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EL EMPLEO PÚBLICO Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA

EN COLOMBIA
IRMA RUIZ MARTÍNEZ
CLAUDIA MARÍA OLMOS MORA
PEDRO ARTURO RODRÍGUEZ TOBO

RESUMEN
La Constitución política de 1991 precisa tres derroteros importantes en materia
de empleo público y carrera administrativa, como son el artículo 40-7 donde todo
colombiano tiene el derecho a poder acceder al desempeño de cargos públicos, el
artículo 125 donde establece por regla general la carrera administrativa y por ende el
mérito en el empleo público, y por otra parte, en el artículo 130 que existiría un órgano
autónomo e independiente (CNSC) responsable de la administración y vigilancia de
la carrera administrativa. El cumplimiento de estos mandatos constitucionales ha
tenido grandes obstáculos y por ende los colombianos para ingresar a la carrera
administrativa por mérito.
De esta manera se tiene una problemática, que requiere primero tener claridad
de como se ha venido implementando la carrera administrativa desde el punto de
vista técnico y operativo por parte de la CNSC en desarrollo de la Ley 909 de 2004;
así mismo, precisar las dificultades y obstáculos de orden legal o normativo, las de
tipo organizacional, operativo, tecnológico y financiero; finalmente se llega a proponer
unas acciones a implementar en cada una de estas temáticas para que la carrera
administrativa cumpla el mandato de la constitución y los objetivos propuestos por la
Ley, las cuales se consideran viables en el corto y mediano plazo tanto para la CNSC,
como para todas las entidades involucradas y los aspirantes interesados en ingresar
al empleo público de carrera administrativa mediante los concursos de méritos.

ABSTRACT
The Political Constitution of 1991 specifies three important paths in the matter
of public employment and administrative career, such as article 40-7 where every
Colombian has the right to be able to access the performance of public office, article
125, which establishes as a general rule the administrative career and therefore the
merit in public employment, and on the other hand, in article 130 that there would be
an autonomous and independent body (CNSC) responsible for the administration and
supervision of the administrative career. The fulfillment of these constitutional
mandates has had great obstacles and therefore Colombians to enter the
administrative career by merit.
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In this way there is a problem, which requires first to be clear about how the
administrative career has been implemented from the technical and operational point
of view of the CNSC in development of law 909 of 2004; likewise, the difficulties and
obstacles of legal or regulatory nature, those of an organizational, operational,
technological and financial nature are specified; finally, some actions are proposed to
be implemented in each of these topics so that the administrative career fulfills the
mandate of the constitution and the objectives proposed by the law, which are
considered viable in the short and medium term for both the CNSC, as for all entities
involved and applicants interested in entering public employment in administrative
career through merit contests.
PALABRAS CLAVE

 Carrera Administrativa
 Concurso de méritos
 Actos Administrativos
 Empleo Público
 Lista de elegibles

KEYWORD

 Public Office Career

 Admissions program based on merits
 Administrative acts
 Public employment
 List of successful applicants

INTRODUCCIÓN

Con el fin de entrar en contexto y comprender el significado de la Carrera

Administrativa en Colombia, es necesario citar la Ley 165 de 1938, por medio de la
cual se instruye por primera vez en la legislación Nacional los preceptos y la
normatividad relacionada con la Carrera para todos los empleados nacionales,
departamentales y municipales.

Mediante la citada ley se crea el Consejo Nacional de Administración y

Disciplina; órgano al cual le asignó funciones como jurado calificador de los
exámenes, conocer de oficio las quejas contra empleados sobre su conducta y
competencia, elaborar el escalafón de los empleados, y estudiar reglamentos de
trabajo, entre otras. De igual manera creó bajo las mismas condiciones y funciones
el Consejo de Administración y Disciplina, el cual funcionaria en la capital de cada
departamento para los empleados departamentales y municipales.
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Ahora con la Constitución de 1991 se da un nuevo paso para avanzar en la

carrera administrativa mediante el artículo 125 que la establece como regla general
en el empleo público y la responsabilidad de implementarla a través de un órgano
autónomo e independiente de las ramas del poder público en cabeza de la Comisión
Nacional del Servicio Civil a través del artículo 130, como también en la Constitución
Política a través del artículo 40 numeral 7, por medio del cual consagra el derecho
fundamental de los colombianos de poder acceder al desempeño de estos cargos
públicos.
Aunque de manera formal en el 2004 con la Ley 909 se inicia una nueva etapa
en la Carrera Administrativa, solo hasta el año 2005 la Comisión Nacional del Servicio
Civil, implementó en forma masiva un Concurso de Méritos para proveer 64.000
vacantes, tardando más de 8 años hasta lograr su culminación debido a múltiples
demandas y decisiones de gobierno; tiempo durante el cual cabe aclarar, la entidad
realizó unos pocos concursos de méritos, básicamente para docentes.

A partir del 2015 se observa un adelanto en el proceso de la realización de los

concursos de méritos de manera más efectiva y dinámica por parte de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, agrupando varias entidades, agilizando en tiempo el inicio
y su culminación, así como reduciendo el costo de los mismos.

Es evidente que la implementación de la Carrera Administrativa en Colombia

no ha logrado obtener los resultados esperados, cuando al día de hoy en muchas
entidades la planta de cargos está ocupada en su mayoría por personas nombradas
en provisionalidad mientras se adelanta el concurso, y en su minoría por funcionarios
de carrera que han ganado los concursos, como se precisará más adelante.

Como resultado de lo anterior, el acceso al empleo público a través del mérito

se ha convertido en una tarea ardua de lograr, dado que los principios rectores de la
igualdad y la oportunidad se han visto socavados por toda clase de prácticas que han
dilatado y demorado el desarrollo de los concursos.

Y es precisamente por esta razón que la pregunta de investigación parte de

analizar ¿Cuál es la problemática que tienen los colombianos actualmente para
ingresar a empleos públicos de carrera a través del mérito y cuál debe ser el papel
del Estado en pro de asegurar el acceso por meritocracia? Con el fin de poder dar
respuesta a estos interrogantes, el presente artículo será desarrollado en 3 capítulos,
el primero partirá con la descripción de los aspectos técnicos y operativos con los
cuales se implementó la carrera administrativa con la ley 904 de 2004, el segundo
capítulo con la determinación de las causas legales y otros aspectos que han
impedido el desarrollo de los concursos en la carrera administrativa y un último
capítulo en el cual se señalan las acciones que deben implementar el Estado y las
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instituciones para que la carrera administrativa cumpla los objetivos propuestos que
emana la Constitución y la Ley.

La implementación de la Carrera Administrativa en Colombia ha tenido

diversas etapas que no hubieran sido posibles sin los cambios técnicos y operativos
por los cuales ha tenido que atravesar, de ahí la importancia de conocer aspectos
como la transformación interna adoptada por la Comisión Nacional del Servicio Civil,
hasta los adelantos tecnológicos que se han desarrollado con el fin de lograr un
avance histórico en la realización de los concursos de méritos.

De igual manera, nos remitiremos al contexto legal que da soporte a la

implementación del empleo público en Colombia, y a los factores que han limitado la
ejecución y el normal desarrollo de mismos, entre los cuales se observa la suspensión
temporal de algunos concursos por decisión de jueces y magistrados del Consejo de
Estado, afectando a más de 15 mil vacantes y 250.000 aspirantes inscritos. Sin
embargo y luego de dos años, el Consejo de Estado ha determinado el levantamiento
paulatino de las suspensiones, vislumbrándose una esperanza en la continuidad de
los mismos.

Luego de analizar las razones por las cuales la meritocracia en Colombia no

ha obtenido los resultados esperados, señalaremos algunas acciones que debe
implementar el Estado Colombiano y sus instituciones para avanzar en la
meritocracia y cumplir los propósitos de la Constitución y la Ley.

Finalmente, para hallar la respuesta a la pregunta de investigación, se utilizó

el método cualitativo cuya finalidad de investigación es la siguiente:
comprender e interpretar la realidad tal y como es entendida por los sujetos
participantes en los contextos estudiados, pero esta comprensión no interesa
únicamente al investigador. Los resultados de la investigación han de ser
compartidos, comunicados, según los casos, a los patrocinadores del estudio,
a los propios participantes o, en la medida en que pretendamos contribuir al
incremento del conocimiento científico acerca de un tipo de realidades,
también al resto de la comunidad de investigadores. (Richardson,1994)
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CAPÍTULO I

ASPECTOS TÉCNICOS Y OPERATIVOS CON LOS CUALES SE

IMPLEMENTÓ LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA

1. Empleo público y carrera administrativa

En primer lugar, es importante precisar qué es el empleo público, la carrera

administrativa y a qué tipo de carrera administrativa se refiere el presente artículo,
así mismo la entidad responsable de su implementación, al igual que su estructura
organizacional, personal vinculado, proceso de los concursos de méritos y soporte
tecnológico, especialmente.

En este orden, el empleo público según lo dispuesto en el artículo 19 y otros

de la Ley 909 de 2004 tiene asignadas unas funciones y responsabilidades, pero
igualmente para cumplirlas se requiere el cumplimiento de unos requisitos de
estudios, experiencia y competencias, las cuales se definen y establecen en los
manuales de funciones y requisitos mínimos, mediante un acto administrativo de
Resolución del representante legal de las entidades públicas.
En el empleo público de la rama ejecutiva es de distinguir especialmente para
nuestro caso tres tipos: por una parte, los de elección popular como los alcaldes, en
segundo los de libre nombramiento y remoción que corresponden a los del nivel
directivo y asesor, y en tercero los empleos de carrera administrativa que incluyen
algunos del nivel asesor y los niveles profesional, técnico y asistencial.

La Carrera Administrativa para el empleo público de acuerdo con el artículo 27

de la misma Ley corresponde a un sistema de administración de personal que busca
por una parte la eficiencia del estado con los mejores funcionarios y por otra, ofrecer
estabilidad y garantías a estos, pero todo regido por un proceso meritocrático y sin
discriminación para los aspirantes a ingresar a esta carrera.

El concepto de mérito dispuesto en la Ley artículo 28 establece que:

… el ingreso a los cargos de carrera administrativa, el ascenso y la

permanencia en los mismos estarán determinados por la demostración
permanente de las calidades académicas, la experiencia y las competencias
requeridas para el desempeño de los empleos”. Pero el cumplimiento de este
principio requiere que el proceso sea adelantado por una entidad competente
y autónoma, de forma transparente y abierto a todos los colombianos sin
discriminación alguna. (Ley 909, art 28)

Por otra parte, la carrera administrativa tiene varios sistemas: i) Sistema

General de Carrera Administrativa de la Ley 909 de 2004, ii) Sistemas Específicos de
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Carrera de origen Legal y iii) Sistemas de Carrera de Origen Constitucional. Los dos
primeros serán los que se tratarán en el presente artículo que corresponden
básicamente a la rama ejecutiva; sin incluir los últimos de origen constitucional
correspondientes a la Rama Judicial, La Fiscalía, La Contraloría General de la
República, La Procuraduría, la Defensoría del Pueblo, Entes Universitarios
Autónomos, carrera Diplomática y Consular, personal docente y de carrera del
Congreso.

Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa según el artículo

4 de la Ley 909 de 2004, los que se aplican a entidades que cumplen funciones
especializadas, las cuales se establecen en Leyes específicas para cada una de
ellas, así como el sistema de administración de personal correspondiente, para cada
una de las siguientes entidades:

 Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).

 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).
 Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
 Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
 Superintendencias.
 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
 Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.

La Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC como se mencionó por

mandato de la Constitución de 1991 en los artículos 113 y 130 precisa que es
responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras
especiales de origen constitucional ya anotado anteriormente, es un órgano de
garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público, de carácter
permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder
público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio,
lo cual se recuerda en el artículo 7 de la Ley 909 de 2004.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-372 de 1999 con M.P. José

Gregorio Hernández recuerda que este tribunal en distintos pronunciamientos ha
manifestado sobre la carrera administrativa debe estar alejada de la politiquería y el
clientelismo, así como un manejo autónomo e independiente de las ramas del poder
público:

…De esta manera, fue entonces clara la voluntad del Constituyente del 91, de
crear un órgano autónomo e independiente y de encargarle, como regla
general, la función específica de administrar y vigilar los regímenes de carrera
-la Comisión Nacional del Servicio Civil-, ajeno a las influencias de las ramas
del poder y en particular de la Rama Ejecutiva, a través del cual se asegure
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que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos en los

órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para
el retiro del servicio, se lleve a cabo de forma transparente, idónea e imparcial,
conforme con los postulaos constitucionales y legales que regulan la materia,
sin presiones de ninguna clase y apartado de intereses políticos o
burocráticos. (Corte Constitucional, 1999)

Previo a la Ley 909 de 2004, la selección de los funcionarios públicos de

carrera era adelantado por las mismas entidades en cabeza de los nominadores,
cerrada a unos pocos, con presiones politiqueras y sin las garantías de una autoridad
independiente especializada y abierta a todos los colombianos que cumplieran con
los requisitos de los empleos.

La Comisión Nacional del Servicio Civil a su vez está conformada por tres (3)
miembros denominados Comisionados, por un período de 4 años, cuyos requisitos
son ser colombiano mayor de 35 años, profesional en derecho, administración o
psicología, posgrado y 7 años de experiencia profesional acreditada en el campo de
la función pública o recursos humanos o relaciones laborales en el sector público.
Son seleccionados por concurso de méritos que efectúa en forma alterna la Escuela
Superior de Administración Pública ESAP y la Universidad Nacional de Colombia.

Las funciones asignadas a la CNSC en el artículo 11 de la citada Ley en

relación con la administración de la carrera administrativa para los empleos de carrera
de las entidades respectivas, le corresponde desarrollar el proceso de selección y los
concursos de méritos, así como establecer los instrumentos sobre evaluación del
desempeño laboral para permanecer en la carrera administrativa.

Para garantizar la correcta aplicación del mérito e igualdad en el ingreso y en

el desarrollo de la carrera administrativa, en el artículo 12 de la citada Ley se le
asignan funciones a la CNSC relacionadas con la vigilancia de la carrera
administrativa, con lo cual puede llegar a sancionar a los funcionarios que
obstaculicen su cumplimiento en una suma que oscila entre los 5 y 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes, al igual que informar a la Procuraduría para las
sanciones disciplinarias correspondientes.

La CNSC con el cumplimiento de estas funciones de administración y

vigilancia, autoridad en materia de carrera, autónomo e independiente de las ramas
de poder público, con Comisionados seleccionados por mérito, permiten dar
confianza tanto a los aspirantes como a las entidades que se seleccionen y vinculen
a las entidades públicas a los mejores y por lo tanto se tenga mayores posibilidades
que mejoren los servicios del estado y disminuya la corrupción, al no existir una
intermediación de la politiquería para ingresar a la carrera administrativa.
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2. Organización y funcionamiento de la CNSC

En relación con la organización, estructura, planta de cargos y funcionamiento

la propia CNSC adopta su propio reglamento, teniendo en cuenta el presupuesto
asignado; así mismo sesionará en sala plena con los 3 Comisionados, con uno de
ellos como presidente de la entidad y representante legal de la misma.

La CNSC mediante el Acuerdo CNSC - 01 de 2004 inició con los 3 despachos

de los Comisionados, unos asesores asignados a los mismos y una Secretaría
General, al igual que contó con el apoyo de servidores enviados por las entidades en
comisión para apoyar los primeros años de funcionamiento de la CNSC.

Mediante el Acuerdo CNSC - 178 de 2012 se estableció una planta de cargos

de 140 empleos, pero que presupuestalmente el gobierno nacional y el Ministerio de
Hacienda no le dieron todo el apoyo financiero que requería, cubriendo solamente
una tercera parte de sus gastos de funcionamiento y la autorización para operar con
solo 34 cargos.

Figura 1. Estructura Organizacional CNSC - 2012

Fuente: [Link], Estructura Organizacional, 2012

Así mismo, mediante el Acuerdo CNSC - 179 de 2012 se estableció una

estructura organizacional con diferentes dependencias, donde únicamente
funcionaba la Secretaría General, La Dirección Corporativa, La Oficina de
Planeación y La Oficina de Control Interno, como se observa en la figura 1.
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Figura 2. Estructura Organizacional CNSC - 2016

Fuente: [Link], Estructura Organizacional, 2016

En el año 2013 se adelantaron nuevas gestiones y autorizaciones ante el

Ministerio de Hacienda – Dirección General de Presupuesto y mediante el Acuerdo
CNSC - 492 se amplía la planta de cargos para un total de 56 y en el año 2015 se
efectúa una nueva modificación a la planta de cargos y se crean 27 más para un total
de 83 con el Acuerdo CNSC - 559 de 2015, e igualmente mediante el Acuerdo CNSC
- 056 de 2016 se modifica la planta y se crean los cargos de director para las
Direcciones de Administración de Carrera y Dirección de Vigilancia de Carrera, con
lo cual a partir de allí en el año 2016 comienza a operar toda la estructura
organizacional aprobada en el año 2012, como se presenta en la figura 2.

La CNSC ya con una planta de cargos de 83 funcionarios y la estructura

organizacional completa funcionando, así como el perfeccionamiento de sus
procedimientos, tecnologías, sistemas de información, comunicaciones e
instrucciones a las entidades y reducciones de costos en los concursos, permiten a
esta entidad despegar nuevamente en los concursos de méritos e ir reduciendo las
vacantes provistas con personal provisional.

3. Proceso de Selección o Concursos

El proceso de selección o concursos se orientan bajo unos principios

dispuestos en el artículo 28 de la Ley 909 de 2004 que corresponden a: mérito, libre
concurrencia e igualdad en el ingreso, publicidad, transparencia, especialización,
garantía de imparcialidad de los órganos encargados del proceso, confiabilidad y
validez de los instrumentos utilizados, eficacia y eficiencia en el proceso. Todos estos
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principios lo más viable era que se cumplieran a través de un órgano autónomo como
la CNSC, ya que desafortunadamente con anterioridad eran manipulados al interior
de las entidades e influencia del clientelismo político.

Así mismo, en el artículo 29 aclara que los concursos para el ingreso y el

ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa serán abiertos para todas
las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño, que va en
concordancia con los principios antes señalados de igualdad y libre concurrencia, al
igual que lo dispuesto en la Constitución en el artículo 40 numeral 7 de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, en este sentido es un derecho que se
debe exigir y por lo tanto debe ser cumplido por las entidades del estado y sus
dirigentes.

El cumplimiento del principio del mérito en la carrera administrativa está ligado

a que se adelanten concursos y que este proceso de selección debe ser objetivo y
transparente, sin ningún tipo de discriminaciones, como han reiterado los
Magistrados Mauricio González Cuervo y Álvaro Tafur Galvis en la, Sentencia C-211
de 2007. en los siguientes términos:

Estrechamente vinculado al mérito se encuentra el concurso público, pues el

Constituyente lo previó como un mecanismo para establecer el mérito y evitar
que criterios diferentes a él sean los factores determinantes del ingreso, la
permanencia y el ascenso en carrera administrativa. (Corte Constitucional,
González Cuervo, 2007)

El concurso es así un instrumento que garantiza la selección fundada en la

evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para
desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias de un cargo,
e impide que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en lugar del
mérito, favorezca criterios ‘subjetivos e irrazonables, tales como la filiación
política del aspirante, su lugar de origen (…), motivos ocultos, preferencias
personales, animadversión o criterios tales como el sexo, la raza, el origen
nacional o familiar, la lengua, la religión, o la opinión pública o filosófica, para
descalificar al aspirante.( Corte Constitucional, Tafur Galvis, 2007)

La competencia para adelantar los concursos corresponde a la CNSC por

mandato del artículo 130 de la Constitución Política y se detalla en el artículo 30 de
la Ley 909 de 2004 en el sentido que la CNSC lo hará

…a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con

universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior
acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización de los
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concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran
la provisión de cargos. (Ley 909, 2004)

Las etapas del proceso de selección o concurso se detallan en el artículo 31

de la Ley 909 de 2004 así: i) convocatoria, ii) reclutamiento, iii) pruebas, iv) lista de
elegibles y v) período de prueba. Esta última etapa la desarrolla el aspirante en el
puesto de trabajo durante 6 meses para quienes han ganado el concurso y debe
obtener una calificación mayor a 65 puntos sobre 100 en la evaluación del
desempeño laboral para así poder ingresar a la carrera, de lo contrario sale del
proceso y se llama al siguiente de la lista.

Las pruebas que debe elaborar la universidad contratada por la CNSC debe
valorar competencias comportamentales y funcionales según el perfil de los empleos
y las funciones a desempeñar, así mismo la elaboración y aplicación de las pruebas
deben cumplir unos protocolos de seguridad y confidencialidad, de tal forma que
garanticen la transparencia de las pruebas tanto para los aspirantes como para las
entidades involucradas. Hasta este momento según la información obtenida se han
cumplido los protocolos y no se han presentado escándalos de corrupción al respecto
en los concursos de la CNSC.

En relación con los concursos y las pruebas vale la pena traer el siguiente
pronunciamiento del Magistrado Carlos Gaviria Díaz en la Sentencia C-040 de 1995,
en relación con los factores objetivos y subjetivos a evaluar en los mismos e
importancia de aspectos como las competencias comportamentales.

A propósito del mérito y del concurso, importa poner de manifiesto que, de

conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional, el concurso ha de
evaluar ‘todos y cada uno de los factores que deben reunir los candidatos a
ocupar un cargo en la administración pública’, incluidos aquellos factores en
los cuales ‘la calificación meramente objetiva es imposible’, pues ‘aparece un
elemento subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección,
como sería, por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante,
su capacidad para relacionarse con el público, su comportamiento social…

…La evaluación de factores objetivos y subjetivos, tiene, a juicio de la Corte,

una consecuencia adicional que es la designación de quien ocupe el primer
lugar. En efecto, de acuerdo con la Corporación, ‘cuando se fijan en forma
precisa y concreta cuáles son las condiciones que han de concurrir en los
aspirantes y se establecen las pautas o procedimientos con arreglo a los
cuales se han de regir los concursos, no existe posibilidad legítima alguna
para desconocerlos y una vez apreciados éstos quien ocupará el cargo será
quien haya obtenido mayor puntuación’, pues de nada serviría el concurso si,
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a pesar de haberse realizado, ‘el nominador puede elegir al candidato de sus

preferencias.(Corte Constitucional, 1995)

La Ley 909 de 2004 estableció unas disposiciones transitorias en las que

ordenó que “Durante el año siguiente a la conformación de la Comisión Nacional del
Servicio Civil deberá procederse a la convocatoria de concursos abiertos para cubrir
los empleos de carrera administrativa que se encuentren provistos mediante
nombramiento provisional o encargo”(Ley 909,2004), por lo cual la CNSC mediante
Resolución CNSC - 171 de 2005 inicia el primer concurso de méritos para 64.706
vacantes, denominado Convocatoria 01 de 2005, la cual presentó diversos
obstáculos normativos y judiciales por parte de quienes se oponían a la ejecución de
la carrera, hasta su finalización en el año 2013 y que en el siguiente capítulo
detallaremos.

Otra de las disposiciones transitorias de la misma Ley otorgó facultades al

presidente de la República por el término de seis (6) meses, para expedir normas o
Decretos con fuerza de ley como los siguientes:

1. El procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del

Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones (Decreto 760 de 2005).

2. El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a

las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley
(Decreto 785 de 2005).

3. El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades

de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con
excepción del Congreso de la República (Decreto 770 de 2005).

4. El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y

retiro del personal de las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional (Decreto 775 de 2005), de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil (Decreto 790 de 2005).

5. Las normas que modifiquen el sistema específico de carrera para los

empleados de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Decreto 765
de 2005).

6. Las normas que regulen el sistema específico de carrera administrativa para

los empleados públicos que prestan sus servicios en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. (Decreto 780, 2005).
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En algunos de los decretos antes mencionados como los relativos a los

sistemas específicos de carrera de origen legal, se suprimieron competencias que
eran del resorte de la CNSC en materia de administración de la carrera y se dejaron
en manos de los representantes legales, al igual que otras restricciones a la carrera
que en el siguiente capítulo se desarrollan y precisan.

Ahora bien, en cuanto al proceso de los concursos de méritos adelantado

actualmente por la CNSC y con fundamento en el Decreto 1227 de 2005, se incluyen
dos grandes etapas: una primera etapa de planeación y estructuración del concurso
y otra de ejecución y cierre, para mayor claridad se presenta en la siguiente ilustración
de la figura 3.

Figura 3. Proceso de los Concursos de Méritos CNSC

Fuente: [Link], Rendición de Cuentas, 2017

En la etapa de planeación del concurso la entidad que cuenta con los empleos
de carrera vacantes suministra a la CNSC información de los mismos, con los
requisitos y funciones según el manual de funciones establecido por la misma
entidad, la cual corresponderá a lo que se denomina la Oferta Pública de Empleos
de Carrera – OPEC que es cargada por el responsable de talento humano de la
misma entidad en un aplicativo web dispuesto por la CNSC denominado SIMO
(Sistema de Información de apoyo a la Igualdad, Mérito y Oportunidad).
Con base en la anterior información y en particular de las funciones de los
empleos se definen los ejes temáticos sobre los cuales se elaboran las preguntas,
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así como se definen las pruebas a aplicar y se estiman los costos del concurso y la
correspondiente financiación.

Posteriormente, de acuerdo con el trabajo adelantado entre la entidad y la

CNSC se plasma la información y reglas del concurso en un acto administrativo de la
CNSC denominado “Acuerdo aprobado en sala plena de los Comisionados”, con el
cual se iniciará la siguiente gran etapa de ejecución del concurso y que incluye las
siguientes fases:
a. Divulgación del concurso por diferentes medios de comunicación y la web;
b. Inscripción de aspirantes y pago de derechos de participación;
c. Verificación de requisitos mínimos:
d. Pruebas, que serán presentadas por quienes cumplen la fase anterior;
e. Lista de elegibles de cada empleo según los puntajes de mayor a menor;
f. Nombramiento y posesión de los aspirantes seleccionados;

g. Periodo de prueba de 6 meses en ejercicio del cargo.

Como se mencionó anteriormente, la CNSC para el desarrollo de los

concursos contrata Instituciones de Educación Superior acreditadas por la misma
CNSC para adelantar las fases que incluyen la elaboración y aplicación de las
pruebas a los aspirantes con el apoyo de empresas administradoras y
transportadoras de valores, así como la aplicación de una serie de protocolos de
seguridad, confidencialidad y transparencia.

Por otra parte la CNSC ha venido soportándose en una serie de aplicativos

informáticos y de tecnología que han evolucionado desde la primera convocatoria en
más de 28 herramientas y que a partir del año 2015 se han unificado y estructurado
en el aplicativo denominado SIMO (Sistema para la Igualdad, el mérito y la
oportunidad) donde convergen el usuario de la entidad que introduce la información
de vacantes, el aspirante que incorpora su hoja de vida con soportes y la universidad
que toma esta información y aplica las pruebas, de tal forma que se hace más
eficiente y eficaz el concurso. En la imagen de la figura 4 se puede observar la web
de la CNSC y el aplicativo SIMO.
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Figura 4. Página web CNSC y aplicativo SIMO

Fuente: [Link], Página Web, 2019

A continuación, presentamos un gráfico con la evolución histórica anual de los

concursos de méritos desde el año 2005 hasta el 2017 en la figura 5, donde se
observa que después de la convocatoria 01 de 2005 donde se ofertaron 64.706
vacantes, vinieron unos años donde básicamente se ofertaron vacantes de docentes
en los años 2006, 2009 y 2012, generándose un rezago de 126.025 vacantes sin
concurso.

Figura 5. Comportamiento de los concursos CNSC 2005 - 2017

Fuente: [Link], Informe de Gestión, 2017

A partir del año 2016 el rezago comienza a descender en forma importante

cuando se ofertaron 4.716 vacantes de entidades y 21.342 de docentes, mucho más
aún en el 2017 donde se ofertaron 25.794 vacantes de varias entidades del orden
nacional y territorial, reduciéndose el rezago a 68.142 vacantes.
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Este avance en la implementación de la carrera administrativa de los años

recientes y posteriores a 2016 se debió entre otros aspectos al avance en los
sistemas de información como SIMO que permitió contar con los datos detallados de
los empleos vacantes de todas las entidades paulatinamente; la agrupación
nuevamente de varias entidades en cada convocatoria a concurso, aumentando el
número de vacantes y reduciendo tiempo y costos como se observa en la figura 6;
así mismo la exigencia y apoyo de la CNSC a las entidades a través de las Circulares
CNSC - 04 de 2015 y la 05 de 2016, para adelantar los concursos sin más pretextos
y escusas en el cumplimiento de la Constitución en sus artículos 125 y 40,7 antes
explicados.
Figura 6. Costos de Concursos y Agrupación

Fuente: [Link], Informe de Gestión, 2017

Figura 7. Comportamiento y proyección de los concursos CNSC 2005 -

2021

Fuente: [Link], Informe de Gestión, 2017

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Con el avance en el desarrollo de los concursos realizados por la CNSC

durante los años 2016 y 2017, se puede visualizar una curva ascendente en la figura
No. 7, lo cual permite realizar una proyección en la cual el rezago podría terminar
hacia el año 2021, y a partir de allí se llegue a una tendencia baja, donde las vacantes
que se generen en el año anterior a más tardar se oferten en el año siguiente, de tal
forma que las personas nombradas en provisionalidad duren máximo un año mientras
se adelanta el concurso de méritos, tal como lo establece la Ley actualmente.
 18

CAPÍTULO II

ASPECTOS LEGALES Y OTROS QUE HAN IMPEDIDO EL DESARROLLO DE

LOS CONCURSOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA

En el presente capítulo se precisarán los principales aspectos que han

obstaculizado el desarrollo de la carrera administrativa, especialmente en lo atinente
a asuntos legales, organizacionales, operativos y tecnológicos, así como en lo
atinente a costos y financiación.
1. Obstáculos Legales

Como se mencionó anteriormente la actual carrera administrativa es un

mandato de la Constitución de 1991, pero solo después de 13 años se plasma en la
Ley 909 de 2004 y luego de ella se generan nuevos obstáculos normativos que han
dificultado y retrasado la ejecución plena de la carrera administrativa, como se señala
a continuación.

Veamos un recorrido general normativo desde la Constitución de 1991 que

regula la actual carrera administrativa en la siguiente figura 8.
Figura 8. Evolución Histórica Normativa de la Carrera Administrativa

Fuente: Elaboración Propia

 19

Luego de la Constitución de 1991 se profiere la Ley 27 de 1992 con la cual se

pretendió hacer la inscripción automática en la carrera a los provisionales sin
participar de ningún concurso meritocrático. Luego en 1998 se aprueba la Ley 443
buscando ya regular la carrera administrativa, pero se comete otra equivocación y es
la de incluir a la CNSC como un órgano dependiente del gobierno nacional vinculado
a lo que hoy se denomina Departamento Administrativo de la Función Pública.

Atendiendo a que la CNSC a la luz del artículo 113 de la Constitución política

señaló que además de las tres ramas del poder público, dentro de la estructura del
estado se encontrarían órganos autónomos e independientes, entre ellos se
encuentra la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad responsable, según lo
establecido en el artículo 130 de la carta “…de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, salvo las que, como la judicial, tengan carácter
especial”(Constitución Política).

En este orden la sentencia C-372 de 1999 indicó que la CNSC no podía ser
un apéndice del gobierno y se debería modificar la Ley 443 de 1998 y dar lugar a una
nueva que le diera plena autonomía e independencia a la CNSC.

El propósito de las normas fundamentales al respecto no es otro que el de

sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los
concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al
servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público,
que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos -según
los resultados de los concursos, mas no la función de manejar la carrera,
privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy
específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales,
excepto las que gozan de régimen especial, obrando siempre sin sujeción a
las directrices ni a los mandatos gubernamentales.(Corte Constitucional, 1999)

Con la anterior sentencia tuvo lugar la nueva Ley 909 de 2004, donde es clara
la autonomía e independencia de la CNSC de las demás ramas del poder público;
sin embargo, en la misma Ley se le otorgan facultades al Presidente de la República
para expedir Decretos con fuerza de Ley para regular entre otros los denominados
sistemas específicos de carrera de origen legal y dentro de los cuales está entre
otros, el Decreto Ley 775 de 2005 para las Superintendencias, donde se sustrae a la
CNSC de la competencia de administrar estos sistemas específicos de carrera,
quedando en manos del propio nominador o representante de las entidades.

La CNSC demandó estos Decretos Ley y la Corte Constitucional le dio la razón

a la CNSC mediante sentencia C-1230 – 2005, donde se precisó que la Comisión
Nacional del Servicio Civil no solamente debería tener la competencia de vigilancia,
sino también la de administración de la carrera de los sistemas específicos de origen
 20

legal y por lo tanto a la CNSC le compete adelantar los concursos de méritos de estas
entidades.

En ese contexto, interpretar que es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a

quien corresponde ejercer la administración y vigilancia de los sistemas
especiales de carrera de origen legal, permite mantener vigente el propósito
del constituyente de garantizar la igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en
el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa, impidiendo que
tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del Gobierno
que tienen a su cargo la designación y nombramiento de los servidores
públicos a quienes aplican, o en su defecto, por otros órganos que también
pertenecen al mismo Gobierno y que como tal no gozan de la autonomía
necesaria para garantizar la independencia e imparcialidad que se requiere
frente a los cometidos del régimen de carrera.(Corte Constitucional, 2005)

En el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, donde se regula entre otros la
operación de la CNSC, se introduce irregularmente al DAFP como entidad del orden
nacional con quien la CNSC podría contratar los concursos, lo cual era abiertamente
inconstitucional y en el fallo de la demanda la Corte Constitucional reconoce la
independencia otorgada a la CNSC, mediante la Sentencia C-1175 de 2005 la cual
declara inexequible parcialmente este articulo 3 en la parte subrayada que establecía
lo siguiente:

Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión

Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios
Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la
Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones universitarias
o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro
de los criterios de acreditación que establezca la Comisión se privilegiará la
experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.
(Corte Constitucional, 2005)

En este orden de ideas la Corte excluye al Departamento Administrativo de la

Función Pública, por lo cual reconoce que la CNSC como un ente autónomo e
independiente, no debe realizar procesos de selección con otras entidades en este
caso que pertenezcan al gobierno de la rama ejecutiva y que afecten esta autonomía
de la CNSC.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 en el artículo 134 nuevamente

el gobierno introduce un contenido que pretende quitarle competencias y autonomía
a la CNSC para adelantar los concursos, trasladando por una parte al Ministerio de
Educación Nacional la responsabilidad de acreditar las instituciones con las que la
CNSC pudiese ejecutar los concursos y por otra a la Agencia Nacional Colombia
 21

Compra Eficiente la facultad prácticamente de contratar las entidades con las que
igualmente se efectuarían los concursos de méritos. Ante estas medidas que le
quitaban competencias que tenía bajo su responsabilidad la CNSC, se vio en la
necesidad de demandar dicho artículo, ante lo cual la Corte Constitucional mediante
sentencia C-518 de 2016 vuelve a darle la razón a la CNSC; sin embargo, los
procesos se retardan casi dos años.

5.4. El propósito de atribuirle a un órgano autónomo la función de administrar

y vigilar el régimen de carrera de los servidores públicos, lo ha dicho la Corte,
“no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como
la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección
de personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del
poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de
méritos -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar
la carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy
específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales.

…el Legislador, no obstante, su amplio margen de configuración en la materia,

no está habilitado para condicionar el ejercicio de las atribuciones propias de
la CNSC, a que las mismas se lleven a cabo, necesaria y forzosamente, por
conducto de organismos que hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público. (Corte Constitucional, 2016)

Recientemente con los nuevos concursos masivos del año 2016 y posteriores,
se genera un nuevo obstáculo legal de interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de
2004, donde personas que han perdido estos concursos, entidades que se oponen a
los mismos y desafortunadamente el Departamento Administrativo de la Función
Pública – DAFP del gobierno de Santos, hacen una interpretación contraria a como
la CNSC ha venido adelantando los concursos desde el 2005.

… la convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del

Servicio Civil, el jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo
concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas
para la realización del concurso y a los participantes. (Ley 909, 2004)

Al no existir un conector especifico que obligue contener las dos firmas como
la (y) sino una coma (,) hizo que la CNSC suscribiera concursos sin la firma del Jefe
de la Entidad, contrario a como lo interpretan demandantes de las recientes
convocatorias, lo que ha ocasionado la suspensión de varios de los procesos de
méritos, por considerar que el artículo en mención obliga a que el acto administrativo
de la CNSC denominado Acuerdo deba tener las firmas del Presidente de la CNSC
y todos los representantes legales de las entidades del respectivo concurso, de lo
contrario la convocatoria no podría realizarse.
 22

Respecto a este tema de la suscripción de las convocatorias ya se tenía un

precedente con la Sentencia C-471 de 2013, donde la Corte Constitucional se
pronunció respecto de la suscripción de las convocatorias para las Superintendencias
en cuanto a que el Decreto Ley 775 de 2005 artículo 17, establecía que las mismas
deberían ser suscritas por el Superintendente, por lo cual la Corte Constitucional
declaró inexequible este aparte, por quitarle competencias y atribuciones a la CNSC
como se puede leer a continuación.

Son inconstitucionales por consecuencia, aquellas funciones otorgadas a las

Superintendencias cuando evidente y necesariamente, tal decisión normativa
supone que las Superintendencias tienen la competencia para administrar el
sistema de concurso específico de su respectiva entidad y no la Comisión
Nacional del Servicio Civil, como lo establece la Constitución Política de
Colombia de 1991, según jurisprudencia constitucional consolidada. (Corte
Constitucional, 2013)

Frente a las demandas recientes del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, el

Consejo de Estado de forma preventiva inicialmente suspendió varios concursos que
no tenían la suscripción del jefe de la Entidad, a pesar que la CNSC los había
planeado y estructurado con la misma entidad. Esta suspensión afectó a más de 15
mil vacantes, conllevo a que las personas que ganaron los concursos no fueran
nombradas en el tiempo planeado, que las personas provisionales duraran más
tiempo, y por ende afectara el desempeño y la gestión adelantada por la CNSC en
pro del mérito y la igualdad.

Es de aclarar, que luego de la suspensión de las convocatorias, el Consejo de

Estado ha venido en el presente año 2019 revocando la decisión de suspensión para
algunas de ellas, particularmente porque reconoce que los concursos han estado
precedidos de una etapa de planeación en la que de manera conjunta y coordinada
la CNSC y las Entidades acordaron diferentes aspectos y etapas en el proceso de
selección y por lo tanto las entidades no han estado ajenas al proceso como querían
dar a entender algunos de los demandantes.
De hecho, la Consejera Ponente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ mediante
el Auto No.11001-03-25-000-2018-00368 (1392-2018) del 02 de mayo de 2019,
expresa frente a la medida cautelar de suspensión provisional de la Convocatoria 428
de 2016 - Grupo de Entidades del Orden Nacional lo siguiente:

Sin embargo, aclara que en los casos en que el acuerdo por el cual se
establecen las reglas del concurso haya sido suscrito únicamente por la
CNSC, pero posteriormente se haya publicado y suscrito conjuntamente un
aviso por la CNSC y el jefe de la entidad que requiere la provisión de los
cargos, invitando a la ciudadanía a participar del concurso y a consultar las
 23

reglas del mismo, se entiende cumplido el requisito. (Auto No.11001-03-25-

000-2018-00368, 2019)

Al finalizar la vigencia del 2018, todavía se encontraban suspendidos 5

concursos de méritos: la convocatoria No. 428 de 2016- Entidades del Orden
Nacional (2.496 vacantes), la convocatoria No. 328 secretaria Distrital de Hacienda
(27 vacantes), la convocatoria No 427 Secretaria Distrital de Educación (833
vacantes), la convocatoria 434 Educación, Cultura y Deporte (301 vacantes), y la
convocatoria No.326 - DANE (750 vacantes), para un total de 4.841 vacantes con
lista de elegibles, como se observa en la figura No. 9 según el informe de rendición
de cuentas de la CNSC 2018.

Figura 9. Convocatorias Suspendidas en etapa de Lista de Elegibles

Fuente: [Link], Documento Rendición de Cuentas, 2018

La Corte Constitucional finalmente mediante sentencia C-183 de 2019 declaro

exequible el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 pero condicionado a la siguiente
interpretación

… que si bien el jefe de la entidad u organismo puede suscribir la convocatoria,

como manifestación del principio de colaboración armónica, de esta posibilidad no se
sigue de ningún modo (i) que pueda elaborarla, modificarla u obstaculizarla, y (ii) que
la validez de la convocatoria dependa de la firma del jefe de la entidad u organismo,
y la CNSC en tanto autor exclusivo de la convocatoria, no puede disponer la
realización del concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad cuyos
 24

cargos se vayan a proveer por medio de este, los presupuestos de planeación y

presupuestales previstos en la Ley. (Corte Constitucional, 2019)

De esta forma, finalmente se elimina la interpretación del artículo 31 que

suspendía los concursos de méritos y se abre nuevamente el camino para que la
CNSC continúe con los concursos de méritos, sin los obstáculos legales ya
mencionados y que en diferentes épocas se han presentado para frenar la carrera
administrativa en Colombia.
2. Obstáculos Organizacionales, Operativos, Tecnológicos y Financieros

La CNSC comenzó trabajando solo con 34 cargos y sin una estructura

organizacional fuerte como se mencionó en el anterior capítulo, hubo necesidad que
muchas entidades del estado dispusieran funcionarios pagados por ellas mismas,
pero que se trasladaran en comisión a desempeñar funciones en la CNSC para
avanzar en el inicio de operaciones de esta y del primer concurso o convocatoria 01
de 2005.

Aunque en el año 2012 la CNSC definió su estructura organizacional completa

y una planta de cargos necesaria de 140, esta no pudo operar pues no contaba con
el presupuesto suficiente para nombrar todos estos empleos y por lo tanto tampoco
se podría poner en funcionamiento su estructura ni las Direcciones de Carrera ni la
de Vigilancia.

El presupuesto limitado con el que funciona la CNSC es un obstáculo

importante durante estos primeros años, ya que igualmente se ha sometido la CNSC
a autorizaciones del Ministerio de Hacienda – Dirección General de Presupuesto para
efectos de contar con su viabilidad presupuestal para poder ir aumentando el número
de cargos hasta llegar hoy en día a 83 (menos de los 140 requeridos) después de 15
años de funcionamiento.

Las limitaciones anteriores y de presupuesto también impactaron en la

operación y el desarrollo tecnológico de la CNSC, con lo cual no se contaba con
ingenieros de sistemas, ni centro de cómputo, ni aplicativos propios con los cuales
ser más eficiente en su operación y solo hasta el 2015 y años subsiguientes cuando
puede funcionar plenamente la estructura de la CNSC con las Direcciones y la Oficina
de TICs se generan nuevas herramientas tecnológicas y el sistema de información
SIMO vía web con el cual se obtiene toda la información de las vacantes, los
aspirantes, los operadores de pruebas, se agilizan los concursos masivos y una
nueva era para la CNSC y la meritocracia.

El presupuesto de la CNSC para la vigencia 2019 asciende a $120.923

millones que incluyen $18.482 millones para funcionamiento de la CNSC, de los
cuales el gobierno nacional solamente transfiere $5.243 millones, que equivalen al
 25

28% de los gastos de funcionamiento y al 4% del total del presupuesto, de tal forma
que la CNSC tiene que gestionar directamente con las entidades y los concursos el
monto del restante presupuesto, de lo contrario no podría operar.

En este sentido se evidencia un obstáculo adicional como lo es la escasa

asignación de recursos por la vía de las transferencias de la nación para la CNSC, lo
cual impacta en la tranquilidad para funcionar y pagar su nómina, al igual que para
cubrir los costos de los concursos, sin los cuales no se pueden adelantar los mismos.
Por consiguiente, les toca a las entidades a las que se les efectúan los concursos
apropiar en sus presupuestos partidas para ayudar a financiar los concursos, lo cual
también es una traba adicional, pues requiere de la voluntad política del gobernante
o dirigente de turno.

La normatividad expresamente vincula a las entidades para realizar el pago de

los concursos de méritos cuando el valor recaudado por el pago de derechos de
participación que deben hacer los aspirantes sea insuficiente, tal como quedo
ratificado en el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006. Pero las entidades regularmente
manifiestan estar en mala situación financiera y aducen no tener presupuesto para
financiar el concurso, lo cual es un pretexto para dilatar o evitar que se haga el
concurso.
Figura 9. Financiación del Concurso y Aporte Entidades
(art. 9 L. 1033/06)

Fuente: [Link], Informe de Gestión, 2017

Este orden de ideas se puede decir que las entidades podrían contar
regularmente con dos vigencias fiscales, (como se observa en el grafico No. 9) para
efectuar las operaciones presupuestales correspondientes y realizar el pago, dado
que en la primera vigencia se planifica y estructura el concurso y en la segunda se
inicia y ejecuta el concurso, de tal forma que la entidad cuenta con más de 2 años
para planificar y presupuestar los recursos para financiar el aporte correspondiente
que financia el concurso.
 26

Con el fin de solucionar problemas como el acceso a la información de

vacantes y una vez avanzado en contar con el sistema de información SIMO y haber
tomado la decisión de agrupar varias entidades que permitieran sacar a concurso un
número superior a 2.000 vacantes, la CNSC expidió la Circular 04 de 2015 mediante
la cual le exigía a las entidades que mediante el aplicativo SIMO dispuesto en la web
de la Comisión se cargara la información de los cargos vacantes y a su vez que fueran
planeando y presupuestando los recursos para financiar los concursos.

Así mismo, para minimizar el obstáculo presentado por temas presupuestales,

la CNSC elaboro la Circular 005 de 2016, por medio de la cual solicita a las Entidades
apropiar recursos para la realización de los concursos tomando un valor promedio
por vacante de $3.500.000 y que a su vez la CNSC se comprometía implícitamente
a que no se superaría este tope, lo cual era una cifra muy por debajo del valor cobrado
cuando antes se hacía un concurso individual por entidad, el cual podría llegar entre
20 y 30 millones por vacante, ya que solo se ofertaban alrededor de entre 100 y 200
vacantes, mientras que ahora se agrupaban más de 2.000 con la correspondiente
economía de escala.

La cifra de $3,5 millones por vacante solo representaría alrededor de entre el

0,5% y el 1% del presupuesto de la entidad, con lo cual no se podía seguir aduciendo
por parte de la entidad falta de presupuesto para no aportar a la financiación de los
concursos.

Todos estos esfuerzos realizados por la CNSC de información, tecnología,

agrupación y bajar los costos de los concursos de méritos con el fin de facilitar a las
entidades su financiación y a la vez disminuir el rezago existente, se refleja
sustancialmente a partir del 2016 con procesos de selección que suman más de
60.000 vacantes ofertadas, como se observa en la figura 10.
Figura 10. Vacantes Ofertadas Vs Rezago 2016-2022

Fuente: [Link], Documento de Rendición de Cuentas, 2018

 27

Conforme a lo descrito anteriormente, queda claro que ha habido varios

obstáculos y limitantes que han impedido el desarrollo normal de los concursos de
méritos, como los relacionados a continuación, en resumen:

i) Negativa a suministrar información a la CNSC, o suministro

incompleto de la misma por parte de las entidades, con el debido detalle del
número de vacantes, requisitos y funciones de los empleos.

ii) Negativa de las entidades para la realización de concursos con

la justificación de requerir una reestructuración o modificación de la planta de
cargos, o con la excusa que el manual de funciones está desactualizado y
debe modificarse.

iii) Argumentación por parte de las entidades de no contar con

recursos presupuestales para el pago del concurso.

iv) Negativa por parte del Ministerio de Hacienda – Dirección

General de Presupuesto (DGP) al no aprobar el traslado de recursos o el rubro
destinado para la financiación presupuestal del concurso.

v) La CNSC para la realización de los concursos debe cobrarles a

las entidades un valor, dado que el gobierno nacional Ministerio de Hacienda
– DGP no financia a la CNSC la operación de los concursos.

vi) No se evidencia un apoyo interadministrativo entre entidades

como el Departamento Administrativo de la Función Pública y la CNSC, para
que las entidades participen activamente de los concursos de méritos, como
tampoco se observa un apoyo a la gestión realizada por la CNSC ante
instancias como el Ministerio de Hacienda.

vii) Demandas de los concursos ante tribunales buscando que no se

adelanten los concursos o que se suspendan.

viii) Interpretaciones jurídicas que vulneran el principio constitucional

del mérito y el derecho de todos los colombianos a ocupar un cargo público,
para priorizar el interés individual y personal de provisionales, aspirantes que
pierden un concurso o de directivos de entidades que interceden para que se
suspendan los concursos.

ix) Interpretación del Art. 31 de la Ley 909 de 2004, según la cual

los representantes de las entidades deben firmar las convocatorias y la CNSC
 28

no puede adelantar los concursos sin la aprobación y firma de los

representantes legales.
 29

CAPÍTULO III

ACCIONES A IMPLEMENTAR PARA QUE LA CARRERA ADMINISTRATIVA

CUMPLA LOS OBJETIVOS PROPUESTOS EN LA LEY

En el presente capítulo se plantearán y propondrán unas acciones que se

deben implementar en materia normativa, organizacional, operativa, tecnológica y
financiera, con el fin de que se cumplan los objetivos propuestos en la Constitución y
la Ley en materia de carrera administrativa.

1. Acciones de carácter normativo y legal

La CNSC como entidad responsable de la administración y vigilancia de la

carrera administrativa, tiene la responsabilidad de ejercer un papel más activo y
dinámico, que permita continuar asegurando el desarrollo de los concursos y
minimicen los obstáculos que presenten aquellos detractores de la meritocracia, para
lo cual debe abordar temas como:

a. La CNSC debe elaborar un documento compilatorio actualizado de normas,

sentencias y acciones afirmativas sobre la carrera Administrativa,
especialmente los temas relacionados con la obstaculización al mérito,
precisando aquellas sentencias que han sido favorables y han permitido el
desarrollo normal de los concursos, con el fin que tanto los jueces, Entidades
públicas, servidores públicos, aspirantes y demás interesados, puedan
conocerlos y a la vez evitar acciones que dilaten los procesos de méritos.

b. La CNSC debe hacer mayor uso de Circulares que imparta instrucciones

especialmente a las entidades públicas para que agilicen y optimicen el
desarrollo de los concursos de méritos.

c. Realizar seguimiento y análisis a toda la normatividad expedida que guarde

relación con la carrera administrativa, y demandarlo cuando considere que
se pueda presentar alguna transgresión o limitante que afecte la meritocracia,
previniendo de esta manera posibles hechos jurídicos que afecten los
concursos.

d. Ejercer un papel más dinámico, activo y participativo que valla de la mano

con el Congreso de la Republica, evitando que se presenten o aprueben
proyectos de Ley que vallan en contravía del mérito.
 30

e. Promover acciones sancionatorias más fuertes a las instituciones públicas y

servidores que impidan, obstaculicen, omitan, o realicen cualquier acción que
vaya en contravía de la realización de los concursos.

f. Efectuar alianzas de participación y apoyo con entidades como el DAFP, la

ESAP y otras estratégicas que permitan fortalecer la gestión jurídica y
normativa en pro de hacer más eficiente y transparente la función pública y
la carrera administrativa.

2. Acciones de carácter Organizacional

La estructura organizacional de la CNSC ampliada hace más de 2 años (2017) donde

puso en operación las Direcciones de Carrera y la Dirección de Vigilancia ha dado
muestras de mejores resultados para la Entidad y la carrera administrativa; sin
embargo, es necesario también adelantar algunas acciones de mejoramiento como
las siguientes:

a. La estructura organizacional debe revisarse nuevamente y a la luz de las

nuevas dinámicas y necesidades de la carrera administrativa, pueden
fortalecerse algunas áreas o grupos de trabajo para mejorar en la eficiencia y
resultados de la CNSC.

b. La planta de cargos que como se anotó todavía es deficitaria al tener ocupados

83 cargos de los 140 inicialmente contemplados, invita a que los
Comisionados efectúen la gestión respectiva ante el Ministerio de Hacienda –
Dirección General de Presupuesto para que se apruebe incrementar la planta
de cargos y disminuir el personal de contrato que adelanta actividades de
carácter permanente en la CNSC y evitar la pérdida de conocimiento y
continuidad de la gestión.

c. La CNSC ha venido creciendo en los concursos que adelanta e igualmente en

la contratación de personal, con lo cual se hace necesario contar con una sede
y espacio físico donde desempeñar las labores y atender al público de una
forma más adecuada y eficiente.

3. Acciones de carácter Operativo

Los procesos de concursos de méritos requieren mejorar en ser más eficientes en

reducir tiempos, disminuir reclamaciones, evitar al máximo que los concursos sean
demandados por los diferentes actores y suspendidos por los jueces, así como que
 31

cada vez sean más claras las actuaciones de la CNSC, la universidad, las entidades
y así aumente la confianza tanto en la Comisión como en la vinculación por mérito a
trabajar con el estado.

a. Mejora de procedimientos de concursos, agrupando cada vez mas entidades

y vacantes al momento de hacer los concursos, diferenciando los empleos,
con lo cual se puede obtener mayor agilidad, eficiencia y economía.

b. Fortalecer y poner en funcionamiento el Banco de preguntas o ítem propio de

la CNSC, con lo cual al momento de estructurar pruebas se puede hacer más
rápido y con mayor concordancia a los perfiles y requerimientos de la
administración pública nacional y territorial.

c. Contar con un equipo fuerte de profesionales psicómetras y de otras

profesiones que mejoren en forma paulatina las pruebas y la pertinencia de
estas de acuerdo con los perfiles de los empleos.

d. Procedimientos y acciones efectivas de vigilancia y sanción a quienes

obstaculicen la carrera, lo cual es un reto en cabeza de la Dirección de
Vigilancia de la CNSC.

e. Realizar seguimiento a entidades con cargue de información de vacantes de

oficio cada vez que se generen y recurrir a la sanción únicamente en casos
extremos, en este sentido, la CNSC debe planear oportunamente los
concursos con las entidades y evitar que se genere a futuro un rezago
considerable de empleos sin concursos como ocurrió en el pasado. Como se
mencionó en el capítulo anterior, con un promedio alto de realización de
concursos, se estima que en el año 2022 el rezago actual seria de menos de
41.000 vacantes.

4. Acciones de carácter Tecnológico

En materia de tecnología, al igual que en sistemas de información la CNSC ha

tenido un gran avance con la puesta en operación de la herramienta de SIMO e
infraestructura de computo desde 2016, con lo cual se le facilito a los aspirantes su
participación y a las entidades el suministro de la información de vacantes, al igual
que la planeación e implementación de concursos masivos en un corto tiempo y más
eficiente. Ahora la CNSC y las TIC en los concursos deben pasar a otro nivel más
alto, ya que esta es una fortaleza importante de la CNSC y la carrera administrativa
para lo cual se deben adelantar las siguientes acciones:
 32

a. Modernizar periódicamente los equipos del centro de cómputo y proveer de

equipos de última tecnología y en espacios seguros al área responsable del
banco de ítems o preguntas, las cuales deben usarse en el futuro próximo.

b. El aplicativo de SIMO debe ser ampliado con nuevos módulos e integrarse con
las áreas de registro de carrera y de pruebas entre otras, para facilitar y agilizar
análisis de data y estudios que permitan tomar nuevas decisiones de mejora
en los concursos.

c. Desarrollar una nueva versión de SIMO móvil, que permita a los usuarios un
mayor contacto con la CNSC e información de los concursos en tiempo real y
al día.

d. Fortalecer el acceso y aprovechamiento de la información, para adelantar

estudios, análisis y un observatorio del empleo público de carrera para
beneficio de la CNSC, los aspirantes, las entidades y la academia entre otros.

e. Mejorar y redefinir el Plan Estratégico de Tecnologías de la Información – PETI

y los planes de seguridad y recuperación de información ante desastres o
atentados informáticos.}

5. Acciones de carácter Financieros

Aunque la CNSC no ha tenido crisis financiera, ni déficit, es cierto que se hace

necesario adelantar acciones que a futuro den una mayor tranquilidad de la
continuidad ordinaria de los concursos de méritos y de la continuidad sin dudas de la
CNSC, como se propone a continuación:
a. Acentuar el seguimiento a que las entidades cumplan la circular
05 de 2016 en el sentido de que apropien en los proyectos de presupuesto los
aportes que se han estimado de $3,5 millones por vacante que se requiere
ofertar a concurso la vigencia siguiente, con lo cual se evita dilatar o tener la
disculpa de no adelantar el concurso por no tener presupuesto para la
vigencia.

b. Gestionar una alianza y apoyo del Gobierno Nacional a través

del Ministerio de Hacienda para que financie el total de los gastos de
funcionamiento de la CNSC que suman $18.000 millones y que solo recibe
$5.000 millones. Este monto total es muy pequeño para el gobierno, pero
significativo para la CNSC que le quita la incertidumbre de financiar su
funcionamiento vía concursos, al igual que se reducirían los costos de los
 33

concursos al no tener que incluir este componente de funcionamiento de la

CNSC como parte del costo total del concurso.

c. La CNSC debe adelantar una acción legal que le defina su

autonomía presupuestal como sucede con otros órganos autónomos (Banco
de la República) que no son objeto de obstáculos del Ministerio de Hacienda
para trámites presupuestales de la CNSC, ajustar su planta de personal y
financiar los concursos.

6. Acciones a implementar en la población colombiana –

Aspirantes

Con el fin de ampliar la participación de los colombianos en los concursos de

méritos y evitar que algunos se declaren desiertos por no inscripción, así como
reducir las quejas y reclamaciones innecesarias por parte de los aspirantes, se hace
necesario adelantar entre otras las siguientes acciones:

a. Realizar jornadas informativas en los centros educativos, con el

fin de promover la divulgación de la carrera administrativa, el desarrollo de
los concursos, inscripciones, pagos, etc., en espacios educativos para los
estudiantes de grado once, incentivando a futuro el acceso a la función
pública por parte de la población más joven del país.

b. Incrementar las campañas informativas y de publicidad dirigidas

a toda la población a través de todos los medios de información,
comunicando el papel que desempeña la CNSC, las etapas de los
concursos de méritos, las formas de inscribirse y participar.

c. La CNSC debe liderar y proponer acciones al Gobierno Nacional

para que todas las plantas de personal de las instituciones públicas tengan
obligatoriamente un porcentaje representativo de empleos para los jóvenes
sin experiencia laboral, incentivando de esta manera la vinculación al primer
empleo en la función pública.

d. Crear alianzas con programas de prácticas universitarias y otros

como el de “Ser Pilo Paga” con el fin de que sus primeras prácticas puedan
realizarlas en instituciones públicas, y de esta manera conociendo de
primera mano el que hacer público y adquiriendo experiencia puedan
estimular su vinculación al Estado para estas personas con habilidades y
talentos de alta calidad.
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CONCLUSIONES

Es importante reconocer el buen desempeño que ha tenido la CNSC en la

realización de los concursos de méritos en los últimos años, logrando disminuir en
gran medida el rezago de vacantes que en el año 2015 llegó a 126.025, y que a partir
de 2016 con un nuevo modelo de operación y tecnología comenzó a reducirse y llegar
en el año 2018 a 60.478, permitiendo vislumbrar hacia el año 2022 llegar
prácticamente a cero el rezago y que se adelanten los concursos oportunamente a
las vacantes generadas en el año anterior, sin que se vuelvan a generar nuevos
rezagos.

En este sentido la CNSC tiene la responsabilidad de continuar ejerciendo un

papel activo y eficiente en la realización de los concursos, minimizando posibles
obstáculos que puedan presentarse e impartiendo instrucciones a las entidades
públicas para que colaboren en agilizar y optimizar el desarrollo de los concursos de
méritos, sin excusas ni dilataciones, aplicando en este sentido, acciones efectivas de
vigilancia y sanción a quienes obstaculicen la carrera, un gran reto para el área de
Dirección de vigilancia de carrera administrativa, al interior de la Comisión.

De igual forma, la CNSC debe tener un papel participativo con el Congreso de

la Republica, evitando que se presenten o aprueben proyectos de Ley que vallan en
contravía del mérito y mejor coadyuvar en propuestas de proyectos de Ley que
contribuyan al mérito en Colombia y que permitan evitar prácticas relacionadas con
la corrupción y el pago de favores políticos a través de los empleos públicos.

Entre otros retos que tiene la CNSC, está el de revisar su estructura

organizacional y planta de cargos, con el fin de fortalecer las áreas o grupos de
trabajo que lo requieren, teniendo en cuenta que la planta de cargos no es suficiente
para lo demandado por la entidad. Paralelamente debe ir de la mano con el adelanto
y la innovación tecnológica de la plataforma SIMO, logrando que el sistema pueda
integrarse con las áreas de registro de carrera y de pruebas entre otras, facilitando el
análisis de data y contribuyendo a la toma de decisiones que mejoren y hagan más
eficiente los procesos de los concursos.

En este sentido, y pese a los logros obtenidos, la CNSC tiene grandes retos
en cumplimiento del mandato constitucional del mérito, por lo cual de su papel y
desempeño, así como de las alianzas que adelante, la exigencia y colaboración de
las entidades, depende que la carrera administrativa sea una realidad en todas las
regiones y ciudades de Colombia, logrando socavar las malas practicas realizadas
por el clientelismo y los enemigos del mérito.
 35

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