INTRODUCCIÓN

VOLVER A PENSAR EN GRANDE

En todo el mundo, los países, incluso en el mundo en desarrollo, tratan de emular el éxito de la economía
estadounidense. Al hacerlo, se fijan en el poder de los mecanismos "impulsados por el mercado", frente a lo
que podría parecer un mecanismo de estilo antiguo, impulsado por el Estado, en lugares como Europa o la
antigua Unión Soviética. Pero Estados Unidos no es lo que parece. El predicador de la doctrina del Estado
pequeño y del libre mercado lleva décadas dirigiendo grandes programas de inversión pública en tecnología e
innovación que son la base de su éxito económico pasado y actual. Desde Internet hasta la biotecnología,
pasando por el gas de esquisto, el Estado estadounidense ha sido el principal impulsor del crecimiento
impulsado por la innovación, dispuesto a invertir en la fase más incierta del ciclo de la innovación y a dejar
que las empresas se suban para facilitar el camino. Si el resto del mundo quiere emular el modelo
estadounidense, debería hacer lo que Estados Unidos hizo realmente, no lo que dice que hizo: más Estado,
no menos. Una parte fundamental de esta lección debería ser aprender a organizar, dirigir y evaluar las
inversiones del Estado, de modo que puedan ser estratégicas, flexibles y orientadas a la misión. Sólo así las
mentes más brillantes considerarán un "honor" trabajar para el Estado.

Esto es algo que debe ser entendido no solo por el resto del mundo, sino en los propios Estados Unidos,
donde la narrativa política dominante está poniendo en peligro la financiación de la innovación y el crecimiento
económico futuros. En 2013, el gasto del gobierno estadounidense en investigación básica cayó por debajo de
lo que era una década antes, y lo más probable es que siga cayendo debido a la paralización del Congreso
sobre el presupuesto público.

En lugar de discusiones estáticas sobre el tamaño del déficit, debe haber un mayor debate sobre su
composición real; cómo invertir estratégicamente en áreas clave, como la investigación y el desarrollo (I+D), la
educación y la formación de capital humano, que aumentarán el producto interior bruto (PIB) en el futuro
(reduciendo la relación deuda/PIB como consecuencia); y cómo entablar un debate sobre la dirección del
cambio para que dichas inversiones conduzcan a un crecimiento que no sólo sea "más inteligente" (impulsado
por la innovación) sino también más "inclusivo" y "sostenible".

Estas cuestiones son urgentes con las próximas elecciones presidenciales de 2016 en [Link]., que podrían,
si se informa adecuadamente, cambiar los parámetros del actual debate estático. Estados Unidos necesita
desesperadamente políticos con el valor de nadar a contracorriente de la retórica popular y esbozar una visión
más audaz del papel dinámico del Estado en el fomento del crecimiento económico del futuro. En economías
emergentes como China, el sector público está invirtiendo miles de millones en nuevas tecnologías verdes con
la expectativa de que estas industrias sean los motores del crecimiento futuro. Estados Unidos podría
inspirarse en su propia historia. En 1961, un presidente estadounidense se propuso una visión audaz,
ambiciosa y arriesgada de enviar un hombre a la luna. ¿Quién tendrá el coraje de establecer una nueva visión
para Estados Unidos hoy en día?

Abordar los retos sociales actuales, por ejemplo, los relacionados con el cambio climático, requiere una visión,
una misión y, sobre todo, confianza sobre cuál es el papel del Estado en la economía. Como argumentó
elocuentemente Keynes en The End of Laissez Faire (1926, 46), "lo importante para el Gobierno no es hacer
las cosas que los individuos ya están haciendo, y hacerlas un poco mejor o un poco peor; sino hacer aquellas
cosas que actualmente no se hacen en absoluto". Sin embargo, para ello es necesario que el sector público
tenga visión y confianza, algo que cada vez falta más en la actualidad. ¿Por qué?

UNA BATALLA DISCURSIVA

¿Cuál es el papel del sector público en el crecimiento económico? Tras la crisis financiera, con los
presupuestos públicos hinchados, sobre todo por su papel de "salvador" del sector privado, en todo el mundo
se escucha que para que las naciones sean competitivas, innovadoras y dinámicas, hay que tener más
mercado y menos Estado. En el mejor de los casos, nos dicen, los gobiernos se limitan a facilitar el dinamismo
económico del sector privado; en el peor, sus instituciones torpes, pesadas y burocráticas lo inhiben
activamente. Por el contrario, el sector privado, rápido, amante del riesgo y pionero, es el que realmente
impulsa el tipo de innovación que crea el crecimiento económico.

Según este punto de vista, el secreto de un motor de innovación como Silicon Valley reside en sus
emprendedores y capitalistas de riesgo. El Estado puede intervenir en la economía, pero sólo para subsanar
los "fallos del mercado" o igualar las condiciones. Puede regular el sector privado para tener en cuenta los
costes externos que las empresas pueden imponer al público (como la contaminación), y puede invertir en
bienes públicos como la investigación científica básica o el desarrollo de medicamentos con poco potencial de
mercado. Para algunos de la derecha política, incluso arreglar los fallos del mercado sería un pecado, porque
tales intentos conducirían a un resultado peor en forma de "fallos del gobierno".

Lo que todos estos puntos de vista tienen en común es la suposición de que el Estado debe limitarse a fijar
los mercados, sin intentar crearlos ni darles forma directamente. Un artículo de 2012 de The Economist sobre
el futuro de la industria manufacturera resume esta concepción común. Los gobiernos siempre han sido
pésimos a la hora de elegir a los ganadores, y es probable que lo sean aún más, a medida que legiones de
emprendedores y manitas intercambien diseños en línea, los conviertan en productos en casa y los
comercialicen globalmente desde un garaje", decía el artículo. Mientras la revolución hace estragos, los
gobiernos deberían ceñirse a lo básico: mejores escuelas para una mano de obra cualificada, normas claras y
condiciones equitativas para empresas de todo tipo. Dejar el resto a los revolucionarios".

Este libro se empeña en desmontar esta falsa imagen, que sustenta una tendencia mundial -promovida por
economistas, políticos y medios de comunicación conservadores- de desprestigiar y disminuir la importancia
del Estado. Se centra en lo que Tony Judt denominó "batalla discursiva": cómo hablamos del Estado es
importante. La descripción de la empresa privada como fuerza innovadora, mientras que el Estado se
presenta como inercial -necesario para lo "básico", pero demasiado grande y pesado para ser el motor
dinámico- es una descripción que puede convertirse en una profecía autocumplida. Si seguimos describiendo
al Estado como un mero facilitador y administrador, y le decimos que deje de soñar, al final eso es lo que
obtenemos, e irónicamente también resulta más fácil criticarlo por ser cojo e ineficiente.

El libro sostiene que la imagen fabricada de un Estado perezoso y un sector privado dinámico es la que ha
permitido a algunos agentes de la economía describirse a sí mismos como los "creadores de riqueza" y, al
hacerlo, extraer una enorme cantidad de valor de la economía en nombre de la "innovación". De hecho, la
mayor caída del impuesto sobre las ganancias de capital en la historia de [Link]. se produjo a finales de la
década de 1970, cuando la Asociación Nacional de Capital de Riesgo consiguió que su grupo de presión
bajara un 50% (del 40% al 20%) en solo cinco años (Lazonick y Mazzucato, 2013). Todo ello sobre la base de
una narrativa de que los capitalistas de riesgo son los verdaderos emprendedores y tomadores de riesgo, una
historia que veremos que está lejos de la verdad.

Esta historia sesgada, que describe a algunos actores de la economía como los verdaderos "innovadores",
creadores de riqueza y tomadores de riesgo, y a los demás -incluido el Estado- como extractores de riqueza o
simples distribuidores, está perjudicando la posibilidad de crear asociaciones público-privadas dinámicas e
interesantes hoy en día. Para decirlo sin rodeos, esta historia fabricada perjudica la innovación y aumenta la
desigualdad. Y el problema va más allá de la innovación. El relato se ha utilizado para reducir el tamaño del
Estado mediante la subcontratación de un mayor número de actividades públicas al sector privado, más
"dinámico y eficiente", reduciendo el propio cerebro del Estado -con cada vez menos recursos destinados a
construir sus propias competencias y capacidades internas- y reduciendo lo que antes era una noción sana de
"valor" público como algo a lo que aspirar a una noción estrecha de "bien público" utilizada sólo para delimitar
las áreas estrechas que merecen alguna intervención gubernamental (por ejemplo, infraestructuras, etc.).

PENSAR EN GRANDE

Esta visión convencional de un Estado aburrido y aletargado frente a un sector privado dinámico es tan
errónea como generalizada. El libro se centra en contar una historia muy diferente: en los países que deben
su crecimiento a la innovación -y en regiones dentro de esos países, como Silicon Valley- el Estado ha servido
históricamente no sólo como administrador y regulador del proceso de creación de riqueza, sino como un
actor clave en él, y a menudo uno más atrevido, dispuesto a asumir los riesgos que las empresas no quieren.
Esto ha sido así no sólo en los ámbitos restringidos que los economistas denominan "bienes públicos" (como
la financiación de la investigación básica), sino en toda la cadena de innovación, desde la investigación básica
hasta la investigación aplicada, la comercialización y la financiación inicial de las propias empresas. Estas
inversiones (sí, los gobiernos invierten, no sólo "gastan") han resultado transformadoras, creando mercados y
sectores totalmente nuevos, como Internet, la nanotecnología, la biotecnología y las energías limpias. En
otras palabras, el Estado ha sido clave para crear y dar forma a los mercados, no sólo para "arreglarlos". De
hecho, como se describe en uno de los capítulos más largos del libro (capítulo 5), toda la tecnología que hace
que el iPhone sea inteligente y no estúpido debe su financiación a la investigación tanto básica como aplicada
financiada por el Estado. Esto, por supuesto, no significa que Steve Jobs y su equipo no fueran cruciales para
el éxito de Apple, sino que ignorar el lado "público" de esa historia impedirá que nazcan futuras Manzanas.
Las inversiones públicas transformadoras fueron a menudo fruto de políticas "orientadas a la misión",
destinadas a pensar a lo grande: ir a la luna o luchar contra el cambio climático. Conseguir que los gobiernos
vuelvan a pensar a lo grande en la innovación no consiste simplemente en destinar más dinero de los
contribuyentes a más actividades. Requiere reconsiderar fundamentalmente el papel tradicional del Estado en
la economía. En el resto de esta introducción describo lo que esto implica.

En primer lugar, significa capacitar a los gobiernos para que prevean una dirección para el cambio tecnológico
e inviertan en esa dirección. Crear mercados, no sólo fijarlos. A diferencia de los intentos limitados de
identificar y elegir a los ganadores, prever una dirección para el desarrollo económico y el cambio técnico
amplía el panorama de oportunidades tecnológicas y requiere que el Estado cree una red de agentes
dispuestos (no necesariamente "ganadores") que estén dispuestos a aprovechar esta oportunidad a través de
asociaciones público-privadas. En segundo lugar, significa abandonar la forma miope en que se suele evaluar
el gasto público. La inversión pública debe medirse por su valor a la hora de empujar los mercados hacia
nuevas áreas, en lugar de la suposición habitual de un mercado existente en el que los agentes públicos y
privados deben codearse (uno "desplazando" al otro). En tercer lugar, significa permitir a las organizaciones
públicas experimentar, aprender e incluso fracasar. En cuarto lugar, precisamente porque el fracaso forma
parte del proceso de prueba y error al tratar de introducir los mercados en nuevas áreas, significa encontrar la
manera de que los gobiernos y los contribuyentes cosechen algunas de las recompensas de las ventajas, en
lugar de limitarse a reducir el riesgo de las desventajas. Sólo cuando los responsables políticos superen los
mitos sobre el papel del Estado en la innovación dejarán de ser, como dijo John Maynard Keynes en otra
época, "los esclavos de algún economista difunto".

CREAR MERCADOS Y NO SÓLO FIJARLOS

Según la teoría económica neoclásica que se enseña en la mayoría de los departamentos de economía, el
objetivo de la política gubernamental es simplemente corregir los fallos del mercado. Desde este punto de
vista, una vez que se han abordado las fuentes de fracaso -un monopolio controlado, un bien público
subvencionado o una externalidad negativa gravada- las fuerzas del mercado asignarán los recursos de forma
eficiente, permitiendo que la economía siga una senda de crecimiento. Pero esta visión olvida que los
mercados son ciegos, por así decirlo. Pueden descuidar las preocupaciones sociales o medioambientales. Y a
menudo se dirigen en direcciones subóptimas, dependientes de la trayectoria, que se refuerzan a sí mismas.
Las empresas energéticas, por ejemplo, prefieren invertir en la extracción de petróleo de los confines más
profundos de la Tierra que en energías limpias. En otras palabras, nuestro sistema energético se mueve por
una senda intensiva en carbono que se estableció hace más de un siglo. No se trata sólo de un fallo del
mercado, sino del tipo de mercado equivocado que se ha atascado.

La dirección dependiente de la trayectoria que sigue la economía en condiciones de "libre mercado" es

problemática, especialmente cuando el mundo se enfrenta a grandes retos sociales como el cambio climático,
el desempleo juvenil, la obesidad, el envejecimiento y la desigualdad. Para hacer frente a estos desafíos, el
Estado debe liderar, no simplemente solucionando los fallos del mercado, sino creando y moldeando
activamente (nuevos) mercados, al tiempo que regula los existentes. Debe dirigir la economía hacia nuevos "-
paradigmas tecnoeconómicos", en palabras de la especialista en tecnología e innovación Carlota Pérez. Por
lo general, estas direcciones no se generan espontáneamente a partir de las fuerzas del mercado; son en
gran medida el resultado de la toma de decisiones estratégicas del sector público.

De hecho, casi todas las revoluciones tecnológicas del pasado -desde Internet hasta la actual revolución de la
tecnología verde- requirieron un impulso masivo por parte del Estado. A los tecnoliberales de Silicon Valley les
sorprendería saber que el Tío Sam financió muchas de las innovaciones de la revolución informática. El
iPhone se anuncia a menudo como el ejemplo por excelencia de lo que ocurre cuando un gobierno que no
interviene permite a los genios emprendedores florecer, y sin embargo el desarrollo de las características que
hacen del iPhone un teléfono inteligente en lugar de un teléfono estúpido fue financiado públicamente. El
iPhone depende de Internet; el progenitor de Internet fue ARPANET, un programa financiado en los años 60
por la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA), que forma parte del
Departamento de Defensa. El Sistema de Posicionamiento Global (GPS) comenzó como un programa militar
estadounidense de los años 70 llamado NAVSTAR. La tecnología de la pantalla táctil del iPhone fue creada
por la empresa FingerWorks, fundada por un profesor de la Universidad de Delaware, financiada con fondos
públicos, y uno de sus candidatos al doctorado, que recibieron subvenciones de la Fundación Nacional de la
Ciencia y la CIA. Incluso SIRI, el alegre asistente personal del iPhone que reconoce la voz, tiene su origen en
el gobierno estadounidense: es un proyecto de inteligencia artificial de la DARPA.
Y esto no se refiere sólo al complejo militar-industrial. Es igualmente cierto en el ámbito de la salud y la
energía. Como ha demostrado la médica Marcia Angell, muchos de los nuevos medicamentos más
prometedores tienen su origen en la investigación realizada por los Institutos Nacionales de Salud (NIH),
financiados por los contribuyentes, que cuentan con un presupuesto anual de unos 30.000 millones de
dólares. Las empresas farmacéuticas privadas, por su parte, tienden a centrarse más en la parte D que en la
R de la I+D, así como en algunas ligeras variaciones de los medicamentos existentes y en la comercialización.

Y más recientemente, a pesar de los mitos sobre el auge del gas de esquisto impulsado por los empresarios
de la explotación salvaje que operan independientemente del Estado, el gobierno federal estadounidense
invirtió mucho en las tecnologías que lo desencadenaron (Shellenberger, Nordhaus, Trembath y Jenkins,
2012). Cuando en 1976, el Centro de Investigación Energética de Morgantown (propiedad del Departamento
de Energía de [Link]. y operado por él) y la Oficina de Minas lanzaron el proyecto Eastern Gas Shales, que
demostró cómo se podía recuperar el gas natural de las formaciones de esquisto, el gobierno federal abrió el
Instituto de Investigación del Gas, financiado mediante un impuesto sobre la producción de gas natural, y
gastó miles de millones de dólares en la investigación del gas de esquisto. En este mismo periodo, los
Laboratorios Nacionales Sandia, también pertenecientes al Departamento de Energía de [Link].,
desarrollaron la tecnología de mapeo geológico en 3-D utilizada para las operaciones de fracking.

La historia de la innovación energética financiada por el Estado se repite hoy, no sólo en las energías
renovables, sino incluso en las propias empresas "verdes". Tesla Motors, SolarCity y SpaceX, todas ellas
lideradas por el empresario Elon Musk, se encuentran actualmente en una nueva ola de tecnología estatal. En
conjunto, estas empresas de alta tecnología se han beneficiado de 4.900 millones de dólares en ayudas del
gobierno local, estatal y federal, como subvenciones, exenciones fiscales, inversiones en la construcción de
fábricas y préstamos subvencionados. El Estado también forja la demanda -crea el mercado- para sus
productos concediendo créditos fiscales y reembolsos a los consumidores por los paneles solares y los
vehículos eléctricos y contratando a SpaceX por valor de 5.500 millones de dólares y a la Administración
Nacional de la Aeronáutica y del Espacio (NASA) y a las Fuerzas Aéreas de Estados Unidos por valor de
5.500 millones de dólares. Aunque parte de este apoyo gubernamental ha sido recientemente objeto de
artículos periodísticos, hay dos cosas que han pasado relativamente desapercibidas (Hirsch 2015). En primer
lugar, que Tesla Motors también se benefició de un enorme préstamo garantizado con fondos públicos de 465
millones de dólares. En segundo lugar, Tesla, SolarCity y SpaceX también se han beneficiado de inversiones
directas en tecnologías radicales por parte del Departamento de Energía de Estados Unidos, en el caso de las
tecnologías de baterías y paneles solares, y de la NASA, en el caso de las tecnologías de cohetes.
Tecnologías que SpaceX utiliza ahora en sus negocios con la Estación Espacial Internacional. Esto no
debería sorprender: el Estado ha estado detrás del desarrollo de muchas tecnologías clave que luego el
sector privado integra en innovaciones rompedoras. Por supuesto, estas empresas están ayudando a
impulsar la frontera de la innovación, desarrollando aún más las tecnologías financiadas por el Estado y,
sobre todo, contribuyendo a la transición hacia una economía más sostenible desde el punto de vista
medioambiental. Pero todo lo que escuchamos en los medios de comunicación es el mito unilateral del
empresario solitario.

El papel del Estado es enorme no sólo en el lado de la oferta, sino también en el de la demanda, es decir, en
el despliegue y la difusión de las nuevas tecnologías. Incluso en los casos en los que los mercados privados
parecían desempeñar un papel destacado, como en la revolución del automóvil, fue el Estado el que -
estableció las condiciones propicias para la difusión del automóvil (nuevas normas de circulación, obras de
construcción de carreteras, licencias y normas de tráfico, etc.). En la revolución de la producción en masa, por
ejemplo, el Estado invirtió tanto en las tecnologías subyacentes como en su difusión en la economía. Por el
lado de la oferta, las inversiones en defensa en Estados Unidos, a partir de la Segunda Guerra Mundial,
dieron lugar a mejoras en el sector aeroespacial, la electrónica y los materiales. Por el lado de la demanda, la
subvención de la vida suburbana por parte del gobierno estadounidense después de la Segunda Guerra
Mundial -construyendo carreteras, respaldando hipotecas y garantizando ingresos a través del estado de
bienestar- permitió a los trabajadores ser propietarios de viviendas, comprar coches y consumir otros bienes
producidos en masa. Y hoy se venden más coches eléctricos de Tesla en Noruega que en Estados Unidos,
gracias a las políticas del gobierno noruego que estimulan la compra de productos "verdes". Apoyo a la oferta
por parte del gobierno estadounidense, apoyo a la demanda por parte del gobierno noruego. No se trata de un
emprendedor solitario.

Para los responsables políticos, por tanto, la cuestión no debería ser si hay que elegir a los ganadores o no.
Todo lo que es relevante ha sido elegido. Desde Internet hasta la tecnología del fracking. Lo que debería ser
más importante en el debate político es cómo elegir direcciones ampliamente definidas, dentro de las cuales
pueda tener lugar la experimentación ascendente. Pero las inversiones privadas sólo se pondrán en marcha
cuando se hayan elegido esas direcciones, creando expectativas en las empresas sobre las futuras
oportunidades de crecimiento en áreas concretas. Esta orientación conllevará, por supuesto, algunos fracasos
aquí y allá, pero las ventajas resultantes de esos empujes de la oferta y la demanda merecerán con creces la
espera, creando décadas de crecimiento. La cuestión debería ser, más bien, cómo hacerlo de una manera
democráticamente responsable y que resuelva los retos sociales y tecnológicos más urgentes.

EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

De hecho, el gasto estatal en innovación tiende a evaluarse exactamente de la manera equivocada. En el

marco económico imperante, se identifican los fallos del mercado y se proponen determinadas inversiones
públicas. A continuación, se evalúa su valor mediante un estrecho cálculo que implica fuertes conjeturas: ¿los
beneficios de una determinada intervención superarán los costes asociados tanto al fallo del mercado como a
la aplicación de la hx (es decir, los costes asociados a los posibles fallos del gobierno)? Este método es
demasiado estático para evaluar algo tan dinámico como la innovación. Al no tener en cuenta la posibilidad de
que el Estado pueda crear oportunidades económicas y tecnológicas que nunca antes habían existido, y
asumir riesgos masivos al hacerlo, da poca importancia a los esfuerzos de los gobiernos en este ámbito. No
es de extrañar que los economistas caractericen a menudo al sector público como nada más que una versión
ineficiente del sector privado.

Esta forma incompleta de medir la inversión pública da lugar a acusaciones de que, al entrar en determinados
sectores, los gobiernos están desplazando la inversión privada. En cambio, la verdad es que la inversión
pública tiene a menudo el efecto de "atraer", lo que significa que estimula la inversión privada que de otro
modo no se habría producido. Y al hacerlo, amplía el pastel global de la producción nacional, lo que beneficia
tanto a los inversores privados como a los públicos. Pero, lo que es más importante, las inversiones públicas
deben tener como objetivo no sólo poner en marcha la economía, sino también, y posiblemente más -
importante, hacer cosas que ni siquiera se han previsto y, por tanto, no se han hecho. Ninguna empresa
privada pretendía poner un hombre en la luna cuando la NASA emprendió el proyecto Apolo, que dio lugar no
sólo a la realización de la misión, sino a muchos avances que constituyen lo que hoy llamamos la revolución
tecnológica de la información y la comunicación.

En la actualidad, empresas privadas como SpaceX, de Elon Musk, y Blue Origin, de Jeff Bezos (de Amazon),
están aprovechando las estanterías tecnológicas de la NASA (y beneficiándose de los contratos de compra de
la agencia) para explorar la órbita terrestre baja y el espacio más allá. Como he destacado en un reciente
proyecto encargado por la NASA (de próxima publicación) sobre la emergente economía de la órbita terrestre
baja, el peligro es que socialicemos los riesgos de la exploración espacial, pero dejemos de nuevo que se
privaticen las recompensas de la empresa. Esto puede poner en riesgo la innovación futura, ya que las
agencias estatales responsables de la innovación no comparten las recompensas.

La creación de un ecosistema de innovación público-privado simbiótico (más mutualista) requiere, pues,

nuevos métodos, métricas e indicadores para evaluar las inversiones públicas y sus resultados. Sin las
herramientas adecuadas para evaluar las inversiones, los gobiernos tienen dificultades para saber cuándo se
limitan a operar en los espacios existentes y cuándo hacen que ocurran cosas que no habrían ocurrido de otro
modo. El resultado es que las inversiones son demasiado limitadas, restringidas por el paradigma tecno-
económico dependiente de la trayectoria predominante. Una mejor manera de evaluar una determinada
inversión sería considerar los diferentes tipos de "efectos indirectos", incluyendo la creación de nuevas
habilidades y capacidades, y si condujo a la creación de nuevas tecnologías, sectores y mercados. En lo que
respecta al gasto público en ciencias de la vida e investigación sanitaria, por ejemplo, podría tener sentido
dejar atrás la fijación del sector farmacéutico privado en los medicamentos y financiar más trabajos sobre
diagnósticos, tratamientos quirúrgicos y cambios en el estilo de vida, áreas clave que se pasan por alto y que
ofrecen un gran potencial para mejorar el estado de salud de la población mundial.

CONSTRUIR ORGANIZACIONES PÚBLICAS DINÁMICAS

Los gobiernos sufren otro problema relacionado cuando se trata de contemplar la inversión: como resultado
de la opinión dominante de que deben limitarse a solucionar los fallos del mercado, a menudo están mal
equipados para hacer mucho más que eso. Para evitar problemas como que una agencia reguladora sea
capturada por las empresas, se piensa que el Estado debe aislarse del sector privado. Por eso los gobiernos
han externalizado cada vez más trabajos clave al sector privado. Pero esta tendencia suele privarles de los
conocimientos necesarios para diseñar una estrategia inteligente para transformar la agencia en cuestión en
una que pueda atraer a los mejores talentos. Se crea así una profecía autocumplida: cuanto menos piense un
gobierno en grande, menos experiencia será capaz de atraer, peor será su rendimiento y menos grandes
ideas podrá hacer y será capaz de hacer. Si hubiera habido más capacidad de tecnología de la información en
el gobierno de [Link]., la administración de Obama probablemente no habría tenido tantas dificultades para
poner en marcha [Link], pero ese fracaso probablemente sólo conducirá a más externalización.

Para crear y dar forma a las tecnologías, los sectores y los mercados, el Estado debe contar con la
inteligencia necesaria para prever y promulgar políticas audaces. Esto no significa que el Estado vaya a tener
siempre éxito; de hecho, la incertidumbre inherente al proceso de innovación significa que a menudo
fracasará. Pero tiene que aprender de las inversiones fallidas y mejorar continuamente sus estructuras y
prácticas. Como subrayó el economista Albert Hirschman, el proceso de elaboración de políticas es, por
naturaleza, desordenado, por lo que es importante que las instituciones públicas acepten el proceso de
ensayo y error. Los gobiernos deberían prestar tanta atención a los temas de gestión estratégica y -
comportamiento organizativo de las escuelas de negocios como lo hacen las empresas privadas. Sin
embargo, al descartar el papel del sector público como no importante, el enfoque inevitablemente no es hacer
que el gobierno sea más competente y más inteligente, sino hacerlo más pequeño o ausente por completo.
De hecho, el deseo de hacer realidad cosas que de otro modo no se harían requiere no sólo habilidades
burocráticas (aunque éstas son fundamentales, como señaló Max Weber) I, sino verdaderos conocimientos
tecnológicos y sectoriales específicos. Sólo a través de una visión emocionante del papel del Estado se puede
reclutar esa experiencia, y entonces es capaz de trazar el paisaje en el espacio pertinente (de hecho, no es
una coincidencia que el Departamento de Energía, que desempeñó un papel fundamental en el programa de
estímulo de 2009 de [Link]., estuviera dirigido por el físico ganador del Premio Nobel Steven Chu).

RIESGOS Y RECOMPENSAS

Admitir el papel del Estado como principal tomador de riesgos e innovador significa también admitir los
enormes riesgos que debe asumir, en condiciones de extrema incertidumbre, y por tanto la alta probabilidad
de fracaso. Esto requiere un tipo particular de acuerdo entre las empresas y el Estado que reconozca que,
puesto que el sector público suele emprender un gasto valiente durante las partes más arriesgadas del
proceso de innovación, es justo que no sólo pague la factura durante la parte negativa, sino que también gane
algo en la parte positiva: es decir, que socialice tanto los riesgos como las recompensas. El IIprograma
estadounidense Small Business Innovation Research (SBIR), por ejemplo, ofrece financiación de alto riesgo a
empresas en fases mucho más tempranas que la mayoría de las empresas privadas de capital riesgo; financió
a Compaq e Intel cuando eran empresas incipientes. Del mismo modo, el programa Small Business
Investment Company, una iniciativa bajo los auspicios de la Administración de la Pequeña Empresa de
[Link]., ha proporcionado préstamos y subvenciones cruciales a empresas en fase inicial, como Apple en
1978 (véase el capítulo 8). De hecho, la necesidad de este tipo de inversiones a largo plazo no ha hecho más
que aumentar con el paso del tiempo, ya que las empresas de capital riesgo se han vuelto más cortoplacistas
en su perspectiva, haciendo hincapié en conseguir una "salida" para cada una de sus inversiones
(normalmente a través de una oferta pública o una venta a otra empresa) en un plazo de tres años. La
verdadera innovación puede llevar décadas.

Y aquí es fundamental recordar que está en la naturaleza de la inversión en fase inicial en tecnologías con
perspectivas inciertas que algunas inversiones serán ganadoras, mientras que muchas otras serán
perdedoras. Por cada Internet (una historia de éxito de la financiación gubernamental estadounidense), hay
muchos Concordes (un elefante blanco financiado por los gobiernos británico y francés), incluido el fallido
proyecto estadounidense de transporte supersónico. Consideremos las historias gemelas de Solyndra y Tesla
Motors. En 2009, Solyndra, una empresa de paneles solares, recibió un préstamo garantizado de 535 millones
de dólares del Departamento de Energía; ese mismo año, Tesla, el fabricante de coches eléctricos, obtuvo la
aprobación de un préstamo similar, por 465 millones de dólares. En los años siguientes, Tesla tuvo un gran
éxito, y la Erm re pagó su préstamo en 2013. Solyndra, por el contrario, se declaró en quiebra en 2011 y,
entre los conservadores fiscales, se convirtió en un sinónimo del lamentable historial del gobierno cuando se
trata de "elegir ganadores". Por supuesto, si el gobierno va a actuar como un capitalista de riesgo,

I
Evans y Rauch (1999) muestran, por ejemplo, que una burocracia estatal de tipo weberiano que emplea la contratación
meritocrática y ofrece carreras predecibles y gratificantes a largo plazo mejora las perspectivas de crecimiento, incluso
cuando se controlan los niveles iniciales de PIB per cápita y de capital humano.
II
A pesar de la connotación negativa de la "socialización" para el público estadounidense, debido a una supuesta
asociación con los regímenes socialistas, este concepto no tiene por qué estar cargado de valores. De hecho, en uno de
sus libros publicados tras la reciente crisis económica y financiera (Freefall: America, Free Markets, and the Sinking of the
World Economy, Nueva York: W. W. Norton & Company, 2010), el economista estadounidense Joseph Stiglitz, galardonado
con el premio Nobel, criticó al capitalismo estadounidense por privatizar las ganancias de la especulación financiera pero
socializar las pérdidas acumuladas por la crisis (ya que fue el dinero de los contribuyentes el que rescató a los bancos).
También Andrew Haldane, economista jefe del Banco de Inglaterra -que no es la institución más "socialista"- critica el
sistema financiero por permitir una "socialización de los riesgos" pero la privatización de las recompensas.
necesariamente se encontrará con muchos fracasos. El problema, sin embargo, es que los gobiernos, a
diferencia de las empresas de capital riesgo, a menudo cargan con los costes de los fracasos mientras no
ganan casi nada de los éxitos. Los contribuyentes pagaron la factura de las pérdidas de Solyndra, pero
apenas recibieron nada de los beneficios de Tesla.

Los economistas pueden argumentar que el Estado ya recibe un retorno de sus inversiones al gravar los
beneficios resultantes. La verdad es más complicada. Las grandes corporaciones son maestras de la evasión
fiscal. Google -cuyo algoritmo de búsqueda, que ha cambiado el juego, fue desarrollado con financiación de la
National Science Foundation- ha reducido su factura fiscal en [Link]. canalizando parte de sus beneficios a
través de Irlanda. Apple hace lo mismo aprovechando una carrera hacia el fondo entre los estados de [Link].:
en 2006, la empresa, con sede en Cupertino (California), creó una filial de inversiones en Reno (Nevada) para
ahorrar dinero. Por eso no bastan las propuestas de aumentar el impuesto sobre el patrimonio como forma de
frenar la desigualdad y generar dinero para que el Estado invierta en el proceso de innovación y económico,
como las planteadas por el economista francés Thomas Piketty. Se necesitan propuestas más audaces y
creativas.

Arreglar el problema no es sólo una cuestión de arreglar los vacíos legales. Los tipos impositivos en Estados
Unidos y otros países occidentales han disminuido en las últimas décadas precisamente debido a una -
narrativa errónea sobre cómo el sector privado es el único creador de [Link] Los ingresos públicos también
se han reducido debido a los incentivos fiscales destinados a promover la innovación, pocos de los cuales han
demostrado producir alguna I+D que no se hubiera producido de otro modo. IV Y el capital es más móvil que
nunca. Un gobierno concreto que haya financiado a una determinada empresa puede no ser capaz de
gravarla, ya que puede haberse trasladado al extranjero. Y aunque los impuestos son eficaces para pagar lo
básico, como la educación, la sanidad y la investigación, no llegan a cubrir el coste de hacer inversiones
directas en empresas o tecnologías específicas. Si se pide al Estado que realice esas inversiones -como
ocurrirá cada vez más a medida que los mercados financieros se centren aún más en el corto plazo-, debería
permitírsele recuperar las inevitables pérdidas que se derivan de este proceso.

Si el gobierno estadounidense hubiera tenido una participación en Tesla, habría podido cubrir con creces sus
pérdidas por Solyndra. El año en que Tesla recibió su préstamo gubernamental, la empresa salió a bolsa a un
precio de apertura de 17 dólares por acción; esa cifra había subido a 93 dólares cuando se devolvió el
préstamo. En 2013, las acciones de Tesla cotizaban por encima de los 200 dólares (hoy cotiza ligeramente
por debajo de ese nivel). La perspectiva de que el Estado posea una participación en una empresa privada
puede ser un anatema para muchas partes del mundo capitalista, pero dado que los gobiernos ya están
invirtiendo en el sector privado, también pueden obtener un rendimiento de esas inversiones (algo que incluso
los conservadores fiscales podrían encontrar atractivo). No es necesario que el Estado tenga una
participación mayoritaria, pero podría tener capital en forma de acciones preferentes que tuvieran prioridad a
la hora de recibir dividendos (como es habitual, habría que tener cuidado con los intereses políticos creados al
establecer un sistema de este tipo). Los rendimientos podrían utilizarse para financiar futuras innovaciones.
Por supuesto, hay otras formas de socializar no sólo los riesgos, sino también las recompensas de la
innovación (como se analiza en el capítulo 9). El punto principal aquí es que los políticos, los economistas y
los medios de comunicación han sido demasiado rápidos para criticar las inversiones públicas cuando las
cosas van mal y demasiado lentos para recompensarlas cuando van bien.

EL ESTANCAMIENTO SECULAR NO ES INEVITABLE

Hoy nos encontramos en medio de un estancamiento económico que algunos (como el economista
estadounidense Larry Summers) denominan "estancamiento secular", lo que implica que es inevitable y
persistente un período a largo plazo de tasas de crecimiento casi nulas. Pero este diagnóstico, un tanto
cargado de fatalidad, pasa por alto las causas subyacentes de la enfermedad. Las causas no son el
agotamiento de las oportunidades tecnológicas rentables o la falta de demanda efectiva per se (niveles
decrecientes de renta per cápita). Las causas fundamentales están relacionadas con lo que el Estado está
haciendo -o, mejor, con lo que no está haciendo.
III
Recientemente he criticado al Partido Laborista del Reino Unido por abrazar este punto de vista también, cuando
después de que perdieron las elecciones de 2015, muchos afirmaron que era porque los "creadores de riqueza" (las
empresas) no habían sido abrazados lo suficiente. Disponible en línea en [Link]
science/2015/jun/15/a-new-wealth -creating-agenda-for-the-labour-party.
IV
Los incentivos fiscales se conceden a las empresas que declaran haber realizado actividades de I+D e innovación en el
pasado. En este sentido, no estimulan la nueva I+D, sino que recompensan la I+D ya realizada, y las empresas son muy
competentes a la hora de declarar como inversiones en I+D actividades que no tienen nada que ver con la invención y la
innovación ni las conducen. Véase la crítica a la política fiscal del "patent box" en el capítulo 2
Para frenar esta deriva hacia el estancamiento secular se necesitan políticas que apunten a un crecimiento
inteligente, impulsado por la innovación, y a un crecimiento inclusivo al mismo tiempo. Requiere que el Estado
piense en grande. Sin embargo, a los gobiernos les resulta cada vez más difícil hacerlo por las razones que
he descrito. La noción del Estado como mero facilitador, administrador y regulador puede haber comenzado a
ganar adeptos en la década de 1970, pero ha adquirido una nueva popularidad a raíz de la crisis financiera
mundial. Pasando por alto que fueron la deuda privada y la especulación las que condujeron al colapso, los
responsables políticos de todo el mundo se han centrado en la deuda pública, argumentando que el recorte
del gasto gubernamental estimulará la inversión privada. Como resultado, las mismas agencias estatales
-como DARPA y los NIH en Estados Unidos- que han sido responsables de las revoluciones tecnológicas del
pasado han visto reducidos sus presupuestos. En Estados Unidos, el proceso de "secuestro" presupuestario,
promulgado en 2011 por un presidente demócrata y un Senado controlado por los demócratas, supondrá
recortes de 95.000 millones de dólares en el gasto federal en I+D entre 2013 y 2021. En Europa, el "pacto
fiscal" de la Unión Europea, que exige a los Estados que reduzcan su déficit fiscal al 3% del PIB, está
reduciendo el gasto en educación e I+D.

Además, estamos asistiendo a una mayor financiarización del sector empresarial, ya que muchas empresas
gastan más en la recompra de acciones -para impulsar el precio de sus acciones, las opciones sobre acciones
y la remuneración de los ejecutivos- que en áreas como el capital humano y la I+D. Como ha demostrado el
trabajo de Lazonick (2014), en la última década, las empresas de la lista Fortune 500 han gastado casi 4
billones de dólares en recompra de acciones. Las empresas que lideran las recompras de acciones, en el
sector farmacéutico y energético, afirman que esta práctica se debe a que "no hay oportunidades" de
inversión. Sin embargo, está claro que esto está muy lejos de la realidad, cuando vemos los miles de millones
que se invierten en energías renovables e innovación farmacéutica a través de organizaciones del sector
público. Así que el problema no es sólo de "cortoplacismo", sino también de que no hemos llegado a un
"acuerdo" adecuado entre el gobierno y las empresas.

Al final, un sector público cada vez más tímido (y a veces impulsado por la austeridad) y un sector empresarial
cada vez más financiarizado nos llevarán seguramente al estancamiento secular. Pero esa es nuestra
elección, y podemos poner la marcha atrás.

UN NUEVO LENGUAJE Y UNA NUEVA RETÓRICA

Aunque la innovación no es la función principal del Estado, ilustrar su potencial carácter innovador y dinámico
-su capacidad histórica, en algunos países, de desempeñar un papel empresarial en la sociedad- es quizá la -
forma más eficaz de defender su existencia, y su tamaño, de forma proactiva. Cambiar la forma de hablar del
Estado no consiste sólo en cambiar la retórica, sino en cambiar la forma de razonar sobre el Estado, su papel
y su estructura.

La forma en que interpreto el reto de Judt es que debemos empezar a utilizar nuevas palabras para describir
al Estado. "Crowding in" es un concepto que -aunque defiende al sector público- sigue utilizando lo negativo
como punto de referencia: la posibilidad de que la inversión gubernamental desplace a la inversión privada al
competir por la misma cantidad limitada de ahorro. Si queremos describir algo positivo y visionario, habría que
utilizar una palabra más audaz y ofensiva, no defensiva. En lugar de analizar el papel activo del Estado a
través de su corrección de los "fallos del mercado" (enfatizado por muchos economistas "progresistas" que
ven, con razón, muchos fallos), es necesario construir una teoría del papel del Estado en la conformación y
creación de los mercados, más en línea con el trabajo de Karl Polanyi (1944), quien enfatizó cómo el
"mercado" capitalista ha sido desde el principio fuertemente moldeado por las acciones del Estado. En la
innovación, el Estado no sólo "atrae" la inversión empresarial, sino que también la "dinamiza", creando la
visión, la misión y el plan.

El libro ofrece una nueva forma de hablar y pensar sobre el Estado, con el fin de ampliar nuestra visión de lo
que puede hacer; asume la "batalla discursiva" de Judt: de "leviatán" burocrático inercial a aliado de las
nuevas inversiones empresariales, de "fijador" del mercado a formador y creador del mismo, de simple "des-
riesgo" del sector privado a acoger y asumir el riesgo debido a las oportunidades que presenta para el
crecimiento futuro. Contra todo pronóstico.

ESTRUCTURA DEL LIBRO

El libro está estructurado de la siguiente manera:

El capítulo 1 comienza confrontando la imagen popular del Estado como una máquina burocrática con una
imagen diferente del Estado como principal tomador de riesgos. En lugar de entender la asunción de riesgos
por parte del Estado a través de la lente habitual de los "fallos del mercado" -en la que el Estado actúa como
un vendaje inerte para las áreas desatendidas por el mercado- se introduce el concepto de su asunción de
riesgos empresarial. El Estado no "quita riesgos" como si tuviera una varita mágica que los hace desaparecer.
Asume los riesgos, dando forma y creando nuevos mercados. El hecho de que los economistas no tengan
palabras para este papel ha limitado nuestra comprensión de lo que el Estado ha hecho en el pasado -en
áreas como Silicon Valley- y el papel que puede desempeñar en el futuro, en áreas como la "revolución
verde". V

El capítulo 2 aporta los antecedentes del debate al examinar cómo los economistas entienden el papel de la
innovación y la tecnología en el crecimiento económico. Mientras que hace una generación se consideraba
que el avance tecnológico era algo externo en los modelos económicos, ahora existe una amplia bibliografía
que demuestra que, en realidad, es el ritmo -y la dirección- de la innovación lo que impulsa la capacidad de
crecimiento de las economías. El capítulo yuxtapone dos marcos muy diferentes para entender el papel del
Estado en el crecimiento impulsado por la innovación, ambos enmarcados en términos de diferentes tipos de
"fallos" que el Estado corrige. El primero es el enfoque de los "fallos del mercado", en el que el Estado se
limita a remediar la brecha entre los rendimientos privados y los sociales. El segundo es el enfoque de los " -
sistemas de innovación", que considera el gasto en I+D de una manera más holística, como parte de un
sistema en el que el conocimiento no sólo se produce, sino que también se difunde por toda la economía.
Pero incluso en este segundo enfoque, el Estado se dedica principalmente a solucionar fallos, esta vez "fallos
del sistema", y la conclusión es que está "facilitando" la innovación al "crear las condiciones" para ello. Estos
marcos han servido para justificar el aumento del gasto público en innovación, pero al mismo tiempo -debido a
la falta de atención al Estado como principal tomador de riesgos- han permitido que sobrevivan ciertos mitos.
Estos mitos describen la relación entre la innovación y el crecimiento; el papel de las pequeñas y medianas
empresas (PYME); el significado de las patentes en la economía del conocimiento; el grado en que el capital
de riesgo es amante de los riesgos; y el grado en que la inversión en innovación es sensible a los recortes
fiscales de diferentes tipos.

El capítulo 3 presenta una visión diferente, la de un Estado emprendedor que actúa como principal tomador
de riesgos y formador de mercados. No se trata de un sustituto de la visión defendida en los otros dos marcos,
sino de un complemento que, al ser ignorado, ha provocado que las políticas basadas en el enfoque de los
"fracasos" sean de naturaleza limitada y a menudo más "ideológicas". Se ofrecen ejemplos de la industria
farmacéutica, donde los nuevos medicamentos más revolucionarios se producen principalmente con fondos
públicos, no privados. También examino el modo en que el capital riesgo ha "surfeado la ola" de las
inversiones estatales en biotecnología.

El capítulo 4 ejemplifica los puntos clave del "Estado emprendedor" centrándose en la historia reciente de la
política industrial de Estados Unidos, y muestra que, a pesar de las percepciones comunes, el Estado
estadounidense ha sido extremadamente proactivo y emprendedor en el desarrollo y la comercialización de
nuevas tecnologías. El espíritu empresarial del Estado puede adoptar muchas formas. Cuatro ejemplos -la
creación de DARPA, el programa SBIR, la Ley de Medicamentos Huérfanos de 1983 y los recientes avances
en nanotecnología- sirven para ilustrar este punto. Se parte de la noción de "Estado desarrollista" (Block 2008;
Chang 2008; Johnson 1982), llevándola más allá al centrarse en el tipo de riesgo que el sector público ha
estado dispuesto a absorber y asumir.

Mientras que los capítulos 3 y 4 examinan los sectores, el capítulo 5 se centra en la historia de una empresa
en particular -Apple-, una empresa que a menudo se utiliza para alabar el poder del mercado y el genio de los
"manitas de garaje": el poder de la "destrucción creativa" schumpeteriana. VI Yo le doy la vuelta a esta idea.
Apple está lejos de ser un producto exclusivo de las fuerzas del "mercado". Su éxito ha dependido en gran
medida de la paciente financiación pública, que recibió desde el principio, y de las tecnologías financiadas por
el Estado que hay detrás de todos sus productos. Además de las tecnologías de la comunicación (analizadas
en el capítulo 4), el iPhone es inteligente gracias a características como Internet, GPS, una pantalla táctil y el
último y nuevo asistente personal activado por voz (SIRI). Aunque Steve Jobs era sin duda un genio

V
Los economistas políticos contemporáneos, como Chang (2008) y Reinert (2007), especializados en la historia de la
política económica, hablan, por supuesto, del papel del Estado en la promoción de un proceso de "recuperación", o en la
actuación activa contra el ciclo. Sin embargo, esto está más en consonancia con una visión del Estado no como un tomador
de riesgo empresarial (de primer recurso), sino como un empresario más pasivo de último recurso.
VI
Joseph Schumpeter (1942 [2003]) se refirió a la "destrucción creativa" como el proceso por el cual la innovación cambia el
statu quo, permitiendo que crezcan las cuotas de mercado de las empresas que introducen nuevos productos y procesos, y
que caigan las de las empresas que se resisten al cambio.
inspirador digno de elogio, el hecho de que el imperio del iPhone/iPad se haya construido sobre estas
tecnologías financiadas por el Estado proporciona un relato mucho más preciso del cambio tecnológico y
económico que el que ofrecen los debates de la corriente principal. Dado el papel fundamental que
desempeña el Estado en la creación de empresas como Apple, resulta especialmente curioso que el debate
en torno a la evasión fiscal de Apple haya tendido a pasar por alto este hecho. Apple debe pagar impuestos
no sólo porque es lo correcto, sino porque es el ejemplo máximo de una empresa que requiere que el erario
público sea lo suficientemente grande y amante del riesgo para seguir haciendo las inversiones que
empresarios como Jobs capitalizarán más tarde (Mazzucato 2013b).

El capítulo 6 examina el siguiente "gran acontecimiento" después de Internet: la revolución verde, que hoy
está liderada por el Estado, al igual que la revolución de las tecnologías de la información (TI). En 2012, China
anunció su plan de producir 1.000 GW de energía eólica para 2050. Eso equivaldría aproximadamente a la
sustitución de toda la infraestructura eléctrica estadounidense existente por turbinas eólicas. ¿Siguen Estados
Unidos y Europa siendo capaces de soñar tan grande? Parece que no. En muchos países se pide al Estado
que pase a un segundo plano y se limite a "subvencionar" o incentivar las inversiones del sector privado. De
este modo, no se construyen visiones de futuro similares a las que hace dos décadas dieron lugar a la
difusión masiva de Internet. El capítulo analiza qué países del mundo están liderando una visión verde, y el
papel de sus Estados -y la financiación "pa tente" suministrada por los bancos de desarrollo estatales- en la
creación de las inversiones tempranas "catalizadoras", y arriesgadas, necesarias para hacerla realidad.

El capítulo 7 se centra en el papel del Estado "emprendedor" y arriesgado en el lanzamiento de tecnologías

limpias concretas, en este caso las turbinas eólicas y los paneles solares fotovoltaicos. Fueron la financiación
estatal y la labor de determinados organismos estatales los que proporcionaron el impulso inicial, la
financiación de alto riesgo en la fase inicial y el entorno institucional que permitió establecer estas importantes
tecnologías. Si en el capítulo 5 se destacaba el papel del Estado emprendedor estadounidense en la dirección
de la revolución de las tecnologías de la información, así como en el establecimiento de los cimientos de la
industria biotecnológica, en este capítulo se hace hincapié en el papel de la organización hermana de DARPA,
ARPA-E (en el Departamento de Energía), en la dirección de la innovación en materia de energías
renovables, y en el papel de países como Alemania, Dinamarca y China en la dirección de la revolución verde
a medida que se extiende por más economías.

En los capítulos 8 y 9 se argumenta que una vez que aceptamos el papel del Estado como principal tomador
de riesgos -más allá del enfoque habitual de "fijación del mercado" o "creación de condiciones"- se plantea la
cuestión de si este papel está representado en la relación riesgo-recompensa. En muchos casos, las
inversiones públicas se han convertido en regalos empresariales, enriqueciendo a los individuos y a sus
empresas, pero proporcionando poco retorno (directo o indirecto) a la economía o al Estado. Esto es más
evidente en el caso de los productos farmacéuticos, donde los medicamentos financiados con fondos públicos
acaban siendo demasiado caros para que los contribuyentes (que los financiaron) los compren. También es
cierto en el caso de las tecnologías de la información, donde las inversiones activas de riesgo del Estado han
alimentado los beneficios privados, que luego se refugian y no devuelven los impuestos a los gobiernos que
los apoyaron. El capítulo 8 ilustra este punto centrándose de nuevo en Apple. El capítulo 9 considera los
puntos de forma más general, argumentando que en un período de grandes recortes para reducir los déficits
presupuestarios, es más crítico que nunca entablar un debate sobre cómo el Estado puede garantizar que su
"toma de riesgos" recupere un rendimiento directo, más allá de los impuestos fácilmente evitables (como en la
propuesta de Piketty [2013]). Precisamente porque las inversiones del Estado son inciertas, existe un alto
riesgo de que fracasen. Pero cuando tienen éxito, es ingenuo y peligroso permitir que se privaticen todas las
recompensas. De hecho, las críticas al sector financiero por lanzar la actual crisis económica, cosechar
enormes beneficios privados y luego socializar el riesgo a través de los rescates es una característica general
e impopular del capitalismo moderno disfuncional que no debería convertirse en la norma.

El capítulo 10 concluye con una reflexión sobre el hecho de que el argumento central del libro -el Estado como
agente activo, emprendedor y que asume riesgos- no siempre es una realidad, sino una posibilidad que se
descarta con demasiada frecuencia. La "posibilidad" sólo se materializa cuando se invierten los supuestos
clave, desde la forma en que concebimos al Estado dentro de sus propias organizaciones (alentando a los -
departamentos del sector público a ser emprendedores, incluida la necesidad de "acoger" el fracaso en lugar
de temerlo), hasta la relación entre el Estado y otros agentes del sistema de innovación (por ejemplo, al
aceptarse a sí mismo como un agente más activo, habrá muchos casos en los que el papel del Estado
consista menos en "empujar" e "incentivar" y más en "empujar"). La capacidad del Estado para empujar y
dirigir depende del tipo de talento y experiencia que sea capaz de atraer. Y la ironía es que esto último es más
problemático en los países en los que el Estado pasa a un segundo plano, limitándose a "administrar" y no a
dirigir con una visión dinámica. A menos que cuestionemos los numerosos "mitos" del desarrollo económico y
abandonemos las visiones convencionales del papel del Estado en él, no podemos esperar vestir los desafíos
estructurales del siglo XXI ni producir el cambio tecnológico y organizativo que necesitamos para un
crecimiento sostenible y equitativo a largo plazo.

En su conjunto, el libro proporciona una comprensión más completa de la centralidad del sector público en las
actividades de riesgo y el cambio tecnológico radical, esenciales para promover el crecimiento y el desarrollo.
Ofrece una descripción del Estado muy diferente de la prevista por los actuales responsables de la política
económica, que tienden a negar el papel protagonista del Estado en la innovación y la producción. También
cuestiona la política industrial convencional, que minimiza indebidamente su alcance para ser pionero y -
promover el cambio transformacional.

Lo que se necesita es una comprensión cabal de la división del trabajo innovador en el capitalismo (descrita
en el capítulo 1) y del papel que desempeñan tanto el sector privado como el público en la creación,
producción y difusión de las innovaciones. El libro se centra en la innovación no porque sea lo único o lo más
importante en lo que puede invertir el Estado. El papel del Estado a la hora de garantizar los derechos
humanos básicos de todos los ciudadanos -desde la sanidad pública hasta la educación pública-, así como la
creación de las infraestructuras necesarias y del sistema legal y judicial que permita el buen funcionamiento
de la economía, son actividades igualmente importantes, si no más. El hecho de centrarse en la innovación se
debe en parte a que es un punto de debate en el que se ataca con más frecuencia al Estado por su papel.
Mientras que el papel del sector privado se ha exagerado, el del sector público se ha minimizado. El Estado
suele ser señalado como el problema, ya sea invirtiendo en nuevas tecnologías o mejorando el -
funcionamiento del mercado. Por lo tanto, un aspecto clave del desafío es reequilibrar nuestra comprensión
de cómo funcionan realmente las economías. Sólo una vez hecho esto podremos empezar a formular el tipo
de políticas que funcionan, en lugar de reproducir estereotipos e imágenes que sólo sirven a fines ideológicos.
 CAPÍTULO 1

DE LA IDEOLOGÍA DE LA CRISIS A LA DIVISIÓN DEL TRABAJO

INNOVADOR
Los gobiernos siempre han sido pésimos a la hora de elegir a los ganadores, y es probable que lo sean aún más, ya que legiones
de emprendedores y manitas intercambian diseños en línea, los convierten en productos en casa y los comercializan a nivel
mundial desde un garaje. Mientras la revolución hace estragos, los gobiernos deberían ceñirse a lo básico: mejores escuelas para
una mano de obra cualificada, normas claras y condiciones equitativas para empresas de todo tipo. El resto hay que dejárselo a los
revolucionarios.

ECONOMIST (2012)

En todo el mundo escuchamos que hay que recortar el Estado para fomentar la recuperación tras la crisis. El supuesto es
que, con el Estado en el asiento de atrás, liberamos el poder del emprendimiento y la innovación en el sector privado. Los
medios de comunicación, las empresas y los políticos libertarios se basan en este conveniente contraste, y alimentan la -
dicotomía de un sector privado dinámico, innovador y competitivo "revolucionario" frente a un sector público lento,
burocrático, inercial y "entrometido". El mensaje se repite tanto que es aceptado por muchos como una verdad de "sentido
común", e incluso ha hecho que muchos crean que la crisis financiera de 2007, que pronto se precipitó en una crisis
económica en toda regla, fue causada por la deuda del sector público, en lugar de la verdad (la deuda del sector privado
"piramidal").

Y el lenguaje utilizado ha sido contundente. En marzo de 2011, el primer ministro del Reino Unido, David Cameron, prometió
enfrentarse a los "enemigos del prisés" que trabajan en el Gobierno, a los que definió como los "burócratas de los
departamentos gubernamentales" (Wheeler 2011). La retórica encaja con el tema más amplio del gobierno del Reino Unido
de la Gran Sociedad, en la que la responsabilidad de la prestación de los servicios públicos se desplaza del Estado a los
individuos que operan por su cuenta o que se unen a través del tercer sector, con la justificación de que esa "libertad" de la
influencia del Estado revitalizará dichos servicios. Los términos utilizados, como las escuelas "libres" (el equivalente a las
escuelas concertadas en Estados Unidos), implican que al liberar a las escuelas de la pesada mano del Estado, serán más
interesantes para los estudiantes y funcionarán de forma más eficiente.

El creciente porcentaje de servicios públicos, en todo el mundo, que se están "externalizando" al sector privado se justifica a
menudo utilizando precisamente este argumento de "eficiencia". Sin embargo, casi nunca se analiza adecuadamente el -
ahorro real de costes que supone esta externalización, sobre todo teniendo en cuenta la falta de "control de calidad" y los
costes absurdos que conlleva. El reciente escándalo en el que la seguridad de los Juegos Olímpicos de Londres de 2012
fue subcontratada a una empresa llamada G4S, que luego fracasó por su absoluta incompetencia en la prestación de
servicios, hizo que se llamara al ejército británico para que se encargara de la seguridad durante las Olimpiadas. Aunque los
directivos de la empresa fueron "amonestados", hoy la empresa sigue obteniendo beneficios. Y la subcontratación sigue en
aumento. Los ejemplos en los que se resiste la externalización, como la elección de la British Broadcasting Corporation
(BBC) de construir internamente la plataforma de Internet para sus emisiones, el iPlayer, han permitido mantener a la BBC
como una organización dinámica e innovadora que sigue atrayendo a los mejores talentos, conservando su elevada cuota
de mercado tanto en la radio como en la televisión, algo con lo que las emisoras públicas de otros países sólo pueden
soñar.

La visión del Estado como enemigo de la empresa es un punto de vista que se encuentra constantemente en la respetada
prensa económica, como The Economist, que a menudo se refiere al gobierno como un "Leviatán hobbesiano" que debería
pasar a un segundo plano (Economist 2011a). Su receta para el crecimiento económico incluye centrarse en crear mercados
más libres y las condiciones adecuadas para que prosperen las nuevas ideas, en lugar de adoptar un enfoque más activista
(Economist 2012). Y en un reciente número especial sobre la revolución verde, la revista defendía explícitamente, como se
cita al principio de este capítulo, que mientras el Gobierno debería "ceñirse a lo básico", como la financiación de la
educación y la investigación, el resto debería dejarse en manos de los "revolucionarios", es decir, de las empresas. Sin
embargo, como se argumentará en los capítulos 4 a 8, este espíritu revolucionario es a menudo difícil de encontrar en el
sector privado, y el Estado tiene que asumir las mayores áreas de riesgo e incertidumbre.

Cuando no están presionando al Estado para que les conceda ayudas específicas, los grupos de presión empresariales
establecidos -en ámbitos tan diversos como las armas, la medicina y el petróleo- llevan mucho tiempo abogando por
liberarse del largo brazo del Estado, que consideran que ahoga su capacidad de éxito mediante la imposición de derechos a
los empleados, impuestos y regulaciones. El conservador Instituto Adam Smith sostiene que debería reducirse el número de
reguladores en el Reino Unido para permitir que la economía británica "experimente una explosión de innovación y
crecimiento" (Ambler y Boyheld 2010, 4). En Estados Unidos, los partidarios del movimiento Tea Party están unidos por el
deseo de limitar los presupuestos del Estado y promover el libre mercado. Las grandes empresas farmacéuticas, que, como
veremos en el capítulo 3, son algunas de las mayores beneficiarias de la investigación financiada con fondos públicos,
abogan constantemente por una menor regulación y "intromisión" en lo que, según ellos, es una industria muy innovadora.

Y EN LA EUROZONA

Y, en la eurozona, hoy se argumenta que todos los males de los países "periféricos" de la Unión Europea (UE), como
Portugal, Italia y Grecia, provienen de tener un sector público "despilfarrador", ignorando la evidencia de que dichos países
se caracterizan más bien por un sector público estancado que no ha hecho el tipo de inversiones estratégicas que los países
"centrales" más exitosos, como Alemania, han estado haciendo durante décadas (Mazzucato 2012b).

El poder de la ideología es tan fuerte que la historia se fabrica fácilmente. Un aspecto destacable de la crisis financiera que
comenzó en 2007 fue que, aunque fue causada descaradamente por el excesivo endeudamiento privado (principalmente en
el mercado inmobiliario estadounidense), posteriormente se hizo creer a mucha gente que el principal culpable era la deuda
pública. Es cierto que la deuda del sector público aumentó drásticamente debido a los rescates bancarios financiados por el
gobierno y a la reducción de los ingresos fiscales que acompañaron a la recesión subsiguiente en muchos países
(Alessandri y Haldane 2009). Pero difícilmente se puede argumentar que la crisis financiera, o la crisis económica resultante,
fue causada por la deuda pública. La cuestión clave no fue la cantidad de gasto del sector público, sino el tipo de gasto. De
hecho, una de las razones por las que la tasa de crecimiento de Italia ha sido tan baja durante los últimos 15 años no es que
se haya gastado demasiado, sino que no se ha gastado lo suficiente en áreas como la educación, el capital humano y la
I+D. Así, incluso con un déficit relativamente modesto antes de la crisis (en torno al 4%), su ratio deuda/PIB siguió
aumentando porque la tasa de crecimiento del denominador de este ratio se mantuvo cercana a cero.

Aunque, por supuesto, hay países de bajo crecimiento con grandes deudas públicas, la cuestión de cuáles son las causas
es muy discutible. De hecho, la reciente controversia sobre el trabajo de Reinhart y Rogoff (2010) muestra lo acalorado que
es el [Link] Sin embargo, lo más impactante de ese reciente debate no fue sólo la constatación de que su trabajo
estadístico (publicado en la que se considera la mejor revista de economía) se hizo de forma incorrecta (e imprudente), sino
la rapidez con la que la gente se creyó el resultado central: que la deuda por encima del 60% del PIB necesariamente hará
bajar el crecimiento. El corolario se convirtió en el nuevo dogma: la austeridad devolverá necesariamente (y suficientemente)
el crecimiento. Y sin embargo, hay muchos países con una deuda más elevada que han crecido de forma estable (como
Canadá, Nueva Zelanda y Australia, todos ellos ignorados por sus resultados). Aún más obvio es el punto de que lo que
importa no es seguramente el tamaño agregado del sector público, sino en qué se gasta. No es lo mismo gastar en papeleo
inútil o en sobornos que en un sistema sanitario más funcional y eficiente, o en una educación de alta calidad o en una
investigación innovadora que pueda impulsar la formación de capital humano y las tecnologías del futuro. De hecho, las
variables que los economistas han considerado importantes para el crecimiento -como la educación y la investigación y el
desarrollo- son caras. El hecho de que los países más débiles de Europa, con elevados ratios de deuda/PIB, hayan gastado
muy poco en estas áreas (haciendo que el denominador de este ratio se resienta) no debería sorprender. Sin embargo, las
recetas de austeridad que se les imponen actualmente no harán más que agravar este problema.

Y aquí es donde se produce una profecía autocumplida: cuanto más se habla del papel del Estado en la economía, menos
podemos mejorar su juego y convertirlo en un actor relevante, y por lo tanto menos puede atraer a los mejores talentos. ¿Es
una coincidencia que el Departamento de Energía de [Link]., que es el que más gasta en I+D en el gobierno de [Link]. y
uno de los que más gasta (per cápita) en investigación energética en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), haya sido capaz de atraer a un físico ganador del Premio Nobel para dirigirlo? ¿O que los países con
planes mucho menos ambiciosos en cuanto a organizaciones gubernamentales son más susceptibles de ascensos por
amiguismo y poca experiencia dentro de los ministerios? Por supuesto, el problema no es simplemente de "experiencia",
sino que la capacidad de atraerla es un indicador de la importancia que se le da dentro de los organismos públicos de un
determinado país.

ESTADO ELIGIENDO GANADORES VS. PERDEDORES QUE ELIGEN EL ESTADO

Constantemente se nos dice que el Estado debe tener un papel limitado en la economía debido a su incapacidad para
"elegir a los ganadores", ya sean las nuevas tecnologías, los sectores económicos o las empresas específicas. Pero lo que
se ignora es que, en muchos de los casos en los que el Estado "fracasó", estaba tratando de hacer algo mucho más difícil
que lo que hacen muchas empresas privadas: o bien tratando de prolongar el período de gloria de una industria madura (el
experimento Concorde o el proyecto de transporte supersónico estadounidense), o bien tratando activamente de lanzar un
nuevo sector tecnológico (Internet, o la revolución de las tecnologías de la información [TI]).

VII
En un artículo publicado en 2010 en la revista American Economic Review, los economistas Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff
sostenían que los niveles más altos de deuda externa bruta en relación con el PIB estaban significativamente asociados a niveles más
bajos de tasas de crecimiento anual del PIB. Si bien el artículo tuvo una gran influencia, justificando las políticas de austeridad, en 2013
otros economistas revisaron su trabajo y demostraron que la metodología del artículo era defectuosa y que los datos empleados en el
estudio de Reinhart-Rogoff no apoyarían las conclusiones.
Operar en un territorio tan difícil hace que la probabilidad de fracaso sea mucho mayor. Sin embargo, al criticar
constantemente la capacidad del Estado para ser un agente eficaz e innovador en la sociedad, no sólo hemos culpado con
demasiada facilidad al Estado de algunos de sus fracasos, sino que tampoco hemos desarrollado la métrica precisa
necesaria para juzgar sus inversiones de forma justa. El capital riesgo público, por ejemplo, es muy diferente del capital
riesgo privado. Está dispuesto a invertir en áreas con un riesgo mucho mayor, a la vez que ofrece una mayor paciencia y
menores expectativas de rendimiento futuro. Por definición, se trata de una situación más difícil. Sin embargo, los
rendimientos del capital riesgo público frente al privado se comparan sin tener en cuenta esta diferencia.

Irónicamente, la incapacidad del Estado para argumentar su propia posición, para explicar su papel en los ganadores que se
han elegido (desde Internet hasta empresas como Apple), ha facilitado que se le critique por sus ocasionales fracasos (por
ejemplo, los proyectos de transporte supersónico). O, lo que es peor, ha respondido a las críticas volviéndose vulnerable y
tímida, fácilmente "capturada" por los grupos de presión que buscan recursos públicos para obtener beneficios privados, o
por los expertos que repiten como loros los "mitos" sobre los orígenes del dinamismo económico.

A finales de la década de 1970, los impuestos sobre las ganancias de capital se redujeron significativamente tras los -
esfuerzos de los grupos de presión en nombre de la industria del capital riesgo de [Link]. (Lazonick 2009, 73). Los grupos
de presión argumentaron ante el gobierno que los capitalistas de riesgo habían financiado tanto Internet como la primera
industria de semiconductores, y que sin los capitalistas de riesgo la innovación no se produciría. Así, los mismos actores que
se subieron a la ola de las costosas inversiones estatales en lo que más tarde se convertiría en la revolución de las
[Link] presionaron con éxito al gobierno para que redujera sus impuestos. De este modo, los propios bolsillos del
gobierno, tan críticos para financiar la innovación, estaban siendo vaciados por aquellos que habían dependido de él para su
éxito.

Además, al no estar seguro de su propio papel, el gobierno ha sido fácilmente capturado por los mitos que describen de
dónde provienen la innovación y el espíritu empresarial. Las grandes empresas farmacéuticas intentan convencer a los
gobiernos de que están sometidas a demasiadas regulaciones y trámites burocráticos, mientras que al mismo tiempo
dependen de la I+D financiada por el gobierno. Las asociaciones de pequeñas empresas han convencido a los gobiernos de
muchos países de que están infrafinanciadas como categoría. Sin embargo, en muchos países reciben más apoyo que la
policía (¡!), sin proporcionar los puestos de trabajo o la innovación que ayudan a justificar dicho apoyo (Hughes 2008; Storey
2006). Si el Estado comprendiera mejor cómo sus propias inversiones han propiciado la aparición de las nuevas empresas
más exitosas, como Google, Apple y Compaq, tal vez se defendería mejor contra esos argumentos.

Pero el Estado no ha tenido un buen departamento de marketing/comunicación. Imagínese cuánto más fácil habría sido la
lucha del Presidente Barack Obama por la política sanitaria nacional de [Link]. si la población de ese país conociera el
importante papel que tuvo el gobierno de [Link]. en la financiación de los nuevos fármacos más radicales de la industria
(analizados en el capítulo 3). No se trata de "propaganda", sino de dar a conocer la historia de la tecnología. En materia de
salud, el Estado no se ha "entrometido", sino que ha creado e innovado. Sin embargo, la historia que se cuenta, y que
desgraciadamente se cree, es la de una Big Pharma innovadora y un gobierno entrometido. Es importante conocer la
historia (compleja) por muchas razones. En efecto, los elevados precios de los medicamentos, subvencionados o no por el
Estado, son justificados por la industria con sus supuestos "altos costes de I+D". Descubrir la verdad no sólo ayuda a
diseñar mejor las políticas gubernamentales, sino que también puede contribuir a que el sistema de "mercado" funcione
mejor.

El énfasis en el Estado como agente empresarial no pretende, por supuesto, negar la existencia de la actividad empresarial
del sector privado, desde el papel de las nuevas empresas jóvenes que aportan el dinamismo a los nuevos sectores (por
ejemplo, Google) hasta la importante fuente de financiación de fuentes privadas como el capital riesgo. El principal problema
es que ésta suele ser la única historia que se cuenta. Silicon Valley y la aparición de la industria biotecnológica se atribuyen
a los genios que hay detrás de las pequeñas empresas de alta tecnología como Facebook, o a la plétora de pequeñas
empresas biotecnológicas de Boston ([Link].) o Cambridge (Reino Unido). El "retraso" de Europa con respecto a Estados
Unidos suele atribuirse a su débil sector de capital riesgo.

Los ejemplos de estos sectores de alta tecnología en Estados Unidos se utilizan a menudo para argumentar por qué
necesitamos menos Estado y más mercado: inclinar la balanza a favor del mercado permitiría a Europa producir sus propios
"Googles". Pero, ¿cuántos saben que el algoritmo que llevó al éxito a Google fue financiado por una subvención de la
National Science Foundation del sector público (Battelle 2005)? ¿O que los anticuerpos moleculares, que sentaron las bases
de la biotecnología antes de que el capital riesgo entrara en el sector, se descubrieron en los laboratorios públicos del
Consejo de Investigación Médica (MRC) en el Reino Unido? ¿Cuántas personas saben que muchas de las empresas
jóvenes más innovadoras de los Estados Unidos no se financiaron con capital riesgo privado, sino con capital riesgo público,
como el que proporciona el programa Small Business Innovation Research (SBIR)?

Las lecciones de estas experiencias son importantes. Obligan a que el debate vaya más allá del papel del Estado en la
estimulación de la demanda, o de la preocupación por "elegir a los ganadores". Lo que tenemos en cambio es un argumento
a favor de un Estado orientado, proactivo y emprendedor, capaz de asumir riesgos y de crear un sistema altamente
interconectado de actores que aprovechen lo mejor del sector privado para el bien nacional en un horizonte temporal de
medio a largo plazo. Es el Estado el que actúa como inversor principal y catalizador que hace que la red actúe y difunda el
conocimiento. El Estado puede actuar, y de hecho lo hace, como creador, no sólo como facilitador, de la economía del
conocimiento.

Argumentar a favor de un Estado emprendedor no es una política industrial "nueva" porque, de hecho, es lo que ha ocurrido.
Como muy bien han explicado Block y Keller (2011, 95), las directrices industriales del Estado se "ocultan" principalmente
para evitar una reacción de la derecha conservadora. Abundan las pruebas del papel fundamental del Estado en la historia
de la industria informática, de Internet, de la industria farmacéutica-biotecnológica, de la nanotecnología y del emergente
sector de la tecnología verde. En todos estos casos, el Estado se atrevió a pensar -contra todo pronóstico- en lo "imposible":
crear una nueva oportunidad tecnológica; realizar las grandes inversiones iniciales necesarias; permitir que una red
descentralizada de actores llevara a cabo la arriesgada búsqueda; y luego permitir que el proceso de desarrollo y
comercialización se produjera de forma dinámica.

MÁS ALLÁ DE LOS FALLOS DEL MERCADO

Los economistas que están dispuestos a admitir que el Estado tiene un papel importante lo han argumentado a menudo
utilizando un marco específico llamado "fracaso del mercado". Desde esta perspectiva, el hecho de que los mercados sean
"imperfectos" se considera la excepción, lo que significa que el Estado tiene un papel que desempeñar, pero no muy
interesante. Las imperfecciones pueden surgir por varias razones: la falta de voluntad de las empresas privadas para invertir
en áreas, como la investigación básica, de las que no pueden apropiarse de beneficios privados porque los resultados son
un "bien público" accesible a todas las empresas (resultados de la I+D básica como externalidad positiva); el hecho de que
las empresas privadas no tengan en cuenta el coste de su contaminación a la hora de fijar los precios (contaminación como
externalidad negativa); o el hecho de que el riesgo de ciertas inversiones sea demasiado alto para que una empresa pueda
asumirlo por sí sola (lo que da lugar a mercados incompletos). Teniendo en cuenta estas diferentes formas de fallos del
mercado, algunos ejemplos del papel que se espera que desempeñe el Estado serían la investigación básica financiada con
fondos públicos, los impuestos cobrados a las empresas contaminantes y la financiación pública de proyectos de
infraestructuras. Aunque este marco es útil, no puede explicar el papel estratégico "visionario" que ha desempeñado el
gobierno al realizar estas inversiones. De hecho, el descubrimiento de Internet o la aparición de la industria de la
nanotecnología no se produjeron porque el sector privado quisiera algo pero no encontrara los recursos para invertir en ello.
Ambos se produjeron gracias a la visión que el gobierno tuvo en un área que aún no había sido calada por el sector pri
vado. Incluso después de que el gobierno introdujera estas nuevas tecnologías, el sector privado seguía teniendo
demasiado miedo de invertir. Por ejemplo, el gobierno tuvo que apoyar incluso la comercialización de Internet. Y los
inversores privados de capital riesgo tardaron años en empezar a financiar empresas de biotecnología o nanotecnología. En
estos y muchos otros casos, el Estado parecía tener los "espíritus animales" más agresivos.

Hay muchos contraejemplos que caracterizarían al Estado como una fuerza muy lejos de ser "empresarial". Después de
todo, el desarrollo de nuevas tecnologías y el apoyo a nuevas industrias no es el único papel importante del Estado. Pero
admitir los casos en los que ha desempeñado unpapel empresarial ayudará a informar a las políticas, que con demasiada
frecuencia se basan en la suposición de que, a lo sumo, el papel del Estado es corregir los fallos del mercado o facilitar la
innovación al sector privado "dinámico". Las suposiciones de que todo lo que tiene que hacer el Estado es "empujar" al
sector privado en la dirección correcta; que los créditos fiscales funcionarán porque las empresas están deseosas de invertir
en innovación; que es necesario eliminar los obstáculos y las regulaciones; que las pequeñas empresas -simplemente
debido a su tamaño- son más flexibles y empresariales y deben recibir apoyo directo e indirecto; que el problema central en
Europa es simplemente de "comercialización" son todos mitos. Son mitos sobre el origen del espíritu empresarial y la
innovación. Han impedido que las políticas sean todo lo eficaces que podrían ser para estimular los tipos de innovación que
las empresas no habrían intentado por sí solas.

EL ACCIDENTADO PANORAMA DEL RIESGO

Como se explicará con más detalle en el próximo capítulo, los economistas de la innovación de la tradición "evolucionista"
(Nelson y Winter 1982) han argumentado que se necesitan "sistemas" de innovación para que los nuevos conocimientos y la
innovación puedan difundirse por toda la economía, y que los sistemas de innovación (sectoriales, regionales, nacionales)
requieren la presencia de vínculos dinámicos entre los diferentes actores (empresas, instituciones financieras,
investigación/educación, fondos del sector público, instituciones intermediarias), así como vínculos horizontales dentro de
las organizaciones e instituciones (Lundvall 1992; Freeman 1995). Sin embargo, lo que se ha ignorado incluso en este
debate es el papel exacto que desempeña cada actor de forma realista en el "accidentado" y complejo panorama del riesgo.
Muchos errores de la actual política de innovación se deben a que los actores se sitúan en la parte equivocada de este
paisaje (tanto en el tiempo como en el espacio). Por ejemplo, es ingenuo esperar que el capital riesgo lidere la fase inicial y
más arriesgada de cualquier nuevo sector económico actual (como las tecnologías limpias). En biotecnología,
nanotecnología e Internet, el capital riesgo llegó entre 15 y 20 años después de que los fondos del sector público hicieran
las inversiones más importantes.

De hecho, la historia muestra que aquellas áreas del panorama de riesgo (dentro de los sectores en cualquier momento, o
en el inicio de nuevos sectores) que se definen por una alta intensidad de capital y un alto riesgo tecnológico y de mercado
tienden a ser evitadas por el sector privado, y han requerido grandes cantidades de financiación del sector público (de
diferentes tipos), así como la visión y el liderazgo del sector público, para ponerlas en marcha. El Estado ha estado detrás
de la mayoría de las revoluciones tecnológicas y de los períodos de crecimiento a largo plazo. Por eso es necesario un
"Estado emprendedor" que se comprometa a asumir riesgos y a crear una nueva visión, en lugar de limitarse a solucionar
los fallos del mercado.

No comprender el papel que desempeñan los diferentes actores facilita que el gobierno sea "capturado" por intereses
especiales que representan su papel de una manera retórica e ideológica que carece de evidencia o razón. Aunque los
inversores de capital riesgo han presionado mucho para que se reduzcan los impuestos sobre las ganancias de capital (ya
mencionados), no realizan sus inversiones en nuevas tecnologías en función de los tipos impositivos; las realizan en función
del riesgo percibido, algo que suele reducirse por décadas de inversión estatal previa. Sin una mejor comprensión de los
actores que intervienen en el proceso de innovación, corremos el riesgo de permitir que un sistema de innovación
simbiótico, en el que el Estado y el sector privado se benefician mutuamente, se transforme en uno parasitario en el que el
sector privado es capaz de extraer beneficios de un Estado al que simultáneamente se niega a financiar.

ECOSISTEMAS DE INNOVACIÓN SIMBIÓTICA VS. ECOSISTEMAS DE INNOVACIÓN PARASITARIA

En la actualidad es habitual hablar de los "sistemas" de innovación como "ecosistemas". De hecho, parece estar en la
lengua de muchos especialistas en innovación y responsables políticos. Pero, ¿cómo podemos estar seguros de que el
ecosistema de innovación es uno que da lugar a una relación simbiótica entre los sectores público y privado, en lugar de una
relación parasitaria? Es decir, ¿el aumento de las inversiones del Estado en el ecosistema de la innovación hará que el
sector privado invierta menos, y utilice sus ganancias retenidas para financiar los beneficios a corto plazo (mediante
prácticas como la "recompra de acciones"), o más, en áreas más arriesgadas como la formación de capital humano y la I+D,
para promover el crecimiento a largo plazo?

Por lo general, una pregunta de este tipo podría enmarcarse en el concepto de "crowding out". El crowding out es una
hipótesis económica que afirma que el peligro de la inversión estatal es que utiliza el ahorro que podría haber utilizado el
sector privado para sus propios planes de inversión (Friedman, 1979). Los keynesianos han argumentado en contra de la
idea de que el gasto del Estado desplaza a la inversión privada haciendo hincapié en que esto sólo se sostendría en un
período de plena utilización de los recursos, un estado que casi nunca se produce. Sin embargo, las cuestiones planteadas
en este libro presentan una visión diferente: que un Estado emprendedor invierte en áreas en las que el sector privado no
invertiría aunque tuviera los recursos. Y es el valiente papel visionario y de riesgo del Estado lo que se ha ignorado. La
inversión de las empresas no está limitada por el ahorro, sino por su propia falta de coraje (o por el "espíritu animal" -
keynesiano), es decir, por el estado de ánimo de "seguir como siempre". De hecho, los estudios a nivel de empresa han
demostrado que lo que impulsa el comportamiento de entrada en las industrias (las empresas que deciden entrar en un
sector concreto) no son los beneficios existentes en ese sector, sino las oportunidades tecnológicas y de mercado previstas
(Dosi et al. 1997). Y dichas oportunidades están relacionadas con el volumen de inversión estatal en esos sectores.

¿Pero qué pasa si ese aspecto potencialmente valiente del sector privado se ve disminuido precisamente porque el sector
público llena el vacío? En lugar de plantear la cuestión en términos de "exclusión", creo que debemos enmarcarla de tal
manera que resulte en la creación de asociaciones entre el sector privado y el público que sean más simbióticas y menos
parasitarias. El problema no es que el Estado haya financiado demasiada innovación, haciendo que el sector privado sea
menos ambicioso. El problema es que los responsables políticos no han sido lo suficientemente ambiciosos como para
exigir que ese apoyo forme parte de un esfuerzo de colaboración en el que el sector privado también esté a la altura del
desafío. En cambio, los grandes laboratorios de I+D han ido cerrando y la R del gasto en I+D también ha ido disminuyendo,
con la caída del BERD (gasto empresarial en I+D) en muchos países, incluido el Reino Unido (Hughes y Mina 2011).
Aunque el gasto estatal en I+D y el gasto empresarial tienden a estar correlacionados (el primero le sube la apuesta al
segundo), es importante que los responsables políticos sean más valientes, no solo a la hora de aceptar "financiar" a los
sectores, sino también a la hora de exigir a las empresas de esos sectores que aumenten sus propias apuestas y su
compromiso con la innovación. Un estudio reciente del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) afirma que la actual
ausencia en [Link]. de laboratorios corporativos como Xerox PARC (que produjo la tecnología de interfaz gráfica de usuario
que dio lugar a los sistemas operativos de Apple y Microsoft) y Bell Labs -ambos altamente cofinanciados por los
presupuestos de las agencias gubernamentales- es una de las razones por las que la máquina de innovación de [Link]. -
está amenazada (MIT 2013).

El problema también se pone de manifiesto en industrias, como la farmacéutica, donde existe una tendencia al aumento de
las inversiones del sector público en I+D, mientras que el gasto del sector privado disminuye. Según Lazonick y Tulum
(2012), los Institutos Nacionales de la Salud (NIH) han gastado casi 300.000 millones de dólares en la última década
(29.300 millones en 2013), y se han involucrado más en el componente D de la I+D, lo que significa que absorben mayores
costes de desarrollo de medicamentos (como a través de los ensayos clínicos), mientras que las empresas farmacéuticas
privadas VIIIhan estado gastando menos en I+D en general, y muchas han cerrado completamente los laboratorios de I+D.

VIII
A partir de ahora, "pharma" se referirá a las empresas farmacéuticas, y Big Pharma a las principales empresas farmacéuticas
internacionales.
Por supuesto, el gasto total en I+D puede estar aumentando, porque la parte de desarrollo (D) es cada vez más cara. Pero
esto oculta la cuestión de fondo. Mientras que algunos analistas han justificado la disminución del gasto en investigación en
términos de la baja productividad de la I+D (el aumento del gasto no se corresponde con el aumento de los
descubrimientos), otros, como Angell (1984, 2004, ex editora del New England Journal of Medicine), han sido más explícitos
a la hora de culpar a la Gran Farmacia por no hacer su parte. Sostiene que, durante décadas, los nuevos medicamentos
más radicales han salido de los laboratorios públicos, mientras que la farmacia privada se ha preocupado más por los
medicamentos "me too" (ligeras variaciones de los medicamentos existentes) y por el marketing (véase el capítulo 3 para
más detalles). Y en los últimos años, los directores generales de las grandes empresas farmacéuticas han admitido que su
decisión de reducir -o en algunos casos eliminar- sus laboratorios de I+D se debe a que reconocen que en el modelo
"abierto" de innovación la mayor parte de su investigación la obtienen las pequeñas empresas de biotecnología o los
laboratorios públicos (Gambardella 1995; China Briefing 2012). Por ello, las grandes farmacéuticas se centran en trabajar
con esas alianzas e "integrar" los conocimientos producidos en otros lugares, en lugar de financiar la I+D internamente.

FINANCIARIZACIÓN

Uno de los mayores problemas, al que volveremos en el capítulo 9, ha sido la forma en que estas reducciones del gasto en
I+D han coincidido con una creciente "financiarización" del sector privado. Aunque la causalidad puede ser difícil de probar,
no se puede negar que al mismo tiempo que las empresas farmacéuticas privadas han estado reduciendo la R de I+D, han
estado aumentando la cantidad de fondos utilizados para recomprar sus propias acciones, una estrategia utilizada para
impulsar el precio de sus acciones, lo que afecta al precio de las opciones sobre acciones y a la remuneración de los
ejecutivos vinculada a dichas opciones. Por ejemplo, en 2011, junto con 6.200 millones de dólares pagados en dividendos,
Pfizer recompró 9.000 millones de dólares en acciones, lo que equivale al 90% de sus ingresos netos y al 99% de sus
gastos en I+D. De hecho, de 2003 a 2012, Pfizer gastó cantidades equivalentes al 71% y al 75% de sus beneficios,
respectivamente, en recompra de acciones y dividendos (Lazonick 2014, 55). Amgen, la mayor empresa biofarmacéutica
dedicada, ha recomprado acciones en todos los años desde 1992, por un total de 42.200 millones de dólares hasta 2011,
incluyendo 8.300 millones en 2011. Desde 2002, el coste de las recompras de acciones de Amgen ha superado los gastos
de I+D de la empresa en todos los años, excepto en 2004, y para el período 1992-2011 fue igual al 115% de los gastos de
I+D y al 113% de los ingresos netos (Lazonick y Tulum 2011). El hecho de que las principales empresas farmacéuticas
estén gastando una cantidad cada vez menor de fondos en I+D al mismo tiempo que el Estado está gastando más -al
mismo tiempo que aumentan la cantidad que gastan en la recompra de acciones- hace que este particular ecosistema de
innovación sea mucho más parasitario que simbiótico. No se trata del efecto "crowding out": se trata de free-riding. Los
planes de recompra de acciones impulsan el precio de las mismas, beneficiando a los altos ejecutivos, a los directivos y a
los inversores que poseen la mayoría de las acciones de la empresa. El aumento del precio de las acciones no crea valor (el
objetivo de la innovación), sino que facilita su extracción. Los accionistas y los ejecutivos se ven así "recompensados" por
subirse a la ola de innovación creada por el Estado. En el capítulo 9, examino más detenidamente el problema de la
extracción de valor y me pregunto si una parte de los "rendimientos" de la innovación debería devolverse a los empleados y
al Estado, que también son contribuyentes y partes interesadas clave en el proceso de innovación, y cómo hacerlo.

Por desgracia, el mismo problema parece aparecer en el sector emergente de las tecnologías limpias. En 2010, el Consejo
Estadounidense de Innovación Energética (AEIC), una asociación del sector, pidió al gobierno de [Link]. que triplicara su
gasto en tecnologías limpias hasta alcanzar los 16.000 millones de dólares anuales, con 1.000 millones adicionales para la
Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada-Energía (Lazonick 2011c). Por otra parte, las empresas del consejo han
gastado en conjunto 237.000 millones de dólares en recompra de acciones entre 2001 y 2010. Los principales directores de
la AEIC proceden de empresas con unos ingresos netos colectivos en 2011 de 37.000 millones de dólares y unos gastos en
I+D de aproximadamente 16.000 millones de dólares. El hecho de que crean que los enormes recursos de sus propias
empresas son inadecuados para fomentar una mayor innovación en tecnologías limpias es indicativo del papel del Estado
como primer motor de la innovación o de su propia aversión a asumir riesgos, o ambas cosas.

El problema de las recompras de acciones no es aislado, sino rampante: en la última década, las empresas de Standard &
Poor's (S&P) 500 han gastado 3 billones de dólares en recompras de acciones (Lazonick 2012). Los mayores
recompradores (especialmente en el sector petrolero y farmacéutico) alegan que se debe a la falta de nuevas
oportunidades. De hecho, en muchos casos las inversiones más costosas (por ejemplo, las que requieren mucho capital) en
nuevas oportunidades como la medicina y las energías renovables (inversiones con alto riesgo tecnológico y de mercado)
las está realizando el sector público (GWEC 2012). Esto plantea la cuestión de si el modelo de "innovación abierta" se está
convirtiendo en un modelo disfuncional. Dado que las grandes empresas recurren cada vez más a las alianzas con las
pequeñas empresas y el sector público, el indicio es que los grandes actores invierten más en ganancias a corto plazo
(mediante trucos de mercado) que en inversiones a largo plazo. Volveré a tratar esta cuestión en los capítulos 9 y 10.

Ahora que la "nueva" política industrial vuelve a estar a la orden del día, con muchos países que intentan "reequilibrar" sus
economías alejándose de las finanzas y acercándose a los sectores de la economía "real", es más importante que nunca -
preguntarse exactamente qué supondrá este reequilibrio (Mazzucato 2012a). Aunque algunos se han centrado en la
necesidad de diferentes tipos de asociaciones público-privadas que puedan fomentar la innovación y el crecimiento
económico, lo que sostengo aquí (y en lo que me centraré más en los capítulos 8 y 9) es que debemos ser más cuidadosos
a la hora de construir el tipo de asociaciones que aumenten las apuestas de todos los implicados, y que no conduzcan a
problemas similares a los que condujo la financiarización de la economía: socialización del riesgo, privatización de las
recompensas.

El trabajo de Rodrik (2004) ha sido especialmente importante a la hora de destacar la necesidad de replantear las
interacciones entre los sectores público y privado, y de centrarse más en los procesos que en los resultados de las políticas.
Se centra en los tipos de procesos exploratorios que permiten a los sectores público y privado aprender el uno del otro,
especialmente las oportunidades y limitaciones a las que se enfrenta cada uno (Rodrik 2004, 3). Entiende que el problema
no es qué tipo de herramientas (créditos fiscales a la I+D frente a subvenciones) o qué tipo de sectores elegir (acero frente a
software), sino cómo la política puede fomentar los procesos de autodescubrimiento, lo que fomentará la creatividad y la
innovación. Aunque estoy de acuerdo con el punto general de Rodrik sobre la necesidad de fomentar la exploración y el
ensayo y error (y esto es, de hecho, un principio básico de la "teoría evolutiva del cambio económico", que reviso en el
siguiente capítulo), creo que la historia del cambio tecnológico nos enseña que la elección de sectores concretos en este
proceso es absolutamente crucial. Internet nunca se habría producido sin que la Agencia de Proyectos de Investigación
Avanzada de Defensa la hubiera "elegido" a la fuerza, y lo mismo ocurre con la nanotecnología, que fue elegida por la -
Fundación Nacional de la Ciencia y, posteriormente, por la Iniciativa Nacional de Nanotecnología (ambas comentadas en el
capítulo 4). Y, lo que es más importante, la revolución verde no despegará hasta que el Estado la elija y la respalde con
firmeza (como se verá en los capítulos 6 y 7).

Volviendo al punto fundamental de Keynes (1926) sobre el papel esencial del gobierno, lo que tenemos que preguntar es:
¿cómo pueden las herramientas y políticas horizontales y verticales "hacer que ocurran cosas" que no habrían ocurrido de
otra manera? El problema de los créditos fiscales a la I+D no es que sean herramientas políticas específicas, sino que se
han diseñado de forma incorrecta y no aumentan las inversiones privadas en I+D. Los datos demuestran que, para ello, es
mucho mejor centrarse en el trabajo de I+D que en los ingresos por I+D (mediante créditos) (Lockshin y Mohnen 2012). Y
los problemas de lanzar dinero a un área concreta como las ciencias de la vida (de la que forman parte los productos
farmacéuticos) no es que se haya "elegido", sino que no se haya transformado primero para que sea menos disfuncional
antes de recibir ayudas. Cuando tantas empresas de "ciencias de la vida" se centran en el precio de sus acciones en lugar
de aumentar su parte de la R en I+D, subvencionar simplemente su investigación sólo empeorará el problema en lugar de
crear el tipo de aprendizaje que Rodrik (2004) reclama con razón.