujeres rura-
les, ignoradas por décadas como uno de los grupos de po-
blación más desatendidos históricamente. Aún el mismo
Ministerio de Agricultura desconoce que las mujeres del
campo han salido de la agricultura, y que sus actividades
se realizan precisamente en los sectores que más han su-
frido durante la pandemia: el comercio, el turismo rural, la
venta de alimentos y, en general, los servicios. El descenso
de sus ingresos no ha sido objeto de análisis, a lo que se
suman otras realidades absolutamente ignoradas por las
autoridades: el inmenso peso del cuidado no remunerado,
que ahora, con la educación de sus hijos, sin acceso real a
Internet, sin los equipos necesarios, como computadores y
tabletas, se ha convertido en un peso adicional en las res-
ponsabilidades del hogar.
Reflexiones: lo rural en la pandemia 363

Estas realidades no ocupan la agenda actual del Minis-

terio de Agricultura, y por ello se requieren cuatro di-
mensiones de acción: la primera es un plan de emergencia,
antes de que la pandemia genere problemas adicionales
en una población rezagada que no ha recibido en este go-
bierno la mínima atención requerida: la segunda, el tema
del cuidado no remunerado, para liberar a la mujer de esa
inmensa carga que le quita las posibilidades de tener au-
tonomía económica; la tercera, el tema de la seguridad ali-
mentaria, ignorado totalmente por el Gobierno cuando las
cifras de población con hambre crecen y, por consiguiente,
ya son evidentes en las ciudades, pero se ignora lo que su-
cede en el campo, y la cuarta, la más estructural, que impli-
ca incluir al sector rural como parte de esa transformación
productiva que inevitablemente debe sufrir la economía del
país, que tiene que sustituir ese modelo minero-energético
que ha hecho crisis en medio de esta pandemia.

Elementos sobre la realidad rural

Durante el Covid-19, el sector rural ha jugado un pa-
pel fundamental, que ha permitido, desde el inicio de la
pandemia, que las zonas urbanas del país no se vieran en-
frentadas a una disminución de la oferta de alimentos, es-
pecialmente perecederos. Más aún, en el transcurso de esta
se ha hecho cada vez más evidente que esa dinámica no se
ha detenido, y hoy el sector rural, junto con el financiero e
inmobiliario, son los únicos con crecimientos positivos.
Al observar el comportamiento de los sectores económi-
cos en Colombia durante el año 2020, aquellos que regis-
traron tasas de crecimiento positivas fueron la agricultura,
2,8%, las actividades financieras, 2,1%, las actividades in-
mobiliarias, 1,9%, y la administración pública, 1%. A su
vez, los sectores que decrecieron más fueron el de cons-
trucción (-27,7%), la minería (-15,7%); el comercio (-15,1%) y
las actividades artísticas (-11,7%) (tabla N.º 1).
364 C. López M.

Tabla 1.
Crecimiento económico, por sector, 2020

Tasa de
Sector económico
crecimiento (%)

Agricultura 2,8

Minería -15,7

Manufacturas -7,7

Electricidad, Gas y Agua -2,6

Construcción -27,7

Comercio -15,1

Información y comunicaciones -2,7

Actividades financieras 2,1

Actividades inmobiliarias 1,9

Actividades profesionales, científicas

-4,1
y técnicas

Administración pública 1,0

Actividades artísticas -11,7

Fuente: Elaboración del autor con datos de Dane [2021b].

Esta capacidad de respuesta de este sector se ha debido,

fundamentalmente, a la producción de la pequeña agricul-
tura y a su capacidad para reinventarse, al diseñar canales
no convencionales de comercialización para evitar la conta-
minación en las centrales de abasto de los grandes centros
urbanos (IICA, 2020). Este inmenso reto lo asumieron quie-
nes, precisamente, son los que menos apoyo han recibido
de los programas de políticas públicas. Esta realidad no se
ha dado solo en nuestro país, sino que se ha observado en
toda América Latina (IICA, 2020). En el caso de Colombia,
este esfuerzo no ha encontrado la respuesta necesaria del
Estado, que actúa más como reaccionando a los problemas
evidentes de esta población, que como parte de una estra-
tegia que se ha debido diseñar desde el inicio de esta crisis.
Se ha ignorado que el impacto del deterioro económico
evidente en las zonas urbanas terminaría por afectar al cam-
po, especialmente porque se trata de una drástica reducción
Reflexiones: lo rural en la pandemia 365

de la demanda interna, generada por el cierre de actividades

que requieren estos productos, y más aún, por el acelerado
empobrecimiento de la población colombiana (Garay y Es-
pitia, 2020). Aunque se les advirtió a las autoridades, no se
pensó, por ejemplo, en compras estatales de alimentos, ante
la lenta apertura de sectores que son grandes consumido-
res de productos perecederos provenientes del campo, como
restaurantes, colegios, hoteles, eventos sociales. Esta situa-
ción de la demanda lleva a una reducción de los precios de
los alimentos que se profundiza en un contexto de alta ofer-
ta alimentaria (Banco de la República, 2020).
Se agrega además que, entre las primeras medidas adop-
tadas por el Ministerio de Agricultura, estuvo la reducción
de aranceles de granos para favorecer a sectores que de-
mandan alimentos concentrados, olvidando la capacidad
del país para producir algunos de estos granos, como el
maíz y la cebada, entre otros (Ministerio de Agricultura,
2020). Se argumenta además, entre los campesinos, que
otras importaciones de estos productos del campo y de
materias primas se ven enfrentadas permanentemente a
los acuerdos de libre comercio, que son competidores de la
producción nacional (Contagio Radio, 2020).
Como se mencionó, dos temas son críticos: la posibilidad
de que la pandemia llegue con más fuerza al campo, y la
situación de la mujer rural. El Ministerio de Salud ha deja-
do totalmente en manos de los gobernadores la situación
de estas zonas y, como hasta ahora se ha dado un manejo
adecuado, sigue concentrado solamente en las ciudades.
Pero ahora que se recrudece el impacto, precisamente en
las zonas urbanas, es necesario prever lo que podría suce-
der en el campo, donde la infraestructura de salud es muy
precaria.
Con respecto a la pérdida de ingresos de las mujeres ru-
rales no se ha escuchado ningún análisis sobre lo que les
puede estar sucediendo a estos millones de mujeres ni sobre
las consecuencias de esta desprotección. Adicionalmente, si
366 C. López M.

el peso del cuidado que están viviendo las mujeres urbanas

no está en la agenda del Estado, mucho menos los es para el
caso de la mujer rural, más desprotegida y bajo un sistema
patriarcal aún más fuerte que el que enfrenta la mujer ur-
bana. Antes de la pandemia, las campesinas tenían un peso
de cuidado muy superior al de la mujer urbana, de manera
que, ahora, en medio de mayores dificultades su situación,
debe requerir apoyos de urgencia.

Un plan de emergencia para el campo

Antes de que la crisis urbana se agrave, ante la perspec-
tiva de un incremento de los contagios y el cierre inevitable
de la actividad productiva, es fundamental que se aborde
la situación rural. El país no puede agregarle a la situación
actual de profunda recesión económica con una reactiva-
ción exageradamente lenta, una crisis rural tanto producti-
va como de salud y cuidado. En principio, debe diseñarse
e implementarse un conjunto de acciones para mantener
la dinámica productiva e incrementar el empleo, medidas
sociales como la transferencia de recursos, la salud, la edu-
cación y, particularmente, atender la demanda de cuidado
que tiene impactos en todos estos frentes.

Lo productivo
La crisis en muchas de las cosechas del 2020, como la de
la papa en el centro del país, el maíz, el plátano y el ñame,
entre otras, en la región caribe, implica necesariamente me-
nos producción para el 2021. Eso se traduce en una reduc-
ción significativa de alimentos perecederos el próximo año,
con el impacto en precios o, algo peor, con un aumento de
las importaciones que le harían un profundo daño al sector
productor agrícola del país. Por consiguiente, el Ministerio
de Agricultura debe evaluar seriamente las crisis actuales
y asegurar que no se frene la producción, lo que implica
Reflexiones: lo rural en la pandemia 367

que no se arruinen quienes perdieron sus mercados. No es

solo la eterna reestructuración de crédito, que no resuelve
la situación del histórico endeudamiento de los pequeños
productores del campo, sino mirar estímulos, seguros de co-
sechas, oferta de bienes y servicios agropecuarios, sumados
a un análisis de la demanda potencial por estos productos.

Empleo
Un mejor conocimiento del mercado de trabajo rural es
fundamental, porque siempre se descarta fácilmente su si-
tuación, señalando que predomina la informalidad y el in-
cumplimiento de la ley laboral en el poco empleo formal que
se genera. La Misión de Empleo, en la presentación de su
director Levy (2020), trata la realidad del empleo rural como
si no fuera un tema importante de análisis para el país. En
el año 2020, la tasa de desempleo femenino a nivel nacional
alcanzó el 20,6% y el de la mujer rural fue del 16,2%, menor
a la tasa de desempleo femenino a nivel urbano, 21,4%. Sin
embargo, debe señalarse que hay menos mujeres rurales
participando en el mercado de trabajo. Mientras que la Tasa
Global de Participación (TGP) a nivel urbano fue del 51,5%,
la rural fue del 34,8% en el año 2020 (tabla N.º 2)
Tabla 2.
Indicadores laborales mujeres, promedio anual, 2020

Nacional Urbana Rural

Desempleo 20,6 21,4 16,2
TGP 48,1 51,5 34,8

Nota: Tanto la tasa de desempleo como la TGP del año 2020 corresponden al
promedio de los trimestres enero-marzo, abril-junio, julio-septiembre y octubre-
diciembre de ese año.
Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2021c).

La prioridad debe ser el empleo femenino y de jóvenes,

porque ellos están recibiendo el mayor impacto de la re-
cesión económica, y porque su presencia es muy reducida
368 C. López M.

en las actividades que no se han detenido: la producción

agropecuaria y de materias primas. Una alternativa son los
programas de empleo de emergencia, apoyados con recur-
sos regionales y de regalías, en caminos vecinales; para las
mujeres, arreglo de escuelas, jardines en las plazas públi-
cas y, en general, pequeñas obras que demanden trabajo
y generen ingresos que contribuyan, además, a mejorar la
situación de los municipios.

Políticas sociales
Además de una clara evaluación de los apoyos estatales
dirigidos a pobres y vulnerables y su cobertura real en el
campo, dos temas son críticos: la salud y la educación. So-
bre el primero es hora de que el Ministerio de Salud analice
el riesgo del campo colombiano, sus equipos de atención y
las estrategias, en caso de que se disparen los contagios. No
puede descargarse solamente en los hogares el cuidado de
enfermos, cuyas características en general son mucho más
precarias que las de los hogares urbanos. La evaluación de
riesgos y del personal existente, las campañas dirigidas a
los ciudadanos de acuerdo con su cultura e identificar las
ventajas de no estar tan concentrados como en las ciudades,
deben ser elementos a considerar. Se agrega la evaluación
de costos, si se requiere reforzar toda la atención a la po-
blación.
Con respecto a la educación, el tema central es la conec-
tividad, que ha rezagado de manera grave a los estudiantes
rurales. Adicionalmente, es fundamental estudiar el re-
greso programado a la escuela como elemento crítico para
frenar el rezago educativo y para aliviar el tema del cuida-
do que asumen las mujeres dentro del hogar. Si en algún
área era posible no suspender la educación presencial era
precisamente en estas zonas, pero la condición necesaria
era el buen estado de las escuelas. Sin embargo, solo ahora,
cuando ya se inició ese proceso en las zonas urbanas, era
Reflexiones: lo rural en la pandemia 369

de esperarse que también se estuviera dando en el campo.

Pero este proceso no se ha iniciado porque el Gobierno no
ha asignado recursos para cumplir con las exigencias de
la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación
(Fecode) para garantizar las medidas de prevención en es-
cuelas pobremente dotadas, como son una mayoría en el
sector rural. Adicionalmente, como la alternancia se consi-
dera muy compleja, la educación sigue en los hombros de
las mujeres, en condiciones mucho más complejas que las
que viven las madres urbanas.
El rezago rural-urbano ya era una realidad antes de la
pandemia: el promedio nacional de educación era de 8,2
años y, el rural de 5,5 (Dane, 2020a). Sin duda, la brecha se
debe estar incrementando de manera significativa, sin que
el Gobierno y la sociedad en general sean conscientes del
costo, en términos de las nuevas generaciones del campo.
Este tema es especialmente grave para la educación pre-
escolar, que es prácticamente inexistente en muchas áreas
rurales del país.
Si algún avance social se ha logrado en el sector rural es
la ampliación de la cobertura en salud, al menos el derecho
a acceder a estos servicios. En 2019, esta cobertura rural fue
del 94,3%, pero el 83,2% pertenece al régimen subsidiado y
solo el 16,5% al régimen contributivo, lo que refleja el bajo
nivel de ingresos de la población del campo (Dane, 2020a).
Ahora, del derecho a tener el servicio, a disponer de la in-
fraestructura y del personal adecuado para garantizar la
oportunidad y la calidad, hay un gran trecho, así como
para lograr el acceso a medicamentos, hospitalización y de-
más servicios necesarios. El reporte del ministro de Salud
sobre la evolución de la pandemia en zonas rurales es muy
optimista. Según sus recientes declaraciones, el Gobierno
ha hecho un gran esfuerzo aumentando la capacidad ins-
talada en municipios rurales y dispersos: se han entrega-
do 252 ventiladores en territorios de alta ruralidad y de 79
municipios con camas de Unidades de Cuidados Intensivos
370 C. López M.

(UCI), hoy existen 106. Son sin duda, estos y otros apoyos
puntuales los que requieren ser evaluados para poder en-
tender la capacidad real de la ruralidad para enfrentar la
pandemia (Ministerio de Salud, 2020).
Pero la verdad es que existen muchos anuncios sin que
se conozca realmente el estado actual de la infraestructu-
ra personal y otras grandes necesidades. El impacto de la
pandemia en el sector rural —como en el caso de la educa-
ción— tampoco tiene el balance que se requiere para hacer-
le frente al impacto del virus en una población como la del
campo, con tantas carencias para alcanzar una vida digna.
Los recursos siguen siendo muy limitados y son más los
planes que las realizaciones. Por ejemplo, el ministro Ruiz
Gómez afirma que:
Hemos transferido 1.750 millones para la dota-
ción de equipos de ambulancia a Leticia y Bue-
naventura. Tenemos en revisión 286 proyectos en
territorios rurales para viabilización técnica y se
habilitaron 24 nuevos puntos para atención de te-
lemedicina en hospitales públicos de municipios
rurales. (Ministerio de Salud, 2020)
No son suficientes estas informaciones parciales.

Economía del cuidado

Como se mencionó antes, es fundamental reducir el peso
de la educación de los hijos y debe agregarse el cuidado
de personas contagiadas y de enfermos en general. Existe
una relación que se ha hecho evidente en la pandemia: más
cuidado es menor actividad productiva de las mujeres, por
consiguiente, es fundamental, en primer lugar, reconocer
el peso del cuidado, cómo se ha aumentado en la pandemia
y cómo puede crecer si llega con más fuerza el Covid-19.
En segundo lugar, ayudar a distribuir el cuidado y aliviar
la carga actual que están asumiendo las mujeres rurales,
Reflexiones: lo rural en la pandemia 371

en condiciones más difíciles que la población femenina

urbana. El Estado debe empezar a realizar algunas tareas
pendientes: guarderías para los niños pequeños, que son
inexistentes en la mayoría de pequeños municipios. En ter-
cer lugar, en caso de agravarse el impacto de la pandemia,
el Gobierno debe proveer personal de apoyo al sector salud
para aliviar la carga de las mujeres que cuidan a los enfer-
mos. En cuarto lugar, por fin, algo que se anuncia y no se
cumple, proveer apoyo a las labores del hogar: lavadoras y,
sobre todo, estufas para sustituir el consumo de leña, que
tiene un gran impacto ambiental, pero que también reduce
el tiempo de preparación de alimentos. De acuerdo con la
Encuesta Nacional de Uso de Tiempo (ENUT) de 2016-2017
(Dane, 2018), las mujeres rurales dedicaban al cuidado no
remunerado 8,2 horas diarias, que es un tiempo mayor al
que dedicaban las mujeres urbanas estas mismas laborales
(7,1 horas). Además, la brecha de género es mayor a nivel
rural que a nivel urbano. Mientras que las mujeres urbanas
hicieron labores del cuidado 3,6 horas más que los hombres
urbanos, las mujeres rurales realizaron esas labores 5,1 ho-
ras más que los hombres del campo (tabla N.º 3).

Tabla 3.
Horas diarias dedicadas a las labores del cuidado no remunerado en
Colombia, por sexo, 2016-2017

Región geográfica Mujeres Hombres Brecha

Urbano 7,1 3,5 3,6
Rural 8,2 3,1 5,1

Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2018).

En cuanto a la dedicación semanal al cuidado no re-

munerado por actividad, se observa que, a nivel nacional,
urbano y rural, las mujeres dedican más tiempo que los
hombres a todas las actividades de cuidado no remunera-
do. De nuevo, la brecha entre hombres y mujeres es mayo-
res a nivel rural que a nivel urbano (tabla N.º 4).
372 C. López M.

Si esta era la situación antes de la pandemia, la brecha

entre mujeres y hombres del campo debe haber aumentado
significativamente, cuando el cuidado está en la primera
línea de acción frente al Covid-19 (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo [Oecd], 2020). En oficios del ho-
gar, educación de los hijos y cuidado de ancianos, la brecha
entre mujeres y hombres rurales en términos de dedicación
de horas semanales era de 15,4, 11,0 y 5,5 horas semanales.
Precisamente, en esas actividades es evidente que se han
generado las mayores demandas de esa actividad. Por ello,
este trabajo, realizado prioritariamente por mujeres sin re-
muneración dentro del hogar, debe haber llegado a niveles
que no solo frenan cualquier posibilidad para que ellas rea-
licen trabajos remunerados, sino que están sometidas a una
carga de trabajo de cuidado que supera la jornada laboral
normal de ocho horas.
Tabla 4.
Tiempo de dedicación semanal cuidado no remunerado en Colombia,
por sexo, área geográfica y actividad económica, agosto 2020

Actividad Urbano Rural Nacional

Hombres

Hombres

Hombres
Mujeres

Mujeres

Mujeres
Brecha

Brecha

Brecha

Realizar oficios en su hogar 9,3 21,7 12,4 9,3 24,7 15,4 9,2 21,4 12,2
Cuidar o atender niños 14,3 24,6 10,3 13,4 24,4 11,0 14,4 24,6 10,2
Cuidar a personas ancianas
16,9 21,4 4,5 13,8 19,3 5,5 15,9 23,4 7,5
y/o discapacitados
Elaborar prendas de vestir o
tejidos para otros miembros 6,1 8,2 2,1 0 19,3 19,3 5,5 8,2 2,7
del hogar

Fuente: Elaboración del autor con datos de (Dane, 2020b).

Seguridad alimentaria
El tema se seguridad alimentaria con frecuencia se re-
fiere a la situación de las poblaciones urbanas, y se ignoran
los vínculos con la producción de alimentos, especialmente
Reflexiones: lo rural en la pandemia 373

de pequeños agricultores. Por consiguiente, sin desconocer

que este tema también puede afectar sectores del campo,
debe existir conciencia de que en medio de esta crisis, es
fundamental que no se desestimule la producción de ali-
mentos por parte de sus pequeños productores. Como lo
señala Penagos (2020),
De acuerdo con la información del Censo Nacio-
nal Agropecuario (2014), se encuentra que el 63%
de las áreas sembradas en alimentos (descontan-
do café, azúcar y palma de aceite) se concentran
en lo que se reconoce como municipios rurales y
rural disperso y esta producción se destina prin-
cipalmente a centrales de abasto, comercializa-
dores y grandes superficies que se encuentran en
ciudades y grandes aglomeraciones.
Desatender la posible caída de la producción de perece-
deros por carencia de una política que minimice sus pér-
didas, no solo empobrece al sector más rezagado del país,
sino que incrementa un problema no suficientemente reco-
nocido que identifica amplios sectores de su población que
ya sufren de inseguridad alimentaria.
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimen-
tación (FAO) y la Agricultura y la Comunidad de Estados
Caribeños (Celac, 2020), afirman que
La pobreza y la desigualdad limitan el acceso
a bienes y servicios esenciales, tales como los
alimentos y servicios de salud. Al respecto, es
esperable que los efectos negativos de la crisis sa-
nitaria tales como la disminución del consumo o
la calidad de los alimentos, serán mayores en la
población de los primeros quintiles de ingreso de
países con alto grado de desigualdad, altos nive-
les de pobreza o un elevado número de contagios
por el nuevo Coronavirus.
374 C. López M.

Por ello, este tema, absolutamente ignorado por las au-

toridades colombianas, es uno de los que requiere un lla-
mado a la acción de manera urgente. Y agregan que «estos
efectos [por el lado de la demanda] crecerán en magnitud
a medida que los periodos de inactividad económica se
prolonguen» (FAO y Celac, 2020). Así mismo, desde el lado
de la oferta, «las medidas de restricción de movilidad o de
aislamiento social pueden tener impactos a lo largo de esa
cadena de suministro» (FAO y Celac, 2020). Este es un im-
pacto negativo claro sobre la población campesina. Y des-
taca que
El principal riesgo en el corto plazo es no poder
garantizar el acceso a los alimentos de la pobla-
ción que está cumpliendo con las medidas de se-
guridad sanitaria para evitar la propagación del
virus, y que en muchos casos han perdido sus
fuentes de ingresos por el cese de las actividades
económicas no esenciales. (FAO y Celac, 2020)
El incremento en los niveles de pobreza que se ha regis-
trado en Colombia en medio de la pandemia, donde el 42%
está por debajo de la línea de pobreza y el 29% son vulne-
rables, con ingresos apenas por encima de esa línea, debe-
ría haber señalado ya el tema de la seguridad alimentaria
como absolutamente urgente (DNP, 2021). Como se sabe, la
proporción del gasto en alimentos es muy alta entre estos
sectores, pero fuera de la repartición de mercados, no siem-
pre de alimentos saludables, no se conoce una estrategia
específica para garantizar que el hambre no se apodere de
estas poblaciones. Preocupa, especialmente, la inoperan-
cia del programa que suministra alimentos a la población
estudiantil. No se sabe cómo ha seguido su operación en
zonas rurales y, sobre todo, la vigilancia de su consumo,
para que no se quede en los adultos. La desnutrición de
la población menor de edad en el campo no puede ser un
nuevo campo de rezago del campo colombiano.
Reflexiones: lo rural en la pandemia 375

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(Cepal) y la FAO (2020) anotan una reflexión de particular
importancia:
El promedio ponderado regional de incremento
en el componente de alimentos del índice de pre-
cios al consumidor, entre enero y mayo de 2020,
ha sido del 4,6%, cifra casi cuatro veces mayor al
alza en el índice de precios general (1,2%). El in-
cremento ha sido particularmente elevado en la
Argentina (14,1%), Colombia (5,6%), México (4,7%)
y el Uruguay (70%).

Sacar la economía del cuidado del hogar

Las actividades del cuidado y la producción agropecua-
ria de alimentos tienen como elemento común la falta de
reconocimiento a su inmensa contribución durante la pan-
demia. Lo grave de esta ignorancia por parte de la sociedad
y de los gobiernos es que se ha traducido en la falta abso-
luta de reconocimiento de los problemas que se generan en
estas actividades y en la población que la realiza. Debido
a ello, no existen las estrategias adecuadas, ni públicas ni
privadas, para abordar estas realidades y poder enfrentar
sus costos y consecuencias. El peso del cuidado, especial-
mente de aquel que realizan las mujeres dentro del hogar,
ignorado totalmente por la economía, es no solo un tema de
las mujeres urbanas sino, probablemente, más serio entre
las mujeres rurales.
El Dane acaba de presentar los resultados preliminares
de la ENUT (Dane, 2001a), es decir, en medio de la pan-
demia. Sus resultados demuestran cómo son las mujeres
rurales las que más han sentido el incremento de estas acti-
vidades debido a la pandemia. Han aumentado significati-
vamente la proporción de horas dedicadas a estas labores,
comparadas con los resultados de la ENUT del 2018 (Dane,
2018). Los hombres disminuyen esa proporción, que a su
376 C. López M.

vez es muy inferior a la que se observa entre las mujeres del

campo. Estas responsabilidades han aumentado en el 2020
frente a una disminución de los hombres en esas tareas.
La actividad de cuidado que muestra el mayor aumento
de mujeres dedicadas a esta labor es la preparación de ali-
mentos, 85,2%, más de lo que se observa entre las mujeres
urbanas (tabla N.º 5).
Tabla 5.
Participación en grandes grupos de actividades de trabajo no
remunerado, por sexo y área geográfica

ENUT 2021 ENUT 2017

Centros Centros
Cabeceras Cabeceras
poblados y poblados y
municipales municipales
rural disperso rural disperso
Hombres

Hombres

Hombres

Hombres
Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres
Actividad

Total trabajo no SCN 87,8 63,0 93,0 55,9 88,8 62,4 92,5 60,5
Suministro de
75,8 34,3 85,2 24,1 72,7 25,6 81,2 22,7
alimentos
Mantenimiento de
35,5 9,5 51,0 9,5 35,2 8,9 49,1 9,6
vestuario
Limpieza y
67,7 36,2 78,0 34,4 67,1 34,3 76,4 33,6
mantenimiento
Actividades con
13,4 7,9 17,7 8,5 15,6 10,2 19,0 11,4
menores de cinco años
Cuidado físico a
15,7 3,3 20,9 2,4 19,9 3,8 25,1 3,6
personas del hogar
Apoyo a personas del
10,8 5,2 11,0 3,1 8,6 3,8 8,5 3,1
hogar

Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2018, 2021a).

Pero probablemente la mejor manera de entender lo que

están viviendo las mujeres rurales, es conocer las horas de-
dicadas al cuidado en medio de la crisis del Covid-19. En
2020, estas labores dentro del hogar implicaron una mayor
dedicación de horas, especialmente de las mujeres, 8:27 ho-
ras al día, 35 minutos más que en 2017. Por su parte los
Reflexiones: lo rural en la pandemia 377

hombres disminuyeron su participación en estas activida-

des 2:53 horas al día, comparadas con las 3:06 en 2017 (tabla
N.º 6). Es evidente la sobrecarga que asumen las mujeres
frente a la que tienen los hombres, 8:27 horas, casi cuatro
veces más que los hombres, 2:23 horas. Una brecha de gé-
nero muy superior a la observada en zonas urbanas.
Tabla 6.
Tiempo diario promedio en grandes grupos de actividades de trabajo no
remunerado, por sexo y área geográfica

ENUT 2021 ENUT 2017

Centros Centros
Cabeceras poblados Cabeceras poblados
municipales y rural municipales y rural
disperso disperso
Hombres

Hombres

Hombres

Hombres
Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres
Actividad

Total trabajo no SCN 7:52 3:11 8:27 2:53 7:04 3:30 7:52 3:06
Suministro de
1:57 0:59 2:18 1:08 1:57 0:55 2:26 1:07
alimentos
Mantenimiento de
1:18 0:49 1:24 0:57 1:11 0:45 1:26 0:44
vestuario
Limpieza y
1:27 1:09 1:24 1:15 1:19 1:00 1:25 1:06
mantenimiento
Actividades con
menores de cinco 1:50 1:37 1:47 1:37 1:32 1:23 1:22 1:18
años
Cuidado físico a
1:42 1:10 1:41 0:46 1:22 0:44 1:24 0:39
personas del hogar
Apoyo a personas del
2:02 1:14 1:53 1:23 1:24 1:08 1:17 1:11
hogar

Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2018, 2021a).

Un ejercicio que, con frecuencia, no se realiza, y que lleva

a muchos errores de política pública e, inclusive, de activi-
dades de responsabilidad social del sector privado cuando
dirige acciones de apoyo a las mujeres, es ignorar esta carga
de cuidado y no reconocer que se agrega a la de actividades
remuneradas. Adicionalmente, la pandemia ha reducido la
actividad reconocida como productiva, especialmente de
378 C. López M.

las mujeres, aunque también de los hombres, pero en me-

nor grado (tabla N.º 7).
Tabla 7.
Participación en actividades de trabajo remunerado, por sexo y área
geográfica

Área geográfica Total Mujeres Hombres

Total Nacional 40,6 29,3 52,6
Cabeceras municipales 39,6 30,4 49,8
Centros poblados y rural disperso 44,1 25,2 61,6

Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2021a).

En 2016, la proporción de mujeres en edad de trabajar,

que eran activas, fue del 36%, pero la pandemia redujo este
indicador al 25,2%. Una significativa disminución en la
posibilidad para las mujeres del campo de lograr autono-
mía económica. Pero además debe agregarse el número de
horas que le dedican a este trabajo remunerado, que debe
sumarse al tiempo que absorbe el cuidado no remunerado
(tabla N.º 8).
Tabla 8.
ENUT 2016. Participación en actividades de trabajo remunerado. Por
sexo y área geográfica

Área geográfica Total Mujeres Hombres

Total nacional 46,1 36,6 56,3
Cabeceras municipales 44,2 36,0 53,3
Centros poblados y rural disperso 52,6 38,9 65,3

Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2021a).

Se observa cómo, al agregar el cuidado dentro del hogar

y las horas de trabajo que genera ingresos, se llega a jor-
nadas diarias de 16:30 horas, es decir, más de dos jornadas
laborales cada día, mientras la de los hombres es nueve ho-
ras de trabajo remunerado y 3 de cuidado, una jornada y
media, 12 horas diarias (tabla N.º 9).
Reflexiones: lo rural en la pandemia 379

Tabla 9.
ENUT 2021. Tiempo por participante en actividades de trabajo
remunerado, por sexo y área geográfica

Área geográfica Total Mujeres Hombres

Total nacional 8:33 7:49 8:59
Cabeceras municipales 8:41 8:08 9:00
Centros poblados y rural disperso 7:43 5:25 8:31

Fuente: Elaboración del autor con datos del Dane (2021a).

Es evidente el costo que asumen las mujeres rurales ac-

tualmente, que solo encontrarán salida si se disminuye el
peso de la economía del cuidado. Abrir escuelas es una ta-
rea prioritario, que no se está haciendo, pero la solución
real es sacar el cuidado no remunerado del hogar para que
lo asuma el Estado y el mercado y se convierta en un sector
productivo como la salud y la educación (López, M., 2020).

Sector rural en la transformación productiva

Un país lleno de economistas desconoce que la raíz del
problema del mercado laboral colombiano, que antes de la
pandemia mostraba sus inmensas falencias, no está solo en
el costo de la mano de obra, ni en la productividad de esta,
sino que tiene profundas raíces en el sistema productivo
colombiano, cuyos principales sectores no generan empleo
(González, 2020). Por ello, el tema de la transformación pro-
ductiva no puede seguirse postergando ante la crisis reco-
nocida del modelo minero energético (Ocampo y Torres,
2020. El sector agropecuario, que ha estado marginado por-
que le pesa el ser el Punto Uno del Acuerdo de la Habana,
en un gobierno que no reconoce este acuerdo, tiene todas
las condiciones para ser uno de los sectores claves para la
reactivación de la economía colombiana. El país tiene la
tierra, siempre y cuando logre desconcentrarla dado el ver-
gonzoso Gini que ostenta (Suescún y Fuerte, 2017); tiene el
agua mal utilizada, pero existe y tiene la gente, una de las
380 C. López M.

mayores poblaciones campesinas de la región. Solo faltan

esas reformas estructurales para distribuir la propiedad de
la tierra; un verdadero acceso de su población a los bienes
públicos y servicios rurales y, más que esto, la voluntad po-
lítica de lograr convertirlo en el eje de la reactivación pro-
ductiva del país.
Como lo afirma Delgado (2019),
Colombia es uno de los países de América Lati-
na que estaría en capacidad de incrementar sus-
tancialmente su producción agropecuaria para
atender tanto su consumo interno como la cre-
ciente demanda mundial, dado que cuenta con
importantes extensiones de tierra aptas para las
actividades agropecuarias que no han sido apro-
vechadas debidamente y con abundantes recur-
sos hídricos.
Y agrega algo que se ha repetido insistentemente sin que
se logren decisiones estatales sobre esta realidad: «Existen
45 millones de hectáreas [(ha)] disponibles para la actividad
económica agropecuaria (agroforestal, agrícola y ganadera)
y ello sin considerar el área dispuesta para actividades de
producción forestal, que es de alrededor de 3,6 millones de
ha» (Delgado, 2019). ¿Por qué no se ha avanzado ante datos
tan positivos sobre el impulso a este sector? Esto tiene di-
versas explicaciones que van desde realidades de falencias
existentes en el campo colombiano, hasta resultados de una
política social que no ha cerrado brechas entre la ciudad
y el campo, hasta temas estructurales con connotaciones
políticas sobre la imposibilidad de desconcentrar la tierra
rural. A esto se agrega la falta de decisión política para de-
sarrollar las políticas adecuadas para impulsarlo, como un
sector productivo dinámico en el país.
Uno de los grandes frenos para el propósito anterior nace
de una realidad: en la actividad ganadera se utilizan en el
país 24,8 millones de ha, es decir, un 53,2% más de las tie-
Reflexiones: lo rural en la pandemia 381

rras consideradas aptas para esta actividad. Como afirma

Delgado (2019), «estos resultados confirman la existencia de
un conflicto de uso que se manifiesta en la destinación de
tierras con potencial agrícola a actividades de ganadería ex-
tensiva, lo cual corresponde a un uso ineficiente del suelo».
Pero se agrega además, que
La zona rural colombiana sigue estando insu-
ficientemente diversificada. Hay, por supuesto,
una creciente actividad minera (que es una acti-
vidad estrictamente rural), servicios de diferente
naturaleza que se prestan desde los núcleos po-
blados y en algunas zonas se ha desarrollado un
importante turismo rural, aunque los mineros
artesanales y operadores turísticos muchas veces
están en peores condiciones que los pequeños
agricultores. Algunas actividades rurales están,
en cualquier caso, subdesarrolladas, en particu-
lar la pesca y la acuicultura. Por esto, la suerte de
las zonas rurales ha estado muy ligada a la del
sector agropecuario. (DNP, 2014)
No en vano se ha afirmado que
El sector agropecuario muestra en el último cuar-
to de siglo un comportamiento decepcionante, de
hecho, uno de los más decepcionantes de Amé-
rica Latina. Su participación en el PIB ha colap-
sado y curiosamente lo ha hecho con particular
rapidez durante los subperíodos de relativamen-
te buen desempeño económico general, 1990-97 y
2003-13, indicando que se ha roto la correlación
entre las fases de crecimiento del sector agrope-
cuario y de la economía en general que eran típi-
cas antes de la apertura económica. (DNP, 2014)
La caída [del sector agrícola] en la participa-
ción del PIB a precios corrientes ha sido mucho
más marcada a largo plazo. En efecto, dicha
382 C. López M.

participación se ha reducido a una cuarta parte

de lo que era a fines de los años 1970, en vez de
la mitad cuando se estima en precios constantes.
Esto refleja una reducción en el precio relativo de
la producción agropecuaria medida a través de
los deflactores del PIB. En efecto, a largo plazo,
el precio relativo del valor agregado sectorial (o
sea, el PIB) se ha reducido aproximadamente a la
mitad. (DNP, 2014)
El espacio rural colombiano contiene enormes
riquezas naturales, incluidos buenos recursos
hídricos, bosques nativos todavía extensos y me-
ga-diversidad. Sin embargo, en el territorio más
densamente ocupado, una gran parte de la acti-
vidad agrícola se realiza en terrenos de ladera,
ya que somos relativamente menos ricos en estas
zonas que algunos otros países latinoamericanos
en términos de tierras planas con vocación agrí-
cola. Sin embargo, el uso del suelo no correspon-
de siempre con su vocación y, en particular, hay
todavía muchos terrenos planos con vocación
agrícola que se utilizan para ganadería extensiva,
en tanto que la agricultura familiar con vocación
agrícola se tiende a localizar en las laderas, en
condiciones que presentan desafíos para su de-
sarrollo y sostenibilidad económica y ambiental.
Hay, además, un conflicto creciente en el uso del
agua y la tierra con actividades mineras y serios
problemas asociados a la ocupación de hume-
dales e insuficiente regulación de corrientes que
genera problemas de inundaciones en épocas de
lluvia. (DNP, 2014)
Ante lo anterior, no cabe la menor duda de que es imposi-
ble pensar en la transformación productiva de la economía
colombiana sin reactivar el campo. Pero adicionalmente,
es crítico cerrar la brecha rural urbana que combine una
Reflexiones: lo rural en la pandemia 383

estrategia productiva y social y una buena dosis de demo-

cracia, porque estos serán los elementos que abrirían las
puertas para sacar esa población colombiana del atraso,
especialmente aquella que vive en forma dispersa (MinA-
gricultura, Dane, 2016). El reto es poner al sector campesi-
no en la vía de la modernidad y del progreso, no solo del
campo y su población sino del país. No solo crecerá esta
economía y se aumentará el empleo, sino que se reducirá la
profunda desigualdad de ingreso y de riqueza que caracte-
riza a Colombia.

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 Efectos de la crisis del Covid-19
en el trabajo: hacia un plan de
transición por la reconstrucción y
el empleo decente
Eric Alberto Orgulloso Martínez1
y Camilo Andrés Guevara Castañeda2

1. Economista de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en

Educación y especializado en Proyectos de Desarrollo, ex director de la
ENS y profesor universitario.
2. Economista y magíster en Sociología, Universidad Nacional de Co-
lombia, profesional de la ENS.

387
L as consecuencias socioeconómicas de la pandemia no
tienen precedentes en Colombia, América Latina y en
el mundo. Estimaciones de la Comisión Económica para
América Latina (Cepal) indican que el desplome del Pro-
ducto Interno Bruto (PIB) regional será superior en más
de un 9,1% en 2020, y el aumento del desempleo, será de
5,4 puntos porcentuales, lo que implicará un incremento
del número de personas en situación de pobreza de 45,4
millones, con lo que el total de personas en esa condición
pasaría de a 230,9 millones en 2020 (el 37,3% de la población
latinoamericana), siendo más crítica la situación de los tra-
bajadores informales y en general los que viven y trabajan
en condiciones precarias, que representan más del 50% de
los ocupados.
El impacto social de la pandemia es dramático. Ocho de
cada 10 personas de la región vivirán con ingresos inferio-
res a tres líneas de pobreza, es decir, 500 dólares mensuales.
Además, habrá una mayor desigualdad en la distribución
del ingreso: un incremento en el coeficiente de Gini entre
un 1% y un 8% (Comisión Económica para América Latina
[Cepal], 2020a).
Urge coordinar una respuesta global para hacer fren-
te a los efectos de la crisis en América Latina y el Caribe
como el mayor desafío de los estados, de las instituciones
públicas, los actores políticos y sociales. En la región se han
adoptado políticas de gasto público para proteger a los más

389
390 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

vulnerables y preservar las capacidades humanas y produc-

tivas, sin embargo, son insuficientes e ineficaces ante la mag-
nitud de los impactos y su efecto transmisión en el conjunto
de la economía, en los indicadores sociales. Es evidente el
fracaso de las políticas de ajuste de corte neoliberal que se
venían aplicando la mayoría de los gobiernos de la región.
Para lograr una adecuada recuperación económica y re-
estructuración productiva se requiere diseñar y poner en
marcha un plan de transición económica y social por la recons-
trucción y el empleo decente, que contenga un conjunto de
medidas económicas fiscales, monetarias, tributarias, de
empleo y generación de ingresos.

Impactos de la crisis del Covid-19 en el empleo y

los ingresos
De acuerdo con la Cepal (2020b), los efectos inmediatos
de la crisis del Covid-19 son la interrupción de las cadenas
de valor mundiales, debido al cierre de grandes fábricas
y la interrupción del comercio internacional, con implica-
ciones dramáticas en la alta reducción de puestos de tra-
bajo; el cierre de fronteras, restricciones al transporte y a
la movilidad, con consecuencias graves en el turismo y
los servicios; el aumento del teletrabajo, la automatización
y el comercio electrónico; restricciones a las exportacio-
nes de insumos médicos y alimentos, y mayores presiones
fiscales para los Estados y gobiernos. Los efectos sociales
a la vista son el alto nivel de desempleo y la pérdida de
ingresos, el aumento de la pobreza y la desigualdad y una
mayor precarización laboral, aumento de los riesgos a la
salud y a la vida, con el agravante de un pésimo sistema
de atención en salud.
El otro gran problema en América Latina y el Caribe es
la informalidad, dado que gran parte de la población son
trabajadores informales que no tienen acceso a la seguri-
dad social. Como señala la Cepal (2020d),
Un plan de transición por el empleo decente 391

En la región, los mercados laborales suelen ser

precarios: existe una alta proporción de empleos
informales (un 53,1% en 2016, según la Organi-
zación Internacional del Trabajo [OIT], 2018). En
2018 solo el 47,4% de los ocupados aportaba al sis-
tema de pensiones y más de 20% de los ocupados
vivía en la pobreza. Las mujeres, las jóvenes, los
indígenas, los afrodescendientes y los migrantes
están sobrerrepresentados entre los trabajadores
informales.
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID, 2020) la pérdida de empleos en América Latina3 entre
febrero y julio es cercana a 25 millones de puestos de traba-
jo, lo que indica que esta cifra sería mucho mayor para toda
la región. Colombia es el tercer país de la región con una
pérdida superior a cuatro millones de empleos (equivalen-
te al 21%), al reducirse la población ocupada de 22 millones
de personas, en febrero, a 17.900.000 empleos en julio de
2020, según la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH)
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(Dane). Por registros administrativos, relativos a la afilia-
ción y cotización a los sistemas de protección social, la re-
ducción representa el 8,67%, pero entre febrero y junio.
La situación es más difícil para el 40% de los trabajadores
que no tienen acceso a ninguna forma de ayuda ni meca-
nismo de protección social, pero también para las micro y
pequeñas empresas (mipymes), que carecen de capacidad
para amortiguar el golpe. Se estima que podrían cerrar
2,7 millones de empresas, en su mayoría microempresas,
lo que supondría la pérdida de 8,5 millones de puestos de
trabajo (Cepal, 2020b).
Las estimaciones sobre pérdida de horas de trabajo in-
dican un empeoramiento de la situación del mercado de
trabajo y ofrece pocas esperanzas de que se produzca una

3. Con una muestra de nueve países, que incluyen a Colombia.

392 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

clara recuperación este año. Varias estimaciones recientes

de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2020)
evidencian una disminución de la cantidad de horas de
trabajo a escala mundial para los tres primeros trimestres
de 2020. En las Américas se registró una pérdida de horas
de trabajo de alrededor del 28% en el segundo trimestre de
2020, esto es 105 millones de empleos a tiempo completo,
equivalentes, con respecto a la estimación previa del 18,3%,
según la OIT (2020).
La pérdida de ingresos laborales asciende a 3,5 billones
de dólares estadounidenses (5,5% del Producto Interno Bru-
to, PIB, mundial) para los tres primeros trimestres de 2019.
La pérdida de ingresos provenientes del trabajo es mayor en
los países de ingresos medianos, para los países de ingresos
mediano-bajo fue el 15,1%, y en los países de ingreso me-
diano-alto el 11,4% (como el caso Colombia). Los ingresos
provenientes del trabajo4 a escala mundial han disminuido
alrededor de un 10,7% durante los tres primeros trimestres
de 2020 con respecto al mismo periodo de 2019.
La pérdida de ingresos provenientes del trabajo revela
amplias diferencias en lo concerniente a la situación de los
trabajadores según su modalidad y el sistema de protección
social. Los trabajadores del sector formal pueden benefi-
ciarse más fácilmente de prestaciones de seguridad social u
otras medidas que aplique el sector público para mitigar los
efectos de la pérdida de ingresos provenientes del trabajo,
como los seguros de desempleo y los subsidios. Sin embar-
go, el 60% de los trabajadores del sector informal de todo el
mundo, que no pueden beneficiarse, por lo general, de nin-
gún plan de protección social, son más vulnerables frente a
la pérdida de ingresos y ante la pobreza. Resulta previsible
que la informalidad se incrementará debido al empobreci-
miento y la pérdida de ingresos de los hogares y ante la im-
posibilidad de restablecer todos los puestos de trabajo que se

4. Incluidos los salarios de los trabajadores y parte de los ingresos de

los trabajadores por cuenta propia.
Un plan de transición por el empleo decente 393

perdieron durante la pandemia y debido a la ralentización

de la economía y la duración de la crisis de la pandemia.
Una de las razones subyacentes de la revisión al alza de
la pérdida de horas de trabajo es que los trabajadores de las
economías en desarrollo y emergentes. en particular, en el
sector informal, se han visto afectados en mayor medida
que en crisis anteriores. En algunos países, la pérdida de
horas de trabajo es notablemente mayor que en las econo-
mías avanzadas que se han visto afectadas de forma más
adversa. En las economías en desarrollo, una de las ma-
yores dificultades ha sido realizar teletrabajo (Brussevich
et al. 2020 y Fondo Monetario Inernacional [FMI], 2020), la
mayor incidencia de la crisis en los trabajadores del sector
informal, la menor relevancia del empleo público y las res-
tricciones de recursos para implantar medidas de respues-
ta adecuadas frente a la Covid-19, lo que puede exacerbar
los efectos de la recesión y, por ende, dar lugar a nuevas
dificultades en el mercado de trabajo. Se ha constatado que
el empleo en el sector informal (Johannes y De Laiglesica,
2009) ha aumentado en anteriores recesiones económicas
como consecuencia de la disminución de oportunidades en
el sector formal (OIT, 2020), lo que prevé que se verá au-
mentado el trabajo informal, autónomo y en las economías
populares, sin seguridad social.
La reducción del empleo en el trimestre II de 2020, res-
pecto al trimestre II de 2019, por sexo (valores porcentua-
les), evidencia que en Colombia la pérdida de empleo fue
mayor para las mujeres, con 27,2%, frente a los hombres,
con 17,9%, siendo uno de los más altos del mundo. La con-
tribución del aumento del nivel de desempleo y del grado
de inactividad a la reducción del valor agregado del em-
pleo en el mismo periodo fue de 31,5% en el desempleo y
68,5% en el nivel de inactividad.
En Colombia, entre los meses de mayo y julio, la tasa de
desempleo promedio fue del 20,4%5 y cuando se desagrega

5. En mayo la tasa de desempleo fue del 21,4%, en junio del 19,8% y en
julio en 20,2% (Dane, 2020).
394 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

por género y ciclo vital muestra una realidad aún más preo-
cupante en la que el desempleo femenino llega al 25,5% y el
desempleo juvenil al 39,4% (Dane, 2020). Esto contrasta con
las tasas de desempleo cercanas al 10% en países como Esta-
dos Unidos, Italia y Suecia, e incluso otros países con tasas
de desempleo alrededor del 5% como Alemania, China, Ja-
pón, Dinamarca e Irlanda entre otros (Banco Mundial, 2020).

Figura 1.
Desempleo y política fiscal para algunos países de la Ocde

25%

20% COL
Tasa de Desempleo

15%
USA

10% SWE
ITA
FRA LUX
5% AUS BEL
SVN GER
JPN

0%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Gasto Público (%PIB)

Nota: En Colombia, entre los meses de mayo y julio, la tasa de desempleo

promedio fue del 20,4%6 y cuando se desagrega por género y ciclo vital muestra
una realidad aún más preocupante en la que el desempleo femenino llega al
25,5% y el desempleo juvenil al 39,4% (Dane, 2020). Esto contrasta con las tasas
de desempleo cercanas al 10% en países como Estados Unidos, Italia y Suecia, e
incluso otros países con tasas de desempleo alrededor del 5% como Alemania,
China, Japón, Dinamarca e Irlanda entre otros (Banco Mundial, 2020).
Fuente: Elaboración propia con datos de Ocde (2020a) y Elgin, C., Basbug, G.,
Yalaman, A. (2020).

Los efectos del Covid-19 se manifiestan en una disrup-

ción de las cadenas de suministro a nivel global, en los
mercados financieros internacionales —a través de una

6. En mayo la tasa de desempleo fue del 21,4%, en junio del 19,8% y en
julio en 20,2% (Dane, 2020).
Un plan de transición por el empleo decente 395

mayor incertidumbre y aversión al riesgo—, afectando

principalmente las economías emergentes. La menor ac-
tividad económica a nivel global, a su vez, ha repercuti-
do en una fuerte reducción del precio internacional de las
materias primas exportadas por los países andinos, lo que
genera un importante impacto en las cuentas fiscales en su
sostenibilidad fiscal.
Sin embargo, desde antes de la emergencia del Covid-19
se registraba una tendencia de debilitamiento del comercio
mundial que se arrastra desde la crisis financiera de 2008-
2009. La rápida propagación del Covid-19 y las medidas
adoptadas por los gobiernos han tenido graves consecuen-
cias, como la interrupción de gran parte de las actividades
productivas, con un marcado aumento del desempleo, con
la consecuente reducción de la demanda de bienes y ser-
vicios. La contracción del volumen del comercio mundial
de bienes fue cercana al 18,5% en el segundo trimestre de
2020, en comparación con igual período de 2019, cuando la
caída durante el primer semestre se habría situado en el
11% (OMC, 2020). De acuerdo con la Cepal (2020c) la paráli-
sis del turismo es muy grave para la región, pues represen-
tó el 48% del valor de sus exportaciones totales de servicios
en 2019, el doble de su participación en las exportaciones
mundiales de servicios. La situación es particularmente
grave para los países del Caribe, en los cuales el turismo
representó en 2019 el 45%.
Entre marzo y abril de 2020, salieron de los mercados
emergentes aproximadamente USD $100.000 millones de
inversiones de cartera, un monto más de tres veces mayor
que en el mismo período de la crisis financiera mundial.
Los exportadores de materias primas están sufriendo do-
blemente debido al colapso de los precios de las materias
primas. Y se espera que las remesas —el sustento de tanta
gente sin recursos— se reduzcan. En este contexto el FMI
estima que las necesidades brutas de financiamiento exter-
no de los países de mercados emergentes y en desarrollo se
396 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

elevan a billones de dólares, y estos países pueden cubrir

solo una parte de ellas por sí solos, con lo cual se acrecienta
el déficit de financiamiento en cientos de miles de millones
de dólares (FMI, 2020a).
Con los choques atípicos de oferta y demanda, una crisis
sanitaria y altos costos de financiamiento en toda América
Latina, las medidas necesarias para mitigar los costos hu-
manos y económicos de la crisis serán de enormes propor-
ciones y exigirán una «estrategia sin precedentes», sostiene
Werner (2020), director del hemisferio occidental del FMI.
Teniendo en cuenta el limitado espacio fiscal que existe
en la región, se requiere priorizar el gasto y hacerlo más
eficiente. Las autoridades tendrán que encontrar maneras
creativas de llegar a diferentes segmentos de la sociedad,
especialmente donde la informalidad es elevada. Las se-
cuelas de la pandemia y las respuestas de política económi-
ca también causan inquietudes en torno a la sostenibilidad
de la deuda a mediano plazo (Werner, 2020b).
Existe una coincidencia en al diagnóstico de organizacio-
nes y redes sociales en el sentido de que la pandemia y sus
efectos dejaron al desnudo las deficiencias del modelo econó-
mico neoliberal que se generalizó en el mundo a partir de los
años ochenta, y que fue adoptado en la mayoría de nuestros
países. Dichos efectos se acumulan y exacerban injusticias
preexistentes. La privatización hasta de los bienes públicos
por excelencia, como la salud y el agua, la gestión terceriza-
da de las políticas sociales y la reducción de los impuestos
y regulaciones a los poderosos dejaron al sector público sin
los instrumentos y canales para responder efectivamente a
la crisis sanitaria, social y económica (Iniciativa Social Para
América Latina y el Caribe [Isalc], 2020).

Las respuestas de los países frente al Covid-19

La pandemia del Covid-19 ha pasado a engrosar la lista
de los hechos denominados «cisnes negros» (Taleb, 2008).
Eventos inesperados y de gran impacto, que la gran mayo-
Un plan de transición por el empleo decente 397

ría no se imaginaba que podían suceder, y que en el caso

del Covid-19 resultan ser responsables de la tragedia que
han padecido millones de personas en el mundo, de la pér-
dida de seres queridos, así como causantes de la pérdida
de empleos y del cierre de empresas, como consecuencia
del cierre inédito de la economía y de los mercados, rea-
lizados para disminuir la transmisión del virus, mientras
se lograba adecuar el sistema de salud. Esta situación en
el caso colombiano se prolongó en términos generales por
más cinco meses. Sin embargo, la crisis económica, social
y distributiva estaba incubada desde antes del Covid-19, lo
que marca un cuestionamiento a las políticas económicas
neoliberales y al modelo de desarrollo extractivista, rentís-
tico y concentrador.
Las intervenciones de los Estados y gobiernos han es-
tado limitadas por las dificultades de financiamiento, el
estrecho margen fiscal, el tipo de política monetaria con-
trolada en el ámbito nacional y las competencias de los
gobiernos subnacionales, a la vez que por las limitacio-
nes institucionales en los sistemas de información —caso
Sisben desactualizado y con errores—, y además por los
enfoques de los modelos de intervención social focaliza-
dos y miserabilistas en términos de bajos niveles de trans-
ferencias de ingresos y la falta de provisión de servicios
básicos y alimentos.
Las principales acciones públicas durante la crisis se han
orientado al apoyo financiero a las empresas, en algunos
casos con énfasis en la mipymes, pero los recursos desti-
nados por el Estado no llegan oportunamente ni en el flu-
jo necesario para proteger el empleo y mantener activo el
circuito productivo. Los programas de apoyo y estímulo al
empleo en la región van desde contribuciones a la seguri-
dad social, subsidio al pago de salarios, ayudas directas a
las empresas, protección al empleo, transferencias mone-
tarias, seguro de desempleo, reducción de jornada laboral
y otras medidas relativas al financiamiento con garantías
estatales, de acuerdo con estudios de la Cepal.
398 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

Los países con menores tasas de desempleo —como los

europeos— adoptaron políticas de empleo y políticas so-
ciales, soportadas en un mayor gasto público orientadas a:
1) retener el empleo, 2) proteger a los trabajadores y ciuda-
danos en general y 3) proteger el aparato productivo.
Países como Francia, permitieron a las empresas utili-
zar el régimen de Activité Partielle. Todos los empleados con
contrato podían recibir hasta el 70% de su salario y las em-
presas no asumieron ningún costo por horas no trabajadas
(OECD, 2020). En el caso de Alemania, simplificaron el ac-
ceso al Kurzarbeit, el instrumento a la que acuden empresas
que tuvieron que reducir el tiempo de trabajo. De esta for-
ma, las empresas podían utilizar la herramienta si el 10%
de la fuerza laboral quedaba afectada por recortes en las
horas de trabajo, cuyo nivel anterior estaba en 30%. El ser-
vicio público de empleo asumió hasta el 80% de las horas
no trabajadas y también el 100% de las contribuciones a la
seguridad social. Los trabajadores con contratos tempora-
les también pudieron acceder a los subsidios (OECD, 2020).
Otros países, como Japón, ampliaron la cobertura de ac-
ceso al «Subsidio de ajuste de empleo». Antes del Covid-19,
el acceso al subsidio a las empresas se otorgaba si las empre-
sas tenían una reducción del 10% en la producción durante
más de tres meses. Durante la pandemia, el requisito de
acceso disminuyó al 5% de reducción de la producción en
un mes. Por otra parte, también se aumentaron las subven-
ciones por horas no trabajadas a las pymes hasta el 100%
y para las empresas grandes hasta el 75% (OECD, 2020). A
su vez, se amplió para cubrir a los trabajadores temporales
que no estaban cubiertos por el seguro de empleo. Tam-
bién se creó una nueva herramienta para los trabajadores
que habían quedado desprotegidos porque sus empresas
no habían solicitado el subsidio a pesar de reducir las ho-
ras. En Estados Unidos, en la mayoría de los estados ope-
ran programas de Compensación a Corto Tiempo (STC). El
gobierno, a través de un paquete de estímulos, financió el
Un plan de transición por el empleo decente 399

100% de los pagos de los programas de los STC en los es-

tados que ya contaban con uno existente y financió el 50%
en los estados que crearon uno. Frente a los límites de estos
programas, introdujo varios esquemas de subsidios sala-
riales, aumentó los recursos para el seguro de desempleo
(OECD, 2020).
En España el Gobierno decidió crear y mejorar un gran
número de medidas laborales, de ingresos, de igualdad, de
vivienda, de crédito, de alivio impositivo y sostenimiento
de la actividad económica de empresas afectadas y profe-
sionales autónomos. Adoptaron el Ingreso Mínimo Vital
como una prestación no contributiva de la seguridad so-
cial que garantiza unos ingresos mínimos a quienes care-
cen de ellos. La renta garantizada es de 462 euros al mes
para una persona adulta que viva sola y se incrementa en
139 euros al mes por cada persona adicional, adulta o me-
nor, hasta un máximo de 1.015 euros al mes. El gobierno
español adoptó el Expediente de Regulación Temporal de
Empleo (ERTE), el cual permite la suspensión de contratos
laborales o la reducción de la jornada ordinaria de manera
temporal, con el fin de proteger a las personas trabajado-
ras, a través de la agilización de los trámites, evitando que
pierdan sus puestos de trabajo durante la crisis sanitaria,
a la vez protege a las empresas mientras retornan a su ac-
tividad normal cuando las condiciones sanitarias lo per-
mitan. Además, España adoptó medidas para garantizar
la liquidez y la estabilidad de las empresas, apoyar a los
trabajadores autónomos y pymes que experimenten caídas
de ingresos derivada de la reducción de su actividad, tales
como garantías financieras, concesión de préstamos a em-
presas y autónomos y medidas de alivio y flexibilidad a las
empresas incluidas para solventar necesidades transitorias
de liquidez y favorecer el mantenimiento del empleo.
En el mismo sentido, la Unión Europea puso en marcha
un paquete de medidas para apoyar a los países miem-
bros, tales como el instrumento de solidaridad de 100.000
400 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

millones de euros, denominado SURE, para ayudar a los

trabajadores a mantener sus ingresos y, a las empresas, a
mantenerse a flote. Asimismo, reorientó los fondos estruc-
turales disponibles hacia la respuesta al coronavirus, inclu-
yendo a los agricultores y los pescadores. La flexibilización
del Pacto Europeo de Estabilidad (relación déficit/PIB) y de
las normas sobre ayudas estatales a las empresas, con el fin
de que los Estados puedan contar con mayor libertad de
gasto para financiar las medidas nacionales de emergen-
cia; préstamos de la BEI, MEDE, SURE, y el Plan Europeo
de Recuperación (Next Generation EU) de 750.000 millones
(Boscherini, F. y Chiodi M., 2020).
En términos generales, estos países tenían esquemas de
protección de empleo y protección social mucho más ro-
bustos, cuya cobertura fue extendida, y también se dise-
ñaron otras alternativas de protección del trabajo y de los
ingresos. Los programas de financiación pública y de sos-
tenimiento de las nóminas de las empresas, de renta básica
para la población y los seguros de desempleo, entre otros,
fueron decisivos para evitar la precarización y vulnerabili-
dad de la población trabajadora, y a su vez son facilitadores
de la recuperación más rápida en esos países.
A su vez, las medidas de liquidez han evidenciado un
claro favorecimiento a las élites del país, haciendo eco del
modelo de economía del goteo (trickle down economics), que
privilegia directamente a los poseedores de riqueza real
y/o financiera para que supuestamente la riqueza vaya des-
cendiendo a las capas bajas de la población. Esta asimetría
ha estado presente en las relaciones sociales e institucio-
nes construidas desde la época de la colonia, en la cual,
por ejemplo, se otorgaban terrenos baldíos a los amigos
del gobierno de turno (Kalmanovitz, 2010). Este modo de
desarrollo continua hasta nuestros días, con la reducción
de impuestos en cerca de nueve billones de pesos al gran
capital, y algunas decisiones, en materia de tasa de interés
que tienen una dimensión distributiva al influir sobre la
Un plan de transición por el empleo decente 401

participación de los salarios en el PIB (Rochon, 2017).

En época de pandemia también se evidencian estas rela-
ciones coloniales al intermediar los recursos públicos por
medio del sistema financiero, quienes han puesto barreras
de acceso a los destinatarios de dichos recursos, pero favo-
recen al gran capital. De igual forma el Gobierno colom-
biano decide, sin ningún estudio ni justificación, hacerle
un préstamo a una aerolínea como Avianca, cuyos propie-
tarios son grandes conglomerados económicos extranjeros
del Synergy Group Corp., con la intención de salvar el valor
de la acción de la compañía, con una inyección de capital
por USD $370 millones; recursos importantes que deberían
orientarse a financiar o dar liquidez real a las mipymes,
conectividad y otras políticas sociales, como la Renta Bá-
sica Universal, la matrícula estudiantil gratuita para es-
tudiantes de universidades públicas. Afortunadamente el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió, el 14
de septiembre, suspender el trámite del préstamo a Avian-
ca, como respuesta a una acción popular que interpuso un
ciudadano, porque no acreditaba las condiciones de ley, y
no asegura la protección del patrimonio público, teniendo
en cuenta que Avianca se acogió al capítulo 11 del Código
de Bancarrota de Estados Unidos.
Para atender este tipo de crisis se necesita un marco ana-
lítico heterodoxo y medidas excepcionales debidamente
coordinadas, de alcance global y regional, para reconstruir
la economía, promover una reconversión productiva y una
mayor inclusión socioeconómica. La terapia económica
frente a los efectos de la pandemia no puede ser más neoli-
beralismo, que solo busca la reducción de costos laborales y
una mayor flexibilidad de los mercados con apertura total
de la economía. Por el contrario, se requieren cambios de
política económica, y más aún en el modelo de desarrollo,
para encontrar una nueva senda de desarrollo humano e
incluyente para nuestro país, con un papel más activo del
Estado social y regulador.
402 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

De acuerdo con la Cepal, la adopción de una estrategia

integral de recuperación económica y de transformación
productiva y social requiere de compromiso y voluntad
política del gobierno para alcanzar acuerdos mediante el
diálogo social eficaz con los actores de la sociedad, inclu-
yendo a los sindicatos y no solo las empresas, en materia
de políticas públicas y en el intercambio de conocimientos
sobre múltiples dimensiones que inciden en el desarrollo
inclusivo y sostenible, revisten más importancia que nunca
(Cepal, 2020c). En el plano fiscal, son necesarias medidas
expansivas del gasto, con una serie de intervenciones acti-
vas del Estado, incluyendo la gestión y renegociación de la
deuda pública, reformas estructurales y progresistas en el
sistema tributario y una mejora de la transparencia fiscal.
Colombia, como Perú, presenta niveles de deuda pública
en el sector público no financiero superiores al 50% del PIB,
y un servicio de la deuda equivalente al 4,2% del PIB7, lo
que presume un margen de endeudamiento para atender
los efectos de la pandemia. El espacio fiscal disponible an-
tes de la pandemia, sumado a los niveles iniciales de deu-
da, han sido los principales determinantes del volumen de
los paquetes de apoyo económico instrumentados por los
gobiernos.
Para responder a la crisis, Colombia y Perú utilizaron
recursos disponibles provenientes de fondos de estabiliza-
ción o la reasignación de fondos estatales. En el caso de
Colombia, el uso de recursos provenientes de varios fon-
dos por una cifra cercana a los $25 billones (2,4% del PIB),
a través del Fondo de Mitigación de Emergencias (Fome).
Estos recursos provienen de $12,1 billones (1,1% del PIB) del
Fondo de Ahorro y Estabilización del Petróleo (Fopep) y de
$2,7 billones (el 0,2% del PIB) de ahorros de naturaleza pen-
sional depositados en el Fondo de Pensiones Territoriales

7. Es mayor el endeudamiento de Colombia con el 50% del PIB y el

servicio de la deuda del 4,2% del PIB, frente al de Perú 27% del PIB y el
servicio de la deuda en 1,7% del PIB.
Un plan de transición por el empleo decente 403

(Fonpet). A tales recursos se sumaron otros provenientes

de deuda interna y de los excedentes de las entidades es-
tatales. Colombia, emitió bonos en el mes mayo por USD
$2.500 millones (0,9% del PIB) y acudió al FMI para hacer
uso de un cupo de crédito en la Línea de Liquidez de Cor-
to Plazo por USD $10.800 millones. Para Colombia, las si-
mulaciones del BID mostraron un balance fiscal promedio
negativo (-7,7% del PIB).8 Si se suman las amortizaciones,
las necesidades de financiamiento brutas serían del orden
del 9% del PIB, en tanto que el monto de deuda llegaría en
promedio a 61,6 %, lo que significa un aumento de aproxi-
madamente 11 puntos porcentuales respecto 2019 (Andri et
al., 2020).
De igual forma, Perú también hizo uso de parte de los
recursos de su fondo de estabilización fiscal y recursos de
empresas públicas y de la reserva de contingencia, dispo-
niendo de fondos propios del 4% del PIB para hacer frente
a la etapa inicial de la crisis. Aumentó el gasto público des-
tinado principalmente a mayores transferencias sociales
para la población más vulnerable. Además, estipuló el pago
directo de parte de la nómina empresarial y el diferimiento
del pago de impuestos. Otra medida importante adoptada
fue la suspensión o flexibilización de la regla fiscal9 para el
sector público no financiero durante los años 2020 y 2021,
con el propósito de permitir una respuesta adecuada a la
crisis y para que el gobierno disponga de mayor espacio
fiscal para el gasto público (BID, 2020).
Mientras Perú anunció la movilización de recursos por
un monto cercano al 14,4% del PIB, en Colombia los anun-
cios del gobierno indican una cifra de aproximadamente
el 11% del PIB, incluyendo un 7% para capitalización del

8. Entre uno y dos puntos porcentuales por encima del nivel aconseja-
do por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal.
9. En el artículo 6 de la Ley de Regla Fiscal (Ley 1473 de 2011) se le per-
mite al Gobierno colombiano realizar gastos extraordinarios de hasta
del 20% de la brecha del producto.
404 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

Fondo Nacional de Garantías, con el fin de garantizar el

crédito a las empresas, más sin embargo, esos recursos
quedan fondeados en el sector financiero, y los que efecti-
vamente se han aplicado en los primeros meses de pande-
mia no superan el 3% del PIB. Mientras el Banco Agrario
de Colombia aumentó el crédito con desembolsos al sector
agrícola en un 21%, (colocaciones de $1,6 billones),10 las co-
locaciones del sistema financiero disminuyeron significati-
vamente (-26%) (Banco Agrario, 2020).
A diferencia de este mayor gasto público, con respecto a
la mayoría de los países de la Ocde, Colombia fue uno de
los países que siguió el dogma de la austeridad fiscal, con
lo cual el gasto adicional con la creación del Fome, llegó
a menos del 3% del PIB, en un momento en que incluso
los países de la Ocde estaban desafiando la receta de los
presupuestos equilibrados y las finanzas sanas. No obs-
tante, el problema fiscal no sigue siendo solo cuantitativo,
en relación con el volumen del gasto público, sino también
cualitativo relativo a la orientación del gasto. Las medidas
de liquidez orientadas a un financiamiento barato de las
actividades productivas son equivocadas o insuficientes
dado que cuando las empresas ven reducidas sus ventas no
piensan en endeudarse, así su costo sea barato. Lo que se
requiere es dinamizar la demanda, el consumo de los ho-
gares y de las propias empresas, para reactivar la inversión.
La inversión está guiada más por los estados psicológicos
de quienes toman esas decisiones de inversión.
El Banco Central de Reserva del Perú ha dispuesto ac-
ciones como la reducción de la tasa de interés de referen-
cia y los encajes bancarios, y las inyecciones constantes
de liquidez mediante operaciones repo. Además, puso en
funcionamiento un programa de garantías crediticias di-
rigido a ayudar a los empresarios a cumplir con sus res-
ponsabilidades económicas. Dada la magnitud de la crisis,

10. Con corte del 17 de julio de 2020.

Un plan de transición por el empleo decente 405

la ampliación del espacio fiscal vendría de la mano de

mayores niveles de endeudamiento y reasignaciones de
gasto, pero ello depende de las decisiones de política y los
intereses dominantes. Perú y Colombia, por ejemplo, han
realizado operaciones de emisión y manejo de deuda en el
transcurso de la crisis generada por el Covid-19, incluyendo
operaciones de crédito del Gobierno. En el caso de Perú, en
el mes de abril, realizó una operación de emisión de deu-
da para captar recursos por un monto equivalente un USD
$3.000 millones (1,3% del PIB) a través de la emisión de dos
bonos globales a tasas históricamente bajas.
El aumento de subsidios al desempleo por medio de las
Cajas de Compensación, al pasar de 90.000 a 150.000 cesan-
tes es una medida insuficiente para el tamaño de la crisis.
Lo mismo puede decirse del Programa de Apoyo al Empleo
Formal (PAEF) que entrega una transferencia monetaria a
las personas que tienen vínculo laboral (licencias o suspen-
sión) con su empleador, pero se quedaron sin ingresos, y
no tiene en cuenta la situación de informalidad y la poca
capacidad de supervivencia de las pymes. Ni hablar de las
medidas entre empleadores y trabajadores que precarizan
los ingresos de estos últimos por medio de medidas como
el aplazamiento del pago de la prima de servicios o la sus-
pensión de contratos sin pago de salarios.
Los países han recurrido a transferencias directas a los
hogares vulnerables (incluida la ampliación de programas
existentes), flexibilización de los requisitos de acceso y ex-
pansión de los sistemas de seguro de desempleo, subsidios
al empleo, desgravaciones y prórrogas tributarias tempo-
rales y garantías de crédito. Respecto a las transferencias
monetarias, el gobierno adoptó un «ingreso solidario» de
$160.000 para 2.391.822 beneficiarios. Además, un giro ex-
tra de $145.000 para los más de 2.660.000 hogares adscritos
al programa de Familias en Acción. Igualmente, esta medi-
da implica un incentivo adicional por $345.000 a los 274.000
beneficiarios de Jóvenes en Acción; así como a 1.500.000
406 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

adultos pertenecientes al programa Adulto Mayor. Por su

parte, la Alcaldía de Bogotá adoptó una renta básica ga-
rantizada de $240.000 para 550.000 hogares en la ciudad de
Bogotá, y adicionalmente una renta básica garantizada de
$240.000 en mercados a 150.000 familias adicionales que no
están bancarizadas.
Las respuestas de política aún están en evolución, y las
autoridades están enfrentando importantes retos de imple-
mentación. Es posible que los gobiernos no puedan llegar
a los hogares vulnerables mediante transferencias tradicio-
nales en lugares que carecen de sistemas amplios de asis-
tencia social y donde predomina la informalidad. Además,
es más complicado hacer llegar la asistencia a las empresas
más pequeñas y las del sector informal. Dado el alto nivel
de informalidad en la región, los países deberían usar to-
dos los registros disponibles y métodos posibles para llegar
a las empresas más pequeñas y los trabajadores informales
(Werner, 2020).
En resumen, los resultados catastróficos de la pandemia
pueden explicarse por las trayectorias de la política econó-
mica y social antes y durante la pandemia, que han eviden-
ciado otra vez más la fragilidad del modelo de desarrollo
colombiano, cuyos defensores se vanagloriaban de haber
venido reduciendo la pobreza en las últimas décadas, al
pasar en 2002 de una tasa del 53% de la población en condi-
ciones de pobreza monetaria al 28% en 2018.11 Por supuesto,
esto no fue producto de la existencia de más puestos de
trabajo con mejores condiciones laborales, sino la conse-
cuencia de la profundización de los subsidios a la demanda
y los programas de transferencias monetarias condiciona-
das. La lección que deberíamos aprender es que no se trata
solo de reducir la pobreza, sino que es más importante la
forma cómo se hace. Hoy las reivindicaciones del mundo

11. La pobreza multidimensional en 2019 era incluso menor: 17,5% de

la población.
Un plan de transición por el empleo decente 407

del trabajo y los derechos del trabajo han perdido centrali-

dad en la política social dominante, pero nos encontramos
ante una nueva oportunidad, en la que es necesario adop-
tar un cambio de visión en la forma en que pensamos la
movilidad e inclusión social y el derecho al trabajo.

Respuestas y análisis de los organismos

internacionales
En respuesta a la turbulencia económica internacional
el FMI promovió un tipo de apoyo excepcional para la ba-
lanza de pagos de los miembros más pobres golpeados con
especial dureza por la pandemia. Fue un apoyo focalizado
que les permitió a estos países priorizar el gasto médico y
las necesidades sanitarias ante un entorno económico di-
fícil, caracterizado por fuertes caídas del ingreso, erosión
del ingreso fiscal y aumento del gasto. De los 70 préstamos
aprobados desde que comenzó la pandemia, por un total
de 25.000 millones de dólares, 17 fueron para países de la
región, por un total de 5.200 millones de dólares. Adicio-
nalmente, se aprobó el acceso a la Línea de Crédito Flexible
para Chile y Perú y se renovó para Colombia. Junto con
México, el respaldo total brindado a la región a través de
la Línea de Crédito Flexible asciende a USD $107 mil mi-
llones (Werner, 2020). La línea de crédito renovable tiene
como condición de que los países deben contar con marcos
de política económica muy sólidos (marco fiscal de media-
no plazo), como criterios de habilitación. El FMI estimó la
demanda inicial de recursos de la Línea de Liquidez a Cor-
to Plazo (LLCP)12 ascendería a USD $50.000 millones (FMI,

12. La Línea de LCP está diseñada para ser un respaldo de liquidez

para los miembros con marcos de política y fundamentales muy sóli-
dos, que enfrentan necesidades de liquidez potenciales, moderadas y
de corto plazo, debido a choques externos que generan dificultades en
la balanza de pagos. Este respaldo de liquidez complementa el conjunto
de herramientas de préstamos del FMI y otros elementos de la red de
seguridad financiera mundial.
408 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

2020) y aprobó un crédito de USD $10.800 millones a Co-

lombia en mayo, en el marco de la Línea de Crédito Flexi-
ble (LCF) (prevención de crisis), al igual que a Perú USD
$11.000 millones, y a Chille USD $23.930 millones, en cada
caso se sustenta en el «historial altamente sólido de los paí-
ses con derecho a utilizar la LCF, que permite confiar en
que seguirán aplicando políticas económicas firmes». Esa
estrategia de endeudamiento de los países condiciona las
políticas y las prioridades de desarrollo.
La pandemia probablemente reforzará dos tendencias
interrelacionadas que ya se perfilaban previamente. La pri-
mera es hacia un menor nivel de interdependencia produc-
tiva, comercial y tecnológica con las principales economías
mundiales, en particular, entre los Estados Unidos y Euro-
pa, por una parte, y China, por la otra. La segunda es hacia
un comercio mundial con un menor nivel de apertura, más
permeado por consideraciones geopolíticas y de seguridad
nacional, con una mayor presencia de conflictos y con una
institucionalidad multilateral debilitada, según la Cepal.
En un contexto de mayor regionalización de la produc-
ción, la integración regional debe desempeñar un papel
clave en las estrategias de salida de la crisis en América
Latina y el Caribe. Para avanzar en la integración regional,
la infraestructura y la logística deben formar parte de los
paquetes de medidas de recuperación económica. Además
de su relevante participación directa en el PIB y el empleo,
son fundamentales para la producción de todos los bienes
y servicios, el suministro de alimentos y servicios esen-
ciales, y la competitividad internacional del comercio (Ce-
pal, 2020b). En consecuencia, la integración regional debe
desempeñar un papel clave en las estrategias de salida de
la crisis en América Latina y el Caribe. Avanzar hacia el
establecimiento de un mercado integrado de 650 millones
de personas proporcionaría a los países de la región un
importante seguro frente a perturbaciones de oferta o de
demanda generadas fuera de ella. Asimismo, permitiría
Un plan de transición por el empleo decente 409

alcanzar la escala requerida para fortalecer industrias es-

tratégicas, como la farmacéutica y la de insumos médicos,
y promover redes de producción e investigación comparti-
da entre países y subregiones (Cepal, 2020b).

Por una agenda de reconstrucción productiva, el

empleo y el ingreso
Para afrontar los efectos de la crisis y las brechas regio-
nales, se hace necesario reestructurar, renegociar y condo-
nar la deuda externa, y promover una mayor ayuda oficial
al desarrollo, para garantizar la disponibilidad de recursos
financieros y afrontar la actual crisis sanitaria y del merca-
do de trabajo en los países en desarrollo. A escala nacional,
los encargados de la formulación de políticas deben velar
para que las medidas fiscales pertinentes se anuncien y se
implanten lo antes posible. Las Naciones Unidas abogan
por que se dé
Prioridad con carácter estratégico, en materia de
financiación pública, a las políticas y los progra-
mas que permitan lograr mejores resultados en
términos de empleo y mantenimiento de los in-
gresos, en particular respecto de las personas en
situación vulnerable. (OIT, 2020b, UN, 2020, p. 9)
De conformidad con el ideario de la OIT, los estado y
gobierno deben promover el diálogo social efectivo como
un mecanismo pertinente y eficaz para facilitar la adopción
de medidas políticas que permitan afrontar la crisis. Hasta
que no se ponga fin a la pandemia, es necesario seguir fo-
mentando el proceso de diálogo social, habida cuenta de la
complejidad cada vez mayor de los retos (OIT, 2020).

Más Estado, más gasto público

Para atender la reactivación y la reconversión productiva
se requiere un cambio de política económica y social de
410 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

mayor intervención del Estado que contribuya con mayor

decisión a la defensa del empleo, la producción nacional,
la preservación de ingresos y la superación estructural de
la pobreza, a diferencia de las políticas neoliberales que
insisten en el estado mínimo con mercados fuertes, pero
que usan los recursos públicos esencialmente al servicio
del capital financiero y de las grandes empresas. El Estado
social de derecho debe cumplir su papel garantista de los
derechos y promotor del desarrollo económico sostenible e
incluyente.
La OIT recomienda un conjunto de medidas de respues-
ta duraderas y eficaces en el plano político, a fin de afron-
tar cinco retos fundamentales: 1) armonizar y planificar las
intervenciones en los planos sanitario, económico y social,
en particular a la luz del reciente aumento de los casos de
infección en muchos países; 2) velar por que las interven-
ciones en materia de políticas se mantengan en la justa me-
dida y sean cada vez más eficaces y eficientes; 3) colmar
lagunas en materia de incentivo fiscal en los países emer-
gentes o en desarrollo, lo que requiere fomentar la solida-
ridad internacional y aumentar la eficacia de las medidas
de incentivo fiscal que se adopten; 4) adaptar las medidas
de apoyo en materia de políticas a los grupos vulnerables
más afectados, entre ellos las mujeres, los jóvenes y los tra-
bajadores del sector informal. Habida cuenta del amplio
alcance de los efectos provocados por la pérdida de ingre-
sos provenientes del trabajo, las medidas de apoyo para ga-
rantizar los ingresos de los grupos más afectados deberían
constituir una prioridad a nivel político, y 5) fomentar el
diálogo social como mecanismo eficaz para adoptar medi-
das de respuesta política frente a la crisis, en la perspectiva
de un nuevo contrato social con todos los actores.
Por su parte, el BID recomienda un conjunto de medidas
inspiradas en políticas fiscales progresivas: concertar y po-
ner en marcha un plan progresivo recuperación del espacio
fiscal que tome en cuenta las condiciones fiscales actuales
Un plan de transición por el empleo decente 411

y les permiten afrontar adecuadamente el proceso de re-

cuperación económica. A mediano plazo, se requiere una
reforma fiscal integral y progresiva, dirigida a incrementar
los ingresos hacia niveles más cercanos a los de los países
de mayor desarrollo, o más consistentes con la propia ca-
pacidad tributaria con orientación a las necesidades de in-
fraestructura y de diseño de un sistema de salud de calidad
y sistemas aseguramiento universales. Algunos expertos,
como Cruz et al., (2020) presentan un menú de opciones de
reforma fiscal, tanto de tributación como de gastos. Para
ello se debe tener en cuenta varias de las recomendaciones
de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública (2017), con
el fin de lograr un gasto más eficiente, eficaz y que contri-
buya a la equidad y a la financiación de la recuperación de
la crisis. Además, en la etapa de transición entre la salida
de la emergencia y el inicio de la recuperación, el país de-
bería adoptar medidas de alivio fiscal a ciertos sectores de
la economía como las mipymes, para apoyar los sectores
intensivos en mano de obra y a las poblaciones más vul-
nerables.

Plan de transición económica y social hacia la

reconstrucción y el empleo decente
Para lograr una adecuada recuperación económica y
reestructuración productiva se requiere diseñar y poner
en marcha un Plan de transición económica y social por la re-
construcción y el empleo decente, que contenga un conjunto
de medidas económicas fiscales, monetarias, tributarias, de
empleo y generación de ingresos, con el fin de lograr un
cambio de tendencia en las políticas de desarrollo, de for-
talecimiento empresarial y de protección de los derechos
laborales y sociales de la población, incluyendo trabajado-
res informales y la economía popular. Para ello, la Cepal y
la OIT están llamados a liderar una agenda común como
el Plan Regional de Reconstrucción Económica y Social de
412 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

América Latina y el Caribe para salir de la crisis profundi-

zada por la pandemia, con el aporte de organizaciones, re-
des y plataformas sociales de los países de América Latina
y el Caribe, tal como lo ha propuesta la red de organizacio-
nes sociales y académicos Isalc, que incluya programas por
la transformación productiva, la recuperación del empleo
decente y la superación de la pobreza.
La perspectiva de cambios debe estar orientada hacia un
nuevo modelo de desarrollo económico, social y político de
construcción colectiva que exige un nuevo contrato social ur-
gente por la confluencia acelerada de la desigualdad social,
la crisis ambiental y el imperio de la tecnología, que garan-
tice que la salida de la crisis no será un regreso al pasado y
que su superación no la pagarán los sectores más afectados
y vulnerados, como lo propone la Isalc.
En este contexto, se debe fortalecer el papel del Estado
como empleador y agente del desarrollo, y la vez fomentar
el poder de negociación de los trabajadores y sus sindica-
tos, como pilares centrales de los planes de recuperación de
la economía, con mayor profundización de la democracia y
la paz a la que aspiran los ciudadanos del Estado social de
derecho.
Este plan de transición debe incluir, entre otras, las si-
guientes medidas de corto y mediano plazo:
• En el marco del Plan de transición económica y social por
la reconstrucción y el empleo decente, ampliar el paquete
de ayudas a las empresas, especialmente las mipymes,
economías populares y cooperativas, que son genera-
doras del 80% del empleo, que incluya el apoyo al fi-
nanciamiento de hasta el 50% de la nómina por montos
de referencia de un salario mínimo, garantizando el
pago de las obligaciones en materia de seguridad social
de los trabajadores; micro financiación, garantías y ca-
pital riesgo y líneas de crédito a bajo costo para capital
de trabajo, programas de reconversión y fortalecimien-
to de capacidades productivas.
Un plan de transición por el empleo decente 413

• Plan de apoyo productivo sectorial, haciendo énfasis en

algunos sectores, como el agrícola y el turismo sosteni-
ble, incluyendo medidas de empleo verde, y fomentar
la transformación digital de los servicios turísticos.
• En cumplimiento del artículo 37313 de la Constitución
Política, el Banco de la República debería otorgar crédi-
to directo al Gobierno nacional para el financiamiento
parcial del plan de transición por la reactivación econó-
mica, la reconversión productiva e inversión en obras
de infraestructura económica y social, que contribuya
a la generación o protección del empleo y el financia-
miento del ingreso mínimo vital.
• Profundizar las medidas de política monetarias expan-
sivas del Banco de la República de bajar las tasas de
interés de referencia, realizar una intervención activa
mediante emisiones primarias (emisiones del Banco de
la República) y secundarias (encajes diferenciados por
medio del multiplicador bancario), y regulación admi-
nistrativa para bajar las tasas de usura a niveles tales
que abarate el crédito de consumo, con el fin de orientar
el crédito directo a la economía productiva y desalentar
las actividades especulativas.
• Promover la aplicación de la tasa Tobin o un Impues-
to a las Transacciones Financieras, teniendo en cuenta
la propuesta de Comisión Europea de un 0,1% al inter-
cambio de acciones y bonos, y de 0,01% a los contratos
de derivados financieros, gravar las operaciones reali-
zadas por bancos, empresas de inversión, compañías de
seguro, fondos de pensiones, corredores de bolsa y fon-
dos de cobertura. A su vez, tomando como referencia la
propuesta del impuesto a las transacciones de activos
financieros (STET), de Stiglitz y Summers y Summers,
la Ley sobre el Impuesto a las Transacciones Financiera

13. «… Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requeri-

rán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de
operaciones de mercado abierto».
414 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

(ITF) de España y la iniciativa de la Asociación por la

Tasación de las Transacciones Financieras y la Acción
Ciudadana (ATTAC).
• Condonación parcial, renegociación y reprogramación
del pago de la deuda externa pública.
• Liberar y reasignar recursos del presupuesto general
de la nación y de los presupuestos locales para atender
el plan de transición productiva y del empleo decente.
• Hacer uso parcial de las reservas internacionales (10%
de las reservas disponibles) con el fin de financiar la
reconversión productiva, la conectividad y proyectos
estratégicos.
• Promover la adopción de un programa de emergencia
social, que atienda oportunamente a los grupos pobla-
cionales más vulnerables afectados por la crisis del Co-
vid-19, con enfoques diferenciales de género y étnico,
como las trabajadoras domésticas, de la economía del
cuidado no remuneradas; trabajadores al servicio de
plataformas y los trabajadores informales, cuentapro-
pistas, los trabajadores rurales y jornaleros, las perso-
nas en condición de discapacidad, los adultos mayores
sin pensión, los pueblos indígenas y afrocolombianos y
la población migrante regularizada.
• Adoptar la renta básica permanente o Ingreso Mínimo
Vital para la población más vulnerables que han per-
dido el empleo y sus ingresos y están en condiciones
de pobreza, unificando los programas de transferencia
de ingresos existentes (Familias en Acción, Jóvenes en
Acción, Ingreso Solidario y Colombia Mayor). Imple-
mentar el ingreso mínimo de internet a la población de
estratos 1, 2 y 3; incluyendo a los resguardos indígenas
y los territorios colectivos de comunidades negras.
• Promover políticas públicas nacionales y territoriales
por la dignificación de los trabajos del cuidado —econo-
mía del cuidado—, que mejore las condiciones laborales
del personal de salud, de las trabajadores domésticas
Un plan de transición por el empleo decente 415

—remuneradas y no remuneradas del hogar—, trabaja-

dores de servicios del cuidado a las personas mayores
y en condición de discapacidad, entre otras.
• Derogar y/o modificar las normas expedidas por el Go-
bierno en virtud de la pandemia que afectan derechos
laborales y de seguridad social como el Decreto 1174
de 2020, reglamentario del artículo 193 de la Ley 1955
relativa al Piso de Protección Social.
• Reforma tributaria para procurar mayor progresividad,
equidad y eficiencia, de acuerdo con los principios cons-
titucionales del artículo 363, que desmonte las exencio-
nes tributarias a los grandes capitales, e imponga un
sistema de tributación donde paguen más los ricos y
superricos y el capital especulativo, que permitan in-
crementar las tarifas marginales nominales en los sub-
deciles de altos de ingreso, como los del 1% y del 1 por
mil de las personas naturales más ricas, que permita el
cierre de la brecha entre los ingresos líquidos gravables
y los ingresos brutos —resultado de múltiples exencio-
nes, deducciones, rentas exentas y tratos diferenciales,
como proponen Garay y Espitia (2020).
• Estrategia de formalización progresiva y focalizada,
comenzando con los sectores con mayor densidad de
empleo formal, y aquellas actividades económicas vin-
culadas a las cadenas globales de suministro.
• Reforma al sistema de seguridad social para fortalecer
un nuevo sistema público de pensiones universal, soli-
dario, eficiente y sostenible, basado en un enfoque de
derechos. El sistema pensional debería incorporar el
primer pilar equivalente al ingreso mínimo vital.
• Adoptar una política pública de trabajo decente que
priorice la reactivación económica intensiva en em-
pleos estables y bien remunerados, vinculados al ré-
gimen contributivo de seguridad social, incluyendo el
empleo público en las entidades del Estado. Ello incluye
que el Congreso adopte el Estatuto del Trabajo (artículo
416 E. A. Orgulloso M. y C. Guevara

53 de la C.P.) y la regulación del teletrabajo y el trabajo

en casa.
• Con ocasión de la caída del precio del petróleo y en aras
de obtener nuevos ingresos fiscales, adoptar un im-
puesto selectivo a los combustibles más contaminantes
o uno tipo de impuesto selectivo de carácter ambiental.
• Actualización del catastro multipropósito a nivel urba-
no y rural promover incentivos al esfuerzo de recaudo
por parte de los gobiernos locales.
• Aumentar la inversión pública en infraestructura,
mediante programas de obras públicas nacionales y
locales, proyectos de gran impacto que mejoren la co-
nectividad, la competitividad, la conexión de los mer-
cados locales y rurales con las cadenas globales, los
mercados regionales e internacionales.
• Programa de compras públicas aplicando los principios
de transparencia y eficiencia, que favorezca a las mipy-
mes y la producción nacional.
• Promover una Misión Alternativa de Empleo e Ingre-
sos que formule propuestas de política pública y un
programa de acción que sea propuesto como agenda
progresista por la igualdad, que sea tenida en cuenta
por el gobierno, los gremios y el Congreso de la Repú-
blica.
• Mediante el ejercicio del diálogo social promover un
Pacto Nacional por la Reactivación, la Reconstrucción
Productiva y el Trabajo Decente, con la asistencia téc-
nica de la OIT y la Cepal, en el marco de la propuesta
de la Cepal de los «Pactos políticos y sociales para la
igualdad y el desarrollo sostenible en la recuperación
pos-Covid-19», que tenga por objeto sentar las bases
para construir un Estado de bienestar que, entre otros
objetivos, asegure el acceso universal a la salud, una
fiscalidad redistributiva, un incremento de la produc-
tividad, una mejor prestación de bienes y servicios pú-
blicos, un manejo sostenible de los recursos naturales,
Un plan de transición por el empleo decente 417

y un aumento y una diversificación de la inversión pú-

blica y privada.

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 Cambios productivos,
sociotécnicos y alternativas de
regulación en la Colombia de la
pandemia (2020-2021)
Juan Carlos Celis Ospina,1
Jaime Alberto Rendón Acevedo,2
Carlos Mejía Sanabria, 3
Carolina Mosquera Vera,4
Santiago Garcés Correa5 y Diego
Fernando Rodríguez Barrera6

1. Sociólogo de la Universidad de Antioquia, magíster en Estudios Urba-

no-Regionales de la Universidad Nacional de Colombia, doctor en Estu-
dios Sociales (línea de Estudios Laborales) por la Universidad Autónoma
Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Profesor asociado del Departamento
de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.
2. Director Centro de Estudios e Investigaciones Rurales, Universi-
dad de La Salle. Doctor en Economía Internacional y Desarrollo por
la Universidad Complutense de Madrid. Docente-investigador por la
Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de La Salle,
Bogotá, Colombia, integrante del Grupo de Investigación en Economía
y Desarrollo Humano. Investigador Corporación Latinoamericana Sur
3. Sociólogo y magíster en Sociología de la Universidad Nacional de
Colombia, profesor asociado del Departamento de Ciencias Sociales de
la Universidad del Valle.
4. Socióloga especialista en Análisis de Políticas Públicas de la Universi-
dad Nacional de Colombia. Integrante de la Asociación Colombiana de
Estudios del Trabajo. Investigadora de la Corporación Sisma Mujer.
5. Sociólogo por la Universidad Nacional de Colombia. Magíster en Es-
tudios Laborales por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad
Iztapalapa. Investigador de la línea de Movimientos sociales y derecho
a la tierra y el territorio, del Cinep/PPP.
6. Sociólogo por la Universidad Nacional de Colombia.

421
Presentación

C on la pandemia del Covid-19 se puede afirmar que los

cientistas sociales del futuro hablarán de un antes y
un después de esta crisis. Las dinámicas de los mercados
laborales están atadas al desarrollo tecnológico y, necesa-
riamente, al del capitalismo. Las crisis que ha hecho con-
fluir la pandemia del coronavirus no solo van a acelerar los
procesos que ya venían en curso, provocados, en especial,
por la Cuarta Revolución Industrial, es decir, la inteligen-
cia artificial, la irrupción de las plataformas e, incluso, los
grandes desarrollos de la robótica, sino que dinamizarán
nuevas formas de gestión y regulación del trabajo.
El cuasi inédito episodio de la emergencia del corona-
virus —que se aproxima a 70.000 muertes en Colombia—,
como todos los fenómenos de gran impacto que involucran
a naturaleza y sociedad, ha abierto las puertas a la posibi-
lidad de reformas sociales, políticas y económicas de gran
calado, tanto en el sentido de profundizar las desigualda-
des sociales y el acrecentamiento de la acumulación de la
riqueza y de la pobreza en dos polos de la sociedad, apun-
taladas por reformas laborales de corte muy conservador,
como en el de avanzar en una agenda progresiva de medi-
das formales avaladas por el Estado, encaminadas a mejo-
rar las condiciones de los asalariados y, en general, de los
desfavorecidos por la sociedad. En el horizonte, entonces,

423
424 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

dada la doble naturaleza de la combinación de fenómenos

naturales y sociales asociados al Covid-19, parece haber lu-
gar tanto para la distopía como para la utopía.
Ante la imposibilidad de adivinar el futuro en un mun-
do en donde prima lo efímero, volátil y cambiante de toda
clase de fenómenos, incluidos los sociales, y del que parece
haber desaparecido la posibilidad de planear el porvenir a
largo plazo, conviene valerse de alguna evidencia empírica
para pensar algún tipo de analogía con el pasado. Así, el
profesor Walter Scheidel, en un libro reciente (2019), sostie-
ne que los grandes niveladores de la humanidad se relacio-
nan con fenómenos de las sociedades como la violencia de
las revoluciones, la guerra, el colapso de los Estados y las
grandes epidemias. De modo más específico, la plaga de
Justiniano en 541, la peste negra de siglo XIV o la viruela,
que arrasó imperios precolombinos, transformaron las es-
tructuras de poder, mientras en Europa, como producto de
las pandemias se dieron efectos no esperados relacionados
con aumento de los salarios, baja de las tasas de interés y
reducción del precio de la vivienda. Fenómenos similares
deben estar ocurriendo en la sociedad global en el curso de
la pandemia del coronavirus, algunos de ellos identifica-
bles parcialmente en el cambio de poder reciente en Esta-
dos Unidos; en la rápida transición del gobierno autoritario
y golpista de Añez, al retorno del MAS en Bolivia, o en el
creciente desprestigio de jefes de Estado, como el de Jair
Bolsonaro o Boris Johnson en Brasil y el Reino Unido, res-
pectivamente.
Más difíciles de identificar, sin embargo, son los cambios
acaecidos en el mundo del trabajo en tiempos de pandemia,
en donde, desde el punto de vista metodológico, algunos
autores como B. Coriat, M. Burawoy o M. Castells, aconse-
jan centrarse en las mutaciones del proceso de trabajo para
identificar esos impactos.
En efecto, en el mundo del trabajo se insinúa la aceleración
de los cambios tecnológicos que se venían presentando en
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 425

décadas pasadas, que marcan rumbos imprevisibles debi-

do a la revolución en las telecomunicaciones y, en particu-
lar, en los sistemas, siendo el más evidente el teletrabajo
y los domicilios coordinados por plataformas. El primero
se ha logrado regular, pero el segundo permanece en un
limbo jurídico que ha posibilitado convertirse, ante la nega-
ción del trabajo y los derechos, en un nido de rentabilidad
al que han llegado los grandes capitales mundiales. Ahora
se ha obligado al trabajo en casa, diferente al teletrabajo,
que tampoco lo contempla la legislación y, en este, las y
los trabajadores han debido asumir buena parte de los ele-
mentos necesarios para desempeñar su labor, dejando al
empleador, al menos por ahora, sin la responsabilidad de
estos pagos.
Pero el futuro del trabajo será definido, como histórica-
mente ha sido ocurido, en la arena de la disputa política de
los diferentes agentes de la relación laboral: las empresas,
las instituciones sociales de distinto tipo, las instancias le-
gislativas, las movilizaciones sociales de los y las trabaja-
doras, etc., es decir, en la direccionalidad que los actores de
las relaciones de trabajo que, en su correlación de fuerzas,
le de el espacio de posibilidades que se abrieron. La calle ya
también le cederá el espacio a la virtualidad y a las redes.
Lo cierto es que las democracias se seguirán forjando en
las luchas políticas de los agentes, sea en las calles y/o en
las redes: ya los espacios se multiplicaron, y la realidad los
ha validado.
Schumpeter caracterizó una de las formas que tiene el
capitalismo: unos sujetos que son capaces de asumir ries-
gos y generar procesos innovadores disruptivos condu-
cirían a escenarios de mayores niveles de crecimiento y
desarrollo. A estos procesos los llamó, románticamente,
«destrucciones creativas». Pues bien, ni más ni menos es
lo que ha estado ocurriendo en la historia, pero especial-
mente en las últimas décadas con el desarrollo científico
y tecnológico. El trabajo no ha sido ajeno a estos procesos,
426 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

las reinvenciones han sido la constante entre trabajadores

y trabajadoras para poder mantener su participación en
los mercados laborales. No obstante, los límites también se
aparecen, y la inteligencia artificial, la robótica genera esce-
narios posibles de reemplazo.
Desde el Foro Económico Mundial se ha impulsado el
centro para la Cuarta Revolución Industrial que, con una
gran publicidad sobre la aceleración de la aplicación de la
ciencia y la tecnología a nivel global, busca generar una he-
gemonía cultural sobre el futuro, incluso, propone discutir
cuestiones éticas, de valores y regulación de tecnologías,
tales como la robótica, la inteligencia artificial, el internet
de las cosas, el big data, el blockchain, la personalización ma-
siva, la fabricación aditiva, etc. Con esta economía digital
en expansión en todo la geografía terráquea y la vida coti-
diana de todos y todas, se prevé que estas tecnologías des-
placen hasta el 45% de puestos de trabajo, y se reemplacen,
en gran proporción, con la automatización de la inteligen-
cia artificial (socialmedia, abogados/as, periodistas, conta-
dores/as, operaciones en la bolsa, médicos/as, secretarios/
as, conductores y otros 60 u 80 oficios más), y emergerán
otros (drones que controlan el tráfico, gerentes de tienda
virtual, mediadores entre humanos y robots, diseñadores
de realidad aumentada, etc.), pero el reemplazo no será en
la misma proporción de los que quedarán marginados.
De esta manera, el trabajo seguirá existiendo, pero no
para todos, y se realizará de formas diversas y en lugares
disímiles. El lugar del trabajo será la vida misma. Y si es así,
las reglamentaciones tendrán que replantearse. Por ejem-
plo, las propias definiciones de riesgos laborales, la jorna-
da laboral, los tiempos ociosos, los festivos y nocturnos, la
productividad, los espacios de trabajo o la protección social
atada al contrato de trabajo. Las inspecciones y vigilancias
ordenadas por ley quedarán como letra muerta en un es-
cenario laboral difuminado en las cotidianidades de los
trabajadores y sus familias. El mundo deberá replantearse
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 427

la legislación laboral, pero también su gestión y los modos

en que el trabajo deberá garantizar la vida material y espi-
ritual, o entender que ya es un imposible; y la Renta Básica
Universal deberá asumirse como un elemento complemen-
tario para garantizar la propia vida de los y las trabajado-
ras, pero también de quienes, aun teniendo las capacidades
para hacerlo, no encontrarán un lugar o un oficio que les
permita vivir dignamente.
Estudiar estas tendencias e imaginar las prospectivas
que posibiliten gestionar adecuadamente el derecho al tra-
bajo y a una vida digna hace parte de la necesidad de que
los sujetos anticipen el mundo del trabajo. También, para
el caso colombiano, se trata de componer los posibles es-
cenarios del futuro, lo que sería de gran utilidad para que
trabajadores y trabajadoras se doten de estrategias que no
incrementen las desigualdades actuales y, por el contrario,
las disminuyan; que posibilite, también, la apropiación de
la tecnología que, antes de incrementar la flexibilidad an-
tilaboral, cree nuevas protecciones sociales y disminuya la
jornada laboral, sin castigar los ingresos; además, deberá
incidir en la misma agenda de desenvolvimiento científi-
co-técnico para aliviar su lucha por la existencia. Todo lo
cual se pueda proyectar en políticas públicas e iniciativas
legislativas de inclusión negociada de los que viven del tra-
bajo, de sus familias y de aquellos que quieren estarlo, pero
que no podrán contar con un empleo decente.
Para aproximarnos a los fenómenos en curso, en Co-
lombia, hemos divido el presente texto en cinco partes: las
cuatro primeras describen un diagnóstico tentativo y, la úl-
tima, explica las alternativas regulatorias que se despren-
den de este. El diagnóstico, se construyó desde una visión
macro de la desindustrialización y la desagrarización de
la economía, que no dudamos en denominar como «des-
estructuración productiva»; luego ubicamos las tendencias
generales de los modelos y procesos productivos que se
enfrentan con la llamada Cuarta Revolución Industrial, y
428 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

que examinamos en dos actividades emergentes que han

tomado relevancia, tanto por la aplicación de la tecnología
de esa revolución, como por la precariedad de los empleos
que ha creado en el último lustro, y la desprotección a la
que se ven expuestos esas trabajadoras y trabajadores con
las concebidas consecuencias de intensificación del trabajo,
invasión de diferentes ámbitos de vida y mayor discrecio-
nalidad empresarial. En consecuencia, se le dio un espacio
especial al modelo de plataformas y al teletrabajo. Al final,
se esbozan una serie de propuestas para reindustrializar
y reagrarizar la economía, y regular las actividades aso-
ciadas a la dicha revolución, como las que se han descrito
atrás. De esa manera, la Misión Alternativa de Empleo e
Ingresos busca abrir un frente de debates, como las tenden-
cias regresivas frente a los fenómenos que se han profun-
dizado en un año largo de pandemia, pero, a la vez, hace
una apuesta por una revulsión esperanzadora para supe-
rar, no solo la crisis sanitaria, sino todo lo que nos dejó ver
en primer plano, como fue el devastado mundo del trabajo
producido en las más de tres décadas de neoliberalismo.

La desestructuración productiva:
desindustrialización y desagrarización
Dos fenómenos se han venido presentando después de
más de 30 años de economía neoliberal, es decir, de la épo-
ca de la prevalencia de los mercados o, mejor, la primacía
del comercio internacional, que dejó al libre albedrío de las
grandes empresas trasnacionales los flujos de capitales, de
los bienes y servicios y, en general, a las economías campe-
sinas, a las micro, pequeñas y medianas empresas: por un-
lado, la desruralización o, si se prefiere, la desagrarización
y, por otro, la desindustrialización.
Estos fenómenos son un asunto cierto, comprobados y con
suficiente evidencia empírica (Rendón, 2012; Clavijo, 2012; Sa-
nabria, 2007, y Echavarría, 2006). Lejos de considerarse algo
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 429

«normal» en los procesos de tercerización de las econo-

mías, se trata de una pérdida de sectores productivos, que
bien puede representar su aporte en la economía (relativa)
o la de se valor agregado (absoluta).
Sin embargo, los defensores del modelo de desarrollo
neoliberal se han encargado de negar este fenómeno o se
han empeñado en verlo como algo positivo. Una estrategia
adoptada por los distintos gobiernos que se han empeñado
en negar los efectos negativos de las políticas del modelo
ha sido la de privilegiar los análisis de corto plazo frente
a aquellos que brindan una visión histórica y estructural.
Peor aún, los analistas de los grupos financieros e, incluso
los propios centros de pensamiento gubernamental, caen
en los mismo, como ocurre con el Departamento de Pla-
neación Nacional (DNP) o el Banco de la República. En los
últimos 30 años (los años de la apertura) el crecimiento
promedio de la industria manufacturera fue del 2,1%, y el
del sector agropecuario del 1,6%, mientras la economía lo
hizo al 3,4% promedio anual. Esto muestra el rezago pau-
latino que ha llevado a una menor participación de la in-
dustria en la estructura económica colombiana, como los
muestra el hecho de que está pasó de tasas del 18,7% en
1990 a una participación en el año 2020 del 11,7%, mientas
que el sector agropecuario pasó del 15% al 6,8%. A la pér-
dida en participación es necesario agregar la disminución
en la contribución al empleo del país: mientras en el año
2001 la industria manufacturera aportó el 13,6% del empleo
total, el sector agropecuario lo hizo con el 21,7%, pero, para
el 2020, la industria solo aportó el 12,35% los empleos en el
país y el sector agropecuario el 16,56% de (Rendón, 2017;
Balcázar, 2003).
El discurso oficial se ha empecinado en decir que, si bien
esto es cierto, en términos relativos, cuando se analizan las
cifras absolutas, estos fenómenos de desestructuración no son
ciertos para el país, ya que la industria ha tenido un comporta-
miento estable, e incluso al alza, en el mediano y largo plazo y,
430 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

si bien el comportamiento del sector agropecuario ha sido

menor, no ha conducido a pérdidas de valor. Esto es una
verdad a medias, ya que, si bien es cierto, se trata de un
agregado, cuando se analizan los distintos sectores pro-
ductivos, la realidad es otra, es decir, se han perdido sub-
sectores, pero en la sumatoria se mantienen al alza a una
velocidad menor que en el conjunto de la economía.
La coyuntura producida por el Covid-19 tiende a com-
plicar más las cosas. Sin embargo, el sector agropecuario
ha tenido mejores resultados que la industria manufactu-
rera. Se esperaba el decrecimiento experimentado por la
economía colombiana (-6,8%). Los sectores más afectados
fueron los que más padecieron por las restricciones y los
confinamientos: la construcción se contrajo (-27,7%), un
sector que es gran apalancador económico, en tanto es ca-
paz de movilizar otras producciones de bienes y servicios
y, en especial, mano de obra calificada y no calificada; el
comercio se redujo (-15,1%) y las actividades artísticas, de
entretenimiento y recreación y otras actividades de servi-
cios también (-11,7%). Igualmente, la industria manufactu-
rera decreció (-7,7%). Valga decir que crecieron los sectores
administración pública y defensa, educación y salud (1%),
inmobiliario (1,9%), finanzas y seguros (2,1%) y el sector
agropecuario (2,8%).
Estas cifras por sí solas no dicen mayor cosa. El panora-
ma se complica al entender que otras variables macroeco-
nómicas de gran importancia también cayeron de manera
significativa, como, por ejemplo, el gasto en el consumo
final se redujo en 4,1%, la formación bruta de capital (ad-
quisición de activos fijos, por ejemplo) decreció el 21,2%,
las exportaciones descendieron el 17,4%; esto hace que las
condiciones estructurales se sigan deteriorando y que se
va a requerir, al menos, un quinquenio para recuperar lo
perdido en el 2020.
Tanto el panorama de los mercados internos como ex-
ternos fueron poco favorables. Llama la atención el poco
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 431

impacto de las cifras en el consumo. Ello se explica por va-

rios factores: primero, las acciones gubernamentales que,
aunque de poca magnitud, sirvieron para atajar la caída
del consumo; segundo, la utilización de los ahorros de las
familias y las cesantías, en los que se incluyen indemniza-
ciones por terminación de contrato (2,2 billones de pesos),
y otros rubros permitidos, como vivienda y educación,
que representaron cuatro billones de pesos. Con base en
la norma que permitió retiros parciales por disminuciones
de ingresos, se utilizaron recursos por $361.651 millones
a 400.040 cuentas o, mejor, personas. Así, no solamente se
perdieron 1.351.619 empleos en 2020 sino que se deteriora-
ron los ingresos y los ahorros de las y los trabajadores, lo
que va a complicar aún más la esperada reactivación eco-
nómica.
De esta manera, la tasa de desempleo para las 13 grandes
ciudades y áreas metropolitanas cerró el año en el 18,2%,
cuando un año había sido del 11,2%. Para el total del país
fue del 15,9% contra el 10,5% del año 2019. Esto significa, al
tener en cuenta solo el total nacional, que 906.581 personas
más, terminaron el mes de diciembre buscando trabajo sin
encontrarlo, para un total de desempleados de 3.305.000.
De otro lado, la población inactiva creció en 944.567 perso-
nas. En otras palabras, el aumento de la población inactiva
hizo que el desempleo no fuera mayor. Esto puede expli-
carse fundamentalmente por el efecto de las mujeres, quie-
nes, al salir del mercado de trabajo y quedar desempleadas,
debieron quedarse en casa atendiendo la contingencia de
los hijos que tienen educación remota, es decir, cuando se
posibilite la apertura de la educación, las mujeres que per-
dieron sus puestos de trabajo por la pandemia saldrán al
mercado a demandar puestos de trabajo, y generarán un
nuevo pico de desempleo en Colombia, por ahora oculto
por las circunstancias.
Desde otra perspectiva, los sectores que más empleos des-
truyeron están relacionados con los de menor crecimiento:
432 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

alojamiento y servicios de comida (-307,629), actividades

artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades
de servicios (-232,802), comercio y reparación de vehículos
(-224,310) e industrias manufactureras (-137,049).
Lo paradójico es que el sector agropecuario disminuyó
el empleo en el total nacional (-144,408 personas). Esto deja
interrogantes que tendrán que irse despejando a medida
que las cifras lo vayan permitiendo, por ejemplo, ¿signifi-
caría esto un aumento de la productividad que tanto se le
reclama al sector? En cuanto a los empleos rurales, la va-
riación mayor estuvo en el sector agropecuario (-167.951),
que contrasta con la generación de puestos de trabajo en la
industria manufacturera (56.180) y en el sector de transpor-
te y almacenamiento (21.510). Como era de esperarse, los
sectores de actividades culturales, servicios educativos y
otros perdieron 46.552 puestos de trabajo. El ajuste produc-
tivo termina, como siempre suele pasar, apalancado en el
empleo con la disminución de la cantidad de trabajadores,
como una reacción inmediata a la caída de la demanda.
En definitiva, si se hila más delgado, se encontrarán sub-
sectores en condiciones difíciles e incluso tendientes a des-
aparecer. Por ejemplo, la apertura económica y la firma de
los tratados de libre comercio contribuyeron a marchitar
la producción de ciclo corto; la competencia con los exce-
sos de importaciones ha hecho que queden al descubierto
problemas acuciantes de productividad, que terminan re-
flejándose en la caída de los precios y, por ende, en la ren-
tabilidad. Productos como el café tampoco se han salvado
de situaciones similares, aunque se han logrado dinamizar
otras producciones de cafés de calidad que tienen mejores
remuneraciones en los mercados internacionales, por fuera
incluso de los márgenes de la Federación Nacional de Cafe-
teros, que ya solo se encarga del 19,1% de las exportaciones
del grano, de acuerdo con sus propias bases de datos. Los
cereales ya han empezado a enfrentar una fuerte situación
de caída en los precios, producto de las importaciones,
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 433

particularmente de la Comunidad Andina (Ecuador) y de

los Estados Unidos (Rendón y Gutiérrez, 2019).
En fin, productos como algodón, cebada, trigo, papa na-
tiva, tabaco negro y maní han tenido disminuciones en la
producción superiores al 80% en los últimos 30 años. A todo
esto, se suma la guerra, la expropiación de la tierra, que, jun-
to a las dificultades institucionales y la carencia de titulación,
ha dejado a las economías campesinas sin mayor protección,
y a la agroindustria, que emplea el 14% de la mano de obra
del campo, en situaciones complicadas de viabilidad.
Así mismo, se pierden sectores industriales particular-
mente generadores de empleo, donde no solo es evidente
su reducción sino también los cambios en los sistemas de
contratación en la industria, que deterioran la estabilidad
de las familias. La mayoría de subsectores industriales
agregan valor por debajo del promedio de la economía o
incluso algunos destruyen valor. La desindustrialización
está dada no solo por la pérdida de importancia en la es-
tructura económica (el sector ha cedido en importancia
frente a otros sectores, como el financiero o los servicios),
sino por la pérdida de valor en algunos sectores históri-
camente relevantes, como lo son la industria del cuero y
del calzado (especialmente en Bogotá, Medellín y Bucara-
manga); la industria de la madera y sus productos, y el cor-
cho; refinerías de petróleo; otros derivados del petróleo y
carbón; fabricación de productos de caucho; fabricación de
vidrio y productos de vidrio; fabricación de maquinaria,
aparatos, accesorios y suministros eléctricos e, incluso, el
grupo catalogado como otras industrias manufactureras
han presentado una pérdida en el valor de la producción.

Tendencias de cambios en los modelos y procesos

productivos en la perspectiva de la Cuarta
Revolución Industrial en tiempos de pandemia
Sin duda alguna asistimos a crecientes procesos de racio-
nalización de la producción, el trabajo, el empleo, la cultura
434 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

y la tecnología, inscritos en periodos de larga duración y

cuyo último gran hito ha sido la emergencia de la pande-
mia del coronavirus que, iniciada a finales de 2019, en 2021
presenta apenas débiles indicios de retroceder, aparte de los
aportados por el incipiente proceso de vacunación. Como
han anotado distintos analistas, entre ellos los miembros
de la Misión Alternativa de Empleo e Ingresos, este último
evento ha significado la profundización de una serie de ten-
dencias sociales, tecnológicas, económicas y culturales, por
lo general negativas, algunas de las cuales acompañaban a
la sociedad desde hace décadas e incluso siglos.
Desde los tiempos de Adam Smith y su particular énfa-
sis en la división del trabajo, el trabajo —categoría central
en la construcción de la identidad de los individuos— no ha
dejado de transformarse en una interacción constante con
el capital, la ciencia y la tecnología. Habiendo transitado de
la manufactura a la maquinofactura, ya para mediados del
siglo XIX, el advenimiento del sistema de maquinaria y de
las máquinas-herramientas exigió otro tipo de trabajador,
cuya fuerza física ya no constituía el interés central, y le
abría el mercado laboral a la posibilidad del trabajo de las
mujeres y los niños. En el mismo sentido, a medida que los
llamados «cartistas» alcanzaban en Inglaterra su reivindi-
cación de reducir las jornadas de trabajo de 20, 18 o 16 horas
a 12, los empresarios sustituyeron mano de obra por trabajo
de máquina, y se dio lugar a la intensificación de la jornada
de trabajo y a la «disminución de la porosidad del tiempo»
—en palabras de Marx—, logrando más altas producciones
y productividades en un tiempo de trabajo menor.
Como es de todos conocido, el comienzo del siglo XX
vio emerger un conjunto de técnicas de racionalización del
trabajo conocidas como «fordismo» y «taylorismo», que
constituyeron la base de lo que la Escuela Francesa de la Re-
gulación denominó como «un nuevo régimen de acumula-
ción», cuyo proceso de trabajo se caracterizaba por generar
tareas mecánicas, repetitivas y alienantes, pero que también
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 435

dio lugar a la emergencia de un acuerdo básico entre capital

y trabajo —un nuevo modo de regulación—, que distribuía
la riqueza producida gracias a la enorme acumulación de
capital permitido por las transformaciones acaecidas en el
nuevo proceso productivo. Esta fase de desarrollo del capi-
talismo fue denominada por los estudiosos de la sociología
del trabajo francesa como «los treinta gloriosos», como una
referencia al periodo de prosperidad y pleno empleo que
siguió a los treinta años posteriores al fin de la II Guerra
Mundial. Las piezas básicas del régimen fordista se man-
tuvieron firmes hasta cerca de los años setenta del siglo
anterior, cuando revelaron su rigidez, en términos de una
producción, en donde la oferta determinaba la demanda,
pero también por la rigidez en los contratos laborales, los
tiempos de trabajo y los procesos productivos, que dificul-
taron, además, la inserción laboral de las mujeres y jóvenes.
Este ciclo —que también suele identificarse con el key-
nesianismo— permitió la emergencia de poderosas or-
ganizaciones sindicales, dotadas con gran capacidad de
negociación, y de las que proviene buena parte de las con-
quistas sindicales más importantes del movimiento obrero.
No debe olvidarse que ese periodo, dominado por gigan-
tescos dinosaurios corporativos, se caracterizó por alcan-
zar las más altas tasas de crecimiento económico y las más
altas productividades históricas. De la época actual, tan
pródiga en innovaciones técnicas, se dice que la tecnología
nos queda debiendo la productividad.
Tras el agotamiento del fordismo y del taylorismo sobre-
vino una nueva vuelta de tuerca que superó, en apariencia,
al régimen de acumulación anterior. La palabra clave aquí
es «flexibilidad», que, según anunció en su momento Robert
Castel, llegó para quedarse, por lo que, dada esa condición,
sugirió la expresión «flexiseguridad», la cual significa que,
ante el carácter fatal de la flexibilidad, la nueva condición
imponía la promulgación de legislaciones laborales para
garantizar la seguridad laboral y social de los trabajadores.
436 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

A ese nuevo modo de acumulación de capital corresponde

un proceso de trabajo particular que opera bajo el nombre
de posfordismo, lean production o toyotismo, así, el modelo
de «un hombre-una máquina» es sustituido por trabajado-
res polivalentes capaces de operar simultánea o secuen-
cialmente varias máquinas, mientras que los procesos de
fabricación se inician una vez se producen los pedidos de
mercancías o de servicios, dentro de una estrategia produc-
tiva denominada just in time (JIT) o “justo a tiempo» (JAT).
De este modo, la demanda es ahora la que determina la
oferta de bienes o servicios en cualquier proceso producti-
vo contemporáneo.
En una investigación sobre los modelos productivos y de
relaciones laborales en algunas empresas transnacionales
(ETN) en Colombia, encontramos que
Las configuraciones sociotécnicas resultantes
combinan tecnología de punta de informatiza-
ción y/o automatización, jaleo del conjunto del
proceso de trabajo por el área de servicios de
atención al cliente, y una tendencia a la preca-
rización laboral caracterizada por intensificación
del trabajo, tensiones en la cultura corporativa,
unilateralidad de las relaciones laborales, sub-
contratación creciente en dos de los casos, baja
calificación en dos de los casos, y flexibilidad
de la remuneración entre los trabajadores de las
ventas, que a su vez arrastra flexibilidades te-
rritoriales y de horario para esos trabajadores.
A su vez se presenta de forma general una des-
cualificación (informatizada o automatizada) de
los trabajadores, por efectos de la tendencia a la
estandarización, simplificación y rutinización de
su proceso de trabajo, que pese a las múltiples
funciones realizadas nos obliga a reconsiderar
los alcances de una polivalencia, y hablar enton-
ces de pseudopolivalencia. (Celis, 2017, p. 309)
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 437

En una perspectiva con estudios de las mismas ETN en

México, Brasil, Argentina y Venezuela, Enrique de la Garza
acuñó los conceptos de servitaylorismo y automataylorismo,
como modelos productivos (o configuraciones sociotécni-
cas) caracterizadas por la unilateralización de las relaciones
laborales, las descualificación de la mano de obra, la inten-
sificación del trabajo y la precarización salarial y de las con-
diciones de trabajo, en pleno proceso de la cuarta revolución
industrial (De la Garza, 2017, pp. 484ss y 499).
A la vez, el proceso productivo se ha hecho global: enor-
mes cadenas de suministros extendidas por el planeta,
gracias a una globalización ávida de bajos salarios y de
legislaciones ambientales permisivas, garantizaban el en-
samblaje de productos como automotores, computadores
o teléfonos móviles o la prestación de servicios como el
transporte aéreo. Tales cadenas de suministros globales,
que operaban bajo el signo del justo a tiempo, se revelaron
sumamente vulnerables a la acción de grupos pequeños de
trabajadores situados en nodos estratégicos, como ocurre
con los trabajadores portuarios o con los controladores aé-
reos y, últimamente, con la parálisis que produjo el corona-
virus, que tiene al borde de la quiebra a las industrias de
transporte aéreo, hotelería y restaurantes, por poner algu-
nos ejemplos.
Abundan los ejemplos de cómo las cadenas globales de
suministros se han visto rotas o ralentizadas, mostrando la
fragilidad del justo a tiempo. Este fenómeno es visible por
estos días ante la escasez y el acaparamiento de microchips
y/o semiconductores que han cuasiparalizado el ensambla-
je de componentes microelectrónicos en los automóviles de
los mayores fabricantes del ramo o, la escasez real, artificial
o especulativa de contenedores, revelándose allí una gran
fragilidad de la economía global de mercado y, probable-
mente, una tendencia al retorno de la producción dentro
de las fronteras de cada nación-Estado. Algunos autores,
como el sociólogo Göran Therborn, o el filósofo británico
438 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

John Gray, afirman que la actual fase de globalización ha

fracasado de modo definitivo.
La pandemia ha acelerado la forma de organización de
los modernos arreglos productivos, y es posible identificar
los rasgos generales de dichas mutaciones. Así, la educa-
ción primaria, secundaria y universitaria, presencial hasta
antes de la pandemia, ha asistido a un veloz tránsito ha-
cia la educación virtual, principalmente la universitaria;
ello ha significado el muy rápido proceso de adaptación de
estudiantes y profesores al uso de diversas plataformas,
como Zoom, Meet o Teams, que sirven de soporte material y
de sustituto funcional de la tradicional aula donde se im-
partían las clases presenciales.
La fase de adaptación, tortuosa por lo general, exhibe un
doble carácter: Así, si Max Weber había identificado como
un rasgo central del primado de las burocracias modernas,
la «rigurosa separación entre la oficina y el hogar», la pan-
demia ha dado lugar a un cambio radical en donde vuelve
a unificarse la oficina con el hogar, de modo que, de nuevo,
«la oficina es el hogar».
Tanto las plataformas virtuales de venta de bienes y ser-
vicios como el campo de la educación han podido adap-
tarse a la denominada virtualidad digital, en este último
caso, con mayor énfasis en la educación superior, en donde,
aún con falencias, definitivamente se cuenta con mejores
recursos, tanto de equipos como de conectividad, como de
destrezas acumuladas por docentes e investigadores. De
este modo, las clases virtuales han logrado más o menos
normalizarse, lo que no significa que la enorme migración
global de las clases presenciales a las virtuales ocurra sin
tropiezos. Se sabe que la reunificación de la familia en el
espacio del hogar ha traído ventajas en términos de que
los niños y los padres pueden interactuar con mayor fre-
cuencia y colaborar en la atención del proceso educativo,
pero también desventajas, en términos de hacinamiento
y violencia intrafamiliar, atribuibles al machismo y a las
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 439

dificultades económicas y sociales que hacen parte de la

crisis de la familia contemporánea.
Sin referencia a mayores análisis académicos se conoce
de una creciente intensificación de las jornadas de trabajo
de los docentes y un aumento de la polivalencia, al tener
que ampliar recursos y destrezas para mejorar su trabajo,
visibles en la difusión de las plataformas mencionadas, en
el uso creciente de mapas mentales o conceptuales, la ge-
neralización del uso del PowerPoint, el aumento de usos y
destrezas relacionados con diversas modalidades de audio
y video, en tanto que, entre los estudiantes, es notable cier-
to hartazgo por las clases virtuales, que va desde reclamos
por tener que pagar matrículas caras a cambio de clases
virtuales como si fueran presenciales, hasta dificultades de
relación a través de las pantallas de computador, en donde
se han documentado todo tipo de incidentes, mientras, por
otra parte, se registran patologías asociadas a la salud men-
tal, al estrés, a la disminución de la visión o a dolores corpo-
rales diversos, como consecuencia de la excesiva exposición
a pantallas de PC, portátiles, teléfonos celulares, etc.
Desde el punto de vista del control sobre el trabajo, ya
era frecuente la supervisión de los empleadores y jefes
laborales en general, en términos de presionar para que
las jornadas laborales fueran más allá de lo prescrito por
la legislación, mientras, por otra parte, se abrió paso una
tendencia a evitar la prolongación de la jornada de trabajo
mediante la estrategia de no responder hasta el otro día los
correos electrónicos enviados por los jefes fuera del tiempo
de trabajo.
De modo general, se observa que las empresas que ya
se movían en entornos virtuales han obtenido ganancias
extraordinarias con la pandemia. Así, Amazon, Google,
Facebook, Apple, Zoom, Rappi y toda clase de empresas
que operan ahora bajo la denominada economía de plata-
formas, que combina una tecnología muy avanzada, basa-
da en algoritmos y big data, con formas arcaicas de relación
440 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

laboral, en donde, en numerosas ocasiones, se depende de

la fuerza muscular de un operario, ahora llamado colabo-
rador o asociado, de la compañía de que se trate. En esas
plataformas, la jornada laboral oscila durante el día entre la
intensificación del trabajo y la ausencia de funciones a rea-
lizar, así, el oficio de un «rappitendero» bascula entre lar-
gos periodos de inactividad y periodos de actividad muy
intensa en donde, bajo el control digital del cliente y de la
compañía para la que trabaja, debe suministrar un servicio
en tiempo récord a cambio de salarios relativamente bajos.

Figura 1.
Distribución de las defunciones por Covid-19 total, según estrato
socioeconómico. Total, nacional. 2 de marzo al 25 de octubre (2020pr)

Estrato 6: 0,8%
Estrato 5: 1,6% No responde: 3,1%

Estrato 0: 0,4%
Estrato 4: 4,6%

Estrato 3: 22,1%
Estrato 1: 31,5%

Estrato 2: 35,8%

Fuente: Dane, Estadísticas Vitales - CNPV 2018. Pr: cifras preliminares.

Sobra anotar que quienes carecen del privilegio de ha-

cer su trabajo desde casa, gracias a la «virtualidad», y de-
ben salir a laborar en empresas, como los trabajadores de
la salud o quienes trabajan como operarios u oficinistas
en empresas, o aquellos que deben conseguir su sustento
en la calle, vendiendo algún bien o servicio, generalmente
de bajo valor agregado, se exponen a mayores riesgos de
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 441

contagio. Un buen indicador de cómo la pandemia afecta a

los menos desfavorecidos puede verse en este reciente grá-
fico (figura N.º 1) del Departamento Administrativo Nacio-
nal de Estadísticas (Dane) sobre defunciones por Covid-19,
según estrato social.

El cambio tecnológico
Siguiendo un patrón de destrucción creadora, documen-
tado por Joseph Schumpeter (Shumpeter, 1984, pp. 118-
124), el cambio técnico acompaña a la humanidad desde
sus orígenes. Sin embargo, las revoluciones industriales de
los siglos XVIII y XIX significaron un impulso novedoso y
desconocido en la historia de la industria y de la técnica.
En ese orden, la base técnica de los diferentes modos de
producir ha cambiado con los siglos, pasando de la madera
a los metales, en el pasado, a los nuevos materiales super-
conductores y al espectro electromagnético, hoy. Durante
los siglos XVIII, XIX y XX las invenciones e innovaciones
en el campo de las tecnologías de base mecánica transfor-
maron profundamente los procesos productivos y con ellos
toda la sociedad, dando lugar a una armada industrial que
logró cierta hegemonía hasta los años setenta del siglo XX.
Si en este breve texto nos retrotraemos al siglo XVIII,
no lo hacemos con afán erudito o con la idea ingenua de
ilustrar a especialistas que conocen bien estos temas, sino
como forma de visibilizar y documentar una tendencia
estructural del cambio técnico que se acelera desde esa
época, y que, con base en tecnologías mecánicas y elec-
tromecánicas, ha ido sustituyendo de manera constante la
fuerza de trabajo o el trabajo vivo por trabajo de máquina o
trabajo muerto. Se trata de una tendencia inexorable de ra-
cionalización solo posible de detener o ralentizar a costa de
mantener altos índices de empleo improductivo en socie-
dades de baja productividad. El corolario es que el cambio
técnico irá siempre en contravía de la creación de empleo,
de modo que son mucho más numerosos los empleos que
442 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

se destruyen que los que se crean como consecuencia de la

introducción de nuevas tecnologías.
La tendencia racionalizadora de la producción —y de la
vida en general— de largo plazo a que nos hemos referido
se valía de numerosas herramientas, entre ellas las tecno-
logías de base mecánica y electromecánica, para destruir
puestos de trabajo de forma constante. Tal tendencia se ha
acelerado con la aparición y difusión de las Nuevas Tec-
nologías de la Información y la Comunicación (TIC), que
se combinan con el rediseño radical de las organizaciones,
particularmente las empresas, a través de reingenierías
que, bajo la consigna de «hacer más con menos»: recortan
plantas de personal, bajo la premisa de la denominada lean
production, o producción ligera, flaca o ajustada, ahorradora
de salarios y de costos en general.
Aunque el anterior pareciera un ejercicio meramente
teórico, en diversas firmas del Valle del Cauca hemos po-
dido documentar procesos de desaparición de puestos de
trabajo debido al ensamble de dos tipos de nuevas tecnolo-
gías: 1) duras, relacionadas con maquinaria y equipo y 2)
blandas, relativas a la modificación de estructuras organi-
zacionales de las firmas y de las aptitudes y actitudes de las
y los trabajadores.
A través del ejemplo, en la industria de pastas y alimen-
tos, grupos importantes de digitadores de datos estadísti-
cos han sido sustituidos por la introducción de softwares
como SAP, que realizan con mayor eficiencia sus funciones,
mientras en la industria del azúcar, las frecuentes reinge-
nierías promovidas y aplicadas por consultoras internacio-
nales, como McKinsey, han llevado a la desaparición de
puestos de trabajo y a la institucionalización del outsour-
cing, dentro de un proceso de creciente pérdida de estabili-
dad y garantías laborales de los trabajadores. Sin embargo,
también se ha registrado que, aun, en la circunstancia de
no pertenecer formalmente a las nóminas de los ingenios
azucareros, los corteros de caña, vinculados bajo el sistema
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 443

de contrato, en la última década han logrado importantes

movilizaciones y victorias relativas al hecho de ocupar un
lugar estratégico dentro de la producción, dados los cuellos
de botella técnicos ocurridos en un proceso de mecaniza-
ción de la cosecha de caña de azúcar que no termina de
remplazarlos con su cosechadoras mecánicas.
Esto no obsta para que en los procesos de fábrica en esta
industria, los sistemas automatizados de base microelec-
trónica operen en tiempo real en la vigilancia de variables
críticas de la elaboración del azúcar, que reducen la activi-
dad del operario frente a una pantalla de computador a de
mera vigilancia del proceso. En igual sentido, obra la intro-
ducción de las grúas-pórtico en el puerto de Buenaventura,
en términos de anulación de la fuerza muscular de los tra-
bajadores portuarios y en el consiguiente debilitamiento de
sus organizaciones sindicales, de su poder de negociación
y de sus salarios.

Algunas tendencias de la trayectoria del empleo en

relación con la tecnología
El sociólogo emérito norteamericano, Randall Collins
(2015), de orientación conservadora, en un libro reciente
formula que el capitalismo global se caracteriza por una
debilidad estructural de largo plazo, y que el desplaza-
miento tecnológico de mano de obra por maquinaria se ha
acelerado en los últimos 20 años, gracias a la innovación
en equipo y organización, principalmente en el campo de
las TIC, la robotización y la electronificación, que absorben
hoy, no solamente los puestos operativos de la industria
sino los de amplios sectores de las clases media (pp. 47-87).
En su trabajo analiza y descarta cinco rutas de creación de
empleo:
Ruta 1. Nueva tecnología crea nuevos empleos y sectores la-
borales: En una sociedad que, desde hace un tiempo, ha
virado de la producción de bienes a la producción de servi-
cios —sin que eso signifique que hoy no se fabrique como
444 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

nunca—, el proceso de destrucción creadora schumpeteria-

na ha sustituido a los operadores de telefonía y funciona-
rios de archivo por desarrolladores de software, técnicos
en computación y vendedores de móviles, en donde el
desplazamiento tecnológico, que ocurre aquí y ahora, pasa
por la computarización de los puestos de trabajo de la clase
media.
Resolver esa dificultad plantearía la necesidad de reca-
pacitación laboral en puestos de trabajo relacionados con
diseño de programas de computación y construcción de
portales y consultoría, sin embargo, esta recapacitación no
resuelve problemas como los de la desaparición de los pe-
riódicos como los conocimos, y remplazándolos con vastas
plantas de blogs escritos por voluntarios que no cobran por
su trabajo, como se ha visto recientemente en periódicos y
revistas nacionales como El Tiempo, El Espectador y Semana,
en donde las dificultades económicas y el riesgo de desa-
parición de esos medios, conduce a la adopcion de fórmu-
las sencillas, que pasan por apelar a un tipo de periodismo
que favorece el autoritarismo y la deliberada falta de rigor,
como si quisieran adoptar el estilo de medios como Fox
News, el conocido aliado del gobierno de Donald Trump en
Estados Unidos. Es fácil, además, observar cómo la inteli-
gencia artificial sustituye con scanners cajeros y cajeras en
bancos, supermercados y gasolineras.
Ruta 2. Diversificación geográfica de los mercados: La glo-
balización parece haber llegado a un límite de expansión
del mercado mundial. Situaciones como la insistencia de
Donald Trump por hacer regresar a las compañías nortea-
mericanas a Estados Unidos, ahora profundizadas por la
administración Biden, buscan garantizar los empleos de
los estadounidenses a costa de sacrificar los menores cos-
tos de producción que propició la globalización. En el mis-
mo orden, las citadas situaciones, respecto de microchips
para vehículos y contenedores, son síntoma de la ruptura
de las cadenas de suministros y del traspiés de estrategias
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 445

como el justo a tiempo. Biden, recientemente, se aprestaba

a firmar una orden ejecutiva que contemplaba un gasto de
600.000 millones de dólares para que, a la hora de contra-
tar, las agencias de la Administración Federal optaran por
suministros y proveedores estadounidenses para, de esta
manera, impulsar la industria y apoyar el empleo nacional,
además de promover la duplicación del salario mínimo,
todo ello para congoja de neoliberales y empresarios.
Ruta 3. Metamercados financieros: Se ha ilusionado a las
personas con la idea de que se puedenconvertir en capita-
listas usando sus ahorros en fondos de pensiones, invir-
tiendo en esquemas similares a las pirámides Ponzi o en
criptomonedas, como el bitcoin, o negociando sus vivien-
das en las llamadas hipotecas inversas, con el objeto de
obtener liquidez o incursionando en la compra de accio-
nes, como ocurrió recientemente cuando jóvenes sin expe-
riencia bursátil generaron turbulencias en la bolsa de Wall
Street, al negociar con acciones de firmas como GameStop
o BlackBerry. Aunque son intentos por aferrarse y obtener
ventajas de la tendencia creciente de financiarización de la
economía, los estudiosos se permiten recordar que son los
especialistas en especulación financiera quienes definen a
dónde va la inversión y que se trata de un mundo de ope-
raciones muy volátiles, dominado por grandes jugadores.
Ruta 4. Empleo e inversión gubernamental: Volver al Estado
benefactor keynesiano no resulta posible, porque el traba-
jo administrativo ya está siendo automatizado. Así, formas
de keynesianismo militar, relacionadas con considerar al
ejército como un gran empleador, no resultan muy viables,
en la medida en que los cuerpos armados de los países de-
sarrollados son ya líderes en robotización.
Ruta 5. Credencialismo, signos ocultos keynesianismo: Aun-
que los jóvenes de hoy son los más preparados académi-
camente en la historia de la humanidad, no tienen, sin
embargo, garantía de empleo. De modo que, dentro de una
forma de keynesianismo oculto, la sociedad los alienta a
446 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

permanecer en el sistema educativo más allá del fin de sus

pregrados en las universidades, pues el exceso de oferta de
titulados universitarios impide acceder a los empleos bien
pagos del pasado.
De otro lado, no todos los individuos requieren de una
formación universitaria hasta los más altos niveles para
insertarse con algún éxito o posibilidad de recompensa y
realización personal en el mercado laboral. Como ejemplo,
no es necesario un título profesional para brindar una aten-
ción cordial, tramitar el envío de un paquete o atender una
caja registradora. De hecho, un tatuador, que no requiere
educación formal, puede ganar mucho más dinero que un
profesional calificado.

Los nuevos puestos de trabajos

En enero de 2021, se reunió virtualmente el World Eco-
nomic Forum (WEF) —el tradicional Foro Económico Mun-
dial de Davos— que, como se sabe, reúne al comando global
de la economía, y que está constituido por empresarios,
ministros de economía y expertos en esa disciplina. En su
informe sobre nuevas tecnologías y tendencias del empleo,
registró que, desde comienzos de la segunda década del
presente siglo, se insinuaba la aceleración de la tendencia a
la desaparición de puestos de trabajo, que son sustituidos
por nuevas tecnologías, y que lo novedoso se expresaba en
la convergencia del declive de los empleos con el impacto
causado por la emergencia de la pandemia del coronavirus.
La propuesta del foro se centró en lo que denomina Res-
killing Revolution o «revolución de las calificaciones», ne-
cesaria frente a la creciente demanda de conocimientos y
destrezas asociados a la adopción de la computación en la
nube, el big data y el comercio electrónico, a lo que se suma
un aumento significativo en el interés por el cifrado, los ro-
bots no humanoides y la inteligencia artificial.
En ese orden de ideas, la automatización y su adopción
por parte de las empresas, junto con la recesión causada
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 447

por el Covid-19, están creando un escenario de «doble

interrupción» para los trabajadores, donde se verifica que
los bloqueos inducidos por la pandemia y la contracción
económica transformarán tareas, puestos de trabajo y ha-
bilidades para 2025.
De este modo, los trabajadores aparecen segmentados en
tres categorías:
• Trabajadores esenciales, como personal de entrega, cuida-
dores y trabajadores de la salud, trabajadores de tien-
das de alimentos, trabajadores agrícolas y fabricantes
de productos médicos.
• Trabajadores remotos, que pueden trabajar de forma lejos
de la emprea y que es probable que conserven sus pues-
tos de trabajo.
• Trabajadores desplazados de sus trabajos a corto plazo y
potencialmente en el futuro.

El Foro Económico Mundial sintetiza la relación entre

las tendencias tecnológicas y el empleo en las siguientes
tablas [Link] 1 y 2, de las que se hizo una traducción libre.
En el ámbito nacional, ante la aumento de las cifras de
desempleo en 2019 y la consiguiente perplejidad frente a
ellas del Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, el di-
rector del Departamento de Economía de la Universidad
Jorge Tadeo Lozano, economista Jaime Tenjo, declaró que
entre los sectores donde han desaparecido cerca de 159 mil
empleos, a causa de la implementación de nuevas tecnolo-
gías, están el comercio, la banca y la industria, y agrega lo
siguiente:
La hipótesis que yo he planteado es que proba-
blemente el cambio tecnológico está afectando
enormemente a estos sectores y ha causado una
disminución en la capacidad de la economía para
generar empleo… Estas destrucciones de empleo
están bastante localizadas, no en todos los secto-
res, pero lo que más se está viendo afectado es
448 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

el trabajo independiente, y en gran medida, por

la labor de este tipo de personas, las empresas
pequeñas y medianas son las que más están su-
friendo. (Tenjo, 2019)

Tabla 1.
Tecnologías que probablemente serán adoptadas en 2025

1 Computación en la nube
2 Análisis de big data
3 Internet de las cosas y conexión de dispositivos
4 Encriptamiento y ciberseguridad
5 IA (ML = Lenguaje de programación) (NLP = Procesamiento de lenguaje natural)
6 Procesamiento de imagen, texto y voz
7 E-Commerce y comercio digital
8 Robots no humanoides (automatización industrial y drones)
9 Realidad virtual aumentada
10 Tecnología de contabilidad distribuida (blockchain)
11 Impresión y modelación en 3D y 4D
12 Poder de almacenamiento y generación
13 Nuevos materiales (nanotubos,* grafeno**)
14 Biotecnología
15 Computación cuántica

* Molécula tubular compuesta de gran número de átomos de carbón.

** Sustancia compuesta por carbono puro, átomos organizados en patrón
hexagonal.
Fuente: Future of Jobs Survey 2020, World Economic Forum.

Tabla 2.
Cambios en la demanda de trabajos

N.º Incrementos N.º Decrecimientos

1 Analistas de datos y científicos 1 Empleados de ingreso de datos
Secretarias ejecutivas y
2 IA y especialistas en machine learning 2
administrativas
Contabilistas, tenedores de libros,
3 Especialistas en big data 3
empleados de nómina
Marketing digital y especialistas en
4 4 Contadores y auditores
estrategia
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 449

N.º Incrementos N.º Decrecimientos

Especialistas en automatización de
5 5 Trabajadores de montaje y fábrica
procesos
Profesionales en desarrollo de Gerentes de negocios, servicios y
6 6
negocios administración
Especialistas en transformación Trabajadores de información y servicio
7 7
digital al cliente
Analistas en seguridad de la
8 8 Gerentes generales y de operaciones
información
Desarrolladores de software y Mecánicos y reparadores de
9 9
aplicaciones maquinaria
Empleados de registro de materiales y
10 Especialistas en internet de las cosas 10
mantenimiento de existencias
11 Gerentes de proyecto 11 Analistas financieros
Gerentes de negocios de servicios y
12 12 Empleados de servicio postal
administración
Representantes de ventas, ventas al
Profesionales de bases de datos y
13 13 por mayor, tecnología y productos
redes
científicos
14 Ingenieros en robótica 14 Gerentes de relaciones públicas
Cajeros bancarios y empleos
15 Consultores de estrategia 15
relacionados
Vendedores puerta a puerta,
16 Analistas de gerencia y organización 16
vendedores ambulantes
Instaladores y reparadores de
17 Tecnología de servicios financieros 17
electrónica y comunicaciones
Mecánicos y reparadores de
18 18 Especialistas en recursos humanos
maquinaria
Especialistas en desarrollo Especialistas en formación y
19 19
organizacional desarrollo
20 Especialistas en manejo de riesgo 20 Trabajadores de la construcción

Fuente: Future of Jobs Survey 2020, World Economic Forum.

No obstante haber insistido a lo largo de este documento

en la creciente tendencia de la tecnología a ahorrar mano
de obra, situación que de muchas maneras se ve corrobo-
rada por las prospecciones realizadas por el Foro Económi-
co Mundial y por el especialista que acabamos de citar, en
nuestro país el desempleo tecnológico no alcanzaría el nivel
de dramatismo de las naciones que ostentan los mayores
desarrollos en ciencia y tecnología. Lo anterior se vería co-
rroborado por los resultados de la Encuesta de Desarrollo
450 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

e Innovación, 2017-2018 del Dane, EDIT IX, que se aplicó a

8.062 empresas del directorio de la Encuesta Anual Manu-
facturera (EAM) de 2017, de la cual se obtuvo información
de 7.529 personas y permitió establecer que solo el 0,1% de
las firmas encuestadas son empresas innovadoras en sen-
tido estricto, el 20,7%, innovadoras en sentido amplio, el
3,7%, potencialmente innovadoras, mientras el 75,4% está
conformado por empresas no innovadoras (Dane, 2019).
Si a lo anterior se suma la consideración de que la Mi-
sión de Empleo del Gobierno, que presentará resultados
por estos días, no tuvo en cuenta al cambio técnico dentro
de los factores de análisis del desempleo en Colombia, bien
podríamos pensar que los problemas de desempleo y de
debilidad de la industria y de la empresa nacionales están
altamente relacionados más bien con el escaso desarrollo
científico y tecnológico del país.

Modelo de plataformas, trabajo precario y las

derivas en su regulación
En los últimos años, el escenario laboral colombiano fue
intervenido por un novedoso modelo de negocios que se
basa en las Tecnologías de la Información y las Comunica-
ciones (TIC), y en el capital privado para desarrollar diver-
sas operaciones en el sector servicios, dentro de las que se
encuentran el transporte urbano, los domicilios e incluso el
lavado de ropa. El modelo de plataformas, sin embargo, es
mucho más que un modelo de negocios y ha impactado el
mundo del trabajo, con algunas particularidades que han
hecho de este un nicho de trabajo precario y una fuente de
disputas laborales latentes.
En este aparte, se propone abordar la situación del tra-
bajo en las plataformas digitales en Colombia desde dos
dimensiones importantes, en las cuales se está jugando el
futuro de estos procesos de trabajo y las condiciones labo-
rales.
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 451

Las particularidades del proceso de trabajo en las

plataformas digitales
Dando un vistazo rápido a los procesos de trabajo en los
que se desenvuelven las plataformas, a partir de una inves-
tigación no publicada, y realizada por uno de los autores
(Rodríguez, 2020) se puede afirmar que es relevante el pa-
pel que juega la tecnología como mediadora en el desarrollo
de las actividades de producción de valor y las relaciones
que se construyen entre clientes, trabajadores y empresas
vinculadas. Los algoritmos, el GPS y otros instrumentos
tecnológicos son elementos efectivamente novedosos en
los procesos de producción relacionados a los servicios en
Colombia y son un rasgo característico del trabajo en plata-
formas digitales.
Así mismo, se puede inferir que las formas de organiza-
ción y gestión del trabajo en el desarrolo de las plataformas
digitales están fuertemente influenciadas por el paradigma
de la flexibilidad y las tendencias que fragmentan, deste-
rritorializan y degradan el trabajo en comparación con las
relaciones industriales que imperaron en la mayoría de los
países capitalistas. La creación de contingentes circulantes
de trabajadores, la indefinición de horarios y montos de
remuneración, así como otras disposiciones dentro de las
operaciones han tendido a complejizar las relaciones de po-
der y los flujos de producción a partir de la rarificación del
trabajo, en un intento por ocultar su carácter dentro de la
producción de valor en este modelo.
Sobre este ocultamiento del trabajo que tratan de im-
plantar las empresas de plataformas, la cuestión de la
subordinación aparece como un indicador de la cualidad
del trabajo desarrollado en las plataformas. Desde la pers-
pectiva de la empresa, no existe tal subordinación, dado
que quienes se vinculan a la plataforma no están some-
tidos a ningún tipo de determinación formal u operativa
de sus actividades. Mientras que, desde la perspectiva de
los trabajadores y trabajadoras, la subordinación tiene una
452 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

doble cara, en la medida en que aparece intermitentemente

en la forma en que desarrollan sus trabajos, que se sien-
te con mayor fuerza cuando se les imponen mecánicas de
evaluación y distribución de tareas indeseables, pero desa-
parece cuando se habla de la facilidad con la que se conec-
tan y desconectan según dinámicas personales.
Así las cosas, se trata de un proceso de trabajo en el que
participan distintos sujetos (entre los que se cuentan traba-
jadores, clientes, compañías comerciales, pequeñas empre-
sas, entre otros) y en el que la tecnología toma centralidad
al ser la mediadora entre los sujetos en los momentos más
importantes de la operación. El hecho de que las empresas
tengan discreción sobre las características de los instru-
mentos tecnológicos lleva a que su intervención tenga mu-
cha más relevancia en la definición de cómo, quién y para
qué se desarrollan las operaciones; es esto justamente lo
que lleva a afirmar que la empresa sí subordina a las y los
trabajadores, y que es la mayor responsable de las condi-
ciones a las que se enfrentan estos durante sus actividades.

¿Qué características tienen los trabajadores de

plataformas digitales?
Un primer elemento a plantear al respecto de la caracte-
rización de estos trabajadores, es la actual ambivalencia o
estado de indefinición del carácter laboral de los sujetos re-
lacionados al modelo de plataformas, ya sea porque dentro
del imaginario público abunden discursos contradictorios
frente a la experiencia asociada a las plataformas, o porque
dentro de la discusión académica y jurídica no existen con-
sensos alrededor de los parámetros a partir de los cuáles se
puede reconocer y caracterizar el trabajo en el modelo de
plataformas.
Este es un problema político, jurídico y académico sobre
el que hay que ahondar si se quieren ofrecer caminos más
eficaces para dar garantías a los derechos de las personas
vinculadas a las plataformas y reconfigurar la forma en
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 453

que se inserta la tecnología digital en el escenario laboral

colombiano.
Pero, para dar una idea más clara sobre la situación de
los trabajadores y trabajadoras de las plataformas, ofrece-
remos algunos datos, que pueden ser ilustrativos, sobre la
pregunta por las condiciones y el perfil laboral de estos tra-
bajadores.
Recientemente, Fedesarrollo publicó una investigación
(Fernández & Benavides, 2020) en la que se calculó la di-
mensión de este sector dentro del entramado productivo
colombiano, ofreciendo la cifra de 200.000 trabajadores y
trabajadoras vinculados a las empresas de plataformas y
los 2,1 billones de pesos al año que se aportarían al PIB
colombiano a través de la remuneración percibida por es-
tos trabajadores. Sobre esta última cuestión hay datos que
confirman una tendencia a percibir un valor inferior al sa-
lario mínimo mensual; por su parte Fernández y Benavides
(2020) encontraron que, en promedio, un trabajador de pla-
taformas digitales percibe $785.000 pesos al mes, en tan-
to que, Rodríguez (2020), encontró que, para el caso de la
plataforma Rappi, solo el 20% de los trabajadores reciben
más de $800.000 como remuneración mensual y solo el 5%
de los trabajadores consultados afirmaron que sus ingresos
producto del trabajo en la plataforma eran suficientes para
cubrir sus necesidades básicas y las de las personas a su
cargo. Esta es entonces una de las marcas más relevantes
para considerar a las plataformas como nichos de trabajo
precario, puesto que los ingresos son inestables y exiguos,
aun cuando se trata de trabajadores que se dedican a tiem-
po completo a trabajar con estas empresas.
Otro dato relevante del perfil de estos trabajadores son
los diversos grados de cualificación que tienen: la encuesta
desarrollada Fernández & Benavides (2020) encontró que
el 51% tiene educación terciaria y el 13%, básica o menos.
Mientras que una encuesta que realizó la Escuela Nacio-
nal Sindical, el Centro de Solidaridad, de la AFL-CIO, y el
454 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, en el

2019, determinó que cerca del 35% de los trabajadores de
Rappi encuestados contaban con educación terciaria y el
53% con educación secundaria.
Y, por último, frente al aseguramiento médico y pensio-
nal, se tienen datos bastante dicientes sobre el margen de
desprotección que existe para estos trabajadores. Fernán-
dez y Benavides (2020) encontraron que los trabajadores de
plataformas presentan menores niveles de cotización a se-
guridad social frente a otras categorías de trabajadores: el
36% de los trabajadores cotiza a seguridad social y el 30%
está afiliado a una ARL. Por su parte, la encuesta del 2019
que realizaron las tres organizaciones antes mencionadas
reveló unos datos similares con trabajadores de la platafor-
ma Rappi, en los que el 46% de los trabajadores encuestados
afirmó estar afiliado a salud y de estos el 34% se encuentra
en el régimen contributivo. Mientras que el 93% manifestó
que no cotizaba a pensión.
Esta situación lleva a que, en la gran mayoría de los ca-
sos, las situaciones de emergencias médicas o accidentes
durante el trabajo no estén cubiertas por un plan de salud,
pero, igualmenteestarán excluidos de planes de retiro.
Son múltiples las denuncias que los medios de comuni-
cación, los trabajadores y las organizaciones sociales han
hecho en torno a la necesidad de mejorar las condiciones de
trabajo en las plataformas digitales, en particular, la forma-
lización de las relaciones laborales y la cobertura de pro-
tección social. Sin embargo, también ha sido ampliamente
defendida la tesis de fortalecer los esquemas flexibles de
vinculación laboral. La apuesta de los empresarios y los
planteamientos de sus centros de pensamiento, como Fe-
desarrollo, es mantener la dinámica de flexibilización de la
relación laboral en términos de reducir los costos salariales
y las responsabilidades sociales, pero proponer estable-
cer una forma de regularizar la cotización a la seguridad
social y a las pensiones creando la categoría de trabajo
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 455

independiente. A continuación, veremos las distintas ca-

racterísticas que han tenido los intentos de regulación del
trabajo en plataformas digitales en Colombia.
Las propuestas del Gobierno y de los amigos de las plataformas
son regular a favor de las empresas y sin garantías para las y los
trabajadores
Es posible distinguir las propuestas de regulación, cris-
talizadas en proyectos de ley que se vienen discutiendo en
Colombia analizando qué tan alineadas estén con los inte-
reses de las empresas de plataformas digitales. La concep-
ción de partida de las empresas es clara: los trabajadores
de las plataformas son trabajadores por cuenta propia que
no se encuentran subordinados de ninguna manera a las
empresas y que ni siquiera les prestan un servicio a estas,
porque los consideran clientes. Esto ha llevado a que esta
situación derive en un vacío normativo que es insostenible
políticamente.
Incluso, los mayores defensores de las plataformas no
pueden negar la problemática social y económica de que
existan cientos de miles de personas trabajando jornadas
extenuantes sin aseguramiento por riesgos laborales y sin
protección para la vejez. De igual forma, al Estado, aunque
esté alineado con los intereses de las plataformas, sí le pre-
ocupan las contribuciones a la seguridad social que, de esa
forma, el sistema deja de percibir.
En este sentido, las propuestas de regulación que se
alinean con los intereses de las empresas buscan cerrar
la puerta a la posibilidad de que se les declare trabajado-
res. Por ejemplo, el Proyecto de Ley 246 de 2020, radicado
en agosto del año pasado, por legisladores de la Alianza
Verde y el Centro Democrático llama a los trabajadores
«colaboradores autónomos» y establece dos escenarios de
regularización. Si las personas devengan menos del sala-
rio mínimo, entran a hacer parte del Piso de Protección So-
cial reglamentado por el gobierno con el Decreto 1174 del
2020. Es decir, la salud de los trabajadores es asumida por
456 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

el Estado a través del régimen subsidiado, la empresa paga

una contribución al sistema general de pensiones del 14%
que le permitiría a estos trabajadores entrar al programa
BEPS, y un 1% adicional para un microseguro, que es una
versión precarizada de la cobertura en riesgos laborales.
El segundo escenario de regularización que se propone
con este proyecto de ley es para aquellos trabajadores de
plataformas que ganen un salario mínimo o más. En este
caso, la empresa entraría a retener los montos de las con-
tribuciones a los sistemas de seguridad social y de riesgos
profesionales y consignaría estos montos a nombre del tra-
bajador independiente. Por último, todos los aspectos del
modelo de negocio que han sido señalados como indicios
de subordinación (como los sistemas de reputación) apa-
recen en los proyectos como consustanciales al desarrollo
empresarial de las plataformas y se afirma que no desna-
turalizan en ningún momento el tipo de colaborador autó-
nomo.
El proyecto más avanzado en este momento, el presen-
tado por el Ministro de Trabajo, Ángel Custodio Cabrera
(Proyecto de Ley 388 de 2020), va por la misma senda. Se
margina de la discusión de clasificar a las personas que
trabajan a través de plataformas, y simplemente se afirma
que no están en una relación laboral. La propuesta de re-
glamentación se hace en el mismo sentido que el proyecto
anterior: Piso de Protección Social cubierto por la empre-
sa para aquellos que a través de plataformas ganen menos
del salario mínimo y retención y consignación de los apor-
tes para quienes ganen un salario mínimo legal vigente
(SMLV) o más. Adicionalmente, les pide a las empresas un
1% de sus ingresos brutos al año para financiar un fondo de
solidaridad pensional.
Estas propuestas cristalizan, en este momento, lo máxi-
mo que las empresas de plataformas están dispuestas a
«otorgar», al menos por ahora, y representaría una victoria
más de la política laboral de los gobiernos de los últimos 30
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 457

años, centrada en la reducción de costos laborales y en la

promoción de diferentes formas de subcontratación para
eludir el derecho laboral. Además, sería una muestra de
una formalización espuria, tendiente a ajustar el marco
legal a los intereses empresariales sin ninguna otra consi-
deración, divorciando la idea de formalidad de cualquier
horizonte normativo que busque la transformación de las
ocupaciones en función de una mejor estructura producti-
va y de más garantías laborales. Por último, el aumento del
recaudo estatal y la cobertura en seguridad social ocurriría
a costa del ingreso neto de los trabajadores.

Teletrabajo en el contexto de la pandemia

Como se señala en el último informe del Foro Económico
Mundial sobre el futuro del empleo, la actual ruptura de
los mercados de trabajo con la Cuarta Revolución Indus-
trial se ha complicado aún más —y en algunos casos se ha
acelerado— al iniciarse la recesión relacionada con la pan-
demia de Covid-19 (World Economic Forum, 2020, pág. 49).
En este apartado buscamos comprender las condiciones en
las que se ha llevado a cabo el teletrabajo en Colombia, en el
contexto de la pandemia, y algunos elementos conceptua-
les para analizar su inserción en el país. El apartado está
dividido en tres: en primer lugar, se presenta la definición
y normatividad del teletrabajo en Colombia; en segundo lu-
gar, se resaltan algunas características del teletrabajo en el
marco de la pandemia y, en tercer lugar, se hace énfasis en
el caso argentino, como un ejemplo del esfuerzo regulato-
rio del teletrabajo en el marco de la pandemia.

Teletrabajo, trabajo remoto o trabajo en casa en

Colombia
El teletrabajo ha sido analizado desde diferentes disci-
plinas, y se ha comprendido, según la perspectiva teórica,
como una nueva modalidad de trabajo, una nueva forma de
458 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

organizar el trabajo o una manifestación renovada del tra-

bajo a domicilio (Lenguita, 2010). Esta autora refiere que el
teletrabajo se remonta a la década de los setenta, cuando se
busca una salida estratégica, en el marco de la crisis ener-
gética, para reducir los costos financieros y temporales de
los trabajadores en sus lugares de trabajo (Lenguita, 2010, p.
248). Dicha modalidad se ha presentada como una forma de
trabajo con grandes virtudes, en tanto reduce los desplaza-
mientos de los y las trabajadoras y disminuye la contami-
nación, al tiempo que permite compatibilizar el tiempo de
trabajo y de cuidado, especialmente para las mujeres, y brin-
da la posibilidad de trabajo a personas con discapacidad,
que tradicionalmente son excluidas del mercado laboral.
Sin embargo, la mirada crítica lo ha relacionado con la
segmentación del proceso productivo, el control empresa-
rial vía individualización de las relaciones laborales y la
flexibilización laboral (Lenguita, 2010, p. 258). Si bien, el te-
letrabajo se ha construido sobre un relato de supuesta au-
tonomía sobre el tiempo de las trabajadoras y trabajadores,
en realidad el concepto de flexibilidad del trabajo «oculta la
derrota que ha sufrido la clase trabajadora desde finales de
los setenta, con su consiguiente inseguridad en el empleo
y el salario, la intensificación de las jornadas y el debili-
tamiento de instituciones reguladoras y sindicatos» (De la
Garza, 2000, p. 160).
En Colombia, el teletrabajo se encuentra definido en la
Ley 1221 de 2008. Las principales características que esta
ley considera que tiene el teletrabajo son: es una actividad
laboral que se lleva a cabo fuera de la organización; requie-
re la utilización de tecnologías para facilitar la comunica-
ción entre las partes, e involucra un modelo organizacional
distinto al tradicional, que implica nuevos mecanismos de
control y seguimiento a las tareas (Ministerio de Trabajo &
MinTic, 2017).
En el año 2018, según el Cuarto Estudio de Penetración
del Teletrabajo en Empresas Colombianas, había 122.278
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 459

teletrabajadoras y 12.912 empresas estaban implementan-

do esta modalidad (Centro Nacional de Consultoría, 2018).
Durante la pandemia, la Federación de Aseguradores Co-
lombianos (Fasecolda) y las Administradoras de Riesgos
Laborales (ARL) estimaron que de 10,4 millones de trabaja-
dores y trabajadoras registradas, entre dos y tres millones
se encuentran trabajando en casa (2020). Así mismo, la Fe-
deración Colombiana de Gestión Humana (ACRIP), en un
estudio realizado en 2020, en el que se encuestaron a 200
empresas, señaló que el porcentaje de las organizaciones
que se encontraba operando bajo el sistema trabajo remoto
alcanzaba el 98,8% (ACRIP, 2020, p. 8).

Teletrabajo en pandemia: intensificación y

desbordamiento del trabajo sobre otros mundos de vida
La pandemia supuso una adopción imprevista de nuevas
modalidades de trabajo que, con motivo de la crisis sanita-
ria, no contaron con una implantación basada en el diálogo
entre los actores del trabajo (Estado, empresas y sindicatos),
sino que, por el contrario, fue asumida desde arriba, con
vacíos regulatorios que implicaron un retroceso en dere-
chos laborales, al no contemplar de manera contundente
un compromiso de los empleadores en el cumplimiento de
las obligaciones estipuladas en la legislación existente (Ley
1221 de 2008, sobre teletrabajo), por lo que la intervención
del Ministerio del Trabajo se limitó a emitir una circular
(0041 del 2 de junio de 2020), en la que se mencionan algu-
nos lineamientos del trabajo en casa.
En Colombia, las empresas han identificado algunos be-
neficios en la modalidad de teletrabajo adoptada en el con-
texto de pandemia, entre los que se destacan la reducción
de costos, el aumento de la productividad, una mejoría del
ausentismo laboral, una mejora en la conciliación entre la
vida personal y laboral y la inversión en tecnologías de la
información (ACRIP, 2020, p. 14). Sin embargo, el correlato
poco audible de estas aparentes virtudes del teletrabajo, es
460 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

la intensificación del trabajo, el ocultamiento o invisibiliza-

ción de trabajadores y trabajadoras, el desdibujamiento de
las fronteras entre trabajo y otros mundos de vida y el ago-
tamiento crónico o burnout, especialmente para las mujeres
y personas con responsabilidades de cuidado, entre otros.
El teletrabajo en la pandemia ha operado como un inten-
sificador de la carga de trabajo y una prolongación de la jor-
nada laboral. En Colombia, en 200 empresas entrevistadas,
el 46,6%, se identificó que, durante la pandemia, el trabajo
remoto aumentó la productividad a través del trabajo por
objetivos estratégicos, así mismo, el 53,9% de las empresas
que completaron la encuesta afirmaron que, en el contex-
to del trabajo remoto, las personas trabajadoras trabajaron
más horas (ACRIP, 2020, p. 26). En este estudio se confirma
que el 48,8% de las empresas adoptaron horarios flexibles
(ACRIP, 2020, p. 16). Estas condiciones han sido estudiadas
previamente como desencadenantes de riesgos para la sa-
lud mental y física con manifestaciones como ansiedad,
irritabilidad, fatiga mental, problemas de concentración,
trastornos del sueño, ansiedad, baja autoestima, estados
depresivos, entre otros (Rubbini, 2012).
Esta intensificación del trabajo se conjuga con un desdi-
bujamiento de las fronteras que separan el tiempo del tra-
bajo del tiempo de otros mundos de vida. Así, en la gestión
del tiempo en el trabajo en casa no es posible establecer lí-
mites objetivos que pongan fin a la jornada laboral. De otro
lado, como las condiciones de socialización en el espacio
público y externo al hogar se han visto limitadas debido
a la pandemia, es posible que las empresas, jefes y directi-
vas presuman una disponibilidad casi absoluta por parte
de trabajadoras y trabajadores, dado que todo el mundo
«está en casa», lo cual limita la autonomía sobre el tiempo
de las personas trabajadoras, y propicia el desbordamiento
del trabajo sobre los demás espacios de vida. En ese orden,
tampoco es clara la aplicación de la normatividad laboral
a las condiciones de teletrabajo, empezando porque, como
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 461

vimos al inicio, el Gobierno nacional no ha avanzado en

coordinar acciones para aplicar la legislación existente.
Estos nuevos disciplinamientos y controles sobre el
tiempo, se ven reforzados debido a las condiciones estruc-
turales del mercado laboral en el contexto de la pandemia,
que han desembocado en que, en 2020, se hayan registrado
las mayores tasas de desempleo en la historia. Por lo cual
las personas que teletrabajan, aun en la distancia, se ven
presionadas a dar demostraciones permanentes de que es-
tán trabajando, para no correr el riesgo de perder el empleo,
así esto implique que el mundo del trabajo sobrepase los
demás mundos de vida y suponga tanto un incremento de
la jornada como una intensificación de las cargas laborales.
Otra dimensión de análisis tiene que ver con la desapa-
rición de las personas trabajadoras del espacio tradicional
de trabajo o la oficina. De una u otra forma el no relaciona-
miento presencial entre actores en el espacio público del
trabajo repercute en el ocultamiento de las personas que
realizan ese trabajo en la esfera de lo privado. La cotidiani-
dad laboral, que antes se llevaba a cabo en un mismo lugar,
ahora se ve borrada por dinámicas segmentadas que mi-
gran al hogar de cada persona. Antes era posible identificar
que alguna trabajadora o trabajador, tal vez no tomaba la
hora del almuerzo, o que alguien se quedaba más allá de su
jornada de trabajo; en el teletrabajo se dificulta esta identi-
ficación comunitaria de los signos de la sobrecarga laboral.
Algunas de las afectaciones psicoemocionales identificadas
en la encuesta ya mencionada confirman que, en Colombia,
las principales afectaciones de trabajadoras y trabajadores
trabajando remotamente durante la pandemia fueron es-
trés (63,4%), ansiedad (52,8%), sensación de soledad (25,5%)
y depresión (16,1%) (ACRIP, 2020, p. 24).
Históricamente el trabajo realizado en la unidad domés-
tica, desconocido e invisibilizado como trabajo, ha sido el
trabajo de reproducción, de cuidados, no remunerado y lle-
vado a cabo en forma desproporcionada por las mujeres.
462 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

Con la relocalización de las trabajadores y trabajadores en

el marco de la pandemia, el trabajo «productivo» asalaria-
do, también se ha llevado a la esfera doméstica, encubrien-
do las relaciones laborales allí existentes, y ocultando a
quienes se ha impuesto esta figura.

Compatibilización o jornada sin fin: reproducción y

teletrabajo
Con relación a la promesa de compatibilización entre el
mundo del trabajo, la vida familiar y los otros mundos de
vida este argumento representó solo una fantasía para las
mujeres en Colombia, especialmente para las que tienen a
cargo el cuidado de otras personas, como niños, niñas o
adultas mayores, ya que durante la pandemia se agudiza-
ron las desigualdades, producto de la división sexual del
trabajo, que representó, en realidad, una intensificación de
la doble jornada para las mujeres, señalada por la teoría fe-
minista, y se generaron jornadas interminables y extenuan-
tes, a la vez que se impuso una reclusión de las mujeres de
vuelta a la unidad doméstica.
Lo anterior se demuestra con el hecho de que el 29,6%
de las mujeres encuestadas por el Dane en diciembre de
2020 se sintieron sobrecargadas con las tareas domésticas,
en comparación con la rutina de antes del inicio de la cua-
rentena, y el 18,4% se han sentido sobrecargadas con las
tareas laborales en el mismo periodo (Encuesta Pulso So-
cial, 2020, p. 56). La sobrecarga laboral derivada de la doble
jornada de las mujeres ha representado hacer actividades
remuneradas en un espacio históricamente reservado para
el trabajo no remunerado, es decir, llevar a cabo trabajo
productivo en la esfera de lo doméstico, lo cual desemboca
en una profundización de la pobreza de tiempo y en una
pérdida de soberanía de las mujeres sobre su vida.
En el marco del impulso del teletrabajo y de las tecno-
logías de la información y la comunicación resulta nece-
sario construir una apropiación de la tecnología desde la
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 463

perspectiva de género y desde la negociación colectiva con

trabajadores y trabajadoras. Los elementos de este diálogo
pueden permitir articular la discusión sobre los derechos
laborales en el teletrabajo con el Sistema Nacional de Cui-
dado, de manera que se generen las garantías necesarias
para que las mujeres puedan integrarse a las dinámicas del
trabajo de la llamada Cuarta Revolución Industrial, y para
vivir proyectos de vida más allá de la sexista y discrimina-
toria doble jornada.

Teletrabajo y desaparición de otros trabajos

Como señala el Banco Mundial, la crisis del Covid-19 está
destinada a exacerbar la desigualdad del mercado laboral
tanto a nivel nacional como a nivel global (2020, p. 17). Si
bien, el teletrabajo fue un mecanismo impuesto por la fuer-
za y con ocasión de mitigar la propagación del virus, todo
parece indicar que será empleado en los próximos años
como una modalidad central de trabajo. La encuesta ya ci-
tada de la ACRIP confirma que el 76,4% de las empresas
considera tener como política organizacional el sistema de
trabajo remoto (2020, p. 21).
Por su parte, el informe del Foro Económico Mundial
destaca que, en el contexto de la pandemia, trabajadores y
trabajadoras se han segmentado en tres categorías: trabaja-
dores esenciales, trabajadores que trabajan remotamente y
trabajadores desplazados. En esta última categoría se en-
cuentran trabajadores empleados en el sector de turismo,
comercio y algunos servicios (2020, p.  16). Frente a esta
caracterización cabe señalar que existen algunos empleos
asociados a la espacialidad tradicional del trabajo llevada a
cabo presencialmente. Estos empleos se pueden ver afecta-
dos, y a futuro eliminados, si pensamos en trabajadoras y
trabajadores del tipo auxiliares de oficina, secretarias, men-
sajeras, trabajadores de servicios generales, entre otros, que
se encargan del mantenimiento del espacio de trabajo que,
como ha señalado el profesor Fernando Urrea, son sectores
464 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

altamente feminizados, por lo que puede suponer un incre-

mento del desempleo para las mujeres.

Alternativas productivas y regulatorias

De acuerdo a lo ya descrito y analizado, presentamos
ahora las alternativas ante las políticas industriales y agro-
pecuarias, así como de regulación de formas de trabajo
producto de la aplicación de cambios tecnológicos, como
los acá expuestos alrededor del modelo de plataformas y el
teletrabajo, para cerrar con una propuesta de reducción de
la jornada de trabajo que busca apropiar desde la perspec-
tiva de una mejor vida para los trabajadores y trabajadores
la transformación científico-técnica, antes que padecerla en
forma de desempleo tecnológico y exclusión social como
población sobrante.

Alternativas de reactivación de la industria y el agro

El declinar de las políticas industrial y agropecuaria; el
optar por la neutralidad de la política como opción de cre-
cimiento económico y, en particular, de los sectores agro-
pecuario e industrial, y el concebir que es el mercado y las
exportaciones los que optan por las ventajas competitivas
dinámicas sobre las que se mejora la inserción de la econo-
mía colombiana a los mercados globales, le ha representa-
do al país involucrarse en los caminos más ortodoxos de
la teoría económica dominante, con la exigencia y el be-
neplácito de los organismos multilaterales y las empresas
transnacionales. Pero con ello se ha renunciado al fortale-
cimiento del tejido productivo como soporte del crecimien-
to y desarrollo, ubicando, seleccionando y priorizando los
sectores productivos que le permitirían al país alentar a las
empresas, los empresarios, las propias economías campesi-
nas para comenzar proyectos que generen valor, crecimien-
to, distribución de la riqueza y posibilitar el mejor estar de
las sociedades, y crear puestos de trabajo decente que dina-
micen los mercados y aporten a la seguridad social.
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 465

Un sector de la industria manufacturera al servicio del país

El país requiere de una política productiva decidida.
Poco sirve generar ilusiones con crecimiento cuando las
deficiencias estructurales de la economía nos llevan a vol-
vernos un país de establecimientos de comercio, servicios
personales y actividades financieras e inmobiliarias; nos
mantenemos en los mercados internacionales por las ex-
portaciones minero-energéticas, es decir, petróleo, minería
y algunos productos agrícolas e industriales, cosas meno-
res en todo caso, al igual que 30 años atrás.
Con haberle dejado la industria al mercado, solo se ha
posibilitado que la gran empresa, especialmente las em-
presas transnacionales, tomen posesión sobre los merca-
dos internos (parece una sin razón, al país le importan los
mercados externos y a los inversionistas internacionales el
mercado interno), basados en un modelo de desarrollo don-
de prevalece el gran capital, en un país donde el 99,3% de
las empresas son micro, pequeñas y medianas (mipymes),
donde las micro son establecimientos: el 96,2%, de acuerdo
con cifras del Dane.
El aporte de las mipymes al país es significativo. Se esti-
ma que estas contribuyen con el 39% de la producción del
país y cerca del 63% del empleo. El aporte en las expor-
taciones totales colombianas es del 20%. De acuerdo con
Confecámaras, el nivel de informalidad empresarial (dado
por la falta de registro mercantil) asciende a 57,1%. Pero
para este sector no hay políticas concretas, a pesar de que
hay normativas al respecto, los accesos a subsidios y recur-
sos son difíciles, dado el nivel de informalidad, y cuando
se piensa en reformas como la tributaria, la igualdad entra
en detrimento de los más pequeños.
La característica de la producción en las «industrias
fuertes» para la exportación (alto valor agregado) o des-
tinadas a controlar el consumo del mercado interno es,
precisamente, que están en manos de empresas transna-
466 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

cionales con alta productividad e, incluso, una capacidad

instalada superior a los requerimientos. Incluso, han redu-
cido las plantas en el territorio nacional, por lo cual no se
debe esperar de ellas que se conviertan en apalancadoras
del crecimiento y desarrollo del país, y mucho menos ge-
neradoras de más y mejores empleos; por el contrario, con
las inteligencias artificiales y la robótica estas industrias de
alto poder tecnológico y financiero tenderán a reemplazar
mano de obra con estas.
Pero la debilidad del tejido empresarial, tanto en el sec-
tor agropecuario como en la industria manufacturera, y la
cada vez mayor dependencia a los mercados externos (en
Colombia la producción industrial se sigue dando con un
gran componente de materias primas importadas y, obvia-
mente, con maquinaria y tecnología foráneas) la hacen más
dependiente y vulnerable a los cambios del entorno, a la
llamada Cuarta Revolución Industrial, al manejo cambia-
rio y a las decisiones unilaterales de otros países.
Esto deberá implicar:
• Un trabajo de financiamiento para la reconversión in-
dustrial de las mipymes, con créditos blandos e, inclu-
so, con programas de usos de tecnología a través de
centros de producción compartida, auspiciados por el
Gobierno y el Sena, y que sirvan de fortalecimiento a
las aglomeraciones productivas hoy existentes.
• La reformulación de la política cambiaria en el manejo
administrativo de la entrada de capitales (Rodrik, 2007)
e, incluso, del valor del dólar, como ya en el pasado el
país demostró que se podía hacer de manera eficiente.
• El establecimiento de políticas de endeudamiento con
favorabilidad para las mipymes e, incluso, una tributa-
ción diferenciada que posibilite su formalización.
• Replantear los acuerdos comerciales para la elimina-
ción de asimetrías entre industrias y mercados. Así
como profundizar los compromisos con el mercado na-
tural (Centro y Suramérica) que son los destinos que
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 467

han servido en realidad para apalancar el crecimiento

de las exportaciones en los últimos años.
• Encontrar caminos que conduzcan a un fortalecimien-
to real del sector manufacturero, apoyando procesos
de sustitución de importaciones, definir con claridad y
decisión los sectores a fortalecer (socialización del ries-
go) que permitan ampliar las dinámicas empresariales,
junto a una política clara de promoción a la asociativi-
dad y a la cooperación empresarial en busca del apro-
vechamiento de economías externas y de escala serán
sin duda estrategias que no dan espera.
• Estructurar una política industrial de carácter sectorial,
es decir, que considere:
— Los sectores existentes, con el fin de generarles
condiciones de crecimiento, potenciando las em-
presas existentes y creando las asociaciones ne-
cesarias que contribuyan a complementaciones
productivas y rendimientos crecientes de los fac-
tores de producción.
— Los nuevos sectores estratégicos para posibilitar
el crecimiento de la industria y la eliminación de
características de dependencia, esto es, de secto-
res que conduzcan a la producción de insumos y
de bienes de capital.
— Definir los riesgos sectoriales que van a ser asu-
midos socialmente, así como las reglas y compro-
misos de entrada y de salida, para ser partícipes
de los beneficios dados por estos instrumentos.
• Llegar a acuerdos con el Gobierno nacional y con el
Banco de la República, es decir con el Conpes, para po-
sibilitar los instrumentos fiscales, monetarios y cam-
biarios que contribuyan a dinamizar la industria.
• A partir de la integración Estado-empresa y centros
de investigación, y con la acción de los grupos asocia-
tivos conformados sectorialmente, constituir progra-
mas de incubación de empresas dentro de los parques
468 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

industriales existentes, donde prevalezcan los empren-

dimientos propios del territorio para posibilitar un
mayor enlace con los agentes ya establecidos espacial-
mente.
• En asocio Gobierno-empresa-sector educativo, diseñar
los programas de formación requeridos para soportar
el crecimiento industrial y económico de las distintas
zonas del país. Programas que, desde la formación téc-
nica, tecnológica y profesional, posibiliten la formación
del capital humano requerido en los territorios y en el
mundo del trabajo.
• Convocar a las ETN para que generen nuevas dinámi-
cas productivas y activen programas de transferencia
a la industria local (incluidas las universidades y cen-
tros tecnológicos), con un compromiso de permanencia
y usufructo, y con condiciones jurídicas y tributarias
claras.
Una estrategia de crecimiento y desarrollo basada en los
mercados externos con una estructura empresarial débil,
necesariamente mantendrá al país en unas condiciones
precarias. La apremiante necesidad de fortalecer el mer-
cado interno y, junto con ello, mejorar las condiciones del
trabajo y, por lo tanto, de los ingresos, deberían ser los com-
plementos a la estrategia exportadora de la que se espera,
que, por sí sola, produzca el milagro del desarrollo, lo que
no ha sucedido jamás en ninguna economía.

La urgencia por la reagrarización

La apuesta por un país distinto, incluyente, en paz, con
equidad y educado pasa por reconfigurar los modelos de
desarrollo que han marcado las características que hoy se
tienen, por demás, nefastas y contradictorias. La primera
apuesta concreta debe de ser la reindustrialización: el te-
ner una política industrial que posibilite ampliar y fortale-
cer el tejido industrial del país. El otro es la reagrarización
del país, la urgencia por pensar, diseñar e implementar las
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 469

estrategias suficientes para que el mundo de lo rural sea

una real alternativa de buen vivir para quienes lo habitan,
al país entero, que es quien, en últimas, termina por benefi-
ciarse o no de lo que en el mudo rural se realice.
No son un secreto algunos asuntos en los que, tanto
desde organismos internacionales como desde los especia-
listas en el sector, se han venido insistiendo: primero, que
seguimos siendo un país rural, aunque los planes de desa-
rrollo de manera torpe han privilegiado lo urbano; que el
sector agropecuario, silvicultura caza y pesca, es decir, las
actividades que tienen que ver con lo agrario, con el mun-
do rural, tienen cada vez menos peso en la estructura del
PIB e, incluso, estas actividades históricamente han venido
perdiendo producción y, por ende, valor.
En efecto, de acuerdo con la metodología propuesta por
la Misión para la Transformación del Campo (DNP, 2015)
y con datos censales del Dane, el 84,7% del área del país
corresponde a municipios categorizados como rural (373
municipios, el 19,8%) y rural disperso (318 municipios, el
64,9%). Del total de municipios del país, 314 se consideran
intermedios (el 8,9%) y 117, ciudades y aglomeraciones, que
corresponden al 6,4% del área del país. A esto hay que su-
marle que en las ciudades grandes e intermedias la rura-
lidad es también una realidad que pervive y cohabita con
ellas, es decir, lo rural y lo urbano lejos están de ser realida-
des ajenas, pues reflejan las características y particularida-
des de los territorios que conforman. Somos un país rural,
con políticas públicas y grandes urbes dándole la espaldas
a sus realidades (Rendón, 2021).
El campo, paradójicamente, se ha quedado rezagado ante
los procesos de modernización de la economía; sin embar-
go, sigue siendo el epicentro de las actividades que deben
procurar la seguridad e, incluso, la soberanía alimentaria
del país (Pnud, 2011). El país no solo se ha caracterizado por
ser de economías campesinas, sino que ellas han cumpli-
do un papel relevante en el mantenimiento de los salarios
470 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

reales bajos, es decir, la sociedad entera se ha beneficiado

de unos sistemas productivos y de comercialización de pre-
cios muy bajos (por no decir precarios) que han hecho que
la producción misma, en algunos casos, no sea rentable, o
lo que es peor, que las rentabilidades terminen es manos de
intermediarios o especuladores.
De otro lado, el campo ha sido el escenario de la gue-
rra, la misma que no se libra en las ciudades (excepto la
guerra de y con los carteles del narcotráfico). También las
economías campesinas han debido soportar el embate de
los pocos proyectos agroindustriales existentes, donde, por
ejemplo, procesos como el del banano, el azúcar, el arroz
y el aceite han terminado por considerar a las economías
campesinas como una competencia, no solo por la produc-
ción, sino, y sobre todo, por la disponibilidad de recursos,
tierra o mano de obra (Restrepo y Bernal, 2014).
A diferencia de la industria, que debió soportar la pérdi-
da de institucionalidad, en el sector agrario las cosas se han
dado de otro modo: se ha mantenido una infraestructura de
apoyo y de servicios tanto ejecutiva y técnica como financie-
ra. Independiente de las evaluaciones que se puedan reali-
zar, de las consecuencias de un modelo que ha privilegiado
al gran capital sobre los pequeños y medianos productores,
lo cierto es que se cuenta con un ministerio, con grupos de
apoyo técnico de amplia cobertura territorial, con centros
de investigación y desarrollo, con servicios de información,
capacitación y transferencia. Además, se tiene un banco al
servicio del sector (obviamente al que habrá que fortalecer
con recursos del presupuesto nacional) entre otros instru-
mentos para el desarrollo de las políticas. Todo esto se con-
vierte en un gran acumulado que, aunque no sea sencillo de
poner a funcionar bajo propósitos de país, si se constituye
en una fortaleza u oportunidad. Se trata de algo que ya está
y tiene un camino andado, que sin duda puede posibilitar
que los procesos de recuperación sean más expeditos. Así
que, sin duda alguna, el primer paso es hacer coherente
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 471

todo esto y trazar una política pública para el sector, un li-

bro blanco industrial y agropecuario. (Crece, (2014 a y b).
Uno de los temas que debería hacer parte de las nuevas
agendas es el de la asociatividad. En esto ya se ha ganado
experiencia con temas como los de las cooperativas campe-
sinas e, incluso, sindicales (como es caso del banano o del
azúcar). Se deberán explorar, evaluar y proyectar experien-
cias como la Federación Nacional de Cafeteros: el impacto
y la incidencia en los municipios en las épocas de auge aún
no ha sido suficientemente analizado, y se constituye, entre
otras experiencias asociativas del país, en un referente inte-
resante de promoción, extensionismo rural, técnica, comer-
cialización y desarrollo social. Se trata de acciones que han
trascendido las iniciativas individuales o empresariales, y
se han convertido en referentes de responsabilidad social y
de acuerdos tripartitos (Universidad de la Salle, 2019).
De esta manera la Ley de tierras deberá seguir su cur-
so y sincronizarse con la política rural. Las comunidades
y partidos políticos también deberán comprometerse y ha-
cer que las consultas previas funciones como es debido. La
idea de un país de propietarios no puede ser demagogia, en
especial cuando la reforma agraria a la inversa ha generado
un caos, no solo productivo, sino en la propia legalidad de
la tenencia de la tierra, es decir, los derechos de propiedad
son una incógnita que el Estado deberá resolver como una
urgencia social.
Una política rural debe configurar necesariamente el
qué y el cómo producir. El país dejó al libre albedrío del
mercado, e incluso de la guerra, la destinación de las tie-
rras a las diferentes producciones (y personas), sin impor-
tar incluso sus vocaciones productivas. De esta manera no
es extraño encontrar en el país que una cabeza de ganado
disponga de más tierra que el promedio de las familias ca-
feteras. La agricultura de alimentos ha terminado por ser
marginal ante otras producciones del mismo mundo rural,
sean ganaderas o no.
472 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

A todo esto se van uniendo los descuidos sobre el con-

junto de la cadena productiva. Así, la producción necesa-
riamente va desde la adecuación de tierras hasta el propio
consumo, pasando por la financiación, las semillas, las tec-
nologías, las recolecciones o la comercialización. Los ins-
trumentos están, pero las políticas facilitan al gran capital
dejando la producción campesina a expensas, ojalá fuera al
menos del mercado, pero es o de los especuladores o de las
grandes empresas, entre las que se deben incluir las trans-
nacionales del sector que, con su afán de controlar toda la
cadena productiva, han puesto a los campesinos a depen-
der de sus métodos productivos; en otras palabras, no ha-
bría ninguna razón para exigir a un campesino que compre
semillas a las transnacionales, ni prohibirle el desarrollo de
sus propias cosechas, como tampoco que deban continuar
un esquema tecnológico que obliga a la compra de agroquí-
micos y asistencia técnica, entre otros (Garay, 2020).
En esta medida, organismos como Minciencias, que debe
convertirse en el real promotor de la investigación y la inno-
vación, y las entidades de investigación y transferencia en el
sector, se deben de comprometer con los procesos necesarios
y suficientes para garantizar la productividad y competitivi-
dad agropecuaria. También será necesario revisar los acuer-
dos comerciales que se han firmado, así como las políticas de
permisos a importaciones. En fin, ante todo deberá primar el
interés nacional y las garantías para que nuestros campesi-
nos no solo puedan producir, sino que sus cosechas puedan
ser competitivas en los distintos mercados.
La agricultura, la producción rural y, más aún, la calidad
de vida de quienes se desempeñan, trabajan y viven en lo
rural deberá convertirse en un asunto de interés nacional.
La seguridad y la soberanía alimentaria no son reivindi-
caciones menores de los pueblos; de hecho, las grandes
potencias económicas, con las que se han firmado TLC, de-
muestran que ellas no ponen su sector rural a expensas de
estos acuerdos en las negociaciones, sino que, por política,
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 473

se protege y se entiende como un asunto de seguridad

nacional. Este debe ser el momento, no otro, de fijar los
propósitos nacionales en torno al mundo rural, un sector
del cual no solo depende la alimentación del país, sino el
trabajo, las materias primas para la industria manufactu-
rera, la calidad de vida de todo el país y es, sin ninguna
duda, la base sobre la cual se deben cimentar los procesos
de reconciliación, paz y posconflicto.

Alternativas para la regulación del trabajo en el modelo

de plataformas
Frente a la regulación de este tipo de trabajos presen-
tamos, en primer término, una serie de propuestas que
parten de una ambigüedad: regular al trabajadot de pla-
taformas como asalariado e independiente a la vez, que es
una alternativa de regulación desde la perspectiva de los
derechos laborales, como un trabajo subordinado.

Propuestas intermedias de regulación

Existen algunas propuestas para establecer una figura
intermedia entre el trabajo asalariado y el trabajo indepen-
diente, que parten de la idea de que el trabajo a través de
plataformas digitales implica una situación sui generis, una
«zona gris» en la que existen características propias de una
relación laboral clásica, así como niveles de flexibilidad y
autonomía que impedirían que los indicios de subordina-
ción configuren una relación laboral.
Un proyecto de ley radicado durante el año 2019 por el
senador Rodrigo Lara (PL 190 de 2019) proponía la crea-
ción de la categoría «trabajador digital económicamente
dependiente». En este proyecto las contribuciones al siste-
ma de seguridad social y de riesgos profesionales se ha-
rían por partes iguales entre trabajadores y empresas. Las
empresas, por su parte, serían las encargadas de retener
estos recursos y hacer la consignación a nombre de dichos
trabajadores. Dicho proyecto también buscaba restringir
474 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

las prácticas de control que han desatado las discusiones

a propósito de la existencia de relaciones laborales ocultas
en la economía de plataformas. Se estipulaba en el proyecto
que las empresas no podrían limitar el acceso a la oferta
de trabajo con base en el número de servicios realizados,
mediante el uso de algoritmos, imposiciones de reglamen-
tos o cualquier otra medida. Además, permitía la construc-
ción de organizaciones gremiales de plataformas digitales
y de trabajadores digitales económicamente dependientes.
Sin embargo, este proyecto de ley fue archivado durante el
mismo periodo legislativo en que se radicó.
En 2016 ya había sido radicado y archivado un proyecto
de ley similar encaminado a crear en Colombia la catego-
ría de trabajador autónomo económicamente dependiente,
propia del ordenamiento jurídico español, pero exclusiva-
mente para regular el trabajo de plataformas. Esta figura
hace referencia a aquellos trabajadores independientes que
obtienen el 75% o más de sus ingresos de una única perso-
na natural o jurídica.
Sin embargo, aunque no hay duda de que estas propues-
tas implican mayores garantías laborales en contraste con
las propuestas gubernamentales actualmente en curso,
no es nada claro que este tipo de figuras sean la manera
indicada de resolver el problema. Como nos dice Adriana
Ruiz (2018), la justificación de la existencia de esta forma
«intermedia» es la necesidad de protección de ciertos tra-
bajadores independientes económicamente débiles, pero
de ninguna manera pretende socavar las fronteras entre el
trabajo autónomo y el asalariado. Una categoría intermedia
como esta podría utilizarse para desfigurar al trabajador
por cuenta propia o autónomo y acomodarlo a las prerro-
gativas del trabajo asalariado subordinado, lo que implica
un fraude laboral y mayor precarización del trabajo. Según
Ruiz, esto es probablemente lo que ocurriría en el contex-
to colombiano, en el que estas nociones intermedias son
ajenas al desarrollo jurídico que ha concebido la noción
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 475

de trabajo independiente, que además no cuenta con un

cuerpo normativo unificado que especifique sus derechos
y deberes (Ruiz, 2018). Además, la figura de trabajador au-
tónomo económicamente dependiente propia del ordena-
miento jurídico español supone una serie de derechos que
no estaban presentes en los proyectos aquí descritos, como
los 18 días de vacaciones al año y el derecho a indemniza-
ción al ocurrir una terminación unilateral del contrato por
parte del cliente.
En cualquier caso, la propia experiencia española —tan-
to como la de Italia o Reino Unido— ha demostrado que
la creación de una tercera categoría, en la zona gris entre
la subordinación y la autonomía, al menos hasta ahora no
parece haber sido el mejor camino para acceder a la pro-
tección en la economía digital y genera, en cambio, «falsos
para subordinados», con la aceptación de los mismos traba-
jadores, como una forma de eludir regulaciones fiscales o el
mayor costo de la seguridad social (Bensusán, 2020).

Propuestas alternativas de regulación

Consideramos que una propuesta de regulación en Co-
lombia para trabajadores y trabajadoras de plataformas
debe ir encaminada al reconocimiento de la relación labo-
ral, pero ajustada a las características específicas de estas
nuevas ocupaciones. En este punto nos referimos a aque-
llos trabajadores de plataformas que pudieran caracteri-
zarse como falsos autónomos, no a todos quienes trabajen
a través de plataformas, pues la heterogeneidad de estas
permite la existencia de múltiples modelos de negocio con
relaciones contractuales diferentes entre las plataformas y
quienes trabajan a través de ellas.
Revisemos algunas experiencias internacionales. En Mé-
xico, por ejemplo, se ha propuesto incluir en la Ley Federal
del Trabajo unos requisitos mínimos que deben cumplirse
para atribuir el carácter de subordinado al trabajo en las
plataformas, lo que les otorgaría derechos plenos. Estaría
476 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

destinado para aquellas personas que trabajen mediante

un sistema de reputación, que sean penalizados en caso
de no aceptar un trabajo en un plazo determinado y de-
ban ajustarse a ciertas normas internas de la empresa para
prestar sus servicios. También se ha propuesto definir un
número de horas mínimas semanales requeridas para com-
probar que se trata de una actividad habitual generadora
de derechos, así como fijar la manera de calcular el monto
de las contribuciones a la seguridad social, cuando se tra-
te de relaciones multipartitas, como se hace para el trabajo
doméstico remunerado (Bensusán, 2020).
En Argentina hay un anteproyecto en discusión deno-
minado «Estatuto del trabajador de plataformas digitales
bajo demanda» (Cortina, 2020). Con este, se ha propuesto
la creación de un tipo jurídico especial de trabajadores de
plataformas, incorporado al derecho del trabajo, aunque
con protecciones distintas a las del trabajador subordinado
tradicional. Mantiene la flexibilidad en la escogencia de los
horarios por parte de los trabajadores, establece que la jor-
nada semanal no supere 48 horas y limita la jornada diaria
a 12. Respecto a las remuneraciones, se garantiza la recep-
ción de una mínima garantizada en proporción a la dura-
ción de la jornada, a la que se le sumaría una retribución
por viaje, envío, entrega o distribución. Esta retribución se
haría efectiva aun cuando estas tareas no se hubieran po-
dido realizar por decisión del cliente o del proveedor, y se
incrementaraía al menos en un 20% cuando el servicio se
preste con lluvias o tormentas y, lo mismo, cuando el traba-
jador o trabajadora provea los elementos de trabajo concer-
nientes a la movilidad.
Ahora bien, las regulaciones necesarias a la economía
de plataformas relacionadas con el mundo del trabajo des-
bordan la discusión sobre la existencia de una relación
laboral opacada. Dichas propuestas se mueven en diferen-
tes registros y tienen diferentes alcances y vías. Por ejem-
plo, es posible exigir mejoras en el funcionamiento de las
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 477

plataformas, en relación con la transparencia, el acceso a

la información y la eliminación de sanciones arbitrarias.
Al respecto, como dice Gabriela Bensusán, hay una serie
de reivindicaciones que hacerle a estas empresas: es preci-
so que los trabajadores puedan rechazar tareas sin conse-
cuencias negativas, y cque la empresa cubra los costos por
el trabajo perdido debido a problemas técnicos en la pla-
taforma; también deben recibir con prontitud las razones
de las evaluaciones negativas provenientes de los usuarios,
así como contar con mecanismos de apelación respecto de
decisiones de la plataforma o evaluaciones de los clientes
que perjudiquen sus intereses (2020). Estos ejemplos per-
miten pensar horizontes regulatorios más allá de la inser-
ción de los trabajadores dentro de los planes de seguridad
social o el reconocimiento de alguna categoría jurídica para
su labor. El punto es que hay un margen de maniobra que
no necesariamente requiere reformas a la legislación y que
debe exigírsele a las plataformas.
También es preciso tomar en cuenta la evolución de las
luchas de estos trabajadores. Han surgido y se han trans-
formado durante el último quinquenio. Con una serie de
movilizaciones de carácter esporádico se han convertido,
en el marco de la coyuntura de la pandemia, en un inci-
piente movimiento de carácter nacional que utiliza las
redes sociales para coordinar sus acciones. Las primeras
reivindicaciones eran exclusivamente por mejores condi-
ciones laborales y estaban dirigidas a las empresas. Aho-
ra, además de estas reivindicaciones, hay exigencias a los
ministerios de Trabajo y de Ciencia y Tecnología para que
abran espacios de mediación entre las empresas y los tra-
bajadores. Además, recientemente, este movimiento ha
empezado a crear espacios de discusión con comunidades
académicas de investigadores para dialogar con otras ini-
ciativas internacionales similares a nivel regional y global
(Maldonado y Sánchez, 2020).
478 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

Regulación del teletrabajo y organización sindical en

pandemia
En distintos países de América Latina, incluyendo a Co-
lombia, el teletrabajo se encontraba regulado antes de la
pandemia. Sin embargo, a raíz de la contingencia sanitaria,
países como México y Argentina recientemente adoptaron
nuevas reglas en esta materia a fin de garantizar derechos
laborales para las personas teletrabajadoras. En este as-
pecto se destaca la Ley 27555 de Argentina, aprobada en
2020 que, además de contemplar aspectos ya reconocidos
en otras legislaciones, como la reversibilidad y la volun-
tariedad, incluye un aspecto novedoso referido a hacer
compatible el trabajo asalariado con las tareas de cuidado,
disponiendo que, en caso de que se llegue a necesitar, se
podría interrumpir la jornada laboral.
Asimismo, supone un avance importante en términos
del derecho a la desconexión, en términos de no conectar-
se por fuera de la jornada laboral, que en Colombia no se
encuentra señalado de manera explícita en la legislación
actual. Con relación a este derecho, como detalla la econo-
mista Sofía Scasserra, la ley contempla
El derecho a no recibir cualquier forma de comu-
nicación entre el ámbito de trabajo y el trabajador
o trabajadora: un mail, una notificación automá-
tica, un mensaje instantáneo por temas laborales
tanto de la jefa o jefe, supervisores, compañeros/
as o clientes fuera del tiempo laboral o durante
los periodos de descanso, vacaciones o licencias.
Es, en definitiva, contar con tiempo libre de cali-
dad. (Scasserra, 2020)
Como se vio en el anterior apartado, existen profundos
retos en el marco de la pandemia para legislar y hacer cum-
plir la normatividad existente referida al teletrabajo. Sin em-
bargo, estos esfuerzos deben ir anclados a organizaciones
sindicales que logren adecuar sus prácticas organizativas
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 479

a los retos que marcan las nuevas modalidades del trabajo.

En este contexto, se trata de lograr que se implemente lo ya
legislado, con referencia a garantizar las condiciones bási-
cas de teletrabajo, el cubrimiento de los costos de conecti-
vidad y la infraestructura necesaria para la realización de
esta actividad, y de otro lado, es indispensable avanzar en
derechos específicos que articulen tanto la economía del
cuidado como otros derechos, como el ya mencionado de-
recho a la desconexión, en una perspectiva amplia.
La reclusión de trabajadoras y trabajadores en sus vi-
viendas, sin lugar a dudas supone una atomización de la
posible organización colectiva y un debilitamiento de los
pocos mecanismos de diálogo ya existentes. En atención a
ello, la agenda del sindicalismo en Colombia también debe
pasar por analizar las condiciones derivadas del teletraba-
jo, y acompañar y potenciar experiencias organizativas que
se constituyan en el contexto de la crisis sanitaria. También
se deben emplear herramientas de tecnologías de la infor-
mación y la comunicación para amplificar los mensajes del
sindicalismo en tiempos donde se profundiza rápidamente
la precariedad laboral y el desempleo, como lo demuestra
la reciente experiencia sindical de Sinditecc, un sindicato
de call centers que, como reseña la Escuela Nacional Sindi-
cal, nació en medio de la cuarentena y la pandemia (AIL,
2021).
En materia de organización colectiva, el trabajo en casa
ha generado una menor resistencia ante las políticas que se
pueden tomar de manera unilateral por parte de emplea-
dores y empleadoras. En ese sentido queda la pregunta so-
bre la agenda sindical en el marco del teletrabajo. ¿Cómo
reconstruir la conciencia de colectividad ante la imposibi-
lidad del encuentro en el lugar de trabajo? El horizonte ge-
neral para el presente y futuro del mundo del trabajo debe
construirse con todos los actores involucrados, implemen-
tando las recomendaciones de la OIT. Las nuevas modali-
dades de trabajo no pueden convertirse en una imposición
480 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

desde arriba que se expresen en retrocesos en derechos y

precaricen aún más las condiciones de trabajo, sino que
deben profundizar el diálogo social. En este escenario, el
sindicalismo y las organizaciones de trabajadores y traba-
jadoras serán protagónicos para inclinar la balanza y para
que el futuro del trabajo sea de derechos y no de un refor-
zamiento de la explotación.

Repensar la jornada de trabajo7

Ante el riesgo de perder el poder en 2022, el Centro De-
mocrático propuso, entre varias reformas, reducir la se-
mana laboral de 48 a 40 horas. La iniciativa avanzó en el
Congreso a finales de 2020, despertando alarma y rechazo
de empresarios y del mismo gobierno del presidente Du-
que a través del ministro de Hacienda.
La propuesta recuerda el experimento francés de los
años noventa de reducir la jornada laboral de 40 a 35 horas
semanales. Entre los especialistas franceses no hubo acuer-
do respecto de los beneficios de esta medida: unos afirma-
ban que el desempleo se redujo, otros, lo negaron e, incluso,
hablaban de daño a finanzas del Estado y a la competitivi-
dad de las empresas.
Si se reduce jornada laboral en Colombia, la medida
inmediata de los empresarios, antes que contratar nuevo
personal, será recargar las ocho horas de trabajo faltantes
sobre sus operarios. Marx lo dejó claro cuando explicó el
tema de la plusvalía relativa al reducirse jornada laboral
de 18 a 12 horas/día en Inglaterra. La siguiente medida de
las empresas será la de introducir tecnologías ahorradoras
de mano de obra para suplir el excedente de plusvalía que
dejan de recibir por las ocho horas de reducción de jornada
laboral, situación que intensificará el ritmo de desaparición
de puestos de trabajo.

7. Este aparte se presenta de manera más amplia en Rendón y Celis

(2020), y en un libro que está en proceso de edición: Reducción de la jor-
nada de trabajo, una propuesta para Colombia.
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 481

El dirigente político Gustavo Petro manifestó lo siguien-

te respecto de esa propuesta:
Yo estoy de acuerdo con disminuir la jornada la-
boral, pero disiento de Uribe en que es la reduc-
ción la que acelera la productividad, es al revés.
La duración de la jornada laboral está determi-
nada por la productividad y esta, por el conoci-
miento.
Mejorar este argumento significa reconocer que la re-
ducción de la jornada laboral conducirá inevitablemente
a los empresarios a recuperar las ocho horas de plusvalía
perdidas por la vía de la implementación de nueva tecnolo-
gía, lo que, a su vez, elevará la productividad.
El aumento de la productividad se genera por los cam-
bios técnicos y por el refinamiento de las destrezas de los
trabajadores —polivalencia, por ejemplo—, lo que condu-
ce inevitablemente a la disminución de puestos de traba-
jo, pues, como hemos dicho, se remplaza trabajo vivo por
trabajo muerto o de máquina. Aunque resulta incómodo
reconocerlo, el uribismo ganó la iniciativa con la propues-
ta de rebajar horas de la jornada laboral semanal que hizo
aprobar en el Senado, pero es a las fuerzas democráticas a
las que les corresponde retomar la iniciativa, mejorar esa
propuesta y presentar un paquete más amplio de reformas.
En principio nuestra propuesta apunta a que el número
de horas a la semana puede ser efectivamente de 36 horas,
dejando flexible la negociación de la jornada diaria, que po-
dría estar entre seis y 12 horas diarias, de acuerdo con las
especificidades del sector y de la actividad.
Esto podría permitir jornadas laborales semanales de
tres o cuatro días, que traerían efectos virtuosos en la ge-
neración de nuevos puestos de trabajo, lo que además tiene
mucho sentido en el contexto de la pandemia, pues mitiga
la congestión del tráfico (reduciendo el número de viajes
a la semana) con sus evidentes consecuencias positivas de
482 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

evitar las aglomeraciones contagiosas y la emisión de con-

taminantes de energías fósiles. Las familias, y los y las ciu-
dadanas en general, podrían tener más tiempo para otras
actividades, sin que se les fragmente el día por temas la-
borales y sin que se reduzcan sus condiciones salariales.
Podría incluso ser un aliciente para el florecimiento de acti-
vidades educativas e incluso de emprendimiento.
En diversas partes del mundo la propuesta de la reduc-
ción de la semana laboral ha tenido aceptación, y se han
demostrado incrementos en la productividad. Colombia, al
igual que otros nueve países de América latina mantienen
una jornada de 48 horas. Otros nueve están en el rango de
40 a 47 horas, donde Ecuador tiene el menor horas de tra-
bajo a la semana (40). Esta propuesta iría de la mano de
los países de la Ocde; por ejemplo, en Suecia se tiene una
jornada de cuatro días a la semana, ocho horas diarias. Por
lo general, se ha asumido una jornada de cinco días a la
semana, de siete horas diaria. No obstante, algunos países
se mantienen sin tope, como Estados Unidos o en Francia,
a través de horas extras, y hasta negociación colectiva con
sindicatos a bordo, se regresó a las 40 horas semanales.
La reforma que se propone debería ir de la mano de la
transformación de los sistemas de subsidios y de la pro-
tección social, por ejemplo, la Renta Básica Universal, en
la medida en que en nuestro contexto las dos medidas im-
pulsarían la ampliación de los mercados, generarían incen-
tivos a la inversión en tecnología y traerá un consecuente
incremento de la productividad. Se lograrían así optimizar
y gestionar más eficientemente los mercados de trabajo y
la necesidad de proteger a quienes están por fuera de él,
incluyendo a las personas mayores.
El país tendrá que seguir preparándose para lo que ya
es una realidad: el desempleo tecnológico, que se suma a
todo el desempleo estructural y a la informalidad. Esto nos
obligará a tomar medidas para repartir el empleo e, inclu-
so, eliminar trabajos que, por sus características simples y
Cambios sociotécnicos y alternativas de regulación 483

rutinarias, es deseable que sean reemplazados por tecno-

logías (algoritmos, robots, etc.), pero sin que se siga incre-
mentando la «población excedente», sino más bien que la
combinación de estas medidas de jornada laboral y renta
básica —aunque también de otras políticas que puedan re-
vitalizar de Estado de bienestar, distintas a las del actual
modelo de desarrollo, pero ahora no condicionadas por el
trabajo, sino haciéndolas universales— una garantía al he-
cho de existir dignamente: derechos para ejercer los dere-
chos.
Con este tipo de políticas se podrían resignificar y forta-
lecer las organizaciones de las y los trabajadores, el sindi-
calismo, pues podrían tener una base para negociar con los
empresarios, y más tiempo para las actividades cívico-polí-
ticas. De otro lado, sería un alivio para las mujeres frente a
la doble jornada, y también posibilidades para las negocia-
ciones de género, pues les permite entablar la posibilidad
de distribuir las tareas en el hogar. Sin duda alguna, son
alternativas al tema cada vez más apremiantes del desem-
pleo juvenil. También podría apuntar a disminuir el traba-
jo precario, por cuenta propia, y estimular un trabajo más
productivo y/o autónomo.
No hay duda de que seguir con la misma lógica de las
políticas ya probadas y que han fracasado en las últimas
décadas, nos llevará a seguir profundizando la precarie-
dad, el desempleo, la pobreza y la desigualdad. Discutir
una propuesta para la reducción de la jornada, generar
nuevas dinámicas de trabajo para la ampliación de puestos
y turnos, sumado a una protección social universal, con-
ducirán no solo a dignificar la vida y la democracia, sino a
posibilitar una ampliación de la demanda y por ende de los
mercados, lo que deberá conducir a espirales virtuosas de
crecimiento y desarrollo.
La idea de reducir la jornada está siempre atada a dos
tipos de preocupaciones. La primera, son sus costos, y la
segunda los efectos sobre la productividad. Por el lado de
484 Celis, Rendón, Mejía, Mosquera, Garcés y Rodríguez

los costos, es claro que significaría un aumento considera-

ble: solo mantener los salarios actuales podría significar 35
billones de pesos más, lo que pueda representar la amplia-
ción de la planta y de nuevos turnos de trabajo. Esto tendrá
que verse compensado con una mayor capacidad adquisiti-
va por parte de la población y, por lo tanto, un incremento
sustancial de las compras y los mercados locales.
En cuanto a la productividad, diversos estudios de la
Ocde y del FMI han demostrado que no hay una relación
evidente entre el número de horas trabajadas y la produc-
tividad, de hecho, las economías de mayor productividad
tienen las jornadas laborales menores. Tal es el caso de los
países tradicionalmente denominados como desarrollados.
Japón, por ejemplo, realizó un piloto de reducción de un
día en su jornada laboral, a cuatro días, con lo cual se ge-
neró un aumento importante de la productividad (39,9%
de las ventas por empleado). El incentivo a mayor libertad
y días para otras actividades se ha demostrado que traen
resultados significativos en aumentos de la productividad.

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 Impactos de la crisis de la
pandemia en la salud de los
trabajadores. Lineamientos
sindicales para su enfrentamiento
Jairo Ernesto Luna-García1
y Mauricio Torres-Tovar2

1. Doctor y experto en salud pública. Profesor titular de la Universidad

Nacional de Colombia. Coordinador del Grupo de Investigación en Sa-
lud Ambiental y Laboral (GISAL) del doctorado en Salud Pública de la
Universidad Nacional de Colombia.
2. Doctor en Salud Pública. Director del Departamento de Salud Públi-
ca de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia.

489
Covid-19 ha evolucionado para convertirse en un
debate sobre la distribución del poder en la socie-
dad: gobierno central versus gobierno local, jó-
venes versus viejos, ricos versus pobres, blancos
versus negros, salud versus economía. Los que
corren mayor riesgo de contraer Covid-19 son
algunos de los menos poderosos de nuestra so-
ciedad. Quienes trabajan en salud pública no se
ven a sí mismos como instrumentos de los esta-
dos capitalistas. Por el contrario, consideran que
la salud tiene un valor tan intrínseco que hay que
luchar y defenderla. Pero debemos tener una vi-
sión clara de nuestra alianza con el gobierno para
abordar esta sindemia. La medicina y la salud
pública están siendo incorporadas a un progra-
ma político de control de la población para pro-
teger el poder del estado neoliberal moderno. La
lucha por la salud es una lucha por la dignidad
humana, la libertad y la equidad. Pero también
debemos cumplir con nuestra obligación de cues-
tionar el poder y sus efectos sobre la verdad, y la
verdad y sus efectos sobre el poder.

(Richard Horton, editor de The Lancet)

491
Introducción

E l año 2020 se convirtió en un año inédito para la hu-

manidad, producto del fenómeno sanitario y social
global en que se constituyó la pandemia, ocasionado por
el virus SARS-CoV-2. Como no había ocurrido antes en la
historia, en un lapso muy corto de tiempo la epidemia por
la Covid-19, que había iniciado en la ciudad de Wuhan, en
China, se expandió en pocos meses al conjunto del planeta,
dada la alta interconexión que hoy tiene el mundo, cons-
tituyéndose en un fenómeno sanitario con altas repercu-
siones sociales, laborales, económicas y culturales para el
conjunto de la población mundial.
La pandemia por la Covid-19 develó con enorme clari-
dad muchos de los fenómenos sociales y laborales que se
vienen dando en el mundo desde varias décadas atrás, muy
relacionados con la precarización laboral, la vasta despro-
tección social y las enormes desigualdades e inequidades
sociales, fenómenos estos producto de la desestructuración
de importantes políticas sociales y laborales, iniciadas a fi-
nales de los años setenta y comienzos de los ochenta del
siglo XX, que habían sido conquistadas por la movilización
ciudadanía y obrera.
De manera específica, la pandemia por la Covid-19 ha te-
nido un impacto muy severo en el mundo del trabajo, dadas
las medidas de salud pública utilizadas para enfrentar el

493
494 J. E. Luna y M. Torres

fenómeno sanitario, relacionadas, inicialmente, con el con-

finamiento obligatorio y, posteriormente, con el denomina-
do confinamiento selectivo, medida vinculada con la idea
de cuarentenas desarrolladas por la salud pública desde
hace varios siglos como mecanismo sustancial para cortar
la transmisión de microorganismos responsables de proce-
sos epidémicos (Luna-García y Torres-Tovar, 2020a).
Frente a la medida de confinamiento obligatorio, se es-
tableció una clasificación de los trabajos en esenciales y no
esenciales, bajo el concepto de que los primeros son aque-
llos trabajos que no se pueden dejar de realizar, porque im-
pedirían contar con los aspectos esenciales para la vida: la
producción, distribución y comercialización de alimentos,
la atención en salud, el mantenimiento de servicios públi-
cos, el transporte, entre otros.
Bajo esta clasificación, a las y los trabajadores esenciales
no se les impuso el confinamiento obligatorio, con lo cual
estos grupos laborales han estado altamente expuestos
al SARS-CoV-2, producto de las insuficientes medidas de
bioprotección, aspecto observado en varios grupos labo-
rales, pero principalmente en el grupo de trabajadores del
sector de la salud, en el cual se han presentado altos núme-
ros de casos de contagio y, desafortunadamente, también
de mortalidad.
En relación con el conjunto de trabajadores no esenciales,
una gran parte pasó a hacer su trabajo de forma virtual, re-
mota, sin una mayor preparación, que se fue ajustando par-
cialmente con el paso del tiempo. Muchos de los trabajos
empezaron entonces a realizarse desde las propias casas de
las y los trabajadores, con los propios recursos de los traba-
jadores (traslado de costos operativos de las empresas) en
términos de instrumentos de trabajo, soportes de conecti-
vidad, servicios públicos, entre otros; con unos efectos muy
claros relacionados con alta carga laboral, prolongamiento
de las jornadas laborales, disolución de los límites del espa-
cio doméstico con el laboral, lo que también trajo efectos a
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 495

la salud para estos grupos laborales, tanto físicos como las

alteraciones osteomusculares y mentales, principalmente.
Para los trabajadores no esenciales, cuyas tareas no se
podían realizar desde casa, los empresarios tomaron me-
didas que afectaron sus derechos laborales, como fueron la
de disminuir los salarios, enviarlos a vacaciones anticipa-
das, darles licencias laborales no remuneradas o despedir-
los. Esto se refleja en gran medida en las cifras de pérdidas
de empleo en el mundo, que la Organización Internacional
de Trabajo (OIT) estimó en el primer semestre del 2020 en
cerca de 400 millones, globalmente, y 14 millones en Amé-
rica Latina (OIT, 2020a, 2020b), aportando Colombia en
este panorama con más de 4 millones de empleos perdidos
(Departamento Administrativo Nacional de Estadística
[Dane], 2020a).
De otro lado, para el grueso de la población laboral que
pertenece al sector informal de la economía, la situación
fue aún más dramática, en tanto la característica de estos
sectores es que consiguen el sustento económico día a día,
principalmente en las calles y, al verse obligados a no salir
y sin una real protección económica que cubriera sus nece-
sidades básicas, pasaron inicialmente a unas condiciones
de vida aún más restrictivas, en donde muchos sectores de-
nunciaron estar pasando hambre, lo que a su vez los llevó a
salir a las calles y exponerse altamente al virus, para poder
obtener su sustento. Un grueso de la población contagiada
por el SARS-CoV-2, pertenece a este sector de la economía,
como se mostrará más adelante.
Otro efecto para resaltar es que la situación para las mu-
jeres trabajadoras se tornó más difícil, en tanto se combi-
naron las cargas: el trabajo laboral, ahora ejercido desde su
casa; las tareas domésticas intensificadas porque los hijos
también se encontraban en el espacio doméstico, incluso
estudiando virtualmente, y las tareas de cuidado. Sumado
a esto, el confinamiento propició el aumento de la violencia
intrafamiliar y la violencia contra las mujeres. De tal suerte
496 J. E. Luna y M. Torres

que, para muchas trabajadoras, esta situación empeoró su

situación de salud física y, especialmente, mental.
Todo esto, desde luego, tuvo respuesta desde diversos
sectores sociales y sindicales, que demandaron protección
social al Estado, exigencias de control en los ritmos y jor-
nadas laborales, establecimiento de protocolos de biosegu-
ridad y respeto a los derechos laborales a los empresarios,
entre otras; así como también se dieron múltiples expresio-
nes de colaboración y solidaridad entre las comunidades y
los trabajadores.
Esta compleja situación laboral y sanitaria, que se man-
tiene en la actual dinámica de la pandemia y tomará aún
un tiempo para resolverse, se prevé que se mantendrá en el
periodo de la postpandemia, en el cual, los cambios dados
en el mundo del trabajo se sostendrán y se profundizarán
con mayor desempleo, informalidad, tercerización, trabajo
virtual y teletrabajo; intensificación del trabajo, jornadas la-
borales extendidas, carga laboral para las mujeres, pérdida
del tejido organizativo de los trabajadores, desprotección
social y exclusión del trabajo de los trabajadores adultos y
de los migrantes; en últimas, se avanzará a un mundo del
trabajo más precarizado, con mayor despojo del trabajo, de
los ingresos y de la salud de las y los trabajadores.
En este contexto, el propósito de este documento es des-
cribir los impactos de la pandemia en la salud de los tra-
bajadores, así como la respuesta del movimiento sindical a
esta crisis, mostrando el conjunto de acciones que ha em-
prendido, tanto en el escenario internacional como en el na-
cional, para contrarrestar los efectos laborales y de salud de
la pandemia, como base para la discusión de lineamientos
que el movimiento sindical debe desarrollar para enfrentar
los efectos de la pandemia en la salud de los trabajadores.
Finalmente se presentan algunos lineamientos para la inci-
dencia en política pública.
Las fuentes documentales para la elaboración de este es-
crito fueron la información proveniente de organizaciones
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 497

sindicales, centrales de trabajadores e instancias internacio-

nales del movimiento sindical; de agencias internacionales
vinculadas con temas laborales y de salud en el trabajo, y
otras fuentes académicas y de prensa.

Impactos de la pandemia en la salud de los

trabajadores
Abordar el análisis de la pandemia de la enfermedad por
coronavirus desde la perspectiva de la clase que vive del tra-
bajo requiere de una vista que vaya más allá del higienismo
imperante. Este enfoque dominante reduce la situación a la
existencia de un pandemonio, en el que el virus SARS-Cov-2
existe como un peligro que no se puede ver, y donde las per-
sonas y el entorno se sitúan como una amenaza que despier-
ta sentimientos de miedo y angustia. Los discursos frente a
las respuestas individuales y colectivas han estado marca-
dos por una gran desinformación, que algunos llaman «la
pandemia informática (infodemia)», que arroja un escenario
de mayor confusión. En este sentido, vale la pena aportar
elementos de comprensión de la situación desde una pers-
pectiva histórica, vinculando aspectos sociales y biológicos,
para dar luces sobre las implicaciones para la salud de los y
las trabajadoras, y los retos para la acción sindical.

Las epidemias y pandemias: antiguas conocidas de la

humanidad
Desde el discurso científico se construyó el concepto
de transición epidemiológica para denotar la disminución
de los problemas de salud derivados de las enfermedades
infecciosas y la emergencia de las enfermedades crónicas
(diabetes, cardiovasculares y autoinmunes, principalmen-
te) como los principales problemas de salud pública de fi-
nales del siglo XX y principios del siglo XXI.
Con esto parecía que la larga historia de epidemias sería
cosa del pasado, y que el desarrollo de las intervenciones
498 J. E. Luna y M. Torres

farmacológicas, mediante el uso de vacunas y medicamen-

tos permitiría ir ganando la lucha contra los gérmenes.

Grandes pandemias de la historia

Peste de Justiniano. El imperio bizantino se encontraba
en uno de sus momentos de mayor esplendor cuando una
epidemia de peste vino a oscurecer el mandato del empera-
dor Justiniano. Es la primera epidemia de peste de la que se
tiene constancia. La enfermedad —y con ella el miedo y la
histeria— se expandió por Constantinopla, una ciudad de
casi 800.000 habitantes, a una velocidad vertiginosa. Y de
allí a todo el imperio. Incluso, el propio Justiniano fue vícti-
ma de la peste, aunque terminó recuperándose. Al final de
la epidemia, la capital imperial había perdido casi el 40%
de su población, y en todo el imperio la peste había cobrado
la vida de cuatro millones de personas.
La peste negra (entre 1346 y 1353). La península Ibérica
habría perdido entre el 60% y 65% de la población, y en
la región italiana de La Toscana, entre el 50% y el 60%. La
población europea pasó de 80 a 30 millones de personas.
Viruela. El llamado «virus variola», cuya afectación en
los seres humanos es conocida desde hace por lo menos
10.000 años, es el causante de la enfermedad conocida
como «viruela». Su nombre hace referencia a las pústulas
que aparecían en la piel de quien la sufría. Era una enfer-
medad grave y extremadamente contagiosa que diezmó la
población mundial desde su aparición, llegando a tener ta-
sas de mortalidad hasta del 30%. Se expandió masivamente
en el nuevo mundo cuando los conquistadores empezaron
a cruzar el océano, lo cual afectó de manera terrible una
población con defensas muy bajas para enfrentar nuevas
enfermedades y, en Europa, tuvo un periodo de expansión
dramático durante el siglo XVIII, infectando y desfiguran-
do a millones de personas. Afortunadamente, es una de
las dos únicas enfermedades que el ser humano ha con-
seguido erradicar mediante la vacunación. Precisamente,
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 499

fue luchando contra esta enfermedad cuando se descubrió

la primera vacuna. Primero, lady Montagu, hizo unas ob-
servaciones claves en Turquía y, casi 100 años más tarde,
Edward Jenner probó científicamente su eficacia. En 1977
se registró el último caso de contagio del virus que, desde
entonces, se considera extinguido.
Gripe española. En marzo de 1918, durante los últimos
meses de la Primera Guerra Mundial (1914-1919), se regis-
tró el primer caso de gripe española, paradójicamente, en
un hospital de Estados Unidos. Fue bautizada así porque
España se mantuvo neutral en la «gran guerra» y la infor-
mación sobre la pandemia circulaba con libertad, a dife-
rencia de los demás países implicados en la contienda que
trataban de ocultar los datos. Esta virulenta cepa del virus
de la gripe se extendió por todo el mundo, al tiempo que las
tropas se repartían por los frentes europeos. Los sistemas
de salud se vieron desbordados y las funerarias no daban
abasto. Estudios recientes han revelado datos más precisos.
Se estima que la tasa global de mortalidad fue de entre el
10% y el 20% de los infectados, llegando a morir entre 20
y 50 millones de personas en todo el mundo. Hay quien,
incluso, se atreve a decir que pudieron ser 100 millones
(Huguet, 2020).

Más allá de la bacteriología: pandemia y crisis ambiental

El estudio histórico de las epidemias ha permitido enten-
der que la existencia de estos problemas sanitarios no solo
es un proceso biológico de enfermedad, sino también un
proceso social. Si bien, la existencia de un agente infeccioso
es una condición necesaria, no es suficiente para que ocurra
el fenómeno. Los seres humanos tenemos una capacidad
de respuesta inmune relacionada con el estado nutricional,
que nos permite responder ante una situación de presencia
de agentes infecciosos. Aquí intervienen también las con-
diciones ambientales, que favorecen o no la presencia de
concentraciones suficientes de gérmenes para que se vean
500 J. E. Luna y M. Torres

derribadas las defensas del organismo. De esta forma, se

ha encontrado que en épocas de crisis social se generan las
condiciones propicias para la existencia de las pandemias.
En el caso de la situación actual, los desarrollos de la
ciencia y la tecnología han dado a las sociedades humanas
potentes herramientas para transformar la naturaleza, con
una idea cada vez menos articulada del desarrollo de la
sociedad con respecto a los ciclos de la naturaleza. Esto ha
conllevado a que las prácticas productivas y de consumo
estén generando grandes desequilibrios que ponen en ries-
go tanto la vida de los seres humanos como la de las demás
especies vivas en el planeta.
Una reacción a esta situación ha estado representada en
el movimiento Un Mundo, Una Salud, el cual, desde inicios
de siglo XX, llamó a pensar los problemas de salud huma-
na en su íntima relación con la salud del resto de los seres
vivos y de la propia naturaleza. Este movimiento advirtió
la amenaza de pandemias para el siglo XXI derivadas de
las malas prácticas incentivadas por el capitalismo depre-
dador imperante.
Para el sindicalismo, esta perspectiva resulta bastante
importante, en términos del horizonte de acción y movili-
zación para la transformación de las prácticas actualmente
dominantes en la relación sociedad-naturaleza.

Principios del movimiento Un Mundo, Una Salud (2009)

1. Reconocer el vínculo esencial entre la salud humana,
los animales domésticos y la vida silvestre, y la ame-
naza que representan las enfermedades para las per-
sonas, los suministros de alimentos y las economías,
y la biodiversidad esencial para mantener los entornos
saludables y los ecosistemas, en función de lo que todos
necesitamos.
2. Reconocer que las decisiones sobre el uso de la tierra y
el agua tienen implicaciones reales para la salud. Las
alteraciones en la resiliencia de los ecosistemas y los
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 501

cambios en los patrones de aparición y propagación de

enfermedades se manifiestan cuando no reconocemos
esta relación.
3. Incluir la ciencia de la salud de la vida silvestre como
un componente esencial de prevención, vigilancia, mo-
nitoreo, control y mitigación de enfermedades a nivel
mundial.
4. Reconocer que los programas de salud humana pueden
contribuir enormemente a los esfuerzos de conserva-
ción.
5. Diseñar enfoques adaptativos, holísticos y con visión
de futuro para la prevención, vigilancia, monitoreo,
control y mitigación de enfermedades emergentes y re-
surgentes que tengan en cuenta las complejas interco-
nexiones entre especies.
6. Buscar oportunidades para integrar plenamente las
perspectivas de conservación de la biodiversidad y las
necesidades humanas (incluidas las relacionadas con la
salud de los animales domésticos) al desarrollar solu-
ciones a las amenazas de enfermedades infecciosas.
7. Reducir la demanda y regular mejor el comercio inter-
nacional de la vida y de la carne de animales silvestres,
no solo para proteger esas poblaciones, sino también
para disminuir los riesgos de movilidad de enfermeda-
des, transmisión entre especies y el desarrollo de nue-
vas relaciones patógeno-hospedador. Los costos de este
comercio mundial, en términos de impactos en la salud
pública, la agricultura y la conservación son enormes,
y la comunidad mundial debe abordar este comercio
como la verdadera amenaza que representa para la se-
guridad socioeconómica mundial.
8. Restringir el sacrificio masivo de especies silvestres en
libertad para el control de enfermedades a situaciones
en las que existe un consenso científico internacional
multidisciplinario de que una población de vida sil-
vestre representa una amenaza urgente y significativa
502 J. E. Luna y M. Torres

para la salud humana, la seguridad alimentaria o la sa-

lud de la vida silvestre en general.
9. Aumentar la inversión en la infraestructura mundial de
salud humana y animal, en consonancia con la gravedad
de las amenazas de enfermedades emergentes y recu-
rrentes para las personas, los animales domésticos y la
vida silvestre. Una mayor capacidad para la vigilancia
mundial de la salud humana y animal y para un inter-
cambio de información claro y oportuno (que tenga en
cuenta las barreras del idioma) solo puede ayudar a me-
jorar la coordinación de las respuestas entre las agencias
gubernamentales y no gubernamentales, las institucio-
nes públicas y de salud animal, los fabricantes de vacu-
nas/productos farmacéuticos y otras partes interesadas.
10. Formar relaciones de colaboración entre los gobiernos,
la población local y los sectores público y privado (es
decir, sin fines de lucro) para enfrentar los desafíos de
la conservación de la biodiversidad y la salud mundial.
11. Proporcionar recursos y apoyos adecuados para las
redes mundiales de vigilancia de la salud de la vida
silvestre que intercambian información sobre enferme-
dades con las comunidades de salud pública y de salud
de los animales agrícolas, como parte de los sistemas de
alerta temprana para la aparición y el resurgimiento de
amenazas de enfermedades.
12. Invertir en educar y concienciar a la gente del mundo, e
influir en el proceso de políticas para aumentar el reco-
nocimiento de que debemos comprender mejor las rela-
ciones salud e integridad del ecosistema para tener éxito
en mejorar las perspectivas de un planeta más saluda-
ble. (One Word, One Health, 2009, traducción propia).

El regreso de las epidemias: nuevas y viejas acciones de

respuesta
La preocupación del movimiento Un mundo, Una salud
tiene que ver con las situaciones vividas en la segunda
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 503

mitad del siglo XX y comienzos del XXI, en relación con

la presencia de epidemias asociadas con el virus de la in-
munodeficiencia adquirida (VIH y el SIDA), el Síndrome
Respiratorio Agudo (SARS), en China, la «gripe porcina»,
debida al virus H1N1, en México, entre otras.
Las emergencias sanitarias relacionadas con estos even-
tos evidenciaron los límites del conocimiento clínico y de
la terapéutica asociada al Complejo Médico Industrial, y
pusieron al frente la importancia de las medidas de sa-
lud pública. La experiencia de las culturas antiguas, antes
de contar con el conocimiento de los microorganismos y
sus modos de transmisión, reconoció la importancia del
aislamiento preventivo (cuarentena) y la restricción de la
movilidad como mecanismo de respuesta eficaz ante las
epidemias. Aunque hoy se están destinando grandes canti-
dades de recursos al desarrollo de vacunas y medicamen-
tos, el escenario resulta poco claro en este campo.
Derivado de lo anterior, para el momento en que emer-
ge la pandemia del Covid-19 se tenía ya una importante
experiencia acumulada sobre las intervenciones no farma-
cológicas de salud pública para enfrentar estas situaciones,
encaminadas a contener la expansión de la pandemia, dis-
minuir o mitigar su propagación, y limitar o suprimir su
impacto (Patiño-Lugo et al., 2020). Dentro de las acciones
en el campo de la contención, se contempla el uso de las
pruebas de detección de las personas afectadas, su aisla-
miento, y el rastreo oportuno de los contactos. Las acciones
de mitigación se concentran en el distanciamiento social,
para limitar la probabilidad de contagio. Y la supresión
implica respuestas más drásticas, que van desde la clau-
sura de espacios de reunión masiva, tales como escuelas,
universidades, iglesias, bares, negocios no esenciales y
reuniones masivas, hasta el confinamiento de la población
en las casas y la restricción de la movilidad, mediante el
cierre de fronteras nacionales o el desplazamiento entre te-
rritorios (figura N.º 1).
504 J. E. Luna y M. Torres

Figura 1.
Intervenciones no farmacológicas de salud pública para enfrentar la
pandemia

Pruebas de detección
Contención Aislamiento de casos
Rastreo de contactos

Distanciamiento social Mitigación

Clausura
Aislamiento social
Supresión
Restricción de la
movilidad

Fuente: Elaboración propia, con base en Instituto de Efectividad Clínica y Sanitaria

(14 de marzo de 2020).

Es en esta dimensión de intervenciones no farmacológi-

cas, en las que es factible rastrear la afectación de la pan-
demia en la salud de trabajadores y trabajadoras, y donde
se pueden vislumbrar las ocupaciones y actividades eco-
nómicas que, por sus características, ocasionan la mayor
exposición, en especial las relacionadas con los servicios
(salud, transporte, aeropuertos), pero también la afectación
derivada de las medidas de contención, mitigación y su-
presión. De esta forma, es importante abordar los impactos
directos e indirectos que se derivan de esta situación.

Impactos directos e indirectos de la pandemia por

Covid-19 en la salud de los trabajadores y trabajadoras
Si bien los sistemas de información tienen limitaciones
para mostrar la relación entre el trabajo y la salud, la revi-
sión de las estadísticas de casos confirmados y mortalidad
por Covid-19 en Colombia, confirma las tendencias también
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 505

identificadas en el ámbito internacional, en cuanto a que

es la población en edad de trabajar la que ha presentado el
mayor número de casos.
Figura 2.
Distribución por edad y sexo de casos de Covid-19 confirmados en
Colombia

300.000 290.525
274.132

250.000

200.336
200.000

Confirmados
159.553
150.000
50% 50%

100.000 89.087
79.327

36.029 41.816
50.000
18.198
4.806 3.257 137
-
Menor a 1 a 9 10 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70 a 79 80 a 89 90 a 99 Mayor a
1 año años años años años años años años años años años 100
años

10.000 9.573

9.000 8.364
7.898
8.000

7.000 36%
6.000
Fallecidos

4.733
5.000

4.000

3.000
2.166 2.092 64%
2.000
991
1.000 400
27 29 54 74
-
Menor a 1 a 9 10 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70 a 79 80 a 89 90 a 99 Mayor a
1 año años años años años años años años años años años 100
años Masculino Femenino

Fuente: Elaboración propia, con base en datos del Instituto Nacional de Salud (29
de noviembre de 2020).

Como se observa en la figura N.º 2, la distribución de

casos por edad permite ver que la población entre 20 y 59
años concentra tres de cada cuatro casos (77,23%), si bien la
mortalidad se concentra en la población mayor de 60 años
(76,92%). Resulta también interesante efectuar el análisis
por género, en el que los casos confirmados presentan prác-
ticamente una paridad entre hombres y mujeres: 50,15%,
para los primeros, y 49,85%, para las segundas, mientras
que la mortalidad es claramente de predominio masculino:
64,09% para hombres, y 35,91% para mujeres.
506 J. E. Luna y M. Torres

Figura N.º 3.
Comportamiento de la afiliación y la siniestralidad en el Sistema General
de Riesgos Laborales 2019-2020

Empresas Trabajadores afiliados

920.000 11.000.000
900.000
10.500.000
880.000
860.000
10.000.000
840.000
820.000 9.500.000
800.000
780.000 9.000.000

760.000
8.500.000
740.000
720.000 8.000.000
febrero

marzo

julio
enero

abril

agosto
mayo

junio

septiembre

octubre

febrero

marzo

julio

agosto
enero

abril

mayo

junio

septiembre

octubre
2019 2020 2019 2020

Accidentes de trabajo calificado Enfermedades laborales calificadas

60.000 12.000

50.000 10.000

40.000 8.000

30.000 6.000

20.000 4.000

10.000 2.000

- -

marzo
febrero

julio

agosto
enero

abril

mayo

junio

septiembre

octubre
2019 2020 2019 2020

Enfermedad laboral calificada

10000

8000

6000

4000

2000

0
Junio Julio Agosto Septiembre Octubre

Servicios sociales y de salud Inmobiliarios

Industria mnufacturera Comercio
Total

Fuente: Elaboración propia con base en RL Datos (Fasecolda).

El análisis del comportamiento de la enfermedad labo-

ral, calificada durante la pandemia, permite identificar a la
población afiliada que ha sido diagnosticada con la enfer-
medad por coronavirus, y deja ver el gradiente de despro-
tección en relación con aquella que no se encuentra cubierta
por el sistema de seguridad social en riesgos laborales.
Cuando se compara el comportamiento entre los años 2019
y 2020 de las empresas y trabajadores afiliados, así como de
los accidentes y enfermedades calificados como de origen
laboral, es llamativo encontrar que el número de empresas
afiliadas se incrementó, mientras que, como era de esperar-
se, el número de trabajadores se redujo (figura N.º 3).
En los 10 primeros meses del 2020 se presentaron 40.047
enfermedades diagnosticadas como de origen laboral, fren-
te a 6.942 diagnosticadas en el mismo periodo del año 2019.
Pero esta cifra también se puede confrontar con el número
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 507

de casos diagnosticados de Covid-19 en la población de 20

a 59 años, que fueron 924.546 casos a octubre 30 de 2020,
con lo cual se puede decir que solamente el 4,33% de las
personas con casos confirmados de Covid-19 han sido reco-
nocidas como de origen laboral, la mayor parte realizadas
en el sector económico de servicios sociales y de salud y, en
menor medida, en los sectores inmobiliario, comercio e in-
dustria manufacturera. Si bien, es necesario precisar y pro-
fundizar estos análisis, esta es otra manera de evidenciar la
alta desprotección que presenta la población laboral colom-
biana, debido, principalmente, a la informalidad laboral.
Figura 3.
Distribución de las defunciones por Covid-19 total, según estrato
socioeconómico. Total nacional (2 de marzo a 25 de octubre)

1% 3%
2%
0%
5% Estrato 0
Estrato 1
31% Estrato 2
22% Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
No responde
36%

Fuente: Dane (2020b).

El comportamiento de la enfermedad y la accidentalidad

relacionada con el trabajo en el sector formal de la economía
en los 10 primeros meses de 2020, incorporado también en
la figura N.º 3, refleja lo ocurrido en este mundo del trabajo
en ese periodo. Mientras los accidentes de trabajo reporta-
dos y calificados como de origen laboral cayeron en relación
con el primer semestre de 2019, las enfermedades laborales
508 J. E. Luna y M. Torres

se incrementaron, asunto que podría ser explicado porque

el trabajo remoto llevó a que disminuyera la posibilidad de
accidentes, vinculado con las condiciones de trabajo, mien-
tras que el de la enfermedad laboral está vinculado con el
auge de la Covid-19 (García-Luna y Torres-Tovar, 2020a) y
los impactos psicosociales producto del confinamiento y la
sobrecarga laboral.
Tal como lo han evidenciado las estadísticas del Dane (fi-
gura N.º 4), son los estratos más pobres los que más sufren
los efectos de morbi-mortalidad por Covid-19. Con un corte
a finales de octubre del 2020, los estratos 1, 2 y 3 concentra-
ban el 89,4% de las defunciones vinculadas a Covid-19 en el
país (Dane, 2020b).
Es importante también denotar los impactos indirectos
de la pandemia sobre la salud de trabajadores y trabajado-
ras, relacionadas con otras implicaciones en las condiciones
de vida y en las condiciones de trabajo derivadas de las
medidas de control implementadas.
Un primer elemento es el impacto debido a la baja de
ingresos de los hogares de la clase que vive del trabajo, por
desempleo o por disminución de salarios, que limita las
posibilidades de satisfacer necesidades básicas, en particu-
lar la alimentación.
Un segundo elemento, se relaciona con las condiciones
de vivienda y el hacinamiento, que limita el alcance de ac-
ciones de distanciamiento y aislamiento social, pero tam-
bién tiene un impacto en las condiciones de convivencia y
psicosociales, y, en particular, ha significado un incremen-
to de problemas de violencia intrafamiliar y de género.
Un tercer elemento es el referido a las limitaciones para
acceder a los servicios de salud, que desde antes de la pan-
demia presentaban problemas relacionados con las barre-
ras de acceso vinculadas con el modelo de aseguramiento
y privatización, pero que se agravan durante la emergencia
sanitaria para la atención a problemas de salud distintos a
los de la Covid-19.
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 509

Se pueden situar en general, diferentes condiciones que

se presentan como obstáculos y efectos no deseados rela-
cionados con las medidas de salud pública no farmacológi-
cas, que inciden en la salud de trabajadores y trabajadoras,
vinculadas con vulnerabilidades nuevas y acumuladas.
Tabla 1.
Obstáculos y efectos no deseados de las medidas frente a la pandemia

1. Condiciones materiales de habitabilidad, incluida la infraestructura de los

barrios
Ausencia de viviendas
Hacinamiento en los hogares
Prácticas colectivas de convivencia comunitaria
Ausencia o abastecimiento irregular de agua
Espacios públicos limitados
2. Ingresos y empleo
Ausencia o disminución de ingresos
Ausencia de protección frente al desempleo
Imposibilidad de desplazarse para trabajar
Aumento del trabajo doméstico no remunerado
3. Protección social
Ausencia de derechos sociales
Ausencia de derechos laborales
Ausencia o debilidad del estado de bienestar
4. Educación y aprendizaje
Altera el funcionamiento escolar y el aprendizaje
Falta de experiencia y medios para métodos de aprendizaje no presenciales
Falta de calificación a los docentes para la educación virtual
Falta de acceso a la conectividad, en especial en la ruralidad
5. Pertinencia cultural
Choque con los valores, tradiciones, símbolos, creencias y modos de
comportamiento comunitarios y ancestrales
6. Riesgo psicosocial y entornos saludables
Aislamiento social
Deterioro de las relaciones comunitarias
Condiciones adversas para las conductas saludables
Aumento de la incertidumbre
510 J. E. Luna y M. Torres

7. Inequidad de género y carga del cuidado

Sobrecarga del cuidado
Sobrecarga de tareas domésticas
Pérdida de autonomía de las mujeres
8. Provisión de servicios y suministros básicos
Dificultad o imposibilidad de acceder a comercios de productos alimenticios y
otros servicios
Dificultad a la hora de acceder a o comprar medicamentos
Dificultad de acceso a servicios esenciales de protección para niños y niñas en
riesgo de sufrir violencia, personas con discapacidad, etc.
9. Acceso y continuidad de la atención en salud
Falta de continuidad de controles, reconocimientos médicos y atención de
salud
Falta de acceso a servicios de salud
Postergación de consultas y necesidades en salud
Deficiencias estructurales en el sistema de salud
10. Derechos humanos
Vulneración de derechos
Aumento de prácticas discriminatorias
Violencia de género y contra niños y adolescentes
11. Participación social y trabajo intersectorial
Falta de participación en la adaptación y aplicación de medidas
Falta de coordinación entre sectores y actores locales
12. Comunicación: Ausencia de información dirigida a personas con discapacidad
Falta de comprensión del idioma oficial
Falta de acceso regular y oportuno a los medios de comunicación
Medidas de salud pública no farmacológicas

Fuente: Adaptado con base en Eijkemans, et al. (2020).

La situación del personal de la salud

Una situación muy particular es la de las y los trabaja-
dores de la salud quienes, como primera línea de atención
a la pandemia, se han tenido que exponer al SARS-CoV-2,
muchas veces sin el cumplimiento cabal de los estrictos
bioprotocolos de seguridad, lo que ha llevado a que se
hayan infectado más de 20.000 trabajadores/as y hayan
muerto 102 (corte del 9 de diciembre del 2020) (Instituto
Nacional de Salud, 2020). Esta dramática situación de las y
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 511

los trabajadores del sector de la salud es el reflejo de años

de precariedad laboral, articulada a condiciones de trabajo
inseguras, impuestas por un sistema de salud privatizado,
producto de la implementación de la Ley 100 de 1993.
El Gobierno nacional, tratando de contrarrestar esta
situación, lo que ha hecho es declarar la Covid-19 como
enfermedad laboral, pero solo para los trabajadores de la
primera línea de atención a la pandemia, y darles una in-
demnización económica, lo que es una política que busca
cambiar salud por dinero y que no impacta en los proble-
mas estructurales que son la causa de gravedad de la pan-
demia sobre este sector de trabajadores. Por su parte, dada
la lógica y comportamiento histórico de las aseguradoras
de riesgos laborales (ARL), que no asumieron un rol soli-
dario y comprometido con la salud y la vida de los trabaja-
dores afiliados, y sobrepusieron sus intereses económicos,
subordinando las medidas preventivas necesarias de im-
plementar (Luna-García y Torres-Tovar, 2020b).
Las y los trabajadores de la salud frente a estas circuns-
tancias han generado un conjunto de acciones colectivas,
incluidos paros, y han creado nuevas organizaciones gre-
miales exigiendo trabajo digno, estable y seguro; movili-
zación que, en este periodo, ha estado articulada con las
instancias denominadas «Salud en el Paro» y «Pacto Nacio-
nal por la Salud y la Vida», desde las cuales han liderado y
expresado estas demandas (Vargas, 2020).

La respuesta sindical a la pandemia

Frente a esta crisis sanitaria, social y laboral que ha des-
encadenado la pandemia por la Covid-19, el movimiento
sindical no se ha quedado quieto, ha generado un conjunto
de respuestas, las cuales varían de acuerdo con su capa-
cidad organizativa, que es diversa porque depende de la
región y el sector económico en los que se desenvuelven.
En Europa y Estados Unidos su capacidad es mayor y
512 J. E. Luna y M. Torres

ha impulsado importantes reivindicaciones relacionadas

con el conjunto de protecciones sociales y el amparo de los
derechos laborales y de la salud en el trabajo. En tanto que,
en el Sur Global, la incidencia de los sindicatos es menor,
debido a importantes restricciones en el ejercicio de la li-
bertad sindical, pero, también por la menor tasa de sindi-
calización, dado el alto peso del empleo informal y cuenta
propia. En el caso de Colombia, el movimiento sindical
también ha actuado, pero su capacidad de movilización e
incidencia se ha visto disminuida, producto del aislamien-
to obligatorio, la baja sindicalización y la continuidad de
la violencia sociopolítica que no ha cesado en este periodo
(Luna-García y Torres-Tovar, 2020b).
Esta respuesta del movimiento sindical frente a la pan-
demia ha tenido diversos ejes de acción, relacionados con
la exigibilidad de los derechos laborales: procesos informa-
tivos y formativos sobre la Covid-19; diseño de protocolos
de bioseguridad y su incorporación en la negociación co-
lectiva; impulso de campañas sindicales; seguimiento a la
dinámica laboral y de salud en el contexto de la Covid-19
a través de observatorios y monitoreos, y propuestas sin-
dicales para el enfrentamiento de los efectos producidos
por la pandemia, como lo sucedido en el ámbito nacional,
mediante el pliego de emergencia y otras iniciativas que
fueron presentados al Gobierno nacional.

Exigibilidad de los derechos laborales

Sin duda, la pandemia por Covid-19 trajo un aumento en
la conflictividad social y laboral, producto del aislamien-
to obligatorio que se dispuso como medida prácticamente
global. Esta situación inédita tuvo efectos significativos en
el mundo del trabajo, pues se incrementaron las tensiones
entre los empresarios y los trabajadores, así como también
con los gobiernos, dadas las medidas de orden laboral que
fueron tomando bajo las declaratorias de estados de emer-
gencia nacionales, que generaron disputas por los derechos
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 513

laborales y las condiciones de seguridad y salud en el tra-

bajo, así como por las condiciones de vida.
En este contexto, los trabajadores y sus sindicatos se
preocuparon por la pérdida de puestos de trabajo, de in-
gresos y de derechos laborales, las medidas contraprodu-
centes para las condiciones laborales y por los riesgos para
la salud de sus afiliados, mientras que los sectores empre-
sariales se preocuparon, principalmente, por restablecer la
apertura de los negocios y las cadenas de suministro, sos-
tener los niveles de productividad y rentabilidad y, en los
casos en que no fuera posible, moderar la reducción de sus
ganancias, pero accediendo a los subsidios del Estado.
En este periodo se incrementaron los conflictos capi-
tal-trabajo debido a diversas medidas empresariales, como:

• Fraccionamiento o falta de pago de los salarios;

• Licencias laborales forzadas con rebajas salariales o, in-
cluso, sin reconocimiento salarial;
• Recortes salariales;
• No pago salarial de la licencia por aislamiento obliga-
torio de trabajadores que entraron en contacto directo
con personas positivas para la Covid-19;
• Suspensión, terminación o no renovación de contratos;
• Establecimiento de vacaciones anticipadas;
• Despidos de trabajadores (algunos masivos);
• Incumplimiento de medidas de salubridad efectivas
para prevenir contagios, inicialmente con los trabaja-
dores que siguieron laborando por su condición de
esenciales y, luego, con los de los sectores que fueron
retornando a la producción;
• Anuncio de relocalizaciones de la producción o cierre
patronal (lockout) en ciertos sectores económicos, como
mecanismo de presión empresarial para que se retor-
nará a la actividad económica, aun con riesgos para
los trabajadores. (Basualdo y Peláez, 2020; AIL, 2020a y
TUAC, 2020)
514 J. E. Luna y M. Torres

Este conjunto de medidas han sido leídas por los sindi-

catos como una nueva forma de descargar la crisis econó-
mica producida por la pandemia sobre los hombros de los
trabajadores, razón por la cual las exigencias sindicales se
concentraron en:
• Que se garanticen las debidas condiciones de higiene y
de seguridad en el trabajo; que establezcan una efecti-
va protección a través del diseño e implementación de
protocolos de bioseguridad;
• Impugnar recortes salariales, suspensiones y despidos;
• Que se reconozca la Covid-19 como una enfermedad la-
boral, no exclusivamente para los trabajadores del sec-
tor salud;
• Que se den mayores garantías laborales, con un mejor
reconocimiento económico para la población trabajado-
ra perteneciente al grupo de actividades esenciales;
• Que se den protecciones sociales, en particular la de-
manda por renta básica universal;
• Que se dé una reorganización del trabajo.
Las acciones colectivas emprendidas por los trabajadores
y las organizaciones sindicales para exigir y presionar el
respeto a los derechos laborales han incluido una diversi-
dad de repertorios con acciones de derecho, que incluyen
peticiones formales de protección y atención a los gobier-
nos nacionales en diversos países de Europa, Asia y las
Américas, y procesos de diálogo y negociación colectivas;
así como acciones de hecho, con repertorios tradicionales
de la protesta en las calles y otros repertorios que comien-
zan a explorarse, como el traslado de cacerolazos, planto-
nes, paros y protestas a la virtualidad (Delgado et al., 2020).
Así ocurrió en Estados Unidos, donde se generó un movi-
miento huelguístico exigiendo garantías laborales y protec-
ción frente a los riesgos de realizar actividades laborales en
el marco de la pandemia, junto a un mejor reconocimiento
económico para quienes desarrollan los trabajos esenciales
(Luna-García y Torres-Tovar, 2020b).
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 515

Dada la situación de afectación de los derechos labora-

les, en este periodo también se han generado procesos or-
ganizativos de los trabajadores, especialmente entre los del
sector salud dada su alta exposición al contagio, por ser la
primera línea de atención a la pandemia, y también de tra-
bajadores de entrega de domicilios, ligados a plataformas,
que dada su alta flexibilización laboral y la falta de garan-
tías laborales y de protección de la salud en el trabajo, die-
ron pasos organizativos importantes (Basualdo y Peláez,
2020; AIL, 2020a).
Estos sectores, en particular, han impulsado jornadas de
paros, como el paro internacional de trabajadores de pla-
taformas digitales que involucró a trabajadores de Asia,
Europa y las Américas (Liga Internacional Socialista, 2020)
o como los trabajadores esenciales de Amazon, Instacart,
Target, Walmart y Whole Foods que desarrollaron una
huelga en Estados Unidos por la falta de precauciones de
seguridad, pago por peligrosidad y beneficios durante la
pandemia (Sollenberger, 2020).
En el caso de los trabajadores del sector salud se han im-
pulsado huelgas durante el periodo de la pandemia, como
la de médicos y enfermeras de los hospitales públicos de
Zimbabue, debido a la falta de equipos de protección; la
de trabajadores del saneamiento en Pittsburgh, Pensilva-
nia y Medway, Reino Unido, por equipos de protección;
la de médicos de Hong Kong, Jalalabad, Yakarta e Islama-
bad, por falta de equipo de protección; la de unas 800 en-
fermeras registradas en el Hospital de la Universidad de
Illinois, en Chicago, por la expiración de los contratos la-
borales con el hospital, así como la de unas 400 enfermeras
del Hospital Backus, en Connecticut («Huelgas durante la
pandemia», 2020), la de los trabajadores de hospital público
José Pumarejo en Valledupar,3 Colombia, pidiendo pago de
salarios (Semana, 2020), la de los médicos en Perú por el

3. Esta fue una huelga de hambre.

516 J. E. Luna y M. Torres

manejo inadecuado que el Gobierno de ese país ha hecho

de la pandemia y por no cumplir con el aumento de sala-
rios (Mendoza, 2020), o la de trabajadores/as de la salud en
Argentina exigiendo mejores condiciones laborales y sala-
riales (Vivas, 2020).

Procesos informativos y formativos sobre el Covid-19

Otra de las grandes actividades impulsadas en el periodo
de pandemia por las organizaciones sindicales, las centra-
les de trabajadores y las confederaciones sindicales inter-
nacionales, ha sido el impulso a procesos informativos y
educativos sobre la Covid-19 y la forma de prevenirla. Se ha
desplegado una amplia información a través de charlas vir-
tuales, cursos virtuales, elaboración de boletines, cartillas,
infografías, entre otros recursos comunicativos y educativos.
La AFL-CIO, de Estados Unidos, creó una página web
específica que incluye recursos y orientación sobre la pan-
demia del Covid-19, así como recomendaciones para limitar
el impacto en las familias de los trabajadores, que incluye
recursos comunicativos, como folletos sobre qué es el co-
ronavirus y cómo hacer la protección respiratoria con ele-
mentos de protección personal.4  La American Federation
of State, County & Municipal Employees (AFSCM) elaboró
una página específica para que los trabajadores de primera
línea consulten temas relativos a la salud y la seguridad, la
cual también incluye relatos de los trabajadores.5 El depar-
tamento de salud y seguridad de los camioneros (Teamsters)
creó igualmente una página web que proporciona hojas
informativas con listas de verificación generales sobre el
virus, los horarios de trabajo e información específica para
cada ocupación, por ejemplo, para socorristas y operadores
de tránsito.6

4. [Link]
5. [Link]
6. [Link]
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 517

Igualmente, el Consejo Nacional de Seguridad y Salud

Ocupacional (COSH), que realiza labores con trabajadores
en Estados Unidos, tanto nacionales como migrantes de
origen latino, ha dispuesto un conjunto de recursos de in-
formación en su web, que incluye infografías y otros tipos
de material, tanto en inglés,7 como en español.8
Las organizaciones sindicales canadienses han dado re-
levancia al tema del impacto de la pandemia en la salud
mental de los trabajadores. La Canadian Labor Congress
(CLC) se ha pronunciado sobre este tema en su web9 y ofre-
ce un portal en línea sobre salud mental en el trabajo,10 que
incluye material audiovisual y guías con recursos para pro-
teger la salud mental en el trabajo, entre otros materiales.
El Centro para la Salud y la Seguridad de la Australian
Council of Trade Unions (ACTU), ha puesto en su web,
información sobre los derechos de los trabajadores, herra-
mientas y recursos para lidiar con Covid-19,11 dirigida a sus
organizaciones sindicales, los representantes de salud y se-
guridad y a los trabajadores.
La CCOO de España, ha establecido una línea telefónica
gratuita y un correo electrónico para que los trabajadores
que tengan preguntas de orden laboral relacionadas con la
emergencia sanitaria reciban información y asesoramien-
to y, a través de su Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente
y Salud (ISTAS), ha dispuesto información para los traba-
jadores sobre la Covid-19.12 Por su parte, la Confederación
General del Trabajo (CGT) ha desarrollado material educa-
tivo sobre la Covid-19.13

7. [Link]
8. [Link]
9. [Link]
supports-for-all/
10. [Link]
11. [Link]
12. [Link]
les-y-condiciones-de-trabajo
13. [Link]
518 J. E. Luna y M. Torres

La European Trade Union Institute (ETUI) ha estableci-

do un espacio específico en su web para el tema de la Co-
vid-19 que difunde información sobre análisis de la ETUI
frente a la dinámica de la pandemia.14,15
La Internacional de Servicios Públicos (ISP), que agrupa
a trabajadores del sector de la salud, ha generado diversas
actividades, que incluyen participación en conversatorios
virtuales para hablar sobre las implicaciones de la Covid-19
sobre este grupo de trabajadores,16 e información en su web
dirigida a los trabajadores sobre esta enfermedad.17
La Internacional de Trabajadores de la Construcción y la
Madera (ICM) elaboró una propuesta de protocolos Covid-19
para el sector, que incorpora aspectos técnicos y sindicales,
e, igualmente, desarrollo un curso virtual con tres módulos
sobre salud y seguridad en el trabajo en el contexto de la Co-
vid-19, abordando los impactos, desafíos y la acción sindical
en los sectores de la construcción y la madera.18
Por su parte, la Confederación Sindical Internacional
(CSI) y su filial en las Américas, la Central Sindical de las
Américas (CSA), han fijado su postura e iniciativas a tra-
vés de sus webs, donde difunden noticias sindicales rela-
cionadas con la Covid-1919 y la CSA ha creado un espacio
específico para el tema de la Covid-1920 en el cual difun-
de información y sus análisis, como por ejemplo el infor-
me que realizó sobre el impacto de la pandemia sobre los

[Link]
14. [Link]
15. [Link]
16. [Link]
ning-from-covid-19-transforming-health-services?id=11145&lang=en
17. [Link]
ter---sus-derechos-comos-trabajadxr-de-la-salud?id=10642&lang=es
18. [Link]
tocolos-covid-19-para-el-sector-de-la-construccion-y-la-madera-1995
19. [Link]
20. [Link]
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 519

derechos laborales en las Américas.21

Por su parte, en Colombia, la Central Unitaria de Trabaja-
dores (CUT) y la Confederación de Trabajadores de Colom-
bia (CTC), de manera conjunta, impulsaron el desarrollo
de una caja de herramientas para dar orientaciones sobre
los derechos de los trabajadores ante la Covid-19, dirigida
por sectores económicos, dispuestos en sus páginas webs;22
asimismo, las centrales sindicales y el Comité Nacional de
Paro presentaron al Gobierno de Iván Duque (el 19 de junio
de 2020) un pliego de emergencia con siete puntos: 1) inter-
vención del Estado en el sistema de salud, 2) renta básica de
emergencia, 3) defensa de la producción nacional, 4) apoyo
al sistema educativo, 5) mujer y diversidades sexuales, 6)
derogatoria de los decretos de emergencia, que han desme-
jorado las condiciones de la vida económica y social y 7)
fuentes de recursos para la financiación del plan (Comité
Nacional de Paro, 2020).

Campañas sindicales
Como otra forma de actuar en este periodo, algunos sin-
dicatos y confederaciones sindicales internacionales, deci-
dieron impulsar campañas que aglutinaran a trabajadores
y ciudadanía en torno a causas relacionadas con la defensa
de los derechos laborales y de la salud de los trabajadores.
Una colaboración entre los sindicatos suecos de sectores
de la construcción, energía eléctrica, pintura y de bienes
raíces, impulsó una campaña durante este periodo contra
el deterioro de las condiciones del trabajo y las políticas
neoliberales del gobierno sueco (TUAC, 2020).
El Sindicato de Trabajadores de Diamantes y Minerales
Afines y el Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros de
Zimbabue, han impulsado una campaña de concientización

21. [Link]
[Link]
22. [Link] y [Link]
520 J. E. Luna y M. Torres

sobre la Covid-19 para reducir el aumento de infecciones,

la cual incluye visitas a las minas para monitorear el cum-
plimiento de los empleadores respecto a las normas de pre-
vención de la Covid-19 y garantizar que los trabajadores
tengan equipo de protección personal e instalaciones sani-
tarias adecuadas (IndustriALL Global Union, 2020).
La ISP, que agrupa trabajadores de los sectores públicos
de la salud, configuró la campaña que denominó «Los tra-
bajadores seguros salvan vidas», en tanto el coronavirus se
constituyó en una amenaza mortal para los trabajadores del
servicio público de la primera línea de atención. Esta cam-
paña ha permitido estimular y coordinar esfuerzos frente
a la garantía de protección de este grupo laboral, y a la vez,
confrontar las precarias condiciones de empleo que tienen,
que incluyen inadecuadas condiciones de bioprotección.23
El COSH de Estados Unidos configuró la campaña «La
lucha por la seguridad en el lugar de trabajo»,24 en la cual,
los propios trabajadores, apoyados por el Consejo, exigen
lugares de trabajo más seguros en el actual entorno pandé-
mico (Felsen y Martínez, 2020).
En Chile, distintas organizaciones sindicales y la Central
Unitaria de Trabajadores, han impulsado campañas solida-
rias a lo largo de la nación, dirigidas a sus propios afiliados
y a pobladores que han quedado en condiciones económi-
cas muy vulnerables, producto de la crisis generada por la
pandemia, desarrollando almuerzos solidarios, impulsan-
do las ollas comunes, entrega de insumos sanitarios a los
trabajadores de la salud (CUT - Chile, 2020).
En Colombia, un conjunto de organizaciones sindicales
(incluida la CUT), sociales, campesinas, étnicas y de de-
rechos humanos, en el contexto de la pandemia lanzaron
la campaña «Muévete por sus derechos, también son los

23. [Link]
br-once-and-for-all-?id=10648&lang=en
24. [Link]
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 521

tuyos», que promueve la acción sindical, social y ciudadana

en torno a la exigibilidad de un conjunto de derechos que
incluyen los de la vida, la alimentación, la salud, el traba-
jo, la tierra y el territorio,25 bajo la comprensión que esta
crisis, provocada por la pandemia, no se resuelve solo con
medidas de salud pública, sino que requiere de un conjun-
to amplio de protecciones sociales y garantías de derechos
colectivos.

Seguimiento a la dinámica laboral y de salud en el

contexto del Covid-19
Una más de las actividades importantes que ha desple-
gado el movimiento sindical en este periodo ha sido el se-
guimiento a las medidas gubernamentales que se expiden
en el marco de la pandemia, y a las condiciones de salud
de las y los trabajadores, realizado a través de ejercicios de
observatorios y monitoreos sobre los efectos de la Covid-19.
El ETUI y el Instituto de Estudios Laborales de Europa
Central (CELSI) crearon el Observatorio ETUI-CELSI Co-
vid-19, con el objetivo de mejorar la comprensión de las
políticas adoptadas en el contexto de la pandemia. Las ac-
tividades que desarrolla, entre otras, incluyen investiga-
ciones sobre las respuestas de las políticas nacionales a la
pandemia en toda Europa en áreas de interés estratégico
para los sindicatos, y el seguimiento y la difusión del cono-
cimiento producido en instituciones académicas en temas
afines a estos intereses.26
En Brasil, a través de una colaboración entre instancias
sindicales, en particular, el Departamento Intersindical
de Estudios e Investigaciones sobre Salud y Ambiente de
Trabajo (Diesat), el Centro de Estudios del Trabajador y la

2 5 . h t t p s : // w w w. f a c e b o o k . c o m /c u t o r g c o / p h o t o s
/a.625043794242908/3425760474171212/?t ype=3&eid=ARDFXPi-
3YEmHMCQTa_YflPcSqdh1Gbe_gvqa3hTmSdl-TII7RDD6bfGr6-66zft-
TemalOul4kBAPECjH
26. [Link]
522 J. E. Luna y M. Torres

Salud y Ecología Humana (Cesteh) y otras instituciones

académicas, vienen impulsando una iniciativa de segui-
miento denominada Redes en Brasil (Red de Información
sobre Exposición al SARS-CoV-2 en Trabajadores en Brasil),
que tiene como propósito orientar los planes y protocolos
de contingencia por lugar de trabajo y sectores económicos,
en esta fase, específicamente de trabajadores del petróleo
y gas, de frigoríficos y de saneamiento, para conocer sus
condiciones laborales y de salud y apoyar acciones de mi-
tigación de riesgos para la salud (Sodré et al., 2020). La in-
formación se recolecta a través de una encuesta dispuesta
virtualmente.27
Por su parte, en Colombia, la CUT y la CTC crearon un
Observatorio Laboral con apoyo de la OIT, la Escuela Nacio-
nal Sindical y varias organizaciones agrupadas en la Pla-
taforma Laboral y Sindical, que se expresa regularmente
a través de un boletín que informa sobre la pandemia y
las medidas tomadas por parte del Gobierno, con lo cual
se realiza un monitoreo permanente a las medidas que se
expiden en el marco pandemia. La información que dan las
centrales está dirigida a la opinión pública y busca contras-
tar las decisiones del Gobierno nacional con las de otros
países y valorar sus impactos en los derechos de los traba-
jadores; ejercicio que, a su vez, le ha brindado elementos
al movimiento sindical para desarrollar acciones jurídicas
y administrativas ante las autoridades públicas, comunica-
ciones dirigidas al Gobierno nacional y planteamiento de
propuestas (AIL, 2020b).
Por otro lado, un conjunto amplio de organizaciones
sindicales y gremiales del sector de la salud en Colombia,
ha impulsado una estrategia de seguimiento a las condi-
ciones laborales y de salud de las y los trabajadores de la
salud, denominado «Monitoreo crítico de las condiciones
de bioseguridad en los trabajadores del sector salud», que

27. [Link]
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 523

ha permitido conocer, de manera más precisa, las condicio-

nes laborales, de bioprotección, de contagio y muerte por
Covid-19 de trabajadores de este sector, información con la
cual han podido denunciar y exigir a los gobiernos y a los
empleadores, actuar para proteger la vida de quienes están
en la primera línea de atención de la pandemia (Molina,
2020). La información se recolecta a través de una encuesta
dispuesta virtualmente.28

Propuestas sindicales para el enfrentamiento de los

efectos producidos por la pandemia
Frente a esta situación inédita provocada por la Covid-19,
que sin duda ha impactado el mundo del trabajo y la salud
de las y los trabajadores, las organizaciones sindicales han
estado generando propuestas de diversa índole, tanto en
el ámbito de la empresa y del sector para que se protejan
los derechos laborales a la salud y a la vida de los traba-
jadores a nivel nacional e internacional, para incidir en la
orientación de las políticas que los gobiernos han trazado
en este periodo para enfrentar la crisis social, sanitaria y
laboral, profundizada por la pandemia. Los planteamien-
tos, no solo se han hecho en el campo laboral, sino también
en aspectos sociales relacionados con las condiciones de
vida de los más vulnerables, mostrando de esta manera el
movimiento sindical su interés por la situación social del
conjunto de la sociedad (García, 2020).
En el caso de Europa, hay una relevante reivindicación
en relación con la garantía de la protección de la salud
frente a la pandemia, al instalarse un debate importante en
torno a la organización del trabajo que confronta la pers-
pectiva higienista, la cual omite las implicaciones de la bio-
seguridad en diferentes contextos laborales (Luna-García y
Torres-Tovar, 2020b).

28. [Link]
QiE_DUCn6q1Xfi5q2CfcbWUs7Yv8tJzHw/viewform
524 J. E. Luna y M. Torres

Los sindicatos finlandeses formularon propuestas de

medidas de formación y competencia para dar respuesta a
la crisis y acompañar a los trabajadores más afectados, las
cuales están relacionadas con: i) aumentar las ofertas de
formación a corto plazo para apoyar a los sectores con es-
casez de mano de obra y a los desempleados temporales, ii)
desarrollar competencias digitales y iii) encontrar formas
de habilitar y reconocer el aprendizaje basado en el trabajo,
entre otras.29
Los sindicatos han propuesto y reclamado la conforma-
ción de comisiones mixtas de higiene y seguridad para
poder establecer pautas sobre cómo producir en este con-
texto de la pandemia, teniendo en cuenta las obligaciones
y recomendaciones en términos de salubridad, tal como lo
ha impulsado la Federación de Trabajadores Aceiteros de
Argentina (Basualdo y Peláez, 2020).
Como parte de la gestión del conjunto de organizacio-
nes sindicales pertenecientes a la Confederación Sindical
Internacional (CSI), se han realizado propuestas que han
sido acogidas en diversos países, especialmente de Asia y
Europa, incorporadas como decisiones de política pública
(TUAC, 2020):
• En Bélgica, una de las demandas principales ha sido
ampliar el acceso a las prestaciones de desempleo y to-
mar medidas especiales para las mujeres embarazadas
y extensión de sus licencias de maternidad.
• En Dinamarca, el Gobierno se comprometió a pagar
hasta el 75% de los salarios de hasta 3.100 euros, y el
25% los pagará la empresa para la protección de em-
pleos, además de compensaciones para los trabajadores
independientes.
• Italia declaró medidas como compensación única para
trabajadores independientes, artistas y campesinos,

29. [Link]
bour-market-organizations-for-specific-training-and-competence-measures/
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 525

más 12 días de licencia remunerada para los trabajado-

res y trabajadoras.
• Japón creó un subsidio de ajuste al empleo para las py-
mes que garanticen el empleo.
• Para el caso de España, hay medidas como la reducción
de tiempos de trabajo, compensación a trabajadores au-
tónomos y exenciones de seguridad social, además de
distanciamiento de los clientes con los trabajadores en
los puestos de trabajo.
• En Suecia, el Gobierno pagará el 90% de los salarios de
los trabajadores que se encuentren infectados gracias a
la interlocución con el sindicalismo.

Por su parte, la regional de las Américas de la CSI, la

Central Sindical Americana (CSA), ha impulsado un con-
junto de propuestas, a través de un llamado urgente a la
acción de los Estados, entre las cuales destacan (CSA, 2020):
• Los gobiernos deben priorizar la vida, la salud, los em-
pleos, los salarios y la protección social de las personas
frente a los intereses de las grandes empresas y el capi-
tal financiero, y fortalecer el rol del Estado frente a la
presión privatizadora de los servicios públicos. Igual-
mente, el Estado debe actuar firmemente frente a las
empresas privadas que prestan los servicios de alimen-
tación, salud y otros servicios necesarios, e impedir que
se imponga el interés de la ganancia sobre las necesida-
des de la población.
• Adoptar políticas de tasación de las grandes fortunas,
las ganancias y la confiscación de los fondos ilícitos
ocultos en las guaridas fiscales en todo el mundo.
• Colocar en el centro de la respuesta a las personas que
están en una situación de mayor vulnerabilidad, como
son quienes viven en situación de calle y de pobreza
extrema, las/os trabajadores en situación de informali-
dad, las/os trabajadoras/es domésticas/os, así como las/
os trabajadoras/es de la salud, la alimentación, el aseo
526 J. E. Luna y M. Torres

urbano y de otros sectores que están en la primera línea

de lucha frente al virus.
• Estas iniciativas las respaldan algunos gobiernos, como
una acción para atender la crisis con criterios de mayor
equidad y justicia.
En el caso de Colombia, la CUT ha realizado un conjun-
to de propuestas para el enfrentamiento de la pandemia,
planteadas directamente al Gobierno nacional, que inclu-
yen (CUT, 2020):
• Suspensión del cobro de servicios públicos para los
estratos más bajos, especialmente de los servicios de
acueducto y alcantarillado;
• Suspensión del cobro del impuesto predial, y pago de
arrendamientos a las familias que, debido a la situación
de pandemia, no cuentan con ingresos suficientes para
sufragar el pago. Suspensión de desalojos;
• Garantizar la continuidad en el otorgamiento de servi-
cios de alimentación escolar a las familias beneficiarias,
durante el tiempo que los niños, niñas y adolescentes
permanezcan en casa;
• Suspender inmediatamente las exenciones tributarias
aprobadas en el Plan Nacional de Desarrollo, refor-
mas tributarias de los años 2012, 2016, 2018 y 2019, a las
grandes empresas, y así obtener ingresos importantes
para la nación en estos momentos de crisis;
• Controlar el precio de medicamentos y elementos para
enfermedades (tales como tapabocas, respiradores,
guantes, etc.), de alimentos de la canasta familiar y sa-
nitaria;
• Que el Estado asuma el pago de la seguridad social y
las prestaciones sociales de los trabajadores de las pe-
queñas y medianas empresas más afectadas con las
medidas de emergencia del Covid-19 (tales como pe-
queños restaurantes, hoteles, entre otros);
• Instalar hogares de habitación y cuidado de adultos
mayores habitantes de calle, para evitar el contagio del
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 527

Covid-19, o que se conviertan en propagadores del mis-

mo. Se deben priorizar los centros urbanos, donde se
han identificado los primeros y el mayor número de ca-
sos de contagio;
• Suspensión transitoria de pago de parafiscales durante
la emergencia a las pymes, o a aquellas más afectadas
con las medidas de emergencia, con la condición de
mantener su nómina actual de trabajadores;
• Trasferencias monetarias básicas para trabajadores in-
dependientes, emprendedores y cuenta propia que de-
muestren disminución en su facturación del 75%, en
comparación con el mes anterior;
• Prohibir a todas las entidades públicas del orden nacio-
nal o territorial, centralizadas o descentralizadas por
servicios, la suspensión o terminación de contratos de
prestación de servicios temporales durante el tiempo
que dure el estado de emergencia, así como investigar
y sancionar a aquellas que han adoptado estas medidas
y reversarlas;
• Reducir o flexibilizar jornadas laborales para traba-
jadoras del sector privado o público que tengan res-
ponsabilidades familiares de cuidado de niños, niñas,
adolescentes, personas enfermas o adultas mayores;
• Generar campañas para que en los hogares se recurra a
acciones concretas de redistribución de tareas del cui-
dado y de prevención de violencia intrafamiliar;
• Para las trabajadoras domésticas remuneradas debe
emitirse una legislación excepcional que garantice su
salario sin prestación de servicio, durante las medidas
de emergencia del coronavirus;
• No se podrá terminar ni suspender ningún contrato la-
boral, independiente de su plazo o modalidad;
• Se deberá aplicar, como primera opción, el teletrabajo.
Como segunda opción, considerar la aplicación del ar-
tículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo (salario sin
prestación del servicio);
528 J. E. Luna y M. Torres

• En aplicación del principio de protección del trabaja-

dor y diálogo social, Gobierno y empresarios deberán
discutir la adopción de estas medidas con las organi-
zaciones representativas de trabajadores y no con los
trabajadores individualmente (irrenunciabilidad de de-
rechos).
Los elementos presentados en este documento buscan
brindar una base al movimiento sindical colombiano para
que avance en la configuración de un necesario conjunto
de lineamientos sindicales para el enfrentamiento de los
efectos de la pandemia en la salud de los trabajadores, que
tenga la capacidad de incidir en la agenda pública y la ne-
gociación colectiva en materia de salud laboral.
Se nos ha revelado con fuerza que la normalidad que es-
tábamos viviendo es la base de los problemas complejos
que hoy tenemos como sociedad, lo que le exige al movi-
miento sindical pensar para el periodo de postpandemia
en estrategias que impidan el retornar a esa supuesta nor-
malidad, en donde sin duda, uno de estos aspectos centra-
les está relacionado con el mundo del trabajo.
En este sentido, se requiere urgentemente resignificar el
valor del trabajo como esencia de lo humano, recomponer
su forma organizativa, quebrar el uso intensivo que hace
de los recursos de la naturaleza, y colocar en el centro del
trabajo el crecimiento del trabajador, su emancipación, es-
cenario donde brille el compañerismo, la solidaridad, la
protección de la salud y la vida, y no la competencia perso-
nal y la producción rapaz, depredadora de la naturaleza y
de los propios trabajadores y trabajadoras.
Impactos del Covid-19 en la salud de los trabajadores 529

Tabla Nº 2.
Incidencia en política pública

La actual crisis generada por la pandemia por covid-19 ha planteado una

reflexión acerca de lo fundamental. La vulnerabilidad de una economía que
depende del marco internacional, la existencia de grandes desigualdades e
inequidades en el mercado laboral, las profundas debilidades del sistema
de seguridad social en salud y la fragmentación con respecto al sistema de
riesgos laborales llaman a fortalecer una acción legislativa estratégica que
aporte a la construcción de la superación de la crisis.

En primer lugar, la actual crisis muestra la importancia de abocar en el

Congreso el diseño y promulgación del Estatuto del Trabajo, compromiso
asignado en la Constitución de 1991 y postergado hasta el día de hoy, más
aún para el escenario de postpandemia, que prevé cambios importantes en el
mundo del trabajo que pueden hacer avanzar su precarización.

En segundo lugar, la emergencia desatada por el Covid-19 evidencia la

necesidad de un modelo de protección social universal, integral y solidario,
rescatando su papel estratégico en la capacidad de respuesta a las crisis, que
garantice el derecho a la vida, a la salud y a la salud en el trabajo, sustrayéndolo
del mercado, y a la seguridad económica, por lo cual resulta fundamental un
cambio de orientación de las políticas de asistencia social y transferencias
condicionadas hacia un modelo universalista de ingreso de base ciudadana.

Finalmente, la agenda legislativa debe superar la fragmentación en el trato

de las regulaciones en el plano social y económico, que permita salir de la
encrucijada de salud o economía, cuando es claro que no puede funcionar
una economía sin una población sana, ni puede garantizarse la salud de la
población sin una economía sostenible. Aquí vale la pena aprovechar la
oportunidad que abre la implementación de los acuerdos de paz en materia de
Plan Nacional de Salud Rural en el marco de la reforma rural integral.

Fuente: Luna-García y Torres-Tovar, 2020a: 23.

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¿Cómo promover el empleo juvenil?
S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

Juventud y empleo ¿Cómo

promover el empleo juvenil?

Suelen Emilia Castiblanco,1

Sebastián Gutiérrez,2
Néstor Eduardo Mateus3
y Jaime Alberto Rendón Acevedo4

1. Economista. Magíster y estudiante de Doctorado en Estudios Inter-

disciplinarios en Desarrollo (Género, equidad y desarrollo). Profesora
asistente Universidad de la Salle.
2. Economista. Investigador Corporación Latinoamericana Sur
3. Economista y magíster en Estudios y Gestión del Desarrollo, Univer-
sidad de La Salle.
4. Doctor en Economía internacional y Desarrollo. Director del Centro
de Estudios e Investigaciones rurales. Universidad de la Salle. Investi-
gador Corporación Latinoamericana Sur.
L a situación laboral de la juventud en América Latina
es altamente preocupante. De acuerdo con estadísticas
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2018) un 17%
de las personas nacidas entre 1992 y 2003 estudian y traba-
jan, un 21% solo trabaja y un 21% no estudia, se capacita o
trabaja por un ingreso. En esa línea, pese al aumento en las
coberturas de la educación básica, la promesa del acceso a
la educación superior y a los mercados formales de empleo
sigue sin cumplirse.
En Colombia, los jóvenes que no estudian y no partici-
pan en los mercados remunerados de empleo (ninis) perte-
necen, en promedio, al segundo decil de menores ingresos
de la población, cuentan con 11 años de educación en pro-
medio, cerca del 35% tuvieron hijos en la adolescencia y,
una cifra cercana al 95% se dedican a las labores del hogar.
Por su parte, la situación para quienes trabajan no es mejor:
el 63% de los jóvenes empleados en Colombia son traba-
jadores informales y, para el caso de la región, el 47% son
empleados a tiempo parcial.
De Hoyos et al. (2016) y Bernal (et al., 2018) señalan que
la alta cantidad de jóvenes ninis implica grandes desafíos
para la región. Este fenómeno contribuye a la transmi-
sión intergeneracional de la pobreza, está vinculado con
mayores tasas de delincuencia juvenil e invisibiliza los
beneficios del bono demográfico, entre otros. A nivel indi-
vidual, las altas tasas de desempleo e informalidad juvenil

537
538 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

implican que cerca de la mitad de los jóvenes en la región

no están accediendo a la educación superior para continuar
con sus procesos formativos, lo que conduce a menores
tasas de vinculación a los mercados formales de empleo,
menores remuneraciones y mayor vulnerabilidad ante los
choques externos.
Es en este sentido que este documento, a partir de un
análisis de la situación de las características del empleo ju-
venil a nivel internacional y nacional, y de una revisión de
la literatura sobre las evaluaciones de diferentes políticas
implementadas en el país para promoverlo, presenta una
serie de recomendaciones generales que permitan que los
jóvenes del país pasen de ser una generación que ni estudia,
ni trabaja, a una que estudia, trabaja y vive una vida digna.

Empleo juvenil en el escenario internacional

En el año 2000, 192 miembros de las Naciones Unidas
y una serie de organizaciones internacionales acordaron
alcanzar para el año 2015 los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), con el fin de acabar la pobreza. En el «Ob-
jetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre», se plan-
teó como meta lograr el empleo pleno y productivo y el
trabajo decente para todos, incluidas las mujeres y los jóve-
nes. En torno al empleo juvenil se buscaba proporcionar un
trabajo digno y productivo y reducir la tasa de desempleo.
En el año 2015, la hoja de ruta cambia y nacen los Obje-
tivos de Desarrollo Sostenible (ODS), para erradicar la po-
breza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para
todos. En el «Objetivo 8: Promover el crecimiento económi-
co inclusivo y sostenible, el empleo y el trabajo decente para
todos», se planteó nuevamente la meta de lograr el empleo
pleno y productivo y el trabajo decente para todas las mu-
jeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con
discapacidad, así como la igualdad de remuneración por
trabajo de igual valor. Adicionalmente, se estableció redu-
¿Cómo promover el empleo juvenil? 539

cir considerablemente la proporción de jóvenes que no es-

tán empleados y no cursan estudios ni reciben capacitación
al año 2020.
Ahora bien, a pesar de los objetivos definidos desde el
año 2000, el empleo juvenil a nivel mundial sigue regis-
trando datos preocupantes. Según la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT), los jóvenes tienen tres veces
más probabilidades que los adultos de estar desemplea-
dos (OIT, 2020c, p. 13), debido a la existencia de diferentes
barreras estructurales y la baja experiencia. Estas bajas
probabilidades generan que la cifra de desempleo juve-
nil a nivel mundial se mantenga por encima de los dos
dígitos y sea superior a la de los adultos. Para el año 2019,
según cifras de la OIT, el desempleo juvenil mundial fue
del 13,6% de la población activa juvenil, sin embargo, re-
giones como América Latina y el Caribe registran cifras
muy superiores a dicho valor: para el mismo período, fue
del 17,9%.
Figura 1.
Tasa de desempleo 2019 (%)

35 32,5

30 27,8 28,7
25,9
25
19,6 19,6 19,9
20 18,3 18,4

15
11,2
10 7,2
5,8 6,7
5

0
Alemania

Francia

Colombia
Reino Unido

Argentina

España
Paises bajos

Estados Unidos
México

Brasil
Portugal

Chile

Uruguay

Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de empleo de cada país.
540 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

Según proyecciones de la OIT, para el año 2021 estas ci-

fras se incrementarán en un 0,2%, sin embargo, debido a la
pandemia mundial del Covid-19 se prevé que los jóvenes se
vean afectados por la disminución de ingresos y pérdidas
de empleo, por lo cual, dicho incremento sería muy superior.
Las altas tasas de desempleo para los jóvenes afectan
tanto a los países de América como a los de la Unión Eu-
ropea. Como se observa en la figura N.º 1, la mayoría de
estos registran cifras superiores al 15%, sin embargo, son
preocupantes las cifras superiores al 25%, como las que re-
gistran Argentina, Brasil, Uruguay y España.
Figura 2.
Tasa de participación en la fuerza de trabajo 2019 (%)

70 66,1
63,9
61,4
60 56,7
53,6

50 46,9

40

30

20

10

0
Chile México Uruguay Colombia Brasil Estados Unidos

Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de empleo de cada país.

Por otra parte, según la OIT (2020c, p. 1), «entre 1999 y

2019, a pesar de que la población juvenil mundial ha au-
mentado de 1.000 millones a 1.300 millones, el número total
de jóvenes que participan en la fuerza de trabajo ha dismi-
nuido», lo que indica una notable disminución en la tasa de
participación de los jóvenes. Para el caso de América Latina
y el Caribe, la cifra pasó de 54,3% en 1999 a 48,9% en 2019.
Como se observa en la figura N.º 2, tan solo Colombia y
¿Cómo promover el empleo juvenil? 541

Brasil superan el 60% en la tasa de participación de los jó-

venes en la fuerza de trabajo.
Otro difícil escenario que presenta la población juvenil
es que cierto porcentaje «desempeña empleos caracteriza-
dos por condiciones de trabajo precarias, inestabilidad, fal-
ta de protección legal y social y oportunidades limitadas
de formación y progresión profesional» (ILO, 2020, p. 39).
Esto ocasiona que el 13% de los trabajadores jóvenes vivan
en condiciones de extrema pobreza y el 17% en situación de
pobreza moderada.
Adicionalmente, en los últimos años se presenta una
disminución de la población juvenil en el mercado laboral
y un aumento de jóvenes ninis. A nivel mundial, el 25% de
los jóvenes lo son, y dicho porcentaje es aún mayor en el
escenario de las mujeres, puesto que, según la OIT, las mu-
jeres tienen dos veces más probabilidades que los hombres
jóvenes de estar en esta condición.

Figura 3.
Proporción de jóvenes (de 15 a 24 años de edad) que no reciben
educación, empleo o capacitación 2019 (%)

30

25 23,5 24

18,7 19,2
20
17 17,5 18,1 18,3
16,5

15 13,1
12,1
10,5 10,6
10 8
5,7
4,3
5

0
Alemania

Francia

Perú

Argentina

Colombia
Reino Unido

España

Italia
Paises bajos

Ecuador
Estados Unidos

Brasil
Portugal

Chile

México

Uruguay

Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de empleo de cada país.
542 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

La figura N.º 3 permite observar que algunos países de

la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico (Ocde) y de América Latina no superan ese promedio
mundial, aunque alguno de ellos, como Brasil y Colombia,
se encuentran muy cercanos al 25%, y la mayoría supera
el 10%. Dato preocupante debido a que «los ninis pierden
varios años de experiencia laboral, y por lo tanto, de ingre-
sos, por lo que no pueden invertir en salud, educación y
en otros gastos relacionados con una vida estable» (Banco
Mundial, 2016, p. 5).
Ahora bien, como se observó anteriormente, América
Latina presenta cifras preocupantes en torno al empleo ju-
venil. De acuerdo con los datos de la razón ocupación-po-
blación en edad de trabajar registrados para el año 2019
(figura N.º 4), países como Chile, Uruguay, Brasil, México y
Colombia presentan cantidades muy inferiores, en compa-
ración con Estados Unidos, lo que indica que, para América
Latina, gran parte de la población no participa directamen-
te en actividades relacionadas con el mercado laboral, ya
sea por estar desocupadas o (lo más probable) por estar fue-
ra de la fuerza de trabajo. Mientras que, en Estados Unidos,
un alto porcentaje de la población juvenil está ocupada.
Figura 4.
Razón ocupación-población en edad de trabajar 2019 (%)
70
61,8
60

50,2 51,3
49,6
50
44,8
39,9
40

30

20

10

0
Chile Uruguay Brasil México Colombia Estados Unidos

Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de empleo de cada país.
¿Cómo promover el empleo juvenil? 543

Situación laboral de los jóvenes en Colombia

En la tendencia del mercado laboral juvenil en Colombia
se evidencia que en los últimos años la tasa de desempleo
se ubicó entre el 15% y el 16%, y aumentó de manera sig-
nificativa en el trimestre móvil noviembre de 2019-enero
de 2020. Una senda creciente en el mismo período comen-
zó al mismo tiempo que la pandemia generada por el Co-
vid-19, para ubicarse en el trimestre móvil de mayo-julio
en el máximo histórico desde 2001, con una tasa del 29,7%,
luego se evidenció una lenta recuperación en los trimestres
junio-agosto con 27,9% y julio-septiembre con 25,9%, y ter-
minó el 2020 con una tasa del 21,6%.
La figura N.º 5 muestra el comportamiento de este indi-
cador para el último trimestre móvil disponible.
Figura 5.
Tasa de desempleo de la población joven (14 a 28 años). Total nacional

29,5
30,0

28,0
25,9
26,0

24,0
21,6
22,0 20,5
19,5
20,0 18,7
18,0 18,0 17,7 18,1
17,2
18,0 16,2 16,1 16,1 16,5 16,4 16,0
15,5 15,6 15,2 15,7 15,6 15,5 15,6
14,9
16,0 14,3 14,4
13,6
14,0

12,0

10,0
ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun
jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).

En relación al comportamiento del indicador de ocupa-

ción por sexo, se evidencia que las mujeres jóvenes tienen
una menor tasa de ocupación en relación con los hombres,
los cuales, en los últimos años, se han ubicado por enci-
ma del 50%, a excepción del 2020, cuando se estuvieron en
el 41,8% en el trimestre abril-junio, en comparación con el
544 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

caso de las mujeres, cuya tasa de ocupación en los últimos

años no ha superado el 42%, y que ha caído hasta ubicarse
en mayo-junio de 2020 en 25,5% y cerrar el 2020 con el 34,4%
en el trimestre octubre-diciembre. La figura N.º 6 muestra
el comportamiento de este indicador por sexo.
Figura 6.
Tasa de ocupación de la población joven, según sexo. Total nacional

65,0 61,5 62,4

60,3
58,7 59,0 58,0 58,7 58,8
60,0 57,0 57,5 58,2 56,9 57,1 57,8 57,3 57,7 57,5
55,8
57,2 57,1 57,5
55,4 54,5 54,3 54,3
53,2
55,0
49,3
50,0
45,0 41,8

40,0 42,7 42,2

35,0 40,4 39,8 41,6 40,1 39,8 40,5 41,4 41,4
39,6 38,6 39,7 39,4
38,7 38,9 38,9
37,5 37,5 37,6 36,8 36,9 37,9 37,1
30,0 33,9 34,4
25,0 28,4
25,6
20,0
ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun
jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Hombres Mujeres

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).

Para el caso de la tasa de desempleo, la GEIH muestra

que, en concordancia con las tasas de ocupación, son las
mujeres las que sostienen el nivel de desempleo más alto
frente a los hombres jóvenes. La tendencia muestra que las
mujeres en los últimos 20 años lograron una tasa de des-
empleo mínima del 18,6% y los hombres del 9,8%. En el año
2020, las tasas de desempleo aumentaron en línea con la
desaceleración económica, y las mujeres y los hombres jó-
venes sufrieron los efectos negativos en su participación en
el mercado de trabajo, de tal manera que, para el trimestre
julio-septiembre, el desempleo de las mujeres se ubicó en
34,5% y el de los hombres en 19,8%, los cuales mostraron
una leve recuperación al terminar el 2020, con tasas de des-
empleo de 29,8% y 15,4% para mujeres y hombres, respecti-
vamente, en cuarto trimestre del año.
¿Cómo promover el empleo juvenil? 545

Figura 7.
Tasa de desempleo de la población joven según sexo. Total nacional

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun ene-mar abr-jun
jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic jul-sep oct-dic

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Hombres Mujeres

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).

La tabla N.º 1 presenta la situación ocupacional de los

jóvenes colombianos durante el 2020. Como se puede apre-
ciar, la mayor parte de los ocupados se concentran en las
edades entre 24 y 28 años. De los jóvenes ocupados, el 59,1%
están solteros, el 46% vive con sus padres y el 82% no se
encuentra estudiando.
Tabla 1.
Situación ocupacional de los jóvenes colombianos durante el 2020

III trimestre IV trimestre

I trimestre II trimestre
Julio- Octubre-
Enero-marzo Abril-junio
septiembre diciembre
Hombre

Hombre

Hombre

Hombre
Mujer

Mujer

Mujer

Mujer
Total

Total

Total

Total
Edad

14 9,1 2,8 6,2 3,5 2,9 3,3 5,6 1,1 3,5 9,9 6,4 8,4
15 10,5 4,3 7,7 6,1 3,0 4,7 9,1 4,6 7,0 11,2 6,6 9,1
16 16,6 5,7 11,5 10,0 3,3 6,8 13,8 5,1 9,7 19,2 7,1 13,8
17 22,7 8,1 15,7 13,1 6,0 9,8 18,7 6,6 13,0 22,1 12,0 17,0
18 33,0 22,3 27,8 30,5 13,6 22,1 30,4 14,1 22,4 35,0 20,2 27,4
19 46,2 28,1 37,3 29,2 17,7 23,2 40,7 22,3 30,9 52,1 31,1 41,4
20 60,5 33,7 47,7 42,2 22,8 32,1 43,6 23,5 33,4 55,0 34,9 44,8
21 63,3 38,1 49,9 51,4 25,6 38,3 51,6 28,5 39,9 64,3 37,4 50,7
22 63,0 40,1 50,5 49,3 29,3 39,2 52,9 29,2 41,3 69,8 41,5 55,4
546 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

III trimestre IV trimestre

I trimestre II trimestre
Julio- Octubre-
Enero-marzo Abril-junio
septiembre diciembre
Hombre

Hombre

Hombre

Hombre
Mujer

Mujer

Mujer

Mujer
Total

Total

Total

Total
Edad

23 73,2 43,4 56,8 56,8 35,8 46,3 59,6 29,5 43,0 70,9 43,4 55,8
24 75,9 47,0 61,1 62,7 40,2 50,9 61,8 37,0 48,6 77,4 45,2 60,5
25 80,3 52,6 66,5 68,1 39,3 53,8 67,0 38,2 52,6 76,8 52,6 64,8
26 81,6 53,3 68,1 65,3 42,7 53,2 70,4 42,2 56,3 80,3 50,7 65,3
27 84,4 54,4 69,7 71,4 45,5 58,5 71,3 40,5 55,6 84,3 52,9 68,6
28 82,5 60,8 71,8 73,5 45,2 59,4 71,7 44,7 58,1 87,6 53,3 69,8
Total 53,2 33,9 43,6 41,8 25,6 33,7 49,3 28,4 38,9 54,3 34,4 44,3

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).

Por otra parte, en relación con la tasa de desempleo, du-

rante los diferentes trimestres del año, se evidenció que:
• En enero-marzo 2020 la tasa de desempleo juvenil se
ubicó en un 21% en total, superior al 12,6% para la po-
blación en general; asimismo, el comportamiento de las
tasas de desocupación mostró una fuerte brecha entre
hombres (18%) y mujeres (25%).
• En abril-junio 2020 el desempleo creció para toda la
población, y se ubicó, para el caso de los jóvenes, en
el 29,5%, correspondiente al 24,5% para los hombres y
36,5% para las mujeres.
• En julio-septiembre 2020 se presenta una mejoría en los
indicadores de desempleo y el indicador tiende a ubi-
carse en 25,9%, a nivel general de los jóvenes, llegando
al 19,8% para los hombres jóvenes. Una gran mejoría en
relación con la situación de las mujeres, la cual se esta-
bleció en el 34,5%
• En octubre-diciembre 2020 la tasa de desempleo termi-
nó el año en el 21,6%, con una mejoría especial para los
hombres: (15,4%) y para las mujeres (29,8%).
La tabla N.º 2 muestra la distribución de la población
desocupada por edad y sexo. Se evidencia que, durante el
2020, la tasa de desocupación de los jóvenes aumentó es-
pecialmente hasta el segundo trimestre, donde se ubicó en
¿Cómo promover el empleo juvenil? 547

el 29,5%, siendo las mujeres el grupo con el mayor nivel de

desempleo (36,5%). Por su parte, para el segundo semestre
los jóvenes de 20 y 18 años, fueron aquellos que contaron
con tasas de desempleo mayores, lo cual corresponde al
tercer y cuarto trimestre.
Tabla 2. Tasa de desocupación primer semestre 2020 población joven en
Colombia (14 a 28 años)
I trimestre II trimestre III trimestre IV trimestre
ene.-mar. abr.-jun. jul.-sep. oct.-dic.
Hombre

Hombre

Hombre

Hombre
Mujer

Mujer

Mujer

Mujer
Total

Total

Total

Total
Edad

14 4,5 0,0 3,5 2,3 1,5 2,0 5,0 25,6 8,7 0,7 1,6 1,0
15 7,2 3,6 6,3 8,4 32,5 16,9 8,2 2,3 6,5 4,9 3,1 4,3
16 16,7 29,6 20,1 7,3 32,1 14,3 7,4 24,4 12,3 6,8 29,9 13,4
17 17,8 29,8 21,2 19,8 33,5 24,4 19,8 30,8 22,8 16,9 34,7 24,2
18 31,9 38,6 34,7 28,6 43,0 33,7 25,4 43,1 31,9 25,3 44,3 33,8
19 25,4 35,8 29,6 41,4 50,6 45,5 25,9 42,1 33,1 19,7 37,1 27,3
20 18,8 33,2 24,3 32,6 42,2 36,5 27,7 43,4 34,2 24,6 35,9 29,5
21 19,2 29,5 23,7 27,1 43,2 33,5 26,2 41,0 32,3 18,3 34,3 25,2
22 19,1 29,5 24,0 31,0 42,3 35,7 23,8 38,0 29,4 16,3 33,0 23,5
23 14,8 27,6 20,7 26,8 35,9 30,6 20,2 36,8 27,4 16,0 31,9 23,6
24 15,1 27,4 20,5 23,3 32,4 27,3 21,6 28,7 24,6 14,4 27,5 20,0
25 13,1 24,9 18,1 20,2 36,2 26,9 18,3 31,9 23,8 15,6 21,1 17,9
26 12,2 21,3 15,8 21,9 32,8 27,0 17,2 29,3 22,2 12,7 26,7 18,8
27 9,7 20,4 14,1 18,9 33,0 25,0 14,6 34,2 23,1 11,9 26,0 18,0
28 11,2 18,9 14,6 17,7 28,5 22,2 16,1 26,9 20,6 8,2 24,5 15,5
Total 16,0 26,8 20,5 24,5 36,5 29,5 19,8 34,5 25,9 15,4 29,8 21,6

Fuente: elaboración propia con datos de GEIH (2020).

Ahora bien, al analizar la situación de los jóvenes en el

marco de la pandemia por el Covid-19, para el segundo tri-
mestre del año, el 14,83% de los jóvenes señaló que no tra-
bajó, debido a la suspensión de su contrato de trabajo, y el
84,29% indicó que fue debido a que la empresa redujo la ac-
tividad económica. Esta situación, que se sigue perpetuan-
do, permite evidenciar que en el segundo semestre de 2020
la pandemia continuó afectando a los jóvenes, y presentó
dificultades en la población desempleada, especialmente,
548 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

la pérdida del trabajo o de su fuente de ingresos (34%), segui-

do por no tener la posibilidad de ejercer, buscar trabajo o ini-
ciar un negocio (34%). Además de situaciones como la de que
los jóvenes se sienten solos, estresados, preocupados o depri-
midos (24%) y no pueden pagar facturas ni deudas (21%).
Desde el enfoque étnico, los datos del 2020 de la GEIH
presentan información para algunos meses del año, y per-
miten evidenciar que para el primer trimestre, el 12% de
los jóvenes se reconocen de una alguna cultura, de algún
pueblo o desde sus rasgos físicos. El 100% de los jóvenes
que respondieron la encuesta, para el caso de la población
gitana (Rom), se encontraban ocupados, mientras que los
indígenas, los raizales del archipiélago de San Andrés, los
palenqueros(as) de San Basilio, los negros(as); mulatos(as) o
afrodescendientes, se ubicaron en el 34% y el 40%, respec-
tivamente. En el segundo trimestre, los datos disponibles
dejan ver que el 52% de los indígenas y el 33% del grupo
negros(as), mulatos(as) o afrodescendientes, se encontra-
ban ocupados y, para el tercer trimestre, la situación de los
jóvenes de los diferentes grupos étnicos, al igual que la po-
blación total, mostraron tasas de ocupación históricamente
bajas, con menos del 10% para todos los grupos encuesta-
dos. Finalizando el 2020, y en el proceso de reactivación
económica, el indicador presenta una leve recuperación en
los grupos indígenas (48%), raizales (36%) y palenqueros.

Áreas metropolitanas
En las 13 áreas metropolitanas (Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla, Bucaramanga, Manizales, Pasto, Pereira, Cú-
cuta, Ibagué, Montería, Cartagena y Villavicencio), se evi-
dencia que, para el 2020, por edades simples, el nivel de
desempleo está concentrado especialmente en las mujeres,
en los rangos de 21 a 24 años. Diez de estas áreas ubican
su mayor porcentaje de población desempleada en estas
edades, a excepción de Bucaramanga (20 años), Ibagué (26
años) y Cartagena (25 años).
¿Cómo promover el empleo juvenil? 549

Para el caso de los hombres, no se evidencia un rango

claro de edad: siete áreas metropolitanas se ubican en el
rango de 21 a 24 años, tres, en el de 25 a 28 años, y tres en
el de 19 a 20 años.
Con base en los datos de la GEIH de 2020, se tomó la
población de ninis para los meses disponibles, según las
modificaciones hechas a los instrumentos del Dane, como
parte de la emergencia sanitaria, y para las 13 áreas me-
tropolitanas se identificaron 7.332 jóvenes, en las 13 áreas
metropolitanas que fueron encuestados, que estaban sin
empleo y no estaban estudiando. En este grupo se resalta
que, en promedio, el 52% de los ninis cuenta con un último
nivel de formación alcanzado de básica-media, seguido por
el 33% con formación superior o universitaria. Los jóvenes
que no estudian, ni trabajan en las 13 áreas metropolitanas,
en promedio, son: 42% hombres y 58% mujeres.
Las áreas metropolitanas con mayor porcentaje de ninis,
para el 2020, frente a dicho número a nivel nacional, son:
Bogotá (38%), Medellín (16%) y Cali (13%).

Desempleo y subempleo juvenil en Colombia:

determinantes
De forma tradicional, la situación del desempleo ju-
venil se ha abordado desde la teoría del capital humano,
con un énfasis particular en los efectos de la educación y
la experiencia. En este marco, la educación se ve como una
inversión que eleva la productividad individual de los tra-
bajadores, y la experiencia como una forma de cualificación
que también incrementa dicha productividad, así, a mayor
educación y experiencia, mayor posibilidad de empleabili-
dad y mayores salarios al ingresar a los mercados de trabajo.
En el caso de los jóvenes, la experiencia laboral es limi-
tada, por lo que deben recurrir a la cualificación a través
de la educación para poder acceder a los mercados de tra-
bajo. Sin embargo, en los países en desarrollo esta no es
una decisión individual, como sugiere la teoría del capital
550 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

humano. Para los jóvenes de bajos recursos, acceder a la

educación superior no solo implica el costo de educarse,
sino también un alto costo de oportunidad, en virtud de los
ingresos que dejan de percibir durante el tiempo de estu-
dios, como consecuencia, muchos jóvenes se ven obligados
a trabajar mientras estudian, con frecuencia en sectores con
alta informalidad y bajas remuneraciones.
Los postulados anteriores sugieren que las personas que
no «acumulan» educación se insertan más rápido en los
mercados de trabajo, aunque con menores ingresos. Esto
contrasta con aquellos que «optan» por estudiar y retrasar
su ingreso al mundo laboral con la expectativa de vincular-
se con mayor salario, sin embargo, esto debe analizarse a la
luz de la alta segmentación del mercado de trabajo, carac-
terística de los países no desarrollados. Al haber pocos em-
pleos formales, los jóvenes deben decidir entre esperar más
tiempo en el desempleo para vincularse a un empleo for-
mal o tomar un empleo informal en el corto plazo, así, los
jóvenes con bajos salarios de reserva terminan empleados
de manera informal, y los educados desempleados quedan
a la espera de un empleo que se ajuste a sus expectativas.
Como consecuencia de ello, las tasas de ocupación juvenil
son más altas en jóvenes con menores niveles educativos,
aun cuando la mayor parte de dicha ocupación se desarro-
lle en la informalidad.
Otro elemento interesante es que, para el caso de los jó-
venes, la probabilidad de acceder a un empleo formal es
mayor si se vinculan al sector industrial o de servicios, sin
embargo, en Colombia estos no son los sectores que mayor
trabajo demandan. En ese sentido, en los sectores donde
más se hace —comercio, minería y agrícola— predomina la
contratación informal, y con ella la contratación informal
de los jóvenes. Esta situación puede provocar un efecto de
saturación, en el que los pocos sectores que generan trabajo
formal no pueden mantener un aumento sostenido de de-
manda por este tipo de trabajadores, forzando, incluso a los
¿Cómo promover el empleo juvenil? 551

jóvenes con altos niveles educativos a vincularse a trabajos

informales.
En síntesis, Castillo (2019) concluye que para el caso de
los jóvenes colombianos:
• Los hombres tienen más probabilidad de ocuparse que
las mujeres, pero en empleos informales.
• Ser jefe de hogar aumenta la probabilidad de ser em-
pleado formal.
• Las personas casadas o en unión libre tienen más pro-
babilidades de ocuparse, pero menores probabilidades
de hacerlo en el sector formal.
• En las regiones pacífica y central se presentan las ma-
yores tasas de desempleo, aunque cuentan con mayores
probabilidades de ser empleados formales.
• Un mayor nivel educativo no aumenta la probabilidad
de estar empleado, en términos generales, pero aumen-
ta la probabilidad de hacerlo en el sector formal.
• En contraste con la escolaridad, que funciona mejor
para aquellos jóvenes que ya superaron la barrera del
primer empleo, la experiencia sí ayuda en la empleabi-
lidad.
• La educación se convierte en un determinante del em-
pleo en el largo plazo, mientras que la experiencia va
perdiendo su efecto con el paso del tiempo. En otras
palabras, para la empleabilidad en los jóvenes se valora
la experiencia sobre la educación, pero, en los adultos
se valora más la educación que la experiencia.
Estos hallazgos coinciden con los de Piñeros (2018), que,
con base en datos de la Encuesta de la Transición de la Es-
cuela al Trabajo (ETET), encuentra que la probabilidad de
estar desempleado se reduce por cada año adicional de ex-
periencia laboral (1,5%), experiencia previa como pasante
(4,4%), y aumenta por ser mujer (11,7%) y tener hijos (6,5%).
Con estas consideraciones, vale la pena repasar, de ma-
nera general, las políticas públicas implementadas en Co-
lombia para mitigar el desempleo y la informalidad juvenil,
y analizarlas a la luz de la evidencia descrita, de forma tal
552 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

que sea posible, al final, esbozar algunas recomendaciones

de política respecto a esta problemática.

Políticas activas y pasivas de los mercados de

trabajo en Colombia para promover el empleo
juvenil
Las políticas de empleo se clasifican de forma usual en
activas (PAMT) y pasivas (PPMT). Las primeras tienen
como objetivo disminuir el desempleo a partir de la ayuda
en la búsqueda de empleo, entrenar a los oferentes e incen-
tivar a los demandantes (Caliendo y Schmidl, 2015; Casti-
llo, 2019, y OIT, 2016). Por otra parte, las PPMT se centran en
proveer algún esquema de auxilio que ayude a sustituir los
ingresos durante un tiempo. En ese sentido, en la actuali-
dad, un alto conjunto de políticas de empleo combina estos
dos elementos.
Piñeros (2018, p. 27) recoge las políticas orientadas a pro-
mover el empleo juvenil hasta la fecha, cuya síntesis se pre-
senta en la tabla N.º 3.
Tabla 3.
Programas de promoción a la vinculación laboral juvenil en Colombia

Tipo de programa Política Determinante

Jóvenes en Acción
Ser Pilo Paga
Entrenamiento Educación
Talentos para el Empleo
TransFórmate

Incentivos al empleo en el 40.000 Primeros Empleos

Estructural/Costos
sector privado Ley del Primer Empleo

Empleo temporal en el sector 40.000 Primeros Empleos

Experiencia
privado y público Estado Joven

Conpes 173
Asistencia en la búsqueda y TransFórmate
Medios/Canales/Servicios
servicios laborales en general 40.000 Primeros Empleos
Estado Joven

Fuente: Elaboración propia, con base en Piñeros (2018).

¿Cómo promover el empleo juvenil? 553

La OIT (2016) muestra que el 40% de las políticas públi-

cas implementadas en Colombia se han enfocado en la ca-
pacitación, el 5% en programas de empleo público, el 5% en
subvenciones al empleo, el 40% en la generación de trabajo
por cuenta propia y el 10% en servicios del mercado de tra-
bajo. Un número significativo de estas políticas han sido
sometidas a diferentes evaluaciones de impacto. Castillo
(2019) señala que, en América Latina, estas políticas han
tenido tres características principales: 1) la mayoría están
basadas en capacitaciones e intermediación laboral, 2) las
políticas que se han evaluado indican que los efectos po-
sitivos se concentran en las externalidades y son de corto
plazo y 3) las políticas de reducción de impuesto a la nómi-
na no crean empleos ni empleos formales.
En primer lugar, las políticas orientadas solo a la capaci-
tación no parecen mostrar resultados exitosos en estos paí-
ses, con mercados laborales altamente informales, en los
que los costos de oportunidad para acceder a la educación
pueden ser muy elevados para algunos individuos, y que,
al no estar acompañados por incentivos como la experien-
cia laboral, no generan los resultados esperados en térmi-
nos de la primera empleabilidad.
Sobre este caso particular, un metaanálisis de los efectos
de 44 políticas implementadas en la región, elaborado por
la OIT (2016), concluye que no existe diferencia en los efec-
tos producidos sobre el empleo de los programas de capa-
citación, la efectividad de estos programas no depende de
los componentes de la capacitación, la duración parece ser
el principal catalizador de la efectividad del programa, las
mujeres suelen tener mejores resultados que los hombres, y
los jóvenes no registran resultados mejores que otros gru-
pos poblacionales.
Santa María et al. (2009) encontraron que el programa
de capacitación Jóvenes con Futuro, realizado en la ciudad
de Medellín, incrementó la probabilidad de las mujeres
(0,149) y de los hombres (0,113) de estar trabajando; mejoró
554 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

el ingreso de las mujeres (0,097), pero no el de los hombres

(0,094), y no mostró efectos significativos sobre la probabi-
lidad de obtener un empleo con tres o más beneficios (vaca-
ciones, cotizaciones a pensiones, salud, aguinaldo, prima y
afiliación a caja de compensación).
Medina y Núñez (2005) comparan los efectos de los pro-
gramas de formación para el trabajo para jóvenes, ofreci-
dos por entidades privadas y públicas. Como resultado,
identificaron que, para los hombres adultos, la formación
en el Servicio de Nacional de Educación (Sena) o en otras
instituciones ofrece beneficios en el corto o largo plazo; en
contraste, para las mujeres se reportan beneficios no signi-
ficativos en el corto plazo y significativos en el largo plazo.
En segundo lugar, aquellos efectos positivos de las polí-
ticas de capacitación se dan sobre la mitigación de la pobre-
za. Esto parece que se debe a que los jóvenes que pueden
asumir los costos de oportunidad de la educación, al ter-
minar sus procesos formativos, tienen más probabilidades
de esperar para vincularse a empleos formales con mejores
salarios. Finalmente, se ha hecho cada vez más claro que
las políticas de empleabilidad enfocadas en el autoempleo
y el emprendimiento son poco exitosas: promueven la vin-
culación laboral informal, de bajos ingresos y con altas vul-
nerabilidades (Castillo, 2019).
Respecto a este último tipo de políticas, Steiner (2010)
identificó que, para el caso del programa Jóvenes Rurales
Emprendedores, los efectos sobre la probabilidad de estar
empleado fueron positivos y significativos (entre el 13% y
el 14%): hubo un efecto positivo sobre el ingreso ($5.000 res-
pecto a un ingreso inicial de $8.179), pero no se encontraron
diferencias estadísticamente significativas en la cantidad
de horas trabajadas, ni el en Índice de Calidad del Empleo.

Entonces, ¿cómo promover el empleo juvenil?

En términos laborales, los jóvenes han sido la pobla-
ción más afectada en los últimos años y, con la llegada
¿Cómo promover el empleo juvenil? 555

del Covid-19 esta brecha se incrementó. Un gran porcentaje

de ellos siente incertidumbre por su futuro profesional, y
lo ve con ojos de preocupación debido a los cambios tecno-
lógicos, demográficos y climáticos.
Con el fin de combatir dicho escenario, se deben tener en
cuenta los tres pilares fundamentales de la Declaración de
Centenario, los cuales son:
• Fortalecimiento de las capacidades de todas las perso-
nas para beneficiarse de las oportunidades de un mun-
do del trabajo en transición.
• Fortalecimiento de las instituciones del trabajo, a fin
de ofrecer una protección adecuada a todos los traba-
jadores, y la reafirmación de la continua pertinencia de
la relación de trabajo como medio para proporcionar
seguridad y protección jurídica a los trabajadores, reco-
nociendo el alcance de la informalidad y la necesidad
de emprender acciones efectivas para lograr la transi-
ción a la formalidad.
• Fomento del crecimiento económico sostenido, inclusi-
vo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el traba-
jo decente para todos. (OIT, 2020b, p. 8)

Adicionalmente, en el año 2020, la OIT propuso una

serie de pilares y acciones para prevenir la exclusión del
mercado de trabajo y afrontar la crisis del empleo juvenil
provocada por el Covid-19 (tabla N.º 4), los cuales son com-
plementarios de los anteriormente mencionados.
Una de las herramientas al alcance de las naciones para
apoyarse en la construcción de planes en pro de los jóve-
nes, es el Plan de Acción de Seguimiento al Empleo Juvenil,
ideado por la OIT. Luego de la resolución relativa a la crisis
del empleo juvenil, promulgada en el año 2012, y el segui-
miento realizado al empleo juvenil por siete años, la OIT,
en octubre de 2020, planteó las bases para el dicho plan
en el período 2020-2030. Los principales elementos plantea-
dos se encuentran estrechamente relacionados con la crisis
556 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

provocada por el Covid-19 y la evolución del mundo del

trabajo. Para la OIT,
Este plan de acción tiene por objeto reforzar las
respuestas en materia de políticas y potenciar su
impacto, de manera que se haga frente a la situa-
ción actual, que se ha visto agravada por la crisis
provocada por la COVID-19, y se asegure un futu-
ro del trabajo mejor para los jóvenes. (2020b, p. 3)

Tabla 4.
Pilares para afrontar la crisis del empleo juvenil provocada por el
Covid-19

Pilares Acciones

Estimular la economía y el Políticas fiscales anticíclicas, con el fin de mejorar el

empleo empleo juvenil durante la crisis.
Políticas económicas y de empleo específicas.

Apoyar las empresas, los Apoyo específico para mejorar las competencias de los
empleos y los ingresos jóvenes, aumentar la productividad y combatir la reducción
de la demanda de mano de obra.
Inversión en la formación.
Inversión en el aprendizaje en línea.
Expansión del acceso a la protección social y al seguro de
salud.
Mejora de los servicios públicos de empleo.
Programas de subsidios salariales orientados a los jóvenes
y modalidades de trabajo compartido.
Expansión del apoyo a las microempresas y pequeñas y
medianas empresas dirigidas por jóvenes.

Proteger a los trabajadores Concertar esfuerzos para proteger a los jóvenes que
jóvenes trabajan en ocupaciones esenciales, como los trabajadores
de la salud y del cuidado, y a quienes se incorporan o
reincorporan al mercado de trabajo al levantarse los cierres
de los lugares de trabajo.

Promover el diálogo social El diálogo social debería utilizarse para mitigar los efectos
negativos del Covid-19 en los trabajadores jóvenes.
Mantener los derechos de los jóvenes y aumentar la
capacidad de las organizaciones de trabajadores y de
empleadores.

Se necesitan soluciones La puesta en práctica de amplios programas de garantía

integrales a gran escala de empleo/formación, ofrece una solución general cuando
dichos enfoques son factibles.

Fuente: Elaboración propia con información de la OIT (2020).

¿Cómo promover el empleo juvenil? 557

La OIT acompañará a las naciones desde el plan de ac-

ción de seguimiento basado en los ejes de «desarrollo y la
difusión de conocimientos; la asistencia técnica y el forta-
lecimiento de la capacidad de los mandantes, y las alianzas
de colaboración y las actividades de sensibilización». (OIT,
2020b, p. 9)
De acuerdo con lo anterior, es claro que las naciones tie-
nen grandes retos en torno a la reducción del desempleo
juvenil y el aumento de formación de los mismos. Sin em-
bargo, varios países ya han empezado a impulsar acciones
con el fin de alcanzar dicho escenario.
En el caso de la Unión Europea, se creó el Plan de Garan-
tía Juvenil, enfocado en
Que todos los jóvenes no ocupados ni integrados
en los sistemas de educación, puedan recibir una
oferta de empleo, educación, incluida la forma-
ción de aprendiz o período de prácticas, tras aca-
bar la educación formal o quedar desempleados
reciban una buena oferta de empleo. (Sepe, 2020)
Dicho programa les ha permitido reducir el número de
desempleados en la Unión Europea (2,3 millones), al igual
que el número de ninis (1,8 millones), según cifras de la Co-
misión Europea. En este caso de la Unión Europea es muy
efectiva la ejecución de soluciones integrales a escala, pues
estas ponen en práctica amplios programas de garantía de
empleo/formación para ofrecer una solución general cuan-
do dichos enfoques son factibles.
En síntesis, la generación de propuestas para reducir el
desempleo juvenil pasa por el reconocimiento de la exis-
tencia de una disyuntiva entre el acceso a la educación su-
perior y el acceso a los mercados de trabajo. En un mercado
laboral perfecto, los jóvenes retrasarían su ingreso al mer-
cado de trabajo para acumular un capital humano que les
permita vincularse laboralmente con mejores condiciones
en el mediano plazo.
558 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

Sin embargo, en Colombia, al haber pocos empleos for-

males, los jóvenes deben esperar más tiempo en el des-
empleo para vincularse a un empleo formal, o tomar un
empleo informal en el corto plazo; así, los jóvenes con bajos
salarios de reserva, terminan empleados de manera infor-
mal, y los educados desempleados en espera de un empleo
que se ajuste a sus expectativas. Como consecuencia, las
tasas de ocupación juvenil son más altas en jóvenes con
menores niveles educativos, pero, la mayor parte de este
empleo se desarrolla en la informalidad.
Ahora bien, las políticas públicas tradicionales que bus-
can aumentar la empleabilidad juvenil en Colombia, por
un lado, minimizan el impacto del costo de oportunidad
educación-empleo, situación que se agrava en presencia
de paternidad/maternidad adolescente, inicio temprano
de la convivencia y las altas tasas de pobreza monetaria
del contexto del país. Y, por otro lado, estas políticas tienen
un énfasis excesivo en la generación de trabajo por cuenta
propia (40%) y la capacitación (40%), dejando de lado que
la empleabilidad juvenil en el corto plazo está altamente
determinada por la experiencia laboral: la probabilidad de
que un joven se emplee aumenta en 1,5% por cada año de
experiencia laboral, y un 4,4% si cuenta con experiencia
como pasante (Piñeros, 2018).
En ese sentido, las recomendaciones para aumentar la
empleabilidad juvenil coinciden con lo identificado por di-
ferentes expertos, e inducen a proponer un cambio en la
estructura económica nacional, de manera que los sectores
de industria y servicios reciban prelación, por su mayor
capacidad de generar empleos formales. Asimismo, se re-
quiere de que las políticas de promoción del empleo juvenil
sean de carácter mixto, esto es que, adicional a la capacita-
ción, se deben incluir subvenciones y elementos de promo-
ción del primer empleo.
Colombia debe fomentar políticas públicas con el fin de
contrarrestar el desempleo juvenil y el alto número de ni-
¿Cómo promover el empleo juvenil? 559

nis en el país. Las alternativas planteadas deben ir de la

mano, iniciando con incentivos para el crecimiento econó-
mico, con énfasis sectorial, en donde se impulsen sectores
abandonados, como el agropecuario, el manufacturero y
las actividades del sector terciario, las cuales fueron las
más afectadas por el Covid-19. Sin embargo, estas iniciati-
vas no deben olvidar el alto porcentaje de empleo informal
que existe en el país y la necesidad de formalizar cada vez
más el empleo. Los centros poblados y rural disperso re-
quieren de una atención especial, con el fin de aprovechar
el talento de los jóvenes y las características de la tierra, las
cuales permitirán ejecutar actividades sostenibles y respe-
tuosas con el medio ambiente.
Es por eso que se hace necesario aumentar el número
de estudiantes del país, sin imponer barreras de acceso; es
ahí donde se hace tan importante el apoyo a la educación
pública y la reducción de los intereses de las entidades fi-
nancieras, con el fin de otorgar préstamos viables para los
estudiantes. Las grandes barreras de ingreso a una educa-
ción superior generan un alto índice de ninis y un alto índi-
ce de informalidad. Adicionalmente, con el fin de aprender,
los jóvenes necesitan de una cobertura de servicios públi-
cos eficientes en todo el país, y con tarifas de fácil acceso
para todos.
Por otra parte, se deben escuchar las necesidades de las
empresas con el fin de conectar el talento juvenil con el
sector real; además, se deben crear programas integrales
que incentiven a las empresas a contratar a los estudiantes
recién graduados y seguir complementando su formación.
Así mismo, se hace sumamente necesario escuchar las
necesidades de los jóvenes desde sus propias perspectivas,
por lo cual se debe generar un diálogo social abierto, en el
que se entiendan las diferentes posiciones de la población,
que permitan edificar los diferentes planes integrales con
el fin de contrarrestar los escenarios actuales, descritos an-
teriormente.
560 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

Conclusiones y recomendaciones
La doble limitación de los jóvenes para acceder al mer-
cado de trabajo, falta de conocimientos y experiencia, son
obstáculos superables con la voluntad de las instituciones
y de las empresas. El sistema educativo, con procesos de
formación crítica y abierta al libre discernimiento, debería
permitir que la juventud asuma sus expectativas con mayor
optimismo. Las instituciones educativas profesionalizan-
tes y de formación para el trabajo constituyen un eslabón
que, en convenio con empresas y entidades prestadoras de
servicios, generarían sinergia para sacar a flote lo mejor
del talento y promover la creatividad. A los y las jóvenes
hay que proponerles conquistar el universo y mostrarles
las bondades de un mundo globalizado, interconectado y
multicultural: el futuro es de ellos, pero no solo como con-
signa, sino que debe hacerse realidad con base en políticas
concretas de apoyo y acompañamiento en su formación y
en su acceso a los mercados laborales.
Aunque se han realizado esfuerzos gubernamentales
para atender las problemáticas de la juventud en los merca-
dos labores, Colombia mantiene un alto porcentaje desem-
pleo juvenil, el cual duplica la tasa promedio, siendo más
preocupante aún el caso de las mujeres, y aún peor, el de
los ninis. Comparado con los países de la Ocde, Colombia
presenta uno de los porcentajes más altos de ninis (33% en
el trimestre móvil de mayo-julio 2020). Este es un tema pre-
ocupante debido a que un alto porcentaje de la población
joven no está adquiriendo experiencia ni conocimiento
para su desempeño laboral como profesional. En este orden
de ideas, se deben llevar a cabo dos tareas fundamentales:
incentivar la educación para el trabajo profesional, y brin-
dar opciones para el primer empleo.
La generación de propuestas para reducir el desempleo
juvenil pasa por el reconocimiento de la existencia de una
disyuntiva entre el acceso a la formación para el trabajo, la
educación media y superior y el acceso a los mercados de
¿Cómo promover el empleo juvenil? 561

trabajo. En un mercado laboral óptimo, los jóvenes retrasa-

rían su ingreso al mercado de trabajo para acumular for-
mación en capacidades y conocimientos (capital humano),
que les permitirían vincularse laboralmente con mejores
condiciones para la productividad, tal y como sucede en
las sociedades más organizadas y avanzadas.
Sin embargo, en Colombia, con sus limitaciones estruc-
turales en empleos formales, las y los jóvenes deben decidir
entre esperar más tiempo en el desempleo para vincularse
a un empleo formal o tomar un empleo informal en el corto
plazo. Así, los jóvenes terminan optando, ante la necesidad,
por emplearse de manera informal, y los más educados in-
tentan resistir en el desempleo en espera de un empleo que
se ajuste a sus formaciones. Como consecuencia, las tasas
de ocupación juvenil son más altas en jóvenes con menores
niveles educativos, pero la mayor parte de este empleo se
desarrolla en la informalidad. Esto trae como consecuencia
que sus salarios sean bajos y que, incluso, desde la misma
institucionalidad en Colombia se mantengan propuestas
de salarios por debajo del mínimo legal, aspecto que es
francamente improcedente y desalienta la propia forma-
ción para el trabajo o aspirar a la educación superior, ante
la estrechez misma de los mercados laborales y sus bajas
expectativas de ingresos.
En otras palabras, ante la precariedad laboral, la forma-
ción superior no representa tasas de retorno adecuadas. Se
requiere, por tanto, un salario mínimo de enganche juvenil
que esté en consonancia con los diferentes niveles de for-
mación.
En relación con los ninis, es importante tener presente el
último nivel educativo alcanzado, dado que la situación de
ingreso o ingreso en el mercado laboral, y permanencia o
continuidad en su proceso de formación, no es igual para
todos los jóvenes, y puede observarse, de manera particu-
lar, cuando los jóvenes abandonan de manera prematura el
sistema educativo, o cuando su último nivel corresponde
562 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

a superior o profesional. En este caso, las cifras para las

13 áreas metropolitanas permiten evidenciar que cerca
del 50% de los ninis, tienen su mayor nivel educativo en la
educación media, seguido por el 37%, aproximadamente,
de quienes lograron la educación superior.
Estos datos permiten mostrar que un gran porcentaje de
estos jóvenes no tienen acceso al sistema educativo superior
o profesional, que les permita adquirir las competencias,
conocimientos y habilidades que se requiere en el mundo
del trabajo formal, para aumentar la probabilidad de hacer
parte de él. Se requiere, entonces, de políticas claras que
permitan su continuidad en programas técnicos, tecnológi-
cos y profesionales, de calidad, y ofertados especialmente
por la universidad pública, lo que supone no solamente la
ampliación de cupos en las instituciones, sino también la
garantía de presupuesto para su funcionamiento en el me-
diano y largo plazo.
En relación a la garantía de continuar su proceso de
formación superior, es importante reconocer que parte del
abandono del sistema educativo está asociado con las res-
ponsabilidades que se van adquiriendo, y otras que hacen
parte de su entorno social, como se comentó más atrás.
Por lo tanto, es importante implementar programas foca-
lizados de apoyos de sostenimiento a la continuidad de la
formación en todas la Instituciones de Educación Supe-
rior (IES) públicas, y establecer acciones que promuevan
en las IES privadas implementar y/o fortalecer programas
de este tipo de apoyos, como parte del bienestar de los
estudiantes.
De igual manera, la existencia de tasas de desempleo ju-
venil que se ubican por encima del total de la población,
requiere una atención especial acerca de la consistencia
que debe existir en la oferta de programas de educación
superior o de educación para el trabajo y su relación con las
necesidades del sector. Si bien estos aspectos son evaluados
en los procesos de aseguramiento de calidad de las insti-
¿Cómo promover el empleo juvenil? 563

tuciones, pareciera que no están relacionadas, de manera

clara, las ofertas con las necesidades y lo que requieren las
empresas, las organizaciones y las mismas entidades públi-
cas con las propuestas de formativas.
Es necesario que se establezcan evaluaciones y reformas
en los currículos actuales, con una mirada de largo plazo,
teniendo en cuenta los avances de la industria y a la auto-
matización de los trabajos actuales, y propender por ofertas
de formación con un enfoque de largo plazo, atendiendo
las políticas que desde los diferentes sectores se tienen para
apoyar el crecimiento y desarrollo futuro del país. Se re-
quiere, por lo tanto, una articulación estrecha entre el Esta-
do, la academia y las empresas, con el fin de pactar acciones
y programas concretos para mitigar el desempleo y la in-
formalidad juvenil. En cuanto a esto, el Sena debe liderar,
como instancia tripartita, los procesos de concertación y
prospectiva para la formación media técnica, tecnológica
y superior, y concertar con el Ministerio de Educación y la
Asociación de Universidades los programas de prospectiva
educativa necesarios de acuerdo con las políticas rurales e
industriales que el país requiera y defina.
Colombia debe implementar los programas que aumen-
ten la proporción de jóvenes profesionales, acompañándo-
los desde la finalización del bachillerato (fortaleciendo la
media técnica, tanto urbana como rural) y su ingreso a la
universidad. Es ahí donde se hace primordial el apoyo a
la universidad pública, la cual cuenta con un alto nivel de
calidad y les permite a las personas de bajos recursos te-
ner la oportunidad de estudiar una carrera profesional. Las
universidades privadas deben mantener el apoyo a los pro-
gramas de ampliación de la oferta de los gobiernos, sean el
nacional o los locales, con un pago definido por cupo, de
acuerdo con su condición de acreditada o no acreditada;
solo así podría aumentar cupos, al menos, en un 30% en
modalidades presenciales y/o virtuales.
Sin embargo, es necesario mantener el acompañamiento
564 S. Castiblanco, S. Gutiérrez, N. Mateus y J. Rendón

para enlazar al estudiante con el mercado laboral; es pri-

mordial asegurarles a las y los estudiantes las prácticas
en los últimos semestres, y posibilitar su continuidad en
el mismo; las empresas deben apoyar el empleo juvenil y
no limitar su acceso debido a la nula experiencia; de igual
manera, la universidad deberá ofrecer escenarios de la vida
laboral, en donde los estudiantes aprendan cómo reaccio-
nar ante diferentes escenarios en el mundo del trabajo.
Las prácticas o pasantías no remuneradas deben limitarse,
con el fin de evitar que sean utilizadas como un factor de
consecución de mano de obra gratuita y rotativa.
Además, y como parte del proceso de formación, se re-
quiere desarrollar (por parte de las instituciones de educa-
ción o como parte del proceso de formación de las mismas
empresas, en los procesos de capacitación a los empleados)
una formación integral y permanente en el desarrollo de las
habilidades blandas. De esta manera, promover que los jó-
venes adquieran y potencialicen este tipo de habilidades es
un imperativo, ya que son requeridas para la adaptabilidad
a los requerimientos modernos en el mundo del trabajo. En
otras palabras, generar acciones de política que permitan
que las empresas, independientemente de su tamaño, lo-
gren cambios organizacionales y culturales, que generen
nuevas estrategias para emplear a lo población joven, sin
exigir experiencia, y que posibilite que el estudiante, o el
recién egresado de algún programa de formación, pueda
seguir aprendiendo, forjando capacidades integrales a la
vez que realiza su propio trabajo.
¿Cómo promover el empleo juvenil? 565

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ro», Working Paper (44), Fedesarrollo.
Steiner, R. (2010) Evaluación del impacto del programa «Jóvenes Ru-
rales Emprendedores» del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena).
Fedesarrollo.
La crisis también es de cuidados
Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

La crisis también es de cuidados.

Trabajos de cuidado remunerado y
no remunerado: hacia las políticas
del cuidado para Colombia
Francis Margot Corrales-Acosta,1
Ruth Maritza Quevedo-Fique2 y
Suelen Emilia Castiblanco-Moreno3

1.  Magíster en Ciencias Políticas. Investigadora de la Escuela Nacional

Sindical en el tema de trabajo doméstico desde un enfoque feminista.
2.  Economista y candidata a magíster en Ordenamiento Urbano-Re-
gional de la Universidad Nacional de Colombia. Investigadora de las
economías de los sectores populares. Directora Académica. Escuela
Nacional Sindical.
3.  Economista. Magister y estudiante de doctorado en Estudios Inter-
disciplinarios en Desarrollo (Género, equidad y desarrollo). Profesora
asistente Universidad de la Salle.
Las agradecen los aportes que hizo Catalina Suárez a este documento.
Ella es economista y maestra en Estudios Avanzados en Trabajo y Em-
pleo, de la Universidad Complutense en Madrid.

567
Introducción

E n marzo de 2020, luego de que se anunciara la inminen-

te pandemia Covid-19, el mundo entero definió el cese
de actividades que implican interacción constante, entre
ellas, las actividades productivas, de educación y de ocio,
que ha derivado en una crisis socioeconómica y política de
gran escala. De acuerdo con las estimaciones de la Organi-
zación Internacional del Trabajo (OIT, 2021, p. 1), en el 2020
se perdieron el 8,8% de las horas de trabajo a nivel mundial
(lo que equivale a 255 millones de empleos a tiempo com-
pleto). Esta pérdida es cuatro veces mayor que la registrada
durante la crisis del 2008-2009. De los empleos perdidos,
la mitad corresponden a la desocupación (144 millones) y
la mitad a la reducción de horas de trabajo. De los 144 mi-
llones de personas desocupadas, 33 millones son personas
que no pudieron emplearse y 81 millones que salieron de
los mercados de trabajo.
Adicional a la pérdida de empleos y de ingresos, la crisis
ocasionada por el Covid-19 amenaza años de avances en
diferentes áreas del desarrollo humano. El Banco Mundial
(7 de octubre de 2020) estima que la cifra total de personas
en pobreza extrema llegará a los 150 millones en el 2021; la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Ce-
pal) proyecta un aumento del 2,9% del coeficiente de Gini
(04 de marzo de 2021); ONU Mujeres (27 de marzo de 2020;
20 de abril de 2020) ha advertido del aumento de las tasas

569
570 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

de violencia doméstica y embarazo adolescente durante

el confinamiento; Unicef (02 de marzo de 2021) señala que
más de 214 millones de niños, niñas y adolescentes han per-
dido más de tres cuartas partes de la educación presencial;
finalmente, según la Organización Mundial de la Salud
(OMS, 5 de octubre de 2020), en cerca del 67% de los países
se ha interrumpido el servicio de orientación psicológica;
en Colombia, el 38,6% de las personas han experimentado
preocupación y nerviosismo y el 20,6% tristeza (Departa-
mento Administrativo Nacional de Estadística [Dane], 21
de octubre de 2021).
En términos de participación de las mujeres en el mundo
laboral, se observa que, pese a que el 51,1% de las mujeres
se clasificaron como población en edad de trabajar, en el
trimestre noviembre 2020-enero 2021, la tasa global de par-
ticipación fue del 50% (para los hombres estas cifras fueron
del 48,9% y 72,7%, respectivamente). De las mujeres que
participan en el mercado laboral (PEA) el 80% están ocu-
padas, en contraste con el 88,8% en el caso de los hombres.
Es decir, la brecha de desempleo, que es la diferencia entre
las desempleadas mujeres con respecto a los desempleados
hombres fue de 8,4% puntos (Departamento Administrati-
vo Nacional de Estadísticas [DANE], 2021). Las mujeres han
sufrido una doble afectación: por un lado, los puestos de
trabajo feminizados han sido golpeados, produciendo un
alto índice de desempleo, mientras la reactivación ha sido
lenta. Por el otro, las labores del hogar, principalmente so-
bre sus hombros, afectan la vida de las mujeres empleadas
y desempleadas; las mujeres que han perdido sus trabajos
han asumido las labores del cuidado del hogar, y quienes
han conservado sus puestos de trabajo, han visto cómo las
labores del hogar y del cuidado se yuxtaponen al desarro-
llo de sus actividades productivas.
Entre las medidas implementadas por el Gobierno co-
lombiano para paliar la crisis está la Misión de Empleo, que
tiene como propósito,
La crisis también es de cuidados 571

Diseñar una oferta de estrategias e instrumentos de

política viables financiera y legalmente y orientados
al mejoramiento del desempeño del mercado labo-
ral. Estas estrategias se implementarán en el corto,
mediano y largo plazo («Por el impacto del Covid-19,
Gobierno propone crear…», 19 de mayo de 2020).
Sin embargo, en consideración a las afectaciones que
la crisis ha traído para las mujeres, es importante revisar
las estrategias y, para ello, sugerimos no seguir aplicando
las viejas fórmulas, más bien, el Gobierno y la sociedad en
general, requieren repensar la economía en sus múltiples
perspectivas, y es por ello que sugerimos una lectura a la
actual crisis en el marco de la economía del cuidado.
Para abordar la reflexión sobre la crisis del trabajo y el
cuidado, este artículo se divide en tres apartados. El prime-
ro versa sobre las condiciones estructurales que determi-
nan la forma como las mujeres nos insertamos al mercado
laboral. Partiendo de la configuración de la división sexual
del trabajo, hacemos un acercamiento a las características
del trabajo y el acceso desigual de las mujeres al mercado
laboral. Se propone una lectura desde la crítica feminista y
la «economía del cuidado» para señalar los sesgos andro-
céntricos y heteropatriarcales de la sociedad y exponer el
lugar del trabajo doméstico y de cuidado (remunerado y no
remunerado, ejercidos mayoritariamente por mujeres), en
la dinámica del sistema económico. De la misma manera,
se describe el fuerte impacto que la crisis de trabajo y de
cuidados hace recaer principalmente en las mujeres a par-
tir de las brechas preexistentes. En segundo lugar, se plan-
tea un posible enfoque conceptual para dar lugar a una
serie de propuestas, considerando algunos de los elemen-
tos que desde la Misión de Empleo del Gobierno se vienen
promoviendo en lo relacionado a la inserción laboral de las
mujeres, pero que deben ser ampliados desde la visión de
la Misión Alternativa de Empleo, en tanto que no tocan la
estructura desigual en la división sexual del cuidado.
572 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

Las propuestas están orientadas a desvelar lineamientos

generales de política pública como consideraciones para te-
ner en cuenta en posibles estrategias de incidencia, tanto
sobre la distribución inequitativa del tiempo y la carga de
los cuidados, como sobre la ampliación de las oportunida-
des de las mujeres para participar en el mercado laboral. En
el caso del trabajo callejero remunerado, está visto, desde
las necesidades mínimas de infraestructura, que deben ser
incluidas dentro del sistema de protección social.
Crisis de cuidados y ética del cuidado: el cuidado
como valor para las políticas sociales, de salud
pública e inserción laboral
La crisis del cuidado no es más que la exacerbación de
las condiciones precarias en las que las mujeres han lleva-
do a cabo un trabajo que, en lo fundamental, ha permane-
cido oculto en la intimidad de los hogares y, en algunos
casos, se ha externalizado, quedando al arbitrio del merca-
do, donde no es mejor valorado. La importancia crucial del
cuidado en la sociedad supone una relación de interdepen-
dencia entre producción y reproducción de la vida, lógica
que se yuxtapone y genera extracción de riqueza material e
inmaterial, pero no reconoce al sujeto feminizado, cuyo rol
asignado se ha naturalizado como aquel capaz de afrontar
ambas dimensiones sin que medien relaciones de recono-
cimiento y redistribución de tareas socialmente necesarias,
ni se compensa el trabajo realizado por dentro y por fuera
de las relaciones mercantiles. Por ello, la autonomía de la
mujer se ve restringida por esta forma injusta de división
sexual-social del trabajo.
El feminismo, por un lado, ha denunciado permanen-
temente la subvaloración de las tareas del cuidado por el
estigma que se cierne en torno a la dependencia —quien
depende de otros es excluido por el sistema hegemónico,
desde el punto de vista de la economía capitalista—; por
el otro, porque es una actividad que se desarrolla en el
La crisis también es de cuidados 573

ámbito privado, en contraposición a la lógica del mercado

y, por tanto, no se le asigna un valor en sí mismo. En am-
bas perspectivas las actividades del cuidado permanecen
subordinadas a las lógicas del poder patriarcal y capitalista,
orientado al individualismo y la competencia. De acuerdo
con Velázquez (2010) «las experiencias, valores y tareas his-
tóricamente desempeñadas por las mujeres y relacionadas
con el cuidado en el ámbito doméstico, familiar y personal
no se tienen en alta estima por nuestras sociedades» (p. 177).
En la perspectiva de dominación sexual se hace referencia,
sobre todo, a la separación de las actividades entre «produc-
tivas» y «reproductivas» en el interior de la familia, y a su
respectiva asignación sexual y valoración socioeconómica, lo
que no es un asunto ni natural ni neutral, más bien, se trata
de una decisión socio-económica y política y que, en el fondo,
denota relaciones estructurales entre dos sistemas sociales, a
saber, el patriarcado y el capitalismo. Según se estima
El capitalismo avanzado, implicó una sobrevalo-
ración de la producción de bienes para el inter-
cambio en el mercado, en detrimento del valor
del trabajo realizado en el ámbito doméstico
como producción de bienes de uso, invisibili-
zando inclusive que el proceso de producción de
la mercancía fuerza de trabajo se da en el ámbito
doméstico para luego ser vendida en el mercado
laboral. (Anzorena, 2008, p. 51, énfasis en el texto)
En este contexto se da lugar a la división sexual del tra-
bajo, característica del proceso de acumulación capitalista,
generando la histórica jerarquización de las relaciones de
género, la asignación del tiempo de las mujeres a la esfe-
ra privada no remunerada o su participación inequitativa
dentro del mercado de trabajo, el rol principal de las mu-
jeres en el trabajo doméstico y de cuidados, así como el
despojo violento del valor económico y la valoración so-
cial de las mujeres como sujetos autónomos. Y, por ende,
574 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

su crucial relación con la dinámica laboral y las realidades

socioeconómicas de las mujeres que, en el caso colombiano,
corresponde a la mitad de la población del país. Todo esto
es clave para comprender los supuestos teóricos del pen-
samiento económico en general y de las corrientes hege-
mónicas y ortodoxas que han llevado a la marginalización
del trabajo doméstico y de cuidados como objeto de estudio
en particular. Por eso utilizamos el concepto feminista de
«economía del cuidado».
El «cuidado» como una categoría feminista tiene un
substrato trasformativo que se orienta a incidir en las re-
laciones de poder y dominación sexuales invisibilizadas
en la sociedad. Sin embargo, las discusiones estructurales
sobre el lugar del cuidado en esta discusión son amplias,
ya que pueden transitar entre las lógicas liberales de mer-
cantilización y provisión de los servicios de cuidado, con lo
cual se podría conseguir la ampliación de la participación
de las mujeres en el mercado del trabajo, y las propuestas
más progresistas que abogan por el cuidado como derecho,
que sugieren al feminismo asumir la responsabilidad de
orientar las transformaciones de los modelos fallidos del
mercado laboral.
En este sentido, conseguir cambios estructurales, im-
plica: i) superar la contradicción que crea y reproduce una
visión dual entre lo productivo-mercado y lo improducti-
vo-no mercado; ii) desarticular la escala de subvaloración
socio-económica trabajo informal, trabajo familiar o no
familiar no remunerado, trabajo voluntario, hasta llegar al
más subvalorado que es el trabajo doméstico; iii) desnatu-
ralizar roles de género (reducir la carga laboral global total
de hombres y mujeres y el peso simbólico y cultural del
rol de familia nuclear, del ama de casa, madre y esposa);
iv) deconstruir subjetividades y control de los cuerpos fe-
meninos: las mujeres dan muchos más cuidados de los que
reciben y los hombres reciben muchos más cuidados de los
que dan, esto crea subjetividades y acciones políticas.
La crisis también es de cuidados 575

Se busca, entonces, i) desarticular la subjetividad fe-

menina de forma sacrificial y de culpa, ii) problematizar
nuestra vocación al cuidado y iii) evitar la asociación de la
dependencia y la vulnerabilidad solo a lo femenino.
Es necesario prevenir, en tal sentido, que i) no todos los
cuidados son agradables, ii) no todos los cuidados son vo-
cacionales, iii) no todos los cuidados pueden ser robotiza-
dos y iv) no todos los cuidados pueden ser mercantilizados
o privatizados, por lo que se trata de construir una ética
común con respecto al cuidado donde hombres y mujeres
reconozcan culturalmente su participación social en tareas
no siempre gratas, lo cual afirmamos debe reorientar el pa-
pel del Estado, el mercado y la sociedad.
La economía de la reproducción propone develar las
relaciones económicas que están en la base de la socie-
dad como principio de desigualdad, y analizar el siste-
ma de producción de mercancías como un sistema de
reproducción y asignación de roles a la mujer para darle
oxígeno a la máquina de acumulación de riqueza en ma-
nos de pocos. De la misma manera, reconoce la necesi-
dad de poner en el centro la vida misma en sus diversas
expresiones, hasta el punto de que se propone que toda
actividad productiva debe ser validada conforme a sus
aportes a la reproducción del ecosistema, el bienestar y
la libertad humana. Al interior, la economía del cuidado,
con miras a reconocer las tareas del cuidado en la socie-
dad y su articulación a las relaciones de trabajo, así como
el rol de las mujeres, se constituye en un referente teó-
rico conceptual que engloba multiplicidad de formas de
trabajo: contempla los trabajos domésticos remunerados
y no remunerados, los trabajos de salud física y mental y
los trabajos de reproducción y atención social, ya sea que
se realicen estos en el mercado o fuera de él. Así mismo,
hace referencia a las actividades directas, indirectas, de
gestión mental y de esfuerzo emocional (pensar, planear,
comprar, preparar, hacer y dar).
576 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

Menor participación de las mujeres en el mercado laboral

y división sexual del trabajo
La sobrecarga de cuidados adelantada por las mujeres re-
presenta una grave amenaza para su participación laboral
y, en consecuencia, también para su autonomía económica,
empoderamiento, ciudadanía y dignidad. Estimaciones de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 7 de abril de
2021) evidencian la existencia de marcadas brechas en la par-
ticipación laboral de hombres y mujeres en todas las regiones
del mundo, por ejemplo, en el denominado «Cinturón clási-
co del patriarcado», ubicado en el Oriente Medio y el norte
de África, la participación de los hombres cuadruplica a la
de las mujeres, pero, como muestra la figura 1, estas brechas
guardan una profunda relación con la edad reproductiva de
las mujeres, que alcanzan su máximo nivel entre los 25 y 29
años y presentan la mayor reducción después de los 39 años.
Figura 1.
Diferencia en el tamaño de la fuerza laboral (hombres-mujeres, miles de
personas, 2019)
50.000

45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

-
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64

Europa Oriental Sudeste asiático y Pacífico Latinoamérica y el Caribe

África Sub-sahariana Oriente Medio y Norte de Africa Africa central
sia central y occidental Europa y Asia Central

Nota: elaboración propia con base en datos de la OIT (7 de abril de 2021). El eje
y expresa el resultado de la resta entre la cantidad de hombres que hacen parte
de la fuerza laboral y la cantidad de mujeres. En ese sentido, entre mayor sea el
valor de dicho eje mayor diferencia entre hombres y mujeres en la fuerza laboral.
La crisis también es de cuidados 577

La gráfica de la figura N.º 1 evidencia el exceso de par-

ticipación de los hombres con respecto a las mujeres en
términos nominales en cada región. Bajo la explicación
de la división sexual del trabajo, es posible advertir que la
participación y la precariedad laboral femeninas no es un
asunto casual ni individual, sino estructural. En todas las
regiones del mundo se presentan brechas de género, inclui-
dos los países ricos que sustentan en gran parte sus meno-
res brechas de género con la organización del trabajo de las
cadenas globales de cuidado.
La masiva inserción laboral de las mujeres del norte glo-
bal en el mercado de trabajo en la década de los setenta
reconfiguró la división sexual del trabajo a nivel global:
por un lado, las mujeres del norte todavía no alcanzan los
salarios individuales de los hombres del norte (incluso sa-
biendo que estos últimos también se han reducido ante la
reorganización de la globalización neoliberal) y, por el otro,
como no son, en su gran mayoría, las mujeres del norte las
encargadas del cuidado de su hogar, esto, en parte, ha sig-
nificado repartir el cuidado del hogar o en incentivar sis-
temas de cuidados (como el caso español), pero también la
organización de una división global de los cuidados que
pone la mano de obra de mujeres del sur en función de los
cuidados de las sociedades del norte. En su mayoría, estos
cuidados se han externalizado a otras mujeres de las pe-
riferias bajo condiciones precarizadas que se mezclan con
xenofobia, ilegalidad, racismo y clasismo. Además, estas
mujeres de las periferias, al hacer el cuidado en el hogar del
norte, abandonan su hogar y se vuelven solo proveedoras,
por lo que también tienen que externalizar el cuidado de su
hogar, en la mayoría de los casos, a otras mujeres más jó-
venes de su misma familia (muchas veces hijas o sobrinas),
o en mujeres más viejas (las abuelas), lo que reproduce un
círculo vicioso de la crisis de la reproducción.
Adicional a sus impactos sobre la participación laboral,
los trabajos de cuidado también inciden en las tasas de
578 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

ocupación de las mujeres. Como se muestra en la figura 2,

la ocupación de los hombres es superior en todas las regio-
nes y grupos etarios; sin embargo, al igual que en el com-
portamiento de la participación laboral, las brechas en la
ocupación aumentan después de los 25 años en el periodo
reproductivo de los individuos, significa que la intención
de participar en el mercado laboral es más equitativa entre
los 15 y los 24 años, pero, a partir de los 25, sucede que las
mujeres permanecen en casa asumiendo otros roles distin-
tos a participar en el mercado laboral.
Figura 2.
Tasas de ocupación por sexo y edad (2019)

90,0

80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
África Sub- África Central Latinoamérica y l udeste asiático y Europa y Asia Europa Oriente Medio y
sahariana el Caribe el Pacífico Central Occidental norte de África

Hombres 15-24 Mujeres 15-24 Hombres más de 25años Mujeres más de 25 años

Nota: elaboración propia con base en datos de la OIT (7 de abril de 2021).

Así las cosas, el gráfico permite observar para cada re-

gión las brechas de participación de hombres y mujeres en
el mercado laboral entre los 15 y 24 años y después de los
25, con lo que se destaca, en todas las regiones del mundo,
una menor participación laboral de mujeres, una menor
tasa de ocupación, una mayor tasa de desocupación (inclu-
so mayor en las mujeres jóvenes), mayor tasa de temporali-
dad y diferencia salarial. Asimismo, esta baja participación
en el mercado laboral se complementa con mayores cargas
laborales globales derivadas de una mayor participación en
La crisis también es de cuidados 579

el trabajo de cuidado no remunerado, que llevan a jornadas

laborales femeninas mayores con menores ingresos.
La figura 3 presenta la distribución de horas dedicadas
por hombres y mujeres a trabajo de cuidado remunerado y
no remunerado en América Latina.
Figura 3.
Tiempo destinado al trabajo total remunerado y no remunerado de la
población de 15 años y más, por sexo, según país (horas semanales)

70

61,9 62,4 62,4

57,7 59,7 60,2
60 57,4 57,7 58,5 58,4 57,5

53,6 52,6 54,5 53,9 53,9 54,3 55,1

52,2
50,5 50,3 49,6 50,3
50 47,6 47,2
46,6 46,4
45,2
42,7 44,4

40 38,3 39,4

30

20

10

0
Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres

Hombres
Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Mujeres

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Paraguay Perú Rep. Uruguay
2013 2017 2015 2017 2017 2016 2012 2017 2017 2008 2014 2011 2016 2010 Dominicana 2013
2016

Mujeres, tiempo de trabajo no remunerado Mujeres, tiempo de trabajo remunerado Tiempo de trabajo total

Hombres, tiempo de trabajo no remunerado Hombres, tiempo de trabajo no remunerado

Nota: Tomado de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal,

26 de septiembre de 2019).

Para el caso colombiano se tiene, por ejemplo, que en

2017, mientras las mujeres dedicaron 33 horas semanales en
promedio al trabajo del cuidado no remunerado, ocuparon
20 horas al trabajo remunerado; mientras que los hombres,
en promedio, dedicaron 12 horas a la semana al primero y
42 horas al segundo. Este comportamiento es similar para
los países de América Latina, con excepción de Cuba y Chi-
le, donde los promedios de participación en el trabajo no
remunerado son mayores para el caso de los hombres, pero
sin superar las 2/5 partes de la jornada semanal.
580 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

Crisis del Covid-19: participación laboral y brechas de

género en Colombia
Colombia no es ajena a los patrones internacionales de
brechas de género y los efectos de la pandemia del Co-
vid-19 en los mercados de trabajo. El más reciente informe
del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
(Dane, 2020) evidencia que, entre el segundo trimestre de
2019 y el mismo periodo del 2020, 2,5 millones de mujeres
perdieron sus empleos; en términos porcentuales, la canti-
dad de mujeres ocupadas se redujo en un 27%, en compa-
ración con el 18% de los hombres.
Este impacto desigual sobre las mujeres también permite
observar claramente que hay sectores económicos femini-
zados en la economía, por cuanto, además de menos parti-
cipación, experimentan una inserción laboral determinada
por roles de género. Ello se aprecia al analizar el comporta-
miento del mercado laboral por sectores económicos.
En sectores como el de actividades artísticas y la admi-
nistración pública, la pérdida de empleos femeninos fue
casi cuatro veces superior a la de empleos masculinos. En
otros sectores como agricultura (-23,1%), industria manufac-
turera (-34,2%), comercio y reparación de vehículos (-22,8%),
transporte y almacenamiento (-18,5%), información y comu-
nicaciones (-31,9%) y actividades inmobiliarias (-27,1%). La
reducción en la tasa de ocupación de mujeres (en paréntesis)
fue mayor que la de los hombres, pese a que en estos secto-
res la cantidad de trabajadores hombres supera a la de mu-
jeres. La figura 4 muestra las variaciones en el empleo entre
los segundos trimestre de los años 2019 y 2020.
En cuanto al comportamiento del empleo por posición
ocupacional, las mayores reducciones en el empleo feme-
nino se presentaron en el grupo de empleadas particulares
(15,71%), empleado doméstico (18,49%) y patrón o emplea-
dor (23,61%). Este último caso es de particular interés, dado
que la reducción de ocupadas en esta posición casi duplicó
La crisis también es de cuidados 581

la masculina (12,29%), lo que parece indicar que durante la

crisis cerraron más empresas de mujeres que de hombres
(Dane, 7 de abril de 2021).

Figura 4.
Variación absoluta de la ocupación por ramas de actividad económica,
según sexo (segundos trimestres de 2019 y 2020)

-500 -400 -300 -200 -100 0

-527 Actividades artísticas, de entretenimiento, recreación y otras actividades de servicio

-168

-482 Administración pública y defensa, educación y atención de la salud humana

-138

-438 Comercio y reparación de vehículos

-392

-387 Industria manufacturera

-391

-276 Alojamiento y servicios de comida

-132

-155 Actividades profesionales, científicas y técnicas y servicios administrativos

-52

-145 Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

-280

-31 Información y comunicaciones

-41

-25 Transporte y almacenamiento

-237

-22 Actividdes inmobiliarias

-59

-16 Actividades financieras y de seguros

-5

-15 Construcción
-449

0 Explotación de minas y canteras

Variación mujers -17

Variación hombres 17 Suministro de electricidad, gas, agua y gestión de desechos

18

Nota: Tomado de DANE (2020).

En cuanto al trabajo de cuidado, es preciso señalar que

la afectación diferencial a las mujeres se presentó en los
cuidados remunerados y no remunerados. En el trabajo de
cuidado remunerado directo, en el que en el segundo tri-
mestre de 2019 se empleaban 2.806.027 mujeres y 799.104
hombres, perdieron su empleo el 65,9% de las mujeres que
trabajaban en servicios de cuidado a grupos determinados
y el 31,5% en salud humana y asistencia social. En el caso
de los cuidados indirectos, se redujeron en un 49,6% los
empleos de las mujeres en el servicio doméstico, un 21,2%
en el servicio de comidas preparadas y un 37,6% en lavado
de ropa. En el sector de peluquerías, la reducción de la ocu-
pación femenina fue de 31,4% (Dane, 2020).
582 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

El cuidado no remunerado soporta la crisis de empleo y

de cuidado
El trabajo del cuidado no remunerado (TDCNR) es
aquel que se realiza sin contraprestación económica y para
el bienestar de todas las personas del hogar, comunidad
y sociedad, pero se asigna de manera desproporciona-
da a las mujeres. Basta decir que, del total de trabajado-
ras no remuneradas que cuidan a menores de 12 años, el
76% son mujeres, mientras el 23% son hombres. Los más
recientes resultados parciales de la Encuesta Nacional de
Uso del Tiempo (ENUT, 23 de marzo de 2021) evidencian
una reducción de seis minutos en el tiempo diario dedi-
cado a TDCNR por los hombres, en contraste con un au-
mento de 1:10 horas en el tiempo dedicado por las mujeres.
En consecuencia, el tiempo diario promedio dedicado por
las mujeres a actividades de trabajo aumentó en 1:21 horas
mientras, que en el caso de los hombres, el tiempo diario de
trabajo se redujo en 21 minutos.
Figura 5.
Tiempo de TDCNR de la población ocupada, por grupo de edad, según
sexo (2016-2017)

Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Menores de 15 De 15 a 17 De 18 a 28 De 29 a 45 De 46 a 59 De 60 años y
TOTAL
años años años años años más
4:04
3:52 3:51 3:46

2:45 2:45

1:59 2:05 2:04 2:06

1:38 1:45
1:22 1:25

Nota: Tomado de Dane (2020b).

Las figuras 5, 6 y 7 muestran la dedicación diaria al tra-

bajo de cuidado de hombres y mujeres, según su rango de
La crisis también es de cuidados 583

edad, y para la población ocupada, desocupada y fuera de

la fuerza laboral (inactiva), a marzo de 2021, es decir evi-
dencian los cambios en el tiempo dedicado a estas labores
como efecto del confinamiento derivado de la pandemia y
sobre quién recayó este tiempo.
Los datos que se presentan en la figura 5 confirman la
sobrecarga de trabajos de cuidado en todos los grupos eta-
rios, en particular, en los grupos entre 18 y 45 años en el
caso de las mujeres ocupadas. Mientras que el promedio
de horas asignadas al trabajo de cuidado de los hombres se
mantuvo en promedio en dos horas, para las mujeres fue
de casi cuatro.
Figura 6.
Tiempo de TDCNR de la población desocupada, por grupo de edad, según
sexo (2016-2017)

Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Menores de 15 De 15 a 17 De 18 a 28 De 29 a 45 De 46 a 59 De 60 años y
TOTAL
años años años años años más

5:53
5:32 5:39
5:14
4:34 4:44

3:04 3:03
2:47
2:32
2:18 2:08
1:59
1:30

Nota: Tomado de Dane (2020b).

De forma adicional, se evidencia la sobrecarga para las

mujeres «desocupadas» laboralmente, pero intensamente
ocupadas en las tareas del cuidado, quienes llegan a asu-
mir hasta seis horas diarias de trabajo de cuidado no remu-
nerado al día, para el caso de las edades entre 29 y 45 años,
mientras que los hombres no ocupados, aplican tres horas
diarias para estas laborales. De manera que la pérdida de
584 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

trabajo remunerado hace que las mujeres hayan asumido

mayor tiempo de dedicación en horas diarias al trabajo do-
méstico, con lo cual se refuerza la limitante para buscar tra-
bajo y por lo mismo condiciones de autonomía económica.
Figura 7.
Tiempo de TDCNR de la población por fuera de la fuerza laboral, por
grupo de edad, según sexo (2016-2017)

Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Menores de De 15 a 17 De 18 a 28 De 29 a 45 De 46 a 59 De 60 años y
TOTAL
15 años años años años años más
6:42
5:56
5:33
4:48
4:34

3:02
2:50 2:42
2:33
1:49 1:40
1:27 1:36
1:16

Nota: Tomado de Dane (2020b)

Figura 8.
Tasa de actividad doméstica no remunerada por sexo, total nacional
(2014-2019)

Mujeres Hombres Mujeres Hombres

2014 2015 2016 2017 2018 2019

27,3 27,6
26,2 25,8 26,4 26,6

1,9 1,8 2,1 1,9 2,0 2,1

Fuente: Tomado de Infografía 2020. Mesa Intersectorial de Economía del Cuidado,

con base en Dane-GEIH, 2014-2019.
La crisis también es de cuidados 585

En el caso de la población inactiva, que es la población en

edad de trabajar que no pudo o no quiso trabajar, se tiene
que, a marzo de 2021, según datos del Dane, el 62% de las
mujeres se dedicaron a labores domésticas. En tanto que el
tiempo asignado al trabajo de cuidado no remunerado, en
promedio, se mantuvo en casi cinco horas, para el caso de
las mujeres, y dos para el caso de los hombres, ubicándose
el mayor aporte a estas tareas de las mujeres.
Figura 9.
Tasa de actividad doméstica no remunerada según zona geográfica
(2017-2019)

45,0
Mujeres Hombres 40,1
40,0 38,8
37,2

35,0

30,0

25,0 23,8 24,3 24,4

20,0

15,0

10,0

5,0 2,2 1,8

2,0 2,1 1,7 1,7
0,0
2017 2018 2019 2017 2018 2019
Cabeceras municipales Centros poblados y rural disperso

Fuente: Tomado de Infografía 2020. Mesa intersectorial de economía del cuidado,

con base en Dane-GEIH, 2014-2019.

En el sector rural la brecha de cuidado se amplía con res-

pecto a las áreas urbanas. De acuerdo con la ENUT (Dane,
2019), el 82% de las mujeres rurales se dedicaron al cuidado
de los niños. Por otra parte, se encontró que el 27,6% de las
mujeres mayores de 12 años y más en el país se dedicó prin-
cipalmente a oficios del hogar no remunerados, mientras
que apenas el 2,1% de los hombres se dedicó a esta activi-
dad (figura 8). Pero si se revisa este indicador, comparando
las cabeceras municipales con los centros poblados y rural
disperso para mujeres mayores de 10 años, la brecha es más
586 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

amplia: mientras que en las urbes el 24,4% de mujeres se

dedicaron prioritariamente a actividades domésticas sin
remuneración ni derechos asociados al trabajo, en el sector
rural se trató del 40,1% de las mujeres (figura 9).
De acuerdo con los resultados de la ENUT (Dane, 2017),
se obtuvo que la producción derivada del trabajo no remu-
nerado y del cuidado aporta el 20,6% a la producción nacio-
nal (PIB), superado solo por la producción de la industria
manufacturera (figura 10). El sector rural aporta el 4,8% de
este porcentaje, en razón a la menor cantidad poblacional,
aunque en el campo, como se vio, se evidencia mayor parti-
cipación porcentual de la mujer con respecto al hombre en
las tareas del hogar.
Figura 10.
Valor de la producción del TDCNR comparado con el valor de la
producción de los grupos de actividades más representativas en la
economía colombiana. Valores en precios corrientes. Miles de millones
de pesos (2017p)

400.000
346.303
350.000 332.515
301.024
300.000
250.000 226.399

200.000 162.647
150.000
100.000
50.000
-
Valor de la Industria Comercio al por Administración Construcción
producción del manufactura mayor y al por pública, defensa,
TDCNR menor* educación y
salud**

Fuente: Dane, cuentas nacionales. (p provisional).

* Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores y
motocicletas; transporte y almacenamiento; alojamiento y servicios de comida.
**Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación
obligatoria; educación; actividades de atención a la salud humana y de servicios
sociales. Tomado de: Dane (agosto de 2019). Boletín Técnico. Cuenta satélite de
economía del cuidado.
La crisis también es de cuidados 587

El aporte de las mujeres como productoras de valor eco-

nómico en el campo del trabajo de cuidados no remunerado
es vasto, pues, en trabajo concreto, representa el 76,7% del
total del valor, es decir, que son principalmente las mujeres
quienes soportan servicios como producción de alimentos,
limpieza y mantenimiento del hogar, el cuidado y apoyo de
personas, mantenimiento del vestuario, compras, adminis-
tración del hogar y voluntariado.
Tabla 1.
Valor económico del TDCNR según funcionalidad y sexo 2017p

Estructura porcentual
Funcionalidad del TDCNR Valor económico
Total Hombres Mujeres
Suministro de alimentos 55.931 30,1 3,9 26,2
Mantenimiento de vestuario 18.794 10,1 1,2 8,9
Limpieza y mantenimiento del hogar 47.186 25,4 6,6 18,8
Compras y administración del hogar 32.170 17,3 4,1 13,2
Cuidado y apoyo de personas 32.170 17,3 4,1 13,2
Voluntariado 3.869 2,1 0,6 1,5
Total 185.722 100 23,3 76,7

Tomado de: Boletín Técnico. Cuenta satélite de Economía del Cuidado. 2017p,
agosto de 2019.

Es de esperarse que la situación de la pandemia incre-

mente la participación de los trabajos del cuidado sobre el
PIB ante la depresión del sector productivo, ya que las nece-
sidades del cuidado frente a esta crisis han recaído princi-
palmente sobre los hombros de las mujeres. Esta tendencia
se hace evidente al valorar las acciones del Estado ante la si-
tuación actual, pues este no ha ampliado los servicios y los
bienes comunes para preservar el soporte del cuidado en
la población, sino que, al contrario, dichos servicios, tales
como comedores, jardines y colegios, entre otros, no han
tenido la adecuación necesaria para garantizar las condi-
ciones de bioseguridad que permitan su funcionamiento.
Asimismo, se verifica que, por otra parte, el Gobierno ha
desestimado la política de generación de empleo y le ha
588 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

dado más acceso a una política de endeudamiento a las fa-

milias y empresas.
La tabla N.º 1, tomada del Boletín Técnico de la Cuenta Saté-
lite del Dane, de agosto de 2019, evidencia la brecha de pro-
ducción de valor en los trabajos domésticos del cuidado no
remunerado entre hombres y mujeres. Significa que el va-
lor económico de las actividades que soportan la reproduc-
ción de la vida durante este proceso de crisis viene siendo
aportado por las mujeres, mientras que el acceso a derechos
civiles, sociales y económicos son restringidos.
Figura 11.
Participación porcentual del valor del TDCNR y el Gasto de Consumo
Final de los Hogares (CCFH) ampliado 2017p

$805.366 TDCNR
miles de GCFH ajustado
millones

Tomado de: Boletín Técnico. Cuenta Satélite de Economía del Cuidado. 2017p,
agosto de 2019.

En efecto, desde el punto de vista del gasto ampliado fi-

nal de los hogares, el trabajo del cuidado no remunerado
representaba antes de la pandemia el 41,3% del total. Esto
significa que había una porción de servicios de cuidado
que no se visibilizaba y sin la cual sería imposible que los
hogares pudieran satisfacer sus niveles de gasto, y que está
representado en trabajo doméstico no remunerado, princi-
La crisis también es de cuidados 589

palmente de las mujeres, lo cual ha demostrado el impor-

tante aporte del trabajo del cuidado no remunerado para la
reproducción de la familia.

La crisis de cuidados y las inequidades de género: retos

para la política social y económica
Hemos señalado hasta aquí la realidad de la inequidad
estructural en la participación de la mujer en la vida social
a través de diferentes formas de trabajo del cuidado no re-
munerado y del trabajo remunerado. Pero, además se ha
mostrado cómo estas situaciones preexistentes se han pro-
fundizado en cuanto a que durante la crisis pandémica y,
en consecuencia, ante la pérdida de empleos y situaciones
de confinamiento, hemos sido las mujeres, como sujetos
sociales, quienes sostenemos las condiciones de cuidado y
reproducción social. No es el objeto de este documento pre-
sentar la restricción de derechos y el aumento de la situa-
ción de violencias contra las mujeres derivadas de la crisis
múltiple; baste decir que no se observan políticas de rescate
económico o políticas de cuidado con enfoque de género
que se hayan adelantado en Colombia, que consideren la
situación concreta que viven las mujeres.
Pero, más notorio aún con la crisis, es el perfil de la políti-
ca social y económica del país, el cual sostiene la necesidad
de aplicar salidas de flexibilización laboral e individuali-
zación a la crisis, las cuales tienden a ser naturalizadas, en
contraposición con la necesidad de ofrecer salidas colecti-
vas y estructurales. Las autoras optamos por reconocer que
sino se implementan políticas económicas y sociales que
reactiven el empleo que, de manera simultánea, toquen la
injusta división sexual del trabajo que mantiene a las muje-
res reducidas al ámbito doméstico, no se lograrán los pro-
pósitos de equidad y acceso a derechos de las mujeres, y
tampoco tendremos una sociedad integralmente cuidado-
ra, donde todos los estamentos sociales, Estado, mercado
y comunidades participen del cambio, y donde hombres y
590 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

mujeres asuman equitativamente el tiempo y la carga de

cuidados.
En este sentido, se afirma que es la división sexual del
trabajo la que produce las desigualdades de género, restan-
do autonomía económica, libertades sociales y políticas, y
capacidad de realización de las mujeres. Al respecto a par-
tir de la experiencia latinoamericana, la Cepal afirma que
La solución de este problema de distribución del
cuidado ha asumido distintas formas en función
del momento histórico, social, cultural y econó-
mico. Si bien estos factores han determinado que
en la distribución de la responsabilidad social
del cuidado hayan tenido participación distintos
actores sociales como el Estado, el mercado, las
familias o formas comunitarias, parte significa-
tiva de esta carga ha recaído y recae en las fami-
lias, lo que equivale a decir, en la mayoría de los
casos, en las mujeres de las familias.
Y agrega que existen en la región dos mecanismos de
redistribución de las tareas del cuidado:
La redistribución dentro del hogar, es decir, la
repartición de tareas entre varones y mujeres, de
manera de incidir en el aumento de los queha-
ceres domésticos y de cuidado por parte de los
varones, y la participación de las instituciones
públicas y privadas en la organización social del
cuidado para hacerse parte del trabajo hasta aho-
ra del que las familias (y por lo tanto, las muje-
res) son las principales responsables. (Batthyány,
2015).
Es hacia esta distribución que se deben enfocar las polí-
ticas públicas del cuidado, valorando, desde su concepción
misma, la eficacia que tendrán. De lo anterior se desprende
que las propuestas de oferta de servicios o programas de
La crisis también es de cuidados 591

cuidado deban al menos considerar los siguientes objeti-

vos:
• Que propicien la autonomía económica de las mujeres;
• Que distribuyan las responsabilidades del cuidado se-
gún competencias;
• Que dignifiquen el trabajo de cuidado no remunerado
y remunerado, y
• Que contribuyan a modificar la división sexual del tra-
bajo.
Además, pensar las políticas sociales y económicas des-
de el enfoque del cuidado, permite desnaturalizar la racio-
nalidad sectorial de las mismas, donde no se consideraba el
lugar de la mujer, la familia, la comunidad hacia políticas
más integrales.

Organización social del cuidado: hacia Sistemas

Públicos de Cuidados, interdependientes y
solidarios
La lógica de interdependencia podría definirse desde
múltiples facetas de la vida social: una, muy importante,
se empieza a legitimar, en lo particular, como un llamado
a la corresponsabilidad, que no es más que la organización
social del cuidado mediante el «modelo diamante de cui-
dado»: Estado, mercado, hogares y comunidad; así mismo,
representa la interdependencia entre la persona que cuida
y la persona cuidada. Cada uno de los agentes poseen dife-
rentes niveles de responsabilidad y tipos de participación
en el cuidado, pero solo en su conjunción la corresponsabi-
lidad es solidaría. El rol de los hogares es la provisión y ad-
ministración primaria de cuidado, que incluye la función
de protección y afecto. El rol del Estado, por su parte, es,
principalmente, de proveedor de servicios e infraestructu-
ra de cuidado, además de regulador y articulador de los
servicios existentes; mientras que el mercado y la comu-
nidad se relacionan con la provisión de bienes y servicios
592 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

bajo distintas racionalidades, donde se encuentra en la co-

munidad, además, la producción de lazos de solidaridad,
afecto, organización social y empoderamiento comunita-
rio, entre otros.
La distribución del cuidado entre estos actores genera
mayor bienestar social y libera tiempo dedicado al cuida-
do no remunerado, en particular, para las mujeres. Sin em-
bargo, la compleja trama del cuidado no se define solo con
la lógica de provisión del servicio, más bien, el trasfondo
transformativo de las propuestas progresistas de la econo-
mía del cuidado convoca a una mirada más holística, en
perspectiva de incidir en las condiciones estructurales que
han sostenido los roles de género. En este sentido, coinci-
dimos en que las transformaciones son lentas, pero que las
rutas trazadas con demarcaciones definidas ayudarán el
tránsito a sistemas más equitativos. En este sentido, pro-
ponemos avanzar dos líneas, como se señalan a continua-
ción: proponemos que para la implementación de políticas
de cuidado la pregunta no sea más mercado o más Estado,
sino cómo dar espacio a una alianza público-ciudadana que
le dé lugar a las comunidades organizadas en la provisión
pública de bienes y servicios, bajo la regulación del Estado
y el respeto a las dinámicas y experiencias territoriales.

Derribando las líneas divisoras del cuidado entre géneros

y agentes sociales
Con la crisis de los Estados de bienestar y las transfor-
maciones que ha venido sufriendo el orden económico
capitalista industrial —basado en las familias nucleares,
con jefatura masculina, heterosexuales, dependientes del
ingreso masculino—, se han hecho cada vez más evidentes
las falencias de la actual organización social del cuidado y
la incapacidad de los Estados actuales para proveer protec-
ción social adecuada, en particular, para mujeres y niños.
Así, como plantea Nancy Fraser (1997), un nuevo Estado
de bienestar posindustrial es necesario. Un Estado que res-
La crisis también es de cuidados 593

ponda a las nuevas organizaciones de la producción econó-

mica y la reproducción social, un Estado de bienestar que
responda a la equidad de género. En el marco de los femi-
nismos, dos alternativas han surgido.
La primera alternativa, característica del mundo anglo-
sajón, ha sido el denominado modelo del «proveedor uni-
versal», una visión basada en los feminismos liberales en
donde se aboga por promover la equidad de género a tra-
vés del empleo femenino: «la pieza central de este modelo
es la provisión estatal de servicios que permitan el empleo
femenino, tales como las guarderías» (Fraser, 1997, p. 43).
Una segunda posibilidad, proveniente de los feminismos
europeos continentales, es aquella de la «paridad en el cui-
dado», en la que se promueve la equidad de género apo-
yando el trabajo de cuidado informal: «la pieza central en
este modelo es la provisión estatal de subsidios para cuida-
dores» (Fraser, 1997, p. 43). La visión desde América Latina
está representada por la centroamericana, Gladis Tzul Tzul,
autora de La forma comunal de la resistencia (2019), quien pro-
pone una visión más comunitaria de la protección social
(ver también, Tzul, 2015).
En el caso colombiano, los dos primeros modelos han
sido parcialmente puestos en marcha. Por una parte, desde
la década de los años noventa se han adoptado un conjunto
de medidas en procura de promover la vinculación de las
mujeres a los mercados de trabajo. En esa misma línea, se
han creado programas de atención a la primera infancia
como medida para «aliviar» el trabajo de cuidado asumido
por las mujeres. Por otra parte, aunque con menos énfa-
sis, también se han promovido programas de subsidio a los
cuidadores. Estos se han concentrado en los hogares de me-
nos recursos y se han adelantado a través de transferencias
monetarias condicionadas y contratación de cuidadoras,
como el programa de Madres Comunitarias.
Sin embargo, como señala Fraser (1997), si se evalúan es-
tos dos modelos a la luz de lo que implica la equidad de gé-
594 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

nero, los resultados, incluso en sus versiones más idílicas,

no son del todo satisfactorios. En este sentido, un Estado de
bienestar que se precie de promover la equidad de género
debe adscribirse a siete principios fundamentales: antipo-
breza, antiexplotación, igualdad en el ingreso, igualdad en
el tiempo de ocio, igualdad de respeto, antimarginaliza-
ción y antiandrocentrismo.
El modelo del «proveedor universal», si bien exitoso en
reducir la pobreza y la explotación, falla en cambiar el or-
den social de género. Así, el modelo falla en asegurar la
igualdad en el tiempo de ocio —mantiene inalterada la do-
ble y triple jornada que experimentan las mujeres—, no ga-
rantiza la equidad en el ingreso, igualdad en el respeto, la
eliminación de la marginalización de las mujeres y se ancla
al principio androcéntrico de que el ciudadano ideal es el
«proveedor universal», valoriza la esfera tradicional mas-
culina —trabajo productivo— y busca alternativas para que
las mujeres puedan encajar en este modelo (Fraser, 1997).
Por otra parte, el modelo de la «paridad en el cuidado»,
a diferencia del anterior, no busca hacer a las mujeres igua-
les a los hombres, sino hacer que «la diferencia sea menos
costosa». En consecuencia, el trabajo de cuidado obtiene el
mismo estatus que el trabajo productivo remunerado, de
forma tal que, en lugar de demandar un Estado proveedor
de servicios de cuidado, el trabajo de cuidado se mantiene
en los hogares con financiamiento del Estado. Este modelo
sería exitoso en reducir la pobreza y la explotación, ase-
gurar mayor igualdad en el tiempo de ocio, incrementar,
de forma parcial, la igualdad de respeto y apuntar a una
mejora parcial en el anti-androcentrismo si asignará igual
reconocimiento al trabajo de cuidado no remunerado y al
trabajo productivo remunerado (Fraser, 1997).
Sin embargo, el modelo mantiene inalterada la inequidad
en el ingreso —los subsidios que reciben las y los cuidado-
res están apenas por encima de una renta mínima de su-
pervivencia— y refuerza la marginalización de las mujeres,
La crisis también es de cuidados 595

al asumir el trabajo de cuidado como una tarea femenina,

consolidando así la división sexual del trabajo (Fraser,
1997).
Entonces ¿qué proponemos? Proponemos transitar hacia
una tercera alternativa, la del «cuidador universal»: «in-
ducir a los hombres a ser más como las mujeres, en otras
palabras, personas que hacen el trabajo de cuidado prima-
rio» (Fraser, 1997, p. 60), pero, además, llevar el cuidado al
ámbito comunitario con tejido ampliado de relaciones con
la familia, donde se reproducen, además, las relaciones so-
ciales en general.
En síntesis, ante la crisis del modelo neoliberal de mer-
cado, un Estado de bienestar exitoso requiere hacer de los
patrones de vida hoy asignados a las mujeres una norma
para todos y todas. Un Estado en el que, a través del reco-
nocimiento y la experiencia familiar y comunitaria, de la
dificultad que enfrentan las mujeres al conciliar su labor
como proveedoras y cuidadores, rediseñe sus instituciones
de tal manera que se elimine esta presión sobre ellas.
Un Estado de este estilo implica desmantelar la dicoto-
mía existente entre la provisión y el cuidado, eliminado su
naturaleza de género y alentando a los hombres a adelantar
las dos tareas en igual proporción, pero también otorgan-
do un rol al espacio comunitario. También significa tratar
a la sociedad, en un sentido amplio, como sitio adicional
del cuidado, con el propósito de superar la idea del traba-
jo remunerado como público y el trabajo de cuidado como
privado.
El truco es imaginar un mundo social en el que las vidas
de los ciudadanos integren el trabajo remunerado, el cuida-
do, el activismo comunitario, la participación política y el
involucramiento en la vida asociativa de la sociedad civil, a
la par que se deja tiempo para la diversión. No es probable
que este mundo se vuelva realidad en el futuro inmediato,
pero es el único mundo postindustrial imaginable que pro-
mete una verdadera equidad de género.
596 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

El diamante del cuidado: hacia sistemas integrales de

cuidado
Por ahora, quizá, el enfoque conceptual que se tiene más
desarrollado, pero que merece una adaptación particular
para cada país, en el objetivo de que la política pública re-
conozca el contexto propio, es el del diamante del cuidado.4
El marco de las propuestas es el reconocimiento de la cri-
sis de cuidados ocasionada por la pandemia del Covid-19,
que profundiza las brechas de pobreza, desigualdad e in-
equidad asociadas a la condición de género preexistentes, y
que siendo reconocidas por entidades como ONU Mujeres
(2020) y Cepal (2020), quienes llaman a los gobiernos de la
región a colocar los cuidados en el centro de sus respuestas
al Covid-19, proponen trazar rutas que nos permitan tran-
sitar hacia sistemas integrales del cuidado que aseguren el
acceso al cuidado de las personas que lo requieren y garan-
tizar los derechos a las personas que los brindan, al tiempo
que subvierten la división sexual del trabajo y propugnan
por salidas no individualistas a la crisis.
Los sistemas integrales de cuidado, son instrumentos que
dan cuenta o expresan un acuerdo social redistributivo en
términos de liberación de tiempos y acceso a recursos y
servicios, que liberen a la mujer para que ella pueda rea-
lizar sus propósitos de vida de manera autónoma; los re-
gímenes del cuidado por su parte, permiten observar a una
sociedad en términos de su estructura social del cuidado,
valorando su avance o retroceso en términos de equidad de
género. Los sistemas del cuidado son, pues, el instrumento
para incidir de manera disruptiva sobre un régimen de cui-
dado que se considere injusto o inequitativo, en donde las
preguntas por quién cuida, a quién se cuida y quién paga
los costos del cuidado resultan centrales.
El diamante del cuidado es la arquitectura sobre la que
se soporta tal redistribución, la cual permite identificar en

4. En su concepción inicial, fue sistematizado por Shahra, R. (2007).

La crisis también es de cuidados 597

dónde se tiene la mayor carga de cuidados y los puntos que

hay que desconcentrar para hacer más equitativo el sistema
integral de cuidados. De esta forma, con base en el
…diamante, se debería analizar la infraestruc-
tura del cuidado (servicios, transferencias de di-
nero, bienes y tiempo) prestada por las distintas
esferas. De esa forma, se podría evaluar en qué
medida la distribución de la carga de trabajo, res-
ponsabilidad y costo es más o menos beneficiosa
para los intereses de la equidad social y de géne-
ro. (Salvador, 2007)
Una de las características que tienen las actividades del
cuidado es que, al ser vitales, es decir, ineludibles y reitera-
tivas cotidiananamente, toda actividad que deje de realizar
algún agente debe ser asumida por otro para garantizar las
condiciones de reproducción.
Pero no se trata solo de organizar el cuidado. Se trata
también de modificar los prejuicios culturales y roles que
socialmente se naturalizan sobre el papel de la «mujer cui-
dadora» como único sujeto social del cuidado, por lo cual se
afecta estructuralmente la división sexual del trabajo hacia
un orden social más equitativo. De no abocarse tal tarea,
el impacto desproporcionado de la crisis de cuidados en el
país, sumado a las otras crisis, profundizará las brechas de
género que reducen a la mujer, pero también a la sociedad.
Entonces, como son las mujeres quienes llevan la mayor
carga, principalmente en el ámbito familiar, se trataría de
tomar medidas y adelantar políticas que permitan equili-
brar este sistema. El reconocimiento de los rasgos familia-
ristas y feminizados de nuestra división sexual del trabajo,
requiere de acciones que, por un lado, descentren en las
familias, en especial a las mujeres, las labores del cuidado,
y por otro, que desmercantilicen algunos roles de cuidado
en la perspectiva de redistribución dentro de los hogares
e incluyendo otras esferas, como la comunitaria. Por otra
598 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

parte, se requiere un rol activo del Estado como proveedor,

pero también como regulador de la oferta y la demanda de
servicios, para avanzar en los marcos normativos y políti-
cas garantistas de derechos, así como en la promoción de
políticas redistributivas.
Figura 12.
Diamante de bienestar

ESTADO

ONG

Agencias independientes Servicios estatales

de voluntarios
2 1
Grupos de autoayuda

VOLUNTARIADO RECEPTOR DE MERCADO

CUIDADOS

3 4
Amigos
vecinos Servicios privados

Familia
extensa

FAMILIARES

Fuente: Salvador, S. (2017)

Es importante caracterizar el régimen de cuidados exis-

tente en Colombia. Es decir, que se tenga la demanda de
cuidado necesaria y se amplíe la oferta de cuidados exis-
tente, así como la estructura institucional que presta tales
actividades y, avanzar en identificar el alcance de los ro-
les sobre la forma como participan las familias, las comu-
nidades, las organizaciones sociales y comunitarias, y el
mercado de tales actividades a nivel nacional y territorial,
de manera tal que podamos saber quién cuida, a quién se
cuida, quién paga el cuidado y dónde se realiza este. Así
mismo, es importante estructurar programas que apunten
de manera simultánea a distribuir cargas y tiempos de cui-
dado entre hombres y mujeres y la sociedad en su conjunto,
La crisis también es de cuidados 599

pero también, que se organicen la oferta y la demanda de

cuidados.
Se ha tendido a centrar la atención en los resultados de
la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, que, si bien cons-
tituye un avance, tiene un alcance limitado, puesto que de-
nota la gran iniquidad que hay entre hombres y mujeres
con respecto al tiempo que se dedica a las tareas del cuida-
do, pero se restringe solamente a algunas que ocurren en
el ámbito doméstico. Pero el cuidado que ofrecen, por ejem-
plo, los trabajos remunerados como el reciclaje, cierto tipo
de ventas callejeras, el trabajo comunitario para el cuidado
de menores y ancianos, los servicios de salud y alimenta-
ción, entre otros, no han sido visibilizados en su utilidad
social en el contexto pandémico. Estos trabajos, muchos
de los cuales son feminizados, dado que están asociados a
condiciones de informalidad que resultan útiles a muchas
mujeres por el manejo del tiempo para responderle a las
otras cargas familiares del cuidado, deben reconocerse, y
es allí donde, en particular, se hace importante y necesaria
la generación de infraestructura social dentro de los siste-
mas integrales de cuidado: la licencia de maternidad y el
cuidado del neonato, mediante salas de lactancia; el acce-
so a baños públicos y comedores comunitarios, y el alum-
brado público en las zonas de trabajo, son infraestructuras
esenciales que deben ser contempladas.
El sistema del cuidado, desde una perspectiva de inter-
dependencia, también se ocupa de la sutil diferencia que
subyace en el ámbito del desarrollo del trabajo de cuidado
remunerado (familia diferente a la propia o empresa), con
respecto al del trabajo de cuidado no remunerado (gene-
ralmente la propia familia), pues ambas labores resultan
igualmente invisibilizadas y precarizadas. Concebir el tra-
bajo de cuidado como tarea natural de las mujeres gene-
ra que, una vez esta labor sale del hogar para ser vendida
como servicio, es decir, en una relación salarial de los traba-
jos de cuidado, estos son subvalorados, comprendidos sin
600 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

utilidad, ni aporte a la economía (Muñoz, 2015), tal como el

trabajo de las trabajadoras domésticas, las madres comuni-
tarias, las camareras. En otras palabras, el trabajo de cuida-
do remunerado tiene un valor simbólico en total relación
con su valor social y económico dentro de los hogares. Por
tanto, hablar del sistema de cuidado implica también dar
valor a este tipo de trabajos y aumentar la calificación de
estas actividades de manera que se reconozca a trabajado-
res calificados y con derechos al trabajo decente y digno.
En este sentido, la desagregación de las prioridades de la
política pública debería priorizar los siguientes espacios del
trabajo feminizado, tanto remunerado como no remunerado:
• Trabajo doméstico y cuidadoras no remuneradas en el
hogar;
• Trabajo doméstico y cuidadoras remuneradas, y
• Mujeres sin contrato laboral asociadas a actividades de
la economía popular con bajos ingresos.
Finalmente, la propuesta está encaminada a avanzar
hacia un sistema público integral del cuidado, a partir de
un conjunto de programas nacionales que es necesario im-
plementar en observancia de las «tres r»: reconocimiento,
reducción y redistribución del trabajo doméstico no remu-
nerado en las familias, y recompensar y representar, para
el caso de las mujeres, el trabajo remunerado mal pago y
sin representación: Reconocimiento efectivo de su aporte a
la economía nacional, reducción de la carga y mejores con-
diciones para el ejercicio de los trabajos del cuidado, y re-
distribución de ese trabajo entre la sociedad, la familia, los
hombres, la comunidad, el mercado y el Estado.
Las propuestas de la Misión Alternativa de Empleo e in-
gresos son las siguientes:
• Adelantar reformas estructurales en aseguramiento y
bienestar social, de manera que trabajadoras no vincu-
ladas a relación salarial formal accedan a la oferta de in-
fraestructura, servicios y derechos asociados al trabajo.
• Generar un programa público de capacitaciones a cui-
dadoras y cuidadores que permita formalizar la oferta
La crisis también es de cuidados 601

de empleo de cuidado y mejorar su calidad, de manera

que se incremente el valor monetario de este tipo de ac-
tividades, lo cual repercute en la valoración del trabajo
del cuidado remunerado.
• Implementar una renta básica universal no condiciona-
da, de un salario mínimo mensual legal vigente, a la
población vulnerable, especialmente mujeres y grupos
étnicos, según niveles de pobreza e informalidad.
• Reconocimiento de la economía popular y estableci-
miento de acciones como el giro directo para los pro-
cesos comunitarios y sectoriales, brindar posibilidades
adecuadas de bioseguridad para el ejercicio de la venta
ambulante.
• Desarrollar un conjunto de infraestructuras de cuidado
como baños públicos, comedores comunitarios, regu-
lar el acceso sin restricción de las mujeres a las salas
de lactancia públicas y privadas, generar una política
de zonas seguras para las mujeres que trabajan en la
calle, al tiempo que se amplía la oferta pública o pú-
blico-privada y popular de jardines infantiles según la
necesidad de las mujeres y la oferta de servicios para la
tercera edad.
• Incluir a las mujeres en la agenda de la Misión Rural,
con formalización de la propiedad y acceso a la tierra
para campesinos que no la tienen; apoyo a la asociativi-
dad, provisión de bienes públicos en tecnología y vías,
infraestructura de cuidado de menores y ancianos, per-
sonal de apoyo del sector salud que alivie la carga de
mujeres cuidadoras de enfermos y dotación para labo-
res del hogar.
• Promover programas de empleo de emergencia con re-
cursos nacionales, regionales y de regalías, con acceso
prioritario a mujeres, en caminos vecinales, arreglo de
escuelas, jardines en plazas públicas y pequeñas obras
que demanden trabajo, generen ingresos y mejoren la
situación de los municipios.
602 Corrales, F., Quevedo, R. y Castiblanco, S.

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