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Descargado por luis arevalo (dazamava@[Link])

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ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.

¿EL ESTADO ES O NO PERSONA JURÍDICA?

La personalidad jurídica es pública o privada y depende de su origen, será pública cuando:

• Sea una decisión pública o estatal.

• Si utiliza prerrogativas estatales propias del derecho público.
• Y si la finalidad de la actividad es la satisfacción de los intereses generales.
• La persona jurídica forma parte del Estado.

Esto tiene relevancia en cuanto a la función administrativa del Estado pues aquí es donde el
Estado requiere la capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.

En ninguna parte de la constitución se habla de que el Estado sea o no persona jurídica pero
encontramos el articulo 80 de la ley 153/87 (expedida en la transición de régimen federal a
unitario) que dice que LA NACIÓN, DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SON PERSONAS JURÍDICAS
¿Esto qué significa?

Quiere decir que es un sujeto capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones.

Como la constitución además de república unitaria estableció lo que se llama “descentralización

administrativa” resulta que como consecuencia de esa descentralización existen diferentes
personas jurídicas a quienes se le trasladan competencias ADMINISTRATIVAS (no legislativas ni
judiciales).

¿QUÉ ES ORGANIZACIÓN? Se hace referencia al ordenamiento de órganos para realizar ciertas

actividades para lograr una finalidad, en ella lo primero que se determina son la potestades y
poderes de los órganos que la conforman, en segundo lugar se determina su ámbito de
competencia y por último hace referencia a las relaciones de los distintos órganos que la
conforman  Cuando hablamos de nación, departamentos, municipios como persona jurídica
reflejamos la organización de nuestro Estado.

¿QUIÉN REPRESENTA A ESE SUJETO DE DERECHO QUE ES EL ESTADO? Se han elaborado una serie
de teorías:

1. TEORÍA DEL MANDATO.

¿Lo que existe es un mandato? Cuando queremos que alguien nos represente le damos
un poder, un mandato para que nos represente, entonces el Estado le da a ciertas
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personas ese poder para que pongan su voluntad en servicio del Estado y la manifestación
de esa voluntad se considera como la manifestación del Estado.

Pero, ¿Quién dio el primer mandato? No hay un primer mandato. Esta teoría no explica
como un persona natural es el instrumento por medio del cual el Estado manifiesta su
voluntad.

2. TEORÍA DEL ÓRGANO.

El Estado actúa a través de órganos que lo conforman, órganos que forman parte de la
organización del Estado.

Entonces, ¿Cómo se manifiesta la voluntad del Estado como persona jurídica? A través
de los órganos que conforman la rama ejecutiva del poder público ya que al hablar de la
actividad administrativa necesariamente nos ubicamos en el poder ejecutivo.

Esos órganos se conforman por dos aspectos:

a. Aspecto objetivo: Conjunto de atribuciones y competencias que pertenecen a al

Estado, esas competencias están debidamente ordenadas en los diferentes órganos
que corresponde a la organización administrativa.

b. Aspecto subjetivo/ elemento humano: En todo órgano hay un elemento humano que
pone su voluntad y es entendida como la manifestación estatal.

Esta persona entra a formar parte de la organización administrativa y toma posesión

de un cargo pero las competencias, poderes y atribuciones pertenecen al cargo y no a
la persona.

3. TEORÍA DE LA REPRESENTACIÓN.

Es simplemente que se establece la representación para que una persona natural pueda
ser el representante de esa persona jurídica que es el Estado, pero y ¿Quién estableció
por primera vez esa representación? Tampoco es posible establecerlo.

SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN.

LA ADMNINISTRACIÓN ESTÁ CENTRALIZADA O ESTÁ DESCENTRALIZADA.

Esto ocurre pero teóricamente porque en la practica no se va a encontrar una organización

totalmente centralizada o totalmente descentralizada, es una cuestión de grado.

C E N T R A L I Z A C I Ó N.

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Es un tipo de organización administrativa que indica que todos los poderes están ubicados en un
solo nivel que es el nivel superior y que los demás órganos que lo conforman tienen subordinación
con relación al nivel jerárquico.

¿Características de la centralización?

- El nivel superior tiene poder decisorio, a él le corresponde decidir en relación con las
competencias administrativas.

- El nivel superior tiene poder de mando, da instrucciones a todos los demás niveles de la
organización administrativa.

- Tiene la posibilidad de revisar las actuaciones de sus subordinados, tiene la posibilidad de

verificar que sus instrucciones se hayan cumplido u si no tiene otros dos poderes:

- Tiene el poder de modificar la actuación, para eso están los recursos jerárquicos, el
recurso de reposición para que lo resuelva el mismo funcionario y el de apelación ante el
superior jerárquico

- Tiene poder disciplinario, tiene la posibilidad de aplicar el régimen disciplinario en los

términos que la ley lo establece.

D E S C E N T R A L I ZA C I Ó N

Es un tipo de organización administrativa que consiste en el traslado de competencias o la

asignación de competencias que hace el ordenamiento jurídico a personas jurídicas públicas
diferentes de la persona jurídica que es el Estado globalmente considerados.

Entonces esto implica que se traslade el poder decisorio ya que hay diferentes niveles de decisión
ya que hay diferentes personas jurídicas en donde no hay una relación de carácter jerárquico sino
una autonomía en donde su límite es el control de tutela.

Ley 489/98, articulo 7. Acerca de la descentralización administrativa no da ningún concepto ya

que lo que dice la ley es que el gobierno tiene que ser “ especialmente cuidadoso” en el
cumplimiento de los principios constitucionales y legales de la descentralización y sobre la
autonomía de las entidades territoriales.

Entonces ese articulo tiene fallas importantes ya que no debería ser “especialmente cuidadoso” es
que TIENE que cumplir las normas constitucionales y legales.

El articulo continua y sigue dando “consejos” ya que dice que “procurara desarrollar las
disposiciones acerca de la distribución de competencias”, a pesar de todo el articulo fue declarado
exequible, da una orientación aunque no sea una norma imperativa.

HAY VARIAS CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN:

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 A. DESCENTRALIZACÓN TERRITORIAL.

Se da a nivel de departamentos y municipios que son personas jurídicas.

El ordenamiento le entrega unas competencias administrativas para que las ejerzan con
autonomía, por esto les corresponde el poder decisorio de las mismas
(constitucionalmente tienen un límite y es que en materia de orden público las decisiones
del presidente priman).

B. DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL.

El ordenamiento jurídico toma una función especifica que le corresponde al Estado y se la

asigna a una persona jurídica de derecho público distinta al Estado globalmente
considerado.

Ejemplo. Los establecimientos públicos, en donde el ordenamiento jurídico le asigna una

función especifica de vigilancia.

C. DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIOS.

En materia administrativa hay unas funciones que son la tipica función administrativa del
Estado que implica el ejercicio de poderes públicos, eso es exclusivo del Estado, los
particulares no lo pueden hacer.

EN CAMBIO hay otras actividades que también son función del Estado pero en los cuales
los particulares si pueden colaborar, por ejemplo hay empresas de transporte público y
empresas de servicio de transporte de carácter privado, entonces, entonces:

Cuando las competencias trasladadas por el ordenamiento jurídico no son tipica función
administrativa se habla de descentralización por servicios.

D. DESCENTRALIZACIÓN POR COLABORACIÓN.

Se refiere a cuando los particulares colaboran con en el Estado en el cumplimiento de la

función administrativa y lo pueden hacer cuando estén expresamente habilitados para ello
(Ej. cámaras de comercio encargadas de llevar el registro público mercantil).

EL TRASLADO DE COMPETENCIAS LO REALIZA EL ORDENAMIENTO JURIDÍCO A PERSONAS

JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO DISTINTAS DEL ESTADO.

¿Eso significa que esas personas jurídicas no son Estado? Si son Estado pero como se acoge la
descentralización son diferentes niveles de decisión.

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MECANISMOS DE ATENUACIÓN DE LA CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.

D E S C O N C E N T R A C I Ó N.

Atribución de competencias que hace el ordenamiento jurídico a entidades o dependencias

jerárquicamente subordinadas, es decir, sin autonomía, sin personería jurídica, que no tienen su
propia capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones (Aquí hay relación de
subordinación mientras que en la descentralización se hace es un control de tutela).

Por ejemplo, en el nivel departamental el ordenamiento jurídico la asigna unas competencias con
criterios de especialidad a las secretarias departamentales, pero el secretario digamos que de
educación depende jerárquicamente del gobernador.

O en el nivel nacional, los establecimientos públicos como personas jurídicas que se les atribuye
una competencia administrativa no todas las decisiones las toma el gerente o director del
establecimiento, hay subdirectores jerárquicamente subordinados y el ordenamiento puede
asignarle competencias mediante la figura de la desconcentración.

¿Quién desconcentra? El ordenamiento.

Por esto quien tiene la titularidad en la desconcentración no la puede volver a reasumir por su
propia voluntad ya que esa competencia fue trasladada por el ordenamiento, entonces quien
vuelve a concentrar la función es el ordenamiento.

¿Qué se desconcentra? El poder decisorio.

¿Se mantiene la relación jerárquica? Sí, debilitada porque a la autoridad a la que se le atribuye
una competencia se le da el poder decisorio, es decir, no todas las competencias se encuentran en
un solo nivel de decisión.

Cuando a un funcionario se le ha desconcentrado una función y toma una decisión contra esa
decisión no cabe el recurso de apelación ya que si se pudiera interponer tal recurso esa decisión
la tomaría el superior y no tendría sentido la desconcentración, por esto solo cabe el recurso de
reposición.

Ley 489/98, articulo 8. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en

dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin
perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los
jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por
territorio y por funciones.

Este articulo nos da algo adicional y es que hay dos clases de desconcentración:

1. Periférica, equivale a la que se hace por territorio ya que se cambia de lugar y se va a la

periferia.

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 2. Por funciones, por ejemplo a nivel departamental en donde existe una gobernación con
diferentes secretarias y las secretarias dependen jerárquicamente del gobernador. Las
secretarias tienen su sede en la misma sede del gobernador, inclusive en el mismo
edificio.

D E L E G A C I Ó N.

Consiste en el traslado que hace el titular de una competencia administrativa de su ejercicio y

esta previamente autorizado por el ordenamiento.

Aquí se habla del traslado del EJERCICIO DE UNA COMPETENCIA NO DE LA TITULARIDAD DE LA

COMPETENCIA. (Como las competencias son del cargo y no del titular, el titular no puede entrar a
modificar las competencias)

Esto tiene una serie de consecuencias, entre ellas esta la de que cuando el titular autoriza a su
subalterno para que ejerza su competencia ese titular en cualquier momento puede recoger esa
delegación, porque si esta autorizado para delegar pues también tiene la facultad para terminarla
 entonces sigue siendo responsable de vigilar y controlar.

Ley 489/98 articulo 9. La ley comienza diciendo “En virtud de lo dispuesto por la constitución
podrá mediante acto de delegación…”

Entonces se debe estudiar que dice la constitución respecto a la delegación:

ARTÍCULO 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en
los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma
ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas
puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

Lo primero que se debe tener en cuenta es que para poder delegar una función se debe tener
autorización del ordenamiento jurídico por el principio de legalidad.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al

delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la
responsabilidad consiguiente.

El delegante cuando traslada el ejercicio de la competencia se exime de responsabilidad, entonces

el responsable de las decisiones administrativas que se tomen es quien la ejerce, o sea el
delegatario.

Esto tiene una excepción – quiere decir que quien tiene la firma en los contratos no exime la
responsabilidad con el hecho de delegarla a otro y esto se incluyó porque se venia generando una
mala costumbre en las inhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal.

Por ejemplo. Que el director general le diga a un viceministro que firme un contrato porque si el lo
firmaba iba a aparecer una inhabilidad e incompatibilidad.

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Entonces la ley dispuso que aunque el contrato lo firme el subordinado el titular sigue siendo
responsable en lo legal, civil y penal.

CONTINÚA LA LEY, “transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades

con funciones a fines o complementarias” Se ha entendido que el concepto de – colaboradores –
quizás lo que quiso hacer el legislador es hace referencia a dependencias que le están
jerárquicamente subordinadas.
La ley adicionalmente nos dice que la DELEGACIÓN ES FORMAL, YA QUE SIEMPRE DEBE SER POR
ESCRITO y esto tiene importancia en cuanto a la protección de los administrados ya que la
administración no puede sorprender a los administrados con que una decisión que la debía tomar
determinada persona la tomo otra.

Además de esto en ese acto se debe expresar de manera precisa, clara y concreto:

a. A quien se le traslada el ejercicio de la competencia.

b. Cual es la competencia cuyo ejercicio esta delegado.

Los actos expedidos por los delegatarios están sometidos a los mismos requisitos establecidos
para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles igualmente de los
mismos recursos – solo procede el recurso de reposición, ya que si se da la apelación pues se
acabaría la delegación porque lo acabaría resolviendo el delegante.

FUNCIONES QUE NO SE PUEDEN DELEGAR.

1. EXPEDICIÓN DE REGLAMENTOS DE CARÁCTER GENERAL.

Por ejemplo, el presidente es titular de la potestad reglamentaria, esa competencia para

expedir reglamentos generales no puede ser delegada por razón de su mismo contenido
que además le garantiza su calidad de suprema autoridad administrativa.

2. FUNCIONES, ATRIBUCIONES, POTESTADES RECIBIDAS EN VIRTUD DE DELEGACIÓN.

Si lo que ha recibido el delegatario es el ejercicio de una competencia, él no puede

trasladarla porque esa competencia y su ejercicio pertenece al delegante que se lo ha
delegado al delegatario.

3. FUNCIONES QUE POR SU NATURALEZA O POR SU MANDATO CONSTITUCIONAL NO SON

SUSCEPTIBLES DE DELEGACIÓN.

Las competencias que tiene el presidente de la república en relación con los temas de
orden público que es el responsable de mantenerlo o restablecerlo cuando hubiere sido
turbado, pues esas competencias no las puede delegar ya que es el titular y siempre las
tiene que estar ejerciendo por la naturaleza de la competencia.

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¿CUÁLES SON LAS FUNCIONES QUE PUEDE DELEGAR EL PRESIDENTE? ARTÍCULO 189.
Entre las funciones que puede delegar están (no nombre todas):

N13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales
y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o
no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.

N22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.

N23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la ley.

LA LEY TAMBIÉN HABLA RESPECTO A LA DELEGACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS.

Es una delegación que se debe realizar de común acuerdo entre el delegante y el delegatario, es
decir, se debe realizar u convenio en donde se establecen los derechos y obligaciones de cada una
de ellas.

Consiste en que entidades nacionales delegan de común acuerdo funciones administrativas a

entidades descentralizadas o entidades territoriales.

¿Qué establece concretamente nuestra legislación?

Articulo 1. “Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de república unitaria

descentralizada” Están debidamente combinados, hay un menor grado de centralización.

Articulo 209. “La función administrativa se cumple mediante la descentralización, la delegación

y la desconcentración de funciones”.

Al igual se debe hacer referencia a la ley 489/98 por la cual se dictan las normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, esta ley en sus primeros
articulos introdujo unos articulos denominados “descentralización administrativa”
“desconcentración administrativa” y “descentralización administrativa” (Mirar arriba en cada uno
el desarrollo de la ley).

RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

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Primero es necesario nombrar unos antecedentes:

1. REFORMA CONSTITUCIONAL DEL AÑO 57.

Reforma constitucional que surgió con base en el plebiscito del año 1957, a través de ese
plebiscito se trataba de solucionar los problemas de tipo político entre los partidos tradicionales
que era el partido liberal y el partido conservador.

¿Qué pasaba con la administración pública? Esto era totalmente negativo para el cumplimiento
de la función administrativa porque los funcionarios del Estado no tenían continuidad, no eran
funcionarios porque fueran especialistas en el tema.

Se busco mediante la expedición de la ley 19/58 tecnificar la administración pública para que no
fueran nombramientos o desvinculaciones por motivos políticos, que los funcionarios de la
administración se vincularan mediante concursos, que no fueran nombrados porque pertenecían a
uno u otro partido.

Y en esa reforma se crea el departamento nacional de planeación y se estructura el plan nacional

del desarrollo, también surgió la carrera administrativa y se creó el departamento administrativo
de la función pública encargadas de administrar la carrera administrativa

2. DECRETO 550/1960 POR EL CUAL SE REESTRUCTURO LA ADMINISTRACIÓN.

Antes de este decreto no existia una norma general que nos dijera como se organizaba la rama
ejecutiva del poder público.

3. REFORMA CONSTITUCIONAL DEL 68.

Se hizo otra reforma constitucional en el gobierno de Carlos Lleras Restrepo que continuo ese
proceso de tecnificación de lo administrativo, entonces hubo reforma constitucional y reforma
administrativa y en desarrollo de esa reformo el gobierno expidió varios decretos, pero de los mas
importantes:

DECRETO 1050. Regulo el marco conceptual de la organización administrativa, dice como se

conforma la rama ejecutiva y define sus elementos.

DECRETO 3130. Desarrolla específicamente la

descentralización. Rigieron hasta la expedición de la ley 489.

4. LEY 489/1998.

Reguló la estructura administrativa.

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La ley 489 es la legislación que tenemos vigente en cuanto a estructura y organización del Estado
para el cumplimiento de la función administrativa, ahora es pertinente mencionar las bases
constitucionales en materia de organización y estructura administrativa:

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República

unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.

ARTÍCULO 115. Se refiere a quien es el titular de la función ejecutiva.

Ahora se debe hacer referencia a las competencias del legislador y del ejecutivo con relación a la
organización administrativa.

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:

N7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear,

suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,

establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; Es el legislador el que cuando crea una entidad dice para qué la crea, sus
objetivos y cual será le estructura orgánica porque no las va a crear vacías.

reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro

de un régimen de autonomía; Las Corporaciones Autónomas Regionales surgieron para proteger
los recursos naturales y el medio ambiente.

No es una entidad que la cree el Estado unilateralmente ya que hay varias personas que participan
en su creación bajo la figura corporativa, entonces allí participan la Nación, las entidades
territoriales que dan origen a la corporación que no corresponden ni al nivel nacional,
departamental o municipal y su regulación esta en la ley del medio ambiente.

así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y
sociedades de economía mixta. Realiza actividades de naturaleza económica para cumplir la
función de intervenir en la economía

ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

N15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad

con la ley.

¿Cómo encaja esa función del presidente con la del legislador? Pareciera que hubiera una
contradicción entre el articulo 150 #7 que dice que es función del congreso “Crear, suprimir y
fusionar entidades..” Pero aquí lo que se dice es que el presidente tiene la facultad para suprimir y
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.

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Hay que tener en cuenta que al final de la norma se le dice al presidente que puede fusionar y
suprimir de conformidad con la ley. ¿Con cuál ley? La ley 489/98 y esta ley en su articulo 52 habla
de “De la supresión, solución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales”:

Entonces el presidente de la república podrá suprimir o disponer de la disolución y la consiguiente

liquidación de entidades u organismos administrativos del nivel nacional cuando:

1. Los objetivos señalados a organismos o entidad en el acto de creación hayan perdido la

razón de ser.

2. Cuando los objetivos o funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros

organismos nacionales o a las entidades territoriales.

3. Cuando las gestiones de la evaluación administrativas efectuadas por el gobierno nacional

aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Cuando exista duplicidad de objetivos o funciones esenciales con otras o de otras

entidades y siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la
entidad pierda la competencia respectiva.

Lo que quiso la constitución cuando le atribuyo esa función al presidente es que cuando se dieran
esas causales previstas por el legislador pues lo pudiera suprimir o fusionar sin necesidad de
presentar un proyecto de ley al congreso, para hacer más ágil ese procedimiento, porque si no
fuere así la única posibilidad seria que fuera el congreso a través de una ley que seguramente el
proyecto lo presenta el gobierno.

¿CUÁL ES LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO A LA LUZ DE

LA CONSTITUCIÓN?

La misma constitución es la que señala que la ley es la que determina la administración en el nivel
nacional, entonces se debe remitir a la ley 489/98.

ARTICULO 38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN

NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los
siguientes organismos y entidades:

1. DEL SECTOR CENTRAL:

a) La Presidencia de la República;

b) La Vicepresidencia de la República;
c) Los Consejos Superiores de la administración;

d) Los ministerios y departamentos administrativos;

e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

2. DEL SECTOR DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS:

a) Los establecimientos públicos;

b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;

c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;

d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

e) Los institutos cientificos y tecnológicos;

f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;

g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o
autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
La enumeración del sector descentralizado no es una enumeración taxativa si no simplemente
enunciativa ya que el sector descentralizado se conforma por las allí enumeradas y las demás que
tengan características de entidad descentralizada que por ser personas jurídicas están encargadas
de cumplir una función administrativa.

PARAGRAFO 1o. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el
Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen
previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.

PARAGRAFO 2o. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES> Además de lo previsto

en el literal c) del numeral 1o. del presente articulo, como organismos consultivos o
coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter
permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso,
del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o
Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.

La ley en su articulo 1 nos habla del objeto de la ley, y dice que regula el ejercicio de la función
administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y
funcionamiento de la administración pública.

El articulo 2 nos habla del ámbito de aplicación de la ley, nos dice que se aplica a todos los
organismos y entidades de la rama ejecutiva del poder público y de la administración pública, a los
servidores públicos que tengan a su cargo funciones administrativas y a los particulares cuando
cumplen funciones administrativas.

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¿Qué se debe precisar respecto al articulo 2 de la ley? Que no es lo mismo hablar de la RAMA
EJECUTIVA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

ARTICULO 39. INTEGRACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. La Administración Pública se

integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su
cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
públicos del Estado colombiano.

Por ejemplo. El banco de la república ejerce una función administrativa pero por expreso mandato
constitucional tiene naturaleza jurídica propia y no forma parte de la rama ejecutiva del poder
público, entonces no forma parte de la rama ejecutiva pero si forma parte de la administración
pública según el articulo 39 de la ley.

Entonces, todo lo que es rama ejecutiva es poder público pero no todo lo que es administración
pública es rama ejecutiva.

En la constitución política también se habla del “GOBIERNO” ya que dice que el presidente es
“jefe de gobierno” y el articulo 115 hace referencia a los funcionarios que conforman el gobierno:
conforman el gobierno el presidente de la república, los ministros del despacho y los directores de
departamento administrativo.

Cuando existe un jefe de gobierno (esto se acredito en el año 91) es normal encontrarlo en los
regímenes de carácter parlamentario, no en los regímenes de carácter presidencial pues cuando
hay un jefe de gobierno normalmente es lo que se conoce como el primer ministro que entre
nosotros no existe, pero entonces vino la inquietud sobre que era lo que se había regulado con
ese concepto de gobierno.

La constitución dispuso este tema en el capítulo 2 del titulo de la rama ejecutiva, se denomina
“Del gobierno” articulo 200 que dice que corresponde al gobierno en relación con el congreso:

1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los

ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con
arreglo a la Constitución/ cuando este no este reunido en sesiones ordinarias.

2. Convocarlo a sesiones extraordinarias.

3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo

dispuesto en el articulo 150.

4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos.

Función fundamentalmente administrativa.

5. Rendir a las cámaras los informes que éstas soliciten sobre negocios que no demanden
reserva.

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 6. Prestar eficaz apoyo a las cámaras cuando ellas lo soliciten poniendo a su disposición la
fuerza pública, si fuere necesario.

Además el articulo 201:

1. Prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer
efectivas sus providencias. El ejecutivo tiene que colaborar con los jueces para que se cumplan las
sentencias, por ejemplo, una sentencia de un juez que ordena el lanzamiento de un
arrendamiento que ha incumplido con el pago de los cánones de arrendamiento, si no ha
cumplido la sentencia pueden ir los funcionarios de la alcaldía que tienen la competencia para
hacerlo, ayudarlo e inclusive de la policía para que se cumpla la sentencia.

2. Conceder indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley, e informar al Congreso sobre el
ejercicio de esta facultad. En ningún caso estos indultos podrán comprender la responsabilidad
que tengan los favorecidos respecto de los particulares.

Cuando se hace referencia al concepto de las estructuras que forman parte de la rama ejecutiva
en ninguna parte se nombra a el gobierno, esto es porque el concepto de gobierno no es una
estructura, es un concepto que tiene trascendencia en los regímenes parlamentarios.

SECTOR CENTRAL DE LA ADMINISTRACIÓN.

A. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.

La constitución política no habla como se estructura la presidencia de la república pero el articulo

56 de la ley 489 si habla de la presidencia de la república.

ARTICULO 56. PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. ”…La Presidencia de la República estará

integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será
el de un Departamento Administrativo…”

Conforman la presidencia de la república por un lado:

• La figura del presidente de la república.

• La figura del departamento administrativo conformado el conjunto de servicios auxiliares

Nota, La presidencia es un departamento administrativo, en algún momento existió un

proyecto que le daba carácter de ministerio, con el mismo nivel de los otros ministerios
pero el congreso no lo acepto porque considero que se generaba una situación de
desequilibrio por los otros ministerios.

Entonces se conforma por el conjunto de servicios auxiliares que le colaboran al presidente a

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cumplir esa función.

Su régimen es el de un departamento administrativo pero el presidente que forma parte de la

presidencia no necesariamente está dentro de la figura del departamento administrativo y la
presidencia de la república tiene un jefe de departamento administrativo que es el mismo
secretario general de la presidencia de la república.

Entonces aparece la figura del presidente de la república y la figura de un director del

departamento administrativo de la presidencia de la república que es jefe de todos los
funcionarios que conforman los servicios auxiliares de la rama ejecutiva.

¿Qué son los servicios auxiliares del presidente de la república? Por ejemplo el presidente tiene
una oficina de correspondencia porque le llegan comunicaciones, además si el presidente no es
abogado necesita de una secretaria jurídica que es la dependencia que lo asesora jurídicamente.

“El presidente de la república simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la

constitución y las leyes se obliga a garantizar los derechos y libertades de los colombianos” Se hace
referencia a la unidad nacional porque el articulo 1 de la constitución nos dice que estamos en una
república unitaria y quien representa esa unidad nacional es el presidente de la república.

En el articulo 115 de la constitución hace alusión a como el presiente de la república tiene 3

calidades: Jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
Luego el articulo 189 de la constitución nos hace referencia a las funciones del presidente (28
numerales) sin hacer distinción a cual calidad responde cada una de ellas, la doctrina con relación
a esas funciones se va a referir a los grandes poderes jurídicos en los cuales se refleja la calidad de
suprema autoridad administrativa:

1. EJECUTAR LA LEY.

2. POTESTAD REGLAMENARIA.

El presidente tiene función de reglamentar la ley porque en muchas ocasiones para que la
ley se pueda cumplir requiere su previa reglamentación.

N10. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento – no pueden
producir efectos mientras no se hayan publicado.

Obedecerlas porque el presidente esta enmarcado por el principio de legalidad, entonces

cuando ejerce las prerrogativas del poder público lo debe hacer conforme al
ordenamiento jurídico preestablecido.

Velar por su estricto cumplimiento, entonces en el primer poder se nombraba el de

“Ejecutar la ley” y esto dependerá del contenido de cada ley ya que hay leyes que
contienen unos conceptos muy abstractos que luego son desarrollados a nivel de la
potestad reglamentaria del presidente de la república, esas so leyes marco pero además

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 del contenido el presidente tendrá acciones concretas que implican la ejecución de la ley
para hacerlo realidad.

Entonces esto de la potestad reglamentaria para algunos forma parte de ejecutar la ley y
velar por su estricto cumplimiento, sin embargo nuestra constitución lo tiene en el
numeral 11:

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos,

resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Reglamentar la ley es interpretarla, hacer el análisis sobre que es lo que dispuso el

legislador, entenderla y de acuerdo con esa interpretación precisa aquellas normas que
van a permitir su ejecución.

¿Qué normas pueden ser objeto de reglamentación? La norma no establece previsión al

respecto, nos indica que todas las leyes pueden ser objeto de reglamentación ¿Cuál es su
límite? LO QUE REQUIERA PARA SU DEBIDA EJECUCIÓN.

Anteriormente había confusión sobre el tema porque habían unas leyes que no podían ser
reglamentadas y el criterio era de que si se trataba de leyes que tuvieran el carácter de
código no podían ser objeto de reglamentación y esto era porque los códigos son normas
que regulan de una manera integral y sistemática determinada materia, PERO es posible
que en algún aspecto se requiera de alguna reglamentación y el Consejo de Estado cambió
esa jurisprudencia de que no era posible la reglamentación de los códigos

3. MANTENIMIENTO DEL PODER PÚBLICO.

Hace referencia al mantenimiento de todas aquellas condiciones necesarias para la vida

en comunidad, hasta el punto de que la misma constitución le atribuye al presidente unas
facultades excepcionales, así como hay estados de excepción para que pueda cumplir con
esa función de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando
fuere turbado tiene unas facultades que limitan inclusive la autonomía que se le reconoce
a las entidades territoriales ya que los alcaldes y los gobernadores siempre deben seguir
los lineamientos del presidente.

N4, art 189. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere
turbado.

4. POTESTAD NOMINADORA.

Tiene el poder de nominación de los funcionarios.

N1. Nombrar y separar libremente a los Ministros del Despacho y a los Directores de
Departamentos Administrativos.

16
 N13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos
nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión
no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley.

B. LA VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Continuación articulo 56 “…PARAGRAFO. El Vicepresidente de la República ejercerá las misiones

o encargos especiales que le confíe el Presidente de la República, de conformidad con lo
establecido en la Constitución Política.

La Vicepresidencia de la República, estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares que

señale el Presidente de la República”.

La constitución habla de la figura del vicepresidente pero en ninguna parte habla de una
estructura distinta a la presidencia que se llame vicepresidente, pero la ley si lo hace.

El articulo 292 de la constitución dice que el vicepresidente tendrá el mismo periodo del
presidente y lo remplazara en sus faltas absolutas o temporales, aún en el caso en que esta se
presente antes de su posesión.

Lo anterior nos indica que el vicepresidente no tiene funciones propias diferentes de remplazar al
presidente en sus faltas absolutas o temporales, además porque el presidente le puede confiar al
vicepresidente misiones o encargos especiales designados en cualquier cargo de la rama ejecutiva,
entonces si el vicepresidente tuviera otro tipo de funciones no podría designarlo en otros cargos
de la rama ejecutiva.

Según lo anterior ¿Para qué una estructura si el vicepresidente no desempeña funciones

propias? La ley lo incluyó como otra gran dependencia y para ello no necesita una organización ni
servicios auxiliares porque puede estar ejerciendo otro cargo dentro de la rama ejecutiva.

O sea que cuando la ley hace referencia a la figura de la presidencia de la república en los
términos del articulo 56, la vicepresidencia forma parte de la presidencia de la república y esos
servicios auxiliares a los que se refiere la ley van a ser aquellos que establezca el presidente para
ese efecto.

C. LOS CONSEJOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN;

“Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella,

funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades
estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de
constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos
tales organismos”.

17
Se hace referencia a unos organismos de carácter consultivo y coordinador que tienen unas
funcionas asignadas por ley.

En la reforma del año 68 se hablaba justamente de los Consejos Superiores de la Administración,

en esta norma apenas se mencionan pero más adelante no se desarrollan ¿Qué eran los Consejos
Superiores de la Administración? Eran unos organismos consultivos de cada sector administrativo,
en cada sector como salud, hacienda, educación hay un consejo superior de la administración
conformado por los gerentes o administradores de cada entidad administrativa adscrita o
vinculada.

En el Ministerio de salud que conforma y dirige el sector de salud hay un órgano consultivo y
coordinador conformado por los gerentes y directores de las entidades que le están adscritas o
vinculadas al ministerio.

Antes del año 91 y de la ley 489 existian ciertas entidades coordinadoras y asesoras, por ejemplo
existia el Consejo Nacional de política económica y social – CONPES – es un órgano consultivo y
coordinador del gobierno y lo preside el presidente de la república y es el que aconseja al
presidente en un determinado momento sobre que políticas debe adoptar y como se deben
reflejar esas políticas en un plan nacional del desarrollo.

Entonces su unos organismos consultivos y de carácter coordinador

Ese literal de la ley hay que enlazarlo con el parágrafo segundo del mismo articulo que se refieren
a otros Consejos se refieren a los otros Consejos que pueden existir como organismos asesores o
coordinadores de toda o parte de la administración con carácter temporal o permanente con
participación de diferentes sectores de la administración.

Entonces unos son los Consejos que existieron en la reforma del año 68 que esta ley 489 no los
define pero prevé su existencia.

D. LOS MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS.

MINISTERIOS.

La constitución dice que el número, la denominación y el orden de precedencia de los ministerios

y departamentos administrativos será determinado por la ley.

¿CUÁNTOS MINISTERIOS EXISTEN O DEBEN EXISTIR?

Es el legislador el que determina cuantos ministerios deben existir porque seria muy complicado
que se tuviera que hacer una reforma constitucional cuando se quiera suprimir o cuando se quiera
reformar o cuando se quiera crear un ministerio nuevo, entonces por eso no es de rango
constitucional.

Esto esta en perfecta concordancia con el articulo 150 cuando habla de las funciones del congreso,
ya que en el numeral 7 dice que es función del congreso crear, suprimir o fusionar ministerios o

18
departamentos administrativos.

¿QUÉ ES LA DENOMINACIÓN?

La denominación es el nombre de cada ministerio, por ejemplo hace varios años existia el
ministerio de guerra y en algún momento el legislador consideró que era más adecuado llamarlo
“ministerio de defensa nacional”.

Ese un aspecto que fundamentalmente tiene en cuenta cada gobierno cuando llega asumir el
gobierno, por ejemplo con Uribe se había fusionado el ministerio de gobierno con el de justicia y
Santos volvió a separarlos.

Si el gobierno quiere hace reformas mayores como por ejemplo crear un ministerio pues tendrá
que o acudir al legislador a que lo cree o pedir facultades extraordinarias al congreso para hacer
una reestructuración de la rama ejecutiva en el nivel nacional.

Actualmente tenemos una enumeración de 16 ministerios.

¿ORDEN DE PRECEDENCIA?

Los ministerios corresponden a un criterio de especialización para el cumplimiento de la función

administrativa, entonces nos hablan de sectores: por ejemplo existe un sector de salud, un sector
de educación, un sector de defensa nacional, eso hace referencia a que la función administrativa
esta asignada a diferentes dependencias con criterios de especialización, no es que cualquier
entidad de la rama ejecutiva pueda cumplir funciones con relación a la salud.

¿QUÉ ES UN SECTOR ADMINISTRATIVO?

El sector administrativo esta integrado por el ministerio, el departamento administrativo, las

superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas a aquellas
según correspondiere a cada área.

Entonces vamos a encontrar a un sector administrativo con unos organismos principales y las
entidades que no son principales que le están adscritas o vinculadas.

La constitución política en el articulo 208 dice que los ministros y los directores de departamentos
administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia bajo la dirección
del presidente de la república y les corresponde:

• Formular las políticas atinentes a su despacho

• Dirigir la actividad administrativa
• Ejecutar la ley.

El articulo 208 también se refiere a que los ministros son voceros del gobierno, presentan a las
cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones de aquellas y toman parte en los debates
directamente o por conducto de los viceministros.

19
No solo tienen funciones de carácter administrativo si no que también tienen funciones de
carácter político porque ¿Las relaciones del congreso quien las atienden? Los ministros que son
los voceros del gobierno, son el medio de comunicación entre el ejecutivo y el legislador, el
presidente no va a las sesiones ni de las comisiones ni de las plenarias, son los ministros los que
va.

Agrega la norma que los ministros o directores de departamentos administrativos presentaran al

congreso dentro de los primeros 15 días de la legislatura un informe sobre el estado de los
negocios adscritos a su ministerio y sobre las reformas que consideren pertinentes.

Finalmente ese articulo establece que las cámaras puede requerir la asistencia de los ministros - y
en las sesiones de plenaria es donde se hacen los debates de carácter político y que las
comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos
administrativos, el Gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las
entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del
poder público.

En las comisiones permanentes es en donde se discuten los aspectos técnicos de los proyectos de
ley pero cuando hay un debate de carácter político se hacen a nivel de plenarias y allí acude el
ministro.

Lo anterior es para TODOS los ministerios, todos son iguales frente a la presidencia de la república
y tienen la misma ubicación, con el tema de estructura y organización no tienen ninguna
diferencia.

Entonces, ¿Por qué se habla de orden de procedencia de los ministerios? En esta materia
encontramos dos normas que hablan del orden de procedencia:

ARTICULO 203. A falta del Vicepresidente cuando estuviera ejerciendo la Presidencia, ésta será
asumida por un Ministro en el orden que establezca la ley.

ARTICULO 196. ÚLTIMO INCS. Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio

extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de
precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el
Presidente le delegue

Aunque todos los ministerios son iguales en relación con su ubicación dentro de la rama ejecutiva
y en frente de la suprema autoridad administrativa hay un orden de precedencia a la cual la
constitución le da unas consecuencias:

La vocación para ejercer funciones presidenciales ya sea para remplazar al vicepresidente cuando
este ejerciendo las funciones del presidente o ya sea cuando opera la figura del ministro
delegatario.

La ley no da no da una definición de lo que es un ministerio, la constitución tampoco, pero la ley

489 desarrolla la figura de los ministerios.

Según la ley los ministerios van a ser importantes en cuanto dirigen y orientan el correspondiente

20
sector administrativo a través de definir las políticas que van a ir reflejada en los planes concretos
y esos planes tienen que ir reflejados en el presupuesto nacional.

ARTICULO 59. FUNCIONES. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin

perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:

1. Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo, Eso lo va a hacer con ayuda de
técnicos, el plan se propone en cada uno de los sectores y eso se debe integrar con el plan
nacional del desarrollo.

2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en

ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como
suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con
tales atribuciones.

3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo
de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. Los
ministerios tienen la posibilidad de dictar ciertas resoluciones, cietas reglamentaciones
para que se cumpla la ley y sus decretos reglamentarios, para hacer posible su ejecución.

4. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos

públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo.

5. Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y

prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.

6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan
y adelantar su ejecución.

7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y

estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las
sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas.

8. Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades

y funciones en el respectivo sector.

9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de

entidades y personas privadas en la prestación de servicios y actividades relacionados con
su ámbito de competencia.

10. Organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente.

11. Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su
supervisión y seguimiento.

¿QUÉ SE REQUIERE PARA SER MINISTRO? Ser ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años y que
el presidente lo nombre.

21
ARTICULO 60. DIRECCION DE LOS MINISTERIOS. La dirección de los ministerios corresponde al
Ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del viceministro o viceministros.

ARTICULO 63. UNIDADES MINISTERIALES. La nomenclatura y jerarquía de las unidades

ministeriales será establecida en el acto que determine la estructura del correspondiente
Ministerio, con sujeción a la presente ley

Será la norma orgánica de cada ministerio la que establece la nomenclatura y jerarquía de las
unidades que conforman la estructura interna de los ministerios.

Entonces ¿Qué es un ministerio? Es un órgano principal de la administración que dirige y coordina

un sector.

¿Cómo se estructura? Tiene un nivel directivo conformado por el ministro y el viceministro y lo

demás se debe revisar su norma orgánica.

ARTICULO 61. FUNCIONES DE LOS MINISTROS. Son funciones de los ministros, además de las que
les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes:

a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República

les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal
se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan
delegado en funcionarios del mismo;

b) Los ministros como organismos principales de la administración son los que orientan,
dirigen, coordinan y controlan las entidades que conforman el sector administrativo, vigila
y controla las entidades que le están adscritas o vinculadas. ;

c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo;

d) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y

el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el
sector a su cargo;

Cada sector elabora un presupuesto y el que orienta esa elaboración es el ministro, eso es
lo que se presenta conforme al presupuesto nacional que presenta el gobierno a
consideración del congreso. Por supuesto el ministro tiene que actuar de acuerdo con
todas las políticas que pudo haber dado el presidente de la república.

e) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio;

f) Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de

Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios
del Ministerio previa delegación del Presidente de la República;

22
 g) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la
materia;

Esto es una manifestación de que los ministros son los jefes en su respectiva dependencia,
tendrá la potestad nominadora de los funcionarios de la correspondiente entidad.

h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los

superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o
vinculadas.

Esta norma ha sido objeto de varios cuestionamientos porque dice que actúa como
superior inmediato de los gerentes y de los directores de las entidades descentralizadas y
en el concepto de descentralización las entidades descentralizadas tienen autonomía y el
único límite es la tutela, entonces ¿Cómo así que actúa como superior? Eso es una
relación de tutela sin embargo la norma dice eso.

PARAGRAFO. La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se

sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones
especiales relacionadas.

ARTICULO 62. VICEMINISTROS. Son funciones de los viceministros, además de las que les
señalan la Constitución Política, el acto de creación o las disposiciones legales especiales y,
dependiendo del número existente en el respectivo Ministerio, las siguientes:

a) Suplir las faltas temporales del Ministro, cuando así lo disponga el Presidente de la
República;

b) Asesorar al Ministro en la formulación de la política o planes de acción del Sector y

asistirlo en las funciones de dirección, coordinación y control que le corresponden;

c) Asistir al Ministro en sus relaciones con el Congreso de la República y vigilar el curso de

los proyectos de ley relacionados con el ramo;

d) Cumplir las funciones que el Ministro le delegue;

e) Representar al Ministro en las actividades oficiales que éste le señale;

f) Estudiar los informes periódicos u ocasionales que las distintas dependencias del
Ministerio y las entidades adscritas o vinculadas a éste deben rendir al Ministro y
presentarle las observaciones pertinentes;

g) Dirigir la elaboración de los informes y estudios especiales que sobre el desarrollo de los
planes y programas del ramo deban presentarse;

h) Velar por la aplicación del Plan de Desarrollo Administrativo específico del sector
respectivo;

23
 i) Representar al Ministro, cuando éste se lo solicite, en las juntas, consejos u otros
cuerpos colegiados a que deba asistir;

j) Garantizar el ejercicio del control interno y supervisar su efectividad y la observancia de

sus recomendaciones.

Nota. Los que presten servicios en los ministerios son empleados públicos.

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS.

El articulo 115 dice: “El gobierno nacional esta formado por el presidente de la república, los
ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos”.

Luego el articulo 206 que se refería a los ministros también aplica para los directores de
departamentos administrativos: “El número, denominación y el orden de precedencia de los
ministros y departamentos administrativos serán determinados por la ley”.

Corresponde al legislador determinar cuántos departamentos administrativos hay, cómo se

denominan pero aquí hay una situación en cuanto al orden de precedencia porque los que tienen
orden de precedencia son los ministros y no los directores de departamento administrativo.

Con relación a los departamentos administrativos no opera ese orden de precedencia porque los
directores de departamento administrativo además de todo no cumplen funciones de carácter
político (a diferencia de los ministros) y va a ser muy remoto que el presidente no este, que el
vicepresidente no este y que falten los 16 minutos para que pueda entrar a ese orden de
precedencia.

Así como los ministros son los jefes de la administración en su respectiva dependencia la misma
norma esta para los directores de departamento administrativo, son los directores en su
dependencia y son los superiores jerárquicos en relación a su personal.

Si uno revisa el origen de los departamentos administrativos tenemos que irnos a antes del
plebiscito del año 57 que estableció la paridad política ya que esto llevo a que esas entidades que
cumplen funciones técnicas se aislaran de los problemas políticos.

Se planteó que se crearan unas entidades que se encargaran de eso, por eso hoy existe el
departamento nacional de estadística en donde su director no tiene vocación presidencial, no
cumple funciones políticas en relación con el congreso y manejan un asunto eminentemente
técnico.

Encontramos también el ejemplo del departamento administrativo nacional de planeación.

También se creo el departamento administrativo de la función pública y hace todo lo relacionado

con la vinculación de los empleados a la administración pública, la administración de la carrera
administrativa, que es una cuestión técnica de calificar periódicamente, establecer concursos,
promover funcionarios de acuerdo a sus calificaciones y esto lo que quiere decir es que los

24
funcionarios concursan y una vez que ingresas a la carrera administrativa tienen un régimen de
estabilidad que les reconoce la ley y es que no pueden ser removidos sino en los términos que
establece la ley.

Los directores y subdirectores pueden ser citados al congreso pero no a los debates de carácter
político si no a las discusiones en las comisiones en donde se van a discutir aspectos técnicos de
los proyectos de ley.

Son unas entidades que surgieron con esa motivación de sustraer de los problemas políticos cierta
actividad que le corresponde a la administración dentro de su función administrativa pero es una
entidad técnica fundamentalmente.

¿Objetivos? Formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del
Sector Administrativo que dirigen (Igual que el de los ministros)

¿Funciones? Las mismas de los ministros exceptuando las políticas.

¿Organización y funcionamiento? Habrá en cada departamento administrativo un director y un

subdirector.

Nota. Los que presten servicios en los departamentos administrativos son empleados públicos.

E. LAS SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES SIN PERSONERÍA

JURÍDICA.

SUPERINTENDENCIAS SIN PERSONERIA JURIDICA.

La ley en el articulo 66: Las superintendencias son organismos creados por ley con autonomía
administrativa y financiera, sin personería jurídica que cumplen funciones de inspección y
vigilancia atribuidas por ley o mediante acto de delegación que le haga el presidente previa
autorización legal.
La dirección de las superintendencias estará a cargo del

superintendente. No tienen personería jurídica por lo tanto actúan con

la de la Nación.

1. ¿Quién las crea? La ley.

2. ¿Qué autonomías tienen? Administrativa y financiera.
3. ¿Qué funciones cumplen? Inspección y vigilancia.
25
 4. ¿Quién le atribuye esas funciones? La ley o el presidente por medio de la delegación
cuando este autorizado legalmente.

¿Cómo así que mediante delegación del presidente? Esto tiene un antecedente, si se
recuerda dentro de las funciones del presidente de la república este tiene unas funciones
de vigilancia y control como por ejemplo “ejercer inspección y vigilancia sobre las personas
que realicen actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera relacionada con el
anejo, aprovechamiento o inversión de los recursos captados del público, así mismo de las
entidades cooperativas y de las sociedades mercantiles”, entonces es una función que no
la cumple directamente si no mediante una superintendencia.

ORIGEN. En los años XX del siglo pasado, ley 25/1923, en ese momento el gobierno nacional trajo
una misión extranjera para que lo asesorara en la organización del sector bancario y financiero >
Misión kemmerer <.

Se dijo que debería existir una dependencia encargada de ejercer el control en relación con los
bancos y las entidades financieras que manejan los ahorros de los particulares y de allí surgió la
primera dependencia que no se llama superintendencia, en el año 1923, si no que era una
dependencia encargada específicamente de vigilar a los bancos.

La ley nos dice que las superintendencias son entidades en donde su razón de ser es ejercer
función de control, inspección y vigilancia.

¿Qué se vigila en esa inspección? Actividades especificas que la ley considera que deben ser
vigiladas.

Por ejemplo, la vigilancia de las empresas de servicios públicos, TODAS, privadas, públicas, mixtas
porque se vigila para cumplir la función que la constitución le asigna al presidente de asegurar la
debida y adecuada prestación de los servicios públicos que le corresponde al Estado.

SUPERINTENDENCIAS CON PERSONERIA JURÍDICA.

Según el articulo 82 de la ley son entidades descentralizadas con autonomía administrativa y

patrimonial las cuales se someten al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no
previsto por ella al de los establecimientos públicos. (Entonces se someten al régimen jurídico de
los establecimientos públicos)

La primera superintendencia con personería jurídica fue la de notariado y registro, en su norma

orgánica se le dio el carácter de persona jurídica, empezó la tendencia con esa superintendencia –
Esto es relevante pues se les da un mayor grado de autonomía frente al nivel central de la
administración.

Nota. Los que presten servicios en las superintendencias empleados públicos.

UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES SIN PERSONERIA JURÍDICA.

26
Son organismos creados por ley con autonomía financiera y administrativa que cumplen funciones
para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.

A la ley se le olvido mencionar que por la naturaleza o el origen que tenían esos recursos tenia ese
carácter especial en cuanto necesitaba un régimen administrativo especial pues el régimen
ordinario no funcionaba.

¿Por qué estas unidades cumplen las funciones que le competen al ministerio o al departamento
administrativo? Si lo normal seria que si se le atribuyen unas competencias al ministerio pues este
lo cumple a través de sus dependencias.

ANTECEDENTES.

Lo encontramos en la norma anterior a la ley 489 que es el decreto 1050/68 que forma parte de la
reforma administrativa del 68.

En ese decreto en su articulo 1 se encontraba como estaba integrada la rama ejecutiva en el nivel
nacional y lo que nos decía es que había un nivel central y uno descentralizado, que habían unas
entidades principales que dirigen, orientan y controlan cada uno de los sectores administrativos y
en estos están las entidades adscritas o vinculadas, es decir, las entidades descentralizadas (Hasta
acá lo mismo que se tiene en la actualidad), pero el inciso 3 de ese decreto dijo:

“Además el gobierno previa autorización legal podrá organizar unidades administrativas

especiales”, es la primera vez que en la legislación se incluye esa clase de entidades “para la más
adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un ministerio o departamento
administrativo pero que por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen no deban
estar sometidos al régimen administrativo ordinario”.

Ahí se tiene su origen de lo que se considera que es una unidad administrativa especial, que es de
una naturaleza tan especial que no están sometidas al régimen administrativo ordinario o que en
razón de los recursos con los que se va a financiar determinada actividad no este consentida al
régimen administrativa ordinario y esos recursos que se manejan no estén en el presupuesto
nacional si no que tengan un régimen administrativo propio.

Se introdujo ese concepto, pues era una realidad fundamentalmente por una entidad que
formaba parte del Ministerio de salud, porque en Colombia en ese momento existia un problema
de epidemia de malaria, entonces era de tal problema esa enfermedad que la organización
panamericana de la salud destino unos recursos para que en Colombia se hiciera una campaña de
erradicación de la malaria.

La organización exigía que los fondos que se entregaban no formaran parte del presupuesto
ordinario de la nación ni al presupuesto ordinario del Ministerio de salud, si no tenían que
manejarse en un fondo aparte para que se destinara efectivamente para la erradicación de la
malaria y por otro lado se exigía que tuviera esa actividad especifica un régimen administrativo
especial.

A esto se le llamo “El servicio de erradicación de la malaria” y era una dependencia que

27
funcionaba dentro del Ministerio de salud.

Esa definición fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia pues se considero que se
consideró que se creaban otra clase de entidades, pero no, era una dependencia del ministerio
entonces se declaro constitucional ese inciso y se precisaron las características de esas unidades
administrativas especiales.

Entonces la Corte dijo que eran unas dependencias de los ministerios o de los departamentos
administrativos porque van a cumplir una función que les corresponde.

UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES CON PERSONERIA JURÍDICA.

Cuando vino la reforma constitucional y la ley 489 se empezaron a darle a ciertas entidades el
carácter de personas jurídicas, además se empezó a desarrollar el concepto de unidades
administrativas especiales no siguiendo lo que había dicho la Corte si no tratando de darles más
autonomía frente al ministerio al cual esta adscrita.

Lo primero que se hizo fue darle personería jurídica a la superintendencia de notariado y registro y
por si fuera poco en una de sus reformas estructurales también se les dio el carácter de unidad
administrativa especial y allí se empezaron a confundir los conceptos.

SECTOR DESCENTRALIZADO

“Las superintendencias, los establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales

estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos y las empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta estarán vinculadas”

1. ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS.

La ley en el articulo 70 hace referencia a los establecimientos públicos y dice:

Son organismos creados por la ley o autorizados por ella encargados principalmente de atender
funciones administrativas y de prestar servicios públicos y se rigen por el derecho público, reúnen
las características de:

a. Personería jurídica.

b. Autonomía administrativa y financiera (con el limite del control de tutela).

c. Patrimonio independiente.

¿Autonomía administrativa y financiera?

28
ARTICULO 71. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA La autonomía administrativa y
financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el
cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus
estatutos internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí
previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los
contemplados en ellos.

Esto hace referencia al principio de legalidad ya que en el cumplimiento de sus funciones se ciñen
a la ley o a la norma que los creo y no pueden desarrollar actividades o ejecutar actos diferentes o
destinar cualquier parte de sus bienes o recursos diferentes a los fines contemplados en ellas.

Ejemplos:

• SENA
• ICBF.

Los establecimientos públicos solo podrán organizar seccionales o regionales siempre y cuando las
funciones no estén asignadas a las entidades territoriales, aquí se da una figura en donde se cruza
la descentralización funcional con la territorial pues en una entidad del nivel nacional – un
establecimiento público – puede tener una seccional en un departamento, entonces es una
entidad descentralizada funcionalmente como lo es el establecimiento público.

La dirección y administración de los establecimientos públicos esta a cargo de:

• Un consejo directivo que se conforma por personas que aporten a la actividad que les
corresponde realizar.

El consejo directivo se encuentra determinado en la ley que lo crea, en casa caso en

concreto se establece como esta conformado.

El consejo estará presidido por el Ministerio o director de departamento administrativo a

cuyo despacho se encuentre adscrita la entidad.

Hay unos miembros de los consejos que no son empleados públicos y si son designados
miembros de un consejo directivo, por ese solo hecho no adquieren la calidad de
empleado público, así si fuéramos a las normas orgánicas podríamos encontrar a
particulares que forman parte de los consejos directivos que forman parte de los
establecimientos público pero por solo ese hecho no adquieren la calidad de empleados
públicos.

Las funciones de los consejos directivos fundamentalmente son las de definir los
estatutos, orientar el establecimiento público y señalar las políticas que se reflejan en los
planes.

Lo que hace el consejo directivo de los establecimientos públicos es siempre con la

29
 iniciativa del representante legal el cual es el director o presidente del establecimiento
público.

• Y un director, gerente o presidente, que será nombrado y removido libremente por el

presidente de la república.

Es el representante legal y así es quien adquiere derechos y contrae obligaciones en

representación de la entidad.

A más de las que les señalen la ley y los reglamentos los directores, gerentes o presidentes
cumplirán aquellas funciones que no se hallen atribuidas a otra autoridad.

Además es función de este rendir informes periódicos al presidente, al ministro o director

de departamento administrativo sobre las actividades desarrolladas, situación general de
la entidad y las medidas que puedan afectar el curso de la política del gobierno – efecto
del control de tutela.

El director no forma parte del consejo directivo, tiene voz acá pero no voto.

El director seccional será escogido por el gobernador de ternas enviadas por el

representante legal.

En cuanto al régimen disciplinario se tiene en cuenta las prohibiciones, incompatibilidades

y sanciones previstas en el decreto – ley 128/76 y ley 80/93.

RÉGIMEN DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO. Como órganos administrativos que son, gozan de los
mismos privilegios y prerrogativas que se le reconocen a la Nación.

RÉGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS. Las personas que
presten sus servicios en los establecimientos públicos son empleados públicos, sin embargo los
trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Esto quiere decir que están sometidos a una situación legal y reglamentaria, esto implica que no
están vinculados mediante una relación contractual porque es la ley y los reglamentos en donde
están los derechos y obligaciones de esos servidores públicos que tienen el carácter de empleados
públicos.

RÉGIMEN DE LOS ACTOS Y CONTRATOS.

Los actos unilaterales que expidan los establecimientos públicos en ejercicio de las funciones
administrativas son actos administrativos y se sujetan a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo.

Y los contratos que celebren se rigen por las normas del estatuto contractual de las entidades
estatales y las normas que los modifiquen o se adicionen.

30
 2. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO.

La empresa es uno de los instrumentos a través de los cuales el Estado cumple con su función de
intervenir en la economía porque a través de la empresa realiza actividades económicas iguales a
las que realizan los particulares y a través de esa actividad comercial o industrial puede estimular
o desestimular determinados sectores económicos según las políticas establecidas en sus planes
de desarrollo.

Según el articulo 85 de la ley son organismos creados por la ley o autorizados por esta que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica y se rigen
conforme al derecho privado salvo las excepciones consagradas en la ley, reúnen las siguientes
características:

a. Personería jurídica.

b. Autonomía administrativa y financiera (con el límite del control de tutela).

ARTICULO 86. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. La autonomía

administrativa y financiera de las empresas industriales y comerciales del Estado se
ejercerá conforme a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades, se
ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; no podrán
destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los
contemplados en la ley o en sus estatutos internos; además de las actividades o actos
allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el
cumplimiento del objeto asignado.

Esto es una manifestación el principio de legalidad, no pueden hacer si no aquello que la

ley de su creación les ha asignado.

Aunque esto a diferencia de los establecimientos públicos tiene un agregado “podrán

desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del
objeto asignado” – la ley les deja el campo abierto para que además de realizar las
actividades previstas en sus normas orgánicas, además puedan realizar aquellas
actividades y actos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto asignado el cual
siempre será el cumplimiento de una actividad industrial o comercial y por lo tanto la
producción de unas utilidades.

c. Capital independiente más propiamente dicho capital social(a diferencia de los

establecimientos públicos que tienen patrimonio independiente, ya que una actividad de
naturaleza industrial y comercial siempre se busca la producción de utilidades)

La empresa también es el Estado a través de la figura de la descentralización y surgió cuando el

estado dejo de ser gendarme y asumió la realización de actividades de naturaleza económica para
cumplir con la función de intervenir en la economía y lo hace a través de una entidad ágil,
sometida al derecho privado que aunque forma parte de la rama ejecutiva del poder público
realiza una actividad que realizan los particulares.

31
Ejemplos:

• INDUMIL (industria militar), el monopolio de la fabricación y comercialización de armas lo

tiene el Estado.

• Imprenta nacional, la que imprime el diario oficial, en donde salen todas las publicaciones
de todas las leyes, actos, decretos.

Tienen los privilegios y prerrogativas que la constitución política y las leyes confieren a la nación y
a las entidades territoriales, no obstante esa actividad no puede limitar la libre competencia o
limitar el derecho a la igualdad para con los particulares.

¿DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN? Se conforma por:

• Una junta directiva  se rige por las disposiciones aplicables a los establecimientos
públicos,

Esa junta esta presidida por el ministro o director del departamento administrativo al cual
este vinculada la empresa.

• Un presidente o gerente, es agente del presidente de la república y de su libre

nombramiento y remoción.

Cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y

funcionamiento y aquellas que no estén expresamente atribuidas a otra autoridad.

La estructura interna de una empresa es la que determinen sus actos de constitución o su junta
directiva en ejercicio de las funciones que le asigna la ley.

RÉGIMEN DE LOS ACTOS Y CONTRATOS.

Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado se sujetan al derecho
privado.

Los contratos se sujetan a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación de las
entidades estatales.

RÉGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL.

Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son
trabajadores oficiales, sin embargo, las actividades de dirección y confianza ejercidas por las
personas tendrán calidad de empleados públicos.

32
Las empresas industriales y comerciales del Estado tiene unos elementos comunes con los
establecimientos públicos y otros elementos que las diferencian, por eso se miran al tiempo.

ELEMENTOS COMUNES.

1. Tienen personalidad jurídica propia debido a que en ellas se realiza la figura de

descentralización administrativa funcional o por servicios.

2. Son de creación legal, es el congreso quien puede crear, suprimir y fusionar entidades de
la administración.

3. Tienen autonomía administrativa y financiera

DIFERENCIAS ENTRE ESTABLECIMIENTO PÚBLICO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES

DEL ESTADO.

1. La actividad que realizan, el establecimiento público cumple la función administrativa del

Estado o la prestación de servicios públicos.

La empresa industrial y comercial del Estado realiza una actividad puramente industrial o
comercial del Estado al igual que la realizan los particulares en su carácter de
comerciantes.

2. Su régimen jurídico, los establecimientos públicos se rigen por el derecho público, la

empresa se rige por las normas de derecho privado (el derecho comercial).

3. SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES CON PERSONERIA

JURÍDICA.

Nombradas cuando se nombro el sector descentralizado.

4. EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y OFICIALES DE SERVICIOS PÚBLICOS.

ARTICULO 83. EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. Las empresas sociales del Estado, creadas por
la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de
salud se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente
ley en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen,
sustituyan o adicionen.

33
En ese articulo las remiten a su propia ley, no es la ley 489 la que de forma inmediata las rige si no
que se rigen por las normas de la ley 100/93 y la ley 344/96.

Antes esas entidades de carácter público se llamaban “hospitales públicos”, cuando se organizaba
el sistema de seguridad social y el sistema de salud se regulan esas entidades y ahora se llaman
empresas sociales del Estado.

Las empresas sociales el Estado son entidades descentralizadas de la rama ejecutiva del poder
público creadas por la ley o por las entidades territoriales para prestar directamente los servicios
de salud y tienen:

Esa prestación de servicios de salud se hace a través de las empresas sociales del Estado que
constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada y tienen:

• Personería jurídica
• Autonomía administrativa.
• Patrimonio propio

RÉGIMEN JURÍDICO /Articulo 195 ley 100.

1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión “empresa social del Estado”.

2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud.

3. La empresa social del Estado tendrá una junta directiva.

4. Los directores o representantes legales serán nombrados por el jefe de la respectiva

entidad territorial que haya asumido los servicios de salud de la terna que presente las
junta directiva y tendrá periodos mínimos de 3 años prorrogables.

• Las empresas sociales del Estado se regirán en materia salarial por un régimen especial
que reglamentará el gobierno.

5. Las empresas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y

trabajadores oficiales.

6. En materia contractual se rigen por el derecho privado.

7. El régimen presupuestal será el que se prevea en su ley orgánica.

8. Por tratarse de una entidad pública puede recibir transferencias directas de los
presupuestos de la Nación o las entidades territoriales.

9. Para efectos tributarios se someten al régimen de los establecimientos públicos.

34
EMPRESAS OFICIALES DE SERVICIOS PÚBLICOS.

ARTICULO 84. EMPRESAS OFICIALES DE SERVICIOS PUBLICOS. Las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios y las entidades públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos
se sujetarán a la Ley 142 de 1994, a lo previsto en la presente ley en los aspectos no regulados
por aquélla y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.

Estas entidades se incluyen en el articulo 38 haciendo parte del sector descentralizado pero luego
nos dice que se rige por ley 142/94 y ¿qué nos dice esa ley respecto de estas empresas oficiales
de servicios públicos?

“Articulo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones

14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital corresponde el 100% a
aportes estatales.

14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades
territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o
superiores al 50%.

14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital

pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales
que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los
particulares.”

Según esta definición de la ley 142 hay empresas de servicios públicos, domiciliarios oficiales
mixtas y privadas, el articulo 38 nos habla de las empresas de servicios públicos OFICIALES no
mixtas ni privadas, es decir, en donde el 100% del capital corresponde a capital de carácter
público.

Como se trata de una entidad de carácter público no va a haber un reparto de utilidades por lo
tanto al final del ejercicio fiscal deben constituir reservar para expansión o reposición según los
planes de desarrollo de dichas empresas.

NATURALEZA DE ESTAS EMPRESAS: Son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de
los servicios públicos.

Las entidades que no deseen que su capital se represente por acciones deberán adoptar la forma
de empresa industrial y comercial del Estado.

5. INSTITUTO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO.

“Los organismos o entidades del Sector Descentralizado que tengan como objetivo desarrollar
actividades cientificas y tecnológicas se sujetara a la legislación de ciencia y tecnología”

35
La última ley que reguló este tema fue la ley 1286/2009.

Se pueden mencionar ejemplos de institutos cientificos y tecnológicos: INSTITUTO NACIONAL DE

SALUD, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al
Ministerio de salud y de protección social y al sistema de ciencia y tecnología e innovación en los
términos previstos en la ley.

6. SOCIEDADES PÚBLICAS Y DE ECONOMÍA MIXTA.

Antes se debe recordar ¿qué es una persona jurídica? las personas jurídicas se clasifican por una
parte en sociedades de personas y sociedades por acciones y por otro lado la persona jurídica se
clasifica en personas jurídicas con ánimo de lucro y personas jurídicas sin ánimo de lucro.

¿Ánimo de lucro? Se crea una nueva persona jurídica para realizar una actividad de carácter
comercial.

¿Sin ánimo de lucro? Surge como un nuevo sujeto de derecho pero que va a realizar actividades
que son de interés social.

El tema de las sociedades se regula en el código del comercio porque las sociedades realizan
actividades comerciales, las actividades con ánimo de lucro y nos dice:

“Por el contrato de sociedad dos o más personas se obligan a hacer un aporte en dinero, trabajo
o en otros bienes apreciables en dinero con el fin de repartirse entre sí las utilidades obtenidas
en la empresa o actividad social.

La sociedad una vez constituida legalmente forma una persona jurídica distinta de los socios
individualmente considerados”.

SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA.

Esto porque las sociedades antes de ser mixtas, son sociedades.

Si vamos al articulo 115 fija un marco de referencia con relación a las entidades de la rama
ejecutiva y en la modificación de la constitución se dijo que también las empresas industriales y
comerciales del Estado forman parte de la rama ejecutiva del poder público pero nada dice de las
sociedades de economía mixta.

Ya se ha visto como la jurisprudencia ha aceptado que esa no es una enumeración taxativa y ha

aceptado que pueden existir otras entidades diferentes de las allí enumeradas.

¿Qué paso con las sociedades? La ley 489 en su articulo 38 de manera expresa dice que las
sociedades públicas y las sociedades de economía mixta forman parte de la rama ejecutiva del
poder público.

36
Antes de la constitución del 91 se llego inclusive a cuestionar si las sociedades de economía mixta
si podían considerarse como verdaderas entidades descentralizadas porque en esas sociedades el
Estado no actúa solo, actúa junto con los particulares, entonces se consideraba que una cosa
totalmente diferente es que el Estado sea dueño de unas acciones en una sociedad comercial.

Además no se trata a las figuras de sociedades de economía mixta en el mismo capítulo en que se
ha venido tratando a las entidades descentralizadas, entonces hay un rezago de lo que se
consideraba antes de la constitución del 91.

El Estado tiene muchas posibilidades para actuar en materia económica como la figura de las
empresas comerciales e industriales del Estado, pero pueden haber más materias, más actividades
económicas que no las quiera asumir el Estado, entonces puede que lo realice de manera
compartida con los particulares, que lo hagan a través de la figura de la sociedad en la cual haya
aportes de carácter público pero también aportes de particulares.

¿Eso qué resultado da? La existencia de una sociedad de economía mixta que va a realizar una
actividad de naturaleza industrial y comercial con ánimo de lucro para que los particulares
obtengan unas utilidades y para que el Estado cumpla con la función de intervenir en la economía
y esas utilidades las reinvierta en las mismas actividades que le corresponde realizar a la sociedad.

Cuando se habla de sociedad antes que nada se hace referencia a un contrato, el contrato de
sociedad, el Estado puede participar en la constitución de sociedades pero siempre tiene que ser
dentro de sus competencias y a través de la celebración de un contrato para dar origen a una
nueva persona jurídica porque realizara una actividad de naturaleza comercial.

ARTICULO 97 DE LA LEY. SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA. Las sociedades de economía mixta

son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con
aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.

Para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario que
el aporte estatal, a través de la Nación, de entidades territoriales, de entidades descentralizadas
y de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta no sea
inferior al cincuenta por ciento (50%) del total del capital social, efectivamente suscrito y
pagado. DECLARADO INEXEQUIBLE.

Las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su

régimen.

PARAGRAFO. Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de

economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades
descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas
industriales y comerciales del Estado.

¿Por qué el segundo inciso se declaro inexequible? La ley no establece un mínimo de

participación ni para el Estado ni para los particulares.

Esto lo ha llenado la jurisprudencia y la doctrina y se ha consagrado que LA PARTICIPACIÓN DEÑ

37
ESTADO DEBE SER TAL QUE LE PERMITA AL ESTADO TENER EN ESA SOCIEDAD UN INSTRUMENTO
DE INTERVENCIÓN EN LA ECONOMÍA, porque es la única razón por la cual el Estado va a realizar
actividades de naturaleza industrial y comercial.

ARTÍCULO 461 [Link]. <DEFINICIÓN DE LA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA>. Son de economía

mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado.

Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción
ordinaria, salvo disposición legal en contrario.

El concepto es genérico, pues cada sociedad es lo que se establece en el contrato de sociedad

cuando lo firman los socios, por eso el articulo 462 del [Link] se establece que en el acto de
constitución de la sociedad de economía mixta se señalan las condiciones de participación del
Estado (En donde debe contener la disposición que autorice su creación ya que en el contrato de
sociedad se señalaran las condiciones de participación pública que el legislador dispuso para la
creación de esa sociedad).

¿Qué mas se debe señalar en el acto de constitución?

• Debe definirse a que entidad se le asigna la tutela de las sociedades de economía mixta,
porque si es del nivel municipal se tiene que vincular a una entidad del nivel central pero
del municipio, si es del nivel departamental la tutela se la realiza la autoridad
departamental correspondiente a donde se vincule la sociedad y si es del nivel nacional va
a estar vinculada a un organismo principal de la administración o sea a un ministerio o a
un departamento administrativo.

• Debe definirse en el contrato de sociedad de acuerdo con sus aportes si la sociedad va a

ser del nivel nacional, departamental o municipal.

En la definición que da la ley encontramos que dice que “Son organismos autorizados por la ley”
pues la sociedad no la puede crear la ley, esta solo puede autorizar su creación, pues para que
exista una sociedad debe existir un acuerdo de voluntades y para ello se necesita un contrato de
sociedad hecho por medio de una escritura pública en la cual se crea una sociedad de carácter
comercial.

En la creación de la sociedad de economía mixta si van a estar entidades públicas deben estar
facultadas por la ley, esto por el principio de legalidad ya que las entidades y autoridades públicas
no pueden hacer sino aquello que les asigna el ordenamiento jurídico. En el caso de los
particulares ya entra la autonomía de la voluntad que rige el campo de la acción jurídica.

Otro aspecto importante es que las sociedades de economía mixta se rigen por normas del
derecho privado, en este caso el derecho comercial.

¿CUÁLES SON LOS APORTES QUE PUEDE HACER EL ESTADO EN LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA

38
MIXTA?

El código de comercio señala que los aportes estatales no tienen una enunciación taxativa ya que
dice que “en las sociedades de economía mixta los aportes estatales podrán consistir entre
otros”, entonces se le deja al Estado una amplia gama de posibilidad.

Esos aportes pueden ser:

1. Ventajas fiscales / por ejemplo cuando la sociedad tome un préstamo con una entidad
financiera que sea el Estado el que garantice el cumplimiento de ese crédito.

2. Ventajas financieras / por ejemplo al regular la materia tributaria el legislador puede

establecer con relación al pago de impuestos algunas ventajas.

3. Aportes en concesiones / por ejemplo el Estado otorga unas concesiones para la

explotación del petróleo.

4. Aportes en dinero

5. Aportes en bonos

6. Entre otros…

ARTICULO 99. REPRESENTACION DE LAS ACCIONES DE LA NACION Y DE LAS ENTIDADES

PUBLICAS. La representación de las acciones que posean las entidades públicas o la Nación en
una Sociedad de Economía Mixta corresponde al Ministro o Jefe de Departamento
Administrativo a cuyo despacho se halle vinculada dicha Sociedad. Esto es para una sociedad de
economía mixta de carácter nacional que esta vinculada a un ministerio o departamento
administrativo.

Lo anterior no se aplicará cuando se trate de inversiones temporales de carácter financiero en el

mercado bursátil.

Cuando el accionista sea un establecimiento público o una empresa industrial y comercial del
Estado, su representación corresponderá al respectivo representante legal, pero podrá ser
delegada en los funcionarios que indiquen los estatutos internos. Ya no es la nación directamente
a través de un ministerio o departamento administrativo si no cuando es un establecimiento
público o una empresa industrial o comercial del Estado su representación corresponderá al
representante legal del establecimiento público o la empresa.

TRANSFORMACION DE LAS SOCIEDADES EN EMPRESAS.

Si hay una sociedad de economía mixta donde por alguna razón las entidades públicas compran
esas acciones de particulares que le dan el carácter de mixta y todos los socios quedan siendo
entidades de carácter público pues esa sociedad sin necesidad de liquidación (no hay que hacer
una liquidación como manda el código de comercio para que desaparezcan las sociedades) se
convierte en una empresa industrial y comercial del Estado y sus autoridades tendrán que tomar

39
las medidas pertinentes para adecuar la organización y el funcionamiento a una empresa
industrial y comercial del Estado.

El código de comercio también habla de unas SOCIEDADES ANÓNIMAS, estas sociedades se

organizan por acciones, en proporción a las acciones que tenga cada socio, y un socio es
mayoritario cuando tiene el mayor aporte y los efectos es que va a tener más votos en una
asamblea de accionistas que es la máxima autoridad en la sociedad.

Con esos votos se toman las decisiones de la sociedad.

En este aspecto hay que resaltar que ni la ley 489 ni el [Link] exigen que las sociedades de economía
mixta tengan que acogerse a determinada clase de sociedad.

INCOMPATIBILIDADES E INHABILIDADES.

Los miembros del consejo directivo, de la junta directiva y representantes legales están sujetos al
régimen de inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades previstas en el decreto 128/76 y
demás normas que lo modifiquen o adicionen cuando la participación del Estado sea más del 90%
del capital social  esto es una excepción porque lo demás se regula por el derecho privado.

ARTÍCULO 466 [Link]. <SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA CON PARTICIPACIÓN ESTATAL

SUPERIOR AL CINCUENTA POR CIENTO DEL CAPITAL SOCIAL>.

En el régimen de sociedades entre particulares hay lo que se llama restricción del voto y es que no
puede un solo socio votar por todos los demás socios PERO cuando hay una participación del
Estado superior al 50% en el capital social no opera para los socios de carácter público esa
restricción del voto.

Cuando los representantes de esas diferentes entidades públicas juntan un 50% o más del capital
social podrán representar en las asambleas de accionistas a las otras entidades públicas  otra
excepción con relación al régimen jurídico de las sociedades de economía mixta.

SOCIEDADES PÚBLICAS.

También es posible que diferentes entidades de carácter público creen una nueva sociedad, por
ejemplo: que varias empresas industriales y comerciales del Estado den origen a una sociedad de
carácter público ¿Cómo? Celebrando un contrato de sociedad.

ARTICULO 94. ASOCIACION DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO. Las
empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas
industriales y comerciales del Estado o entre éstas y otras entidades descentralizadas y
entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las
disposiciones del Código de Comercio. Salvo las reglas siguientes:

Entonces son creadas con la participación de una o varias empresas industriales y comerciales del
Estado o entre estas y entidades descentralizadas o entidades territoriales.

40
Por supuesto que para esto deben estar debidamente autorizadas en sus propios estatutos
porque las entidades de carácter público no pueden hacer sino aquello que les esta expresamente
atribuido y además de esto la sociedad seguramente va a tener una actividad cercana, similar que
tiene que ver con la actividad industrial y comercial de esas empresas porque las empresas tienen
un límite  no pueden realizar actividades distintas de aquellas para las que fueron creadas y por
lo tanto no pueden destinar recursos para fines diferentes a los que le fueron atribuidos.

Se rigen por el código de comercio porque realizaran una actividad de carácter mercantil y
comercial.

1. Filiales de las Empresas Industriales y Comerciales

Para los efectos de la presente ley se entiende por empresa filial de una empresa
industrial y comercial del Estado aquélla en que participe una empresa industrial y
comercial del Estado con un porcentaje superior al 51% del capital total.

¿Qué es una filial? Una sociedad que depende de manera directa de las sociedades que le
dan origen.

Cuando la ley 489 habla de que esas sociedades que surjan por voluntad de las empresas
industriales asociadas con entidades descentralizadas o entidades territoriales dan origen
a una persona jurídica que va a realizar una actividad industrial o comercial, esa sociedad
de carácter público va a tener el carácter de FILIAL porque es una sociedad sometida o
controlada por la voluntad de las sociedades que la crean.

Pero tiene una razón de ser, si no tiene más de la mitad del capital social (51%) la sociedad
no va a estar controlada por las empresas y se requiere que este controlada por las
empresas.

¿Cómo se da esa dependencia o ese control? Normalmente es en proporción al capital de

la sociedad filial, eso quiere decir que el aportante mayor es prácticamente el dueño de la
sociedad y los demás son socios minoritarios, si su aporte fue tan importante que fue más
del 51% o del 90% el domina las decisiones de la sociedad subordinada.

2. Características jurídicas

Cuando en el capital de las empresas filiales participen más de una empresa industrial y
comercial del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, la empresa filial
se organizará como sociedad comercial de conformidad con las disposiciones del Código
de Comercio.

El segundo inciso hace una previsión y se refiere a que en una sociedad en donde hay
varias empresas industriales y comerciales, varias entidades descentralizadas o
territoriales que participan como socios de la nueva sociedad será una sociedad pública
que se rige por el código de comercio y que como no hay una empresa que la controle o
domine no es una filial.

3. Creación de filiales

41
 Las empresas industriales y comerciales del Estado y las entidades territoriales que
concurran a la creación de una empresa filial actuarán previa autorización de la ley, la
ordenanza departamental o el acuerdo del respectivo Concejo Distrital o Municipal, la
cual podrá constar en norma especial o en el correspondiente acto de creación y
organización de la entidad o entidades participantes.

Deben tener autorización legal porque son entidades públicas y solo pueden hacer aquello
que les atribuye el ordenamiento.

4. Régimen jurídico

El funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y

las relaciones con terceros se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en
especial las propias de las empresas y sociedades previstas en el Código de Comercio y
legislación complementaria.

Se sujetan a las disposiciones de derecho privado porque son personas jurídicas que
tienen el carácter de sociedades y realizan una actividad de carácter comercial.

5. Régimen especial de las filiales creadas con participación de particulares

Las empresas filiales en las cuales participen particulares se sujetarán a las

disposiciones previstas en esta ley para las sociedades de economía mixta.

6. Control administrativo sobre las empresas filiales

En el acto de constitución de una empresa filial, cualquiera sea la forma que revista,
deberán establecerse los instrumentos mediante los cuales la empresa industrial y
comercial del Estado que ostente la participación mayoritaria asegure la conformidad
de la gestión con los planes y programas y las políticas del sector administrativo dentro
del cual actúen.

Hay unas empresas industriales que son las que dan origen a esas filiales, esas empresas
van a tener unos mecanismos de injerencia en las sociedades que pueden ser públicas o
mixtas que van a tener el carácter de filiales porque va a ser controlada y dominada.

ASOCIACION ES Y FUNDACIONES.

ASOCIACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas se pueden asociar con el fin de
cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios
que se hallen a su cargo mediante la celebración de convenios interadministrativos o la
conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Se sujetan a las disposiciones previstas en el código civil.

También hay asociaciones para el cumplimiento de actividades propias de las entidades públicas

42
con participación de particulares. ENTONCES TENEMOS ASOCIACIONES MIXTAS.

También hay personas jurídicas como las FUNDACIONES en donde no se asocian las personas si no
que dan un patrimonio que tiene que cumplir una finalidad de interés general.

Esto para referir que además de las enumeradas en el articulo 38 pueden existir otras entidades
descentralizadas en la ley.

AGENCIAS.

Esta denominación se encuentra en el derecho ingles y fue traído a nuestro derecho positivo no
modificando la ley. En el articulo 38 se encuentra el esquema general de la rama ejecutiva y no se
mencionan las agencias pero si vamos a normas especificas que regulan ciertas entidades si
existen las agencias.

Por ejemplo, hay dos agencias muy conocidas:

• La agencia nacional de la infraestructura, es reconocida porque es la que celebra todos los

contratos para la ejecución, mantenimiento y construcción de toda la infraestructura.

• Agencia nacional de defensa jurídica creada por la ley 1444/2011 y dice “crease la agencia
nacional de defensa jurídica del Estado como unidad administrativa especial y como
entidad descentralizada de la rama ejecutiva”.

Entonces ¿Es solo cuestión de nombre? Porque al final es solo una unidad administrativa especial
con personería jurídica.

Lo que pasa es que se les denominación de agencia para que tuvieran un mayor grado de
autonomía que las que tienen las entidades descentralizadas común y corrientes.

Entonces, ¿qué es una agencia? Es una entidad descentralizada a la cual se le da el carácter

primero de unidad administrativa especial y por tener este carácter se rigen por las normas de los
establecimientos públicos. Finalidad – darles mayor autonomía.

EJEMPLOS DE ENTIDADES QUE NO FORMAN PARTE DE LA RAMA EJECUTIVA PERO QUE

CUMPLEN UNA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.

EL BANCO DE LA REPÚBLICA – Se organiza como persona jurídica de derecho público con

autonomía administrativa, patrimonial y técnica y tiene un régimen legal propio.

ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS – Las que son totalmente públicas y que prestan el

43
servicio de educación superior.

CORPORACIONES AUTONOMAS – No es la creación unilateral del Estado por ley si no que se

asocian departamentos, entidades territoriales y la Nación y da origen a una nueva entidad que
va a ejercer funciones de mantenimiento del medio ambiente, de conservación el medio ambiente
en los términos que autoriza la ley.

COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN – Se les da el carácter de agencia y tienen personería

jurídica, autonomía patrimonial, financiera, técnica y administrativa.

DEMÁS ORGANISMOS Y ENTIDADES CON RÉGIMEN ESPECIAL OTORGADO POR LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

44