COMENTARIOS DE

LA CONSTITUCIÓN
• DE LA NACIÓN
ARGENTINA
- JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA:
UNA MIRADA IGUALITARIA
4-4:Y

TOMO I

ROBERTO GARGARELLA
SEBASTIÁN GUIDI
Coordinadores

BIBLIOTECA DE LA ,..- y I. r
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THOMSON REUTERS

LA LEY
 1. EL FEDERALISMO EN LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL

Por Damián Azrak

1. INTRODUCCIÓN'

- Es inmediata la aparición de una referencia al modelo federal y

de la importancia de las provincias, como unidades preexistentes
a la nación, en la Constitución argentina. En el preámbulo, si bien
1.
el federalismo no aparece mencionado explícitamente, se indica
que las provincias, con el objeto de constituir la unión nacional,
ti afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa
común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de
la libertad; han decidido redactar el documento fundacional que
regirá la vida en sociedad en la recientemente creada nación.
Así, luego de declarar los principios y objetivos generales, en el
primer artículo, el constituyente declara que "la Nación Argenti-
na adopta para su gobierno la forma representativa republicana
federal" (3). Este artículo brinda tres señales determinantes para la
organización de las instituciones políticas del país. En primer lu-
gar, expresa que se adoptará el sistema representativo de gobierno.
También, que el sistema republicano será el que rija en la Argenti-
na y por último, señala que se tendrá un sistema de gobierno fede-
ral. En lo que sigue nos centraremos en esta última característica e
iremos precisando —como lo hace la Constitución a lo largo de su
texto— las características del federalismo adoptado.

(I) En todos los casos donde se referencie una cita cuya obra se encuentre en
inglés, la traducción es propia.
(2) Véase Preámbulo de la Constitución Nacional.
(3) Véase al respecto ¿texto de ROBERTO GARGARELLA que abre este volumen.
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El federalismo podría ser descrito simplemente como una for- Juan Bautista Alberdi sostenía que el gran principio de la adop-
ma de organización institucional que regula la distribución territo- ción del federalismo se halla en que los Estados individuales, rete-
rial de poder entre las diversas esferas de gobierno, pero también, niendo la parte de soberanía que necesitan para sus negocios in-
consideramos que debe ser entendido como un proceso y por lo teriores, ceden a una autoridad suprema y nacional la parte de los
tanto hay que deducir que es mutable y adaptable a circunstancias negocios generales; en otros términos, para todos aquellos puntos
históricas distintas y que hay que interrogarse acerca de la direc- en que deben obrar como nación(8). Al mismo tiempo, el pensador
ción de éstem, en este apartado nos dedicaremos a analizar los ar- argentino proponía, teniendo en cuenta los conflictos territoriales
gumentos que se brindaron para la adopción de dicho diseño, en entre las provincias y las condiciones existentes, la instauración de
general, yen la Argentina, en particular. un Poder Ejecutivo poderoso pero de origen democrático y represen-
tativo, de carácter constitucional y responsable.
A tal fin, haremos un repaso por el derrotero del diseño fede-
ral, intentando no sólo dar contenido a las implicancias de poseer Edward GibSon y TuliáTallétio), al analizar el ó3 dl fe-
este modelo —sus valores normativos— sino también identificar deralismo argentino, postulan que la necesidad de unión entre las
las diversas facultades y obligaciones que recaen sobre las diversas provincias y la adopción de un sistema federal no fueron instancias
esferas estatales: la nacional, las provinciales y las municipales. simultáneas, sino que cada una debe ser entendida y analizada de
forma separada. En este orden, formulan que, primero, la unión fue
causada por una necesidad económica de las provincias. Segundo,
2. EL DISEÑO FEDERAL ARGENTINO la elección del sistema federal fue determinada por la incapacidad
de una región poderosa para imponer su dominio sobre los otros a
Al momento de la ftindación nacional existía un temor funda- través de un proyecto unitario.
do al centralismo de Buenos Aires, el "Goliat regional"(6). Las pro-
vincias no estaban dispuestas a entregar todo el poder al Estado De esta forma, bajo la clasificación que hace Alfred Stepan (4, la
Nacional, sino que deseaban reservarse la mayor cantidad de auto- Argentina —al igual que Estados Unidos— se convierte en un ejem-
nomía sobre el reconocimiento de los derechos, las políticas públi- plar del modelo de estado federal denominado "come together".
cas y la generación de riquezas, pero entregando a la Nación todo Este tipo de arreglo federal tiene como característica principal que
aquello que se requiera para llevar adelante la empresa nacional. son las unidades previamente soberanas las que hacen un pacto,
El federalismo, de esta forma, se convirtió en una "carta de triunfo" cediendo su soberanía a una nueva unidad estatal y reservándose
frente a los abusos por parte del poder central, que permitió que la ciertas facultades para sø'.
Argentina obtuviera su primera Constitución. .

(8) ALBEAD!, JUAN BAUTISTA, Bases y puntos de partida para la organización

política de la República Argentina, Terramar, La Plata, 2009.
(9) GIBSON, EDWARD L., y Num, Tuctik G., "Unity by the Stick"..., ob. cit.
(4) CAMINAL, MIQUEL, El Federalismo pluralista. Del federalismo nacional al fe-
deralismo plurinacional, Paidós, Barcelona, 2002. (10) Toward a New Comparative Analysis of Democracy and Federalism: "De-
(5) Sobre el régimen de la autonomía municipal en la Constitución, puede con- mos Constraining and Demos Enabling Federations", en Conference on Federalism,
D
meémxiocco, 9a
Democracy andPublic Policy, Centro de Investigaciones y Docencia, Económicas,
sultarse el trabajo de MAXIMILIANO CARRASCO y MARIA VERÓNICA TARZIA, en este
volumen.
(6) GIBSON, EDWARD L., y FALLETI, TULIA G.,."Unity by the Stick", en GIESON, ED- (11) El otro modelo que desarrolla Stepan es el "bold together", que surge de una
WARD L., Federalism and Democracy in Latin America, 'The Johns Hopldns Univer- 1. lógica histórica y política distinta al modelo argentino, algunas de las más impor-
sity Press, Baltimore, 2004, ps. 226-255. tantes podrían ser India, Bélgica y España. Estos países eran sistemas políticos con
rasgos fuertemente unitarios que llegaron a la decisión institucional de que la me-
(7) MULLA, JUAN CARLOS, Federalismo y centralismo, Libera, Argentina, 1967 jor manera de mantenerse unidos sería transformar sus sistemas políticos en fede-
y GALLETTI, ALFREDO, Historia Constitucional Argentina, t. 1, Platense, La Plata, ; raciones.
1972, ps. 118-143.
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Como nos recuerda María Angélica Gel1io2), el contralor no sólo Así se sostenía, principalmente, que el federalismo prometía,
estaba pensado para el Poder Ejecutivo: la primera Constitución, al mismo tiempo, dos objetivos: una potente defensa exterior y un
previa a 1860, reservaba al Congreso Nacional el control político de necesario orden interior041. Para ello, resultaba necesario que uni-
las constituciones provinciales por parte del Congreso Nacional. El dades autónomas cedieran parte de su poder a otra unidad mayor
art. 50 de la Constitución de 1853 disponía: a los efectos de dotarla de un poder suficiente para brindar la segu-
ridad de todos los que se han unido, controlando la violencia inter-
Cada provincia confederada dictará para sí una Constitución bajo naos) y capaz de resistir a la fuerza exterior.
el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure Por otro lado, también, se entendía que la unión federal traía
su administración de justicia, su régimen municipal y la educación consigo ventajas comerciales, tales como la inexistencia de adua-
primaria gratuita. Las constituciones provinciales serán revisadas nas internas que faciliten el comercio interiorOo.
por el Congreso antes de su promulgación. Bajo de estas condiciones,
el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus Sin embargo, para que lo antes mencionado se pueda realizar en
instituciones. la realidad, debían cumplirse dos condiciones: la primera, estable-
Este vigoroso y exhaustivo control centralista desapareció en cer claramente los límites constitucionales a cada autoridad, esta-
1860, cuando, finalmente con la presencia de la Provincia Buenos bleciendo sus competencias. Segundo, que ante una disputa entre
Aires, se firmó la Constitución Nacional que hoy en día reconoce- estas unidades gubernamentales, el poder de decidir no recaiga en
ninguna de ellas sino en un arbitrio independiente. Para ello, es in-
mos como histórica.
dispensable la existencia de un poder judicial que resuelva dichos
d.. conflictos o7). Rol que como veremos más adelante, la Corte Supre-
2.1. El sistema federal como ideal regulativo. Su justificación ma argentina, a través de su jurisprudencia, asume como propio.
normativa y sus promesas
Más allá de los postulados de los autores históricos y la interpre-
En lo que sigue, sólo a los efectos de establecer un ideal regula- tación originalista del federalismo, este diseño institucional, desde
tivo que, luego, permita evaluar el sistema federal argentino en su la teoría podría tener un fuerte potencial en el respeto de los de-
contexto actual, intentaremos repasar algunos de los principales rechos. A continuación, hacemos, brevemente, un repaso por esas
argumentos que se vierten en aras de convencer que dicho diseño potencialidades.
es el mejor de los modelos disponibles en pos de garantizar los de-
rechos y la participación política. 2.I.a. El federalismo, la participación democrática
En los textos clásicos vinculados a la temática no se encuentran, y la rendición de cuentas
en general, argumentos normativos para adoptar un sistema fede-
ral. En cambio, las principales producciones políticas o académi- Al revisar las principales contribuciones académicas sobre la
cas hacen principal hincapié en argumentos de índole consecueñ- temática y las constituciones nacionales, incluso con sus variantes
cialista, especialmente vinculados a una eficaz defensa militar'. y diferencias, se podría decir que existe un sistema federal cuando

(14) MONTESQUIEU, CHARLES-LOUIS DE SECONDAT (Barón de), Del Espíritu de las

Leyes, Alianza Editorial, 2003.
(12)Gew, MARÍA ANGÉLICA, "El federalismo en emergencia y su necesaria re- (1S) MADISON, JAMES; HAMILTON, ALEXANDER y JAY, JOHN, 71w Federalist Papers,
construcción", en HERNÁNDEZ A. M., Aspectos jurídicos e institucionales del federa- soHo Books, KY, 2013.
lismo argentino, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba,
(16) Mac, JOHN STUART, El gobierno representativo, Imprenta y librería del Mer-
Córdoba, 2011.
curio des. Tornero e Hijos, Valparaíso, 1855, p. 316.
(13) RIXER, WILLIAMS, Federalism. Origin, Operation, Significance, Little, Brown
(17) Ídem, p. 316.
and Company. Boston, 1964.
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las funciones estatales se encuentran descentralizadas, creando En el ámbito local, [Link] entiende que cuando el sistema fe-
un sistema en el cual algunos asuntos son de competencia exclu- deral es genuino, trae consigo varias ventajas comparativas. Entre
siva de algunas unidades locales y están constitucionalmente más ellas, indica que se fortalece el ejercicio democrático, porque al
allá del área de competencia del gobierno nacional; yen donde al- mismo tiempo que se requiere la realización de elecciones nacio-
gunos otros asuntos quedan constitucionalmente fuera del área de nales, provinciales y municipales, se crea una red de controles en
competencia de las unidades pequeñas 081. resguardo de los derechos fundamentales de las personas. Así, el
gobierno local acerca a los gobernantes y a los gobernados y éstos
Partiendo de ello, se debe asumir que, aunque sea en teoría —y
tienen vías más directas de participación en la resolución de los
como promesa institucional— el federalismo debería traer consi-
conflictos de las ciudades o partidos y pueden pedir cuentas con
go la descentralización" de prácticas en las cuales las actividades mayor facilidad, ante los desvíos de las autoridades.
políticas y económicas se distribuyen espacialmente en todo el te-
rritorio de una nación determinadacal).
2.I.b. El federalismo como protección de 1-as minorías
Es en este contexto, que el federalismo podría ser entendido
como un facilitador de la participación pública en los asuntos pú- El diseño institucional es, sin duda, una manera de generar un
blicos, pues al existir mayor cercanía entre representantes y re- escudo que defienda los derechos de las minorías. El modo de or-
presentados, mayores voces podrían ser escuchadas y al mismo ganizarse institucionalmente puede ser promotor o limitador de
tiempo existiría un nivel alto de accountability. El autogobierno los derechos. De esta forma, el federalismo podría ser considerado
colectivo, con la participación y cercanía de los representados, se . una herramienta útil frente al temor del uso de poder desenfrena-
vería más garantizado "que en un gobierno unitario donde desde la do y violatorio de los derechos de las minorías dado que el poder no
distancia y bajo una única cosmovisión se establezcan las regula- se encontraría concentrado en manos de una sola fuerza centralis-
ta También, se podría convertir en un mecanismo fundamental
ciones locales.
" del sistema de frenos y contrapesos en un sistema gubernamental.
Al respecto, Edward Gibson afirma que "entre los defensores
de la escuela democrática, el Federalismo está visto íntimamente Al respecto, Stepan("lenuncia que considerando que la libertad
conectado a la práctica democrática, ya que entiende que los go- es un valor fundamental y que en una democracia, ello implica,
biernos locales son más receptivos a los intereses de la ciudadanía que las mayorías no deben imponer políticas públicas que violen
que los gobiernos nacionales, o sea que ve a dichos gobiernos como derechos de las minorías, el constitucionalismo y el estado de dere-
baluartes democráticos frente a la invasión del estado central" Po. cho son importantes instituciones para lograr esos ideales. En esta
misma línea, el federalismo para muchos pensadores liberales es
presentado —aunque sea en teoría— como una pieza clave para
(18) Entre otros, véase DAHL, RosERT A., "Federalism and the Democratic Pro-
limitar la "tiranía de la mayoría".
cess", en DMIL, ROBERT A., Democracy, Identity and Equality, Norwegian University
Press, Oslo, 1986, ps. 114-126.
G, Decentralization and Subnational
(19) Así, siguiendo a Falleti (en: FALLETI, T.
Politics in Latin America, Cambridge University Press, New York, 2010) entenderé
"descentralización" como el conjunto de políticas públicas, reformas electorales o (22) GELLI, MARIA ANGÉLICA, "El Federalismo en emergencia y su necesaria re-
reformas constitucionales que transfieren responsabilidades, recursos y autoridad construcción"..., cit.
política del nivel más alto de organización nacional hasta los más "bajos" niveles (23) NEUMANN, F. L., "Federalism and Freedom: A critique", en KARMIS, D.
gubernamentales. NORMAN, W., Theories of Federalism: A Reader, Palgrave Macmillan, KY, 2005. Al
(20) GIBSON, EDWARD L., "Federalism and Democracy: Theorical Connections respecto, véase, también GONZÁLEZ BERTOMEU, JuAN F., "Notas sobre Federalis-
and Cautionary lnsights", en GIBSON (ed.), Federalism and Democracy in Lada mo", en GARGARELLA, ROBERTO (coord.), Teoría y Crítica del Derecho Constitucio-
America, The lohns Hopkins University Press, Maryland, 2004. nal, t. 1, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2010, ps. 440-484.
(21) GIBSON, "Federalism and Democracy..., cit. (24) STEPAN, ALFRED, "Toward a New Comparative Analysis...", cit.
 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIDI (COORDS.) FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 253
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2.1.c. El federalismo ye! multiculturalismo tucional argentina. Así, en cada una de las secciones que siguen en
esta obra, podremos evaluar cuán lejos o cerca se encuentra nues-
La relación/utilidad del diseño institucional y el multicultura- tro federalismo de ser un garante de derechos o una herramienta
lismo(25) no se encuentra como un valor determinante ni conside- de perpetuación de desigualdades y/o concentración de poder.
rado en los procesos federales históricos en casi ninguna parte del
mundo(20. Sin embargo, se podría sostener que el federalismo y, en 2.2. El federalismo en la Constitución actual
consecuencia, las localidades, podrían ser un salvoconducto para
las tradiciones locales que tienen el peligro de quedar atrapadas en La reforma constitucional de 1994 introdujó ciertas modifica-
el conjunto mayoritario y que ellas, consecuentemente, no se vean ciones al régimen federal que son interesantes repasar y evaluar
representadas ni en las legislaciones generales, ni tampoco consi- si responden a las promesas que el modelo suponía traer. En el si-
deradas en el debate público. Es por ello, que se podría sostener guiente cuadro se puede observar las modificaciones incorporadas.
que sin pluralismo, el federalismo deriva en una estructura federal
Constitución 1853/1860 Constitución 1994
por fuera y uniforme por dentro(27).
Artículo 104 Sin modificaciones y receptado en el art. 121.
Por ello, en la misma línea, al descentralizar la toma de deci-
Artículo 105 Sin modificaciones y receptado en el art. 122.
siones, el diseño y ejecución de las políticas públicas, los intereses,
las ópticas y valores culturales particulares de grupos minoritarios Artículo 106 Se recepta textualmente en el art. 123 y se agre-
ga: ...asegurando la autonomía municipal y re-
a nivel local se deberían ver menos amenazadas por los valores glando su alcance y contenido en el orden insti-
culturales mayoritarios y centrales(20. Al mismo tiempo, al poder tucional, político, administrativo, económico y
participar y tener una4,esperanza real de incidir en el debate pú- financiero.
blico, desde los diverlos paradigmas y tradiciones culturales, las Artículo 107 Se recepta textualmente en el art. 125 y se agre-
instituciones locales y las decisiones alcanzadas estarán dotadas ga: Las provincias y la ciudad de Buenos Aires
pueden conservar organismos de seguridad
de mayor legitimidad. social para los empleados públicos y los profe-
sionales; y promover el progreso económico, el
Éstas son algunas de las promesas y fundamentos del diseño desarrollo humano, la generación de empleo, la
institucional federal. Este horizonte o concepción del mismo, de- educación, la ciencia, el conocimiento y la cul-
bería servir como ideal regulativo para evaluar la práctica consti- tura.
Artículo 108 Se recepta textualmente en el art. 126 pero se
elimina la última frase que dice: ni admitir nue-
vas órdenes religiosas.
(25) Por multiculturalismo, siguiendo a Coleman (en: COLEMAN, D. L., "Indi-
vidualizing Justice Through Multiculturalism: The Liberals Dilemma", Columbia Artículo 109 Sin modificaciones y receptado en el art. 127.
Law Review, n°96, Columbia, 1996, ps. 1093-1167) entiendo como la aspiración a Artículo 110 Sin modificaciones y receptado en el art. 128.
una pluralidad de culturas donde todos los miembros de la sociedad buscan vivir
juntos en armonía y entendimiento mutuo mediante la cooperación, pero mante-
niendo las distintas culturas de manera separada. El multiculturalismo en su for- Asimismo, se agregaron al cuerpo de la Constitución Nacional,
ma más pura sostiene que todas las culturas tienen el mismo valor y merecen el los arts. 124 y 129. Contenido que será analizado en los parágrafos
mismo respeto, no habiendo una cultura mejor que otra. subsiguientes.
(26) Al respecto, KYMLICKA, W., "Federalismo, nacionalismo y multiculturalis-
rno", en Revista Internacional de Filosofia Política,
7, 1996, ps. 20-54 y KARMIS, D., b Al respecto, Susana Cayuso(293; afirma que "los arts. lo, 50, 60, 75
NORMAN, W., Theories of Federalism, cit. inc. 12, 121 y 123 y concordantes de la norma constitucional, pro-
(27) CAMINAL, MIQUEL, El Federalismo pluralista..., cit.
(28) PILDES, RICHARD, "Ethnic Identity and the Design of Democratic Institu-
tions: A Dynamic Perspective", en CHOUDHRY, SUIIT (ed.), Constitutionalism in Di- (28) CAYUSO, SUSANA G., Constitución de la Nación Argentina: claves para el estu-
vlded Societies, Cambridge University Press, England, 2008. dio inicial de la norma fundamental, La Ley, Buenos Aires, 2007, p. 50.
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porcionan la estructura del perfil del federalismo desde un manda- tanto el Estado Federal como los Estados provinciales, pueden ejer-
to del deber ser. En tal sentido, la enunciación normativa que tran- cer atribuciones al mismo tiempo) (3,
sitamos establece los presupuestos mínimos y básicos que deberá
satisfacer una provincia para obtener la garantía del Estado Na-
cional. Un gobierná federal conviviendo con autonomías locales. 4. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LOS ARREGLOS
Asimismo, aquellos presupuestos tienen una relación directa con INSTITUCIONALES PROVINCIALES
el art. 31 del plexo jurídico base, ya que el principio de supremacía
requiere de instrumentos institucionales, de naturaleza procedi- El art. 50 de la Constitución Nacional determina que "cada pro-
mental como sustantiva, tendientes a asegurar la preeminencia vincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema represen-
de la constitución federal y la coherencia del sistema institucional tativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
normativo vertical". garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su adminis-
tración de justicia, su régimen municipal, y la educación prima-
En lo que sigue nos adentramos en los distintos niveles y repar- ria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada
tos de competencias federales y provinciales, producto de la refor- provincia el goce y ejercicio de sus instituciones". El art. 123 va en
ma constitucional antes mencionada. la misma línea. Luego, el art. 121 avanza y recuerda que las pro-
vincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución
3. EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES. al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por
RELACIONES Y COMPETENCIAS pactos especiales al tiempo de su incorporación. Por lo que "se dan
sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus go-
De manera inicial, previo a comenzar con el desarrollo de este bernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia,
apartado, y aunque no las utilizaremos como propias, es útil recor- sin intervención del Gobierno federal" (art. 122).
dar que la mayoría de la doctrina de la dogmática constitucional En este recorte de normas podemos observar cómo desde el
utiliza una clasificación común —con alguna mínima diferencia cuerpo legal fundante se intenta menguar el centralismo y dotar a
nominal— para analizar las relaciones entre el gobierno federal y las unidades provinciales de la autonomía necesaria para autorre-
el provincial. Al respecto, Miguel Angel Ekmekdjianoo las divide gularse y generar las políticas públicas que consideren necesarias
en cuatro: 1. Relaciones de subordinación (existe un ámbito federal a nivel local. Sin embargo; las competencias provinciales no debe-
en el cual las provincias están obligadas a aceptar la uniformidad rían ser absolutamente discrecionales, sino que deben responder
de regulación y de ejecución impuestas por el Estado central); 2. De no sólo a ciertos pisos mínimos de derechos sino a los mismos lími-
participación en la formación de la voluntad federal (las provincias tes que establece el mismo cuerpo legal, especialmente en el art. 31
se reservaron el derecho a participar permanentemente en la for- que determina la supremacía constitucional.
mación de la voluntad federal, mediante su presencia en el Senado,
el cual está integrado por representantes de cada provincia); 3. De
exclusión (existen distintos ámbitos en los cuales, a veces el Esta-
do Central, a veces las provincias, tienen competencia exclusiva y (31) Por su parte, Gelli (en: GELLI, M. A., Constitución de la Nación Argentina co-
mentada y concordada, La Ley, Buenos Aires, 2011) las agrupa y afirma que "tres
excluyente, y por ello, no pueden interferirse recíprocamente; 4. De
tipos de relaciones que se establecen en la estructura federal, relaciones de subor-
concurrencia (la Constitución prevé ciertos ámbitos en los cuales, dinación de los Estados locales —provinciales— al Estado Federal, según define
en los arts. So y 31 de la CN; relación de participación, cuyo ejemplo más claro es
la composición del Senado que representa el equilibrio de los estados pequeños y
grandes, defendiendo en un pie de igualdad sus intereses y colaborando en el go-
(30) EKMEKDJIAN, MIGUEL ÁNGEL, Manual de la Constitución Argentina,
Lexis bierno legislativo de la Nación; y relaciones de coordinación que hacen a la distri-
Nexis. Buenos Aires, 2008. bución de competencias, exclusivas, delegadas, reservadas y concurrentes".
 ROBERTO [Link] - SEBASTIÁN GUIDI (COORDS.) FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS . 257
256

La Corte Suprema en reiteradas ocasiones se ha expresado en sentencias, intenta congeniar ciertos compromisos que como veni-
este sentido a lo largo de la historia constitucional argentina. En mos observando, son sustanciales para la práctica constitucional
1865,1a CSJN deja en claro su postura ene! fallo "Mendoza, Domin- argentina: sostener un sistema republicano a nivel nacional y el
go y hno. c. Provincia de San Luis s/derechos de exportación" (32) autogobierno colectivo local a través de la autonomía de las pro-
—fallo, también, relevante para analizar el reparto de competen- vincias para autorregularse.
cias—. Luego de recordar el contenido de los arts. 31, 33y 104 —ac- En "Partido Justicialista de la Provincia de Santa Fe c. Santa Fe,
tual art. 121— resaltó "que en virtud de estas disposiciones y de los Provincia de s/acción declarativa" Po la CSJN recordó que desde los
más sanos principios de la razón, los actos de la Legislatura de una inicios de la etapa constitucional, siempre se ha preocupado por
provincia, no pueden ser invalidados, sino en aquellos casos en que respetar la esencial autonomía y dignidad de las entidades políti-
la Constitución concede al Congreso Nacional en términos expre- cas previas al Estado Nación. Así ha sentado el postulado de que
sos un exclusivo poder, o en los que el ejercicio de idénticos poderes la Constitución Federal dé la República se adoptó para su gobierno
ha sido expresamente prohibido á las provincias, o cuando hay una como Nación y no para el gobierno particular de las Provincias, las
directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas cuales según la declaración del art. 105, tienen derecho a regirse
últimas; fuera de cuyos casos, es incuestionable que las provincias por sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus represen-
retienen una autoridad concurrente con el Congreso" (33). En conse- tantes; conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los
cuencia, declaró la inconstitucionalidad de una regulación provin- poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el art. 104. Es
cial vinculada con los derechos de importación por ser contraria al por ello, que ha dejado en claro que si bien las provincias deben
art. 9° de la Constitución Nacional. adecuar sus instituciones a los principios, declaraciones y garan-
En estas circunstancias, enfatiza la Corte en "Sueldo de Posle- tías de la Constitución Nacional, esto no exige, ni puede exigir que
man, Mónica R., y otra s/acción de amparo —medida de no inno- las mismas sean idénticas, o una. copia literal o mecánica, ni una
var— inconstitucionalidad"(34) (1987), entre otros casoso5), que la reproducción más o menos exacta e igual de aquélla, cabiendo la
intervención de ese tribunal federal "no avasalla las autonomías más grande variedad, toda la que pueda nacer de la diversidad de
provinciales, sino que procura la perfección de su funcionamiento, caracteres físicos sociales e históricos de cada región o Provincia, o
asegurando el acatamiento a aquellos principios superiores que las de sus particulares anhelos o aptitudes colectivas.
provincias han acordado respetar al concurrir al, establecimientd En "UCR c. Santiago del Estero" ("), recordó que la actuación
de la Constitución Nacional". de los tres poderes del Estado provincial encuentran límite en el
La Corte Suprema también ha tenido la oportunidad de pro- respeto de los ideales republicanos declarados en la Constitución
nunciarse sobre la relación de los arts. 50, 121, 122 y 123 de la actual Federal. Es por ello que en los casos donde los gobiernos locales se
redacción de la Constitución Nacional. Para trazar dicho camino aparten de esta premisa axiomática de fornia "evidente y ostensi-
interpretativo resulta necesario analizar, por lo menos, tres casos ble", la CSJN asume el rol de ser el "último custodio dela Ley Supre-
sustanciales: "Lizondo, Felipe B. s/ acción de amparo (1965), Parti- ma" y, en consecuencia, su actuación no avasalla las autonomías
do Justicialista de la Provincia de Santa Fe c. Santa Fe, Provincia de
s/acción declarativa (1994), y Unión Cívica Radical de la Provincia, (36) Fallos: 317:1195, sentencia del 6 de octubre de 1994. En el caso, el actor pre-
de Santiago del Estero c. Santiago del Estero, Provincia de s/acción tendía la declaración de inconstitucionalidad del art. 64 de la Constitución de Santa
declarativa de certeza (2013)". El Máximo Tribunal, a través de su; Fe, en cuanto prohibía la reelección inmediata del gobernador provincial ya que,
en su planteo, esto contrariaría el régimen de reelección consagrado en la reforma
constitucional nacional de 1994.
(32) Fallos: 1:485, sentencia del 3 de mayo de 1865. (37)lb., consid. 3.
(33) Doctrina que reitera en los Fallos: 302:1181; 320:619, 331:2178; 333:2367. (38) U. 58. XLIX. Originario. 'Unión Cívica Radical de la Provincia de Santiago
(34) Fallos: 310:804, sentencia del 22 de abril de 1987. del Estero c. Santiago del Estero, Provincia de s/acción declarativa de certeza", sen-
tencia del 5 de noviembre de 2013.
(35) Entre otros, véase Fallos: 314:1915; 330:4797.
258 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIDI (COORDS.) FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 259

provinciales, sino que procura la perfección de su funcionamiento que "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
asegurando el acatamiento a aquellos principios superiores que las constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan
provincias han acordado respetar al concurrir al establecimiento . reservado por pactos especiales al momento de su incorporación".
de la Constitución Nacional"). Es decir, conservan todas las facultades que no hayan expresamen-
te delegado.
Para finalizar, aunque resulte anterior al último fallo comen-
tado, resulta interesante repasar el voto de los jueces Lorenzetti y En este orden, la Corte, en su más reciente fallo sobre la temáti-
Zaffaroni en el caso "Chiara Díaz"("). En dicho pronunciamiento ca, "Nobleza Piccardo"("), reiteró que el art. 121 de la CN, "recono-
asumen una interesante reflexión a las posturas ya asentadas por ce que las provincias conservan su soberanía absoluta en todo lo
la CSJN en la temática. Manifiestan, en este orden, que el modelo relativo a los poderes no delegados a la Nación, principio del cual
federal implica una unidad particular en la diversidad de las iden- se deduce que a ellas corresponde exclusivamente darse leyes de
tidades provinciales. Sin perjuicio de que las provincias tengan la policía, y en general, todas las que juzguen conducentes a su bien-
obligación de adecuar sus diseños institucionales a las exigencias estar y prosperidad sin más limitaciones que las enumeradas en
federales, la diversidad de los diseños configuran una fuente de vi- el art. 126 de la Constitución Nacional y la razonabilidad, que es
talidad para la República, en la medida en que posibilita una plurg: requisito de todo acto legítimo".
lidadde ensayos y búsquedas por las diferentes provincias para di-
El segundo principio, relacionado con el anterior, que denomi-
señar, mantener y perfeccionar los sistemas republicanos locales, naremos el de taxatividad de las competencias federales, se encuen-
desde su tradición, costumbres y experiencias. Asimismo, agregan,
tra recuperado en el art. 126 que dicta que "las provincias no pue-
existe una especie de relación dialéctica entre los diseños locales den ejercer el poder delegado a la Nación" y por tanto, el Gobierno
y nacionales. En un Vamer momento, la CN fue establecida como Federal sólo podrá ejercer las taxativamente delegadas.
causa ejemplar de las, instituciones locales, sin embargo, los pos-.
tenores desarrollos del constitucionalismo provincial configuran Así, de manera inicial, para comprender dicha delegación, de-
una rica fuente para el desarrollo y progreso aun de las institucio- beríamos tan solo observar el texto de la Carta Magna. Es ahí, don-
nes nacionales. de las provincias, originariamente, han delegado sus competen-
cias. Sin embargo, como iremos observando a lo largo de esta obra,
4.1. El reparto de las competencias: las federales, el reparto de competencias, también, hay que analizarlo a la luz de
las provinciales y las concurrentes los diversos compromisos constitucionales. La Corte Suprema, en
diversos fallos, se ha encargado de realizar dicha interpretación.
Existen dos principios rectores que marcan la división de com-
petencias entre los distintos niveles estatales. En ellos se recogen 5. COMPETENCIAS FEDERALES
las históricas intenciones constitucionales: la preexistencia de las
unidades provinciales, el respeto por la autonomía local y la dele- Desde el cuerpo legal, la identificación de las competencias fe-
gación expresa de competencias a los efectos de generar una em- derales resulta relativamente sencilla de delimitar; el art. 75 esta-
presa nacional. blece cuáles son las facultades del Poder Legislativo Nacional, el
El primer principio, el de la residualidad de las competencias art. 99 hace lo suyo respecto al Poder Ejecutivo Nacional, los arts. 116
provinciales está demarcado por el art. 121 de la CN que expresa
(41) CSJN, 'Nobleza Piccardo SAIC y F c. Santa Fe, Povincia de s/acción decla-
rativa de incontitucionalidad", resuelto el 27 de octubre de 2015. En el caso la fir-
(39) Consids. 16 y 19. ma Nobleza Piccardo SAIC y F promovió acción declarativa contra la Provincia de
(40) CSIN, "Chiara Díaz, Carlos Alberto c. Estado provincial s/acción de ejecu- Santa Fe con el fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley local 12.932
ción", Fallos: 329:385, resuelto el 7 de marzo del 2006, consid. 9° del voto de los Dres. mediante la cual se establecieron prohibiciones y limitaciones relativas a la publici-
Lorenzetti y Zaffaroni. dad y promoción de los productos derivados del tabaco, a su consumo ya su venta.
260 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIÓ( (COORDS.) FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 261

y 117, mencionan las competencias del Poder Judicial Federal, y al bunal entendió que de acuerdo con el antiguo art. 108, actual 126,
mismo tiempo rige el principio de trztatividad del art. 126, demar- las provincias no ejercen el poder delegado de la Nación, y no les
cando nuevamente los campos que son de sola competencia del está permitido dictar los códigos Civil, Penal y Comercial y de Mi-
Estado Nacional. nería, después que el Congreso los haya sancionado, precepto que
no deja lugar a duda en cuanto a que todas las leyes que estatuyen
sobre las relaciones privadas de los habitantes, siendo del domi-
6. CONFLICTO ENTRE LOS CÓDIGOS DE FONDO nio de la legislación Civil o Comercial, están comprendidas entre
Y LAS NORMAS PROVINCIALES las facultades de dictar los códigos de fondo que la Constitución
atribuye al Congreso Nacional. Asimismo, expresa que consagrada
El dictado de los códigos de fondo se delegó expresamente al en la Constitución Nacional, la unidad de la legislación civil como
Congreso Nacional, con la intención de unifiear la legislación de consecuencia de la unidad política de la República, no cabe admi-
fondo en todo el país, intentando, de esa forma, no generar regíme- tir que los Estados autónomos puedan destruir aquélla, al dictar
nes diversos a lo largo del territorio nacional. El art. 75 inc. 12, es- sus instituciones, concediéndose ellos mismos privilegios o exen-
tablece que corresponde al Congreso: "12. Dictar los Códigos Civil, ciones al margen de la legislación general.
Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en
cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las En "Banco del Suquía"(43), caso donde se impugnaba tanto el
jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribu- art. 58 de la Constitución de Córdoba como la ley 8067, reglamen-
nales federales o provinciales, según que las cosas o las personas taria del anterior, por entrar en contradicción con las disposiciones
cayeren bajo sus respestivas jurisdicciones; y especialmente leyes del Código Civil y con la ley nacional 14.394, la Corte determinó
generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, la invalidez de las normas locales en tanto que desde sus prime-
con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en ros pronunciamientos ha resuelto que las relaciones entre acree-
beneficio de la argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsifi- dor y deudor sólo pueden ser objeto de la exclusiva legislación del
cación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y Congreso de la Nación, en virtud de la delegación contenida en el
las que requiera el establecimiento del juicio por jurados". antiguo art. 67, inc. 11 (actual art. 75, inc. 12) de la Constitución Na-
cional. Así, ello alcanza a la forma y modalidades propias de la eje-
Sobre este asunto, la CSJN ha sostenido firmemente que en cución de los bienes del deudor. Concluye la Corte, que al atribuir
caso de conflicto entre las normas locales y los códigos de fondo, la Constitución al Congreso la facultad de dictar el Código Civil,
son las primeras las que deben ceder su constitucionalidad. Postu- ha querido poner en sus manos lo referente a la organización de la
ra que se puede ver, entre otros, en dos fallos de relevancia: "Don familia, a los derechos reales, a las sucesiones, a las obligaciones y
Modesto González c. la provincia de Santiago del Estero, por cobro a los contratos, es decir, a todo lo que constituye el derecho común
de alquileres. Inconstitucionalidad del art. 6° de la Constitución de los particulares considerados en el aspecto de sus relaciones
Local" (1930)@2) y en "Banco del Suquía c. Juan Carlos Tomassini privadas.
s/P.V.E. apelación' (2002). En el primer caso, en un fallo acotado y
haciendo propios los fundamentos del procurador, el Máximo Tri- En materia aduanera, en el citado fallo "Mendoza, Domingo y
hno. c. Provincia de San Luis s/derechos de exportación" (1865)(44),

(42) El art. 50 de la Constitución de Santiago del Estero del año 1930 impugnado,
estipulaba que el Estado provincial, podía ser demandado ante los jueces ordina- (43) El art. 58 de la Constitución de Córdoba y de la ley local 8067, reglamentaria
rios sobre propiedad y obligaciones contraídas, sin necesidad de autorización pre- del anterior, establece la inembargabilidad de la vivienda única, sin necesidad de
via de la legislatura y sin que el juicio deba gozar de privilegio alguno. Sin embargo, inscripción registra] como bien de familia.
siendo condenada al pago de alguna deuda no podrá ejecutarse la sentencia ni em- (44) Se inició una demanda contra la Provincia de San Luis, solicitando que, por
bargarse sus rentas hasta pasados seis meses dentro de cuyo término la Legislatura un lado, se declare inconstitucional, el art. 18 de la Ley General de Impuestos local
debe arbitrar el modo y forma de verificar el pago (el resaltado me pertenece) en cuanto dispone que los productos que se extraigan al exterior de la provincia pa-
262 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIDI (COORDS.) FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 263

la CSJN, indicó que "el poder de establecer aduanas o de imponer Vale mencionar que a lo largo de la práctica constitucional ar-
derechos a la importación y exportación de las mercaderías, ha gentina, nos encontramos con fallos de la CSJN que han interpreta-
sido exclusivamente delegado al gobierno federal por el art. 9° de la do el reparto de atribuciones provinciales, siempre intentando res-
Constitución, y que en el interior de la República es libre de dere- petar los compromisos constitucionales vinculados a la autonomía
chos la circulación de los efectos de la producción nacional, según provincial y preexistencia de las unidades locales.
lo dispone el art. 10 .de la misma".
Uno de los primeros fallos en los que la CSJN ha delimitado las
competencias provinciales ha sido en "D. Luis Resoágli c. la provin-
7. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES cia de Corrientes por cobro de pesos" (1869). El Máximo Tribunal,
posteriormente al recordar el sentido de la Constitución Federal
Sin perjuicio del principio residual y de taxatividad que mencio- entiende que siguiendo el principio que la provincias conservan
namos anteriormente, en el texto constitucional, también, se en- su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delega-
cuentran las competencias exclusivas de las provincias. Entre las dos a la Nación se deduce, que a ellas corresponde exclusivamente
que la Constitución establece expresamente se encuentran la fa- darse leyes y ordenanzas de impuestos locales, de policía, higiene,
cultad de dictar su propia constitución, asegurar la administración - y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y
de justicia, su régimen municipal y el sistema educativo (arts. 5° y prosperidad. Por consiguiente, la jurisdicción nacional es incom-
123 CN); se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, petente para juzgar de la validez de las leyes provinciales, y de los
eligiendo sus representantes y demás funcionarios de la provincia actos y procedimientos de los funcionarios encargados de su cum-
(art. 122 CN); crear rekiones para el desarrollo económico y social, plimiento, a menos que una disposición constitucional expresa-
celebrar convenios internacionales que no sean incompatibles con mente autorice el reconocimiento o se trate de una violación de los
la política exterior de la Nación, el dominio originario de los recur- preceptos de este código o de las leyes y tratados públicos sancio-
sos naturales (art. 124), celebrar tratados parciales para la adminis- nados por el Congreso Nacional.
tración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad
común, con conocimiento del Congreso Federal, promover su in- En lo que respecta a las cuestiones ambientales(), la Corte en
dustria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales 1995, en el caso Roca, MagdalenaM, siguiendo los mandatos cons-
navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, Ja titucionales y retomando la idea que son las unidades locales las
introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importa- que deben decidir sobre sus propios recursos de forma autónoma,
ción de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes expresó claramente que las autoridades administrativas y judicia-
protectoras de estos fines, y con sus recursos propios, "conservar les del Estado de la Provincia de Buenos Aires son las encargadas
organismos de seguridad social para los empleados públicos y los de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del de-
profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo hu- recho provincial, como lo es todo lo concerniente a la protección
mano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el cono- del medio ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las au-
cimiento y la cultura" (art. 125 CN). toridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección
ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la co-
munidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si
los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes
garán ciertos tributos; y por otro lado, se condene a la provincia a restituir las sumas
reclamadas. La parte actora alegó que la norma local implicaría el establecimiento
de aduanas interiores o de imponer derechos a la importación y exportación de
las mercaderías, que ha sido exclusivamente delegado al Gobierno Federal por el (45) Ver un mayor desarrollo de esta cuestión en el artículo de MARÍA FLORENCIA
art. 9° de la Constitución, y que en el interior de la República es libre de derechos la SAULINO "Competencias en materia ambiental", en este volumen.
circulación de los efectos de la producción nacional, según lo dispone el art. Jode (46) CSJN, "Roca, Magdalena c. Buenos Aires, Provincia de s/inconstitucionali-
la misma. dad", resuelto el 16 de mayo de 1995.
264 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIDI (COORDSJ FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 265

propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe ex- bunal, en el primer caso, que "el Tribunal ha dejado bien claro que
traerla de la propia Constitución, la que, si bien establece que le las obligaciones que incumben a la Nación en materia sanitaria no
cabe a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos son exclusivas ni excluyentes de las que competen a sus unidades
mínimos de protección, reconoce expresamente las jurisdicciones políticas en sus esferas de actuación sino que, en estados de es-
locales en la materia, las que no pueden ser alteradas. tructura federal, pesan sobre ellas responsabilidades semejantes,
que también se proyectan sobre las entidades públicas y privadas
que se desenvuelven en este ámbito (doctrina de Fallos: 321:1684;
8. LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES 323:1339, 3229; 324:754, voto de los jueces Belluscio y Fayt, y 3569;
328:1708). De lo contrario, las leyes sancionadas en la materia no
Existe una tercera categoría de facultades distintas a las ante- dejarían de ser sino enfáticas enumeraciones programáticas va-
riores que entiende que existen competencias comunes entre el cías de operatividad. En el segundo de los casos citados agregó que
estado federal y las provincias. Entre ellas, encontramos las expre- resulta evidente que las obligaciones emergentes del marco nor-
samente reconocidas en los arts. 41,75 incs. 12, u y 18. mativo examinado imponen a las autoridades locales el deber de
La Corte fue ampliando la existencia de facultades concurren- articular un mecanismo eficaz para encauzar la entrega de los me-
tes, en alguna medida esta amplia interpretación lo aleja del ideal dicamentos que le fueran recetados a la actora como consecuencia
vinculado con autogobierno colectivo local, pero lo acerca, por otro de su enfermedad psiquiátrica, sin que ello implique desconocer el
lado, al cumplimiento de ciertos estándares de derechos y con el deber de coordinación con el Estado Nacional —mediante el Mi-
compromiso de igualdad a nivel nacional. Por ejemplo en el caso nisterio de Salud— el que debe acudir en forma subsidiaria, de ma-
"Verbitslcy" entendió que "Si bien no cabe duda de que los códigos nera de no frustrar los derechos de la amparista".
procesales son materia de legislación provincial en función de la En este sentido, en aras de analizar la interpretación de este
cláusula residual, la existencia de disposiciones procesales en el tipo de competencias, en lo que sigue repasaremos dos interesan-
Código Penal y la facultad del Congreso Nacional para dictar las tes fallos que ha dictado la CSJN en el año 2013: "Obra Social Ban-
leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, pare- caria Argentina c. Santa Fe, Provincia de s/acción declarativa de
cen indicar que el Estado Federal ejerce cierto grado de legislación inconstitucionalidad", y "Confederación Indígena de Neuquén c.
y orientación en materia procesal, con el fin de lograr un mínimo Provincia del Neuquén s/acción de inconstitucionalidad".
equilibrio legislativo que garantice un estándar de igualdad ante la
ley... lo cierto es que si bien no puede llevarse la simetría legislativa En "Obra Social Bancaria", el Tribunal, caso en el que se vio
hasta el extremo de exigir una completa igualdad para todos los compelido a determinar los alcances de las competencias nacio-
prócesados del país, la desigualdad tampoco puede extremar las nales y provinciales relacionadas con los beneficios de la seguridad
situaciones hasta hacer que el principio federal cancele por com- social, entendió que "importa el reconocimiento de facultades con-
pleto el derecho a la igualdad ante la ley, pues un principio consti- currentes de la Nación y las provincias sin que pueda admitirse que
tucional no puede borrar o eliminar otro de igual jerarquía". la Constitución las haya centralizado exclusivamente en el gobier-
no nacional. No cabe desconocer la atribución de las provincias de
El vínculo entre las competencias concurrentes, el gobierno lo- crear, conforme al principio que emana del art. 105 (actual art. 122)
cal y su relación con los derechos, también fue analizado en "Sán- de la Constitución Nacional, sistemas de esa índole para los agentes
chez, Norma Rosa c. Estado Nacional y otro s/acción de amparo" (") de su administración pública, sin que el inc. 11 del art. 67 (actual
(2005) y "I. C. F c. Pcia. de Buenos Aires s/amparo" (48) (2008), y en inc. 12 del art. 75) de la Ley Suprema —máxime correlacionado con
casos vinculados con el derecho a la salud. Afirmó el Máximo Tri- el texto no modificado del art. 108 (actual art. 126)— relativo al dic-
tado de un código de la seguridad social por el legislador nacional,
(47) Fallo: 331:2135. signifique una delegación exclusiva y excluyente en favor del go-
(48) Fallo: 328:4640. bierno central, dado que la armonización de las diversas cláusulas
266 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIDI (COOFtDS.) FEDERALISMO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS 267

constitucionales exige, por la igual imperatividad de sus preceptos, 9. EL FEDERALISMO ARGENTINO Y LOS COMPROMISOS
tener presente lo estatuido en el art. 14 nuevo que, en cuanto al vo- ASUMIDOS INTERNACIONALMENTE EN MATERIA
cablo "Estado" se refiere a ambas órbitas de gobierno". Asimismo, DE DERECHOS HUMANOS
luego de enunciar el contenido de los arts.121 y 125 de la actual
Constitución Nacional, indicó "que el ejercicio correcto de esas fa- El art. 28 de la Convención Americana de Derechos Humanos
cultades no implica enervar los ámbitos de actuación de ninguna (en adelante, la Convención) es claro cuando afirma que en los ca-
órbita del gobierno, sino que importa la interrelación, cooperación sos en donde el país firmante tenga una estructura federal como la
y funcionalidad en una materia común de incumbencia compar- Argentina, "el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá
tida, como es el caso de la seguridad social. En ese marco deben todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con
preservarse seriamente las facultades inherentes de la administra- las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial".
ción provincial, en mérito al compromiso constitucional que exi- Pero a su vez expresa que "(c)on respecto a las disposiciones rela-
ge conservar y vigorizar el federalismo; reconociendo y haciendo tivas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las en-
efectivo el poder de las provincias para gobernarse por sí mismas, tidades componentes de la federación, el gobierno nacional debe
y para reglar, en todo lo no delegado a la Nación, cuanto concierne tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su cons-
a su régimen, progreso y bienestar". titución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de
dichas entidades puedan adoptar las disposicioneá del caso para el
En "Confederación Indígena de Neuquén", la CSJN al verse in- cumplimiento de esta Convención".
terpelada a analizar el alcance de las facultades concurrentes pro-
vinciales y nacionales...en relación a los derechos de los pueblos ori- Repasando, de manera inicial, pareciera que la Convención sólo
ginarios (inc. 17, art. 75 CN), siguió comsu línea interpretativa. En responsabiliza al Estado firmante por las obligaciones asumidas
dicha oportunidad, el Máximo Tribunal asume que la división de que recaigan sobre su competencia legislativa y judicial. Es decir,
competencias presenta desde sus orígenes el problema de la defi- sobre las competencias exclusivas del Estado Nacional. En el caso
nición de las fronteras de la competencia, el art. 75 inc. 17, cuyo al- de la Argentina, aquellas que han sido delegadas por las Provin-
cance e interpretación se cuestionaban en el caso no ofrece dudas cias. Sin embrago, en el inciso inmediatamente posterior, esta li-
en cuanto claramente habilita a los estados provinciales a ejercer cencia se agota en virtud que estipula que en los casos en donde las
atribuciones concurrentes con la Nación vinculadas' al recono- provincias tengan jurisdicción privativa (recuerde la importante
cimiento de la personería jurídica de las comunidades indígenas competencia en materia de derechos que tienen las provincias ar-
y su pertinente inscripción registral. Agregó, que, así pues, tanto gentinas), el Estado Nacional tiene la obligación —sí, obligación—
la Nación como las provincias tienen la competencia suficiente de de arbitrar inmediatamente —sí, inmediatamente— acciones para
reglamentación en materia de derechos de los pueblos originarios revertir la violación del pacto internacional y evitar la responsabili-
en sus respectivas jurisdicciones, siempre que ello no implique por dad internacional del Estado.
parte de los estados provinciales una contradicción o disminu- Para terminar de comprender el fundamental rol del Estado
ción de los estándares establecidos en el orden normativo federal. Nacional en el marco del cumplimiento de las obligaciones in-
Por último, asentó una interesante postura en cuanto a la relación ternacionales asumidas, "es indispensable leer conjunta e inte-
normativa entre ambas esferas al afirmar, que el adecuado respe- gralmente todo el texto convencional y no de manera aislada su
to al régimen federal de gobierno impone a los estados locales a cláusula federal. En particular deben considerarse los arts. 1° y 2°
la hora de ejercer su potestad legisferante y reglamentaria recono- convencionales" (49).
cer y aceptar los respectivos estándares de referencia fijados a ni-
vel normativa federal cuyas disposiciones constituyen una guía de
contenidos mínimos a tener en cuenta por todas las provincias que (49) DULITZKY, ARIEL, "Federalismo y Derechos Humanos: el Caso de la Con-
integran el Estado argentino. vención Americana sobre Derechos Humanos y la República Argentina", Anuario
268 ROBERTO GARGARELLA - SEBASTIÁN GUIDI (COORDS.)

Sintetizando, el primer artículo establece que los Estados que

forman parte de la Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y
pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna. El segundo artículo prescribe que si en el
ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el primer ar-
tículo no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o 2. LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS
de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con AIRES EN JA CONSTITUCIÓN NACIONAL
arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones
de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que
Por Julián Rotenberg
fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
En conclusión pareciera que es la misma Convención la que La Convención Constituyente de 1994 modificó el estatus jurídi-
nos brinda el auxilio en el conflicto que plantea el presente trabajo. co de la Ciudad de Buenos Aires, dando lugar a una nueva organi-
Nuevamente una frase de Ariel Dulitzky nos sirve para clarificar la
zación institucional. Con la reforma se buscó aportar una solución
cuestión: "(1)a cláusula federal podrá servir para deslindar respon-
definitiva al conflicto histórico respecto de la capital, que a lo largo
sabilidades al interior del Estado federal, 'pero en modo alguno,
de los últimos dos siglos tuvo expresiones políticas, económicas y
para crear un vacío de responsabilidad internacional'.
hasta militares. A partir del art. 129, otras disposiciones pertinen-
La Corte Supreinde Justicia de la Naciónoo ha analizado esta tes del texto constitucional fueron incorporadas por la Convención
cuestión y ha expresádo que "la 'cláusula federal' prevista en la Constituyente y la ley de garantías, el trabajo describe la manera
Convención Americana sobre Derechos Humanos impone al go- en que la reforma de 1994 configuró a esta nueva entidad política y
bierno nacional el cumplimiento de todas las obligaciones relacio- presenta las principales discusiones que se han suscitado en torno
nadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa a su régimen.
y judicial, y el deber de tomar 'de inmediato' las medidas pertinen-
tes, conforme a su constitución y sus leyes, para que las autorida-
des componentes del Estado federal puedan cumplir con las dis- 1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA ORGANIZACIÓN
posiciones de ese tratado (art. 28 incs. 1° y 21" ("Campodónico de juRfOicA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES ANTES
Beviacqua„ Ana c. Ministerio de Salud y Acción Social s/Recurso de DE LA REFORMA DE 1994
hecho", 2000).
Antes de la última reforma constitucional, la Ciudad de Bue-
nos Aires y su organización política fueron reguladas por diversas
normas constitucionales e inferiores. La Constitución Nacional de
1853 establecía, en su art. 30: "Las autoridades que ejercen el Go-
bierno federal residen en la Ciudad de Buenos Aires, que se declara
Capital de la Confederación por una ley especial". La reforma de
1860 reemplazó aquel texto por: "Las autoridades que ejercen el
Mexicano de Derecho Internacional, vol. VI, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Gobierno Federal, residen en la Ciudad que se declare Capital de la
Universidad Nacional Autónoma de México, 2006, ps. 199-251. República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha
(50) Para un análisis de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
por una o más Legislaturas Provinciales del territorio que haya de
Nación en relación con la Convención Americana, en general, y respecto ata cláu-
sula federal, en particular, véase DULITZKY, ARIEL, ob. cit. federalizarse". En lo que respecta a la relación entre la Capital y el