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Riclíard E. Neustadt

EL PODER
PRESIDENCIAL
Y ·Le)§·' PÁESl'DENTES
. ' :¡ tr.),E)éRN'OS .
Políticas de liderazgo
de Roosevelf a Reagan .

*-· Traduccíón:'MMíA ELENÁ.'.'/\RAMBURú

Grupo _E ditor Latinoamericano

C~lección
-
ESTUDIOS POLÍTICOS y SOCIALES

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PRIMERA
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Poder
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i" n Estados Unidos nos gusta evaluar al presidente. Lo medimos en
lliderazgo.
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:.4 términos de debilidad o de fortaleza, y a esa medida la llamamos

No esperamos a que el hombre esté muerto; lo evaluamos
d8sde que asume sus funciones. Hacemos lo correcto. La función pre-
sidencial se ha convertido en el foco de interés de nuestro. sistema
pc,1ítico. Nuestros comentaristas y políticos hacen una especialidad de
ern evaluación. Los demás nos unimos cuando sentimos que el "go-
bierno" se mete en nuestras vidas privadas. En el tercer cuarto del
siglo XX millones de norteamericanos lo hemos sentido_a menudo.
Este libro es un intento de esclarecer aquello que evaluamos.
t Aunque todos nosotros juzgamos el liderazgo presidencial, frecuente-
mente basamos nuestros criterios en imágenes que están lejos de re-
p ·esentar la realidad de esa función. También empleamos esas imá-
g,mes cuando nos decimos unos a otros a quién elegir como presidente.
Pero es arriesgado apreciar la función de un hombre, o elegirlo para
eJa, basándose en premisas falsas sobre la verc,ladera naturaleza de su
tarea. Cuando ésta es la de ser el presidente de Estados Unidos, el
r:.esgo es excesivo. Espero que este libro ayud\3 a disminuirlo.
Nos ocupamos aquí de la persona del presidente y de su intlmmcia
S·)bre el accionar gubernamental. En término:;1 institucionales la pre-
s\dencia incluye ahora a dos mil hombres y mujeres. El presidente es
s51o uno tle ellos. Pero su actuación diffcilmente pueda medirse sin que
el foco sea él. En términos de partido, de país, o del así llamado Oc-
cidente, su liderazgo incluye mucho más que la mera acción guber-
r amental. ·
Pero la forma que se le da al espíritu, a los vatores y a los pro-
i;,ósitos no se hace en el vacío. Aunque la acción de gobierno pueda no

31

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 32 El poder presidencial y los presidentes modernos ¿Líder o empleado?
33
ser el total de ese liderazgo, todo el resto se nutre y adquiere signifi- que es posibl e que perdure en nuestro futuro: el antecedente de una
cación de ella. Sin embargo, si consideramos a la presidencia como si gran cantidad de trabajo propio. Trabajaron en un entorno de sistema
la constituyese sólo el presidente, no podemos considerar que éste sea e interes es políticos con un alto grado de continuidad. _Para entender
el gobierno. La medida del hombre no es el resultado de la acción sino la continuidad de los tiempos de Trurnan a través de la de Eisen-
el impacto . de ese resultado, Su_ fuerza o debilidad, entonces, se con- hower, uno sólo necesita colocar los diarios de 1959 junto con los de
vierte en su capacidad personal para influir en la conducta de los 1949. Salvo el tema de los comunistas internos, la materi a principal
hombres que conforman el gobierno. Su influencia se transforma en la de nuestra política e in tereses sigue siendo casi la misma. Nos ocu-
marca de ese liderazgo. Para evaluar a un presidente de acuerdo con parnos, tal como lo hemos hecho, de la guerra fría, la carrera arma-
estas reglas, uno mira la capacidad del hombre como pesquisa y es- mentista, la competencia con el exterior, el peligro de la inf1ae\Ón y el
grimista de la influencia efectiva sobre los otros hombres involucrados dafio de la recesión . Nos balancearnos en las fronteras del Estado
en el gobierno del país. Eso es lo que este libro hará. benefactor y en los límites de la s relaciones raciales. Las apariencias
La palabra presidencial en el título no significa otra cosa que el cambian pero las etiquetas permanecen iguales. También los dilemas.
presidente. El poder significa su influencia. Es . útil dejar sentados Cada una de las cosas sigue siendo un negocio inconcluso. En este
estos significados desde el comienzo. siglo no ha habido una continuidad comparable desde el comienzo
Hay dos maneras de estudiar el "poder presidencial". Una es hasta el fin de una década; contando desde 1949 esto se hace claro. Ha
centrarse en las tácticas, para decirlo así, de influir en ciertos hombres habido continuidad hasta en la -conducta del electorado nacional; lo
en situaciones dadas: cómo obtener que el Congreso apruebe una ley, que nueve afios atrás Samuel Lubell llamó "estancamiento" en nues-
cómo arreglar huelgas, cómo silenciar las rencillas de gabinete; o cómo tros alin eam ientos partidarios, aún no se ha roto .
detener un caso como el de Suez. La otra manera es retraerse de las Las similitudes entre los antecedentes de Truman y los de Ei -
tácticas en los casos dados, y ocuparse de la influencia en términos senhower les clan a sus afios una un idad distinta de la de los afias de
más estratégicos: ¿cuál es su naturaleza y cuáles son sus fuentes? la guerra, o de la era de la depresión, o de los afios veinte, o antes. En
¿Qué puede este hombre hacer para mejorar la posibilidad de tener términos de gobierno, al menos, lo s quince afios desde el día V-J (día
influencia cuando lo desee? Estratégicamente, la cuestión no es cómo de la victoria) h1erecen una designación propia. "Medio siglo" servirá
maneja al Congreso en una, situación dada, sino qué hace para realzar para los propósitos presentes. Y lo que distingue al medio siglo puede
su posibili dad de manejo en cualquier instancia, mirando al mañana expresarse brevemente: enwrgencias políticas nuevas tratadas con
desde el presente. El segundo método es el que ha sido elegido en este métodos usuales.
libro. El término "emergencia" describe las condiciones de mecliados ele
1
,.sjglo, según las nornrns del pasad o. Para las actuales, lo que alguna
'·· ' Véz haya sido emergencia es ahora un lugar común. Los di lemas de la
II - - - - , - - - - política, a través del período de la guerra fría, se asemejan a los del
pasado en un aspecto: su dificultad y complejidad para gobernarlos. La
Para investigar la estrategia de la influencia presidencial, uno debe innovación tecnológica , el cambio social y político en el exterior, el
decidir primero a quién investigar. Los problemas del poder varían con crecimie nto interno de la población, imponen enormes tensio nes no
el espectro y la escala de gobierno, el estado de los políticos, los pro- sólo en el equipo instrumental de nuestros responsables políticos sino
gresos de la tecnología, el nimbo de las relaciones mundiales. El poder también en sus recursos intelectuales. Los titubeos de los hombres
en los años sesenta no puede adquirirse ni emplearse en los mismos maduros, a mediados del siglo, evocan una de las confusiones inte-
términos que aquellos propios de Calvin Coolidge, Theodore Roosevelt, lectuales emergentes de la depresión , treinta ai'íos atrás, cuando los
Grover Cleveland o James K Polk. Pero hay una posibilidad cierta de hombres también fueron llevados más ' allá de su capacidad de com-
que en la próxima década 'un presidente tendrá que acumular in- prensión, a causa ele la novedad ele la s condiciones. En nuestro tiempo
fluencia y usarla casi en [Link] condiciones que conocemos desde la innovación nos mantiene permanentemente confusos; tan pronto
la Segunda Guerra Mundial. Si es así, los hombres cuyos problemas empezamos a comprender algo, otra cosa nueva se le añade, y ancla-
echan más luz sobre las perspectivas de la Casa Blanca son Dwight mos a tientas otra vez. Pero, a la inversa de las grandes dificultades
Eisenhower y Harry S. Truman. Es a ellos, principalmente, a quienes del pasado, nuestros dilemas políticos rara vez producen lo que el pais
examinaremos. Hacerlo es tener presente la sombra de otro, Franklin siente como una crisis. Ni siquiera la guerra de Corea trajo algo que
D. Roosevelt. Trabajaron entre los remanentes de su coalición de vo- se aproximara a un firme consenso nacional. Desde 1945, innumera-
tantes, y cumplieron con una función ampliada por la práctica que bles situaciones se han sentido dentro del gobierno como crisis; fuera
impuso Roosevelt. · · · del gobierno, rara vez se lo ha experimentado de ese modo. En la era
Nuestros dos presidentes más recientes han tenido en común algo de ln guerra fría hemos practicado políticas de "tiempos de paz". ¿Qué

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 El poJcr presidencial y los presidentes modernos ¡.Líder o empleado? . 35
34 ¡ 1

más podríamos haber hecho? La guerra fría no es una crisis; se con- cargo. Así también el hombre que prestará j;uramento el 20 de enero
vierte en un modo de vida. de 1961. En una instancia tras otra, la excepcional conducta de
Nuestros métodos políticos han sido los habituales, pero sólo según [Link] primeros presidentes "fuertes" se ha establecido hoy día como
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h1 norma ele las crisis del pasado. En comparación con lo que alguna 1: un. requisito ordinario. Theodore Roosevelt !:}Sumió una vez el rol de
vez fue la normalidad, nuestros métodos políticos han sido inusuales.
El debilitamiento de los partidos políticos, el énfasis en la personali-
nU: administrador en la situación de emergencia creada por la gran huelga
del carbón en 1902; la Ley Laboral del Fenocarril y la Ley Taft-
1,;

dad, la estrecha cercanía con los acontecimientos mundiales, la volu- n Hartley han conveTtido esas intervenciones en obligatorias para los
bilidad del público y, sobre todo, el corte de boletas, nada de esto era ¡,:H presidentes. El otro Roosevelt hizo valer una vez su responsabilidad
personal para amojonar y guiar la economía norteamericana; la Ley de
habitual antes de la Segunda Guerra Mundial. El símbolo de las
condiciones políticas de mediados de siglo es la Casa Blanca en manos ~t Empleo obliga a sus sucesores a esa tarea. Wilson y FDR se hicieron
cJ.e un partido y el Congreso en manos de otro -un símbolo clara-
mente visible en ocho de los últimos quince afios, y más aún en cuatro
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grandes oradores, actores protagónicos, en la escena mundial en el
m,Jmento culminante de la guerra; ahora, la pertenencia a las Nacio-
de los restantes siete-. En este país no se ha visto nada realmente ~·l'i
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nes Unidas y las alianzas ampliadas prescriben ese rol en forma
comparable desde 1880. Y los [Link] de esa década no fueron afectados ¡í continua en tiempos llamados "de paz". En ambas guerras mundiales
nuestros presidentes se movieron a tientas con la necesidad, creada
¡¡or emergencias en el sistema. !;¡
En lo que hace a la combinación de política mayor de gobierno e por una nueva emergencia, de integrar intereses militares y políticos;
intereses políticos, hemos visto que algunos precursores de nuestra l1 la Ley de Seguridad Nacional, hoy, da por sentada esa necesidad,
:)osición pertenecen a "mitad de siglo". Franklin Roosevelt tenía una ¡ como una constante de nuestros tiempos. FDR y Truman se hicieron
,;ituación bastante comparable hacia la mitad ele su presidencia, responsables del desarrollo y uso primero de armas atómicas; la Ley
:mnque no en sus primeros afios, y tampoco después de Pearl Harbor. ¡ de Energía Atómica pone ahora un peso comparable sobre los hombros
)or cierto, si uno [Link]úa la guer ra, puede decirse con propiedad que de cada presidente. Y lo que ha escapado a disposiciones estatutarias
,)1 medio siglo empieza con la segunda presidencia de Roosevelt. se ha agregado en gran parte al derecho consuetudinario presidencial,
.'-Juestra situación reciente es comparable, también, con aspectos de la confirmado por la costumbre, y no por ello menos fuerte: la charla
·>uerra civil norteamericana. Abraharn Lincoln está mucho más cerca íntima y la conferencia de prensa, por ejemplo, o la presentación en
:1e nosotros por las condiciones que lo rodeaban, que por la época; el vi m de los programas legislativos, o la [Link]ón en la campafia de ,
l.,incoln importunado por los radicales y esquivado por los demócratas, elr,cciones legislativas.
,ntre las confusiones administrativas e 'intelectuales propias de las Formalmente, todos los presidentes son líderes en la actualidad.
;;uerras del siglo veinte, pero en el diecinueve. Y en 1919 Woodrow En realidad esto garantiza, nada más ni nada menos, que servirán, · ' ·¡-
Wilson enfrentó y fue derrotado por condiciones semejantes a las corno funcionarios. Todo el mundo espera, en la actualidad, que el
nuestras. Pero salvo por estos hombres, uno puede decir de Truman y hc,mbre dentro de la Casa Blanca actúe en todas las cosas. Las leyes
de Eisenhower que fueron los primeros en dar forma a la influencia y la costumbre reflejan hoy día la aceptación de su imagen corno "gran
iniciador", tan extendida dentro del Capitolio como en la otra punta de
µresidencial, extrayéndola de los materiales de mediados de siglo. Es
de suponer que n'o serán los últimos. r la Avenida Pennsylvania. Pero tal aceptación no significa que el resto · _.í
dd gobierno esté a los pies de ese hombre. Significa, nada más, que · ·· "'
otros hombres han encontrado prácticamente imposible hacer lo que ' '
III - - - - - le, corresponde sin la seguridad de las iniciativas del presidente. El
servicio hacia ellos mismos, no el poder para el presidente, es lo que
Tendemos a evaluar a los predece sores de Truman, como si el "lide- lo, lleva a aceptar este liderazgo formal. Las acciones de aquél les son
rnzgo" consistiera en una serie de iniciativas en lo económico, diplo- útiles en sus asuntos. La transformación de sus o_bligaciones rutinarias
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mático, legislativo o en la comunicación de masas. Si los medirnos a él atestigua la depel)dencia de ellos de una Ca,sa Blanca activa. Un
y a sus sucesores también así, serán líderes automáticamente. Una ti' p1esidente, en estos días, es un valioso empleado. Sus servicios ' se
ilamativa característica de nuestro pasado reciente ha sido la trans- reclaman · en todo Washington. Su influencia,, sin embargo, es un
formación de las acciones que una vez consideramos excepcionales en arnnto distinto. Las leyes y la costumbre poco nos dicen del liderazgo
prácticas de rutina. Un presidente puede conservar la libertad, según · df, hecho.*
la frase de \Voodrow Wilson, "para ser tan gran hombre como pueda".
Pero en la actualidad no puede ser tan pequefi.o como podría desear. * Ésta es la base para una distinción clave entre poderes formales , o "poderes"
Nuestros dos presidentes más recientes han dado todas las co 110 sinónimo de autoridad legal, y poder, siempre en singular, sin comillas, como
muestras de lo que tradicionalmente asociarnos con la fortaleza del si.i,ónimo ele inílucncia personal.

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36 El poder presidencial y los presidentes modernos ¿Líder o empleado? 37
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garantía de liderazgo de hecho. Ningún hombre o grupo , a ambos la-
dos de · la Avenida Pennsylvania, comparte su peculim· estatus en
IV----- t· nuestro gobierno y en cuestiones políticas. Por eso es que sus servicios
están en demanda. Por el mismo motivo, sin embargo, las obligaciones
¿Por qué nuestros presidentes han siclo honrados con este empleo? La de todos los otros hombres son diferentes de las de él. Sus funcionarios
respuesta es que no basta el servicio de ningún otro. Nuestra Cons- del gabinete tienen tareas departamentales y delegadas. Sus líderes
titución, nuestras costumbres y nuestros intereses políticos suminis- legislativos encabezan bloques del Congreso; uno en cada cámara. La
tran la mejor fuente para las iniciativas que el presidente pueda to- organización nacional de su partido se mantiene apartada de su fa-
mar. Los funcionarios ejecutivos necesitan decisiones, protección po - milia oficial. Sus aliados políticos en los estados no necesitan dar la
lítica y un árbitro en las peleas. ¿De dónde saldría esto sino de la cara en Washington o encararse entre eJlos. Los grupos privados que
Cas a Blanca? Los legisladores necesitan una agenda estatuida .desde buscan su apoyo no están obligados a gobernar. Y los arnigos de afuera
afuera, algo de prestigio para responder u oponerse. no están obligados a participar de nuestras elecciones. Faltándoles la
¿Qué mejor que el programa presidencial'? Los partidos políticos posición y prerrogativas presidenciales, estos hombres no pueden ver
necesitan defender una platafo1·ma en la próxima campafia nacional. las obligaciones de aquél como propias. Tienen sus propias tareas que
¿Cómo hacerla si no es a partir de la administración? Personalidades hacer, ninguna parecida a la que aquél tiene. Cuando ellos se percatan
privadas, con intereses públicos, pueden necesitar una mano amiga o de sus tareas, pueden encontrar que lo correcto es seguir al presi-
un brillo extra. En ambos ca-sos, ¿quién da más satisfacción que un dente, o puede se1· que no. Que ellos se sientan obligados en su res-
presidente? Y, fuera de Estados Unidos, en cada país donde nuestros ponsabilidad a hacer lo que el presidente quiere, es una pregunta
intereses y posiciones influyen en la política interna, habrá gente que abierta. Esa pregunta sirve para presentar este libro.
i1ecesitará que se haga o diga lo correcto, o que se detenga lo inco-
rrecto desde Washington. ¿Qué simboliza mejor a Washington que la
Casa Blanca?
Ún presidente moderno está obligado a enfrentar demandas de
ayuda y servicios de más o menos cinco procedencias distinguibles: de if
los funcionarios ejecutivos, del Congreso, de sus partidarios, de los
ciudadanos en general y del exterior. El cargo de presidente es la
expresión de estas fuerzas de presión. En efecto, son presiones inhe-
rentes a lo electoral, y cada presidente tiene un conjunto de cinco
grupos de electores. Los cinco no se distinguen por los miembros que
los integrnn; la asociación es, obviamente, una cuestión que se da por
afiadidura. Y, considerados· uno por uno, no igualan el electorado total
de un presidente; una de esas fuerzas de presión, por cierto, está fuera
de su electorado. Se los distingue, más bien, por los diferentes recla-
mos sobre el presidente. Lo que quieren son iniciativas, por cinco ra-
zones diferentes. Puesto que el gobierno y los asuntos políticos no han
ofrecido alternativa, nuestras leyes y costumbres convierten esos de-
seos en obligaciones presidenciales.
¿Poi· qué, entonces, el presidente no tiene garantías de ejercer una
influencia acorde con los servicios que presta? Las relaciones electo-
rales son relaciones de dependencia. Cualquiera que tenga algo de
parte en el gobierno de este país, pertenecerá a uno (o dos, o tres) de
los grupos electores del presidente. Ya que cada uno depende de él,
¿por qué él no tiene asegurado el apoyo de cada uno? La respuesta es
que nadie más se sienta donde él se sienta o ve lo mismo que él ve ;
nadie más siente el peso de sus obligaciones. Esas obligaciones son el
tributo al lugar único que ocupa en nuestro sistema político. Pero,
precisamente por ser único, recaen sobre él solo. Las mismas condi-
ciones que promueven su liderazgo de forma son las que impiden una

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a comienzos del verano de 1952, antes del calor de la campaña, el

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J. \ presidente Truman solía hacer observaciones sobre los problemas
del presidente entrante, en caso de que Eisenhower ganase la próxima
t e·1ección. "Se sentará aquí", decía Truman (golpeteando su escritorio),
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"y dirá, '¡hagan esto! ¡hagan aquello !. Y no pasará. nada. Pobre Ike;

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e:;to no se parecerá ni un poquitit o al Ejército. Lo. encontrará muy
f1ustrante." '
Evidentemente fue así para Eisenhower. "Frente a las continuas
d sidencia s y desunión , el Presidente explotaba a veces e~asperado",
escribió Robert Donovan al comentar los primeros meses de gobierno
~ d81 prim er período de Eisenhower. "De qué servía, quería saber, su
¡:¡ intento de dirigir al Partido Republicano ... ". 1 Y esta reacción no se
limitaba a los primeros meses, o a su partido solamente. "El Presi-
L d,mte aún siente", me sefialó un ayudante de Eisenhower en 1958,
t
"que cuando él ha decidido algo, eso debe significar que ya está lis-
t, te,... y cuando rebota sin haber sido hecho, o mal hecho, tiende a r e-
r aecionar sacudido por la sorpresa."
Truman sabía desde dónde hablaba. La palabra "resignado" en vez
d8 "sacudido por la sorpresa" le hubiera cabido a él. El ex senador
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puede haberse conmovido menos que el ex general, pero no por eso
estaba menos sujeto a esa doloros_a y repetitiva experiencia. "Hagan
e,:to, hagan aquello, y no pasará nada." Mucho antes de que hablase
sobre Eisenhower, mencionó su propia experiencia con otras palabras:
"Me siento aquí todos los días, tratando de persuadir a la gente de que
hagan cosas que deberían tener el sentido común de hacer, sin nece-
sidad de mi persuasión ... A eso es a todo lo que llegan los poderes del
presidente".

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40 El poder presidencial y los presidentes modernos Tres casos de autoridad 41

En estas palabras de Eis enhower acerca de su trabajo, uno en - f tercero. Para los propósitos de una r ev1s10n fáctica es conveniente
cuentra la esencia del problema que tenemos ahora ante nosotros: los discutirlos en ese orden. Una vez constatados los hechos, la cronología
'
"poderes", no son garantía de poder; el oficio de presidente no es ga-
rantía de liderazgo. El presidente de Estados Unidos tiene un alcance
puede ser ignorada.
Cuando estalló la guerra de Corea, a fines de junio de 1950, al l
extraordinario de poderes formales, de autoridad en el derecho escri -
to y en la Constitución. Aquí i:stá el testimonio de que, a pesar de sus
"poderes" no obtiene resultados al dar órdenes - o, en todo· caso, sólo
penetrar fuerzas de Corea del Norte en la del Sur, MacArthur estaba
. e.n Tokio, a seiscientas millas ele distancia, como comandante supremo
de la ocupación aliada de Japón, y como comandante de las fuerzas
l
poi' dal' órdenes-. También tiene tm estatus extraordinario, ex offi- 11orteamericanas en el Lejano Oriente, cargos que había asumido cinco
cio, de acuerdo con las costumbres y métodos de nuestro gobierno. años antes, cuando aceptó la rendición japonesa. Para él y sus fuerzas,
Aquí está el testimonio de qui:!, a pesar de su estatus, no consigue necesariamente, 'l'ruman dio primero ayuda militar a Corea del Sur. 2
ejecutar algo sin discutir. El poder presidencial es el poder de per- No había otras fuerzas a mano. Cuando las Naciones Unidas tomaron
suadir. la guerra a su cargo, y le dieron mandato a Estados -Unidos; Truman
Este testimonio, a primera vista, parece enteramente rebatido en · agregó a los otl'os cargos de MacArthur la designación de comandan-
los hechos por la actuación pública de la misma administración Tru- te de las fuerzas de la ONU.
man y por la de Eisenhower. Tres casos, de entre muchos, ilustran la Hacia el mes de agosto, el. general había demostrado que podía
aparente contradicción. En 1951 se le ordenó a Douglas MacArthur pisar firme en Corea y que , personalmente, podía tener en mente algo
que Tenunciara a su comandancia; hizo lo que le dijeron . En 1952, más que echar a l9s comunistas de Corea del Norte. En los primeros
Truman incautó las acerías de la nación; permanecieron en poder del días de la guérra, Washington había "neutralizado" a Formosa, orde-
gobierno cerca de siete semanas, hasta que el Presidente ordenó dejar nando que la Séptinia Flota se interpusiera entre el régimen comu-
sin efecto la medida, cuando la SupTema Corte sostuvo que se había :¡¡
nista, en el territorio ele China, y el régimen nacionalista, que domi-
excedido en su autoridad. Y, en 1957, Eisenhower ordenó que las ·~:, naba en la isla. MacArthur se reunió enseguida con Chiang Kai Shek,
tropas federales se dirigi eran a Little Rock; los agitadores fueron y las declaraciones públicas de ambos indicaban algún tipo de acuer-
dispersados y los niños negros volvieron a la escuela. Evidentemente, do a favor de la causa de Chiang, y de compromiso con los. naciona-
algunas órdenes son eficaces; se pueden obten er algunos resultados listas de Corea. Estas declaraciones estaban en discordancia con la
con sólo darlas; algunas acciones se logran sin discutir. Algunos co- política de Washington, para no mencionar la de la ONU y sus
mentarios de Truman parecen ser desmentidos por sus propios actos y miembros, y Truman, finalmente, tuvo que decirle a MacArthur que
los de sus sucesores en estas instancias, entre otras. retirara una nueva declaración que él había enviado a los veteranos de
La contradicción es superficial. La misma existe si las palabras de guerra.
'l'ruman significaron que los poderes formales no tienen fuerza ante la A las tres semanas de este episodio, Washington estaba dispuesto
influencia. La contradicción desaparece en el momento en que se toma a perdonárlo y a olvidarlo, ante los éxitos en el campo de batalla. El
en cuenta que las palabras de Trnman implican que la mera .aserción 15 de setiembre, las tropas de MacArthur desembarcaron en Inchon;
de un poder formal rara vez es suficiente. Tomadas en este segundo de ahí en más, la virtual victoria llegó de inmediato. Un mes después,
sentido, sus palabras se fundamentan realmente en estos casos de Truman se reunió con el general en Wake Island. Acordaron entonces
autoridad. Porque la destitución de MacArthur, el embargo de las que no había desavenen cias sobre los nacionalistas chinos, y confi-
aceTías y el envío de tropas federales nos muestran con amplitud cuán dencialmente veían con agrado un pronto fin a la lucha, con la ocu-
especiales son las circunstancias que favorecen el ejercicio de la au- pación de toda Corea del Norte.
toridad. También muestran cuán estrecho es el margen para su Esta confianza no iba a durar. En la primera semana de noviem-
cumplimiento efectivo, y cuáu costoso su empleo. Un análisis del poder bre se tambaleó, cuando las tropas de la ONU se encontraron con los
presidencial debe comenzar destacando los límites impuestos a los comunistas chinos. En la última semana de noviembre, la confianza se
"poderes" presidenciales. Estos ejemplos nos dicen mucho sobre esos quebrantó por un ataque comunista, que tomó a MacArthur sin estar
límites. •. preparado, y con las tropas lastimosamente dispersas. Para poder
ponerlas a salvo, fue obligado a retroceder dos tercios más abajo de la
península. Recién a mediados de enero de 1951, Washington empezó a
II----- r tener la seguridad de que las nuevas líneas podrían formarse, soste-
nerse y recobrarse. Entretanto, MacArthur había anunciado la proxi-
Antes ele ir a lo que estos casos indican, permítanme revisar los he- midad de una ·"nueva guerra". Había perdido la espernnza de dominaT
chos de cada uno de ellos. Cronológicamente; el caso de MacArtlmr alguna parte de la península, y públicamente había culpado de su
está primero, el embargo siderúrgico segundo, y el caso de Little Rock, derrota a la insistencia de Washington en confinar la lucha sólo a

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42 El poder p r e sidencial y los preside ntes mo d ernos 'l'res casos de autoridad 43

C¡_,rea. Inmediatamente después de la intervención china, MacArthur d1} Estabilización Salarial, un cuerpo compuesto, en partes iguales, por
8 r:1pezó a ponerse en campaña para tomar medidas de guerra contra miembros del trabajo, la industria y del pueblo, que tenían la misión
lo ; comunistas chinos en su propio suelo. del control salarial y de las tareas de los Aliados durante la guerra de
Truman, sus asesores y la mayoría de los aliados reaccionaron Corea. Corno esta mesa salarial todavía par'ticipaba de las interpela-
oponiéndose tanto como al ataque de Pekín. La mirada de todos ellos ciones, el sindicato postergó dos veces la huelga, nuevamente, ante la
ef' taba puesta en Europa, donde el gran desafío era la guerra fría. insistencia de Truman. Entonces, ya fijada la }:iuelga para el 9 de abril
E:;peraban minimizar el riesgo de cualquier injerencia prolongada, ;f:; de 1952, los representantes obreros y del pueblo, que conformaban la
fuera donde fuese, y especialmente el peligro de la tercera guerra
mundial. Si el objetivo principal de la lucha, Corea del Sur, podía
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¡;!
mesa salarial acordaron, el 20 de marzo, los términos de un acuerdo
püra recomendar a las partes en disputa. Los representantes de la
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quedar a salvo sin profundizar esos riesgos, se podían dar por con- industria lo rechazaron . Ante estas propuestas .mayoritarias, el sin-
formes. Hacia febrero, el general Ridgway, que comandaba las fuerzas dicato se plegó a ellas; las compañías las atacaron, y los funcionarios
d(? tierra en Corea, les aseguraba que era posible lograrlo. Para el mes ff las creían "elevadas".
d,i marzo, sus tropas lo estaban haciendo. Antes de terminar el mes, 1~ La Mesa de Estabilización Salarial era parte de una compleja je-
la totalidad de Corea del Sur estaba otra vez en manos de las Na- J.t;' nrquía· administrativa, establecida en los primeros seis meses de la
ciones Unidas, y las tropas de Ridgway estaban llegando al norte, ¡,;it guerra de Corea. En la parte más alta estaba la Oficina de Moviliza-
h.1cia las líneas naturales de defensa después de la frontera. ;~ c·ión de Defensa (ODM), encabezada por Charles E. Wilson, a quien
En ese momento, parecía posible que las hostilidades acabasen con Truman le había confiado la "dirección", "super\;isión" y "control" de
la reinstauración, a grandes rasgos, de la situación tal como estaba en JI,¡ todo el esfuerzo del frente económico interno. (Este era el "Electric-
los comienzos. A Washington, y a sus aliados, esto les parecfrrlo más Charlie" Wilson, de la General Electric, que no debe ser confundido
ventajoso dentro de un mal arreglo; a MacArthur y a muchos ciuda-
danos norteamericanos, les parecía lo peor. En vez de aceptarlo,
¡¡ con el secretario de Defensa de Eisenhower.) La ODM había sido su-
perpuesta a todo lo demás en el período posterior a la intervención
MacArthur .inició una nueva artillería de declaraciones públicas des- f china. En orden siguiente estaba la Agencia de Estabilización Econó-
!
tinadas, aparentemente, a empujar a Washington a "ganar" la guerra. ¡e mica (ESA), que había sido creada antes del rtombramiento de Wilson.
El 17 de marzo, en una declara ción a la prensa, llamó a la acción para f En los papeles, esta agencia administraba poderes discrecionales sobre
",lar respuesta en los más altos niveles internacionales a las tinieblas l )S precios y salarios, conferidos al Presidente 'por la ley de Defensa de
de la no declarada guerra de China Roja". 3 El 25 de marzo, hizo pú- Producción. En realidad, esos poderes estaban administrados por dos
blico un pedido de r endición del enemigo, boicoteando el plan de una unidades subordinadas: la Oficina de Estabilización de Precios, diri-
oeclaración presidencial que hubiera expr esado interés en el estable- b. cida por Ellis Arnall, anterior gobernador de Georgia, y la mesa sa-
;1
cimiento de una negociación. El 5 de abril, Joseph Martín, líder de la larial misma. La oficina estaba organizada como una gerencia de li- 1
r 1inoría en la Cámara de Representantes, leyó una carta del general neamiento regular. La mesa salarial estaba 1administrada como una·
en la que éste deploraba las políticas de sus superiores, y finalizaba comisión reguladora, con uno de los miembros públicos incorporado· a,
C:on las palabras: "No hay sustituto para la victoria". la misma. La mesa tenía autoridad para fijar -estatutos, por delegación
Para el 5 de abril, la decisión de Trurnan ya había sido tomada; ele la ESA, sobre fijación de límites máximos, en los salarios. También
· cinco días después, MacArthur fue relevado. Una extraordinaria y [Link]ía una autorización directa de la Casa Blanca para sugerir solu- ,,. ,
emocionante manjfestación pública saludó su regreso. La emoción se ciones en temas no salariales de disputas lab:orales. Ambas funciones
desvaneció, y también lo hizo el general, durante el curso de las in- ne veían envueltas en el caso de las acerías. Las reglas salariales de la
1erpelaciones del Senado, que' hurgaban en cada rincón de la política mesa eran legalmente aplicables; las propuestas no salariales, no.
<,ficial. Mientras tanto, la guerra seguía estando limitada. En julio Teóricamente, sus techos salariales estaban sujetos a revisión por
c:omenzaron las conversaciones para una tregua; dos años después, parte del estabilizador económico, o del movi1izador de defensa, o del
esto produjo un armisticio a lo largo de la línea que las tropas habían ¡;. :)residente. Pero, en términos prácticos, caso por caso, la composición
itlcanzado en junio de 1951. ,;ripartita de la mesa y los procedimientos cuasi judiciales hacían a las
Hasta aquí los hechos en el caso MacArthur. El próximo es el caso decisiones mayoritarias sobre salarios casi irreversibles, y ni siquiera
tle la incautación de las acerías. El 31 de diciembre de 1951, cinco )asibles de ser revisadas en los otros ítems. En comparación, la Ofi-
·neses después del comienzo de conversaciones de paz en Corea, los :ina de Estabilización de Precios era una unidad administrativa, con
,·:ontratos entre la Unión de Trabajadores del Acero y los grandes in- .ma independencia no mayor de sus superioi·es que la que podía ganar
,;ereses siderúrgicos terminaron con un cese de los convenios colecti- por rivalidad burocrática, y sin tareas, que no fueran sobre cuestiones
1os.4 A pedido personal de Truman, los hombres siguieron trabajando :le precios, que la distrajesen de algo ajeno al control de los mismos.
;in contrato, mientras el Presidente trasladaba la disputa a la Mesa Sin embargo, los controladores de precios y los de salarios tenían una

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El poder presidencial y los presidentes modern os 21: Tres casos de autoridad 45
44

cosa en común: desconfiaban de los que estaban por encima de ellos y abogados gubern amentales respondieron con apelaciones sobre la ne-
practicaban una frialdad mutua. cesidad de la defe nsa nacional. También hi cieron reclamos sobre los
Las propuestas de la mer:a salarial, del 20 de 'marzo, precipitaron
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ilimitados, "inh erentes", poder es pre sidenciales. El juzgado , sin em-
una crisis en el caso de las acerías. La industria declaró esas pro- bargo, se indign ó con esto. La indignación era comparti da por legis-
puestas inaceptables. El sindicato las calificó como el mínimo que es- ladores y editores.
tarían dispuestos a aceptar. La administración no podía desautori- El 29 de abril, el juzgado distrital negó la autorización a Trum an
zarlas, sin echar a perder toda la maquinaria de la estabilización sa- para incautar la s fábricas de acero. Comenzó una huelga de inm ediato.
larial. Faltaban sólo tres sem¡mas para la huelga. Según el Pentágono, Tres días después, la orde n de ese juzgado fu e deteni da por una ape-
las posibilidades de una ofen siva enemiga prohibían cualquier pérdida lación judici al que per mitía al gobi erno ll evar el caso ante la Corte
en la producción de acero. En e·stas circunstancias, Wil son, como di- Suprema. Los hombres volvieron, entonces, de mala gana a1 trabajo. A
rector de la movilización de defensa, tomó el asunto a su cargo. Su requerimi ento ele Truman, los jefe s del sin dicato y de las compafiías
respuesta a la crisis fue una autorización al precio de las compafiías, fueron a la Casa Blan ca, a tratar de negociar entre ellos. El 3 de
suficiente para inducir a un acuerde de salarios y otro s t emas, antes mayo, mientras se encami naban las negociaciones, la Corte Suprema
del estallido de la huelga. Después de apuradas consultas con el asumió la j ur isdicción del caso y, dej ando pendiente su deci sión, or-
Presidente, quien estaba finalizando unas vacaciones en Key West, denó no innovar en los salarios. Las negociacion es en la Casa Blanca
Wilson sondeó a los industriales para una liberación de precios. Des- cesaron de inm edi ato; t odas las partes se presentar en an te la Corte.
afortuna'damente, en una improvisada conferencia de prensa, expresó El 2 de junio, una mayoría de la Corte Suprema defen día el ve-
su disgusto personal por los términos del acuerdo de la mesa salarial. r edicto judici al del distrito con un conjunto tal de opinion es que no
Esto acabó con la confianza: del sindicato y arrojó dudas sobre los re- podía llegarse a otra cosa que no fuera una solución favorable. El
clamos de Wilson de estar actuando en nombre de la admini stración. Presidente, ent onces, devolvió las acerías a manos privadas. Nueva-
Inmediatamente después, Wilson fue desairado por los funcionarios de mente hubo una huelga. Esta vez, las acerías perman ecieron cerradas
la industria, que querían precios más altos, y que no h acían promesas durante siete semanas, hasta que las negoci aciones colectivas, y las
de llegar a un acuerdo con el sindicato. Seguidamente, el subordinado promesas de la Casa Blanca de liberación de los precios, produjeron un
nominal de Wilson , Ellis Ai-nall, director de precios, obtuvo apoyo de acuerdo el 24 de juli o. Los obreros ganaron ventajas un poco menos
Truman para una posición má s firme en el control de prec'ios. Las favorables que las propuestas por la mesa salarial; las compafi.ías
autorizaciones a los incrementos de los costos iban a ser permitidas obtuvier on una considerable liberación de los precios, mayor que la
dentro del curso normal, pero solamente después de qu e se hubiera -. que Wilson una vez había ofrecido.
Tal fue el resultado del embargo del acero. Entre éste y el tercer
incurrido en esos costos. Previo a ello, debía haber un acuerdo sobre el
manejo laboral. Arnall plant eó la cuestión y Truman aceptó los tér- caso, hay cinco años y dos elecciones de Eisenhower. El caso de Lit tle
minos. Wilson renunció el 29 de marzo; Rock comenzó en los primeros cinco meses de su segundo período. 5 En
En los días restantes anteriores a la huelga, la Casa Blanca, ahora abril de 1957, un tribunal fe deral de apelacion es aprobó el plan inte-
directamente involucrada, trató de presionar a las compafüa s y al gracionista preparado por las autoridades escolares de Littl e Rock,
sindicato a establecer un acuerdo sin conceder antes un aumento de continuador de la decisión de la Corte Suprema de 1954, de que la
precios. Las negociaciones colectivas fue ron reanudadas y se intentó segregación escolar era inconstitucional. La Dirección Escolar de Lit tle
una mediación. A esto le siguieron muchas maniobras tramposas y Rock anun ció que la escolaridad integrada comenzaría en la Central
desentendimientos, pero no un acuerdo. Finalmente, para evitar un High School en setiembre. Se intensificaron los esfuerzos para adaptar
cese de la producción, Truman embargó la industria del acero dos a la comunidad a ese proyect o. Los sucesos se desencadenaron cuando
horas antes de que se produjera la huelga. Le ordenó, al secretario de un ciudadano local pr esen tó, con éxito, una petición a l juzgado del
Comercio, la administración de las acerías, y convocó a los hombres a lugar para que fuera detenida la in tegración. La proh ibición del j u z-
trabajar como empleados del gobierno. El sindicato respetó la convo- · gado local fue decl ara da nula por un juez fe der al, y legalmente se
catoria de Truman; las compañías aceptaron el control gubernamental despejó el camino para las cla ses r acialmen te integra das cuando la
-y fueron a la Justicia-. .Al ordenar el embargo, el Presidente actuó escuela fue reabierta el 3 de setiembr e.
sin una sanción reglamentaria. En realidad, él había ignorado lo es- Pero el 2 de setiembre , Orval Faubus, gobernador de Arkansas,
tatuido en los libros, la Ley Taft-Hartley, que le daba la alternativa de envió a la Guardia Nacional a rodear la escuel a. Estos soldados, por
buscar una interdicción a lo s llamados a una huelga del sindicato, por • instrucción suya, mantenían fue ra a t odo s los negros para impedir la
otros ochenta días. Bajo estas circunstancias, las compañías afirmaron violenta reacción pública que, él predecía, seguiría al ingreso de los
que el embargo era ilegal. De modo que lo pla11tearon ante la prensa mismos. Imposibilitad o de ll évar a cabo su pl an ele i11tegración , el
y en el juzgado del distrito federal, el 9 de abril y días siguientes . Los consejo escolar solicitó instrucción del juzgado federal. Este orden ó al

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46 El pode r presidencial y los presidentes modernos Tres casos de autoridad 47
'
consejo proceder como estaba planeado. Los soldados de Faubus, sin ¿Qué yace detrás de la "autoejecución" de estas órdenes? Cuando
embargo, impedían el cumplimiento, bajo órdenes suyas. Una petición sE: enviaron las tropas a Little Rock, la accion de Eisenhower tomó la
para prescribir al gobernador se presentó ante la justicia el 10 de forma de una orden ejecutiva, que "autorizaba y encomendaba" al
s~,tiembre, con el procurador general de Estados Unidos como peti- sHcretario de Defensa a refo1:zar las órdenes del juzgado distrital de
cionante. Al día siguiente, Faubus pidió una audiencia con Eisen- Arkansas, utilizando "tantas fuerzas armadás de Estados Uríidos .como
h ,Jwer; el Presidente la acordó. Estaba en ese momento de vacaciones sea necesario". Para implementar esta ordf,d 1
, hubo sucesivas delega-
eH Newport, Rhode Island, y se concertó un encuentro allí para el 14 ciones de autoridad, desde el secretario de Defensa al secretario del
dn setiembre. Pero la reunión no produjo acción alguna por parte de Ejército, pasando por las unidades de la 101 División Airborne y de la
1Lnguno de los dos. Guardia Nacional de Arkansas, los ejecutores físicos de la orden de ·
El 20 de setiembre, el juzgado federal prohibió al gobernador Eisenhower. En la forma, cada delegación 'fue discrecional. En Tos ·
cualquier interferencia en el plan del consejo escolar. El gobernador hechos, según un miembro de la Casa Blanca, "el Presidente decid:Í6 ''·'
rE:tiró la Guardia Nacional, y al día siguiente, el 23 de setiembre, una q.1é tropas usar y cuán rápido deberían estar allí y qué harían cua¡.i-' ,p
ruidosa turba irrumpió entre las filas de la policía y molestó a varios dJ llegasen. Eso salió de aquí, y todo lq que tuvieron que ha,c~f: ' '
observadores circunstanciales. Los niños negros, que habían ido a la nuestros amigos del Pentágono fue ponerlo en marcha. Sabían · exac~'•''.'
et:cuela, fueron llevados de vuelta a casa. Esa tarde, el Presidente tamente qué debían hacer al minuto de haber sido firmada la orden". '·
emitió una proclama a los ciudadanos de Little Rock, ordenando a Sabían, también, que el Presidente tenía la intención de dirigirse a· 1aJ.' \
"todas las personas" que cesaran en su obstrucción de la Justicia. Esa nación para justificar la acción tornada. Bajo circunstancias· así,' •
noche, la Casa Blanca y el alcalde de Little Rock mantuvieron con- mandato y cumplimiento son una ecuación' fácil.
sultas. A la mañana siguiente, Eisenhower llamó a la Guardia Na- En el caso de MacArthur, la ecuación es 'a ún más fácil, porqu'e las
cí Jnal de Arkansas a ponerse al servicio federal, quitándola así de las [Link] eran las más simples de todas: Truman, como coinan-
manos de Faubu5,, y ordenó a tropas regulares del Ejército asistir a dante en jefe, firmó la orden que relevaba al general, y éste mismo fue
L .ttle Rock. Se r est auró el orden y los niños negros volvieron a la e l ejecutor, transfiriendo su mandato al sucesor designado. Los mal-
e¡:cuela. Siguieron asistiendo, y las tropas federal es permanecieron entendidos estaban excluidos; era imposible ºd iscutirla, por la publici-
a;>ostadas a lo largo de todo el año escol ar hasta junio de 1958. dad dada a la or den y el mensaje presidericial explicándola:
De ahí en adelante, el intento de integración de Little Rock entró En cuanto al embargo de la industria aél acero, Truman anunció
eu una nueva fase . Al reabrirse la escuel a en 1958, Faubus había su acción en un mensaje televisado al país, y al mismo tiempo, por
p-,·opuesto, recibido y luego invocado la legi slación estadual, que lo medio de una orden ejecutiva, encomendó al secretario de Comercio,
autorizaba a cerrar la escuela si ésta era integracionada. En 1959, la Charles S. Sawyer , tomar posesión de las fábricas corno administrador
corte federal anuló esa legislación, y se hicieron arreglos para abrir la del gobierno. Para llevar a cabo esta orden, todo lo que se necesitaba.
e,-.cuel a en los mismos términos, aproximadamente, de 1957. En el inicialmente, era una notificación telegráfica 'de Sawyér a los gerentes:
n~omei1to de escr ibir esto, el gobernador había demostrado la intención y una delegación de autoridad a los ejecutivos de las empresas, con el
d,: dejar de lado esos términos, si encontraba la manera de hacerlo. pedido de que permanecieran en el trabajo e hicieran flamear la
E,te resumen concluye sin haber llegado el asunto a su fin. bandera en las fábricas . Enseguida del anuncio, ampliamente difun-
dido a toda la nación, el Secretario no _podía hacer menos, y el go-
bierno, entonces, estaba en posesión de lo embargado sin necesidad de
- - - - - III - - - - - hacer nada más.
Este breve relato es suficiente para mostrar qué yace detrás de la
L)l renuncia de MacArthur , el embargo de las acerías y el envío de rápida ejecución de estas órdenes. Operaron al menos cinco factores
trop as federales a Little Rock compar ten una característica común: .iS comunes. En cada ocasión, la intervención del Presidente fue directa,
cc,mo tentativas de acción inmediata, las órdenes del Presidente mis- ei, sin ambigüedades. También lo fueron sus palabras. Su orden· fue
mo producen resultados, en los cuales parece que las palabras fuesen !ITT:
,;. ~ ampliamente publicitada. Los hombres que la recibieron tenían el
equivalentes a la acción. El Presidente dijo "hagan esto, hagan aque- ~ ~
a
control de todo lo necesario para llevarlas cabo. Y no tenían, apa-
llo", y eso se hizo. Desde el punto de vista presidencial, estas órdenes
fueron autoejecutadas. Darlas fue llevarlas a cabo. Literalmente,
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rentemente, duda de la autoridad del Presidente para emitirlas. No es
accidental qµe estos cinco factores puedan encontrarse en las tres
n :nguna orden se lleva a cabo a sí misma; autoejecutadas significa en ¡;. i1stancias. Estos son los factores que producen las órdenes autoeje-
n:alidad ejecutadas por otros. Pero la autoejecución describe el efecto ¡t cutadas. Ante la falta de cualquiera de ellos~ las posibilidades son que
p:áctico tal como se les aparece a aquellos qtie dieron las órdenes. ¡t l )S meros mandatos no produzcan el cumplimiento. ·
Ante los ojos del q,i.e las dio, el mandato implicó el cumplimiento. Para ver lo que [Link] en ausencia d_e estos factores favorables,

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48 El poder presidencial y los presidentes modernos Tres casos <le autoridad 49

permítanme volver a los incidentes dentro del mismo marco fáctico lenciar a asesores de secretarios, que de una orden de Truman a su
descripto por estas tres órdenes. Las tres fueron ejecutadas pronto. comandante supremo. De hecho, MacArthur era el blanco de esta or-
Precediéndolas, o sucediéndolas, sin embargo, hubo muchas otras ór- ~x-?:
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den; sus declaraciones a la prensa, inmediatamente después de la
denes que. no se llevaron a ¡:abo. Esas otras sirven para ilustrar lo que in tervención china, eran la causa de ella. Su manera de conducirse era
sucede cuando falta un factor favorable. /~;: motivo de seria preocupación para Truman. Pero, ¿córno había de sa-
El ·primer factor que favorece el cumplimiento de una orden pre- berlo el general? La amplia aplicación de la orden y la a pariencia
sidencial es la seguridad de que el presidente la ha dictado. Las tres fi rutinaria de la misma estaban destinadas a ahorrarle una violencia
{~ personal (un hecho que, de por sí, dice bastante). Su efecto era mini-
órdenes autoejecutadas fueron dadas por el hombre mismo, y no sólo
en la forma, sino mucho más: en los hechos. Fueron sus propias ór- mizar su impacto y hacer borrosa la prncedencia de la misma. Aun
denes, en el doble sentido de que salieron de él y expresaban una cuando se reconociera como el destinatario personal de 'l'ruman,
decisión personal definida. A los receptores no les quedaba duda de MacArthur debe haber advertido que su ofensiva de prensa, a iniciar
cualquiera de estas dos cosas; la redacción, distribución y publicación una "nueva guerra", había provocado en Washington nada- más que
se hicieron cargo de ello. Para ver lo que puede ocurrir cuando este una reprimenda bajo el aspecto de esta borrosa orden. Cuando los
factor está ausente, sólo se necesita constatar el incidente que preci- riesgos políticos y el orgullo son elevados, las convicciorn,s claras (y los
pitó la renuncia de MacArthur: su pública exigencia de rendimiento aliados políticos poderosos), ¿por qué un comandante supremo no in-
del enemigo el 24 de marzo de 1951. tentaría en marzo una acción más audaz que la que lo había hecho
El llamamiento del general a la rendición enemiga se produjo retirarse en diciembre?
cuando el Presidente, en consultas con los gobiernos aliados, estaba El segundo factor, que hace al curnpliniiento de un pedido del
planeando una declaración que virtualmente invitaría a un compro- presidente, es la claridad de su significado. Si ayuda tener receptores
miso negociado para terminar la guerra. Antes, MacArthur había que sepan que el presidente quiere lo que solicita, también es útil
hecho amenazas públicas de extender la guerra. La declaración de la ,, dejarles saber con precisión qué es lo que quiere. Para variar el
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Casa Blanca, entonces, fue dejada de lado. Para Truman, esta acción ejemplo, cuando el gobernador de Arkansas se encontró con Eisen-
de parte de MacArthur significaba dos cosas: sabotaje deliberado a la hower en el aeropuerto, una semana antes de que las tropas .federales
política presidencial y una deliberada violación de órdenes explícitas. fueran enviadas a Little Rock, no hay dudas ele que Faubus sabía que
Por lo que consta registrado, no hay duda de que el Presidente estaba era el Presidente quien deseaba que se tomara alguna medida. Pero si
en lo cierto en ambas cosas. Porque al general se le había informado, tenía o no en claro qué medida era ésa es incierto; se encontraron a
a través de diversos canales, previamente, de la iniciativa pendiente solas y los términos de su conversación dejaron lugar al malentendido,
de la Casa Blanca. Y había estado bajo orden, desde diciembre ante- aparente o real. Según un colaborador de Eisenhower: "Faubus sabía
rior, de no hacer declaraciones públicas sobre política militar exterior, perfectamente bien lo que el Presidente quería: que se cumpliera la
sin el permiso previo de los departamentos de Estado y de Defensa. orden del juez y que los nifios volvieran a la escuela, pacíficamente ...
"Con este acto", escribió Truman, "MacArthur no me dejaba opción, yo y él prometió hacerlo. Fuimos trampeados; eso es todo". Pero Ashmore,
no podía tolerar más su insubordinación."6 del Arkansas Gazette, recoge la impresión de que el gobernador , cre-
El comentario de Truman contiene lo que el testimonio deja en yendo que podría "postergar el desg1·aciado día" hasta después de su
claro: de modo virtual, él invitó a este resultado, al tolerar una larga próxima campafia electoral, "llevaba consigo esta ilusión a Newport .. .
ristra de acciones previas casi igualmente insubordinadas. Desde el y la trajo de vuelta intacta". 7
estallido de Corea, como en los años posteriores, MacArthur había Un asunto de algún modo comparable marcó la crisis del acero de
usado regularmente las declaraciones públicas para contradecir o in- 1952, y condujo a la renuncia del director de Movilización, Wilson. Al
fluir en las opiniones de sus superiores. No había usado antes estos principio de la crisis, Wilson había conferenciado con Trurnan en Key
medios para detener las acciones de aquéllos. Pero no s.e había apli- West, en una larga charla a solas. Pero apenas una semana después,
cado ninguna sanción importante por nada que hubiera hecho excepto al cambiar cartas sobre la renuncia de Wilson, éstas registraban
eso. Para Truman, esta extensión de la táctica del general fue la gota amplias diferencias de opinión sobre la conversación sostenida en Key
que colmó el vaso. MacArthur no debe haber tenido la más leve noción West. Wilson lo acusó a Truman de un cambio de tono; 'l'ruman lo
de que la Casa Blanca iba ~ reaccionar con tanta fuerza. acusó a Wilson de desbaratar órdenes. Y ambos pueden haber estado
Es cierto que MacArthur violó una orden explícita. Pero la misma en lo cierto. Porque Wilson había regresado de Key West, como él
no parecía más que una entre tantas. Con fecha 6 de diciembre de creía, con un mandato de arreglar la disputa de autorizaciones de
1950, estaba dirigida a todos los departamentos del gobierno, y llegó precios, tal corno él pudiera. Esta era una tarea que demandaba una
como de costumbre a Tokio desde Washington. La orden estaba ex- gran discreción para efectivizarla, y por lo tanto algunos finales
presada en términos más propios de los agregados de prensa para si- abiertos al ser encargada. Cuando algún grado de ambigüedad es in-

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El poder p residencial y los presidentes m odernos

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evitable, como en este caso, puede llevar a un desliz de imprecisión H accionar de su secretario como respaldo. La intención presidencial era
verbal o a una cierta atmósfera de vacío capaz de producir un mal- j clara. No había ambigüedades. Pero Sawyer !lo actuó. El secretario de
~
entendido. Ambas cosas [Link] presentes en e! receptoi· de Key West ~ C<,mercio habló de asuntos de gabinete. Oficial y personalmente,
--y en el de Newport-- cinco afios después. i S2:Wyer no tenía relación alguna con el embargo. No había querido
Un tercer factor, favorable al cumplimiento de una directiva pre- l [Link] la¡; fábricas, y había tomado con disgusto tal encargo. Lo
sidencial, es la publicidad que se le da. Aun cuando no haya necesidad t hacía, evidentemente, poco feliz el proyecto de ver su firma en órdenes
de ambigüedades, ninguna posibilidad de imprecisiones, ·ninguna
desviación discrecional, y nada que pueda ser mal entendido, el cum-
f salariales y pedidos de aumentos de precios que comprometían a la
in :lustria del acero. Aunque no se negó a actuar, se las arregló para
J,í.,. sumergirse en preparativos. De pronto, el juzgado del distrito lo relevó
plmiento puede depender no sólo de la percepción del receptor sobre
lo que tiene que hacer, sino también de que otros se den cuenta de lo
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'~ de su incomodidad (y al gobierno de la oportúnidad) al negar su au- 1
qce se le ha ordenado hacer. Al mandar tropas a Little Rock, al em- L
.¡ to ridad para administrar las fábricas. 8 Cuando las apelaciones a la !'
[Link] la industria del acero, al despedir a MacArthur, el país entero .! corte restauraron sus poderes, Sawyer llegó a actuar sólo después de
estaba enterado, informado del cometido del presidente, convocado a h&ber obtenido acuerdo del Presidente de que ante la opinión pública
atestiguar la respuesta. Pero el círculo de observadores rara vez es tan su departamento debía verse como actuando por dictamen de otros.
amplio, A menudo puede ser demasiado estrecho como para conformar ~,: Cuatro semanas después del embargo, Truman reunió al sindicato y a
al presidente. Un caso así es la interesante conducta del secretario J
't;
lás empresas para negociar juntos en su oficina. La acción del secre-
Sawyer, en sus primeras cinco semanas como administrador de la tcnio estaba fijada para dos días después. Para entonces fue dema-
industria embargada.
Habiendo embargado las fábricas , en el intento desesperado de
:¡~
N
siado tarde. En el día de la primera sesión de negociación en la Casa
Blanca, la Corte Suprema invalidó n'todificaciones a los salarios.
impedir las pérdidas de la producción, la Casa Blanca quería desha- i/f
Si el Presidente hubiera hecho público su plan inicialmente,
cu:se de ellas tan pronto como fuese posible -lo cual significaba tan t1
Sawyer habría tenido que ejecutarlo enseguida o renunciar. Pero
r r,pido como pudiera obtener la seguridad de que la producción con- q: Truman no hizo público este plan de ajuste salarial. Hacia el fin de
~
.,, las cuatro semanas, su presión sobre el secretario se convirtió en un
ti 1uaría, una vez que fueran devueltas a manos privadas-. Esto ~
ll unaba a algún tipo de arreglo de la disputa laboral, cuya falta de fi se ~reto público. Al principio, sin embargo, era apenas conocida, y
an1erdo había ll evado antes al embargo. El círculo sería roto recién f Sawyer no se enfrentaba a una opción tan clara. Cuando los funcio-
cuando el continuo control gubernamental. fuese tan poco atractivo ;j; narios son remisos a hacer lo que se les ordena, la publicidad incita
J: a !a acción. Pero la publicidad cumple este servicio ante el riesgo de
pira ambos disputan tes , que finalm ente prefiriesen llegar a un ¡
a,:uerdo entre ellos. Con ese fin se recurrió a una táctica : el secretario co wertir la renuencia privada en un desafío público. Algunas veces,
d ~ Comercio, como administrador de las fábrica s, iba a hacer efectiva ~-r es;o puede no importar mucho, o puede hasta prometer una ventaja,
una parte de las demandas salariales del sindicato, par a las que los o, puede que el presidente no tenga otra opción. En este caso sí im-
hombres estaban automáticamente habilitados bajo las reglas exis- porta sobremanera. Truman había perdido en ese momento a su a,e-
tmtes de control de salarios (el así llamado ajuste al costo de vida). Al ctetario de Movilización de Defensa (y había' despedido a su procu- ,
mismo tiempo, iba a pedirles a los controladores de precios la cifra de ra:lor general por razones no relacionadas con el acero). Apenas si
liberación del precio, para la que las compafiías estaban automática- podía afrontar quedarse sin su secretario de Comercio, particular- , l.·
lllente autorizadas bajo las previsiones del "pa sar por debajo" de la nrnnte en un tema que concernía a la admini'sti-ación de las acerías,
h,gislación existente (la así llamada Enmienda Capehart). El secretario que él acababa de colocar en manos de su secretario. Truman tenía
Sawyer, entonces, iba a anunciar que no haría más nada. La admi- ' una opción y la asumió. Dio instrucciones, en privado, y toleró la ·
nistración y la parte laboral se enfrentarían a un fait accompli que no il.,\1 lentitud de la respuesta.
s1tisfaría ni las demandas salariales del sindicato ni las demandas de ;,~; El cuarto factor que favorece el cumplimie-nto de un pedido pre ..
precio de las empresas, sino que pondría algunas cosas más allá de la }! siclencial es la real capacidad para llevarlo a cabo. Lo facilita tener al
posibilidad de disputa y de arreglar la prolongación del conflicto en l:
re,:eptor de la orden en posesión de los medio¡; necesarios. En cierta
r:1ejores términos. ·!,
\¡•
forma, la situación de Sawyer después del embargo es paralela a su
Con tal perspectiva ante sí, ambas partes habrían de concluir en m situación en la noche del embargo: tenía autoridad y recursos sufi-
!,
que se obtendrfa más de un acuerdo que de una continuada dirección cirntes para llevar a cabo la inmediata intención del Presidente. Todo
~
gubernamental. Así, al menos, lo esperaba la Casa Blanca. lo que Sawyer necesitaba era un equipo para preparar los papeles,
A la semana del embargo, Truman había decidido proceder dentro
de estos lineamientos. Pidió que Sawyer actuase de inmediato, y pla-
t! una lapicera para firmarlos, y acceso al telégrafo. Esos recursos es-
taban a su disposición. A este respecto, en ambas ocasiones, Sawyer
Jf,,¡:
r,eó llamar a una negociación de las compañías y el sindicato, con el es ;aba ca!¡i en la misma posición de MacArthur cuando llegaron sus
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52 El poder presidencial y los presidentes modernos 'fres casos de autoridad 53
últimas órdenes, o del secretario de Ejército cuando llegó la orden para corno legítimo el pedido del Presidente sobre ello. El sentido de obli-
Little Rock. Cada uno tenía los medios necesarios a su disposición. Sin gación legítima, legítimamente impuesta, estuvo presente cuando 'i
tener el instrumento a mano, un agente del presidente puede ser in- MacArthur transfirió sus poderes, y .en la respuesta del Ejército a la
capaz de hacer lo que se le ha dicho, sin importar cuán buena sea su directiva de Little Rock, no menos que en la actitud del sindicato
comprensión u honesta su intención. después del embargo. Sin un sentido así de parte de quienes asumen
Un ejemplo de un hombn) i3Ín los medios es Wilson, el director de las órdenes, éstas no podrían llevarse a cabo con tanta rapidez. Pero,
Movilización, en la fase ante·rior al embargo de las acerías: Fuera lo a juzgar por los ejemplos ofrecidos hasta aquí, no sucede a la inversa.
que fuese lo que Truman le haya dicho en Key West, es razonable- No hay modo de asegurarse de que las órdenes serán ejecutadas sólo
mente claro que el Presidente quería que la disputa laboral se arre- porque parezcan legítimas a sus receptores. En ninguna ele las ins-
glase sin una huelga, aun al costo de algún control de precios. Pero, tancias citadas -ni siquiera en el caso de Faubus en Newport- se
en el momento en que Wilson quiso satisfacer este deseo, dos cosas se consideró ilegítimo un pedido del Presidente de parte de aquellos que
hicieron evidentes. Las empre~as estaban dispuestas a demandar ga- no lo cumplieron.
rantías de liberación de precios, pero no a prometer un acuerdo. Y el Quizá la legitimidad ejerce un a influencia más fue rte cuanto más
director de Precios, Ellis Arnall, estaba dispuesto a rehusar cualquier notoria es su relación con alguna garantía específica ele autoridad
incremento de precios, salvo el que la ley requeriría automáticamente constitucional. La orden final de Truman a MacArthur, por ejemplo,
[Link]és del acuerdo. En efecto, la actitud de Arnall era la de "hagan tenía una base constitucional ·más clara que el téte-a-téte de Eisen-
mi juego o despídanme", y, ' aunque Wilson estaba por encima de él, hower con Faubus, donde la autoridad era compartida, y por lo tanto
burocráticamente Arnall era un hombre designado por el Presidente. difusa. Pero la prirnera orden de Truman a MacArthur, ante la evi-
Wilson, en realidad, no controlaba ni a las compañías de acero ni al dencia de las declaraciones públicas, tenía exactamente la misma base
director de Precios. No podía, siquiera, ejercer mucha influencia sobre constitucional que el despido. Esa primera orden tuvo tan poco efecto
ellos, puesto que sus reclamos, de estar hablando en nombre de Tru- sobre el general, corno Eisenhower sobre el gobernador. Cualquiera sea
man, se habían opacado por una desprolija difusión de la mesa sala- la procedencia o la relativa fuerza que posea, la sola legitimidad no
rial en los medios de pre11sa. Wilson no tenía otro recurso que volver asegura el cumplimien to de una demanda presidencia1.
adonde estaba el Presidente con las manos vacías. Cuando Truman se Cuando MacArthur fue despedido, cuando se embargaron las
inclinó por Arnall, Wilson renunció. Pero aunque el Presidente hubiera acerías, cuando se mandaron las tropas a Little Rock, cinco factores
renovado la orden dada a [Link], no se sabe qué hubiera podido hacer hicieron que el mandato fuera equivalente a su cumplimiento. En cada
éste. una de estas tres situaciones, una no ambigua directiva, emanada de
Otro ejemplo similar puede sacarse del acto mismo del embargo. un presidente decidido y comprometido , fue llevada a cabo por perso-
He descrito la orden de Truman en esta instancia como autoejecutada nas capaces de dar una pronta respuesta, y que aceptaban su autori-
en los efectos, y a Sawyer como el ejecutor de hecho. Pero Sawyer dad. La apariencia de autoejecución era producida por la combinación
tenía un socio silencioso, la Unión de Trabajadores del Acero. El de todas estas cosas. Y, cuando en otras circunstancias no hubo tal
propósito del embargo era la producción. La orden de Truman fue combinación, tampoco hubo ningún efecto de ejecución automática.
efectiva al promulgarse, porque los hombres respetaban la promesa de ¿Con qué frecuencia es probable que ocurra esa combinación?
su sindicato de que irían a trabajar si el empleador era el gobierno. ¿Cuánto, entonces, puede confiar un presidente en la limpidez de una
Sin embargo, sólo dos horas antes de que el embargo fuera anunciado, orden, para conseguir lo que se propone? Con sólo una hojeada de los
el Presidente había planeado, simultáneamente, invocar el procedi- ejemplos de este capítulo, vemos las respuestas: no muy a menudo, y
miento que determina los hechos de la Ley Taft-Hartley. 9 Este plan se no mucho. "Hagan esto, hagan aquello, y no pasará nada" era la regla
abandonó, ante la urgente amenaza de huelgas no autorizadas, de las en los incidentes paralelos al despido del general, al embargo de las
cuales resultarían pérdidas en la producción. Para asegurarse de que acerías y al empleo de tropas federale s en la Central High School.
el socio silencioso de Sawyer pudiese lograr el propósito de la orden Vistos dentro de su entorno, estos casos son las excepciones a la regla.
presidencial, Trurnan tuvo antes que modificarla. Así sucede, generalmente, con los asuntos presidenciales. Bajo las
El quinto factor que hace al cumplimiento de un pedido del pre- condiciones de la mitad del siglo, las órdenes autoejecutadas son
sidente es saber que lo que se propone le pertenece por derecho. Los conflictos ele todos los días. Por cierto, viendo la totalidad de la ac-
trabajadores del acero asumieron, corno lo hizo Truman, que había tuación de Eisenhower y de Truman, esas tres se destacan precisa-
amplia autorización constitucional para embargar y hacer trabajar las mente por esa razón: lo que representan es relativamente raro.
acerías. Una interposición [Link] plazo Taft-Hartley podría haber alte-
rado la respuesta de aquéllos, pero ante la ·ausencia de la misma,
convinieron en que no irían a la huelga contra el gobierno, aceptando

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54 El poder p r esidencial y los presidentes mod ernos
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i,i¡:
Tres casos de autoridad 55

,, Y cuando, no bien las escuelas se reabrieron en setiembre, el Go-

~
bErnador hizo que la Guardia Nacional interfiriera con la ejecución de
I V - -- - - 1a las órdenes judiciales, el Presidente hizo un ,decidido esfuerzo para
ev itar el uso de la fuerza, un esfuerzo que terminó en la conversación
El despido de MacArthur, el embargo de las acerías, y el envío de
ti opas a Little Rock comparten, aun, otra característica notable: en 1•:u, inconclusa de [Link]. Eisenhower accedió a i:eunirse con Faubus, en
Newport, sin exigir garantías por adelantado .. Este es el testimonio del
cada caso, la orden decisiva fue el último recurso que quedaba, una dESeo del Presidente, de una salida diferente· de la que, finalmente, .
1¡1.
respuesta obligada ante la extinción de todos los otros remedios, que el gió. Tal es la sensación de traición que persistió largo tiempo en la
ir,dican menos capacidad que fracaso -el fracaso de intentar triunfar ,·,! Casa Blanca, después de lo de Newport, un resultado natural del de- .
con medios más suaves-. ir
1.1·.·.
seo de creer que había otra salida posible. · ·
Truman recuerda en sus Memorias que en abril de 1951, después
de leer los legajos del Pentágono, el general Marshall "concluyó que
MacArthur debió haber sido despedido dos años antes". 1º No todo lo
V En cuanto al embargo de las acerías, el elemento de fracaso es la , ··
[Link]. Truman había buscado arreglar la disputa laboral, para... · ,i'.,·
ai:,egurarse contra un cese de la producción. Cuando el contrato _del
q"J.e Marshall leyó está registrado, pero allí hay suficiente material sindicato expiró, en diciembre de 1951, el Presidente trató de obtener ,. ¡
[Link] darse cuenta de que el despido de MacArthur fue notablemente .:.,.~~ un acuerdo sin un cese, trasladando la disputa a la Mesa de Estabi'- ' ,. \
dclmorado. Aun poniendo a un lado todos los asuntos pre-Corea, ig- ·"•1 . li:[Link]ón Salarial. Cuando el dictamen de la mesa provocó, en cambfo·, ' ;,. , '.
norando todas las cuestiones relativas a la actuación profesional en ::1 una crisis, Wilson y el Presidente comenzaron a estudiar la búsqueda ·. ":·
lilchon, y examinando sólo la insubordinación que provocó el despido, ~ dE un arreglo . El desacuerdo de ellos tenia qie ver con las tácticas, no . 'I' ;
·I·1
s, encuentran, por Jo menos, dos casos anteriores dfl alguna manera
c,m1parables, excepto en la respuesta presidencial. Estos son el albo-
r,Jto de MacArthur después de la intervención china (que condujo al
.~
¡
con el objetivo. Después de la renuncia de Vl;ilson, la búsqueda con ti- 1'
nuó, bajo los auspicios de la Casa Blanca, ha~ta el día antes del em-
[Link]rgo. La drástica medida ni siquiera , era considerada como una al-

'
despacho de la orden en diciembre de 1950), y, meses antes, su pública ternativa seria hasta la semana anterior, ni, tampoco fue elegida con
desavenencia con la política oficial hacia Formosa.11 El anuncio de la dE:cisión hasta el día mismo. La Casa Blanca estaba tan [Link] de un
Casa Blanca dé: su despido en abril de 1951 pudo haberse emitido en acuerdo que Truman canceló planes de plantear el caso en la télevi-
agosto o en diciembre de 1950, sin cambiar una letra. Sin embargo, sión, algunos días antes del plazo de la huelga, para evitar prodúcir
1 ruman contuvo su mano en esas dos oportunidades anteriores un efecto adverso en el último minuto de las· 1;egociaciones colectivas.
(lunque, aparentemente, el despido cruzó por su cabeza), y trató de En consecuencia, cuando llegó el embargo, Truman tuvo que combinar
enmendar el daño, pasar por alto las diferencias, sin ofender la dig- un anuncio grave con un argumento contradictorio -difícilmente fuera
nidad de nadie, excepto la propia. El testimonio indica que no quería eso lo elegido por un presidente inclinado al embargo desde el prin-
cue MacArthur se fuera. Ante cada desafío, salvo el último, antes y i~~. cipio-. Pero él no tenía tal inclinación. Truman no trató de preparar
¿urante la guerra ele Corea, el Presidente buscó los medios de man- al país para una salida así, porque, hasta el último momento, intentó
tmer al general y contenerlo. Cualesquiera fuesen las razones de la otra alternativa.
·."¡.1.
persecución de este objetivo, de parte de Truman -a un considerable
riesgo político, y con un verdadero sacrificio de su orgullo- parece
h aber sido más persistente que ninguna otra cosa en su carrera. En
ese sentido, el despido, cuando finalmente llegó, marcó un fracaso.
l +
En esta instancia, como en las otras, la orden se convirtió en el
último recurso; pero, salvo en términos de plázos muy cortos, no era
dE-1 todo el último de los recursos. Truman no quería las acerías;· 10
Y lo mismo pasó con Eisenhower en el tema de Little Rock. Había r' qi::.e quería era producción de acero y controles de precios razonable-
m 3nte fuertes. Estos objetivos sólo podían lograrse en los términos de
¡:ocas cosas que deseara menos que las tropas federales forzando a la 1 un acuerdo entre el sindicato y las compañías, que no fuera incohe-
[Link]ón en una escuela sureña. En realidad, puede haber ayu-
(ado a armar la escena para Faubus, al hacer estas observaciones en
'~

,.1.
rente con las políticas de control existentes. El Presidente no tenía el

'
peder -y el embargo no le daba ninguno- de obtener sus fines por
j 1lio de 1957: rnmdato. El embargo sólo retardaba el abandono de tareas y cambiaba
~ el contexto de los esfuerzos de Truman para inducir a un arreglo sa-
No puedo imaginar nin¡,'1Ín conjunto de circunstancias que pudieran inducirme tii:factorio. Al principio, el nuevo contexto p~sb a disposición del Pre-
jamás a mandar las tropas fodcralcs .. . a cualquier área para hacer cumplir las
órdenes de una corle foderal, porque creo que el sentido común de América nunca
lo hará necesario.
1~I
sidente nuevos alicientes. Pero el embargo también produjo compli-
caciones, y éstas, finalmente, le costaron los dos objetivos. La pro-
Ahora, pu ede ser que esa clase de autoridad esté latente en a]¡,runa parte, pero ~ dLCción de dos meses se esfumó con la huelga que siguió a la invalidez
ciertamente yo n o estoy buscando ninguna autoridad adicional de ese tipo, y ~e'.~d ju:hcial del embargo. Y los controles de precios se quebrantaron, más
nunca he de creer que sea inteligente hacer algo así en este país.' 2 al!á de todo arreglo, en los esfuerzos de la Casa Blanca por concluir

/•

I .,..-
56 El poder presidencial y los presiden tes modernos Tres casos de autoridad 57

con la huelga. Sin embargo, no se requiere una gran agudeza para para sí mi sma, .v desp ués ante el público, un intenso deseo de acabar
percibir que la naturaleza del embargo, desde el comienzo, fue la de la guerra, tan pronto como Pekín se cansara de las hostilidades.
una salida de emergencia que afectaba profund~mente las posibles Exigid a durante las a udien cias a defi ni r una salida distinta de la de
soluciones y que, en sí misma, no resolvía nada. Este hubiera sido el MacArthur, la administ ración con cr etó su confor midad con las ofe rtas
caso si el resultado hubiera sid.o más satisfactorio, desde el punto de de n egoci acion es, antes ele que éstas se fo rmularan. Cuando se pro-
vista de Truman. En el mejor de los casos, no el embargo per se, sino dujeron las ofertas, se las tomó corno una "vindicación". Aun sin todo
la ventaja adicional de su persuasión, pudo haber provocado el acuerdo el barullo de lo de MacArtlrnr, n o h abría resultado fácil presionar un a
que Truman quería. ofensiva cuando las conversnciones de paz comenzaron . Después de las
Lá misma conclusión puede extraerse considerando el caso de audi en cias del Senado, pa reció psicol ógica -si no políti camen te-
Little Rock, donde el uso de las tropas ganó tiempo y cambió el con- imp osible.
texto de las apelaciones de )3:isenhower a los "corazones y mentes" de Adem üs de costos ta les como éste, directam ente contra rios al ob-
los sureños, pero no resolvió los problemas de segregación, ni siquiera jeti vo que Trum an trataba de proteger, el despido de MacArthur en-
el local de la Central High School. En cuanto al casb de MacArthur, cerraba tambi én otros costos, con t r arios a otros obj etivos· políticos .
su remoción resolvió, ciettamente, las relaciones de mando en la Esto s costos "indirectos" son difíciles de aislar, porque el origen no es
guerra de Corea, pero estas no eran exclusivamente la única preocu- un asunto que tenga un solo aspecto, pero no por ell o merecen men os
pación. Lo que estaba en juego era nada menos que nuestro propósito consideración. Entre otras ca usas, es posible que la inh abili da d de
estratégico en la conducción de la guerra. Y la orden de Truman no Trum an par a arreglar su caso en el Congreso, en la Co rte y ante el
terminaba con el desafío de MacArthur a la política de la adminis- públi co en la cri sis del acero ele 1952 . fuera el resultado de su pérdida
tración, no obstante lo muchq que hubiese campiado el contexto de su ele créc1ito, por así decir, en la batalla de Tv1acArtlrnr un afio antes.
disputa. La amenaza del general a las políticas del gobierno acabó con Que a lgo de esto hubo, qu edará claro en próximos capítulos.
las interpelaciones en el Senado, que siguieron a su remoción -y a La acción dn\stica pu ede ser costosa, pero menos que continuar en
causa del comienzo de las conversaciones de tregua en Corea-. Tru- la inacción. Trurnan no pocha Tetener más a MacArthur sin cederle la
man cavó una fosa, pero eso no bastó sólo para empujarlo dentro a co nducción de la guerra . Eisenhower no podía prolonga1· más su no
MacAr thur. Sin el impulso de las audiencias del Senado, no queda del in tervenci ón en el caso de Little Rock, sin ceder a cada g0bemador
todo claro para quién hubiera sido la fosa . smefio el der echo -hasta el deber- de hacer lo que hizo Faubus.
No sólo no son concluyentes estos "últimos" esfuerzos, sino que Estas con secuencias amenazaban por la razón obvia de que el desafío
también son costosos. Aun cuando esté asegurada la ejecución de la or- momentáneo descontaba abiertamente la posición de la presidencia y
den, la acción drástica raramente se produce a precios de oferta. Puede planteaba ele lleno la cuestión ele "¿quién es el presidente". En cual -
ser costosa para los objetivos en cuya defensa es empleada. Puede ser qui er caso, una r espuesta débil habría equivalido a la abdicación,
costosa, también, para objetivos lejanos. sien do tan públic:o el desafío . Cuando Trurnan embargó las acerías, el
Cuando despidió a MacArthur, por ejemplo, Truman tuvo que Pentágono estaba advirtiendo de una nueva ofensiva china, hasta de
pagar un precio a la política de la guerra de Corea. El precio fue la una i11terven ción soviétirn , que se produciría en Corea "n i bien se
exposición pública, en las audiencias del Senado, de los más íntimos enfríe el h orn o". El emba rgo demostró ser una aventura muy cost osa .
pensamientos de su régimen . acerca de la próxima conducción de las Pero, según la información entonces asequible, un cierre de las acer ías
hostilidades. Cualquiera fuese el efecto en los sucesos venideros, Pekín en abri l podría haber sido mucho más costoso. Desde una perspectiva
y Moscú se informaron así de las intenciones nor teamericanas en lo post erior, par eciera que la huelga, en vez del embargo, habría sido el
que restaba del ciclo presidencial de Truman; y en lo interno, el pú- curso ele acción más barato. Los ch inos no actuaron con tanta fuerza
blico lector se informó de que Washington no le veía mucho sentido a como se temi ó. Si lo hubieran h ech o, el embargo hab ría demostrado
un renovado intento de conquistar Corea del Norte. Con este trasfondo ser un éx ito n otable. Trurnan actuó sin el beneficio de una per spectiva
comenzó la larga prueba de las negociaciones de paz. Los chinos post erior.
pueden no haber estado influidos por aquellas revelaciones; los nor- Las órden es autoejecutables tien en sus usos, no obstante lo in-
teamericanos ciertamente sí. Henry Kissinger, entre muchos otros, ha conclusas o co stosas que puedan ser. En cada uno de estos tres casos,
dicho con considerable justicia que "al detener las. operaciones mili- aun en el del acero, la orde n presidencial produjo la segur,i dacl de que
tares [ofensivas]. .. en el comienzo mismo de las negociaciones del ar- un obj eti vo político estaría al alcance sólo cuan do las pé rdidas pare-
misticio... quitamos el único incentivo para un acuerdo; nosotros cie1·an irrem ediables. Esto es un logro real. Pero, necesariament e , un
pr odujimos la frustración de esos años de negociaciones inconducen. logro tra n sit orio. Hasta los recursos últi mos parecen compart ir el ca-
tes". 13 Pero nadie ha insinuado cómo íbamos a permanecer en la nícter de todas las med idas niás suaves qu e vienen a r eemplazar.
ofensiva después que la ofici alidad de Washington había formulado l{esuhan .ser in cide ntes en un proceso persuasivo clo1tcle algui en que

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58 El poder presidencial y los presidentes m odernos ll Tres casos de auto1·idad 59

] ner.-11 un mandato de los tribunales, prohibiendo una intenupción del trabajo durante
~
ha perdido el control absoluto busca conseguir algo de otros que tienen
ochenta días. Por tanto, el primer paso, rastreo de los hechos, ni detiene el avance de
el poder de resistir. uno. huelga ni compromete automáticamente a un presid,e nte al empleo de un em-
Truman estaba en lo cierto cuando declaró que el poder presi- ~
den~ial es el poder de persuadir. El mandato no es sino un método de 1~ bar~o.
'° Trn man, [Link], vol. 2, pág. 448.
>

per:;uasión, no un sustituto, y ( tampoco un método apropiado para ~ 11 Tal como está es pecialmente indicado en el men·suje de MacArthur afos vete-

emplearlo a diario. ~ ran·JS de guerra, que se "sacó" de la orden presidencial del 26 ele agosto de 1950. Para

1 ·cnt,mces, ya había sido entregado un texto anterior a la prensa que apareció completo
en U.S. Ncws & ,\Torlcl Rcporl, 1º de setiembre, 1950, 'vol. 29, n" B, págs. 32-34: El

Notas i~ tex·:o se reproduce e n la s Interpelaciones a !vfacArthur, pnrte 5, pág. 3477.

12 Tran scripto de una conforencia de prensa del Presidente, 17 ele julio, 1957, en

Pui>lic Papers of the Presidcnls. Dwight D. Eiscnhower, 1957, Wa shi ngton, DC.: Ar-
1
Donovnn, Robert J., Eisenhower, The Inside Story, New York: Harper, 1956, i chÍ'los nacionales, 1958, pág. 54G.
pág. 151.
2
Estas. y otras rel'cre ncias posteriores sobre el despido de MacArthur y el en- 1 13 Kissingcr, Henry A., Nuclear Weapons and Foreign Policy, Nueva York: Har-

per, 1957, págs. 50-51.

torn,, de esa acción, se bas an en las siguientes [Link]: "La situ ación militar en el
Leja no Oriente", Interpelaciones del Comité del Senado de Estados Unidos sobre
Fucrzns Armadas y del Comité de Relaciones Exteriores, 82do. Congreso , 1' sesión,
;¡~
. '
Washington: 1951, partc,s 1 a 5 (citadas, de aquí en má s, como lnterpelrtciones a
p
1

A1ac.1rtlwr/; Truman, Harry S., Memorias, vol. 2, Años de Prueba y Esperanza,

[Link] City, N.Y.: Doubleday, Time Inc., 1956, capítulos 2a-2 s . ~
'Tal como aparece en el The Ncw Yorh Times, 8 de mar7.o , 1951, y reproducidas ~
en lr.s Interpelaciones a 1vfocA.r/.hur, parte 5, págs. a540/41. Í¡1
il
4
Ver Lambi én nota 31, capítulo 10. Estas referencias y las sigu ie nt es del embargo
~
del ·;,cero y los hecho s r C'lacionaclos, se bas a n en el estudio del caso de Grant l\:k- ~¡!
Conr ,cll, The Presiden/ Sei,es th.e S ieel Mills, University, Ala .: Univernity of Alabama N
~
Pres;, 19GO, complementada~ exte nsamente con notas perso na les hech as en el mo- V
mie n '.o. por medio de entrcvisLas con el ex prC'siclen te [Link] en diciembre de 1955. ¡¡
Para un a docum cnta~ión esclai·,,cedora del desarrollo público y legal antes y ·~
dcs p.1.és del embargo, el lector puede consu ltar a Wcslin , Alan F., The Analomy o{ a.
Con, iitutional Legal Cerne, (Nueva York: Macmillan, HJ58). Ver también las Memo-
rias, de Trumao, vol. 2, cap. 29 .
5
Estas referenci as y las sigu i,mtes del caso [Link] Rock se basan en las siguientes
nJ
fu c n'. cs: noticias, in formes y textos ele documentos aparecidos en Southern School ;¡¡
New.; y en el The New Yorh Times, el informe personal del ex cliputaclo Brooks Hay,
A Soulhern Modera/e Spea//,, Chapel Hill: University o!' North Carolina Prcss, 1959; el
informe personal del ex superintendente de escuelas, Virgil T. Blo ssom, It Has Ha.p-
penecl Hcre (Nueva York: Harper, 1H59), especialmente págs. 120 y siguientes ; el es-
tudin del caso de Silvcnm. n, Corinne, 'l'lie Little Roch Siory [Link],: Ala. Uni-
vers: ty oí' Alnbama Press, 1958. Estas fuente s se complementan con entrevistas en
febrero y ab ril de 1958 a tres miembros de,[ equipo de gobierno de la Casa Blanca.
3
Trnman, Memorias, vol. 2, pág. 442.
,!
; Ashmore, H arry S .. An Epitaph {or Dixie, Nueva York: Norton, 1958, pág. 41.
' En el periodo a nterioi· a esla acción de l juzgado de l distrito, la demora de
Saw::cr se bascí, en parte , en el consejo del staff legal de Comercio despu és de con-
su lt, r con los abogados de .la Ju s ticia, que estaban preparando la defensa del caso
para el gobierno. Los abogados de la Justicia temían que la acción sobre los salarios
1
corn¡,licara los ar¡,'[Link] que ellos presentarían al juzgado. A los abogados de la
[Link] Bhnca no les preocupaba esto; es dudoso que el Procurador la compartiera. Pero
Saw:,er era el funcion ario a cargo de las acerías, y éstos eran los abogados a cargo del
!J!
:11(
caso . Los ahogados prefirieron apoyar el criterio do Sawyer, y la responsabilidad Je 1
cupo a él. 1

> Las disposiciones legales que emergen ele la Ley Taft-Hartley, a la que Truman
tanlo se negó a invocar en esta instancia, requieren como prir¡1er pa so el llamado a un
cons-.,jo de rastreo de los hechos. Sólo después ele su in forme, si se estima que lo
an al zad.o justifica tal acc ión , el presidente está autori zado a pedir a l procurador ge-

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El poder de persuadir

L os límites impuestos a la autoridad dan un indicio de la estruc-

tura de nuestro gobierno. La Convención Constitucional de 1787
se supone que ha creado un gobierno de "poderes separados". Pero no
es así. Más bien, creó un gobierno de instituciones separadas que
comparten los poderes. 1 "Soy parte del proceso legislativo", solía decir
Eisenhower, en 1959, como un recordatorio de su veto.2 El Congreso,
t: dispensador de autoridad y de fondos, es parte del proceso adminis-
trativo. El federalismo agrega otro conjunto de in stituciones separadas.
:.¡ La Declaración de Derechos afiade otros. Much os propósitos públicos
sólo pueden alcanzarse por actos voluntarios de instituciones privadas;
Í[ la prensa, por ejemplo, según la frase de Douglas Cater, es el "cuarto
,.¡
brazo de gobierno".'1 Y, con la llegada de las alianzas con el exterior,
las instituciones separadas de Londres, o de Bonn, comparten el
quehacer de la política pública norteamericana.*
Lo que la Constitución separa, nuestros partidos políticos no lo
unen. Los partidos están compuestos por organizaciones separadas que
comparten la autoridad pública. La autoridad consiste en los poderes
de nominación. Nuestros partidos nacionales son confederaciones de
instituciones estatales y locales, con un comité central que representa
a la Casa Blanca, más o menos, si el partido tiene un presidente en
funciones. Estas confederaciones manejan la designación del candidato
presidencial.
Todas las otras funciones públicas dependen de electores ence-
rrados en los límites estaduales. 4 Todas las demás nominaciones son

* Pnrn la distinc-icín entre po ckres y poder ver nota 1.

61
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h !•

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...
El poder presidencial y los presidentes modernos El poder de persuadir 63
62

c011troladas dentro de los estados. El presidente y los legisladores que que Trurnan haya hecho amenazas específicas, cuando negociaban los
coinparten una etiqueta partidaria están divididos según su deperi- aumentos salariales. Pero, dados sus poderes formales y la relevancia
de,1cia de diferentes grupos de votantes. Las diferencias son más no- dE, los mismos para los otros in ter eses de Sa wyer, es lógico presumir
torias en el momento de la nominación. La Casa Blanca tiene una que la mera - solicitud de Truman de acción salarial contenía una
parte muy pequefia en ]a nominación de los legisladores, y el Congreso amenaza implícita.
ti ene muy poco peso en la designación de presidentes de partidos, La autoridad y el estatus de un presidente le otorgan grandes
como parn borrar lo que constitucionalmente los separa. Los lazos vmtajas en el trato con los hombres a los que ha de persuadir. Cada
partidarios son más fuertes que lo que a menudo se supone, pero los "poder" es un punto de ventaja para él, al grado de que otros hombres
pncesos de nominación aseguran la separación." sen útiles por la autoridad suya. Desde el veto hasta los nombra-
La separación de las instituciones y la distribución de autoridad mientos, desde la publicidad hasta el presupw:)sto, y así bajando por
pr%criben los términos en los que un presidente persuade. Cuando un una larga li sta , la Casa Blanca controla hoy la más completa colección
hombre comparte la autoridad con otro, pero no gana ni pierde su dE, ventajas del sistema político norteamericano. Con apenas alguna
po ,ición por el capricho de éste, su deseo de actuar a instancias del e>.cepción, aquellos que comparten el gobierno de este país son cons-
otrn depende dé si piensa que esa acción es conveniente para él. Lo ci,?.t1tes de que algunas veces, en algún grado, el quehacer de sus
es,mcial de la tarea persuasiva de un presidente es convencer a dichas empleos, la persecución de sus ambiciones, puede depender del presi-
personas de que lo que la Casa Blanca quiere de ellos es lo que ellos dente de Estados Unidos. La necesidad del accionar presidencial, o el
!l1!
~·1 temor de ello, está destinado a ser recurrente·, si no realmente cons-
deben hacer a favor de sí mismos y en razón de su propia autoridad. --,·¡ti
El poder persuasivo, definido de este modo , import¡i algo más que ·'lti
<1¡:~
tante. La necesidad o el temor son las ventajas del presidente.
el encanto personal o los argumentos bien razonados. Estos son ,útiles
a un presiden te, pero no conforman la totalidad de sus recursos.
i, Los privilegios de un presidente son mayores que lo que el mero
iü;tado de sus "poderes" podría sugerir. Aquellos con quienes él trata
P( rque los individuos a quienes debe inducir a realizar algo, bajo su
~!i"11 dE;ben tratar con él hasta el último día de su. mandato. Puesto que
pnpia responsa~ilidad, necesitarán o temerán algunas acciones que el ~¡ ticmen una relación continua con él, el futuro del presidente, mienfras
presidente asuma bajo responsabilidad suya. Si aquéllos comparten la '1,J/ padura, apoya su influenci a actual. Aun cuando no haya necesidad o
temor de él hoy, lo que pudiera h acer maiiana puede ocupar.-el lugar
al'toridad de éste, éste tiene algo ele parte en la de ellos. Los "poderes"
pr· esidenciales pueden ser poco concluyentes cuando un presidente
,t dE la ventaja de hoy en día. Las relacion es continuas pueden convertir
gobierna, pero son siempre importantes cuando persuade. El estatus y cualquier "poder", cualquier aspecto de su estatus, en puntos de ven-
la autoridad inherentes a sus funciones refuerzan sus razones y su taja en casi todos los casos. Cuando induce a otros a hacer lo que
3educción. t
1;1
dEsea, un presidente puede aprovech arse de la dependencia de los
El estatus agrega algo a la persuasión; la autoridad agrega aún otl'os en el momento y también más tarde.
i;i Los privilegios de un presidente se examinan a la Ley de los pri-
mis. Cuando Truman instó a reformas salariales a su secretario de
C<Jmercio mientras éste admin istraba las acerías, el Presidente y el 'IJifi1 vilegios de o,tros. Las relaciones continuadas presionarán en ambas
secretario Sawyer no eran solamente do s hombres argumentando ~(, direcciones. Estas son relaciones de dependencia mutua. Un presidente
entre ellos. De haber sido así, probablemente Sawyer no habría ac- t1 depende de las personas a quie,nes persuade; tiene que contar con la
cedido nunca a actuar. El estatus de Truman les daba un sentido m,cesidad o el temor de ellos. Estos también poseerán estatus, o au-
especial a sus demandas de lealtad, o al menos de atención, de parte toridad, o ambas cosas a la vez; de otro modo le serían de muy poca
el( Sawyer. Dicho en la elegante frase de Walter Bagehot: "Ningún utilidad. Los puntos de ventaja de ellos se confrontan con los de él; los
hombre puede diocutir de rodillas". Aunque no existe la reverencia en pcderes de ellos atemperan los suyos.
La persuasión es un camino de doble mano. Sawyer, debe recor-
eEte país, pocos -,-y excesivamente escasos funcionarios de gabinete-
sen inmunes a la tentación de decir "sí" al presidente de los Estados d2r se, no respondió de inmediato al plan de Traman de incremento de .¡!i
Unidos. Se les hace más difícil decir "no" cuando están sentados en sa ]arios en las acerías. Por el contrario, el Secretario dudó y dilató y l

el Salón Oval de la Casa Blanca, o en el estudio del presidente en el sólo estuvo de acuerdo cuando fue satisfecho en su reclamo de que ¡l
SE gundo piso, donde en forma casi tangible éste forma parte del aura
[Link] él no llevaría solo el peso de la decisión. Sawyer tenía j;il
diil ambiente que lo rodea. En el caso de Sawyer, sobre todo, el algunos puntos de ventaja de su parte, desd(i los cuales resistir la i/
P ·esidente poseía autoridad formal para intervenir en muchos asuntos presión presidencial. Si bien él tenía que tener en cuenta las impli - ¡,¡

que er an del ámbito del secretario de Comercio. Estos asuntos caciones coercitivas de las "situaciones de fuerza" del Presidente, J:li:

aharcaban desde las disputas jurisdiccional es entre las operaciones de también tenía Trurnan que tener en cuenta las implicaciones subya- 1;,
defensa hasta leyes pendientes en el Congreso y, finalmente, el centes al lugar que ocupaba Sawyer como jefü de un departamento,
puesto del Secretario mismo. Nada ha quedado registrado que indique co mo el administrador de 'las acerías, y como el vocero del mundo de 1ti
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G4, El poder presidencial y los presidentes modernos E l p ode1· de persuadir 65
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los negocios en el gabinete. La lealtad es reciprocidad. Habiendo
asumido una tarea sucia en la crisis del acero, Sawyer podía hacer
está listo para ese gran torneo, muy pa recido a la negociación colec-
tiva, en el que cada uno busca sacar provecho de las necesidades y l
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fuertes reclamos de apoyó leal. [Link]ás, tenía autoridad para realizar ::~ temores del otro. Es un torneo en el que se juega a que cada uno torne
algunas cosas que la Casa Blanca mal podía afrontar. Emulando a
Wilson, podría haber renuncia<lo en un repentino enojo (el poder de
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lo que pueda, caso por caso. Y todo el mundo conoce el juego, tanto los
participantes cuanto los espectador es.
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remoción también opera en doble sentido). O, emulando a Ellis Arnall, El concepto de poder real, como un dar y tomar, es igualmente
podría haber dedinado firmar órdenes necesarias. O podría haber l familiar cuando se aplic;:i a la influencia presidencial fuer a de la es-
hecho saber, públicamente, que deploraba hacer lo qué se le había :¡ tructura formal del gobierno federal. El asunto de Little Rock puede
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dicho, y lamentaba tener que hacerlo. Al seguir cualquiera de estos 1
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. ser un caso extremo, pero las transacciones de Eisenhower con el go- !ifr'I'
cursos de acción, Sawyer casi seguramente hubiera reforzado su po- .¡ bernador -y con los ciudadan os- lo convierten en un caso ejemplar.
sición de administrador, debilitado la posición de la Casa Blanca, y 1
_,; Menos extremo, pero no menos pertinente, es el embargo del acero con ¡,,
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enfadado al sindicato. Pero el propósito total del incremento salarial respecto a los lider es sindicales, a los obreros y, también, a -los eje-
era acrecentar la persuasividad de la Casa Blanca para impulsar un t; cutivos de las empresas. Cu ando trata con gente así, un presidente
acuerdo entre sindicatos y empresas. Aunque el estatus y la autoridad , saca ventajas de negociación de su estatus o autoridad . En virtud de
de Sawyer no le daban el poder de impedir completamente un incre- !:.1 sus posiciones públicas, o de sus derechos priva dos, aquéllos tienen ti
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mento, si ie daban la capacidad ele minar su objetivo. Si su autoridad
sobre los índices salariales le hubiera sido otorgada por ley, no revo-
] alguna capacidad de réplica en el asunto.
En las esfera s de los par tidos políticos lo mismo se deriva . nece-
cable por orden presidencial, s1.1 poder de veto podría haber sido ab- t¡ sariamente, de la naturaleza confederada de nu est ras organ izácione s
partidarias . Aun en el caso de las nomi naciones nacionales , las ven-
soluto. Así lo demuestra Harold Ickes, en el famoso caso de las ventas
de helio a Alemania , en la Segunda Guerra Mundial. 6 .f¡ tajas de un presidente se examinan a la luz de las de otros. No que-
El poder de persuadir es el poder de negociar. El estatus y la auto- dan dudas de que en 1944 Roosevelt obtuvo su primera selección jun to
ridad ceden las ventajas de negociación. Pero, en un gobierno de "insti- con quien era su cornpaü ero de fór mu la . En 1948, Trum a n , entonces
tuciones separadas que comparten poderes", las ceden a todas las par-
J
t:r pre sidente, enfre ntó seria s revueltas contra su nomin ación. E f1 1952
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tes. Con la serie de ventajas a su disposición, un presidente puede lle- ·.¡ su intervención, desde la Casa Blanca, ayudó a asegurar la elecc.ión de
gar a ser más persuasivo que lo que su lógica o atractivo personal Adl ai Stevenson, pero est á lejos de t oda evidencia que Truman hu-
harían ele él. Pero sólo por sus ventajas los resultados no están garanti- bier a podido h a cer lo mismo por cualqui er otro candidato aceptable
zados. Quedan allí las presion es opuestas que traen aquello s sobre pa ra él. 7 En 1956, cuan do Eisenhower era presidente, 1a historia n o
qui enes el presidente influirá, para apoyarse en él con ventajas propias acla ra quién apoyó los esfuerzos de Harold Stassen para bloquear la
a su disposición. El mando tiene una utilidad limitada; la persuasión se r enominación de Nixon a la vicepresidencia. Pero, eviden temente, n o
convierte en un dar y tomar. Está bien que la Casa Blanca mantenga t odo salió tal como Ei senhower deseab a, cualesquiera hubieran sido
los puntos de ventaja que posee. En una tarea de esa naturaleza, cual- sus intenciones. 8 Los resulta dos, en estas instancias, sefi alan todas la s
qui er presidente puede necesitar de todas ellas -y aún de más-. marcas de los limites de autoridad y del poder control ado por el poder
que caracterizan las relacion es congresales. Tanto dentro cuanto fuera
de la a ctividad política, estos controles y límites parecen ser muy
11 - -- -- ampli am ent e entendidos.
La influencia se convierte, todavía más, en un asunto de dar y
Esta v1s10n del poder como affü a la negociación es algo que común- tomar, cuando el presidente intenta hacer t ratos con gobiern os ali ados.
mente aceptarnos en la esfera de las relaciones legislativas. Cada libro El ejemplo clásico es la larga y desafo rtunada con ti enda sobre la po-
de texto afirma, y cada sesión legislativa demuestra, que excepto en lítica de Suez en 1956. Ante la interven ción mi litar bri tánica y fran-
momentos extraordinarios, como los Cien Días de 1933 __:_momentos cesa, Eisenhower, al tratar con ell os, llevaba su par te de \'entaja para
virtualmente regidos por la definición a mediados de siglo-, un pre- n egociar, pero nin gún poder de mando. Sus ali ados tenfa n suficien te
sidente, a menudo, será incapaz de obtener acciones legislativas en los capacidad de presion a r en contra y, finalmente, intentaro n la medida
términos por él planteados, o hasta será incapaz de detener las ac- ·t¡ de presión más extr ema: actuar a pesar de Eisenhower . La presión de
ciones a las que se opone. La situación inversa es igualmente acep- Eisenhower fue el instrumento qu e revirtió la p osición de aquéllos.
tada: el Congreso, a menudo, se ve frustrado por el presidente. Sus t Pero , si el gobiern o británi co h ubi er a estado a salvo en terreno propio ,
poderes formales están tan interrelacionados que ninguno logrará í los deseos de Eisenhower podrían haber h echo una mínim a diferencia,
mucho por largo tiempo, sin la aquiescencia del otro. En virtud ele ello,
sin embargo, lo que uno exige el otro puede 1·esistirlo. El escenario
·~ tanto antes cuanto después de la intervenci ón. Detrás de la fachada
diplomática -l a cu al no fue muy decorosa en el as unto de Suez- la s

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li6 El poder presidencial y los presidentes modernos El poder de pe1:suadfr ~ fj
67
relaciones entre aliados no son diferentes de las relaciones entre las bajador de Hoover en Londres; también había sido el principal asís ..
delegaciones de los estados en una convención nacional. El poder es tente de suministros del general Pershing en la Primera Guerra '
persuasión, y h persuasión se transforma en negociación. El concepto Mundial. Aunque sus palabras tienen un ,tinte fuerte, Dawes sabía
ns familiar a todo aquel que examina la política exterior. desde dónde hablaba. El hombre que tiene que servir a tantos patro-
Sólo en una esfera el concepto es poco familiar: en la que hace a nes no puede evitar ser, de algún modo, el "enemigo" de cualquiera de
1as relaciones del Ejecutivo. Tal' vez a causa de los textos de instruc- ellos. En virtud de lo mismo, cualquier patrón que desea un servicio
ción cívi ca y de la ·ensefianza en nuestras escuelas, los norteamerica- es, en alguna medida, el "enemigo" de tal servidor. A un presidente le
nos resistimos, instintivamente, la visión de que el poder en esta es- gusta tener apoyo leal, pero no que le lleven problemas a la puerta de
J'era se asemeja al· poder en todas las demás. Hasta los reporteros de su casa. Sin embargo, cuanto más se le adhieren los miembros de su
Washington, los asesores de la Casa Blanca y los legisladores no son gabinete, más pueden necesitar de él para rechazar la cólera de los
inmunes a la ilusión de que las operaciones administrativas com- rivales. La ayuda, así, es sinónimo de problema. Muchos funcionarios
prenden una estructura simple, "la" rama ejecutiva, donde la palabra de gabinete, con la lealtad mal recompensada . según su capacidad, y
presidencial es ley, o debería serlo. Sin embargo, hemos visto en el desprovistos de la ayuda esperada, han 1legado a ver a la Casa Blanca
~apítulo 2 que, cuando un presidente espera algo de sus funcionarios como innatamente hostil a los jefes de departamento. El dictamen de
ej ecutivos, su persuasividad está sujeta a la misma clase de limita- Dawes puede ser puesto al revés. :
r:iones que la de los legisladores, gobernadores, congresistas naciona- Un veterano asesor presidencial me señaló, en tiempos de Ei'sen-
1es, ciudadanos privados o gobiern os extranjeros. No hay diferencias de [Link]: "Si algunos de estos miembros del gabinete se tomaran el
,;énero ni de especie, y sólo algunas veces de grado. Los incidentes que tiempo de detenerse y preguntarse: '¿Qué querría si fuese presidente?',
)recedieron al despido de MacArthur, y los que rodearon el embargo no le darían todo el trabajo que le dan". Pero, aun cuando se hicieran
le las acerías, dejan en claro que aquí, como en todas partes, la in- a sí mismos esta pregunta, tales funcionarios a menudo no podrían
1 uencia deviene de las ventajas de negociación ; el poder es un dar y actuar según la respuesta. Su adhesión personal al presidente está,
;ornar. por lo general, demasiado abrumada por sus deberes hacia sus otros
Al igual que nuestra estructura gubernamental íntegra, el Ejecu- jefes.
;ivo consiste en instituciones separadas que comparten poderes . El Los funcionarios ejecutivos tampoco tienen ventajas iguales en sus
)residente encabeza una de éstas: los funcionarios de gabinete, los tratos con el presidente, ni los funcionarios a ventajados son los mis-
1dministradores y ios comandantes militares encabezan otras. Debajo mos en todo momento. No cualquier funciona rio puede resistir como
:lel nivel departamental, jefes de oficina, virtualmente independi entes, MacArthur, o como Arnall, Sawyer y Wilson --en un orden a grandes
dirigen muchas más. Baj o las condiciones de mitad de siglo, las ope- rasgos descendente-, contrapresiones opuestas. Los puntos ventajosos
raciones federales se distribuían a través de líneas divisorias en conferidos a los funcionarios por autoridad propia y por estatus varfan
diagram as de organización; casi cada plan de acción implica muchas er ormemente. La variación está medida por particularidades de
1gencias de gestión y, a su vez, la colaboración entre éstas. De algún tiempo y circunstancias. A mediados de octubre de 1950, Truman, en
modo, todo involucra al presidente. Pero las agencias operativas deben una conferencia de prensa, señaló lo siguiente del hombre a quien· ·
,u existencia, al fin , las unas a las otras, y sólo en una pequeña me- pensaba echar en agosto, y a quien echaría en el próximo abril, por
dida, al presidente. Cada una tiene una base estatutaria; cada una in tolerable insubordinación:
tiene sus estatutos para administrar; cada una de ellas trata con un
Déjenme decirles algo que será bueno pai·a vuestras almas. Es una
conjunto diferente de subcomités en el Capitolio. Cada una tiene su
peculiar clientela, amigos y enemigos fuera del gobierno formal. Cada lástima que vosotros ... no podáis entender la:s ideas de dos homb!'es in- ,, ;: 1 i l
telectualmente honestos cuando se encuentran. ~] general MacArthur ...
una tiene un conjunto diferente de gente de carrera especializada, es un [Link] del gobierno de Estados Unidos. El es leal a ese gobierno. j]
inmersa en su mé[Link]. Nuestra Constitución otorga al presidente la Es leal al presidente. Es leal al presidente en su política externa ... No
cláusula de "~sumir el cuidado" y el poder de designación. Nuestros existe desacuerdo entre el general MacArthur y yo."
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estatutos le dl:.n el disefio central del presupuesto y un grado personal 1

de control. Tactos los administradores operativos son responsables ante ¡¡

El estatus de MacArthur, dentro y fuera del gohierno, nunca fue ;¡
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él. Pero también lo son ante el Congreso, ante sus clientes, ante sus ta11 alto como cuando Trumnn pronunció estas palab1·ns. Las palnbras,
colaboradores y ante sí mismos. En suma, tienen cinco patrones. Sólo una vez dichas, aumentaron la credibilidad ele] general en lo sucesivo,
después de todos éstos, se deben ellos lealtad unos a otros. r!
cuando buscó usar a la prensa en su campaña contra el Presidente. ¿Y !'I
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"Los miembros del gabinete", solía hacer notar Charles G. Dawes, qu.~ sucedió entre agosto y ,setiembre? Casi la victoria, junto con esa u
"son los enemigos naturales de w1 presidente." Dawes había sido di- prematura conferencia sobre los planes de posguerra, en el encuentro
rector ele Presupuesto de Harding, vicepresidente de Coolidge, y em- en WRke Island. ¡¡
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68 El poder presidencial 'J los presidentes modernos )l El poder de persuadir 69

:ii' a ser, de alguna manera, independiente de su jefe. No hay nada en la
Si 1as ventajas de negociación de un MacArthur fluctúan con e1 ]:;;r
cambio de circunstancias, esto es forzoso con subordinados que tienen Constitución que impida a un colaborador bien ubicado convertir el
a su disposición menos poderes y menos estatus sobre los cua1es -,:~ estatus en poder propio, utilizable en algún grado hasta contra el
apoyarse. Y cuando 1os funcionarios no tienen poderes por derecho presidente mismo -un resultado no desconocido en el régimen de
propio, o dependen del presidente para su estatus, su capacidad de 'l'ruman o, por todo lo expresado, en el de Eisenhower-.
contrapresionar puede también ser limitada. Los colaboradores de la Cuanto más emanen el status y los poderes de un funcionario, de
Casa Blanca, que calzan dentro de las dos categorías, están entre los fuentes independientes del presidente , tanto más intensa será su
hombres más obedientes, y por una buena razón. Como me señaló una presión potencial sobre éste . Los jefes de departamento, en general,
vez un director de presupuesto: "Gracias a Dios estoy aquí y no de1 tienen más poder de negociación que la mayoría de los miembros de la
otro lado de la ca1le. Si el Pn,sidente no me 11ama, tengo demasiado Casa Blanca; pero los jefes de oficina pueden tener todavía más, y los
con lo que tengo que hacer acá mismo y demasiado con 1o que surge especialistas en niveles altos de una carrera de servicios pueden llegar
ante mí, para que, con todo derecho, se justifique que yo lo llame a é1. a tener ilimitadas reservas de un enorme poder, que consiste en per-
Pero aquellos pobres tipos allí, si el patrón no los llama, no les pide manecer sentados. Como lo sefialó una vez Franklin Roosevelt:
que hagan algo, ¿qué otra cosa pueden hacer sino estar sentados?". La ~
}' El Departamento del Tesoro es tan grande y vasto y estrucLurado en
autoridad y el estatus, tan. condicionados, son apoyos débiles para sus prácticas, que encuentro c·asi imposible obtener la acción y los re-
resistir los deseos de un presidente. Dentro del recinto de la Casa sultados que quiero -aun con Henry IMorgenthau] allí-. Pero el Tesoro
Blanca, levantar las cejas puede bastar para poner a un ayudante en .,¡;t•.-._ ;_.·.
.í_.-.'-.-.···.
no se puede ni comparar con el Departamento de Estado. Ustedes ten-
movimiento -mando, coerci1ón o hasta simpatía aparte-. Pero, in- '.1;
(-.,¡ drían que pasar por la experiencia de tratar ele obtener cambios en el
clusive en la Casa Blanca, ' un presidente no monopoliza el poder pensamiento, políticas y accionar de los diplomáticos ele carrera, y en-
efectivo . Aun allí la persuasión es similar a la negociación. Un ex
colaborador de Roosevelt escribió una vez de los oficiales del gabinete: it
'í',
tonces sabrían lo que es un problema real. Pero el Tesoro y el Departa-
mento de Estado _juntos no son nada al lado de la Marina. Los almirantes
1
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::J son algo difícil ele enfrentar y debo tenerlo en cuenta. Cambiar algo en la
La mitad de las sugerencias de un presidente, las que teóricamente Marina es como boxear contra una almohada de plumas. Se le da con la
contienen el peso de órdenes, pueden ser tranquilamente olvidadas por derecha, luego con la i zquierda, hasta que uno finalmente está exhausto,
un miembro del gabinete. Y si el presidente pregunta por segunda vez, se y entonces se encuentra con que la maldita almohada ,3stá igual que
le puede decir que se está investigando. Si pregunta por tercera vez, un antes de empezar a golpear la.12
funcionario inteligente dará alguna parte de lo que el presidente sugiere.
Pero sólo ocasionalmente, en asuntos de suma importanci a, los presi- En circunstancias justas, por supuesto, un presidente puede
1
dentes se dan una vuelta para preguntar por tercera vez. º abrirse camino con cualquiera de estas personas. El capítulo 2 incluye
tres situaciones donde las circunstancias eran "justas" y la orden
La regla se aplica tanto a la plana mayor cuanto al gabinete, y por presidencial fue rápidamente acatada. Pero sólo es prec~iso notar los
cierto ha sido aplicada por la p1ana mayor de la época de Truman y de factores favorables que le s dan a esas tres órdenes su cualidad de
Eisenhower. autoejecutables, para reconocer que entre un presidente y sus "su-
Algunos colaboradores tendrán más privilegios que una memoria bordinados", no menos que entre otros de los que también depende, el
selectiva. Sherman Adams, por ejemplo, como asesor del presidente poder real es recíproco y varía notablemente según la organización, el
bajo el período de Eisenhower, apenas mereció el nombre de "asesor de asunto del que se trate, la personalidad y la situación. El mero hecho
la Casa Blanca", dado el significado del término en su momento, ni de que la persuasión esté dirigida a funcionarios ejecutivos no signi-
tampoco esa designación era aplicable a otros miembros del entorno de fica, necesariamente, que el camino sea fácil. Cualquier legislador ¡:.
Eisenhower. Aunque Adams no era de ningún modo "jefe de la plana
mayor" -en el sentido amplio o estrecho, como los comentarios de la
nuevo del mismo partido político que la administración, especialmente
si ha sido elegido por un estrecho margen, puede llegar a ser más ._
prensa solían dar por sentado- aparentemente, llegó a ser no menos
dependiente del Presidente que lo que Eisenhower fue de él. "Lo ne-
cesito", dijo el Presidente, cuando Adams resultó ser notablemente
dócil (aunque menos útil) al presidente que cualquier trajinado jefe de
oficina del "centro". Las probabilidades de poder no su1'",_[{en ele la teo-
ría liberal ele la Constitución.
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imprudente en el caso Gold:[Link], y Eisenhower le delegp,
11
al menos
nomina1mente, la decisión sobre su propia partida. Esta es una
instancia extrema, pero ilustra una tendencia muy común. Cualquier
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colaborador que demuestre a los demás que tiene una sólida confianza
de parte del presidente, y una sólida participación en los asuntos ~-
presidenciales, adquirirá tantos asuntos en su propio haber que 1legará il
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7C El poder presidencial y los presidentes modernos '} El poder de persuadir¡ 71

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el comando norteamericano en el Lejano Oriente, el comando aliado de
la ocupación de Japón y el comando de las Naciones Unidas en Corea.
I I I - -- - - Trombién perdió su rango de oficial más antiguo en actividad ei;i las
fuerzas armadas de Estados Unidos. Mientras ~antuvo esas posiciones
E::iste una sostenida y extendida creencia, en los Estados Unidos, de y y ,~se rango, sin embargo, tenía una obligación con sus tropas, con su
que, si no fuera por estupidez o picardía, un presidente razonable no
n,,cesitaría de otro ppder que no fuese la lógica de sus argumentos.
t~,;:2. profesión, consigo mismo (es difícil que a esta última los hombres
puedan separarla de las demás). Como figura pública y foco de las
N'1da menos que una personalidad como la de Eisenhower ha sus- ":~ esperanzas de los hombres, tenía una oblig3:ción hacia sus conciuda-
cripto esa idea en muchos discursos de carnpafia y conferencias de ·~

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danos, y también en Corea y Japón. También tenía una obligación
prensa. Pero la causa. de todas las disputas con los presidentes no son •t para con otros, los gobiernos de las Naciones Unidas que contribuían
lo, falsos razonamientos o las malas intenciones. Ni el mejor razona- a sus fuerzas. Como patriota tenía un deber con su país. Corno oficial
miento, ni la ,mejor de las intenciones, puede reconciliarlos del todo. 11 responsable y guía experimentado estaba a disposición del Congreso. 1 •:
Porque, en primer lugar, lo que un presidente desea muy rara vez
parece una baglltela a la gente a quien se lo solicita. En segundo lu- -1~'· Cerno funcionario militar tenía, además, un deber ante el Presidente,
su comandante constitucional. Algunas de estas obligaciones pueden ·
haberse manifestado de modo más tangible o más directo que otras.'
1
11
gar, estarán obliga,dos a juzgar ese reclamo según el nivel de sus • •·

rfsponsabilidades, no de la responsabilidad del presidente. Por más Pero sería tonto discutir que la última negaba todo el resto, no obs: n '·•
lógico que sea el argumento de éste, de acuerdo con su entender, el tante lo mucho que podría proclamarse que las superaba. Y tampoco · ' •,,.
jLicio _de esas personas puede no acercai-los a la opinión del presidente. "; tiene sentido pensar que nadie, sino MacArth"u r mismo, estaba efec- '·
Aquellos que comparten el gobierno de este país a menudo parece
qie estuvieran actuando para sí mismos. Así sucede, en un sentido
rnal aunque no completo. Cuando Truman y MacArthur entraron en
disputas, por ejemplo, lo que estaba en juego era nada menos que la
"'.'
.;1_;,
·1'.·..
·~, ¡
tivamente en posesión de decidir cómo reconciliar las demandas ri-
va les .que sus ob1igaciones le imponían.
Observaciones similares pueden hacerse del resto de los funcio-
narios ejecutivos que encontramos en el capítulo 2. Debe recordarse 1' .,
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p., lítica exterior norteamericana, los riesgos de una gran guerra o de que el director de Precios, Arnall, se rehusó a firmar por adelantado
una parálisis militar , las prerrogativas del presidente y de los co- un mayor inc1·emento del precio del acero, si el director de Moviliza-
man dantes, el orgullo del procónsul* y su lugar en la historia. Inte- :¡. ción, Wilson, o la Casa Blanca, lo concedían c::¡.ntes de que el empre-
'',t¡
r: ·elacionados, inevitablemente, también otros riesgos estaban en juego: saviado lo hubiera acordado con el sindicato. Cuando Arnall hizo esto,
riesgos políticos para l1ombres y faccione s de ambos partidos; el poder asumió su posición, sustancialmente, de su juramento para esa fun-
de grupos de interés con los cuales los partidos estaban o deseaban ción. Haría lo que había jurado hacer, según su mejor criterio, rnien-
encolurnnarse. Y cada riesgo se acentuaba por el aparente descontento trn s estuviera allí para hacerlo. Esta actitud puede haber sido asu-
del pueblo norteamericano. No hay razón para suponer que, bajo tales
circunstancias, hombres de grandes pero diferentes responsabilidades
verán las cosas a través de los mismos cristales. Por el contrario, es de
esperar que sus puntos de vista de lo que deben hacer, y de lo que
1 mid.a con objetivos de negociar, y podría haber sido abandonada si su
deBafío hubiese sido aceptado por el Presidente. Pero nadie podía estar
seguro, y nadie, por cierto, podía cuestionar el derecho de Arnall a
juzgar poi· sí mismo. Como jefe de una gestión y corno político, con un
r:arán, varíen con las diferentes perspectivas que cada responsabilidad
c:mlleva. Puesto que sus tareas no están investidas por un "equipo" o
¡: or un "colegio", sino por sí mismos, como individuos, uno debe espe- J
i' prc,grama para defender y un futuro sobre el cual avanzar, tenía que
decidir qué hacer en asuntos que, desde su perspectiva, eran excesi-
vamente importantes. Ya fuera en términos personales o de política a
r ar que vean las cosas también por sí mismos. Más aún, cuando res- seg:uir, o de sobrevivencia de la gestión, no eran asuntos para ser
¡: onden ante muchos jefes, y cuando un acontecimiento o una política cor siderados secundarios por Arnall, no obstante lo que le pudiera
contrapone lealtad contra lealtad - un suceso cotidiano, según la na- pai:ecer a Wilson (o a Truman). Tampoco le parecían iguales los mé-
turaleza del caso-, uno debe asumir que aquellos que tienen a su ritos a un estabilizador de precios que a hombres con obligaciones más
cargo las tareas elegirán términos reconciliatorios. Esto es lo esencial extensas. Los hombres razonables, se dice a menudo, deben ser ca-
ce su responsabilidad personal. Cuando sus obligaciones propias ti- paces de acceder a los requerimientos de situaciones dadas. Pero
10nean en sentidos opuestos, ¿quién sino ellos mismos pueden elegir cuando la perspectiva varía con el emplazamiento de cada hombre, y
<·ué medida tomar? la respuesta que se requiere es decisión de cada uno, el razonamiento
Cuando Truman destituyó a MacArthur, éste perdió tres puestos: de estos hombres también puede llevar al desacuerdo. La vanidad o la
codicia pueden debilitar la razón, pero es en vano atribuir a éstas la
[Link] de la amenaza de Arnall, o del desafío dé MacArthur. Las dudas
* Designación dada a MncArthur. det secretario Sawyer, mencionadas anteriormente, están dentro de la

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El poder presidencial y los presidentes modernos El poder de persuadir
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73
misma categoría. No se necesita denigrar a hombres así para explicar tenga en vista. En el gobierno político los medios pueden importar
su conducta. Porque las responsabilidades que sentían, los ''hechos" tanto como los fines; y a menudo importan más. Y siempre hay dife-
que ellos veían, simplemente no eran los mismos que aquellos de sus rencias de interés en los medios.
superiores; sin embargo ellos, y no sus superiores, eran quienes tenían Permítaseme introducir un caso exteriormente opuesto a mis an -
que decidir lo que harían. . teriores ejemplos: el Program~ de Recuperación Europea de 1948, el
Fuera .de la rama ejecutiva, .la situación es la misma, excepto que así llamado Plan Marshall. Este es, quizás, el mHyor ejercicio de
la lealtad al presidente puede, a menudo, importar menos. No es ne- acuerdo político desde que comenzó la guerra fría. Cuando el entonces
cesario descifrar la comparación con gobernadores de Arkansas, eje- secretario de Estado, George Catlett Marshall, habló ante el inicio del
cutivos de acerías, líderes sindicales y semejantes. Y cuando uno llega ciclo de Harvard, en junio de 194 7, lanzó una de las más creativas e
a los legisladores que nada pueden hacer por sí mismos (o sus elec- imaginativas aventuras en la historia de las relaciones exteriores
tores) salvo cuando son elegidos, período a período, en distritos y a norteamericanas. Lo que hizo a este plan de acción política más no-
través de estructuras partidarias que difieren de aquellas de las que table para nuestros propósitos presentes, sin embargo, es que se hizo
depende ·un presidente, el caso es muy claro. Un hábil asesor de Ei- efectivo por acción del octogésimo Congreso, a instancia de Harry
senhower, con larga experiencia en el Congreso, me señaló en 1958: Truman, en el año electivo de 1948. 13 .
"Las personas que están arriba no hacen lo que les gustar'ía hacer, Ocho meses antes de que .Marshall hablara en Harvard, los de-
[Link] lo que piensan que deben hacer en interés propio, como ellos lo mócratas habían perdido el control de ambas cámaras del Congreso,
ven". Estro expone el cáso con precisión. por primera vez en catorce años. Truman, a quien el secretario re-
Lo esencial de la tarea de persuasión de un presidente con los presentaba, acababa de finalizar su segundo y problemático afio como
hombres del Congreso, y con t0dos los demás, es inducirlos a creer que presidente-por-sucesión. A Truman se lo miraba con tan poco entu-
lo que él quiere de ellos es lo que la apreciación personal de sus res- siasmo dentro de su propio partido, que en 1946 se lo había instado a
ponsabilidades les requiere hacer en su propio interés, no en el de él. nci participar en la campaña para renovar legisladores. En la apertu-
Porque los hombres pueden tener opiniones diferentes de la política ra de las sesiones del Congreso, en 1947, el senador Robert A Taft,
pública, dado que las diferencias emanan de los diferentes deberes: el "Mr. Republic~no", tuvo, de alguna manera, la actitud [Link] presi-
deber para con su función, con sus electores, consigo mismos, esa ta- dente electo. Esta era una opinión ampliamente compartida en Was-
rea se parece más a una negociación colectiva que a un planteo entre hington, con Truman, por lo tanto, relegado al rol de un administrador
destacados filósofos. con mandato provisorio. Más aún, a dos semanas del discurso inau-
Abierta o implícitamente, Ja dura neg9ciación ha caracterizado a gural de Marshall, Truman debió vetar dos valiosos logros de la ma-
todos los ejemplos hasta aquí mostrados. Esta es la razón: la persua- yoría de Taft en el Congreso: la Ley Taft-Hartley y la reducción de
sión trabaja con la moneda del interés propio, en hombres con cierta impuestos. 14 Sin embargo, apenas diez meses después, el Plan Mars-
libertad para rechazar lo que encuentran falso . hall se puso en ·marcha en términos que satisfacían a sus promotores,
_se completó su autorización, se consideraron los fondos para el primer
afio, se formó la gestión administrativa; todo manejado como un
IV---- complejo despliegue de cooperación entre el Ejecutivo y el Congreso
como no se veía desde la Segunda Guerra Mundial. Para cualquier
Un presidente extrae influencia de las ventajas de negociar, pero, ¿las presidente, fuera el momento que fuese, esto hubiera rcpre~,mtado un i
necesita siempre? Los episodios descritos en el capítulo 2 eran ins- gran logro. En años anteriores a la mitad del siglo, hubiera sido su- 1
1
tancias donde las opiniones sobre la política pública divergían con ficiente para mejorar la futura reputación del período presidencial. Y ,¡
especial agudeza. Supongamos que tales divergencias no existen; su- para Truman, en ese momento, la promulgación del Plan Marshall se
pongamos que la mayor parte de los participantes en el juego guber- le aparecía casi como un milagro. 1
namental consideran los objetivos de la acción pública de manera si- ¿Cómo se logró el milagro? ¿Cómo un presidente, en una situación
milar; entonces, ¿no puede un presidente confiar en la lógica (o en su tal, pudo producirlo? Al responder a esto, lo primero que tenemos que
simpatía) para obtener lo que quiere? La respuesta es que, aun así, la hacer notar es que no lo hizo solo. Truman tuvo una clase de ayuda no
mayoría de los logros resultan ser negociaciones. La razón para esta menos extraordinaria que el resultado obtenido. Los nombres de Mars-
respuesta es simple: la ma:,oría de quienes comparten el gobierno hall, Vandenberg, Patterson, Bevin, Stalin, dicen de la historia de esa
poseen intereses propios más allá del reino de los objetivos políticos. El ayuda, aun cuando cada uno de ellos representa algo más complejo.
patrocinio de la acción políti~a, la forma que adquiere, la conducción En 1947, dos años después del V-J Day*, el general Marshall era :
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de ella y el crédito que se le da separan los intereses de los hombres lj! I •

de los intereses del presidente, a pesar del acuerdo que, finalmente, se * Dfa de la Victoria. ,,¡

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74 El poder presidencial Y los presidentes modernos -t
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El poder de persuadi_r 75

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a lgd más que secretario de Estado. Era un hombre venerado por el el campo de los asuntos internacionales. Este reconocimiento signifi- :,. 'Íi t'~
pre sidente como "el más grande americano viviente", literalmente una caba más en 1947 que lo que hubiera significado en cualquier otro .
encarnación de los ideales de Truman. En el Pentágono se lo honraba momento, Con la confianza en el advenimiento de uri gobierno repu- ' '· · ·''
como el arquitecto de la victoria. Era cabalmente respetado por el '
blicano en los dos aüos restantes, la mayor parte de los hombres del
s,3c:etario de Marina, James V. Forrestal, quien ese afio se convirtió - Congreso estaba dispuesta a ser sensible y responsable ante los re-
en al primer secretario de Defensa. En el Capitolio, Marshall tenía un : clamos. La guerra había acabado, Roosevelt se había muerto, Truman
ene rme caudal de respeto, que emanaba de su actuación en la: guerra. j
era un empleado provisorio, ellos representaban la confianza. Que así
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como comandante en jefe del Ejército, y en el país, en general, ningún veía las cosas el senador· de Michigan, queda claro en sus rnemorias. 15
oficial había vuelto de la guefra con una reputación de inteligencia, Y ésta no era sólo la perspectiva desde el Senado; las actitudes de la
probidad y juicio tan ·alta. Además, corno secretario de Estado, tenía Cé.mara de Representantes, en sociedad con el Comité Herter y sus
viajes al exterior, sugerían el mismo temperatnento. Vandenberg no

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detrás de él la primera generación de funcionarios de servicio exterior
maduros, producto de las reformas de 1920 y, junto con ellos, en el
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ern la única fuente de ayuda en el Capitolio. Pero, relativaniente ha-
servicio departamental, estaban algunos de los hombres más capaces blando, su posición ·allí era tan excepcional corno la de Marshall en la
sacados, por la guerra, de la vida privada a Washington. Tanto por la administración.
capacidad cuanto por el talento de los hombres que lo conformaban, • Otro tipo de ayuda lo constituía un grupo. de ciudadanos privados,
los afios de Marshall iniciaron "la edad de oro" del Departamento de ~4·~1···
it que organizaron uno de los instrumentos más¡ eficaces para la iüfor-
Es ';ado, que duró hasta la era de McCarthy. Más aún, corno subse- ¡¡ mación pública, desde la Segunda Guerra Murídial: el Comité para el
cn tarios Marshall tuvo , sucesivamente, a Dean Acheson y a Robert i( Plan Marshall, encabezado por dos eminentes republicanos a quienes
Lo 1ett, hombres que se ganaron el respeto de los profesi onales y la FDR había introducido en 1940 en el Departamento de Guerra: Henry
consideración de los legi sladores. (Acheson había tenido un rotundo
fa; to en las relaciones con el Congreso corno secretario asesor durante
y :iespués de la guerra.) Finalmente, como subsecretario especial,
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L. Stimson corno presidente honorario, y Robert P. Patterson como
vocero activo. La notable lista de banqueros, abogados, sindicalistas y
editores que se habían unido en defensa del "internacionalismo" antes
de Pearl Harbor, y habían juntado sus talentos durante la guerra, se
iv1arshall lo tenía a Will Clayton, un hombre altamente respetado, por
buenas razones, a ambos lados de la Avenida Pennsylvania. reunía otra vez para dar brillo al trabajo de este comité. Sus esfuerzos
Tomados en conjunto, éstos son recursos excepcionales para un generaron una gran cantidad de apoyo público para el sostén de los
se,:retario de Estado. En aquellas circunstancias eran tan necesarios argumentos de Marshall y de Vandenberg en el Congreso.
co,110 relevantes. El Plan Marshall fue lanzado por una administración Pero antes de que pudiera reunirse el apoyo público, tenía que
rengueante "programada" para retirarse en dieciocho meses. El Plan haber un propósito lo suficientemente concreto y tangible para sus-
M 1rshall enfrentaba un liderazgo legislativo tradicionalmente aisla- tentar una base de convocatoria. En Harvai·d, Marshall había pro-
r;ü-nista, y resuelto, por lo común, a hacer economías. La ayuda eu- clGmado una idea en términos generales. Que esto se transformara en
un firme programa susceptible de ser presentado y apoyado, se debió,
roJea fue vista con envidia por un Pentágono empobrecido y virtual-
m,mte desarmado·por los recortes presupuestarios, y también lo veían 1' en gran parte, a Ernest Bevin, el canciller británico. Merece con toda
as í los órganos administrativos empefiados en programas de bienestar. seguridad el crédito que algunas veces le ha sido asignado corno
N->fue visto con agrado por un Tesoro empefiado en el superávit del :¡· coautor del Plan Marshall. Porque Bevin se aferró al discurso de
p1 esupuesto . El plan había necesitado de cada una de las ventajas que . Marshall en Harvard, y organizó una respuesta europea, rápida y
[Link] extraerse de la posición personal de su autor nominal y de la concreta, que estaba más allá de las expectativas del Departamento de ·· '' ' •
pE ricia de sus asistentes. ..I• Estado. Lo que había sido, virtualmente, un teat para probar las dis-
Sin la igualmente notable posición del senador de Michigan, Ar- ·¡ tintas reacciones a ambos lados del Atlántico, fue considerado en ·· '
th ur H. Vandenberg, es difícil que las ventajas de Marshall hubieran Londres como una invitación a que los europeos enviasen a Was- ·
si fo suficientes. '! andenberg era el jefe del Comité de Relaciones Ex- ~.' i.'
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hington un detalle de costos. Se organizaron rápido para hacerlo, y la
adn'linistración norteamericana se organizó, a ' su vez, ·para recibirlo,
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teriores del Senado. En realidad, era mucho más que eso. Con veinte
afíos corno senador, era el miembro vitalicio de su partido en la Cá- J
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sir posterior debate interno sobre los pro y los contra de haber lan-
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mara. Asiduamente consultado por FDR y Truman, era el principal ~
zado la "invitación" primero. Pero para Bevin podría haber habido
p:trtidario republicano de un bipartidismo en política internacional, y problemas desde el secretario del Tesoro y otros. 16
ce nscienternente se concebía a sí mismo como símbolo viviente de ello f·\_;! Si la ayuda de Bevin fue útil en ese temprano estadio, la de Sta-
p,tra su partido, su país y el exterior. Más aún, por un acuerdo in- lin fue vital desde el princjpio al fin . Con un cierto autodesprecio,
~! Tr.1man, alguna vez, sefialó que sin las "locas" actuaciones de Moscú
formal y enteramente operativo con su colega Taft, Vandenberg f
mantenía el liderazgo reconocido entre los sen adores republicanos, en ~ "nunca hubiéramos tenido nuestra política exterior .. . nunca hubiéra-
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76 El poder presidencial y los presidentes modernos El poder de persuadir 77

mos obtenido nada del Congreso". 17 George Kennan, entre otros, ha- embargo, difícilmente hubieran hallado de interés propio colaborar con
bía deplorado el tono antisoviético que se le dio al Plan Marshall en el algún otro, o con el Presidente, si éste no les hubi era suministrado,
Congreso y en el país, pero no hay duda de que esto afianzó la coali- con precisión, lo que ellos necesitaban de la Casa Blánca. Truman no
ción de muchos segmentos de la opinión norteamericana. Tampoco hay podía arreglarse sin su ayuda, pero no podría haberla tenido sin un
duda de que Moscú hizo contribucjones cruciales al tema del Plan incesante esfuerzo de su parte.
Marshall. El hecho crucial de este caso es que, a pesar de la compatibilidad
Hacia 1947, los hechos, lejos de una presciencia o abierta acción de puntos de vista en políticas públicas, Trum an no obtuvo ayuda por
gubernamental, habían dado a una variedad de públicos la impresión la que no tuviera que pagar un costo (excepto la de Stalin). Bevin (

de intenciones hostiles de parte de los soviéticos (y de debilidad eu- escasamente podría haberse aferrado a las palabras de Marshall, si :1:
ropea) y una creciente urgencia de "hacer algo sobre ello". Tres meses éste no hubiera estado respaldado, lisa y llanamente, por Truman. El
interés de Marshall no se hubiera compadecido con la explotación de 1
antes del discurso de Marshall, en Harvard, la ayuda greco-turca y la
promulgación de la doctrina Truman, parecían haberse cristalizado, su prestigio, por pmte de un presidente que lo desautorizara abierta, ¡
antes que creado un¡¡. conciencia pública y una respuesta del Congre- sutil o hasta inadvertidamente, en cualquier asunto. Vandenberg, es 1,¡
so. Los planificadores del programa Marshall, sea dicho, estaban po- de presumir, podría no haber dado apoyo a propuestas de una Casa
bremente ubicados para capitalizar esa actitud, y tampoco el secretario
deseaba hacerlo. Su objetivo, en realidad, era cortar por lo sano, ata-
Blanca que le regateara la consideración y el acceso, grato a sus
~migos partidarios (y satisfactorios para sí). Republicanos, prominen- t
cando las causas de la debilidad europea antes que la agresividad tes en la vida privada, no deben haber encontrado fácil promover una

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soviética. Una economía fuerte en Europa Occidental convocaba, de causa identificada con reclamos de Truman en 1948 -ni tampoco los J
manera ideal, a medidas de restauración de alcance continental. La prominentes New Dealers, entonces comprometidos en la búsqueda de ,j
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asistencia norteamericana, ofrecida en un contexto antisoviético, hu- un sustituto.
biera sido contradictoria en teoría, y de hecho inaceptable para varios Truman pagó el precio requerido por sus servicios. Tal como lo ,1

de los gobiérnos a los que Washington deseaba ayudar. Como Marshall muestra la historia, la Casa Blanca no vaciló, ni w1a vez, en dar fir- ¡J
mismo lo veía, la lógica de su propuesta le hacía imposible jugar su me apoyo a Marshall y al plan. Truman respaldó la [Link] su se- :,
carta fuerte en el Congreso. Lns rusos, entonces, comenzaron a jugarla cretario, en una invitación a toda Europa. Hizo suyo el plan, en un
en lugar de él. Cuando los europeos se reunieron en París, Molotov se discurso a los canadienses bien planificado en el tiempo. No perdió :¡
retiró. Después que los checoslovacos hubieran demostrado un interés {¡, oportunidad de extender los compromisos de su propia familia de
sostenido en la ayuda norteamericana, un golpe comunista destituyó al 1 funcionarios en la causa. Averell Harriman, el secretario de Comercio; i
gobierno, mientras las fuerzas soviéticas se establecieron a lo largo de
las fronteras, cerca del acceso fácil a Praga. Molotov transformó la
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Julius Krug, el secretario de Interior; Edwin Nourse, el jefe del Con-
sejo Económico; James Webb, el director de Presupuesto -a todos se l
presentación inicial· del Plan Marshall; Checoslovaquia aseguró su ,.
;·,,i los hizo responsables de estudios e informes que contribuían directa-
pasaje final, al mes siguiente de la toma de Praga. mente a la presentación legislativa-. Por lo tanto, estos hombres
Tal fue la ayuda acordada a Truman, al conseguir la aprobación y estaban comprometidos de antemano. Además, el Presidente conti-
puesta en ejecución del Plan Marshall. Considerando las circunstan- nuamente enfatizaba, ante el primero que tuviese a mano, que él no
cias políticas que lo rodeaban, no podía hacer menos. Se entiende que
algo de la contribución de Moscú pudo haber sido prescindible, pero no
la de Marshall, Vandenberg, Bevin o Patterson, o la ayuda de la gran
cantidad de hombres, cuyo trabajo está representado por sus nombres
en mi inforJ11e. La ayuda de éstos no le fue dada al Presidente para su
beneficio. Este no resultaba favorecido en este asunto sólo porque a
tenía dudas, no deseaba complicaciones y excluiría todas las que pu-
diera. Según se dice, su énfasis era recibido con agrado e.n el Tesoro.
Y Truman tenía un interés especial en facilitarle el camino a Van-
denberg. El senador insistía en que no se hiciera política del lado de
la administración; no hubo nada de eso. Pensaba que era necesaria
una investigación de los recursos y la capacidad norteamericanos; la
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aquéllos les gustara personalmente, o estuvieran hechizados por su obtuvo de los informes de Krug y de Harriman. Vandenberg esperaba 1
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encanto o intelecto. Lo hubieran ayudado igual, aunque todos lo hu- tener consultas anticipadas; las tenía, paso a paso, en frecuentes re-
biesen mirado con desdén, cosa que alguno de ellos, ciertamente, ha- uniones con el Presidente y en conferencias semanales con Marshall.
ría. Los londinenses que atraparon la pelota en el aire, Vandenberg y Pidió una efectiva liaison entre el Congreso y las oficinas a cargo del l
Taft y la mayoría del Congreso, Marshall y sus planificadores, los tema; Lovett y otros le dieron lo que quería. Cuando el senador decidió
funcionarios de otras oficinas que activamente los apoyaron o se ad- la necesidad de cambiar las características financieras y administra- '"
hirieron, la hueste de ciudadanos privados que sustentaron la causa: tivas de la legislación, Truman se despreocupó de las protestas de la :~
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todos ellos jugaron su parte porque pensaban que tenían que hacerlo, Oficina de Presupuesto, y asintió de buen grado. Cuando, finalmente, '/
en interés propio, dadas sus responsabilidades, no las de Truman. Sin 'f Vandenberg deseó que un republicano encabezara la nueva gestión

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El poder de persuadir 79
'7E El poder presidencial y los presid entes m odernos
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administrativa, su candidato, Paul Hoffman, fue designado, a pesar de
la preferencia personal del Presidente por otro. En todos estos cami- v ---
nes, Truman utilizó las ventajas dispersas de los "poderes" y estatus
,9ntonces acordados a él, para ganar la clases de ayuda que le era Si Truman hubiera carecido de las ventajas personales que sus "po-
necesario tener. d~res" y su estatus le daban, o si hubiera hecho mal empleo de e11os,
'.fruman se ayudó a sí mismo, también, de otra manera. Tradicio- prnbablemente no hubiese habido un masivo programa de ayuda a
nd y prácticamente, nadie estaba ubicado tan bien como para llamar Europa en 1948. Algo parecido, aunque quizás diferente en sus acen-
la atención del público sobre la tarea del Congreso (y su liderazgo t(IS, estuvo casi a punto de suceder a fines de 1949. Una respuesta
republicano). A todo lo largo del final del invierno de 194 7 y en la n Jrteamericana' a la debilidad europea, o a la ·8xpansión soviética, era
p1 imavera de 1948, usó repetidas veces los "poderes" presidenciales
tan cierta corno esas cosas pueden ser. Pero en 1948, la tentación de
pu-a recordarle al país que se requería la acción del Congreso. Men- e:,perar un plan Taft, o Dewey, bien podría haber causado una pos-
sajes, discursos y una sesión extra fueron empleados para considerar tergación de la respuesta, al menos por un año, si la administración
el asunto. Aquí, también, sacó ventaja de su posición. Sin embargo, en saliente hacía tropezar sus relaciones con el Congreso, con el público
SliS circunstancias, fa convocatoria de Truman pudo haber perjudicado,
o los aliados, o sus relaciones con el Ejecutivo. Truman, y los que lo 1 .,.,
n<, ayudado, si sus ' palabras hubieran parecido estar dirigidas a la
p1óxima elección. Trurnan ganó ventaja de su programa sólo mientras ayudaban, ganaron ese afio, ál menos, en ajustar el tiempo de la r }~~- '~

su. apoyo se mantuvo del lado derecho de esa línea fina entre el "ad- r,3spuesta norteamericana. Tal come estaba pautado entonces el
tiempo europeo, éste fue un logro precioso. La participación del Pre- ,¡¡
ministrador" en funciones y el posible candidato. En declaraciones s;clente en esto fue vital. Hizo su contribución explotando sus ventajas. 1 l·,
públicas concen,ientes al Plan Marshall, parece haber corrido er riesgo Truman, en efecto, cedió a Marshall y al resto las prerrogativas y ¡'f ¡
df, borrar esa línea sólo una vez, cuando llamó a una sesión del Con-
e,, tatus de su función. Los otros le prestaron el prestigio y la in- 'I
g1 eso, en 1947, solicitando tanto ayuda interina para Europa cuanto
centrales de precios para tiempos de paz. El segundo pedido ligaba la fluencia que les eran propios. La transferencia multiplicó la capacidad ,l

inflación de entoncés con el Congreso presente (y con Taft), y se con- ele influir de Truman, a pesar de su limitada autoridad y de la falta
ele fuerza política. Sin lo necesario para éfüctuar esta negociación,
wrtía en el primer paso h acia uno de los temas más importantes de
T ·urnan en 1948. Al convocar para ambas medidas, en la sesión ex- 'fruman no podría haber contribuido a la ayuda europea. .
traordinaria pudo hÍiber sido acusado -y lo fue- de mezclar frentes Las ventajas de negociación no conllevan, garantías. La influencia
e, un camino de doble mano. En la afortunada instancia del Plan
políticos internos con ayuda exterior. En ese momento, el programa de Marshall, lo que Truman necesitaba estaba,. en realidad, en manos de
ncuperación europea no sufrió daño alguno. Pero antes, algunos hombres preparados para "comerciar" con él. Personalmente, él podía
co1sejeros del Presidente habían temido que tal convocatoria doble
perj udicase el Plan Marshall. Los temores de estos asesores son el · enviar, a cambio, lo que ellos necesitaban. Marshall, Vandenberg,
Earriman, etc., poseían el prestigio, las energías, las relaciones, los
testimonio de la estrechez de las ventajas de Truman al emplear sus e::¡uipos humanos necesarios para el esfuerzo legislativo. Truman tenía
"poderes" en beneficio de los mismos. 18 el sostén suficiente en los mensajes y discursos presidenciales, en la
Es sintomático de la situación de Truman que el arreglo biparti-
dar io fuera pensado e:1 la Casa Blanca como un intento de consultas política de presupuesto, en encuentros al más alto nivel, y su propio
legislativas y conciliación, a una escala no igual ada en tiempos de tiempo y carácter para llevar a cabo todos los otros aspectos necesarios
Eisenhower. Sin embargo, Eisenhower se las arregló, igual que Tru- de su parte. Pero se necesitan dos para hacer un trato. Dos que ten-
n an, con un Congreso en oposición, en términos de solicitudes para g!m prestigio suficiente para prestarlo en los términos que sean. ne-
d,ifensa y ayuda externa. Puede decirse que Truman solicitaba medi- c,3sarios. Supongamos que Marshall hubiera declinado aceptar la se-
d:1s más extraordinarias. Pero también ·que a Eisenhower nunca le cetaría de Estado en enero de 194 7; Tru'rrtan podría no haber en-
faltó el prestigio que· su predecesor tenía que pedir prestado. Fue se- c,mtrado un reemplazante tan bien equipado para realizar lo que se
necesitaba en los meses por venir. O supongamos que Vandenberg
ñ 1lado a menudo, en tiempos de Truman, que parecía una personali-
d1d dividida, tan tajantemente se diferenciaba su conducta en temas hubiera caído, víctima de un cáncer, dos aí'íos antes de lo que real-
d,~ política interna d,e la seguridad nacional. Pero, dejando de lado la mente sucedió; el senador Wiley, de Wisconsin, no le habría pa1·ecido
p ~rsonalidad, ¿de qué otro modo podía, en su primer período, ganar a Taft el hombre con quien el mundo necesitaba ser dividido. O su-
üirreno para una política exterior en desarrollo? El hecho, llano y pongamos, que el secretario del Tesoro hubiera poseído una estatura,
simple, es que Truman tenía que jugar al bipartidismo, como lo hizo, fuerza y simpatía comparables a las de su sucesor en tiempos de Ei-
senhower, el temible G.:,01•ge M. Humphrey. ¿Y qué hubiera pasado si
o perdía la partida. Truman les hubiese parecido a los republicanos, entonces, lo que re-

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80 El poder presidencial y los presidentes modernos El poder de -persuadir 81

sultó ser en 1948, un formidable candidato a presidente? Es poco fueron en las instancias del Plan Marshall. Los incidentes descriptos
probable que una sola de estas suposiciones hubiera cambiado el re- en el capítulo 2 incluyen agudos ejemplos de dificultades. Entre otras:
sultado final; dos o tres, sin embargo, lo hubieran alterado por entero. la influencia de Eisenhower con Faubus se vio disminuida por sus
Truman no estaba garantizado con más poder del que sus "poderes" le declaraciones previas a la prensa y por el incondicional acuerdo
daban, sólo porque continuase las relaciones con los secretarios del brindado al conversar am istosamente en Newport. La influencia de
gabinete y los senadores vitalicios. Aquí, como en todo, el resultado Truman sobre MacArthur se vio debilitada por la deferencia que le
estaba condicionado a quiénes eran ellos, y a quién era él, a cómo veía tuvo en el pasado.
c:ada uno los sucesos, y a la actuación real de todos ante la necesidad Asumiendo que las opciones pasadas han protegido, no dafiado, la
de dar una respuesta. influencia, las opciones presentes, sin embargo, pueden ser inadecua-
Dadó que la persuasión no lleva contenida una garantía, ¿cómo das. Si los presidentes pudiesen contar con que su propia conducta les
puede un presidente reducir los riesgos de fracasar al persuadir? aporte suficientes ventajas de negociación, como fue la de Truman en ¡
¿Cómo puede maximizar sus proyectos de efectividad minimizando las lo concerniente a Vandenberg y a Marshall, las negociaciones eficaces
ocasiones de que su poder sea elusivo? El Plan Marshall sugiere una podrían ser mucho más fáciles de manejar que lo que habitualmente l
respuesta: conserva sus esperanzas de poder en tanto hace opciones. · son. En la crisis del acero, por ejemp lo , la propia persuasividad de
Marshall mismo, y Forrestal y Harriman y otros así, estaban en fun-
1
Truman con las compañías y el. sindicato estaba gravada con la con- :
ciones por designación del Presidente. Vandenberg tenía un vasto ducta de una mesa salarial independiente y de abogados del gobierno
valor simbólico, en parte porque FDR y Truman habían hecho todo lo en los tribunales, para no decir con Wilson, Arnall, Sawyer y otros.
que podían, desde 1944, para elevarlo. El Departamento del Tesoro y Sin embargo, en la práctica, si no en teoría, muchas de las opciones
la Oficina de Presupuesto -que juntos podrían haber perjudicado los cruciales de ellos nunca fueron propias del Presidente. Las decisiones
planes que aquellos otros tenían- estaban dirigidos por oficiales cuyo que son legales en las manos de otros, o delegadas fuera de término,
prestigio dependía totalmente de sus empleos. Lo que Trurnan nece- tien en una desdichada manera de probar que son el stock comercial
sitaba de estos "donantes" lo recibía, en parte, gracias a su anterior más necesitado cuando la Casa Blanca quiere negociar. Una razón por
selección de hombres y me_didas. Lo que ellos recibían, a cambio, eran la que Truman fue mucho más influyente en el caso del Plan i1arshall
acciones asumidas o denegadas por el Presidente mismo. Lo que de él que en el del acero o en el de MacArthur, es que el Plan Marshall
necesitaban involucraba mayormente a la propia conducta del Presi- involucraba directamente al Congreso. En las relaciones legislativas
dente allí donde gobernaban los que en su momento él había elegido. hay algunas cosas que sólo un presidente puede hacer. Su oportunidad
Las propias acciones del Presidente, en el paso, habían · aclarado el de elegir es mayor cuando debe enviarse un mensaje, o someter un
camino para la negociación presente. Sus acciones, en el presente, nombramiento a consideración, o firmar un proyecto de ley, que
eran su reserva para comerciar. Detrás de cada acción yace una opción cuando la esfera de acción está confinada sólo al Ejecutivo, donde to-
personal, y juntas abarcan el control sobre el dar y tomar que le gana v das las tareas decisivas pueden haber sido delegadas fuera de término.
al Presidente lo que desea. En la medida en que Truman, personal- Pero adecuadas o no, las elecciones propias de un presidente son
mente, influyera en las ventajas que obtenía de sus relaciones con los únicos medios en sus manos de guardar sus expectativas de .in-
otros hombres de gobierno, su poder estaba protegido por sus opciones. ·fluencia eficaz. Puede extraer poder de las relaciones permanentes, al
Por "opción" quiero decir lo que comúnmente se refiere a una punto de éapital izar las necesidades que los demás tienen de autoridad
"decisión": el acto mismo de un presidente de hacer o no hacer. La y estatus presidencial. La ayuda para lograrlo, sin embargo, es nada
decisión es tan a menudo indecisa, y la indecisión es con tanta fre- menos que la habilidad para reconocer las condiciones previas y las
cuencia concluyente, que opción es el término preferible. "Opción" oportunidades de ·adquirir ventajas, y proceder de acuerdo con el curso
tiene su parte de connotación no deseada. En el uso común implica d.e la elección hecha. Preguntarse cómo puede reservar influencia
una alternativa de tipo blanco-negro. Las opciones presidenciales rara prospectiva es por lo tanto plantear una cuestión más: ¿qué le ayuda
vez tienen ese carácter. También puede implicar que son puestas ante a [Link] sus apuestas de poder en el mismo acto suyo de elegir?
quien debe optar por algún otro. A un presidente a menudo se lo deja
resolver las opciones por sí mismo. Ninguna de esas implicaciones .¡
contiene las referencias a "opción" en este libro. - r Notas
Si un presidente puede contar con las opciones pasadas para ele-
1
var su influencia presente, como la elección de hombres por Truman lo El lector qucná recordar la distinción entre los dos scnlidos en que se usa aquí
había posibilitado, la persuasión tendrá menos problemas. Pero los Ta palabra poder. Cuando empleo ln palabrn (o su plural) para referirme a la autori-
dad [Link], legal o señalada por ln costumbre, se ln califico con el adjetivo
presidentes_no pueden contar con tal cosa. Segú11 las circunstancias, "formal" o se la coloca cntn, comillas como "poderes". Cuando la empleo en el sentido
las opciones prioritarias pueden ser tan embarazosas como útiles de inllucncin cfoctiva sobre In conduela de los otros, aparece sin comillas (y siempre

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82 El poder presidencial y los presidentes modernos -ti.;;:¡ El poder de persuadir , 83
en sir guiar). Cuando la claridad y la conveniencia lo permiten, autoridad se susti - " noto¡io era un saco de vicufia). Adams también había hcch, averiguaciones sobre el
luyc ¡ or "poder" en el ,:,rimer sentido e influcnt:ia. por poder, en el segundo. estac.o ele las acluaciooes de una Comisión Federal de Comunicaciones que involu-
2 Ver, por ejemplo. su · conferencia de prensa del 22 de julio de 1059, como s<.>
crabf,n a Goldf1ne. En setiembre ele 1958 Adams renunció. El episodio fue muy pu-
inlorrna en el The New Yorh Times del 2:3 de julio ele 1959. blicitado y discutido en ese afio de campañns electorales para legisladores.
2
·1 Ver Cater, Douglas, The Fourth Branch o/ [Link], Boston: Houghton Mi- Tal como aparece informado en la obra de Ecclcs, Marriner S., Beclwnin.g
fflin, '.959 . Fron,'iers, Nueva York: Knopf, 1951, pág. 336 .
·a Al pon~,r juntas estas observaciones sobre el Plan Marshall, me apoyé en el
·• Con la excepción del vicepresidente, por supuesto.
5 Ver el estudio esclarecedor ele David B. Truman de las relaciones entre· partidos
infor.11e de la participación personal de Janes, Joscph M., The Fi/leen Weehs, Nueva
York: Viking, 1955, especialmente las páginas 89-25(i; en el estudio reciente de Byard
en el )ctogésimo Primer Congreso, The [Link].l Party Nueva York: Wiley, 1959, Price, Harry, 'l'l1.e Marshall Plan and Us Mt![Link].g Ithacn: Cornell University Press,
especialm ente capítulos 4, 6 y 8. , 1955j cm especial págs. 1-86 ; en las Memorias de Truman, vol. 2, capítulos 7-9; en
r. Como secretario do Interior, en 1939, Harold Ickes so negó a aprobar la venta Vandcnberg, Arthur H ., ,Jr., ed., 'l'he Priuate Papers of' Senator Vanclenberg, Boston:
de he lio a Alemania, a pesar ele la insistencia del Departamento de Estado, y del H oughton Milllin , HJ52, especiah;nente págs. 373 en adelante; y en notas propias
pedido del presidente Roosevclt. Sin la aprobación del secretario, tales ventas estaban hechas por mí en ese momento. Esta es una instancia de desarrollo polític_o no cu-
por ley prohibidas. Ver The Secrel Diaries of Harolcl L. !ches (Nueva York: Simon & bierta, por lo que yo sé, por ninguno de los programas universitarios que se ocupan
Scustcr, 1954), vol. 2, especialmente págs . 391-93, 39G -99. Ver también de Rengan, del e,;tudio de estos casos.
Michacl J., "The Helium Controvcrsy", en el próximo libro sobre las relaciones civilcs- " El discurso del secretario Marshall, sugiriendo formalmente lo que se conoció
milit8res preparado para la Twcntieth Century Fund bajo la dirección edito1:inl de luego como d Plan Marshall, se hizo en Harvard, el la d'e junio do 1947. El 20 de
Haroll Stein. · junio . el Presidente vetó el Acta de Tall-Hartley; su veto fue rechazado tres días
7
Las Memoria.s ele Truman se.ñ alan que, habiendo intentado y fracasado hacer de después. El 1G de junio vetó el primero ele dos proyectos .i,\() reducción de impuestos
Stevc)son el candidato proda inaclo en la primavera ele 1952, el Presidente decidió apo-
yar Ir candidatura del vicepresidente Barkky . Pero Barkley salió pronto de la conven-
(HR\l) ap!'Ohaclos en la primera sesió[Link] Octogésimo Congreso; el segundo ele estos
[Link],.í.:Los (HR H950), un sustituto ele] anterior, también lo tlesaprobcí el Pn,sidenté el l
ción d falLarlc el apoyo clave ¡k,1 No1te. Aunque Truman mantiene silencio al respecto,
la car didaLura activa de Barklcy salió a relucir otra vez durante el ballotagc, pero las
18 de julio. En ambos casos su veto estaba sustentado muy, precariamente.
" Priva/e [Link] o/' Sena/ar Vandenberg, págs. 378-9.,.·,4 46 . · 1.'I
fue;·1,r s que se nli nenron entónCas para reactivarla estaban dirigidas por los opositores '
6
La . renuencia inicial del secretario del Tesoro, John 1Synder, a apoyar el gasto 1:
cid F,dr Deal ele Trumao, pr\hcipalmente sureños. Por una cuestión práctica, el Presi- ex tel·,or a gran escala se convirtió en .materia de conocimiorito público el 25 de ju¡:iio
dente no pudo haber prestad0 ·s.u apoyo a sus esfuerzos y no pudo apoyar a otro que no de 11:47. Ese cha, en una conferencia de prensa, interpretó Q!l discurso de Mnrshall ·en
fucrn Stevenson para oponerse a ellos. La foena ele! último no podía en tonces pasar a Hai:v-1rd, también de ese día, como un llamado a los europe<fs a ayudarse a sí ¡nismos, r
Ha:Ti man o a Kefauver. Ert ~arribio, tenían que retirarse lo s otros norteños. 'rruman
ayude a que se los sacara. Ikro no tenía otra opcicín. Ver las Memorias de Tnm¡an, vol. :i
con s1s propios medios. En otra [Link]~ia ele prensa, Mnr3hall, por su parte, había
indicado que Estados U nidos consideraría programas de ayuda en los que los europqos
l
!
2, Añ >s ele Prneba y Esperanza (op. cit. en capítulo 2), págs. 495-96. '1°
•1)
estuviesen do acuerdo. Al día siguiente Truman dio una conferencia de prensa y se le
'· Es una referencia a la declaración pública ele Stassen del 23 de julio de 195G, :t formuló la inevitable pregunta. Contestó: "El general Tvforshal! y yo estamos en
convc~ando a un reemplaw de Nixon, en la boleta republicana, por el gobernador
Harte r, de Massachusetts, el que luego [Link] secretario de Estado. Stassen hizo esa
t comp :eto acuerdo". Cuando se lo presionó un poco más, [Link] señaló, claramente:
"El s, ,crntario del Tesoro y el secretario de Estado del proi;idente están en completo
decla,ación después de una conferencia con el Presidente. Las clec]aracioni:,s públicas
J acuerdo". Las citas siguientes son ele la versión csLcnogrfJíca de la conferencia pre-
ele Ei.,enhowcr sobre la no1'nü,ación vicepresidencial, tanto antes cuanto después del
pec!icb de Stassen, pe rmiten inferir dos alternativas: o bien que el Presidente hubie- {l sidcn~ial del 26 de junio de 1947, archivada en la [Link] Truman, en Indcpén-
dcncc, Missouri.
i) Una observación hecha en diciembre de HJ55, tres aílos después de haber de-
se prderido otro candiclato, _.s iempre que esto. pudiera arreglarse sin que se viera como
una crden de la presidencia, ,, bien que lo quería a Nixon con la condición de que éste jado la presidenci a, pero que no deja el,• ·ser representativa de-la s opiniones expresad:.s
cierno ;trarn tener la aprobnci6n popu la r. En aquel momento no se logró ningún rc- en su momento, mienlras era presidente.
11
sulLa ,lo. Las observaciones di¡ Eisenhowcr dieron pie a rápidos movimientos del par- Esto también puede ser tomado como un testimonio d"' .la timidez política de los
tido <,uc debilitaron los csfu<Jrnos de Stassen. La nominación de Nixon fue entonces funciónarios del Departamento ele Estado y de la Oficina i:tc Presupuesto, donde r;,se
g.::rar .tizada dcn1asiado riJ)idamcnte para aparecer con10 consecuencia de una dc- mied/, parece haber si do mayor. Sin embargo, las conversaciones que en aquel mo-
manc'-a popular. Para el registro público de este asunto ver las declaraciones de Ei- ment,1 tuve con los ayudantes de la Casa Blanca me inelhjan a creer que, allí, tam-
senh, ,wer, Nixon, Stassen, ·Hertcr y Lconard Hall (el jefe del Partido Nacional Re- bién, se pensaba que una intervención en e l tema de los .pl'·:Ícios era una aventura y
publi ;ano) en el The New Yorh 'fimes del l º, 8, 15 y 16 de marw; del 27 de abril; del un rjnsgo. Para mayor,,s comentarios ver el capítulo mío "C;ingrcss and thc Fair Dcal:
15, 1 1, 25 y :n el() julio; de) ~' 4, 17 y 23 de agosto ele 1956. Ver también el ·informe A Lc¡:islative Balance Sheet", Public Policy, vol. 5, Carnb1idge :. Harvard University
,.k, J'u ~ntes privadas c1:, .E n\'WIInzo en Richarcl Nixon, ,i Personal and Politic(tl Por- Press',' 1954, págs. 3G2-64. · ;_
lrait, Nueva York: Hc,·pcr, )i)59, págs. 158-87 . r' j ' ¡;
Tra nscripción taquigráfica de la conferencia ele prensa presidencial, 19 ele oc- {) ..::
Luhn' ele 1950, archivada ef, 'la Biblioteca Truman, en Inclependence, Missoui·i. 'i-
, J Daniels, .Jonnthan, [Link] ,· on lhe Potomac; Nueva Yo rk: Macn,.illan, 194G,
págs. a1.a2. ir
11
Traoscripci6n ele la [Link] ele prensa presidencial, el 18 de junio de 1958, '
1

!
I;
en Public l'[Link] o/ th.c [Link] Dwight D. Eisenhowcr, 1.958, Washington, DC.:
Archivos Nacionales, 1U5B, pég. 479. E.o el verano de 1958, una investigación legis- 11

lativr, sob re los asuntos del J';,bricante textil de Nueva Ingl aterra Bernard Gold(ine • 1
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reveló que Sherman Aclams hnhín aceptado varios r ega los y ravores de é l (el más I'

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