INFORME

ANUAL
SOBRE
DERE-
CHOS
HUMA-
NOS
EN CHILE
2020
 INFORME
ANUAL
SOBRE
DERECHOS
HUMANOS
EN CHILE
2020
 INFORME
ANUAL
SOBRE
DERECHOS
HUMANOS
EN CHILE
2020

CENTRO DE DERECHOS HUMANOS

FACULTAD DE DERECHO – UNIVERSIDAD DIEGO PORTALES
ÍNDICE

Presentación:
Violencia y discriminación estructural: estallido social y pandemia 9
desde un enfoque de derechos humanos

PRIMERA PARTE: RESPUESTA ESTATAL AL ESTALLIDO SOCIAL

INDH y el estallido social. 43

Violencia policial desde el estallido social. 83

Respuesta estatal del sistema de justicia: obligación de prevenir e 119

investigar violaciones a los derechos humanos.

Amenazas a defensores y defensoras de derechos humanos 161

y ambientales.

Salud y crisis social en Chile: la conducta de las Fuerzas de Orden 191

y Seguridad Pública, la reacción de la institucionalidad sectorial y
los aportes de la sociedad civil.

SEGUNDA PARTE: EVALUACIÓN AGENDA SOCIAL Y PROMESAS

BAJO EL PRISMA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES,
CULTURALES Y AMBIENTALES.

Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas en Chile. 241

La crisis social también es ecológica: una mirada desde el conflicto 279

de las aguas.

El modelo de relaciones laborales chileno: un cómplice de 331

la desigualdad.
No eran 30 pesos, eran 30 años: A 30 años de la ratificación de la 367
Convención Internacional sobre derechos del niño.

Derecho a la educación: respuesta del Estado de Chile a 415

sus compromisos con los estándares internacionales de
derechos humanos.

Derecho a la salud y pandemia en Chile. 457

TERCERA PARTE: JUSTICIA TRANSICIONAL

¿Abrirán las grandes alamedas? Justicia, Memoria, y No-Repetición 495

en tiempos constituyentes

Bibliografía autores y autoras Informe 2020. 599

VIOLENCIA Y DISCRIMINACIÓN ESTRUCTURAL: ESTALLIDO
SOCIAL Y PANDEMIA DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS
HUMANO

Lo que presentamos a continuación es una visión panorámica de un

año excepcional donde se entrecruzan las movilizaciones sociales por
una sociedad más justa, la violencia de las fuerzas de orden y seguridad
con centenares de heridos y varios muertos, y las deficiencias del Estado
que se han hecho aún más patentes ante la presencia de una pandemia.
Por estas razones, este es un año distinto, y por lo mismo nuestro
Informe se estructura de manera diferente, a partir de capítulos que
revisan la respuesta del Estado ante los hechos acaecidos desde el cierre
de nuestro Informe Anual en septiembre de 2019. Esta introducción no
solo intenta dar algunos esbozos de la situación nacional durante el año
transcurrido −dando por conocido, en general, los hechos analizados
en este Informe−, sino también mostrar algunas conexiones entre el
estallido social, las demandas por mayor justicia social, y los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales, todo ello en un contex-
to de desafíos en tiempos de pandemia y en un escenario cambiante,
producto de un proceso constituyente.
Nuestra preocupación como Centro de Derechos Humanos es que
el ejercicio de los derechos humanos se materialice de mejor manera en
una democracia, y por ello es fundamental que la sociedad, y en espe-
cial todo el aparato del Estado, asegure las condiciones para su robus-
tecimiento. Ello difícilmente sucederá si se mantienen condiciones de
desigualdad estructural que alimentan el descontento y el desprestigio
de las instituciones.

1. UN AÑO DE CONFLICTOS SOCIALES, DE INCERTIDUMBRES, DE DESAFÍOS

Y ESPERANZA
El Informe de Derechos Humanos sobre los hechos de 2020 está cru-
zado por un contexto excepcional. Lo que comenzó con una serie de
manifestaciones, un estallido social desde el 18 de octubre, tuvo como
preámbulo movilizaciones de distintos sectores por reformas relativas
a derechos económicos y sociales, como No + AFP y, en especial, de

9
 estudiantes secundarios rechazando la ley de “Aula Segura”, aproba-
da en diciembre de 2018, que permitía la expulsión inmediata de es-
tudiantes de sus escuelas ante su eventual participación en actos que
fueran catalogados de violentos. La subida del precio en 30 pesos del
boleto para el tren subterráneo de la capital, la empresa de propiedad
del Estado llamada Metro de Santiago, solo fue el catalizador del esta-
llido, existiendo, antes del hecho puntual del alza del pasaje, todas las
condiciones para que el malestar ciudadano se manifestara en cual-
quier momento. Finalmente, se hizo escuchar en cacerolazos, protestas
callejeras y también en acciones violentas.
El segundo hecho que cruza este informe es la pandemia del Co-
vid-19, que ha puesto de relieve los problemas estructurales de des-
igualdad que la vasta mayoría de la población vive en lo cotidiano. Un
análisis de datos sobre permisos temporales para transitar en zonas de
cuarentena −realizado por el grupo interuniversitario COES (Centro
de Estudios de Conflicto y Cohesión Social)− mostró que en las co-
munas de la zona oriente de Santiago, como Las Condes, Vitacura o
Ñuñoa, las personas pedían permisos principalmente para pasear a sus
mascotas, mientras que en las comunas del sector sur de la capital los
solicitaban para llevar comida a cárceles o para asistir a funerales, los
habitantes de las zonas que han sido más golpeadas por la mortalidad
del Covid-19.1 Si bien las cifras solo pueden indicar tendencias −porque
no tenemos antecedentes sobre la sistematicidad con la que las personas
tramitan los permisos en cada comuna, y no se ha podido realizar un
cruce con los datos de movilidad real, o sea, los movimientos de las
personas, por ejemplo, para asistir a ollas comunes o para realizar un
trabajo informal−, está claro que la pandemia ha generado impactos
más severos en las comunas más vulnerables, sean rurales o urbanas.
Ahora bien, alguien dirá que todo comenzó el 18 de octubre de 2019
con un centenar de estudiantes que se había organizado para evadir en
forma simultánea el cobro del pasaje del Metro en distintas estaciones
del tren subterráneo de la ciudad de Santiago. Este era un acto de pro-
testa en contra del anuncio de un incremento de 30 pesos en la tarifa
y el gobierno no lograba entender por qué la ciudadanía se sumaba en
distintos territorios del país al descontento frente a un hecho que ocu-
rría en Santiago. El manejo político del Ejecutivo ante las críticas por
el alza de precios fue desafortunado: el ahora exministro de Economía,
Juan Andrés Fontaine, llamaba a los pasajeros a levantarse más tem-
prano para gozar de tarifas rebajadas y no tener que viajar en horario
punta. Tiempo antes, el exsubsecretario de Redes Asistenciales, Luis
Castillo, intentando explicar las colas de personas desde tempranas

1 COES, “Los permisos para salir de casa reflejan la desigualdad en Santiago de Chile”,
Agencia EFE, 22 de julio de 2020.

10
horas para obtener un número en los centros de atención primaria del
país, señaló que las y los usuarios lo hacían porque las filas propiciaban
la interacción y la vida social. Mientras tanto, otro ministro del área
económica ante el alza de algunos productos y servicios de primera ne-
cesidad invitaba a los ciudadanos a regalar flores por encontrarse entre
las cosas que habrían bajado de precio.2 Diez días antes del estallido, el
Presidente Piñera había señalado que Chile era un oasis en América La-
tina.3 Es decir, nos encontrábamos ante un Ejecutivo completamente
desvinculado de la realidad de millones de chilenos. La protesta social
no era por los 30 pesos, sino el reflejo de un larvado descontento en lo
social, en lo político y económico.
En este sentido, un reciente estudio de la Universidad de los An-
des sobre las brechas de percepción de la élite chilena −empresarios,
academia, líderes de opinión y políticos− sobre la desigualdad, es una
muestra de aquello. Desde ese sector se percibe a Chile como mayori-
tariamente de clase media −un 57% de los chilenos pertenecería a esa
clase− en circunstancias que los datos indican que solo el 20% de la
población está en ese grupo socioeconómico, y que la vasta mayoría son
pobres (alrededor de un 77%) pese al acceso a bienes de consumo bajo
condiciones de crédito y endeudamiento, y que un porcentaje mínimo
de un 3% está en la clase acomodada.4 La élite, a su vez, sobreestima
la cantidad de personas afiliadas al sistema privado de salud (39%)
−mientras que este corresponde a un 18%− y cree que un 8% de los
sectores pobres están afiliados cuando, en realidad, no hay ninguno.5
Lo más llamativo es que entre los desafíos que perciben para una socie-
dad más justa se refieren a la educación y el empleo (43%), le sigue la
igualdad de oportunidades (33%), y solo en último término creen que
el problema radique en la redistribución de la riqueza (16%).6 En este
contexto, hace pleno sentido la declaración del exministro de Salud Jai-
me Mañalich, quien se mostró sorprendido de que en algunas comunas
de Santiago existiese tal nivel de pobreza y hacinamiento.7
La masividad de las manifestaciones y el hecho de que después se
sumaran otros sectores de la sociedad, muestra una congruencia de
las revueltas con distintas luchas y demandas sociales que ya se habían

2 La Tercera: “Subsecretario Luis Castillo asegura que los pacientes van temprano al con-
sultorio porque es ‘un elemento social, de reunión social’”, 9 de julio de 2020.
3 La Tercera: “Piñera asegura que ‘en medio de esta América Latina convulsionada, Chile
es un verdadero oasis con una democracia estable’”, 8 de octubre de 2020.
4 Círculo de Directores, Unsholster y Centro de Gobierno Corporativo y Sociedad U. de
los Andes, Percepciones de la élite sobre la desigualdad en la sociedad chilena, octubre de
2020, p. 8.
5 Ibíd., p. 12.
6 Ibíd.
7 La Tercera: “Mañalich reconoce que en un sector de Santiago ‘hay un nivel de pobreza y
hacinamiento del cual no tenía conciencia de la magnitud que tenía’”, 28 de mayo de 2020.

11
 presentado. Así, la población de otras ciudades del país se incorporó
masiva y rápidamente dando fuerza a un proceso que duraría varios
meses y que solo se logró apaciguar a partir del acuerdo institucional
en torno a un proceso constituyente, en noviembre de 2019 y, pos-
teriormente, con las medidas de confinamiento adoptadas a raíz de
la pandemia Covid-19. Sin embargo, la violencia que acompañaba las
manifestaciones pacíficas también fue inédita en democracia.
Es por ello que la estructura de este Informe es distinta a la de años
anteriores. Mientras una primera parte describe y analiza la reacción
de distintos órganos del Estado ante la violencia policial durante el
estallido social, una segunda parte analiza varias de las demandas de
la ciudadanía y muestra cómo los problemas de la “agenda social”,
evidenciados nuevamente después, durante la pandemia, responden a
un común denominador: la discriminación estructural por razones so-
cioeconómicas, reflejo de la desigualdad histórica en nuestro país, que
como sociedad no hemos aún logrado contrarrestar. Las esperanzas de
una nueva Constitución, en gran parte, son las esperanzas de superar
esta discriminación estructural. Está claro que no existe una varita má-
gica, y diversos cambios tampoco pueden esperar hasta que una nueva
Constitución esté vigente, junto a las leyes adecuadas para esas im-
postergables transformaciones. Sin embargo, una nueva Carta Magna
facilitará la posibilidad de cambios si pone la no-discriminación en el
goce de los derechos humanos, especialmente de los derechos sociales,
en el centro de su contenido.
Por último, como un país sin memoria repite sus errores, desde el
inicio de la elaboración de nuestro Informe, en 2002, damos cuenta de
la verdad, justicia y memoria de las violaciones a los derechos humanos
durante la dictadura y, en especial, las obligaciones de no repetición.

2. DEMANDAS SOCIALES Y DISCRIMINACIÓN ESTRUCTURAL

Si bien es cierto que varias de las manifestaciones masivas fueron con-
vocadas para exigir la renuncia del presidente de la República, el recla-
mo por reivindicaciones sociales y, posteriormente, la protesta contra
la violencia policial, marcaron la agenda de las protestas pacíficas. En
este sentido, las revueltas del estallido social representan un continuo de
demandas anteriores, especialmente, por pensiones dignas, acceso a la
salud, el derecho al agua, pero también por el derecho a la educación y
a vivir en un medioambiente libre de contaminación.
La agenda de las manifestaciones pacíficas fue una agenda por los
derechos sociales. Su falta de protección y garantía debido a la insufi-
ciente regulación del involucramiento de los privados en estos servicios
genera importantes niveles de malestar, en especial, ante la evidente dis-
criminación indirecta y estructural en estos ámbitos. Dicho fenómeno

12
ha sido destacado en Informes anteriores y también fue reportado en
nuestro Estudio Línea Base sobre Empresas y Derechos Humanos de
2016, lo cual se ha visto reflejado en las recomendaciones que Chile
ha recibido de parte de los órganos de tratados de derechos humanos.
Esta discriminación estructural se volvió a evidenciar durante la
pandemia: un 65% de los hogares de los dos quintiles más bajos no
alcanzaba a cubrir sus gastos durante la crisis sanitaria. Los integrantes
en edad laboral de estos hogares también han perdido más frecuente-
mente su trabajo, realidad que ha afectado a casi un 40% de los hoga-
res.8 Fueron los hogares de quintiles Q1 y Q2 los que redujeron más
frecuentemente sus gastos en alimentación o salud.9 En el ámbito edu-
cativo, el Ministerio de Educación aplicó una herramienta del Banco
Mundial y constató que un 73% de los y las estudiantes escolares del
quintil 1 no tuvieron acceso a educación remota, mientras este por-
centaje solo representaba un 11% en el quintil más alto.10 Estimando
los efectos en la calidad de aprendizaje, “en el escenario A [cierre por 6
meses] los estudiantes podrían perder de un 15% (para el quintil más
rico) a un 50% (para el quintil más pobre) de los aprendizajes que se
producen anualmente al interior de las escuelas. Además, (...) en caso
de que el cierre de escuelas se realice durante todo el año escolar (es-
cenario B) la pérdida de aprendizajes oscilaría de un 64% a un 95%
dependiendo del quintil de ingresos.”11 No obstante estos impactos,
la suspensión de clases alentada por los alcaldes y no por el gobierno
central era correcta. A diferencia de otros países, especialmente euro-
peos, el tamaño de las aulas, las distancias para llegar a las escuelas, el
uso de transporte público serían factores de mayor riesgo de contagio
entre sectores populares, con familias extensas (intergeneracionales y
con importante hacinamiento) y con presencia de mayor morbilidad.
La discriminación estructural también se evidenció en la implemen-
tación de las reglas sanitarias. Los controles y la detención por faltas
administrativas, por ejemplo, la infracción al toque de queda o la cir-
culación durante la pandemia han afectado de manera diferenciada a
distintos sectores de la población, y en especial luego de la dictación
de la Ley 21.240 del 20 de junio, para penalizar de forma severa el
incumplimiento a las restricciones sanitarias.12 Las detenciones de los

8 Véase, Observatorio Social, Subsecretaría de Evaluación Social, Encuesta Social Co-

vid-19: Resumen Principales Resultados, Ministerio de Desarrollo Social, PNUD e Institu-
to Nacional de Estadísticas.
9 Ibíd.
10 Véase, Centro de Estudios Mineduc, Impacto del Covid-19 en los resultados de aprendiza-
je y escolaridad en Chile. Análisis con base a la herramienta de simulación proporcionada
por el Banco Mundial, agosto de 2020, p. 5.
11 Ibíd., p. 10.
12 Mauricio Duce, “La ley penal como respuesta a la pandemia en Chile. ¿La panacea pe-
nal otra vez?”, Criminal Justice Network, 23 de junio de 2020.

13
 vendedores ambulantes y luego su imputación por delitos contra la
salud pública, bajo el artículo 318 del Código Penal, han tenido un
impacto en los sectores más carenciados económicamente.13 La salida a
trabajar en los espacios públicos no obedece a un capricho de las perso-
nas para violar las cuarentenas, sino a una necesidad vital, por lo cual
la imputación masiva a estas personas podría bien caracterizarse como
una forma de criminalización de la pobreza.
En ocasiones, el sistema de justicia penal también ha estado ciego
a los impactos diferenciados de sus actuaciones mostrando resultados
claramente absurdos. La aplicación de salidas alternativas para perso-
nas que infringieron las cuarentenas concurriendo a sus segundas vi-
viendas, por ejemplo, en helicóptero, imponiéndoles multas bajas com-
paradas nada más con el precio de usar un helicóptero, versus aquellas
personas que viven el día a día a partir de lo que ganan vendiendo en
la vía pública y se les aplica una multa en un procedimiento monitorio,
dinero que no tienen y cuya obtención es el motivo principal para in-
fringir las restricciones.
La agenda social del gobierno, prometida o retomada como reacción
al estallido social, fue de facto puesta en pausa una vez iniciado el pro-
ceso constituyente y posteriormente por efectos de la pandemia. Sin
embargo, las obligaciones internacionales exigen que se avance progre-
sivamente en la adecuación de la legislación interna a los compromisos
internacionales y en la garantía de los derechos sociales. En este senti-
do, todos los órganos del Estado –y, en consecuencia, todos los sectores
políticos en ellos representados− están vinculados por esta obligación,
no solo el gobierno o los tribunales. Este avance no puede quedar supe-
ditado a la finalización del proceso constituyente, por importante que
este sea para lograr la plena garantía de los derechos humanos.

3. CRECIENTE VIOLENCIA SOCIAL EN TIEMPOS DE DEMOCRACIA

El uso de la violencia por manifestantes se ha visto lentamente acrecen-
tado a lo largo de los años. La aparición masiva de grupos violentistas
en manifestaciones pacíficas convocadas por estudiantes, por feminis-
tas, en la conmemoración del Primero de Mayo y, en menor escala, en
el Día Internacional de la Mujer, se conocía antes del 18 de octubre de
2020. Aparecen grupos minoritarios que plantean la destrucción del
sistema a partir de una violencia que han normalizado con colocación
de bombas en lugares públicos, el envío de artefactos explosivos a dis-
tintas personas, el incendio de buses del transporte público, de institu-
ciones financieras u otras. El último episodio ocurrido al cierre de este

13 Fernando Londoño, “El “efecto-cenicienta”: la magia de una política de persecución

penal contra ley expresa”, Criminal Justice Network, septiembre de 2020.

14
Informe, un ataque a un centro de salud de la comuna de Puente Alto
por una turba de personas, es un reflejo de aquello.14
Según cifras oficiales, los delitos de desórdenes, incendio, robo y
receptación, cometidos en los dos meses posteriores al 18 de octubre,
aumentaron en comparación con el mismo período del año anterior, en
837%, 700%, 266% y 196%, respectivamente.15 Se reportaron 10 esta-
ciones de Metro quemadas completamente, 14 estaciones parcialmente
quemadas, y 22 estaciones dañadas.16 Los daños totales a la infraestruc-
tura privada y pública se cifraron en entre 2.000 y 3.000 millones de dó-
lares estadounidenses, por parte de las aseguradoras privadas, mientras
el Ministerio de Hacienda los estimó en unos USD 1.400 millones.17
Otras formas de violencia se han ido instalando hace mucho tiempo
y antes del estallido social creando una cierta normalidad que el Estado
no ha abordado de manera eficaz. El uso de armas de fuego por ban-
das de narcotraficantes −en distintos sectores pobres de la capital y en
otras ciudades en regiones− que se disputan los territorios sumando
víctimas de las llamadas “balas locas”, no encuentra una reacción ade-
cuada (preventiva y reactiva) del Estado de derecho. La violencia en las
poblaciones no aparece en el centro del debate público. Solo cuando la
violencia llegó a las movilizaciones sociales logró provocar una reacción
transversal, fenómeno que debiera implicar un cuestionamiento im-
portante a la eficacia de los canales democráticos de participación. Esto
demuestra, a su vez, preocupaciones segmentadas conforme a quiénes
son las principales víctimas de la violencia.
Así, se reporta que la violencia desde el estallido social aumentó el
control de las bandas de narcotraficantes en poblaciones, generando
una mayor vulnerabilidad entre sus habitantes y el aprovechamiento,
por parte de esos grupos delictuales, de lazos de mayor dependencia
de la población por medio de la distribución de cajas de comida a las
familias que las necesitaran durante las cuarentenas o afectadas por el
Covid-19.18 Algo similar se observó durante el estallido social cuando se
distribuyeron alimentos luego de saqueos a supermercados.19

14 El Mostrador.cl: “Ministro Paris, alcalde Codina e Izkia Siches se suman al repudio por el
ataque al SAPU de Puente Alto”, 15 de octubre de 2020.
15 PDI, Gestión Labor Operativa PDI en el marco del estado de contingencia nacional 18/oct
al 10/dic de 2019, p. 10.
16 Ibíd., p. 8. Por su parte, Pauta reporta 7 estaciones completamente incendiadas y 18
parcialmente incendiadas, al 19 de noviembre de 2019, véase: Pauta.cl: “Las cifras del
estallido social”, 19 de noviembre de 2019.
17 La Tercera: “Gobierno cifra en US $1.400 millones los daños a la infraestructura desde el
18 de octubre”, 14 de enero de 2020.
18 T13.cl: “Alcaldesa de La Pintana: ‘El narco llega primero que el Estado en la ayuda’”, 24
de mayo de 2020.
19 El Mostrador.cl: “Narcobeneficencia: cómo el hambre y la cesantía les abren el negocio a
los traficantes en comunas vulnerables”, 20 de mayo de 2020; La Tercera: “Narcosaqueos:
detienen a primer clan familiar con cajas de mercadería”, 17 de noviembre de 2019.

15
 Mientras varias organizaciones mapuche se restaron de las manifes-
taciones del estallido social, indicando que eran “problemas chilenos”
que se llevaban a la calle,20 algunos comentaristas resaltaron la masiva
aparición de banderas indígenas (principalmente, la bandera mapu-
che) en las manifestaciones. Sin embargo, es posterior al período álgi-
do del estallido social y principalmente, durante la pandemia, cuando
se pudo observar un incremento y un cambio en el tipo de atentados
en las regiones de La Araucanía y del Bío Bío. Estos ya se producían
con anterioridad, como hemos reportado en distintos Informes, pero
durante el primer semestre de 2020 algunos ataques incendiarios afec-
taron la salud e incluso la vida de personas, sin que se conozcan hasta
hoy los responsables.
Al mismo tiempo, la protesta del pueblo mapuche por sus dere-
chos, por su reconocimiento constitucional y, en particular, por la ti-
tularidad de sus territorios, hoy ocupados principalmente por empre-
sas forestales, ha sido reprimida de forma brutal, en especial cuando
se producen ocupaciones de predios. El ejemplo más paradigmático
es el homicidio, en noviembre de 2018, de Camilo Catrillanca 21 y
la implantación de pruebas en contra de comuneros que fueron de-
tenidos durante la denominada “Operación Huracán”, por fuerzas
especiales de Carabineros que habían sido entrenadas en Colombia.22
Durante todo el año 2020, civiles que recorren las carreteras de la
zona en conflicto han sido atacados por desconocidos, estuvieran o
no relacionados con las empresas forestales, diversas personas han
sido lesionadas y, finalmente, tenemos homicidios sin que esté claro
qué grupos participan de estos hechos violentos.23 Los daños provo-
cados por estos ataques no han sido solo materiales, sino que también
han afectado la integridad física de las personas. Por otra parte, como
consignamos en el capítulo sobre los derechos humanos de los pue-
blos originarios, se observaron, además, reacciones violentas y racis-
tas en contra de los y las mapuche que se manifestaron a través de la
ocupación de municipalidades.
La violencia instalada, en sus múltiples formas, es una situación gra-
ve que mina la democracia y que es más o menos reprochada por los
distintos sectores políticos. Un discurso romántico de algunos sectores

20 El Mostrador.cl: “La lucha indígena: los oportunistas desesperados y los privilegiados

impenitentes”, 5 de diciembre de 2020.
21 Véase, Antonia Rivas, “Derechos humanos de los pueblos indígenas en Chile”, en Mar-
cela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.
22 Especial Ciper.cl: “Operación Huracán”, 2018.
23 Los datos proporcionados por la Multigremial de La Araucanía en su Barómetro de
Conflictos con Connotación Indígena no definen la categoría “con connotación indíge-
na”. Mientras la cantidad de delitos incluidos en el reporte aumentaron para la región
del Bío Bío, bajaron considerablemente para la región de La Araucanía. La asociación
de estos delitos a autores indígenas deberá ser realizada por tribunales.

16
de izquierda sobre el uso de la violencia para lograr transformacio-
nes sociales en un contexto de democracia no permite ver los matices
de cómo ella se expresa, previene o reduce. Tampoco sirve resaltar el
discurso duro de la seguridad, que desatiende las injusticias más es-
tructurales situadas en la base de estas formas de expresión violenta.
La violencia policial, el uso de fuerza desproporcionada por parte de
las instituciones de orden y seguridad, no puede ser la respuesta a la
violencia generada por privados.

4. LA RESPUESTA DEL ESTADO ANTE LA VIOLENCIA: INEFICACIA Y

VIOLENCIA POLICIAL
El Estado se enfrenta, ante la violencia por parte de privados, a una
doble obligación que, al mismo tiempo, le llama a fortalecer su poder
y a limitarlo. Así, tiene la obligación de proteger a la población ante la
violencia de privados, pero debe respetar estrictos límites en el uso de la
fuerza, evitando su utilización indiscriminada y desproporcionada por
parte de los organismos encargados de mantener el orden público.24
Tiene, además, la obligación de investigar todo hecho violento,25 sea
proveniente de privados o de funcionarios, debiendo asumir obligacio-
nes de medios ante la violencia de privados y obligaciones de resultados
(más estrictos) en relación con sus propias fuerzas de orden, para lograr
la prevención de actos violentos.
Es obligación del Estado proteger a sus habitantes ante la violencia
de terceros, particularmente, cuando esté en riesgo la vida o integridad
de estos. El derecho internacional de los derechos humanos tiene un
estándar de protección menor para la protección de la propiedad pri-
vada, en comparación con la vida y la integridad de las personas. Lo
anterior se concretiza en el tipo de medidas que se debieran adoptar
para la protección de la vida, en contraste a las que tienen que tomarse
para proteger la propiedad privada. Sin embargo, cuando se trata de
propiedad de subsistencia el deber del Estado de proteger aumenta. Fi-
nalmente, el Estado debe proteger los servicios públicos que permiten
garantizar los derechos humanos como, por ejemplo, las instalaciones
de agua potable para la población, el transporte público, la electricidad
para los hogares, incluso si estos servicios son privatizados.
Idealmente, estas medidas son preventivas, de índole estructural y
puntual. Esto implica que la política pública de seguridad, las estrate-
gias, las tácticas y técnicas de intervenciones de las fuerzas del orden,

24 Véase el capítulo, Eduardo Alcaíno, “Violencia policial desde el estallido social”, en Mar-
cela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.
25 Véase el capítulo, Claudio Fuentes y Ricardo Lillo, “Respuesta estatal del sistema de
justicia: obligación de prevenir e investigar violaciones a los derechos humanos”, en
Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.

17
 no solo respondan a la obligación de respetar los derechos humanos en
todo momento, sino, también, a una priorización con enfoque de de-
rechos humanos. Si el Estado decide involucrar a las Fuerzas Armadas
en algunas de estas tareas, ellas deben someterse, tal como las fuerzas
policiales y de inteligencia, a protocolos del uso de la fuerza estrictamen-
te proporcionales, siempre ocupando la fuerza mínima que pueda ser
“necesaria en una sociedad democrática”. Asertos comunicacionales tales
como la invocación de la palabra “guerra” para rotular la crisis social, no
cumplen este propósito; tampoco la insinuación de intervención externa
en el estallido, sin tener ninguna evidencia seria, provocando mayor des-
confianza o xenofobia en contra de la población migrante. En el capítulo
“Violencia policial desde el estallido social”, analizamos si los protocolos
de uso de fuerza vigentes durante la crisis, y los reformados vigentes en
la actualidad, cumplen con este propósito. Si no fuera así, el Estado debe
asumir su responsabilidad por la falta de diligencia de los Ministerios res-
pectivos, a los cuales les corresponde diseñar y aprobar estos protocolos.
Tal como hemos comentado, el uso de la fuerza no puede ser in-
discriminado, debe dirigirse hacia quienes efectivamente ejerzan la
violencia y emplearse de manera estrictamente proporcional. El uso
de fuerza ante manifestaciones pacíficas está, en este sentido, prohibi-
do.26 Un ejemplo del maltrato a manifestantes fue la agresión por par-
te de un grupo de Carabineros a dos personas en Coquimbo, el 20 de
octubre de 2020, por grabar las manifestaciones callejeras en esa ciu-
dad. Además de la golpiza con golpes de pies, puños y bastones poli-
ciales, una de ellas recibió un disparo de perdigones efectuado por un
capitán de Carabineros, quien está siendo investigado por acusaciones
de tortura en esa ciudad.27 Asimismo, hay grupos que merecen una
especial protección durante las manifestaciones: los y las defensores
de derechos humanos, el personal médico y quienes prestan primeros
auxilios, y los y las periodistas. En este sentido, resultan especialmente
preocupantes las situaciones de uso de fuerza que impiden el ejercicio
de la función periodística.
Un ejemplo de aquello se dio durante la represión a un encuentro
de 20 trabajadores en la vía pública, en la conmemoración del Primero
de Mayo, cuando dirigentes sindicales desplegaron un lienzo en las
cercanías de la sede de la Central Unitaria de Trabajadores. Allí Cara-
bineros detuvo a 10 dirigentes y a un equipo de prensa de televisión que
cubría la conmemoración.28 Paralelamente, en Valparaíso, más de 20

26 CIDH, Informe Protesta y Derechos Humanos, 2019, párr. 104, p. 42.

27 Radio Uchile.cl: “Exiliados del estallido: Hostigamiento de Carabineros obliga a vícti-
mas de violaciones a DD.HH. a pedir asilo en Canadá”, 14 de octubre de 2020.
28 Biobiochile.cl: “Detienen a 57 manifestantes en Plaza Baquedano: uno era positivo de
COVID-19”, 1 de mayo 2020.

18
periodistas, fotógrafos y camarógrafos fueron detenidos,29 hecho que
representa una clara transgresión al derecho a la información. De la
misma manera fue reprimida la manifestación pacífica llevada a cabo,
en septiembre, por 200 TENS, técnicos/as en enfermería, para exigir
ser reconocidos/as en el Código Sanitario.30
La responsabilidad por el uso excesivo o arbitrario de fuerza −y, por
lo tanto, de la obligación de investigar− es triple: primero, la respon-
sabilidad administrativa del funcionario/a policial que se excedió; se-
gundo, la eventual responsabilidad penal si el exceso es constitutivo de
delito y, tercero, la responsabilidad institucional y superior jerárquica
que existe bajo los supuestos de ausencia de control efectivo, de ins-
trucciones específicas que no consideren la proporcionalidad del uso de
fuerza, y/o las instrucciones generales que vulneren este principio. El
patrón de lesiones oculares y lesiones corporales en el torso, las extre-
midades superiores y la cabeza, sufridas por docenas de manifestantes,
no se podría explicar sin la segunda o tercera hipótesis. En el capí-
tulo del presente Informe “Violencia policial desde el estallido social”,
así como en el amicus curiae del Centro de Derechos Humanos, se
analizan los protocolos vigentes en esta materia al momento del esta-
llido social y coincidimos que en que fueron claramente insuficientes
y violatorios del derecho internacional de los derechos humanos. Los
protocolos requieren de la aprobación del Ministerio del Interior, razón
por la cual la responsabilidad institucional por los errores en dichos
protocolos existe, incluso, con independencia de hechos concretos que
sean vulneratorios de los derechos humanos. También, en este ámbito,
analizamos las respuestas del sector de salud, en especial, en lo que se
refiere a su rol de constatar lesiones, resguardar la evidencia para po-
sibles procesos judiciales que permitan reivindicar los derechos de las
víctimas de la violencia policial y verificar los efectos sobre la salud de
las personas por el uso de armamento menos letal.31
A lo largo de varios años se ha discutido una reforma a Carabineros,
sin embargo, por distintas razones esta no ha llegado a puerto. A raíz
del estallido social se convocaron dos comisiones de reforma, una por el
Senado y otra por el Ejecutivo. La primera conocida como “Comisión
para la Reforma” convocó a académicos/as, expertos y exautoridades de

29 Cooperativa.cl: “Colegio de Periodistas prepara denuncia contra Carabineros: Acusa

represión a la prensa”, 2 de mayo de 2020.
30 El País.cr: “Carabineros reprimen marcha de trabajadores de la salud en Chile”, 5 de
septiembre de 2020.
31 Véase capítulo de este Informe, María Gabriela Valenzuela, “Salud y crisis social en Chi-
le: la conducta de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, la reacción de la institu-
cionalidad sectorial y los aportes de la sociedad civil”, en Marcela Zúñiga (ed.), Informe
2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.

19
 gobierno además de un alcalde.32 Esta Comisión parte de un diagnósti-
co lapidario ante la ausencia de control efectivo de parte de las autorida-
des civiles desde 1990, mientras distintos gobiernos fueron aumentando
el presupuesto de dicha institución, sin un sistema de control de parte
del Ejecutivo y con las posteriores irregularidades financieras:

Durante todo el período democrático posterior a 1990 ha existido un

déficit de conducción política de Carabineros de Chile, lo que se tradu-
jo, por una parte, en una ausencia de dirección efectiva en materia de
política pública y, por otra, en la inexistencia de mecanismos efectivos
de control, monitoreo y evaluación del desempeño policial. La poli-
tización de los temas de seguridad -especialmente álgida durante los
períodos electorales- y la buena imagen que detentaba la policía uni-
formada, condujeron a un sostenido aumento tanto de personal como
de presupuesto institucional sin contar, en contrapartida, con un cuer-
po de profesionales civiles especializados en la materia que pudieran
asumir las labores de dirección, control y monitoreo de las acciones y
programas que se desarrollaban.33

Así, pese a que desde 2005 Carabineros está bajo la dependencia

del Ministerio del Interior,34 todo demuestra que no existe un control
efectivo de las autoridades políticas sobre la institución. El propio pre-
sidente Piñera, a propósito de lo sucedido el 2 de octubre en el puen-
te Pío Nono, cuando un adolescente cayó al lecho del río Mapocho
al parecer empujado por un funcionario de Carabineros, entrega un
mensaje equívoco al declarar que lamenta las violaciones a los derechos
humanos, pero a reglón seguido, otorga un completo respaldo a la ins-
titución y a su director.35 Este apoyo incondicional al director general
de Carabineros eximiéndolo de su responsabilidad de mando durante
la violencia más álgida de 2019, es clara cuando en cadena nacional
Piñera señala que no hay razones para hacer valer la responsabilidad
de mando ante esos acontecimientos, porque el general director habría
hecho todo lo que estaba a su alcance “por asegurar que los protocolos
se cumplan”.36 Así, en el caso Puente Pío Nono la institución da de baja
en forma inmediata al carabinero involucrado a raíz de una falta ad-

32 Comisión de Seguridad del Senado, Propuesta de Reforma a Carabineros de Chile: Comi-

sión para la Reforma, 2019, p. 3.
33 Ibíd.
34 Ley 20.050.
35 La frase exacta fue: ““Quiero expresar mi más profunda condena y lamentar los hechos
ocurridos”; y al mismo tiempo agregó: “nuestro más profundo respaldo a Carabineros
de Chile”. Radiouc.cl: “Caso puente Pio Nono: Gobierno respaldó a Carabineros y recha-
zó la violencia”, 6 de octubre de 2020.
36 La Prensa Austral: “Piñera respalda al general Rozas: ‘Ha hecho lo humanamente posi-
ble por cumplir con su deber’”, 17 de diciembre de 2019.

20
ministrativa por el uso de una cámara propia, y en casos graves de tor-
tura y pérdida de visión ocular producto de golpizas como le sucedió
a Moisés Órdenes en Plaza Ñuñoa, pese a la investigación interna, se
mantendría a los policías involucrados en servicio activo. De esta ma-
nera, habría criterios de responsabilidad individual del agente policial
diferenciados y sin una clara explicación de estas medidas.
El Informe evacuado por el Contralor General de la República so-
bre la presunta responsabilidad administrativa de siete generales del
alto mando de Carabineros también fue rechazado por el Ejecutivo,
mientras la institución policial señalaba que pese al contexto de “ex-
trema violencia”, Carabineros habría mantenido “el compromiso con
la paz social y el orden público”.37 Así las cosas, no se quiere hacer valer
la responsabilidad administrativa ni de mando, con lo cual el actuar
de los miembros de la institución queda bajo sospecha aumentando el
descrédito de Carabineros.
Como afirma la Comisión por la Reforma a Carabineros, no se trata
de la “modernización de la institución” que se plasma en un proyec-
to de ley presentado por el Ejecutivo en marzo de 2020 sino de su
reforma,38 y que se intenta reflotar esa propuesta de modernización
sin considerar que no da respuesta a las situaciones graves que detecta
y recomienda cambiar la misma Comisión. En otras propuestas, esa
instancia parlamentaria busca eliminar el carácter de policía militari-
zada para convertirla en una policía civil bajo una dependencia civil;
mejorar sustantivamente el ingreso y proceso de enseñanza inicial con
programas de educación continua; alentar la especialización, la paridad
de género, y un sistema de retiro distinto al existente que posibilita la
jubilación a los 20 años de servicio. Todos estos cambios asociados a
modificaciones de la actual estructura política con la creación de un
Ministerio de Seguridad.39
A lo anterior se suman las irregularidades financieras que afectan
desde el alto mando hasta carabineros y excarabineros de menor rango,
que incluyen desde mal uso de las pensiones hasta fraudes en compras.
Si bien el Presidente Piñera le pidió la renuncia al entonces general
director de Carabineros Hermes Soto, −quien a su vez llamó a retiro a
diez generales del alto mando−40 queda al descubierto una crisis más
estructural de la institución policial. Entre otras cosas, esto se puede
apreciar, como señala la Comisión Reforma de Carabineros, en la par-

37 El Mostrador: “Sumario de Contraloría contra altos mandos por manejo de estallido

social: Gobierno se cuadra con Carabineros e institución apela a contexto”, 11 de sep-
tiembre de 2020.
38 Comisión para la Reforma, op. cit., p. 4.
39 Ibíd., p. 11.
40 El Mostrador: “Hermes Soto sale por la puerta trasera: Piñera le pide la renuncia y ex
director de Carabineros da de baja a 10 generales”, 20 de diciembre de 2018.

21
 ticipación de miembros de esa institución, en manipulación de pruebas
y ocultamiento de acciones policiales,41 como sucedió en el caso Ca-
trillanca e incluso en el último incidente del 2 de octubre en el Puente
Pío Nono.
En suma, la actuación de las fuerzas policiales se ha convertido en
una seria amenaza para el respeto del Estado de derecho; estamos ante
una policía que carece de legitimidad social según distintas mediciones
que muestra el paulatino descrédito de la institución,42 todo ello cru-
zado por situaciones de corrupción que se arrastran por muchos años.
Esta situación exige que el poder político sea capaz de reaccionar en
forma categórica, revisando y reformando las actuales condiciones ins-
titucionales de Carabineros. Ello sin perjuicio de las responsabilidades
administrativas y políticas que correspondan.

5. AMENAZAS A DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS

Desde hace varios años, nuestros Informes dan cuenta de situaciones
preocupantes relativas a los defensores y defensoras de derechos huma-
nos en su labor de protección y promoción. Ellos y ellas han estado en
una situación de mayor vulnerabilidad durante el último año: reciben
amenazas, golpizas y amedrentamientos, como el caso de una aboga-
da que fue despedida de su trabajo por asistir a detenidos durante el
estallido social.43 Desde antes, se ha investigado la muerte de dos defen-
sores sociales, quienes estuvieron en el centro de movilizaciones por la
protección de derechos sociales y ambientales en distintos territorios.
También nos hemos referido a la criminalización de la protesta social
del pueblo mapuche, condenada incluso por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Norín Catrimán.
Además, dirigentes de comunidades como Petorca han sido hosti-
gados a consecuencia de su ardua lucha por el acceso al agua; y las
y los defensoras/es de la zona de sacrificio Quintero-Puchuncaví por
denunciar la contaminación ambiental de sus territorios. También está
el caso de una vocera estudiantil secundaria cuya foto aparecía en los

41 Comisión para la Reforma, op. cit., p. 6.

42 Ibíd., pp. 6-9.
43 Una abogada de ABOFEM, Asociación de Abogadas Feministas de la IV región, fue
despedida de su trabajo luego que Carabineros, sin ningún mandato legal, informó
a su empleador, a la Contraloría General de la República y la Corte de Apelaciones de
su trabajo asistiendo a detenidos durante el estallido social, denunciado, entre otras,
cosas que habría sido irrespetuosa con la policía y de haberse hecho pasar por abo-
gada del INDH, todas falsas imputaciones. Ella logró un acuerdo en sede judicial por
el despido vulneratorio, y la Corte de Apelaciones de La Serena acogió el recurso de
protección que interpuso en contra de Carabineros, siendo confirmado el fallo por la
Corte Suprema. Corte de Apelaciones de La Serena, Fuentes con Carabineros de Chile,
rol 3915-2019, y rol 14922-2020 de la Corte Suprema. Comunicación personal con la
afectada, 17 de octubre de 2020.

22
informes de inteligencia de Carabineros hackeados en octubre de 2019,
donde figuraba participando en una manifestación de la organización
Eco Social de Quintero frente al Ministerio del Medio Ambiente.44
Durante el estallido social, Ana Piquer, directora ejecutiva de Amnis-
tía Internacional en Chile, recibió amenazas y necesitó protección. El
INDH presentó la denuncia en su nombre en noviembre de 2019, y
fue contactada por la Brigada de Derechos Humanos el 8 septiembre
de 2020 solicitando que ratifique la denuncia. La Brigada de la PDI le
informó que recibió la orden de investigar recién en agosto de 2020,
pese a que la orden había sido emitida en enero de ese año.45
Para muchos no es claro quiénes son defensores de derechos huma-
nos. El sistema internacional de protección de los derechos humanos,
como se aprecia en el capítulo “Amenazas a defensores y defensoras de
derechos humanos y ambientales”, da ciertas definiciones. Una de ellas,
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señala que se
trata de “toda persona que de cualquier forma promueva o procure la
realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales
reconocidos a nivel nacional e internacional”.46 En esta definición se
incluye a profesionales, como los operadores de justicia, jueces, fiscales,
abogados/as defensoras quienes a través de su función contribuyen a
la realización del acceso a la justicia, ya sea investigando, litigando o
juzgando. Algunos de ellos también se han visto afectados: hay fiscales
que viven bajo amenazas y lo mismo ha sucedido con jueces.47 La situa-
ción más reciente que se conoce al cierre de este Informe es la amenaza
que afecta a la fiscal Ximena Chong, quien dirige la investigación de
un joven empujado al Río Mapocho por un carabinero de Fuerzas Es-
peciales, con presunta intencionalidad. La persecutora también está a
cargo como fiscal −nombrada al efecto en las indagaciones de otros he-
chos vinculados a las violaciones de derechos humanos cometidas por
agentes del Estado desde el pasado 18 de octubre− en la Fiscalía Centro
Norte.48 Respecto de los funcionarios públicos, la calidad de su trabajo
está supeditada a la evaluación objetiva que se haga de su desempeño y
a la responsabilidad administrativa-funcionaria que tengan en el ejerci-
cio de su labor, ateniéndose a su mandato, por lo tanto, no se permite
usar dicha evaluación arbitrariamente para silenciar una voz crítica. De
la misma manera, la calidad de defensor/a de derechos humanos que

44 Interferencia.cl: “PacoLeaks: Estos son los nombres y organizaciones que han sido vigi-
ladas por Carabineros en los últimos meses”, 1 de noviembre de 2020.
45 Comunicación personal con Ana Piquer, 17 de octubre de 2020.
46 CIDH, Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en
la sociedad democrática, OEA/Ser.L/V/II.124 Doc. 5 rev. 1, 7 de marzo de 2006, párr. 13.
47 Véase capítulo, Claudio Fuentes y Ricardo Lillo, op. cit.
48 La labor que ha desempeñado en la investigación de estos hechos puede revisarse en
el capítulo, Claudio Fuentes y Ricardo Lillo, op. cit.

23
 realizan los particulares no se relaciona con sus competencias y des-
empeño profesional que pudiera ser deficiente ante los casos concretos.
La obligación del Estado, a través de todas sus instituciones, es ase-
gurar que los y las defensores/as estén protegidos en el desempeño de su
labor. El Senador Iván Moreira ha relativizado la gravedad de la situa-
ción al señalar que es normal −o sería esperable− que la fiscal recibiera
amenazas por lo que él califica de labor “politizada” en la investigación
de graves delitos.49 Esto se suma a las intervenciones políticas de la di-
putada Camila Flores respecto a las agresiones sufridas por el personal
del Instituto Nacional de los Derechos Humanos.50
Ha sido preocupante también que funcionarios/as y la sede del Ins-
tituto Nacional de Derechos Humanos hayan sido objeto de ataques
durante las protestas, en algunas ocasiones por privados, después de
las declaraciones de su director Sergio Micco que resultaban para al-
gunos sectores como tibias frente a la pregunta de si las violaciones a
los derechos humanos, desde octubre de 2019, eran o no sistemáti-
cas. En otras ocasiones, funcionarios del INDH fueron agredidos por
agentes estatales.
Este escenario da cuenta de una profunda crisis política y social en el
rol que le compete a los defensores de derechos humanos.
Es el momento para que todos los estamentos políticos adviertan la
gravedad de la situación. Es vital que el Ministerio Público sea proacti-
vo y consciente en la investigación de las amenazas a dirigentes sociales.
Como fuera ya señalado, recién en septiembre de 2020 el Ministerio
Público se comunicó con Ana Piquer, de Amnistía Internacional, para
que ratificara la denuncia que había realizado en noviembre de 2019.51
Los jueces también tienen un rol en asegurar la protección a los
defensores de derechos humanos, entendiendo que una correcta inves-
tigación debe llevar a sanciones y evitar así la impunidad. Además, en
Chile falta una normativa específica que proteja a los y las defensores
según los estándares internacionales.

6. LA INSTITUCIONALIDAD DE DERECHOS HUMANOS

En el capítulo sobre institucionalidad de los derechos humanos conte-
nido en este Informe, como también en anteriores, hemos dado cuenta
de las debilidades de la institucionalidad relativa al tema.52 La crea-
ción del Instituto Nacional de Derechos Humanos o de una institu-

49 El Mostrador, “Moreira sigue siendo Moreira: senador UDI califica como ‘muy normal’
las amenazas a la fiscal Ximena Chong”, 7 de octubre de 2020.
50 Véase el capítulo, Alberto Coddou, Tomás Vial, Vicente Aylwin, “El INDH y el estallido so-
cial”, en Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.
51 Comunicación personal con Ana Piquer.
52 Véase Informe 2019, pp. 449-476.

24
ción análoga, tal como fue sugerida en el Informe Rettig entregado en
febrero de 1991, se produjo recién en 2009.
El surgimiento de esa institución está cruzado por nuestra historia
social y política, y por lo mismo su existencia es resistida por algunos
sectores. Esta tensión explica el sistema de nombramiento de sus con-
sejeros que responde a criterios políticos −afinidades o afiliaciones par-
tidarias− más que a la especialización y al conocimiento y trayectoria
en la promoción o defensa de los derechos humanos de sus integrantes.
Si bien conforme a los Principios de París las instituciones de derechos
humanos deben contar con amplias atribuciones, nuestro INDH solo
tiene algunas.
El actuar del INDH, durante el estallido social ha coincidido con la
tarea que por mandato legal tiene, cual es la prestación de ayuda para
documentar e informar a las autoridades sobre los abusos de los dere-
chos humanos y llevar ante la justicia a quienes cometan violaciones de
esos derechos.53
Sin embargo, sus capacidades fueron sobrepasadas con creces por la
masividad de las protestas desde el 18 de octubre y las violaciones a los
derechos humanos que le siguieron. Como informamos en el capítulo
correspondiente, si en 2019 hubo 3.800 investigaciones por violencia
institucional, solo en los casi 6 meses transcurridos entre el 18 octubre
de 2019 y el 31 de marzo de 2020, se abrieron 8.827 investigacio-
nes penales por violencia institucional. El despliegue de todos y todas
sus funcionarios/as a nivel nacional −visitando comisarías o centros
de detención, hospitales, siendo observadores en las calles− mostró la
importancia de contar con una institución independiente de los pode-
res del Estado que pudiera monitorear la situación y, además, entablar
un diálogo político con el Ejecutivo, el Legislativo, el Poder Judicial y
todos los órganos anexos a la administración de justicia.
El informe evacuado por el INDH en marzo de 2020 da cuenta de
su labor, sin embargo, su efectividad en el ámbito judicial es menor
dada la limitada capacidad de actuación de sus abogados/as, por limi-
taciones del mandato y, también, presupuestarias. Como se reporta en
el capítulo sobre la institucionalidad de derechos humanos, la interven-
ción como querellante del INDH muestra mayores índices de condena
y menores de salidas alternativas en casos de apremios ilegítimos y de
tortura. Sin embargo, la cantidad de querellas es tal que el INDH no
da abasto para dar seguimiento a todas.
No obstante, la falta de una mirada común sobre el alcance de
los derechos humanos, derechos civiles y políticos, los derechos eco-
nómicos, sociales, culturales y ambientales, ha llevado al INDH a

53 ACNUDH, “Instituciones nacionales de derechos humanos: antecedentes, principios,

funciones y responsabilidades”, HR/P/PT/4/Rev.1, 2010, p. 24.

25
 paralizarse en ciertos temas por la ausencia de consensos al interior del
Consejo. Aquello es esperable, si consideramos que un amplio sector
académico y político que hoy está “representado” en el Consejo, per-
tenece a sectores vinculados a la derecha que apoyó el régimen militar
y cuyas visiones políticas, económicas o culturales dan cuenta de una
comprensión limitada de los derechos humanos y de la igualdad. Así,
hay consejeros que rechazaron abiertamente la aprobación de la ley de
interrupción del embarazo en tres causales; una ley que solo se ajustó a
los estándares mínimos de protección de los derechos humanos de las
mujeres y en circunstancias de que los órganos de los tratados, desde
1999, venían conminado a que Chile modificara la ley. Pero también
se observa rechazo al rol que debe cumplir el INDH frente a derechos
económicos. Por ejemplo, tres consejeros, rechazaron la presentación
de un amicus curiae ante el Tribunal Constitucional por la solicitud de
inconstitucionalidad de diputados de la Unión Demócrata Indepen-
diente (UDI) y Renovación Nacional (RN) en la eliminación de un
sistema de selección escolar por considerar, entre otros, que se vulnera
la libertad de enseñanza de los establecimientos escolares.54
Los desacuerdos internos en el Consejo y entre el Consejo y los pro-
fesionales del INDH se evidencian hace años, por ejemplo, en la ausen-
cia o la limitación del alcance de ciertas temáticas en su Informe Anual
sobre la situación de los derechos humanos en Chile. Como señalamos
en el capítulo sobre institucionalidad, las fuertes discrepancias han
estado referidas a la reforma de Carabineros, a los derechos de mani-
festación pacífica y a la evaluación del comportamiento de empresas
respecto al due diligence y su impacto en las comunidades, además de
los derechos sexuales y reproductivos y los abusos sexuales en las igle-
sias. Todo ello, al punto que el Informe que se evacuó al final de 2019
fue elaborado con la colaboración de un equipo ad hoc contratado por
el director del INDH.55
Si el desafío del INDH ha sido jugar un rol significativo en esta
crisis política y social, su diseño político-institucional lo puede llevar
a la autodestrucción o la irrelevancia. Su debilitamiento eliminaría un
importantísimo contrapeso en una situación crítica para el respeto y
la garantía de los derechos humanos. La disyuntiva de aceptar las li-
mitaciones internas, el debate de sus consejeros sobre la visita de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, muestran las tensio-
nes que socavan el fiel cumplimiento de su mandato, que se menciona
explícitamente en los estándares internacionales en la materia. Para el
INDH debió haber sido una buena noticia la visita in loco, pues le

54 Instituto Nacional de los Derechos Humanos, Situación de los Derechos Humanos en

Chile 2016, p. 97.
55 Véase capítulo, Alberto Coddou y otros, op. cit.

26
permitiría contar con un importante aliado en el sistema regional de
derechos humanos fortaleciendo su labor en la promoción y defensa de
los derechos humanos en el país.
Por su parte, la aprobación del Mecanismo Nacional de Prevención
contra la Tortura en abril de 2019, el que se radicó en el INDH, se
encuentra vigente desde octubre de 2019, ampliando el marco de pre-
vención contra la tortura. Sin embargo, su lenta instalación y falta de
empoderamiento en su rol se evidencia al no constatarse ninguna ac-
tuación ni declaración pública del Mecanismo por parte de las cuatro
expertas que ya se encuentran designadas. Si bien es entendible que
la instalación sea lenta, su función radica precisamente en la acción
urgente ante la grave situación que vivió el país durante meses. Si ante
una crisis de tal envergadura de graves violaciones no se vislumbra ac-
ción, el Mecanismo claramente está al debe, y esto podría ser una ad-
vertencia preocupante sobre su efectividad futura.
En el marco de la pandemia y sus efectos en la población privada de
libertad, no se conoció que el Mecanismo haya efectuado visitas a los
centros penitenciarios ni acciones relativas a supervisar las condiciones
en que estaban esas personas o de sus traslados, no obstante ello ocurrió
por parte del Departamento de Derechos Humanos del Colegio Mé-
dico, que visitó la ex Penitenciaría de Santiago, evacuando un informe
que fue presentado en la Comisión de Derechos Humanos del Senado
ante las autoridades de Gendarmería y la subsecretaria de Derechos Hu-
manos, en mayo de 2020. No existe una página oficial ni información
destacable en el portal del INDH, y menos aún se conoce si el Mecanis-
mo cuenta con los recursos suficientes para su funcionamiento.
Finalmente, la Subsecretaría de Derechos Humanos jugó un rol que
parecía subordinado a las definiciones del Ministerio del Interior y, en
consecuencia, más enfocado en una defensa de las fuerzas policiales
que en un discurso de derechos humanos a la luz del derecho interna-
cional. No se le pide a un órgano ministerial la misma independen-
cia que a la institución nacional autónoma de derechos humanos; sin
embargo, se espera que haga oír la voz de su mandato en cuanto a las
respuestas a la violencia policial y, también, respecto a las reparaciones
por los daños sufridos por manifestantes, especialmente, las lesiones
oculares que requerían atención médica y rehabilitación inmediata e
independiente de la determinación de eventuales responsabilidades pe-
nales, y que hasta el cierre de este Informe aún no se han zanjado.56 La
subordinación a la vocería del Ministerio del Interior se evidenció en
las respuestas a informes sobre las violaciones de derechos humanos
cometidas durante el estallido social, particularmente, en la reacción

56 Véanse capítulos, Ricardo Lillo y Claudio Fuentes, op.cit., y María Gabriela Valenzuela,
op. cit.

27
 a los informes de Amnistía Internacional, en 2019, y recientemente,
en octubre de 2020. Esta impresión se reiteró también hace poco en
relación con el programa de reparaciones sobre el cual se pronunció el
exministro Pérez, mientras el asunto debiera ser tratado por la Subse-
cretaría de Derechos Humanos. Además, el Estado aún no reconoce
de manera clara las violaciones de los derechos humanos cometidas
durante el estallido social, cuando, en los días previos al 18 de octubre
de 2020, en una nota ante las misiones diplomáticas extranjeras, omite
cualquier referencia a ellas.
Ciertamente, es definición del gobierno cómo distribuir los pesos
y vocerías ministeriales ante temas de derechos humanos −el derecho
internacional no impone reglas estrictas sobre el punto, sino princi-
pios de verdad, justicia, y participación−, pero todos los órganos del
Estado deben cumplir las obligaciones internacionales en materia de
prevención, acceso a la justicia y reparaciones. En este sentido, el for-
talecimiento del mandato y liderazgo de la Subsecretaría de Derechos
Humanos y su alineación con los estándares internacionales de dere-
chos humanos podrían contribuir a cumplir estas obligaciones, asunto
que, hasta ahora, el gobierno no ha logrado.

7. VERDAD, JUSTICIA Y REPARACIÓN FRENTE AL ESTALLIDO

Referirse a la verdad en el contexto de violaciones a los derechos huma-
nos no es una revancha política, sino un acto necesario para el escla-
recimiento de los hechos, ayudando a evitar la repetición de estos. Es
también una forma de reparación para las víctimas. Lo aprendimos y
estamos aprendiendo aún en relación con las violaciones graves y siste-
máticas de derechos humanos cometidas durante la dictadura militar
en que aún Chile no logra satisfacer la verdad, justicia y reparación a
las víctimas.57
Es obligación del Estado, ante violaciones de derechos humanos,
proveer acceso a la justicia −penal, administrativa y civil− y, ex oficio,
investigar, procesar y sancionar a los y las responsables, además, de
asegurar la reparación integral de las violaciones. Las violaciones masi-
vas, ocurridas principalmente entre octubre y diciembre de 2019, han
puesto al sistema de justicia penal ante un desafío no visto desde el
retorno a la democracia. Como indica el capítulo “Respuesta estatal
del sistema de justicia: obligación de prevenir e investigar violaciones a
los derechos humanos” de este Informe: “El tiempo transcurrido genera
un contraste complejo, así, tal como nos indicó una entrevistada, estos

57 Véase capítulo: Cath Collins, “¿Abrirán las grandes alamedas? Justicia, memoria, y no-
repetición en tiempos constituyentes”, en Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago,
Universidad Diego Portales, 2020.

28
meses han sido una eternidad para las víctimas de las violaciones, pero
para el sistema de justicia y las instituciones que lo conforman el tiem-
po transcurre de manera distinta. En efecto, las investigaciones están
en curso, pero afectadas por una pandemia que desde el mes de marzo
de 2020 tiene a gran parte de las instituciones del sector justicia tra-
bajando desde sus hogares, con capacidades limitadas y respecto de la
cual no hay duda de que ha afectado el funcionamiento normal de es-
tas. Es entonces difícil en este momento evaluar de manera categórica
el comportamiento de los organismos estatales; con todo a esta altura
es posible afirmar lo siguiente: el sistema de justicia criminal frente a la
pandemia hizo lo mínimo que se esperaba de él.”
Si bien el sistema de justicia penal no estuvo preparado para la ava-
lancha de denuncias que recibió a partir del 18 de octubre, innovó
−aunque, según muestra este Informe, más bien por iniciativa personal,
no necesariamente institucional− en sus respuestas para realizar con-
troles de detención, representación de imputados, e investigación de
violaciones de derechos humanos. Sin embargo, a septiembre de 2020,
solo 28 de 466 agentes individualizados como presuntos autores de
violaciones de derechos humanos han sido formalizados (un 0,4%), en
comparación con 6.867 denuncias contra agentes estatales. Lo anterior
no es resorte del Poder Judicial, sino del Ministerio Público, institu-
ción que lleva a cabo las investigaciones, formalizadas y sin formalizar
y que define los tiempos en las formalizaciones de imputados.58 Es cla-
ramente preocupante la falta de recursos y herramientas en el Minis-
terio Público para responder a la masividad de delitos que conllevan
características de violaciones de derechos humanos. Otra preocupación
es la ausencia, hasta el momento, de apertura de procesos por la pre-
sunta responsabilidad penal de los y las superiores jerárquicos, quie-
nes podrían haber ordenado ciertos operativos, tácticas o estrategias
de intervención o haber obrado con negligencia en su planificación, o
prevención de las violaciones de derechos humanos.
Si bien la persecución penal es un elemento clave para el acceso a la
justicia definido en el derecho internacional de los derechos humanos,
no es el único. En este sentido, el Ejecutivo no puede escudarse en la
postura de que solo a partir de pronunciamientos de los tribunales se
podría hablar de violaciones a los derechos humanos. El Estado debe
determinar y asumir la responsabilidad institucional y administrativa.
La labor de la Contraloría al respecto es y será clave; sin embargo, aún
no se ha indagado de manera suficiente en la responsabilidad institu-
cional de los Ministerios.
En relación con las reparaciones por violaciones a los derechos huma-
nos, especialmente, con lesiones importantes que requieren intervención

58 Véase capítulo, Ricardo Lillo y Claudio Fuentes, op. cit.

29
 inmediata, estas se deben basar en la responsabilidad administrativa o
institucional, no la penal que demora en establecerse y buscaría la in-
demnización por parte del agente policial. El Estado debe hacerse cargo
de estas reparaciones. Mientras las responsabilidades definitivas no es-
tén determinadas, el Estado puede considerar la respuesta como parte
de sus prestaciones gratuitas de salud, sin embargo, sería una violación
al debido proceso si se dilatara la determinación de responsabilidades
institucionales y administrativas y, por lo tanto, la asignación definitiva
de la reparación a las víctimas de violaciones a los derechos humanos.
En este sentido, estas reparaciones tienen, claramente, un carácter jurí-
dicamente distinto que los subsidios otorgados a víctimas de violencia
rural o a Pymes dañadas durante el estallido social.59
Producto del paro de los camioneros, el gobierno activó un plan de
medidas de reparación para enfrentar el apoyo a las familias de los con-
ductores que fallezcan, o resulten con invalidez total o parcial superior
al 70%, producto de delitos que sean calificados de terroristas, el apoyo
económico a las víctimas, en especial la reposición de las máquinas
de trabajo, entre otros.60 El paquete de medidas tiene un esquema de
lo que sería, en parte, una reparación integral. Las medidas fueron
anunciadas con gran agilidad, no así, las reparaciones que proceden de
violaciones a los derechos humanos por parte de agentes del Estado.
Dichas medidas han sido criticadas por algunos sectores, pues preci-
samente dan cuenta de un trato diferenciado que se da a las víctimas
dependiendo de quiénes sean los presuntos responsables.61
Otorgar pensiones de invalidez, como se propuso tempranamente
por parte del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a quienes
sufrieron lesiones oculares, no resuelve la reparación integral a la cual
las víctimas tienen derecho. Cabe recordar, que las lesiones oculares no
fueron las únicas −hay muertes a manos de agentes del Estado, actos
de tortura, además de lesiones de menor gravedad− que requieren una
reparación de parte del Estado, independiente de si se encuentran o no
los responsables materiales a través de procesos penales.
Hubo voces que llamaron −al considerar las violaciones ocurridas
como violaciones sistemáticas de derechos humanos, juicio que hasta el
momento no compartimos− a constituir una comisión de verdad sobre
los hechos ocurridos. Ciertamente, la verdad es fuente importante de
reparación societal y garantía clave de no-repetición. Sin memoria, la
probabilidad de repetir los agravios se presume alta y se considera que

59 Véase, La Tercera: “Destinan $ 1.400 millones para apoyar a 44 víctimas de la violencia

rural”, 14 de agosto de 2020.
60 Véase el capítulo, Antonia Rivas, “Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas en Chi-
le”, en Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.
61 Biobiochile.cl: “Harboe califica como ‘escandaloso’ acuerdo por reparación económica
del Gobierno con los camioneros”, 2 de septiembre 2020.

30
no se producen los cambios necesarios. La verdad judicial, en este con-
texto, es solo una parte de la verdad, y debe ser complementada por vi-
siones más amplias que abarcan las raíces de lo ocurrido, por ejemplo,
la discriminación estructural. Creemos que el Estado de Chile cuenta,
en principio, con la institucionalidad para ello, a través de su Instituto
Nacional de Derechos Humanos, su Congreso, y su inserción en el
sistema internacional de los derechos humanos, además de una socie-
dad civil que podrá participar de la construcción colectiva de la verdad
con enfoque de derechos humanos. Evitar el debilitamiento de estos
órganos, sin embargo, será clave para poder responder cabalmente a las
obligaciones de cesación de las violaciones, garantías de no-repetición
y reparación integral. En este sentido, urge que el Estado fortalezca el
INDH y se abstenga de toda actuación que pueda debilitar el rol, par-
ticularmente, del sistema interamericano de derechos humanos.

8. PANDEMIA, FUERZA MAYOR Y AGENDA SOCIAL POST-ESTALLIDO

La pandemia deja al descubierto los problemas estructurales de la des-
igualdad y la injusticia social que fueron foco importante de las ma-
nifestaciones después del 18 de octubre. El aumento del desempleo,
de la pobreza, y de la cantidad de personas que viven en situación de
calle o como allegadas,62 muestra que los avances hacia la eliminación
de la pobreza en los últimos años no fueron sustentables, en el sentido
que no se había logrado construir un sistema sólido de seguridad social
sin discriminación. Las reformas al sistema de pensiones, a la salud
pública y privada, y a una educación secundaria de calidad y sin dis-
criminación, al sistema de acceso al agua y a la regulación ambiental,
especialmente, de contaminación, siguen pendientes63 aún a un año del
estallido social. La pandemia no solo dejó al descubierto, sino profun-
dizó las brechas.
Ciertamente, el retiro del 10% permitió una respuesta a las necesi-
dades más inmediatas; sin embargo, el sistema de pensiones aún no ha
avanzado hacia la “realización progresiva” del derecho a la seguridad
social sin discriminación. La definición del reintegro estatal a los di-
neros que los y las cotizantes hayan retirado de sus cuentas de ahorro
personal, pendiente en la agenda legislativa, deberá tomar en cuenta el
principio de no-discriminación y, por lo tanto, diferenciar disimiles si-
tuaciones económicas de los y las afiliados/as. Así, no cumpliría con los
estándares internacionales reintegrar en la misma proporción, con fon-
dos públicos, el ahorro previsional de personas más aventajadas, en vez

62 Véase Informe SJM, Hogar de Cristo, Techo et al., 2020.

63 Véase Centro de Derechos Humanos UDP, Insumos para el debate sobre nuevas políticas
sociales para terminar con la discriminación estructural, 2019.

31
 de usar estos fondos públicos para la salud o la educación públicas.64
Este es un punto de relevancia, cuando entre los sectores más aven-
tajados pudieron acceder a estos ahorros para adquirir, por ejemplo,
segundas viviendas, cambio o adquisición de automóviles o invertirlos
en cuentas de ahorro más rentables.
Este Informe aborda algunos temas específicos, buscando mostrar el
avance y las brechas en el cumplimiento de las obligaciones internacio-
nales en cada materia. Como las agendas sociales, después del estallido,
fueron desplazadas por la pandemia abordaremos el impacto (inicial) en
esas agendas, específicamente, en materia de salud y no-discriminación,
trabajo, y agua.65 Mostraremos cómo las dificultades estructurales en
la garantía de los derechos sociales se agudizaron por la llegada de la
pandemia. Así, mientras la emergencia sanitaria global constituye en al-
guna medida una situación de fuerza mayor excusando, eventualmente,
el incumplimiento de las obligaciones internacionales, esto no se podría
decir en relación con los elementos estructurales que han producido,
desde mucho antes de la situación excepcional, fallas previsibles.
Desde abril, el gobierno mandó al Congreso varias iniciativas para
paliar el impacto económico de la pandemia. Se pueden distinguir dos
líneas: una de apoyo para personas y familias, y otra de apoyo para
empresas. En la primera, están el Ingreso Familiar de Emergencia, el
Bono Covid-19, el Préstamo Clase Media, el retiro del 10% de los
ahorros previsionales en las AFP, que fue impulsado por el Legisla-
tivo y rechazado inicialmente por el Ejecutivo; el Plan Solidario de
Conectividad, y la prohibición de cortes de luz y agua (no se incluye
el gas) durante el estado de catástrofe, así como el pago de la deuda
generada durante este período en hasta 12 cuotas posteriores. El IFE
y el Préstamo de Clase media no son cumulativos,66 y según econo-
mistas, los apoyos no se condicen con el costo de vida real en Chile.67
En el segundo tramo, está la ayuda para pymes y empresas: el crédito
Covid-19, el FOGAPE, la suspensión de pago de impuestos / deducible
por inversiones Covid-19, y la Ley de protección al empleo que benefi-
cia a trabajadores/as formales y las empresas. Desde una perspectiva de
derechos humanos, el Estado debe adoptar todas las “medidas apropia-
das” (Art. 2 PIDESC) para garantizar el mínimo vital para todas las
personas, preferentemente, a quienes pertenecen a grupos vulnerables.
Por lo tanto, a pesar de las necesarias consideraciones de sustentabili-

64 Véase, por ejemplo, Comité de los Derechos del Niño, Observación General 16, párr. 27.
Presupuesto con enfoque de derechos humanos.
65 Véase capítulos de la segunda parte de este Informe 2020.
66 Ciper.cl: “Bono de $500 mil: los ‘detalles’ de la ley que impiden a muchas personas co-
brar el medio millón prometido a la clase media”, 12 de agosto de 2020.
67 Véase, Ciper.cl: Columna de Marco Kremermann, “Cuarentena con 100 ‘lucas’ y la digni-
dad de los hogares chilenos”, 12 de mayo de 2020.

32
dad del presupuesto, no podría excluir de antemano la deuda pública o
el incremento de impuestos a quienes tienen más recursos, de la gama
de medidas en discusión como, según declaraciones públicas, está ocu-
rriendo. El Estado debe considerar, particularmente, la situación de
personas pertenecientes a grupos vulnerables, por ejemplo, personas en
situación de calle o que viven en campamentos. Así, se ha denunciado
que habría municipalidades que no entregarían una cantidad mínima
de agua potable a campamentos porque estos corresponden a tomas
ilegales de terrenos.68
Este Informe analiza el derecho a la salud desde dos perspectivas: pri-
mero, la respuesta del sistema de salud al estallido social69 y, segundo, su
respuesta a la pandemia, especialmente, en relación con ciertos grupos
vulnerables.70 Los capítulos deben mirarse en el contexto de los desa-
fíos generales que se plantean en el sistema de salud: la privatización
del segmento rentable de la salud, la ineficacia del sistema público y su
necesidad constante de derivar al sector privado −con deficiente regula-
ción de precios− para poder reducir las listas de espera; y la integración
vertical del sector que implica problemas de colusión y protección de
datos. Los proyectos de ley sobre la reforma de Fonasa, de enero de
2020, y sobre la reforma de isapres, de abril de 2019, no cambian la
estructura básica de este sistema ni de su financiamiento.
En respuesta a la pandemia, después de largos debates, se obligó al
sector privado a la entrega de respiradores, la repartición de camas en
forma centralizada (para el sector privado y público) y un tope para
las prestaciones Covid-19,71 y la activación automática de la Ley de
enfermedades catastróficas para el Covid.72 Por la emergencia, la lista
de espera (AUGE-GES) se triplicó en tres meses (marzo-abril-mayo
de 2020),73 sin existir aún claridad sobre la tasa de sobremortalidad
causada por enfermedades distintas o que no fueron provocadas por
el coronavirus. Las propuestas del sector privado de eliminar esta lista
de espera74 deben evaluarse con enfoque de derechos humanos, en el

68 Véase capítulo, Javiera Calisto y Pía Weber, “La crisis social también es ambiental: una
mirada desde el conflicto de las aguas”, en Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santia-
go, Universidad Diego Portales, 2020.
69 Véase capítulo, María Gabriela Valenzuela, op. cit.
70 Véase capítulo, María Belén Saavedra, “Derecho a la salud y pandemia en Chile”, en
Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.
71 Véase, Ministerio de Salud: “Minsal fija precio máximo que pagará fonasa por deriva-
ción a clínicas privadas”, 15 de abril de 2020.
72 Superintendencia de Salud: “Gobierno anuncia que Isapres deberán activar en forma
automática la Cobertura Adicional para Enfermedades Catastróficas durante la Alerta
Sanitaria”, 5 de julio de 2020.
73 Véase, por ejemplo, Biobiochile.cl: “Por pandemia: Se mantiene lista de espera de casi
70 mil personas para prestaciones ges”, 22 de septiembre de 2020.
74 El Mercurio: “La fórmula de la ACHS para reducir la lista de espera de operaciones no
GES en el sistema público de salud”, 16 de febrero de 2020.

33
 sentido que Chile aún está al debe, por ejemplo, en la regulación de
aranceles máximos por prestación y en la definición de las prestaciones
consideradas necesarias/cubiertas en cada tipo de enfermedad, para ha-
cer un uso eficiente del presupuesto público.
Finalmente, en el contexto del alto costo de medicamentos y el futu-
ro acceso a la(s) vacuna(s) contra el Covid-19, es fundamental no perder
de vista la regulación de propiedad intelectual y su inclusión en los
tratados de libre comercio. Así, el Centro de Derechos Humanos, tal
como otros, ha advertido que nuevos tratados de libre comercio como el
TPP-11 o su enmienda, como la Modernización de Acuerdo Comercial
entre Chile y UE, deben mantener la capacidad del Estado de adquirir
libremente los genéricos y bioequivalentes necesarios para garantizar el
derecho a la salud sin discriminación. De lo contrario, leyes como la
Ley Cenabast de 2019 que logró rebajar/regular el costo de ciertos me-
dicamentos también en las farmacias (Ley 21.198), o la futura ley sobre
genéricos (Boletín 9914-11, sin urgencia desde el 22 de enero de 2020),
muy probablemente perderían su posible impacto positivo.
Desde la perspectiva de algunos expertos, la pandemia y el estallido
social nos sitúan en lo que denominan una sindemia que se refiere a
“la interacción de múltiples agentes causales: condiciones sociales (po-
breza, desigualdad, injusticia, conflicto social, desempleo), procesos
ambientales (cambio climático, desastres socio naturales y ecológicos)
y estados patológicos (comorbilidades entre enfermedades como depre-
sión, diabetes e hipertensión que afectan a muchos chilenos y chilenas)
que potencian sus efectos negativos sobre la vida de los individuos y
exacerban la carga de enfermedad en ciertos grupos de la población”.75
En este sentido, la salud mental ha sido duramente afectada por la pér-
dida de empleo, sensación de inseguridad, miedo a la enfermedad e in-
certidumbre frente al contexto sanitario, social y político, todo lo cual
se exacerba con las condiciones específicas de grupos en situación de
mayor vulnerabilidad. La población en Chile tiene importantes indica-
dores de estrés y depresión, por tanto, las medidas que apuntan a pro-
teger la salud mental no pueden estar desvinculadas del mejoramiento
de las condiciones de vida para la población.76 En otras palabras, el
psicólogo o psiquiatra son importantes, pero al igual que el antidepre-
sivo no son suficientes para resolver la desmejorada salud mental de la
ciudadanía. Esta descripción corresponde a una violación del derecho
a la salud física y mental.
Para la gran mayoría de la población en edad laboral, es el traba-
jo −independiente, asalariado, precario, informal− la actividad que

75 Ciper.cl: “Sindemia, la triple crisis social, sanitaria y económica; y su efecto en la salud

mental”, 26 de junio de 2020.
76 Ibíd.

34
permite satisfacer las necesidades básicas, incluso, acceder al goce de
los derechos sociales como la vivienda, el agua, la salud, la educación
y, ciertamente, a una pensión al término de la vida laboral. En este
sentido, su afectación por el estallido social −en el caso de Pymes que
han tenido que suspender sus actividades o quebraron− o por la pan-
demia, tiene un impacto altísimo. En el capítulo sobre el derecho al
trabajo nos referimos al modelo de relaciones laborales caracterizado
por su precariedad y un sistema libre de despido. La contratación tem-
poral no exige ningún requisito de causalidad, pudiendo ser utilizada
para la realización de labores permanentes y la subcontratación puede
alcanzar incluso a la actividad o giro principal de la empresa sin límite
alguno. La causal de necesidades de la empresa para poner fin a una
relación laboral es la manifestación de un sistema de libre despido. En
el Informe 2019, nos referimos a formas de trabajo precarizado bajo
nuevas modalidades de contratación: la informalidad de los trabaja-
dores “colaboradores” de los servicios de reparto a domicilio el cual
sufrió un explosivo aumento durante la pandemia como una forma
de sustento.77 Los costos del trabajo son traspasados a los trabajadores
quienes, sin medidas de seguridad laboral ni seguros de accidentes del
trabajo, han permitido que la vida de muchos sea más segura durante
la pandemia, pero a costa de la vulnerabilidad de estos trabajadores y
trabajadoras precarizados. Ellos también se han manifestado pública-
mente y se esperan varias decisiones de los tribunales del trabajo sobre
el reconocimiento o no de estos trabajadores como asalariados78 y no
como “colaboradores-emprendedores”. Al cierre de este Informe, el Juz-
gado de Letras de Concepción había declarado la existencia de una
relación laboral condenando a la empresa Pedidos Chile Ya por despido
injustificado.79 Este sería el primer pronunciamiento sobre la materia.
Mientras tanto, los alcaldes de Providencia, Las Condes, Vitacura y Lo
Barnechea impulsan una iniciativa para que estos trabajadores paguen
una patente comercial. Se esgrime por algunos como una medida de
seguridad para los residentes de esas comunas contando con un em-
padronamiento de los repartidores/as, y, por otros, como un beneficio
para los propios trabajadores,80 pero ningún edil se ha referido a la
precariedad laboral como una motivación para regular esa actividad.

77 A inicios de la pandemia, los datos indican que en Chile había más de 200 mil traba-
jadores que prestaban servicios a plataformas digitales. Macarena Bonhomme, Arturo
Arriagada y Francisco Ibáñez, “La otra primera línea: COVID-19 y trabajadores de plata-
formas digitales”, Ciper Chile, 2 de abril de 2020.
78 Biobiochile.cl: “Situación laboral de trabajadores de delivery en Chile se abre a debate
tras sentencia en España”, 27 de septiembre de 2020.
79 Juzgado de Letras del Trabajo de Concepción, Arredondo Montoya con Pedidos Ya Chile
SPA, M-724-2020, 5 de octubre de 2020.
80 CNNChile: “Iniciativa busca que repartidores de delivery paguen patente municipal en
comunas de la zona oriente de Santiago”, 10 de octubre de 2020.

35
 Otro grupo altamente golpeado por los despidos producto del Co-
vid-19 han sido las trabajadoras de casa particular, las que tienen un
régimen especial de contratación y seguridad social, no pudiendo ac-
ceder en las mismas condiciones que el resto de los trabajadores asala-
riados. De hecho, según estimaciones de uno de los sindicatos, el 60%
de las TCP se encuentra sin una contratación formal, por lo cual ni
siquiera estaban en condiciones de acceder al fondo de indemnización
a todo evento.81
La discusión de una nueva Constitución Política abre la posibilidad
de reconfigurar nuevas bases para las relaciones entre trabajo y la pro-
tección de los derechos humanos de las y los trabajadoras/es.
En total, Contraloría informó en julio que, en los primeros 7 meses de
la pandemia, el Estado había desembolsado 1.700 millones de dólares en
las medidas para enfrentar la crisis, incluyendo el gasto en salud, seguri-
dad pública y control de cuarentenas, y los beneficios indicados arriba.82

9. PROCESO CONSTITUYENTE
La contundente movilización social que se produjo luego del estallido
social abrió la puerta a la posibilidad de un cambio constitucional. Sin
el estallido, no estaríamos discutiendo durante este año y los meses
venideros sobre un cambio constitucional, ya que el proceso anterior
se abandonó después de la realización de cabildos constituyentes en
2016.83 El proceso actual, por primera vez en la historia de Chile, será
realizado con participación de la ciudadanía, y será paritario, es de-
cir, con igual participación de mujeres y hombres en su elaboración,
e incorporará, por primera vez, escaños reservados para los pueblos
originarios. A solo días del cierre del Informe, conocimos el abrumador
triunfo del “apruebo” en el Plebiscito Constitucional y de la opción
“Asamblea Constituyente”. La votación por comuna en la ciudad de
Santiago mostró gráficamente una demanda de la ciudadanía por cam-
bios conforme a su condición socioeconómica.
Chile vive momentos históricos, y las amplias demandas de cam-
bios constitucionales son levantadas por distintos sectores que se pre-
guntan, por ejemplo, cómo debe proyectarse el cambio constitucional
desde una perspectiva de justicia de género.84 En este Informe solo re-
levaremos el rol del derecho internacional de los derechos humanos en

81 El Mostrador: “CuidaAQuienTeCuida: la compleja situación que enfrentan las trabaja-

doras de casa particular en tiempos de pandemia”, 19 de junio de 2020.
82 Véase, por ejemplo, Biobiochile.cl: “Sólo detrás del Minsal, Contraloría revela que Cara-
bineros y Gendarmería lideran gasto Covid”, 29 de septiembre de 2020.
83 Véase, “Síntesis de resultados de la etapa participativa del proceso constituyente
abierto a la ciudadanía”, 2015.
84 El Mostrador: “#ConstituciónConGénero: 18 connotadas profesoras lanzan libro gratui-
to para pensar en una Constitución con perspectiva de género”, 5 de octubre de 2020.

36
una nueva Carta Fundamental, y cómo a nuestro juicio los tratados
internacionales de derechos humanos deben quedar incorporados.
Los derechos humanos están reconocidos en los tratados internacio-
nales sobre la materia que Chile ha ratificado. En este sentido, existe un
compromiso internacional que una nueva Constitución no puede igno-
rar. De hecho, el Acuerdo de noviembre de 2019 reconoció como limi-
tante expresa a la “hoja en blanco” los tratados internacionales vigentes.
La actual Constitución incorpora el derecho internacional de los
derechos humanos a través de su artículo 5º inciso 2º, pero la interpre-
tación de este artículo ha sido controvertida en relación con la jerarquía
normativa que se le otorga a los tratados internacionales; en relación
con la auto-ejecutabilidad de las normas que sería necesaria para poder
invocar una norma convencional en un tribunal chileno; y en relación
a un problema crucial: cómo interpretar “los tratados internacionales
vigentes”, especialmente, si esta interpretación se realiza con o sin re-
ferencia a la jurisprudencia y la interpretación realizada por órganos
internacionales de derechos humanos. Finalmente, nada se dice en la
Constitución actual sobre la relación entre el derecho constitucional y
las normas de ius cogens o del derecho internacional consuetudinario
que protegen derechos humanos.
Estas lagunas tienen efectos directos en la protección de los derechos
humanos que nuestro sistema constitucional actual logre proporcionar.
Primero, a partir de la teoría del Tribunal Constitucional sobre la je-
rarquía infra-constitucional de los tratados de los derechos humanos,
pueden subsistir normas constitucionales, aunque resulten contrarias
a un compromiso del Estado en un tratado internacional de los dere-
chos humanos. En materias como las económicas (tratados de libre co-
mercio, por ejemplo), la subordinación de esas normas específicas a las
constitucionales se justifica porque son materias que, efectivamente, se
regulan por leyes en el ordenamiento interno. No obstante, ese no es el
caso para las materias que se consideran de importancia constitucional
como, en este ámbito, los derechos de las personas naturales. Enton-
ces, en un sistema coherente, los derechos consagrados en los tratados
internacionales de los derechos humanos debieran estar incorporados
con jerarquía constitucional.
Segundo, la teoría de la auto-ejecutabilidad de las normas proviene de
un sistema monista donde el reconocimiento de las normas internacio-
nales se da sin la necesidad de la incorporación de la norma internacio-
nal por el Congreso. Chile, sin embargo, es un sistema dualista donde
toda ratificación de tratados internacionales depende de la aprobación
del Congreso, y la respectiva incorporación de la normativa internacio-
nal a la interna. En este sentido, si una norma no fuera lo suficiente-
mente detallada para ser recogida y aplicada por los tribunales del país,
debieran crearse, en este momento de incorporación, los reglamentos

37
 correspondientes para permitir la plena aplicabilidad de la norma y no
una posterior limitación del compromiso internacional que sea contrario
a la norma consuetudinaria, reconocida en el artículo 27 de la Conven-
ción de Viena sobre el Derechos de los Tratados. La nueva Constitución
debiera proveer mecanismos que sean consistentes con el sistema dualista
y prescindir de la importación de teorías que no son coherentes con este.
Tercero, para la protección y garantía de los derechos humanos tal
como son reconocidos por Chile a nivel internacional, es clave la inter-
pretación de estos en conformidad con la interpretación que se les da
en el contexto internacional. De lo contrario, se crea una brecha arti-
ficial entre la garantía internacional que Chile ha asumido y la imple-
mentación a nivel interno, lo que resultaría en una elevada cantidad de
denuncias en los órganos internacionales de los derechos humanos. La
actual Constitución no hace referencia a la interpretación −tampoco la
interpretación constitucional− y la tradición se focaliza en una interpre-
tación formalista del derecho que está en claro contraste con las reglas
de interpretación del derecho internacional público consagradas en los
artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tra-
tados, y, en particular, las reglas y principios de interpretación del dere-
cho internacional de los derechos humanos, reconocidos, por ejemplo, en
el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Esta interpretación utiliza como “medio auxiliar” la jurisprudencia de los
órganos internacionales relevantes, tales como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, o el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, contrario a lo que la mayoría del Tribunal Constitucional
actual considera la forma correcta de interpretar los tratados de derechos
humanos (los incorporan sin las reglas de interpretación del derecho in-
ternacional). Para paliar este problema, varios países reconocen la inter-
pretación conforme (con el derecho internacional o el derecho interna-
cional de los derechos humanos) en sus constituciones, reduciendo así las
disonancias entre las lecturas internacionales y domésticas del derecho
internacional de los derechos humanos. Esto permite también, resolver
eventuales conflictos de interpretación entre distintas normas ratificadas
en conformidad con el mismo derecho internacional.
Finalmente, el silencio de la Constitución sobre normas tan crucia-
les como las normas de ius cogens −de máxima jerarquía en el derecho
internacional, de tal forma que no puede persistir acuerdo alguno en
contra de ellas− no refleja el compromiso diplomático que Chile ha
tenido con estas normas desde el retorno a la democracia.
Estos problemas deben resolverse, pero su solución no será suficien-
te para que la Constitución proteja cabalmente los derechos humanos,
especialmente, los derechos sociales. No podríamos considerar que una
cláusula de incorporación −considerada la idiosincrasia de la cultura legal
y judicial chilenas− se pudiera ‘desacoplar’ de la definición del catálogo

38
de derechos humanos, ni de las determinaciones de la Constitución eco-
nómica que pueden, en gran medida, facilitar o impedir el goce de los
derechos humanos en concreto. Es así como el proceso constituyente da
una oportunidad al país para finalmente otorgarles a los derechos hu-
manos −particularmente, a derechos sociales hasta ahora no reconocidos
como el derecho humano al agua y saneamiento, el derecho a la vivienda,
pero también derechos solo parcialmente reconocidos como el derecho a
la educación, el derecho a la seguridad social, o el derecho a la salud− la
importancia que se merecen. Por lo menos el núcleo de estos derechos,
definidos internacionalmente, debiera ser judiciable.
El derecho internacional no prescribe a los Estados qué modelo eco-
nómico deben adoptar; tampoco si lo deben definir a nivel constitucio-
nal o legal. Sin embargo, el modelo que se adopte debe ser compatible
con los derechos humanos y, ciertamente, facilitar su protección. En este
sentido, la Constitución debe facultar y obligar a los órganos del Estado
a regular el quehacer económico privado y público respetando y garan-
tizando los derechos humanos. Se ha demostrado que la Constitución
económica actual con su definición del Estado subsidiario no ha logrado
este propósito, en especial, en relación con los derechos sociales y la pri-
vatización (discriminatoria e insuficientemente regulada) de su garantía.
Ante el temor a que cambios al modelo económico conllevarían violacio-
nes a los tratados de libre comercio, hay un argumento tranquilizador:
estos mismos tratados de libre comercio están ratificados por países que
han optado por modelos económicos con índices mucho más altos de
redistribución y regulación, sin que se hayan declarado violados.
Finalmente, si una nueva Constitución no reconociera la prohibición
de la discriminación, por las categorías “sospechosas” definidas en el de-
recho internacional y la Ley 20.609 −además del principio de igualdad−
y, por lo tanto, la posibilidad de tomar acciones afirmativas a favor de
grupos históricamente discriminados, la protección de estos derechos se
encontraría con dificultades adicionales y podría quedar debajo de los
compromisos internacionales que Chile ha contraído. En este sentido,
Chile no estaría siendo capaz de eliminar la discriminación estructural
y la desigualdad que, como argumentamos, está en la base del estallido
social y hace que la pandemia sea tanto más difícil de sobrellevar para
algunos que para otros, dependiendo de su situación económica.

Lidia Casas B. y Judith Schönsteiner

Santiago, 26 de octubre de 2020

39
 PRIMERA PARTE:
RESPUESTA ESTATAL
AL ESTALLIDO SOCIAL
 EL INDH Y EL
ESTALLIDO SOCIAL

Alberto Coddou
Vicente Aylwin
Tomás Vial1

1 Agradecemos la ayuda de las alumnas de la Facultad de Derecho de la UDP, Javiera

Miranda y Daniela Cerón y del alumno Diego Antonio Hernández

43
SÍNTESIS

El presente capítulo analiza la respuesta del Instituto Nacional de

Derechos Humanos, INDH, frente al llamado estallido social, conclu-
yendo que pese a las tremendas exigencias que el dramático momento
impuso, fue capaz de ejercer sus facultades, aunque tensiones internas y
problemas de diseño institucional afectaron esa respuesta, levantando
interrogantes sobre su futuro como la principal institución de DDHH
del país.

PALABRAS CLAVES: institucionalidad de DDHH, Instituto Nacional

de Derechos Humanos, violaciones de DDHH, estallido social.

45
46
INTRODUCCIÓN

El presente capítulo pretende someter a evaluación, aplicando los es-

tándares de derechos humanos pertinentes, el rol del Instituto Nacio-
nal de Derechos Humanos (en adelante, INDH) con ocasión del de-
nominado estallido social. Para ello, se utilizarán diversas fuentes que
sirvan, de manera complementaria, para evaluar la acción del organis-
mo que está posicionado institucionalmente para someter a escrutinio
la acción estatal de acuerdo con estándares de derechos humanos. Se
realizaron siete entrevistas a actores relevantes, cuya participación fue
sometida a la aprobación del Comité de Ética en Investigación de la
Facultad de Derecho de Universidad Diego Portales. En términos ge-
nerales, el objeto del capítulo es contribuir a mejorar la capacidad de
reacción que tiene la institucionalidad de derechos humanos en Chile
para abordar situaciones sociales que involucran violaciones masivas de
derechos humanos.
La institucionalidad de derechos humanos está compuesta por los
órganos de la administración del Estado y por aquellos organismos
autónomos cuya función esencial es participar de la creación de nor-
mas y políticas públicas relativas a derechos humanos, adecuar el orde-
namiento jurídico chileno a los estándares contenidos en los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes, así como someter a evaluación el accionar estatal
a través del ejercicio de variadas atribuciones legales. En este contexto,
diversos organismos o entidades participan de la institucionalidad de
derechos humanos de diferentes maneras, dependiendo de sus manda-
tos y atribuciones legales, y teniendo como marco general la obligación
constitucional contenida en el artículo 5, inciso 2º, de la Constitu-
ción chilena.1 Así, por ejemplo, varios órganos públicos han creado

1 Ese artículo dispone que: “El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el
respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber
de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta
Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes.”.

47
 departamentos o unidades especiales dedicadas al tema de derechos
humanos, como ha sucedido en el caso de Carabineros o Gendarme-
ría, que participan, en conjunto con los órganos autónomos, como el
Ministerio Público o el INDH, en la institucionalidad de derechos
humanos del país. En el contexto del presente capítulo, nos vamos a
enfocar, principalmente, en el rol que cumplió el INDH durante el
estallido social, y en los desafíos institucionales que tiene por delante.
Como toda la institucionalidad estatal, el INDH tuvo que trabajar
al máximo de sus capacidades institucionales y operativas durante el
estallido social. Sin embargo, considerando la masividad y visibilidad de
las denuncias por violaciones a los derechos humanos, el rol del INDH
adquirió un carácter especial, en tanto tuvo que desplegar sus capaci-
dades y recursos humanos e institucionales para enfrentar situaciones
cuya escala e intensidad no había conocido desde su creación y para las
cuales, es probable, no estaba preparado.
En cuanto a los estándares de derechos humanos que servirán como
parámetro de evaluación del rol del INDH, tomaremos como refe-
rencia lo que se ha señalado en versiones anteriores de este Informe.2
En concreto, debemos referirnos al deber que recae sobre el Estado
de Chile de crear leyes e instituciones adecuadas para el cumplimien-
to de sus obligaciones internacionales. Este imperativo supone que el
Estado debe realizar los esfuerzos por elaborar y consolidar los mejo-
res arreglos institucionales posibles para cumplir con los compromi-
sos suscritos ante la comunidad internacional de derechos humanos.3
Adicionalmente, con respecto a las instituciones nacionales de dere-
chos humanos, es ineludible referirse a los estándares contenidos en los
llamados “Principios de París”, aprobados por la Asamblea General de
Naciones Unidades el 20 de diciembre de 1993, y que han sido inter-
pretados e implementados por una vasta experiencia nacional e inter-
nacional hasta la actualidad.4 En las diferentes secciones del capítulo,
iremos haciendo referencia a documentos o fuentes que dan cuenta de
cómo estos estándares han debido adecuarse a una práctica cambian-
te y a desafíos cada vez más importantes para Estados que enfrentan
problemas acuciantes y demandas por proteger los derechos humanos

2 Ver Alberto Coddou, “Institucionalidad de Derechos Humanos en Chile” en Jorge

Contesse, ed., Informe 2010, Santiago, Universidad Diego Portales, 2010, pp. 449-476;
Alberto Coddou, “La institucionalidad de derechos humanos en Chile: el Instituto Na-
cional de Derechos Humanos, la Subsecretaria de Derechos Humanos y la política ex-
terior de Chile”, en Francisca Vargas, (ed.), Informe 2019, Santiago, Universidad Diego
Portales, 2019, pp. 533-590.
3 Alberto Coddou, “Deberes generales de respetar, proteger y promover derechos fun-
damentales”, en Pablo Contreras y Constanza Salgado, (eds.), Manual sobre derechos
fundamentales. Teoría general, Santiago, LOM, 2017, pp. 373-402.
4 Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales (Principios de París), apro-
bados por la Asamblea General en la resolución 48/134, del 20 de diciembre de 1993.

48
de diversos grupos, en contextos de alta complejidad social. En la ac-
tualidad, como esperamos quede claro en el desarrollo del capítulo,
podemos hablar de una institucionalidad chilena de derechos humanos
que ha avanzado de manera significativa en los últimos años, en cuanto
a la expansión de sus capacidades y atribuciones para el cumplimiento
de las obligaciones generales de respetar, proteger y promover los de-
rechos humanos, pero que aún tiene algunas importantes tareas por
delante. La crisis estatal gatillada por el estallido social constituye una
oportunidad fundamental para reflexionar acerca de los desafíos que
esta institucionalidad tiene a futuro, sobre todo considerando el rol
crucial que compete al INDH.
A lo largo de este capítulo, iremos abordando los aciertos y desacier-
tos del INDH en su modo de reaccionar frente a la crisis masiva que
tuvo lugar a partir de octubre de 2019. Como punto de partida, resulta
sumamente ilustrativo lo señalado por un consejero de la entidad:

“El INDH reaccionó, no permaneció pasivo y la reacción visibilizó las

formas de vulneración a los derechos humanos. Ejerció las funciones
que tiene, pero creo que no es la reacción perfecta, hay una serie de
cosas que se pudieron hacer con más claridad.”5

Aunque este consejero estima que el INDH no ejerció al máximo

sus capacidades,6 lo cierto es que tuvo la aptitud de comunicar y visi-
bilizar las violaciones a los derechos humanos, funcionando como un
centro de monitoreo de lo que estaba pasando, recibiendo denuncias y
haciéndolas visibles. Como se verá más adelante, el INDH pudo tra-
ducir muchas de esas denuncias en acciones judiciales, aunque no sin
inconvenientes producto de sus propias limitaciones institucionales y
financieras.
No obstante lo anterior, la persistencia en la interposición de accio-
nes judiciales ha sido fundamental como mecanismo de producción
de verdad. En este sentido, el INDH cumplió una formidable labor de
investigación y recolección de datos. A este respecto, estimamos que el
INDH se ajustó a los estándares fijados por los Principios de París,7 en
el sentido de monitorear las situaciones de derechos humanos a nivel

5 Consejero 1, entrevista realizada el 14 de julio.

6 Ibíd.
7 En los Principios se establece que las INDHs deberán estar facultadas para recibir de-
nuncias y demandas y hacerlas llegar a las autoridades, entre otras.

49
 nacional y de ejercer las atribuciones legales pertinentes.8 Si bien las
facultades del INDH son limitadas en relación con la recepción, proce-
samiento e investigación de quejas individuales, en los hechos, ejerció
fuertemente dicho rol. De acuerdo con los Principios de París, las insti-
tuciones nacionales de derechos humanos (INDHs) deben desempeñar
sus atribuciones de la manera más amplia posible,9 siendo una de sus
principales responsabilidades la protección de los derechos humanos,
es decir, la prestación de ayuda para detectar e investigar abusos de los
derechos humanos y llevar ante la justicia a quienes los cometan.10 Por
otra parte, creemos que el INDH se ha ajustado a lo establecido por
el Subcomité de Acreditación de la Alianza Global de Instituciones
Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI, en inglés), en cuanto
a que las INDHs, como órganos independientes e imparciales, deben
desempeñar un rol especialmente importante al investigar las acusacio-
nes de violaciones de manera expeditiva, minuciosa y eficaz.11
Pues bien, la crisis social hizo emerger una serie de problemas y
tensiones internas que aquejan desde hace tiempo al INDH, y que
podrían tener algún vínculo con su capacidad de reacción, pero que,
además, develan ciertos problemas de diseño y permiten abrir el debate
sobre su arquitectura institucional de cara al proceso constituyente. En
las secciones que siguen, se expone latamente cómo el INDH afrontó la
crisis social y las dificultades, tanto intrínsecas como extrínsecas, que
tuvo en dicho proceso.
En cuanto a la metodología ocupada para la elaboración del pre-
sente capítulo, haremos referencia a documentos institucionales rele-
vantes –como los informes o cuentas de las instituciones públicas per-
tinentes y los informes de organismos internacionales–, a fuentes de
prensa abierta, a entrevistas semi-estructuradas con diferentes actores
de importancia, a documentos producidos por la sociedad civil, a la
diversa literatura académica sustancial para el cumplimiento del obje-
tivo general de este capítulo, así como a las peticiones de información
realizadas. El capítulo no se limitará a reproducir la información que

8 La Ley 20.405, que crea el Instituto Nacional de Derechos Humanos, estipula, en su ar-
tículo 3, que le corresponderá a este (en lo pertinente): 1.- Elaborar un Informe Anual.
(…);
2.- Comunicar al Gobierno y a los distintos órganos del Estado que estime convenien-
tes, su opinión respecto de las situaciones relativas a los derechos humanos que ocu-
rran en cualquier parte del país.
5.- Deducir acciones legales ante los tribunales de justicia, en el ámbito de su compe-
tencia.
9 Según el artículo A.2 de los Principios de París, una INDH debería poseer “el mandato
más amplio posible”.
10 ACNUDH, Instituciones nacionales de derechos humanos: antecedentes, principios, fun-
ciones y responsabilidades, pp. 24.
11 GANHRI, Observaciones generales del Subcomité de Acreditación, adoptadas el 21 de fe-
brero de 2018.

50
ya está disponible en diversos documentos institucionales −sobre todo
producidos por el INDH, que incluyen descripciones, análisis y esta-
dísticas impresionantes para cualquier observador externo, y que dan
cuenta de la magnitud de la crisis y de las tensiones que debió enfrentar
la institucionalidad de derechos humanos−, sino que pretende indagar
en las causas más profundas de esos conflictos.

1.1 El contexto previo a octubre de 2019

Como ya se ha señalado en versiones anteriores de este Informe, el
INDH ha sabido enfrentar diversas tensiones institucionales y con-
tingencias que han puesto a prueba su autonomía y su capacidad de
realizar adecuadamente el mandato legal que está obligado a cumplir.
Transcurridos diez años desde su creación, el INDH se ha instalado
como el principal órgano en materia de protección y promoción de
los derechos humanos, con una alta visibilidad e importancia para la
opinión pública. Así, en el Informe 2019 se indicó que el INDH se ha
posicionado como la principal institución en materia de protección y
de defensa de los derechos humanos de las personas, incluso por sobre
otras instituciones, como el Poder Judicial o Carabineros, y a pesar de
que sus atribuciones legales no son tan amplias como algunas INDHs
en el escenario comparado.12 No obstante, diversos conflictos inter-
nos que marcaron la salida de la anterior directora ejecutiva, Consuelo
Contreras, y la llegada de Sergio Micco en su reemplazo, enfrentaron al
INDH a cuestionamientos provenientes de diferentes actores de la vida
nacional. Dichos conflictos fueron ilustrativos de una progresiva frag-
mentación al interior del Consejo del INDH, el órgano político en-
cargado de tomar las decisiones fundamentales de la institución. Esto
motiva a preguntarse por el tipo de problemas que se venía gestando
con anterioridad al estallido y que pudiesen haber afectado la capacidad
de reaccionar ante este desafío social de una escala y una magnitud que
puso a prueba todos los engranajes institucionales del INDH.
Durante las semanas anteriores al 18 de octubre de 2019, el INDH
había advertido diversas situaciones complejas desde el punto de vista
de derechos humanos.13 De algún modo, levantó alertas tempranas y
envió señales a todas las instituciones estatales en torno a la escala de
los eventos que se sucederían posteriormente. Ello deja en evidencia el
rol preventivo del INDH, en relación a las violaciones de los derechos
humanos.
En esa línea, el INDH venía monitoreando algunas de las manifes-
taciones que tuvieron lugar en el Instituto Nacional, el emblemático

12 Alberto Coddou, Informe 2019, op. cit.

13 Entre ellas sus informes sobre violencia policial que, en ese sentido, fueron premoni-
torios. Ver en especial INDH, Informe programa de derechos humanos función policial y
orden público, años 2016, 2017, 2018.

51
 establecimiento educativo ubicado en el centro de Santiago. En la se-
mana que comenzó el lunes 13 de octubre, el INDH había sido ad-
vertido de diversas violaciones a los derechos humanos cometidas por
funcionarios de Carabineros en contra de estudiantes secundarios, que
durante esa semana habían estado llamando a “evasiones masivas” en
el Metro de Santiago, y que culminaron con variados hechos de vio-
lencia el viernes 18 de octubre. En este sentido, un alto funcionario
del INDH afirma que, con anterioridad a esa fecha, la institución se
había constituido en las estaciones Salvador y Los Héroes, así como
en distintas comisarías de la zona centro y algunas de la periferia de
Santiago, dado que a esas alturas habían recibido denuncias de malos
tratos y desnudamientos al interior de estos recintos.14 Durante las se-
manas posteriores, y hasta el comienzo de la crisis sanitaria en marzo
de 2020, el trabajo del INDH estuvo enfocado principalmente en re-
colectar información y ejercer sus atribuciones legales con respecto a
hechos relacionados con el estallido social.

1.2 El INDH ante los tribunales

De acuerdo con el “Reporte general de datos sobre violaciones a los
derechos humanos”15 de marzo de 2020, el INDH interpuso –según
los datos obtenidos desde el 17 de octubre de 2019 e ingresados hasta
el 13 de marzo de 2020– un total de 1456 acciones judiciales, de las
cuales 24 correspondieron a acciones de amparos y 1432 a querellas.
Conforme a la información entregada por la Unidad de Protección
de Derechos Legislación y Justicia (antes Unidad Jurídica y Judicial),
dicha cifra se ha visto fuertemente incrementada a la fecha de cierre de
edición de este capítulo, ascendiendo a un total de 2.066 las querellas
presentadas.16 Sin perjuicio de lo anterior, la cantidad referida repre-
senta menos de un cuarto de las denuncias recibidas por el INDH, las
que a la misma fecha se cifran en 8.831. En cuanto a su desglose, las
querellas fueron interpuestas por los delitos de violencia innecesaria,
lesiones, homicidio, tortura con violencia sexual y tortura y otros tra-
tos crueles, inhumanos y degradantes, siendo este último el delito que
concentra la mayor cantidad de casos.
No obstante haber recibido miles de denuncias y haber interpuesto
una gran cantidad de querellas –lo que de por sí representa un esfuerzo
institucional encomiable–, el INDH se ha visto enfrentado a una serie
de desafíos a la hora de realizar en forma efectiva su mandato legal,
específicamente en la tramitación judicial de las causas iniciadas en

14 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo.

15 Reporte general de datos sobre violaciones a los derechos humanos, 2020, disponible
en: https://www.indh.cl/bb/wp-content/uploads/2020/04/Reporte-INDH-19-de-mar-
zo-de-2020.pdf
16 Cifra actualizada hasta el 18 de julio de 2020.

52
ejercicio de su legitimación activa. Como se verá, aun cuando el INDH
ha desplegado al máximo sus capacidades y recursos humanos e insti-
tucionales, la masividad de las denuncias, la escasez de personal, el dé-
ficit presupuestario y la propia estructura y funcionamiento de diversas
instituciones estatales como la Fiscalía, la Policía de Investigaciones y
el Servicio Médico Legal, dificultan una respuesta judicial efectiva de
parte del Instituto.
Antes de revisar cada uno de estos desafíos y evaluar la capacidad
de reacción del INDH frente a ellos, cabe referirnos a la legitimación
activa del INDH. Si bien el artículo 3 Nº5 de la Ley 20.405 establece
que le corresponderá al INDH deducir acciones legales ante los Tribu-
nales de Justicia en el ámbito de su competencia, además de interpo-
ner querellas respecto de hechos que revistan carácter de crímenes de
lesa humanidad o de guerra, tortura, desaparición forzada de personas,
tráfico ilícito de migrantes o trata de personas, la doctrina ha entendi-
do que dicha enumeración no es taxativa, sino meramente ejemplar.17
En efecto, en cumplimiento del mandato de promoción y protección
de los DDHH emanado de su propia ley, así como de los tratados
internacionales ratificados y vigentes en Chile, el INDH ha ejercido
una competencia amplia, la que ha sido generalmente aceptada por los
Tribunales de Justicia.18 No obstante, durante el periodo objeto de este
estudio, es posible advertir que ciertos juzgados de garantía declararon
inadmisibles algunas de las querellas por delitos comunes presentadas
por el INDH en virtud de su falta de legitimación activa.19 En deter-
minados casos, estas resoluciones judiciales fueron confirmadas por la
Corte de Apelaciones respectiva.20 Lo anterior permite afirmar que no
existe un criterio unánime y que todavía subsiste una pugna entre dos
interpretaciones del articulo 3 Nº 5 precitado, a saber, una interpreta-
ción amplia que otorga primacía al rol de promoción y protección de
los derechos humanos, y una interpretación restringida, que se enmar-
ca en el tenor literal de la disposición.

17 Ver, por ejemplo, Raúl Letelier, “El Instituto Nacional de Derechos Humanos y la Ges-
tión de su Auctoritas”, en Javier Couso (ed.), Anuario de Derecho Público, Santiago, Uni-
versidad Diego Portales, 2011, pp. 152-166.
18 Véase, entre otras: Sentencia de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Talca, de fecha 29
de mayo de 2020, Rol de Ingreso 361-2020; Sentencia de la Ilustrísima Corte de Apela-
ciones de Antofagasta de fecha 20 de mayo de 2020, Rol de Ingreso 227-2020. También,
véase: INDH.cl: “Corte de Apelaciones de Santiago revoca decisión y declara admisible
querella del INDH por apremios ilegítimos”, 25 de junio de 2020; INDH.cl: “Corte de Ape-
laciones de Santiago revoca decisión y declara admisible querella INDH por apremios
ilegítimos a joven que recibió perdigones en crisis social”, 9 de junio de 2020.
19 Con fuerte preeminencia, el Juzgado de Garantías de Talca y el 1º Juzgado de Garan-
tías de Santiago.
20 Particularmente, la Corte de Apelaciones de Santiago y la Corte de Apelaciones de
Talca. Véase: Sentencia de la Corte de Apelaciones de Talca, del 26 de mayo de 2020,
rol de Ingreso 420-2020.

53
 Con todo, el ámbito de competencia del INDH se ha ido delinean-
do a través del establecimiento de criterios que permiten determinar
cuándo debe intervenir judicialmente y que han sido progresivamente
depurados y consignados en diversos modelos y protocolos de actua-
ción judicial.21 En suma, la competencia amplia ya referida, permitió
que el INDH presentara, en el contexto de la crisis social, querellas por
delitos no contemplados en la Ley 20.405, como son los de lesiones
graves y homicidio, entre otros. A mayor abundamiento y, en relación
con este punto, cabe agregar que cuando el INDH propone la interpo-
sición de querellas por delitos no comprendidos expresamente en la Ley
20.405, la decisión debe ser sometida al Consejo de esa entidad. Sin
embargo, en el contexto de las vulneraciones masivas de los derechos
humanos durante el estallido, el Consejo, excepcionalmente, delegó
esta facultad en la dirección del organismo para efectos de otorgarle
mayor celeridad a la labor judicial del INDH.22
En cuanto a los desafíos que debió afrontar el INDH en el con-
texto del estallido social, es preciso mencionar, en primer lugar, la
insuficiencia de recursos humanos de la institución para cubrir la
gigantesca carga de trabajo que se generó a partir del 18 de octu-
bre, como consecuencia de denuncias de violencia policial en el
contexto de manifestaciones, particularmente en el área jurídica
judicial. En concreto, los funcionarios del INDH tuvieron que
observar marchas, visitar comisarías y centros de salud, recibir y
sistematizar denuncias (cuestión para la cual se habilitó un for-
mulario online a partir del día 23 de octubre), recabar y sistema-
tizar material probatorio. Todo lo anterior, además de redactar,
interponer y tramitar acciones judiciales, entre otras funciones. Si
bien algunas sedes regionales del INDH poseían experiencia en
cumplir su mandato legal en situaciones de movilizaciones masi-
vas, como asimismo conocimiento de los modos en que Carabi-
neros ha operado en algunos casos para reprimir manifestaciones
sociales, 23 existe consenso entre los funcionarios entrevistados en
que uno de los mas graves desafíos fue la escasez de personal. Esto
se hizo más patente con el pasar de los días y el aumento exponen-
cial de las denuncias. En tal sentido, cabe aludir, en particular, a
la situación de las sedes regionales. En al menos diez de ellas los
equipos están compuesto por cinco personas, de las cuales sola-
mente dos son abogados, quienes tuvieron que desplegarse por los

21 Protocolo de intervención judicial y administrativa especializada en DESCA, 2019; Pro-

tocolo de intervención judicial del INDH, 2017; Minuta sobre función judicial del Insti-
tuto Nacional de Derechos Humanos, 2011.
22 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.
23 Funcionario 2, entrevista realizada el 13 de mayo de 2020; y funcionario 4, entrevista
realizada el 12 de mayo de 2020.

54
territorios efectuando labores de observación, además de cumplir
la función de interposición de acciones judiciales en las respecti-
vas regiones. 24
A causa de lo anterior, el INDH debió recurrir, a mediados de
noviembre, a la figura de abogados colaboradores, esto es, abogados
externos contratados a honorarios, cuyo fin es apoyar el área jurídica
judicial por medio de la redacción, interposición, tramitación y se-
guimiento de querellas, llegando a contratarse 41 a fines de diciem-
bre.25 Cabe señalar que la contratación de los abogados colaboradores
fue directa y no contempló ningún proceso de selección, cuestión
que, si bien permitió reforzar el equipo del INDH de manera rápida y
efectiva, no entregó las garantías de transparencia suficiente respecto
de los criterios tenidos a la vista para sumarlos a la institución. De
todas maneras, ese apoyo fue fundamental para poder sobrellevar el
enorme caudal de denuncias y, en general, descomprimir la carga de
los funcionarios de planta. Esta fue una de las estrategias que utili-
zó el INDH para hacer frente a la escasez de personal. De acuerdo
con lo informado por la Unidad de Protección de Derechos, hasta el
mes de abril del presente año el INDH contó con 35 abogados cola-
boradores para las sedes regionales, número que fue disminuyendo,
primero, por la baja en la cantidad de denuncias y, luego, a causa de
la crisis sanitaria provocada por el Covid-19 y el déficit presupuesta-
rio.26 Actualmente, se mantienen 27 abogados colaboradores, los que
son imprescindibles para sostener las acciones judiciales y cuya con-
tinuidad está condicionada al presupuesto disponible para el periodo
2020-2021. La falta de personal generará un problema gigantesco en
la tramitación de las causas judiciales una vez que estén formaliza-
das y se requieran abogados que intervengan activamente en ellas.
La tramitación adecuada del enorme caudal de querellas en curso
será, entonces, un enorme desafío. Esta sobrecarga queda en eviden-
cia en el capítulo sobre el análisis institucional del Poder Judicial,
Ministerio Público y Defensoría Penal Pública, del presente Informe,
donde se constata que, al 15 de septiembre de 2020, se habían inter-
puesto 2.499 querellas, de las cuales 2.329 se dirigieron en contra

24 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020; y funcionario 3, entrevista

realizada el 22 de abril de 2020.
25 Según consta en el Acta Nº522, del 6 de enero de 2020, hacia esa fecha se habían
contratado 41 abogados colaboradores a lo largo del país. En dicha sesión se hizo pre-
sente que “no obstante, que, si bien la medida anterior resulta sumamente loable, en
ningún caso será suficiente, habiéndose estimado que aún se requiere de un aumento
de presupuesto considerable para mejorar y ampliar la plantilla legal”.
26 Según consta en el Acta Nº549, de fecha 18 de mayo de 2020, los consejeros discutie-
ron respecto del presupuesto del INDH y Mecanismo Nacional para la prevención de
la tortura para el año 2021 y su eventual disminución en un 16,5% a causa de la crisis
sanitaria provocada por el Covid-19, y la incidencia de este déficit en el área judicial.

55
 Carabineros, 126 contra Fuerzas Armadas, 22 contra la Policía de
Investigaciones, y una contra Gendarmería.27
Otro de los desafíos que tuvo el INDH fue el de la sistematización
de denuncias y recopilación de material probatorio, lo que ciertamen-
te implicó una tarea de grandes proporciones, atendido el contexto
de denuncias masivas y la escasez de personal. Para abordar este reto
fue fundamental la articulación entre el INDH y la sociedad civil. En
primer lugar, hay que destacar que muchas de las denuncias de vulne-
raciones de DDHH llegaron a través de organizaciones de la sociedad
civil, así como también parte del material probatorio.28 En este sentido,
las distintas comunidades universitarias, conformadas principalmente
por alumnos y docentes, cumplieron un rol trascendental en cuanto
efectuaron un trabajo de sistematización de relatos, videos y fotos de
las víctimas, lo que, además, se constituye en una valiosa fuente de
material probatorio que podría ser, a juicio de un director regional, de
gran utilidad frente a una eventual Comisión de Verdad.29 Asimismo,
esas comunidades cumplieron una labor de observación de comisarías
y centros de salud de manera muy eficaz, atendida la capacidad de des-
pliegue en terreno que poseen este tipo de grupos, y entregaron apoyo
en la redacción y tramitación de acciones judiciales. Por otra parte,
cabe destacar que hubo una fuerte colaboración con otros organismos
de derechos humanos, con los cuales ya existía un vínculo previamen-
te constituido, lo que permitió una fluida relación de cooperación en
todos los ámbitos ya referidos.30 En concordancia con lo anterior, el
INDH reconoció que “las personas defensoras de derechos humanos
han desempeñado un rol fundamental durante la situación de crisis
que atraviesa el país. A través de organizaciones de la sociedad civil,
grupos autoconvocados o de manera individual han ejercido labores de
observaciones del actuar policial, de asistencia médica durante las ma-
nifestaciones, de monitoreo de las condiciones de detención en unida-
des policiales y de registro de personas heridas en centros de salud. Del
mismo modo, han contribuido a informar y activar los mecanismos
de protección de los sistemas internacionales de derechos humanos”.31
Finalmente, es preciso referir otra serie de desafíos que no depen-
den del INDH y relacionados a su vínculo con otros organismos del
Estado que inciden, directamente, en el éxito de los procesos judiciales
iniciados por la institución. El primero de ellos tiene que ver con la

27 Ver: Claudio Fuentes y Ricardo Lillo, “Análisis institucional del Poder Judicial, Ministerio
Público y Defensoría Penal Pública”, en Marcela Zúñiga (ed.), Informe 2020, Santiago,
Universidad Diego Portales, 2020.
28 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.
29 Ibíd.
30 Funcionario 4, entrevista realizada el 12 de mayo de 2020.
31 Alberto Coddou, Informe 2019, op. cit., p. 66.

56
arquitectura institucional del aparato punitivo que no contempla fisca-
lías especializadas en derechos humanos dentro de la estructura insti-
tucional del Ministerio Público.32 Ello supone, según advierte un alto
funcionario del INDH, un serio conflicto para los fiscales que deben
perseguir eventuales delitos cometidos por funcionarios de la Policía de
Investigaciones y de Carabineros de Chile, en la medida que son esas
mismas instituciones policiales las que los auxilian en la investigación y
persecución de los delitos comunes.33 Lo anterior ha dificultado la inves-
tigación y sanción de casos de violaciones a los DDHH perpetrados por
agentes del Estado, en particular, los cometidos por las policías. Según
datos entregados por la Unidad de Protección de Derechos del INDH,
en 2019, de los más de 3.800 casos por violencia institucional que inves-
tigó la Fiscalía, solo un 1,1% terminó con sentencias condenatorias, y un
70% de ellos finalizó con salidas alternativas. El conflicto de intereses,
señalado previamente, se ilustra de mejor manera al comparar la tasa de
sentencias condenatorias en casos de violencia institucional asumidos en
forma exclusiva por el Ministerio Público con aquellos casos en que el
INDH se hace parte. En estos últimos, el porcentaje de sentencias con-
denatorias aumenta en un rango de entre un 15% y un 20%.34 35 Este es
un dato muy relevante, ya que muestra la importancia de que el INDH
participe de manera activa en los procesos judiciales por violaciones a los
derechos humanos cometidas por agentes del Estado.
Por otra parte, y en estrecha relación con lo anterior, llama fuer-
temente la atención que desde el 18 de octubre de 2019 al 31 de
marzo de 2020 se registraron 8.827 investigaciones penales por vio-
lencia institucional,36 de las cuales en menos de un 1% Fiscalía ha
decidido formalizar.37 A ello se suma que el Ministerio Público ha

32 Cabe señalar que, no obstante, la inexistencia de fiscalías especializadas en derechos

humanos, el Ministerio Público cuenta con una Unidad Especializada en Derechos Hu-
manos, creada en 2017. Para conocer cómo funcionó esta Unidad durante el estallido
social ver: Claudio Fuentes y Ricardo Lillo, “Respuesta estatal del sistema: la obligación
de prevenir e investigar violaciones a los derechos humanos”, en Marcela Zúñiga (ed.),
Informe 2020, Santiago, Universidad Diego Portales, 2020.
33 Algo ya advertido en la investigación sobre casos de tortura. Ver para ello Sabrina Pe-
rret y Eduardo Alcaino, “La Tortura en Chile: estado actual desde la reforma procesal
penal”, en Tomas Vial (ed.) Informe 2015, Santiago, Universidad Diego Portales, 2015.
34 Según consta en el Acta Nº 522, del 6 de enero de 2020, se realizó un análisis histórico
de las querellas interpuestas por el Instituto desde su creación. De acuerdo con dicho
análisis, la tasa de sentencias condenatorias en querellas impulsadas por el INDH es
de 25% versus un 3% cuando los delitos son perseguidos por el Ministerio Público sin
participación del INDH.
35 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.
36 Fiscalía, Ministerio Público de Chile, Cifras Violencia Institucional, 18 de octubre de 2019
al 31 de marzo de 2020, Informe Unidad Especializada en derechos humanos, violencia de
género y delitos sexuales, 15 de julio 2020.
37 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020. Así también se constata en:
Claudio Fuentes y Ricardo Lillo, Informe 2020, op. cit.

57
 determinado en muchos casos no perseverar, sin que se hayan cum-
plido las diligencias mínimas que se encuentran establecidas en el
Instructivo del Fiscal Nacional respecto de la investigación de vio-
lencia institucional. En la actualidad, de acuerdo a los datos informa-
dos por la Unidad de Protección de Derechos, del total de querellas
interpuestas solo existen 25 formalizaciones. Precisamente por lo an-
terior, el director del INDH ha manifestado su inquietud señalando
que: “Preocupa muchísimo el avance de las investigaciones de delitos
asociados a la crisis social. La lentitud del sistema se ha transforma-
do en nuestro mayor obstáculo [...] Si se mantiene la lentitud de las
investigaciones, no tendremos ni verdad ni justicia al final de este
Gobierno.”.38 En el mismo sentido, la Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos (ACNUDH) consignó en su informe
sobre la misión efectuada a Chile: “Preocupa a la ACNUDH el bajo
número de formalizaciones contra presuntos autores de violaciones a
los derechos humanos, pese al gran número de denuncias y acciones
judiciales. Preocupa también la falta de información pública por par-
te de las fuerzas de seguridad sobre las acciones que han sido adopta-
das para garantizar la rendición de cuentas.”39
Sin perjuicio de lo anterior, varios altos funcionarios del INDH
se refirieron a la existencia de una relación fluida y colaborativa con
Fiscalía de Chile, lo que habría permitido gestionar eficazmente los
asuntos relativos a las denuncias efectuadas por el INDH.40 En tal
sentido, existió contacto directo con los fiscales regionales, además
de haberse llevado a cabo reuniones periódicas con las distintas
fiscalías locales. Asimismo, en algunas regiones se designó un fiscal
para que se hiciera cargo del contacto con el INDH y se dedicara
exclusivamente a la investigación de los casos por violaciones a los
derechos humanos. Como se advierte, no obstante la buena dispo-
sición que ha mostrado la Fiscalía, hay problemas que dificultan
las investigaciones como, por ejemplo, el hecho de que las policías
no se encuentren generalmente capacitadas en materia de derechos
humanos o que la Policía de Investigaciones casi no cuente con
equipos especializados para la investigación de la violencia insti-
tucional, disponiendo de una Brigada de DDHH que solo tiene
presencia en Santiago.41 Esa voluntad de cooperación también fue

38 Emol.cl: “Sergio Micco: ‘Nos preocupa muchísimo el lento avance de las investigacio-
nes de delitos asociados a la crisis social’”, 18 de julio de 2020.
39 ACNUDH, Informe sobre la Misión a Chile 30 de octubre-22 de noviembre de 2019, p. 30.
40 Entrevistas funcionarios 1, 2, 3, 4.
41 Según consta en el Acta Nº 522, del 6 de enero de 2020, los consejeros advierten que
“una de las problemáticas con que deberá lidiar el INDH en sede jurisdiccional, es la
falta de formación en DDHH de los operadores de justicia, incluyéndose dentro de
estos últimos no solo a los magistrados y fiscales, sino también a los funcionarios del
Servicio Médico Legal”.

58
destacada por los funcionarios en relación a la Defensoría Penal Pú-
blica, con la que, según explican, existió una comunicación perma-
nente, en particular en procedimientos en comisarías42 y, en forma
secundaria, en materia de audiencias de detención, en que el INDH
ayudó a la DPP informando las circunstancias de las detenciones
que observó.43
Por último, es preciso referirnos a la falta de capacidad del Servicio
Médico Legal para efectuar los procedimientos contemplados en el
Protocolo de Estambul para la investigación y documentación eficaz
de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradan-
tes.44 Como ya señalamos, la mayoría de las querellas interpuestas
por el INDH son precisamente por tortura, por lo que la operati-
vidad del Protocolo de Estambul es fundamental para efectuar las
pericias pertinentes a las víctimas de estos delitos, con el fin de poder
acreditar la existencia de tortura. Pues bien, solo en un 22% de los
casos de querellas por torturas se han realizado los procedimientos
que contempla el Protocolo,45 lo que se explica por dos factores: en
primer lugar, porque son pocos los funcionarios capacitados para
efectuarlos, y se encuentran radicados principalmente en Santiago; y,
en segundo lugar, porque a raíz de la crisis sanitaria por Covid-19, el
Servicio Médico Legal suspendió la realización de los procedimien-
tos contemplados en el denominado Protocolo durante los meses de
marzo, abril y mayo de 2020.
Todos los problemas y desafíos antes referidos dificultan la posibili-
dad de que, por medio de los procesos judiciales en curso, se esclarezca
lo ocurrido y se repare a las víctimas, por lo que debe existir un especial
esfuerzo interinstitucional orientado a alcanzar verdad, justicia, no im-
punidad y reparación de las víctimas.
1.3 Función consultiva y participación en atribuciones de las Cámaras
del Congreso Nacional
Respecto a la relación entre el INDH y los otros poderes del Estado,
se estudió la participación de esta institución en las diversas instancias
que se dieron en el Congreso Nacional en los siguientes ámbitos: en el
estudio de leyes de la llamada Agenda de Seguridad; en las Comisiones
de DDHH de ambas Cámaras; en los casos de invitación a exponer

42 Funcionario 4, entrevista realizada el 12 de mayo de 2020.

43 Funcionario 2, entrevista realizada el 13 de mayo de 2020.
44 Problema referido durante entrevista a funcionario 1, realizada el 27 de mayo de
2020. Por su parte, consta en el acta Nº 550, del 25 de mayo de 2020, que se analiza-
ron las limitaciones de recursos y capacidades que tiene el Servicio Médico Legal. Se
discutió, en concreto, la posibilidad de solicitar en forma extraordinaria recursos al
Estado para capacitar a los funcionarios del Servicio Médico Legal en la aplicación del
Protocolo de Estambul.
45 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.

59
 sobre los acontecimientos a partir de octubre; y en las comisiones in-
vestigadoras y de acusación constitucional que se crearon a partir de
ellos.
Respecto a los proyectos de ley de la llamada Agenda de Seguridad,
el gobierno englobó bajo esa denominación a siete proyectos de ley.46
De ellos, seis tuvieron actividad en el período bajo análisis en este capí-
tulo, ya sea en sesiones de comisión, informes y/o sesiones de sala. En
solo uno de ellos –el Proyecto de Ley de Modernización de las Policías
(Boletín 12250-25)– asistió un funcionario del INDH a alguna de esas
instancias, aunque solo en calidad de observador.47 De los seis restantes
que tuvieron movimiento, en solo uno se hace mención al Informe
Anual del INDH en alguno de sus informes (en el Proyecto de reforma
constitucional que permite a las Fuerzas Armadas colaborar en la pro-
tección de la infraestructura crítica del país [Boletín 13086-07]). En
los otros 5 proyectos no hay mención o referencia alguna al INDH, ni
constancia de recibir informes de esa institución.
La participación del INDH fue sin duda más intensa, tanto en
número y calidad de las intervenciones como en la importancia de
los funcionarios que asistieron, en las diversas sesiones de las Co-
misiones de Derechos Humanos de ambas Cámaras convocadas
con ocasión del estallido social. Así, en la Comisión de DDHH de
la Cámara de Diputados, entre octubre y marzo del presente, los
funcionarios del INDH, incluyendo directores regionales y el pro-
pio director, Sergio Micco, fueron recibidos en siete ocasiones. En
el caso del Senado, en la Comisión de DDHH, entre las mismas
fechas, el Instituto participó en 12 ocasiones.48 En todas ellas los
miembros del INDH, su director nacional, directores regionales y
el jefe de la Unidad Jurídica, expusieron en la línea de la informa-
ción entregada por ese organismo en sus reportes oficiales. Es decir,
sobre las acciones realizadas, los antecedentes recibidos y las cifras
de los casos de violaciones.

46 El Proyecto de ley que modifica el Código Penal para tipificar como delito la alteración
de la paz pública mediante la ejecución de actos de violencia, y agrava las penas apli-
cables, en las circunstancias que indica; Proyecto de ley que establece el ocultamiento
de la identidad como tipo penal, circunstancia agravante y caso de flagrancia (Boletín
12894-07); Proyecto de Ley que establece un Estatuto de Protección para Carabineros,
PDI y Gendarmería (Boletín 13124-07); Proyecto de Ley que moderniza el sistema de
inteligencia del Estado (Boletín 12234-02); Proyecto de Ley de Modernización de las
Policías (Boletín 12250-25); Proyecto de reforma constitucional que permite a las Fuer-
zas Armadas colaborar en la protección de la infraestructura crítica del país (Boletín
13086-07); Proyecto de Ley de Especialización de Policías (Boletín 12699-07).
47 Fueron las abogadas del INDH Nicole Lacrampette y Tania Rojas. Ver 1º y 2º Informe de
Comisión de Seguridad Pública.
48 De hecho, el director regional de Valparaíso, Fernando Martínez, asistió, entre el 23 de
octubre y el 29 de enero, en cinco oportunidades a la Comisión de Derechos Humanos
del Senado.

60
 El INDH tuvo también una importante participación en las tres co-
misiones de acusación constitucional que se produjeron en el periodo,49
y en la comisión de investigación de los actos de los ministerios del
Interior, Defensa y de las FFAA y de Orden y Seguridad.50 Al respecto,
probablemente la actuación más relevante del Instituto fue durante la
acusación contra Andrés Chadwick, que fue aprobada por ambas Cá-
maras, por su responsabilidad en relación a las vulneraciones a los dere-
chos humanos ocurridas durante la crisis social, mientras era ministro
del Interior. En la sesión del 29 de noviembre del 2019, compareció
frente a la Comisión el director del INDH, Sergio Micco, los conseje-
ros Frontaura, Perutzé, Romero, Donoso y Ljubetic, y los directores re-
gionales de Tarapacá, Coquimbo, Valparaíso, Metropolitana, Maule,
Bio Bío y el jefe de la Unidad de Protección de Derechos. En esa oca-
sión también comparecieron representantes de las dos organizaciones
de funcionarios del INDH.
En su presentación, el director Micco, expuso las actuaciones del
INDH durante el período, señalando que se habían producido graves
violaciones de derechos humanos,51 pero expresamente indicó que no
le correspondía pronunciarse sobre la acusación constitucional.52 Los
directores regionales complementaron esa información con cifras y
casos específicos producidos en sus respectivas regiones. Los demás
consejeros no intervinieron, pero sí los hicieron ambas asociaciones
de funcionarios. La Asociación de Funcionarias y Funcionarios del
INDH (en adelante, AFFINDH) señaló que los hechos ocurridos
desde octubre permitían sostener que se han producido graves, gene-
ralizadas y sistemáticas violaciones de derechos humanos.53 A su vez,
la Asociación de Funcionarios Defensoras y Defensores de Derechos
Humanos del INDH (en adelante, ANDEDH) concluyó que fueron
graves y masivas.54 La intervención de estas asociaciones gremiales,
surgidas principalmente para la defensa de los intereses de los fun-
cionarios del INDH, constituyen un ejemplo de lo problemático que
puede ser para una institución autónoma tener diferentes voces ante
un mismo tema, o mostrar desavenencias públicas en asuntos tan
delicados como la defensa y la protección de los derechos humanos.
Estas intervenciones, que en el fondo contradecían la opinión del
director nacional, constituyen un ejemplo más del conflicto que ha

49 Estas fueron, en orden cronológico, la primera en contra del ex ministro del Interior,
Andrés Chadwick, que fue aprobada, una segunda en contra del Presidente de la Re-
pública, Sebastián Piñera, que fue rechazada, y otra en contra del intendente de San-
tiago, Felipe Guevara, que fue también rechazada.
50 Al cierre de este Informe aún sin informe.
51 Acta de Sesión 15º, 29 de noviembre, p. 6.
52 Ibíd., p. 13.
53 Ibíd., p. 77.
54 Ibíd., p. 85.

61
 caracterizado, en buena parte, el trabajo interno del INDH, como se
verá más adelante.
En el caso de la acusación contra el Presidente de la República, el
director Micco volvió a señalar que se habían producido graves y reite-
radas violaciones, pero que en lo relativo al carácter sistemático de esas
violaciones a los derechos humanos, eso debía resolverlo la Comisión,
pues dentro del Consejo del INDH había un debate al respecto. Preci-
só en ese sentido “que lo que hemos dicho en forma unánime es que no
tenemos los antecedentes para decir si las violaciones a los derechos hu-
manos son sistemáticas o no”.55 Por su parte, en el caso de la acusación
constitucional contra el intendente Guevara, solo se envió una minuta
con cifras recopiladas por el INDH. En cuanto a la Comisión investi-
gadora sobre los actos de los Ministerios del Interior, Defensa y de las
FFAA y de Orden y Seguridad, asistió el jefe de la Unidad Jurídica,
Rodrigo Bustos y la abogada Nicole Lacrampette, quienes expusieron
sobre los casos en los cuales se había querellado el INDH.56

2. CONFLICTOS Y PROBLEMAS INSTITUCIONALES

2.1 Conflictos internos

El estallido social ha puesto a prueba a toda la institucionalidad estatal,
incluyendo aquellos organismos autónomos usualmente encargados de
la supervisión y control de la administración del Estado. En particular,
en el INDH se han observado diversas tensiones, tanto externas, en
su relación con otras entidades públicas y con la sociedad civil, como
internas, incluyendo discrepancias al interior de su Consejo y entre
la Dirección y los funcionarios de la institución. En lo que sigue, nos
referiremos a estas últimas.
Por un lado, los funcionarios y funcionarias de la institución mani-
festaron su descontento y rechazo por las gestiones del director y sus
declaraciones en, al menos, tres ocasiones. La primera de ellas fue una
reacción a las declaraciones emitidas, en noviembre de 2019, por el
director Sergio Micco en el programa “Mesa Central” de Canal 13, en
cuanto señaló que, en su concepto, no existirían violaciones sistemáti-
cas a los derechos humanos en Chile, toda vez que no habrían políticas
estatales explícitas que directa e intencionadamente tuvieran la finali-
dad de violar derechos humanos.57 58 Frente a ello, el 4 de noviembre de

55 Acta de Sesión 10ª, p. 110.

56 Acta sesión 3ª.
57 Mesa Central, Canal 13, domingo 3 de noviembre del año 2019. Estas declaraciones no
solo trajeron la reacción interna descrita, sino también una reacción externa, con cri-
ticas en redes sociales y agresiones directas a los funcionarios del INDH que actuaban
como observadores de las manifestaciones.
58 Funcionario 5, entrevista realizada el 6 de mayo de 2020.

62
2019, la ANDEDH efectuó un llamado al Consejo del INDH a recti-
ficar las declaraciones del director del Instituto, esgrimiendo que, ade-
más de haber incurrido en un error técnico, estaría atentando contra el
mandato institucional.59 Por su parte, la AFFINDH (la otra asociación
de funcionarios del INDH) emitió una declaración pública mediante
la cual rechazó en forma categórica los dichos del director, afirmando
que relativizaban las graves violaciones a los derechos humanos ocu-
rridas en Chile durante el estallido.60 Junto con constatar la existencia
de violaciones graves, masivas y sistemáticas, la AFFINDH cuestionó
los criterios que tuvo a la vista Micco para descartar la existencia de
sistematicidad, señalando lo siguiente: “Es absolutamente falso afirmar
que este tipo de crímenes solo puede ser cometido mediante políticas
explícitas y concertadas de terrorismo de Estado. Las violaciones masi-
vas o sistemáticas de derechos humanos pueden producirse dentro de
contextos formalmente democráticos y no siempre responden a políti-
cas activas, sino que también a falta de políticas adecuadas o a la tole-
rancia con prácticas de violación a los derechos humanos.”61 En razón
de lo anterior, la AFFINDH exigió la renuncia de todo el Consejo del
INDH, incluyendo al director, por “desatender gravemente el rol de
defensa irrestricta de los derechos humanos, para la que fueron desig-
nados/as, anteponiendo intereses partidistas y personales antes que los
de la ciudadanía”.62
Posteriormente, el 12 de enero de 2020, la ANDEDH cuestio-
nó nuevamente al director, quien había declarado que al interior del
INDH existía una crisis de pluralismo interno, y cuya expresión sería
la existencia de un “sesgo” político.63 Dicha falta de pluralismo, señaló
Micco, no se reproduciría al interior del Consejo, el que sería “comple-
tamente pluralista”.64 Pues bien, la ANEDH desmintió la acusación
señalando que “la dotación del Instituto es resultado de procesos de
selección desarrollados a través de concursos públicos que consideran
la especialización y experiencia laboral de las personas postulantes,
en base a las necesidades institucionales y al cumplimiento de los ob-
jetivos del INDH”.65 Por otra parte, denunció que las declaraciones
eran emitidas luego de despidos y no renovaciones de contratos de 11
funcionarios, sumado a “la contratación de más de 10 personas que
realizan funciones de asesoría bajo su dependencia directa”.66 Por su

59 Comunicado ANDEDH, 4 de noviembre de 2019.

60 Declaración Pública de AFFINDH, 6 de noviembre de 2019.
61 Ibíd.
62 Ibíd.
63 Radio Biobío.cl: “Micco reconoce ‘sesgo’ en el INDH aunque asegura que Consejo del
organismo es pluralista”, 10 de enero de 2020.
64 Ibíd.
65 Declaración Pública de ANDEDH, 12 de enero de 2020.
66 Ibíd.

63
 parte, la AFFINDH publicó al día siguiente un comunicado exigien-
do disculpas públicas y el inicio de un proceso de mejoramiento de la
institución, e informando que la Asociación se encontraba en estado de
alerta y movilización.67
La tercera ocasión de rechazo a las gestiones del director se generó
por una entrevista en que Micco refiere que en nuestra cultura jurí-
dica ha predominado una concepción individualista de los derechos
humanos por sobre una concepción comunitarista, de modo que, en
su opinión, no se habría hecho lo suficiente “para comunicar una de
nuestras verdades: no hay derechos sin deberes”.68 En virtud de lo ante-
rior, la ANDEDH presentó una carta al Consejo Directivo del INDH
en que denuncia “el errado apoyo que este Consejo le está otorgando al
director en materia comunicacional y administrativa, [que] responde
directamente a la lógica binominalizada de este cuerpo directivo, que
atenta contra el principio de autonomía consagrado en los Principios
de París. Esta lógica ha permitido, entre otras cosas, que el Consejo
esté integrado por personas que no cumplen con requisitos mínimos de
conocimiento en derechos humanos”.69 La misiva finaliza solicitando la
renuncia inmediata del director.
Por su parte, la AFFINDH publicó un documento en que advierte
“serios problemas de gestión administrativa y extralimitación por parte
del director y los consejeros y consejeras en el cumplimiento de sus
facultades”.70 Por lo anterior, la AFFINDH efectuó múltiples exigen-
cias orientadas al fortalecimiento de la autonomía del INDH, entre
ellas, la inmediata renuncia de todo el Consejo. La situación referida
llevó a que los funcionarios y funcionarias del INDH decidieran decla-
rarse en paro indefinido a partir del 7 de mayo, el que fue finalmente
depuesto el día 27 de ese mes, a causa de la crisis sanitaria provocada
por el Covid-19, según afirmó la AFFINDH. Finalmente, por medio
de un comunicado, el 13 de mayo de 2020, la ANDEDH depone
la paralización de funciones. En dicha ocasión, declararon: “Ante el
panorama de contar con un director que, invocando falsamente los
principios del pluralismo, procede constantemente en conformidad
a lineamientos obsoletos y anquilosados del binominalismo […] no
claudicaremos en interpelar al Estado, para que éste cumpla con los

67 Comunicado AFINDH, del 13 de enero de 2020, disponible en: Anef.cl: “‘Un mejor INDH
para un mejor Chile’: Anef solidariza con huelga de advertencia de AFFINDH”, 14 de
enero de 2020.
68 Entrevista a Sergio Micco en el diario El Mercurio, 2 de mayo de 2020.
69 Carta de fecha 8 de mayo de 2020 remitida por ANDEDH al Consejo Directivo del INDH.
70 Demandas de la Asociación de Funcionarias y Funcionarios del Instituto Nacional de De-
rechos Humanos, disponible en: Anef.cl: “AFFINDH exige renuncia de todo el Consejo del
INDH como solución para fortalecer la autonomía del Instituto”, 7 de mayo de 2020.

64
compromisos adquiridos en materia de derechos humanos”.71 Como es
posible observar, la tensión constante y ascendente entre el Consejo y
los funcionarios del INDH impide la consolidación institucional nece-
saria para tener una relación fluida entre el órgano político, la dirección
ejecutiva, y la plana funcionaria.
Por otro lado, todo esto ha ocurrido paralelamente a la agudización
de las tensiones al interior del propio Consejo, como se ha ventilado en
reiteradas oportunidades en fuentes de prensa y luego de las sesiones del
Consejo. Según las actas de estas últimas, se produjeron diferencias po-
líticas y doctrinarias que en algunos casos elevaron la tensión al máxi-
mo, polarizando al Consejo del INDH en “dos bandos”.72 Entre estas
diferencias, podemos referir el disenso respecto de si los actores privados
pueden vulnerar derechos humanos o si solo pueden hacerlo agentes del
Estado;73 la disyuntiva sobre si se debía recurrir o no, y de qué forma,
al Sistema Interamericano de Derechos Humanos o a organismos in-
ternacionales para que realizaran misiones de observación respecto de
la situación de Chile.74 Asimismo, otras diferencias se producen tras las
declaraciones dadas por la vocería del Instituto, particularmente aquella

71 Carta de funcionarios de ANDEDH, del 13 de mayo de 2020, disponible en: El Siglo: “La
sentida carta de funcionarios del INDH”, 14 de mayo de 2020.
72 En reunión sostenida mediante videoconferencia, el 4 de mayo de 2020, se produjo un
quiebre en el Consejo y se hizo referencia a la “lógica de bandos”. Reportaje disponible
en: Emol.cl: “La trama detrás de la última crisis en el INDH”.
73 Consta en el Acta del Consejo del INDH Nº 517, del 2 de diciembre de 2019. Durante
esa sesión el consejero Donoso señaló que no existe consenso en el Consejo respecto
de que “particulares también pueden violar DDHH”. En la misma sesión agrega Milla-
leo que: “El Estado puede ser responsable del derecho a la seguridad humana, y las
doctrinas del efecto horizontal no pueden dar pie a que un sujeto privado pueda ser
responsable directo de violaciones a los DDHH, sino que opera como antecedentes,
responsabilidad siempre es del Estado”. Por su parte, en el Acta del Consejo del INDH
Nº 516, del 25 de noviembre de 2019, el consejero Frontaura señala que “particulares
afectan y violan derechos humanos y el Estado debe evitar esto”.
74 Consta en el Acta del Consejo del INDH Nº 509, del 22 de octubre de 2019, que el con-
sejero Donoso manifestó que: “Si se solicita participación de actores internacionales
podría entenderse que [el INDH] no puede dar cumplimiento al mandato institucio-
nal”. Por su parte, el consejero Ljubetic manifiesta en la misma sesión “dudas respecto
de la convocatoria de organismos internacionales”. Por otro lado, la consejera Romero
señaló que “el INDH debiera pedir medidas cautelares a la CIDH y observadores a la
Alta Comisionado de Derechos Humanos de la Naciones Unidas, debido a la importan-
cia de la mirada externa de lo que ocurre en Chile”. A su vez, el consejero Millaleo seña-
ló que “teme que las manifestaciones van a seguir y las cifras que estamos reportando
irán en aumento, por lo que debiera evaluarse pedir observadores internacionales”.
Finalmente, estima el consejero Marelic que respecto de eventuales medidas ante el
SIDH esa actitud “comunica a la sociedad que el INDH y los Tribunales de Justicia son
incapaces de lidiar con la protección y garantía de los Derechos Humanos en el país.”

65
 referida a la no sistematicidad de las violaciones,75 pero también, res-
pecto de aquellas declaraciones que fueron acordadas, y sobre las cuales
se puso en duda la capacidad de la vocería de representar a la mayo-
ría del Consejo, así como si fueron o no formuladas en el momento
pertinente.76 Consultado por estos conflictos, un consejero del INDH
señaló que durante el estallido social se desataron tensiones que estaban
acumuladas desde antes, que existió un “proceso de sinceramiento del
INDH” que culminó en un fuerte deterioro de las relaciones. En efec-
to, da cuenta de “rencillas personales insalvables”77 y de la existencia
de “dos bloques que no se perdonan”.78 En este sentido, sentenció que
“frente a esta polarización, el INDH se empezó a bloquear”,79 y, asimis-
mo, acusó un fuerte desacuerdo respecto de la forma de concebir los
derechos humanos “a niveles que son difíciles de conciliar”.80
Como se verá más adelante, este tipo de fraccionamientos implican
una serie de problemas de operatividad del INDH, en la medida en que
su funcionamiento presupone la existencia de ciertos consensos sobre
derechos humanos, los que se hacen cada vez más improbables en vir-
tud de las distintas concepciones sobre el tema al interior del Consejo y
que se han ido polarizando con ocasión del estallido social.

2.2. Elaboración del Informe Anual del INDH

A lo señalado en la sección anterior, se suman las dificultades y los de-
safíos que se tuvieron que sortear para la entrega del Informe de Dere-
chos Humanos de 2019. Al respecto, cabe recordar que de conformidad

75 Consta en el Acta del Consejo del INDH Nº 512, del 4 de noviembre de 2019, que el
consejero Ljubetic señaló que: “Lo relevante sería iniciar debate sobre lo ocurrido. Am-
biente está tensionado, debemos dar el debate sobre las declaraciones dadas el día de
ayer por Micco, señalar si son o no sistemáticas supone una posición de la institución
y debió ser abordado en esta instancia, ya que estas se tomaron como una posición
institucional. Preocupa que se vean afectados funcionarios en manifestaciones y comi-
sarías, es necesario dar una discusión donde se privilegie el interés del Instituto, man-
tener su cohesión y tareas importantes que realizamos”. La consejera Contreras refiere,
por su parte, que: “señalar que las violaciones son sistemáticas o no requiere análisis
mayor” y estima que las declaraciones deben ser realizadas “de acuerdo a las opiniones
del Consejo”. La consejera Romero agrega que, desde su punto de vista, las violaciones
“son masivas, graves, generalizadas y sistemáticas”. El consejero Saffirio, por su parte,
añade que “nadie podría decir que se ha relativizado la violación a los derechos huma-
nos, sino que respecto a la sistematicidad de las violaciones a DDHH [existe] un debate
conceptual que deber ser dado de manera objetiva”. El consejero Millaleo añade que:
“no le asiste la convicción de que haya violaciones sistemáticas, pero tampoco de que
no las haya”.
76 Consta en el Acta del Consejo del INDH Nº 512, del 4 de noviembre de 2019, que el
consejero Marelic señaló que: “En cuanto a la declaración muchas veces el Consejo no
va a la velocidad que se requiere”.
77 Consejero 1, entrevista realizada el 14 de julio de 2020.
78 Ibíd.
79 Ibíd.
80 Ibíd.

66
con lo dispuesto en el artículo 3 Nº1 de la Ley 20.405, le corresponde
al INDH elaborar un Informe Anual que debe ser presentado al Pre-
sidente de la República, al Congreso Nacional y al Presidente de la
Corte Suprema. Dicho informe debe dar cuenta de las actividades del
Instituto, informar sobre la situación nacional en materia de derechos
humanos y hacer las recomendaciones que estime convenientes para su
debido resguardo y respeto. Siendo una de las funciones primordiales
del Instituto, la Ley 20.405 ha establecido que le corresponderá al di-
rector la elaboración de la propuesta del informe anual y al Consejo la
presentación del mismo.81 Por su parte, el artículo 14 del Reglamento
Orgánico de estructura y funcionamiento interno del INDH, establece
que a la Unidad de Estudios –hoy Unidad de Estudio y Memoria– 82 le
corresponderá “a) Elaborar el informe anual sobre la situación nacional
de los derechos humanos contemplado en el art 3º Nº1 de la Ley”.83
Al respecto, el proceso de estructuración, redacción y aprobación del
Informe Anual 2019 estuvo rodeado de tensiones internas –tanto den-
tro del Consejo como en la relación de la Dirección con la Unidad de
Estudios y Memoria− que, en definitiva, dificultaron su elaboración y
determinaron sus contenidos.
Con anterioridad a octubre de 2019, ya se habían presentado fuertes
desacuerdos en relación con la aprobación de ciertos capítulos por parte
del Consejo, entre los cuales es posible mencionar aquellos referidos a
la reforma de Carabineros, a los derechos de manifestación pacífica y a
la evaluación del comportamiento de empresas respecto al due diligence
y su impacto en las comunidades.84 Posteriormente, y con el inicio
del estallido social, la masiva vulneración de derechos humanos exigió
darle un nuevo enfoque al Informe Anual, debiendo reestructurarse en
torno a los acontecimientos acaecidos a partir de mediados de octu-
bre.85 Dicha reestructuración, según relata un funcionario del INDH,
no estuvo exenta de tensiones. Por el contrario, hubo un fuerte disen-
so en torno a la existencia o no de sistematicidad en las violaciones a
los derechos humanos, al carácter masivo de las mismas, a las causas

81 Artículos 9, Nº 5 y 8º Nº2 de la Ley 20.405.

82 Sobre la reestructuración interna del INDH, véase: INDH.cl: “Cambios en la estructura
interna buscan reforzar funcionamiento del INDH”, 15 de marzo de 2020.
83 Artículo 14 letra a) del Reglamento Orgánico de Estructura y Funcionamiento Interno,
aprobado por medio de la Resolución Exenta Nº 214, del 28 de junio del año 2013.
84 Funcionario 5, entrevista realizada el 6 de mayo de 2020.
85 Consta en Acta del Consejo del INDH Nº 514, del 13 de noviembre de 2019, que el
Director propuso: i) solicitar al ejecutivo la postergación de Informe Anual; ii) la reali-
zación de un informe sobre la situación de los derechos humanos en Chile a partir del
18 de octubre y; iii) hacer entrega de un informe una vez terminada la crisis. Los tres
puntos fueron aprobados por el Consejo.

67
 del estallido social,86 así como sobre las recomendaciones que debían
efectuarse, entre otros temas. Todo ello se vio agravado por las decla-
raciones de Sergio Micco respecto a que las violaciones no tendrían un
carácter sistemático, lo que profundizó el quiebre que se estaba gene-
rando al interior del INDH y que, más tarde, como se señaló, derivaría
en el paro de los funcionarios del INDH y la exigencia de renuncia del
director y de todos los miembros del Consejo.
Con la llegada de Micco a la Dirección del INDH, en julio de
2019, ya se habían generado diversas tensiones con la Unidad de Es-
tudios y Memoria, a la que se acusaba de tener un sesgo ideológico
que no daba cuenta de la pluralidad de visiones al interior del Con-
sejo. Durante el estallido social, estas tensiones llegaron a un punto
cúlmine con el despido del entonces jefe de esa unidad de estudios,
Osvaldo Torres, el 15 de marzo de 2020. En cuanto a la elabora-
ción del Informe Anual, que daría cuenta de las violaciones a los
derechos humanos cometidas con ocasión del estallido social, Sergio
Micco decidió contratar un equipo externo de su confianza para la
revisión y modificación del mismo, cuestionando el rol institucio-
nal asignado a la Unidad de Estudios.87 Como relata un Consejero,
“se detectó que había un segundo equipo de asesores contratados
por la Dirección, pese a que el reglamento del INDH establece que
quien prepara el Informe Anual es la Dirección de Estudios, es la
encargada de ello […] esto tiene que ver con la desconfianza que
existía respecto del Director de Estudios”.88 A lo anterior, agrega:
“Este equipo paralelo va a intervenir, pero cuando se descubre esto
hay una discusión de pasillo en el Consejo, y al final, Micco recula
y tiene que volver al equipo oficial de la Dirección de Estudios”.89
Si bien el Informe Anual finalmente fue redactado por la Unidad
de Estudios, el grupo externo que asesoró a Micco obtuvo algún
tipo de reconocimiento en el Informe, ya que en algunas de sus

86 Consta en Acta del Consejo del INDH Nº 516, del 25 de noviembre de 2019, que el con-
sejero Frontaura señala que “llama la atención de que documento vincule eventuales
violaciones DESC para explicar contexto 18-O, pero no menciona violencias y saqueos”.
87 Consta en Acta del Consejo del INDH Nº 508, del 21 de octubre de 2019, que, en el
marco de la discusión de la aprobación del Informe Anual, la consejera Romero, en
acuerdo con el consejero Marelic, propusieron entregar mandato a la Dirección para
que se hiciera una versión definitiva de los capítulos con posibilidad de contratar con-
sultores externos y funcionarios internos. El consejero Ljubetic aprobó la propuesta
de Marelic de mandatar a Dirección en la elaboración del informe señalando que: “Sin
embargo, se debe respetar la integridad orgánica de la institución”. Por su parte, la
consejera Contreras agrega que: “Está de acuerdo con dar un mandato a la dirección
para revisar los capítulos por consultores externos” siempre y cuando “se haga dentro
del marco de los objetivos aprobados por el Consejo y tal como señala el Reglamento
debe ser elaborado por la Unidad de Estudios”.
88 Consejero 1, entrevista realizada el 14 de julio de 2020.
89 Ibíd.

68
partes se “honró su posición”.90 En este sentido, un funcionario
de la Unidad de Estudios, refiriéndose a los colaboradores exter-
nos, afirmó que “en la parte introductoria [relativa] al tema de los
derechos económicos y sociales, recortaron bastante respecto de lo
que eran las complejas causas del inicio de las protestas sociales,
incorporaron algunas cifras […] respecto de lo del crecimiento del
producto bruto interno, citas de la CEPAL y algunos autores, que
nosotros refutamos […] terminaron quedando muy pocas de esas
[contribuciones]…”.91 En concepto de un consejero, lo más grave
de la situación relativa al grupo asesor, de carácter externo, es que
“accedieron a información a la cual alguien que no es funcionario
no debería acceder”.92
De esta manera, las tensiones señaladas fueron retrasando la aproba-
ción del Informe, lo que tuvo como consecuencia que la publicación del
mismo fuese posterior (23 de diciembre de 2019)93 a los informes elabo-
rados por Amnistía Internacional, la CIDH y el propio ACNUDH.94
Ello implicó ciertas críticas por la ausencia de una postura más clara del
INDH, respaldada por su Consejo, y que fuera tajante y oportuna con
el objeto de prevenir nuevas violaciones a los derechos humanos. En el
mismo sentido, el profesor Claudio Nash estimó: “Ha habido una crítica
justificada a una postura muy cautelosa por parte del Consejo Directivo
del INDH y de su director ejecutivo, quienes no han adoptado la posi-
ción crítica que la situación ameritaba y tampoco han asumido una po-
sición de liderazgo, proponiendo cursos de acción, como podría haberse
esperado”.95 Efectuando una autocrítica, un consejero reconoció que:
“Nos quedamos muy limitados en la cifra, en esta visibilización, pero a
la hora de manifestar la opinión con mayor contundencia, ahí hay una
debilidad en el INDH, una falta de fuerza… [si] podemos ahondar en
las causas, tiene que ver con la fractura en cuanto a las visiones sobre los
derechos humanos que hay al interior del INDH.”96

90 Ibíd.
91 Funcionario 5, entrevista realizada el 6 de mayo de 2020.
92 Consejero, entrevista realizada el 14 de julio de 2020.
93 Consta en Acta del Consejo del INDH Nº 508, del 21 de octubre de 2019, que el con-
sejero Marelic señala que: “De acuerdo con la normativa vigente se debe entregar el
Informe Anual el 10 de diciembre de 2019, con ocasión de la conmemoración del día
internacional de los Derechos Humanos”. Por su parte, Sergio Micco, indica que en vir-
tud del estado de los capítulos solicita flexibilidad y propone como fecha de entrega
el 21 de diciembre. Asimismo, consta en Acta del Consejo del INDH Nº 52, del 23 de di-
ciembre de 2019, que la consejera Romero señaló que: “El texto definitivo del Informe
Anual fue remitido a los consejeros sin una antelación suficiente”.
94 Amnistía Internacional publicó el 21 de noviembre; la CIDH publicó el 6 de diciembre;
HRW publicó el 26 de noviembre y ACNUDH publicó el 13 de diciembre.
95 Disponible en: Ciper.cl: Opinión de Claudio Nash: “Fortalezas y omisiones del Informe
INDH”, 2 de enero de 2020.
96 Consejero 1, entrevista realizada el 14 de julio de 2020.

69
 2.3 Problemas institucionales: diseño y práctica institucional
Todas las INDHs deben observar dos características fundamentales:
independencia y eficacia. La primera, garantiza que ellas puedan so-
meter a escrutinio los órganos del Estado de acuerdo con estándares
de derechos humanos, sobre todo aquellos que derivan de los tratados
internacionales de derechos humanos que el Estado en cuestión se ha
comprometido a respetar y a cumplir ante la comunidad internacio-
nal y ante sus propios habitantes. La segunda, supone que el diseño,
soporte y recursos de una institución nacional de derechos humanos
apunten a hacer efectivo el mandato para el cual fue creada. Una ar-
ticulación adecuada de estas dos características es lo que permite que
una institución nacional de derechos humanos pueda abordar, efec-
tivamente, la paradoja que supone controlar y someter a escrutinio el
poder estatal siendo ella misma una institución creada, gestionada y
financiada por el Estado.
Para ello, tal como sostienen los “Principios de París”, las INDHs
que optan por un órgano político cuyas decisiones quedan entregadas
a un órgano colegiado, deben garantizar una debida pluralidad, permi-
tiendo que diversos organismos estatales y actores de la sociedad involu-
crados en la promoción y en el respeto de los derechos humanos tengan
debida participación.97 Uno de los funcionarios entrevistados para este
Informe, sostiene que la pluralidad debe ser considerada como un valor
en la conformación del Consejo del INDH: “Como un órgano plural
y colegiado que es el Consejo, este ha estado siempre y constantemente
sometido a tensiones que son, en general, buenas, en la medida en que
[el INDH] adscriba cabalmente a la doctrina de los DDHH. Es decir,
la pluralidad es un valor. Esa diversidad representa un valor”.98
Sin embargo, como se ha destacado en Informes anteriores, el INDH
tiene algunas deudas pendientes en relación al diseño institucional de
su órgano colegiado:99 en primer lugar, permite al Presidente de la Re-
pública designar directamente a dos consejeros, lo que cuestiona ex-
plícitamente el texto de los “Principios de París” en torno a garantizar
una debida autonomía con respecto de las autoridades sujetas a control;
y, en segundo lugar, no se cumplen debidamente los resguardos en
torno a los nombramientos políticos, lo que ha permitido, en el últi-
mo tiempo, que personas sin una trayectoria destacada en derechos

97 Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Resolución 1992/54 (Princi-

pios de París).
98 Funcionario 2, entrevista realizada el 13 de mayo de 2020.
99 Ver Coddou, Informe 2019, op. cit. y Alberto Coddou, Informe 2010, op. cit.

70
humanos lleguen a ocupar un asiento en el Consejo.100 Para un jefe
de servicio del INDH, el problema de la conformación del Consejo
del Instituto radica en el ejercicio de las atribuciones de nombramien-
to de consejeros en el marco de una práctica y una cultura política
“binominalizada”, que supone “cuotear” los nombramientos e impedir
una evaluación más intensa de la trayectoria y experiencia de quienes
llegan a ser designados para los cargos.101 Por otra parte, como ya se ha
dicho en otras instancias, la debida autonomía y profesionalismo de
los consejeros se podría mejorar incorporando más “consejeros y con-
sejeras independientes del mundo de la sociedad civil y disminuyendo
la presencia de los otros poderes del Estado al interior del Instituto,
o eliminarla definitivamente.”102 En el marco del estallido social, y al
haber sido sometido el INDH a una presión institucional mayor, estas
deudas pendientes aumentaron e intensificaron los problemas que se
venían denunciando en versiones anteriores de este Informe.
Más allá de las dificultades mencionadas en el párrafo anterior, que
suponen un incumplimiento de los estándares de derechos humanos
aplicables a los INDHs, existen otras cuestiones cuyo diseño y práctica
institucional han generado problemas dentro del INDH y que han
perjudicado el cumplimiento de sus funciones.
En primer lugar, de acuerdo con el artículo 14 de los Estatutos del
INDH, aprobados por medio del Decreto 618 de 2011, y más allá de
los mecanismos de selección de los consejeros, estos tienen la obligación
de asistir a las sesiones ordinarias –o, en su defecto, informar sus ina-
sistencias–, que se realizan una vez por semana, y a las extraordinarias,
que se convocan de manera excepcional de acuerdo con el reglamen-
to del INDH. En términos concretos, ello implica que los consejeros,
que adhieren a diversas concepciones de los derechos humanos, y cuyas
fuentes de ingresos provienen de otras distintas del INDH, dedican
una porción menor de sus jornadas laborales a la discusión y definición
de las decisiones del órgano “político” del INDH, las cuales dicen rela-
ción con el modo en que esta institución ejercerá sus atribuciones, po-
niendo énfasis en algunas dimensiones, priorizando ciertas estrategias

100 Estas preocupaciones ya se encontraban presentes en la discusión del proyecto de ley

que creó el INDH, como se puede apreciar en la Historia de la Ley 20.405. En tal sentido,
se consigna que al senador García “le parece bien la creación de un Instituto Nacional
de Derechos Humanos en los términos propuestos por el Gobierno, pero la autonomía
del organismo le parece incompatible con el cariz y sesgo político de la conformación
del Consejo del Instituto, contemplada en el artículo octavo, por la intervención de
los poderes del Estado en la designación de los consejeros”. En el mismo sentido, el
senador Escalona expresó que “la esencia de un Instituto de Derechos Humanos es
su autonomía respecto de la Administración Central, debido a que las materias de su
competencia dicen relación, precisamente, con proteger a las personas de los abusos
que pueda cometer el Estado violando sus derechos esenciales”.
101 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.
102 Funcionario 5, entrevista realizada el 6 de mayo de 2020.

71
 por sobre otras, y distribuyendo los recursos internos para tal efecto.
En otras palabras, durante una tarde a la semana, los consejeros defi-
nen las políticas institucionales que tendrán un profundo impacto en el
modo en que los funcionarios de la institución deben llevar a la práctica
la implementación de las atribuciones legales del INDH. De acuerdo
con ciertas ideas propias del derecho comercial, este diseño institucio-
nal puede suponer ciertas ventajas. Es, por ejemplo, el modo en que
se estructuran las sociedades anónimas, con una plana funcionaria y
ejecutiva que debe seguir las políticas de un directorio colegiado com-
puesto por diversos miembros que representan los distintos intereses
de los accionistas y que traen un enfoque diferente del que puede tener
la administración ordinaria de la empresa.103 Sin embargo, recurrir al
derecho comercial para explicar el diseño institucional del Consejo del
INDH es desconocer algo que debiera parecer evidente: los consejeros
no representan, ni deben representar, articular o defender los intereses
del órgano o actor que los ha nombrado, y quedan sujetos a ciertas obli-
gaciones legales y al mandato general del INDH. Más bien al contrario:
los consejeros debieran observar lo que se conoce como el principio de la
ingratitud con la autoridad y órgano que los ha nombrado.
Para abordar este problema, quizás sería mejor recurrir a premisas
propias de la teoría organizacional, sobre todo cuando son aplicadas a
temas de administración pública, que alertan sobre la posibilidad de que
un órgano colegiado que no forma parte de una administración, o que
no está en contacto directo con los problemas propios de una organiza-
ción, puede generar cierta desconexión o desafección con las dinámicas
internas de esa institución.104 En varias entrevistas con funcionarios del
INDH se repitieron estas inquietudes, en especial apuntando a la dis-
tancia que a veces existe entre las discusiones que se dan al interior del
Consejo y los problemas que aquejan diariamente a los funcionarios de
la institución. En otras palabras, la supuesta “mirada fresca” que po-
drían traer los consejeros no se observa en la práctica, generándose cierta
distancia entre el Consejo y el aparato institucional del INDH.
Para un director regional del INDH, el problema también radica
en la falta de conocimiento del debate que se produce al interior del
Consejo. Como director regional, este funcionario representa la voz
del INDH en la región, y debe enfrentar diversas demandas de la pren-
sa y de la sociedad civil ante informaciones internas del Instituto que
pueden ser cambiantes o contradictorias, en particular en momentos
críticos. En relación con esto, estimó que “sería bueno, por lo menos

103 José García Martín y Begoña Herrero, “Boards of directors: composition and effects on
the performance of the firm”, Economic Research-Ekonomska Istraživanja, Volume 31,
2018.
104 Henry Mintzberg, Structure in Fives: Designing Effective Organizations, New Jersey, Pren-
tice-Hall, capítulo 10, 1993.

72
tener más claridad respecto de lo que decide el Consejo, porque final-
mente, incluso a nivel interno es súper importante saber cuáles son
las conversaciones que se están teniendo… sería bueno que hubiese
más transparencia […] Finalmente, nosotros necesitamos directrices
más claras del nivel central, para ver qué decimos, no decimos, qué
hacemos, no hacemos”.105 El mismo funcionario también advierte de
los problemas relativos a la distancia que a veces tienen los consejeros
con las “sensibilidades” o las “dinámicas institucionales” del INDH,
dando prioridad a discusiones ideológicas o filosóficas sobre diversas
concepciones de derechos humanos. Por ello, y sin perjuicio de apoyar
la actual conformación, este funcionario propone que el Consejo “sea
parte” del INDH:
“Cuando tú tienes a una persona que está 6 de los 7 días de la sema-
na sin ser parte del Consejo –llega una tarde a ser parte del Consejo– y
toma decisiones tan importantes para una institución tan relevante,
es complicado: primero, no conoce las dinámicas de lo que está real-
mente pasando adentro del INDH y, segundo, no son necesariamente
expertos en derechos humanos, y no son necesariamente personas que
están pensando todo el rato en cómo fortalecer la institucionalidad.
Por ahí, se requiere una reforma legal. Sería importante tener un Con-
sejo permanente.”106
Según otro funcionario, la poca frecuencia de las sesiones del Conse-
jo, y el hecho de que un gran número de actividades del INDH deban
contar con aprobación del mismo, generan problemas al momento de
tomar decisiones fundamentales: “El hecho de que un Consejo de 11
personas se reúna una vez a la semana para la enorme cantidad de tra-
bajo que hace el INDH genera un retraso muy grande de temas que
deben ser aprobados con mayor celeridad, sobre todo en momentos de
crisis”. A pesar de ello, este problema “no significó una dificultad para
el trabajo de protección de derechos humanos durante estos más de
siete meses, sobre todo en lo relativo a las acciones judiciales.”107
En segundo lugar, es importante recordar que los “Principios de Pa-
rís” otorgan un amplio margen de libertad para que los Estados diseñen
sus INDHs de acuerdo con sus propias preferencias, siempre y cuando
respeten ciertos estándares que garanticen su adecuada independencia,

105 Funcionario 3, entrevista realizada el 22 de abril de 2020.

106 Funcionario 3, entrevista realizada el 22 de abril de 2020.
107 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.

73
 autonomía y eficacia.108 En Chile, el legislador optó por dotar al INDH
de un órgano colegiado para la dirección política de la institución, esto
es, para la toma de decisiones fundamentales que determinan el modo
particular y concreto en que la institución realiza su mandato. En este
contexto, es importante referirse a otro problema planteado por diver-
sas fuentes que intentan comprender los problemas que han afectado al
Consejo y a los directores en los últimos años.
En términos generales, la supuesta “politización” y consiguiente “po-
larización” del Consejo del INDH ha sido analizada por diversos ac-
tores relevantes en el último tiempo. La explicación común para este
problema radica no tanto en el diseño institucional del INDH, sino en
una práctica o cultura política “binominalizada” que va “cuoteando”
los cargos públicos, sin someter a escrutinio los nombramientos, con el
objeto de lograr los altos quórums que se requieren en ambas Cámaras
para la elección de los consejeros.109 Además, el debate público ha incor-
porado la idea de que los nombramientos en ciertos cargos sirven para
pagar favores políticos, mantener alianzas políticas, o cooptar ciertas
instituciones con finalidades partisanas. Estos problemas se han exacer-
bado en el último tiempo, ventilándose disputas entre los consejeros que
se amplificaron durante el estallido social, a tal punto que es fácil reco-
nocer “dos bandos” al interior del Consejo y se observa una predecible
división de votos en ciertos asuntos controvertidos. Ello se aleja de cierta
práctica original al interior del Consejo que era la de intentar lograr
unanimidad en la definición de las “políticas” del INDH.
Estas consideraciones han derivado en un problema adicional para
el Instituto, por el hecho de que el director del INDH es un con-
sejero elegido por la mayoría absoluta de los miembros del Consejo.

108 En tal sentido, se establece en el artículo B.1 de los Principios de París que: “La com-
posición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de
elección u otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las
garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales
de la sociedad civil” interesadas en la promoción y protección de los derechos huma-
nos, en particular mediante facultades que permitan lograr la cooperación eficaz o la
participación de: i) las organizaciones no gubernamentales competentes en la esfera
de los derechos humanos y la lucha contra la discriminación racial, los sindicatos, las
organizaciones socio profesionales interesadas, en particular juristas, médicos, perio-
distas y personalidades científicas; ii) las corrientes de pensamiento filosófico y religio-
so; iii) los universitarios y especialistas calificados; iv) el Parlamento; las administracio-
nes (de incluirse, los representantes de las administraciones sólo participarán en los
debates a título consultivo). Por su parte, el artículo B.2 establece que: “La institución
nacional dispondrá de una infraestructura apropiada para el buen desempeño de sus
funciones, y en particular de fondos suficientes. Esos fondos deberán destinarse prin-
cipalmente a la dotación de personal y locales propios, a fin de que la institución sea
autónoma respecto del gobierno y no esté sujeta a un control financiero que pueda
afectar su independencia”.
109 El artículo 6 de la Ley 20.405 dispone que los dos consejeros designados por el Senado
y los dos consejeros designados por la Cámara de Diputados deberán ser elegidos “por
las cuatro séptimas partes de sus miembros en ejercicio”.

74
En efecto, cuando los mecanismos de nombramiento incluyen la par-
ticipación de diferentes órganos del Estado y actores de la sociedad
civil con determinados intereses políticos, que desarrollan prácticas de
negociación política que se alejan de las funciones del INDH, o que
corren el riesgo de ser capturados por ciertos intereses que pongan en
cuestión el mandato del INDH, el hecho de que el director sea a la vez
un consejero de un órgano colegiado aquejado por problemas de “po-
larización” puede afectar, además de la gestión ejecutiva, la autoridad
o legitimidad simbólica de la institución. En este sentido, como señala
una funcionaria de alto rango del INDH:
Cuando hay una institución que a la cabeza tiene un órgano colegia-
do, para que quien la dirija no esté sujeto a presiones internas, debería
buscarse otra figura, algo así como una especie de secretario ejecutivo
[…] que no sea una persona del órgano colegiado que, a la vez, también
sea director o directora.110
En este marco, y como señalamos más arriba, la dirección del INDH
por parte de Sergio Micco ha generado diversos cuestionamientos tan-
to desde la sociedad civil como de funcionarios. Más allá de este deba-
te, que ha generado tensión y ha afectado la imagen del INDH como
un órgano independiente sujeto al cumplimiento de un mandato legal,
estas polémicas se han agudizado por un problema relativo al diseño
institucional del propio Consejo. En efecto, como lo han ilustrado las
últimas tensiones, el director del INDH, que a la vez es un consejero,
es visto por sus contradictores como parte de uno de los bandos. Más
allá de que sea ex militante de un determinado partido político, en su
caso de la Democracia Cristiana, el problema que afecta a Micco deriva
del diseño institucional del Consejo. Si la conformación de este último
se considera como “politizada” o “cuoteada”, y la dirección del INDH
se entrega a uno de esos consejeros, elegido por la mayoría simple de
sus pares, es normal que la dirección del INDH se vea enfrentada a los
mismos cuestionamientos que afectan al Consejo.
Como apunta un alto funcionario del INDH, articulando los dos
problemas mencionados en los párrafos anteriores:
[es importante que] el INDH pueda tener, con independencia [ del
gobierno] de turno, un discurso público autónomo y fuerte con res-
pecto a las violaciones de derechos humanos. Creo que el actual diseño
institucional también genera problemas por lo binominal que es que
muchos consejeros se definan con acuerdo del oficialismo y la oposi-
ción, solamente por la cantidad de votos requeridos. Se supone que hay
un requisito que debieran cumplir todos los consejeros y consejeras,
que es acreditar experiencia y conocimiento en materia de derechos
humanos, lo que finalmente no ocurre en la práctica, no existe tal

110 Funcionario 4, entrevista realizada el 12 de mayo de 2020.

75
 acreditación. Debe establecerse un procedimiento para que eso sí sea
relevante, porque cada vez más están llegando consejeros que no tie-
nen ni experiencia ni conocimiento en derechos humanos. Un modelo
más adecuado podría ser un órgano más pequeño, con una acreditada
experiencia y conocimiento en derechos humanos, con una lógica de
nombramiento que no sea binominal, y con una mayor presencia en el
Instituto… no puede ser que ese órgano se reúna medio día a la semana
y que muchas cosas queden entrampadas por eso.111

El problema de “polarización” apuntado es particularmente grave

cuando el funcionamiento del INDH presupone la existencia de cier-
tos consensos para su operatividad, de modo que cuando estos se hacen
imposibles, el INDH pierde o debilita su capacidad operativa. Esta
idea es sintetizada por un consejero:

El INDH, para funcionar bien, supone que haya consenso. […] El

consenso de derechos humanos se ha deteriorado. Eso va a significar
que un órgano colegiado va a tener una capacidad limitada de producir
consenso, pero esto es mucho más difícil si hay opiniones distintas
sobre los derechos humanos y, luego, si el contexto del país donde eso
se tiene que dar es cada día más polarizado. Eso genera el riesgo de un
bloqueo.112

En síntesis, la estructura de gobernanza colegiada del Consejo ha

mostrado ciertas limitaciones a la hora de abordar una crisis masiva de
derechos humanos. Como vimos, la “polarización” interna, acrecenta-
da por la polarización a nivel nacional, sumada al problema del “cuo-
teo” y el “binominalismo”, han ido generando un riesgo de bloqueo del
Consejo, cuestión que puede afectar severamente la operatividad y la
imagen del INDH.
Otro problema que cabría mencionar es el relativo a la publicación
de las actas del Consejo. Como fue posible advertir en el desarrollo de
esta investigación, las actas de las sesiones que se llevaron a cabo du-
rante el estallido social fueron recién publicadas, de manera parcial e in-
completa, en los meses de enero y febrero de 2020. A la fecha de cierre
de edición de este capítulo, aún son múltiples las actas inaccesibles.113
En términos generales, podemos sostener que el conocimiento de las
posturas y discusiones que sostienen los consejeros del INDH es una
cuestión de interés público, sometida a los estándares de transparencia
a los que están sujetos las instituciones públicas. En este escenario, la

111 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.

112 Consejero 1, entrevista realizada el 14 de julio de 2020.
113 Véase: https://www.portaltransparencia.cl/PortalPdT/pdtta/-/ta/CO001/OA/MI

76
ausencia de conocimiento de las actas importa una infracción a la obli-
gación del INDH de entregar información clara, oportuna, fidedigna,
actualizada y pertinente.114 Esta falta de publicidad afectó directamen-
te la posibilidad que tienen los ciudadanos de efectuar un escrutinio
respecto de la forma en que el INDH estaba ejerciendo sus atribuciones
legales, lo que es particularmente grave atendida la relevancia de las
cuestiones que a la fecha se estaban discutiendo (por ejemplo, el debate
respecto de la masividad y sistematicidad de las violaciones a los dere-
chos humanos). Además, esta falta de publicidad de las actas afectó a
los propios funcionarios del INDH, puesto que, tal como señalaron
múltiples directores regionales, ello implicó una “desconexión” con
el nivel central, y se tradujo en la ausencia de directrices claras para
enfrentar temas complejos. Por otra parte, y como es evidente, las cir-
cunstancias descritas se erigieron en un problema metodológico para
nuestro equipo de investigación, ya que hizo más difícil efectuar un
seguimiento de lo que estaba ocurriendo al interior del Consejo.115
Respecto de los motivos por los cuales las actas habían sido parcial-
mente publicadas, un Consejero refirió la existencia de un problema
con el registro de las firmas de los consejeros. En efecto, señaló que
atendido a que todavía no implementan un sistema de firma electróni-
ca, los consejeros deben estampar su firma presencialmente, lo que se
complica por el hecho de que no todos viven en la ciudad de Santiago.
Como se advierte, existe una deficiencia técnica que fácilmente puede
ser solucionada y que permitiría mejorar la publicidad del INDH, ello

114 Es interesante rescatar que, según consta en el Acta Nº 549, del 18 de mayo de 2020, la
consejera Romero propuso que las actas contengan las intervenciones literales de los
consejeros, esto es, transcritas de forma fidedigna para efectos de evitar tergiversacio-
nes que puedan llegar a la prensa y la opinión pública.
115 Al respecto, cabe señalar que, con fecha 23 de marzo de 2020, efectuamos una solici-
tud de acceso a la información solicitando las actas y/o audios que todavía no se en-
contraban publicadas, solicitud que fue denegada mediante Ordinario Nº 314 de fecha
20 de abril de 2020, en virtud de las siguientes razones: “4. Con respecto a las actas de
las sesiones correspondientes al año 2020, teniendo en cuenta que se encuentran en
etapa de elaboración y suscripción, cabe informar que dichos documentos se encuen-
tran temporalmente cubiertos por la causal de reserva establecida en la letra b) del
número 1 del artículo 21 de la Ley Nº 20.285.; 5.- Finalmente, en relación con las trans-
cripciones y/o audios de las sesiones que ha requerido, informo a usted, en primer
lugar… que las sesiones del Consejo del Instituto no tienen carácter público, sin per-
juicio de la publicidad que corresponde a sus actas”; 9.- En efecto, el conocimiento y
uso –eventualmente descontextualizado– de los comentarios y/u opiniones emitidos
por los consejeros en las sesiones afectaría, sin duda, el debido cumplimiento de las
funciones del órgano, pues inhibiría y pondría en riesgo el proceso de deliberación in-
terna, al dar publicidad a instancias de discusión intermedias que no necesariamente
forman parte de los fundamentos ni de las decisiones adoptadas, ni de las disidencias,
pues, como ya se indicó, de todas las opiniones y juicios que sirven de base a unas y
otras se debe dejar constancia en las actas de las sesiones respectivas. Adicionalmen-
te, afectaría las estrategias judiciales o de otro tipo que el Consejo pudiere decidir, en
cumplimiento de su mandato legal, en casos violaciones a los derechos humanos”.

77
 en el contexto del gobierno digital y de la relevancia del principio cons-
titucional de publicidad de los actos públicos.

2.4 Los problemas del Consejo Consultivo

La Ley del INDH contempla un órgano de carácter consultivo que sir-
ve para asesorar al Consejo del INDH en cuestiones de su competen-
cia, integrado por personas vinculadas a la promoción y al respeto de
los derechos humanos provenientes de la academia y de organizaciones
sociales. Además, participan del Consejo Consultivo las personas que
hayan recibido el Premio Nacional de Derechos Humanos (artículo
14 de la Ley 20.405), lo que otorga a este Consejo un carácter marca-
damente reflexivo, que permita proveer al Consejo del INDH y a la
institución misma de una mirada externa, no constreñida por obliga-
ciones legales ni compromisos políticos de otro tipo. En principio, un
Consejo Consultivo “en forma” debiera ser capaz de mediar o al menos
abordar los conflictos al interior del Consejo, los que se produzcan
entre este último y los funcionarios, o en torno a la imagen del INDH
ante el Estado o ante la opinión pública.
De acuerdo con la investigación desarrollada aquí, se pudo constatar
que el Consejo Consultivo no se encuentra operativo, y que tampoco
se realizaron sesiones especiales para abordar los graves problemas de
derechos humanos que se generaron en el estallido social. Peor aún, los
actuales miembros del Consejo Consultivo están operando fuera de los
plazos legales de su nombramiento, por no haberse renovado la com-
posición de este órgano de acuerdo con su propio reglamento interno.
Según uno de sus miembros, las reuniones del Consejo Consultivo no
tienen periodicidad, son extremadamente difíciles de convocar y ni
siquiera existe claridad acerca de los puntos a tratar.116 Si bien en pe-
ríodos anteriores existieron algunas iniciativas con el fin de dar cierta
relevancia a este órgano, en el último tiempo ha caído en una suerte
de olvido institucional. Durante el período de Sergio Micco al mando
del INDH, solo se ha producido una reunión del director con tres
miembros del Consejo Consultivo, cuyo tema principal fueron cuestio-
nes internas. En enero de 2020, una de las consejeras envió un correo
electrónico al director del INDH para que se convocara a una reunión
especial con el propósito de tratar temas relativos al estallido social, pero
problemas de coordinación habrían dificultado su convocatoria.117 En
efecto, ni siquiera estaban actualizados los correos electrónicos de los
miembros del Consejo Consultivo.

116 Miembro del Consejo Consultivo, entrevista realizada el 10 de junio de 2020.

117 Ibíd.

78
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

De acuerdo con lo señalado en este capítulo, y considerando la situa-

ción excepcional por la que atravesó toda la institucionalidad estatal,
podemos decir que el rol del INDH fue particularmente relevante para
prevenir algunas violaciones a los derechos humanos. Esto, en especial,
a partir del constante monitoreo y observación del ejercicio del dere-
cho de reunión, y del uso de sus atribuciones legales para controlar el
adecuado cumplimiento de los estándares constitucionales en relación
al respeto del derecho a la libertad personal y la seguridad individual.
Además, como vimos en la sección sobre el rol del INDH ante los
Tribunales de Justicia, pudimos constatar la gran cantidad de acciones
judiciales iniciadas por la Unidad de Protección de Derechos, que se
desplegó en todo el territorio nacional, conformando una vasta red
de colaboradores formales e informales que contribuyeron en la reco-
pilación de antecedentes y eventuales pruebas que puedan ayudar al
ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva. Lo anterior constituyó
un aporte decisivo para la búsqueda de la verdad, la justicia y la even-
tual reparación de las graves violaciones ocurridas. Asimismo, pudimos
constatar que ejerció su rol de informar a los poderes del Estado, en
particular al Congreso, de la situación en materia de derechos huma-
nos. Así, en términos generales, podemos decir que el INDH estuvo
a la altura de las difíciles circunstancias, sobre todo considerando la
delimitación de sus atribuciones legales y la falta de recursos, factores
que no impidieron el ejercicio adecuado de su mandato legal.
Como se anotó a lo largo del capítulo, los procesos judiciales inicia-
dos por violencia institucional están sujetos a una serie de limitaciones,
lo que permite levantar ciertas dudas respecto de su traducción en jus-
ticia efectiva y pronta para las víctimas. Frente a dichas limitaciones, se
ha abierto un debate respecto de una posible Comisión de Verdad del
estallido social y los términos que está debería adoptar. Si bien se po-
dría tratar de una instancia positiva, existen ciertas aprensiones, según
estiman algunos funcionarios del INDH, respecto a que su creación
conlleve un reemplazo de justicia por verdad.118 En tal sentido, un im-
portante funcionario estima que los órganos que componen el sistema
de justicia deben orientar todos sus esfuerzos para esclarecer los hechos
ocurridos y reparar a las víctimas, de modo que la conformación de
una Comisión de Verdad solo sería razonable en un momento poste-
rior.119 Por su parte, un director regional plantea que existen múltiples
dificultades para que este sea el “año de la justicia”. Aunque cree que
deben hacerse los mayores esfuerzos en esa dirección, a su juicio, el

118 Funcionario 1, entrevista realizada el 27 de mayo de 2020.

119 Ibíd.

79
 énfasis estará puesto en la exigencia de verdad. Definir las prioridades
en ese sentido, sin duda, será uno de los grandes debates, que deberá
ser abordado con la máxima seriedad. También, estimamos que es un
buen momento para discutir respecto del marcado carácter litigioso
que posee el INDH. Como refirió uno de los entrevistados, existe una
concepción predominantemente “de defensa jurídica”, cuestión que
termina por convertir al INDH en una “oficina de alegatos”, relegando
a un segundo plano otro tipo de funciones, como las de prevención.120
Por otro lado, y como destacamos en diversas partes del capítulo,
existen ciertos desafíos pendientes, en especial considerando algunas
deficiencias del diseño institucional y el deterioro de las premisas socia-
les y políticas sobre las cuales se pensó originalmente la institución. Es-
tos desafíos adquieren mayor relevancia con vistas al debate constitu-
yente que se avecina, que obligará a considerar o a repensar la posición
que la institucionalidad de derechos humanos pudiere ocupar en la
nueva arquitectura constitucional. El diseño institucional del INDH,
con un órgano político colegiado en su núcleo, está pensado sobre el
supuesto de que existen ciertos consensos mínimos que le dan una
unidad de propósitos, marcada por los estándares del derecho interna-
cional de los derechos humanos. Si bien esta última disciplina acoge
diversos espacios de desacuerdo en torno al contenido sustantivo de
ciertos estándares, existen mínimos compartidos que dotan al derecho
internacional de los derechos humanos de su fuerza normativa y de su
carácter de urgencia. Como analizamos aquí, estas premisas sociales y
políticas se vieron enfrentadas a diversas tensiones y conflictos, en es-
pecial al interior del Consejo del INDH. Estos problemas −algunos de
los cuales se originaron antes del estallido social− también han afectado
a la plana funcionaria, que aún tiene desafíos pendientes en materia de
profesionalización.
A estas dificultades se suman, además, ciertas cuestiones propias del
diseño institucional, como el hecho de que el director del INDH sea
un consejero, cuestión que se torna problemática cuando existen altos
niveles de polarización; y que los consejeros tengan una dedicación
parcial a sus labores, generando cierta distancia con el resto de la insti-
tución y afectando la cohesión institucional que se requiere en tiempos
complejos. Por último, y como señalamos en una sección especial, un
Consejo Consultivo en forma, originalmente pensado para ayudar al
Consejo del INDH y a la misma institución en cuestiones complejas,
pudo haber sido de gran ayuda en el abordaje de los desafíos institu-
cionales a los que se vio sometido el INDH durante el estallido social.
En el actual escenario, marcado por la eventual creación de una
nueva Constitución que modificará toda la arquitectura institucional

120 Funcionario 5, entrevista realizada el 6 de mayo de 2020.

80
del Estado chileno, es imperativo reflexionar acerca de la posición que
ocupará el conjunto de entidades u órganos que forman parte de lo
que se ha denominado institucionalidad de derechos humanos. ¿Es la
institucionalidad de derechos humanos un tema de relevancia consti-
tucional? ¿Es necesario garantizar la autonomía constitucional de una
institución como el INDH? ¿Cómo pensar en una institucionalidad
de derechos humanos en relación con la apertura constitucional hacia
el derecho internacional de los derechos humanos? ¿Cómo abordar la
demanda por generar institucionalidad que vaya en protección de di-
versos grupos desaventajados? Estas y otras preguntas incluyen temas
que eventualmente serán abordados en el debate constituyente, y para
ello se requiere contar tanto con información actualizada como con los
aprendizajes generados por la práctica institucional reciente, y por la
experiencia comparada, que ayuda a comprender de mejor manera la
relevancia de contar con una institucionalidad de derechos humanos
en forma.

RECOMENDACIONES

1. Reforzar la Unidad de Protección de Derechos, a través de per-

sonal especializado y/o de abogadas/os colaboradoras/es, con el
objeto de hacer seguimiento a la gran cantidad de acciones judi-
ciales iniciadas por el INDH, garantizando el cumplimiento de
los estándares derivados del derecho a la tutela judicial efectiva.
2. Eliminar la atribución presidencial de nombrar a dos consejeros
del INDH, en cumplimiento con lo señalado en los “Principios
de París” relativo a la autonomía de la institución.
3. Realizar una evaluación del funcionamiento del actual diseño
institucional del INDH, especialmente de su Consejo, y propo-
ner las modificaciones legales que permitan un adecuado cum-
plimiento de su mandato legal, esto es, la promoción y protec-
ción de los derechos humanos.
4. Mejorar la transparencia del Consejo del INDH y entregar in-
formación fidedigna, pertinente y actualizada de las actas de
dicho Consejo, las que constituyen una valiosa fuente de infor-
mación y de control ciudadano para el ejercicio adecuado de las
atribuciones legales y del mandato del INDH.
5. Garantizar, de manera inmediata, las condiciones adecuadas
para que el Consejo Consultivo pueda ejercer sus funciones.

81
 VIOLENCIA POLICIAL DESDE
EL ESTALLIDO SOCIAL
Eduardo Alcaíno Arellano 1

1 En colaboración de los/as ayudantes Kamila Soto Mardones, Elisa Franco Sentis, Pablo
Guajardo Aubel y el abogado Franco Schiappacasse Buckendahl.

83
RESUMEN

Uno de los principales sucesos que causaron conmoción durante el es-

tallido social ha sido la violencia estatal ejercida sobre los ciudadanos
en todo el país, lo cual se tradujo en múltiples y graves violaciones de
derechos humanos. Sin perjuicio de la tentación de percibir estos su-
cesos como una situación excepcional, creemos que son parte de una
realidad que sigue suscitándose, con alguna notoriedad y magnitud, a
través de los años en nuestro país y, por lo mismo, requiere ser descri-
ta, contextualizada y comentada. En ese contexto, el presente capítulo
tiene como objetivo realizar una evaluación del comportamiento de
Carabineros, la Policía de Investigaciones y las Fuerzas Armadas en
relación a las personas y en respuesta al estallido social, el cual, a la luz
de los estándares de derechos humanos, se tradujo en violaciones a las
obligaciones internacionales del Estado de Chile.

PALABRAS CLAVES: Violencia policial, Carabineros, Policía de Inves-

tigaciones, Fuerzas Armadas, responsabilidad, tortura.

85
INTRODUCCIÓN

El 26 de noviembre de 2019, Fabiola Campillai se dirigía junta su her-

mana a un paradero del transporte público en la comuna de San Ber-
nardo para tomar un bus de acercamiento que la llevaría a su lugar de
trabajo. En ese momento, su vida cambió completamente: recibió el
impacto en su cabeza de un proyectil de gas lacrimógeno percutido por
una escopeta de Carabineros. Producto de dicho impacto, además de
graves lesiones en su rostro, perdió la visión de sus dos ojos.
Fabiola Campillai es una de las centenares de víctimas de la represión
que provocó el estallido social, cuya situación fue difundida en Chile
y el mundo. Hubo víctimas de disparos con balines de perdigones,
con graves lesiones en diversas partes del cuerpo, incluyendo pérdida
de visión. También, víctimas de golpes de puños y pies, con bastones
retractiles y otros elementos, de estrangulamientos, de desnudamientos
y de violencia sexual. En muchas ocasiones, no se consideró por parte
de las fuerzas policiales si se trataba de niñas, niños y adolescentes o
personas de la tercera edad, ni se diferenció, a veces, a manifestantes
violentos de otros ciudadanos que se expresaban de manera pacífica.
No obstante los avances que ha habido en el cumplimiento del Esta-
do de Chile en sus obligaciones internacionales respecto a la violencia
policial,2 el estallido social dejó de manifiesto que las malas prácticas
continúan produciéndose a través de los años en nuestro país y, por
lo mismo, requieren ser descritas, puestas en contexto y evidenciadas.
Si alguna duda existía al respecto, los hechos acaecidos el viernes 2 de
octubre de 2020 nos recordaron esta lamentable tendencia: durante
una marcha, un joven de 16 años fue empujado en el puente Pío Nono
por un funcionario de Carabineros, cayendo hacía el río Mapocho y
sufriendo graves heridas que, por suerte, no le generaron la muerte.

2 Sabrina Perret y Eduardo Alcaíno, “La tortura en Chile: estado actual desde la Reforma
Procesal Penal”, en Tomás Vial (ed.), Informe 2015, Santiago, Universidad Diego Portales,
2015, pp. 119-158.

87
 Por lo mismo, resulta relevante, para efectos de recordar las obliga-
ciones que tiene el Estado de Chile en la materia, describir los hechos
de violencia que se suscitaron desde el 18 de octubre y las consecuen-
cias que generaron.
El presente capítulo tiene como objetivo analizar el funcionamiento
de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, especialmente Cara-
bineros, y su respuesta al estallido social, a la luz de los estándares de
derechos humanos, para así identificar las violaciones a las obligaciones
internacionales del Estado de Chile en la materia. Particularmente, se
analizará la fuerza empleada en el manejo del orden público, la cual,
sin perjuicio de ser legítima, debe ser ejercida de manera proporcional
y necesaria. De otra manera podría implicar afectaciones graves a la
integridad física, psíquica e incluso a la vida de las personas, constitu-
yendo, en algunos casos, torturas y tratos crueles e inhumanos.
Se realizó un análisis de todos los informes de instituciones rela-
cionadas a la defensa de los derechos humanos, actuales y anteriores,
de diversas instituciones públicas nacionales y también de organismos
internacionales del sistema de protección de derechos humanos, artí-
culos de medios de prensa, requerimientos de acceso a información
pública, y otras fuentes abiertas, con el objetivo de identificar y resumir
los principales hechos de violencia ocurridos desde el 18 de octubre de
2019 hasta el cierre del presente Informe. Adicionalmente, se realizó
una revisión de la principal normativa nacional que regula el accionar
de Carabineros y las Fuerzas Armadas en el control del orden público
y, a su vez, la normativa internacional al respecto.

1. HECHOS DE VIOLENCIA COMETIDOS POR FUERZAS DE ORDEN Y SEGU-

RIDAD Y FUERZAS ARMADAS DESDE EL 18 DE OCTUBRE

A continuación, se describirán los principales hechos de violencia pro-

tagonizados por las Fuerzas de Orden y Seguridad y Fuerzas Armadas,
que fueron constatados por organismos nacionales e internacionales de
derechos humanos y sociedad civil.

1.1 Instituto Nacional de Derechos Humanos

Desde la noche del 18 de octubre, el INDH tuvo un rol relevante en la
visibilización de los hechos de violencia estatal, difundiéndolos a través
de los medios de comunicación y redes sociales y, a su vez, mediante
diversas acciones judiciales que se interpusieron, ya sea para denunciar-
los criminalmente o solicitar la protección judicial en caso de que los
derechos de ciudadanos estuvieran siendo vulnerados.3

3 El rol del INDH y las acciones desplegadas es analizada en forma detallada en el capí-
tulo de este Informe elaborado por Tomás Vial y Alberto Coddou.

88
 El INDH presentó 1.456 acciones judiciales, de las cuales 1.432
corresponden a querellas y 24 a recursos de amparo, interpuestos en
Tribunales.4 Cabe destacar que, contrario a lo que comúnmente uno
supondría, si se considera la concentración poblacional, un 36% de las
acciones fueron presentadas en la zona sur de Chile, un 24% en la zona
norte, y solo un 18% en la Región Metropolitana.5
La mayoría de las acciones judiciales fueron interpuestas durante
el Estado de Excepción Constitucional, probablemente debido a que
se trató del periodo de mayor violencia social, sin perjuicio de que el
INDH interpuso un número relevante de acciones durante el resto de
los meses.6
En cuanto a las características de las víctimas representadas en dichas
acciones judiciales, en su gran mayoría corresponden a hombres (75%) y
a adultos (84%),7 aunque existe un porcentaje significativo de mujeres y
niños, niñas y adolescentes8 que también resultaron afectados.9
Respecto a las conductas desplegadas por los agentes estatales, las
acciones judiciales del INDH dan cuenta de que, en total, 1.234 perso-
nas habrían sido víctimas de tortura y otros tratos degradantes, mien-
tras que 282 personas habrían sido víctimas de tortura con violencia
sexual.10 A su vez, como indica el INDH, 34 personas han sido vícti-
mas de homicidio frustrado a manos de agentes estatales.11
Cabe destacar que, según el INDH ha indicado, en la mayoría de
sus acciones judiciales los autores de la violencia desatada el 18 de oc-
tubre pertenece a Carabineros, con un 92% del total. En el resto, un
5% corresponde a militares, un 2% a la Policía de Investigaciones y un
1% a Gendarmería.12 En el porcentaje perteneciente a miembros de
Carabineros, 1.161 casos serían por torturas y otros tratos, 270 casos
por tortura con violencia sexual y 87 casos por homicidio.13
En relación con el tipo de violencia ejecutada por parte de los agen-
tes estatales y que, a criterio del INDH, ha implicado una vulnera-
ción de derechos, serían principalmente las siguientes: golpizas (1001),
disparos (764), desnudamientos (223), amenazas (106), amenazas de

4 INDH, Reporte general de datos sobre violaciones a los derechos humanos, datos desde 17
de octubre de 2019, e ingresados hasta el 31 de octubre de 2020, Santiago, p. 1.
5 En cuanto al resto de las acciones, un 7% corresponde a la zona austral y un 15% a la
zona central. Ibíd., p. 2.
6 INDH, op.cit., p. 17. Se trata de acciones hasta marzo de 2020.
7 INDH, op.cit., p. 6.
8 En adelante, “NNA”.
9 INDH, op.cit., p. 7. Un 25% de las víctimas eran mujeres, mientras que un 16% eran NNA.
10 Ibíd., p. 17. Un 68% de las acciones judiciales se refieren a torturas y otros tratos, un 16%
a torturas sexuales, un 1% a querellas por lesiones, y un 6% por violencia innecesaria.
11 Ibíd., p. 7.
12 Ibíd., p. 12. Existen 3 acciones judiciales en las cuales los autores habrían sido miem-
bros de la Armada.
13 Ibíd., p. 13.

89
 muerte (82), tocación (52), atropello (26), amenaza de violación (25),
impacto chorro de agua (21), quemaduras (2), ahogamiento con bolsa
plástica (1), violación (8).14
Además de las acciones judiciales interpuestas, el INDH realizó un
trabajo de visitas a centros hospitalarios y de atención médica con el
objetivo de lograr pesquisar aquellas lesiones causadas a propósito de
la violencia de agentes estatales.15 Dicho levantamiento de información
indicó que la mayor cantidad de casos se produjo durante octubre y no-
viembre de 2019, con un total aproximado de 3.838 personas heridas.
De ese porcentaje, 81% eran hombres adultos, 12% mujeres adultas,
6% niños y un 1% niñas.16
Dentro de las lesiones más frecuentes se encuentran las producidas
por proyectiles de arma de fuego, las que suman 2.133 casos, un 55%
del total. Entre los proyectiles utilizados, los perdigones son el gru-
po mayoritario con 1.687 casos.17 De estas lesiones con perdigones, el
INDH ha identificado 460 lesiones oculares, la mayoría de las víctimas
concentradas en la Región Metropolitana,18 de las cuales el 92% co-
rresponde a lesiones o traumas, y un 8% a estallido o pérdida ocular.19
Por último, el INDH realizó visitas a recintos policiales para inspec-
cionar las condiciones de los detenidos, constatando 2.146 vulneracio-
nes de derechos, entre ellas, uso excesivo de la fuerza en la detención
(1.272), tortura y otros tratos (617), y acoso o violencia sexual (257).20
Adicionalmente, realizó una serie de observaciones en las manifestacio-
nes, constatando, entre otras, detenciones arbitrarias de personas y uso
excesivo de la fuerza; disparos con la carabina lanza gases y perdigones
en dirección al cuerpo de manifestantes; dirección del chorro del vehí-
culo lanza aguas directamente contra los/as manifestantes, entre otros.21

2.1 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos

El equipo de la Oficina de Derechos Humanos de la ONU22 dedicó las
tres primeras semanas de noviembre a investigar la situación en siete
regiones de Chile, tras una invitación realizada por parlamentarios y,

14 El INDH destaca otros hechos, los cuales pueden verse en INDH, op.cit., p. 18.
15 Ibíd., p. 20. Se visitaron 68 centros médicos.
16 Ibíd., p. 21.
17 INDH, op.cit., p. 24. Destaca que un 44% de las lesiones correspondería a golpes con
objeto contundente, golpizas, traumas, arma blanca, fracturas, etc., y un 8% lesiones
por lacrimógenas.
18 411 casos.
19 INDH, op.cit., p. 24.
20 Ibíd., pp. 27 y 28.
21 Ibíd., pp. 31-32.
22 En adelante, “ACNUDH”.

90
luego, por el mismo gobierno. Luego de su visita, emitió un informe23
concluyendo que “hay razones fundadas para sostener que, a partir
del 18 de octubre, se ha producido un elevado número de violaciones
graves a los derechos humanos. Estas violaciones incluyen el uso exce-
sivo o innecesario de la fuerza que resultaron en la privación arbitraria
de la vida y en lesiones, la tortura y malos tratos, la violencia sexual y
las detenciones arbitrarias. Estas violaciones se cometieron en todo el
país, pero su gran mayoría ocurrió en la Región Metropolitana y en
contextos urbanos”.24
En primer lugar, el informe concluye que existió una privación arbi-
traria de la vida y muertes ilícitas que involucraron a agentes estatales.
De los 26 casos que describe la ACNUDH, tuvo acceso a información
de 11 de estos, de los cuales 4 implicaron privación arbitraria de la vida
por parte de agentes estatales.25
En segundo lugar, el informe concluye que “Carabineros y el Ejér-
cito no han adherido a las normas y estándares internacionales de de-
rechos humanos relacionados con la gestión de las asambleas y el uso
de la fuerza”, debido a que se utilizó fuerza no letal en manifestaciones
pacíficas, sin distinguir entre entre manifestantes violentos y otros que
se manifestaban pacíficamente, y un escaso uso progresivo o propor-
cional de métodos disuasivos. En particular, la ACNUDH indicó que
“ha habido un uso innecesario y desproporcionado de armas menos
letales, en particular escopetas antidisturbios, durante manifestaciones
pacíficas y/o fuera del contexto de enfrentamientos violentos entre ma-
nifestantes y fuerzas de seguridad”.26
Respecto de este último punto, el mismo informe documenta un
número importante de lesiones oculares como resultado de las acciones
de Carabineros, especialmente de disparos de escopetas antimotines,
así como impactos de los cartuchos de gas lacrimógeno.27 La ACNU-
DH consideró que el alto número de personas con lesiones en los ojos
o la cara (aproximadamente 350), permiten presumir razonablemente
que las “armas menos letales” se han utilizado de manera inadecuada
e indiscriminada.28 Además, el tipo de lesiones causadas muestra que
muchos perdigones disparados por escopetas antidisturbios penetraron

23 La visita se extendió desde el 30 de octubre al 22 de noviembre de 2019. La ACNUDH

visitó siete regiones (de Antofagasta, de La Araucanía, del Biobío, de Coquimbo, del
Maule, la Región Metropolitana y la de Valparaíso). La metodología utilizada y las fuen-
tes a las que tuvieron acceso para confeccionar este informe pueden apreciarse con
detalle en la página 3 de dicho documento.
24 ACNUDH, Informe sobre la Misión a Chile, 30 de octubre-22 de noviembre de 2019, Gine-
bra, 2019, p. 31.
25 Ibíd., p. 11.
26 ACNUDH, op.cit., p. 9.
27 Ibíd., pp. 14-15.
28 Ibíd., p. 14.

91
 en el cuerpo y, por ende, existen razones para creer que fueron percu-
tidas a poca distancia.29
En tercer lugar, la ACNUDH recopiló información sobre 133 actos
de tortura y malos tratos, los cuales, en la mayoría de los casos, habían
sido ejecutados por personal de Carabineros.30 La mayor parte de esos
actos tuvo lugar durante el arresto, el traslado a los centros de deten-
ción o durante la detención.31
Respecto a las formas de maltrato, en general, estuvieron constitui-
das por golpes fuertes con los puños, patadas y “culatazos”;32 a menudo
ejercidas por varios agentes y, en algunas situaciones, después de que la
víctima ya había sido reducida al suelo, inmovilizada o esposada. Exis-
ten casos documentados de utilización de formas severas de restricción
física, incluida la asfixia.33 También, se detectaron casos de atropellos
por vehículos policiales que, por su ejecución, en principio, permiten
descartar la hipótesis de casualidad.34 La ACNUDH documentó casos
de tortura psicológica, incluyendo amenazas de muerte o agresión a los
detenidos o sus familiares, violación, así como casos aislados de simu-
laciones de ejecuciones por parte de carabineros y militares.35
Destaca el informe que dichos actos, en general, habrían ocurrido
en lugares sin cámaras de vigilancia, en muchos casos, ejecutados por
miembros de Carabineros que no llevaban identificaciones o habían al-
terado sus nombres en sus uniformes.36 También se señala que muchas
de estas personas agredidas fueron obligadas a declarar que no tenían
lesiones para lograr ser liberados.37
En cuarto lugar, al igual que el INDH, la ACNUDH documentó ca-
sos de violaciones y otras formas de violencia sexual,38 las que incluyeron
tratamientos degradantes (desnudamientos), comentarios homofóbicos o
misóginos; golpes, o actos que causan dolor en los genitales y manoseos.39

29 Op. cit., p. 15.

30 Op. cit., p. 16. También se documentó una serie de casos de tortura que involucran a
personal militar.
31 Ibíd., p.16. Durante el estado de emergencia y bajo el toque de queda, las personas
privadas de libertad también sufrieron presuntas torturas y malos tratos en vehículos
militares y/o policiales.
32 Golpear a alguien con la culata de un arma de fuego o con una porra.
33 ACNUDH, op.cit., p. 16.
34 Ibíd. Las simulaciones de ejecuciones, según el informe, “serían perpetrados como una
forma de castigo por presuntos saqueos o por participar en las protestas, así como con
el objetivo de obligar a los detenidos a abstenerse de presentar denuncias”.
35 Ibíd., p. 17.
36 Ibíd.
37 Ibíd.
38 24 casos de violencia sexual contra 14 mujeres, 6 hombres, 3 niñas adolescentes y 1
adolescente en el contexto de protestas. También se documentó dos casos de viola-
ción presuntamente cometidas por Carabineros y miembros del Ejército, perpetradas
contra hombres.
39 ACNUDH, op.cit., p. 18.

92
 En quinto lugar, la ACNUDH documentó algunas características
de las principales víctimas, que fueron, entre otras, (i) mujeres; (ii) per-
sonas defensoras de derechos humanos y periodistas; (iii) otros grupos,
incluyendo etnias, personas LGBTI y extranjeros; (iv) NNA y jóvenes.
Todas sufrieron por la utilización de gases y armas de perdigones, así
como por allanamientos ilegales en escuelas y universidades.40

1.3 Comisión Interamericana de Derechos Humanos

La CIDH realizó una visita in loco entre el 25 y el 31 de enero de 2020,
generando posteriormente un informe sobre la situación de derechos
humanos a partir de las protestas sociales de octubre de 2019.41
La CIDH manifestó en su informe su preocupación por la respues-
ta del Estado frente a las movilizaciones, particularmente, por “la re-
presión mediante un uso desproporcionado de la fuerza y conductas
repetitivas de violencia en contra de manifestantes que resultó en un
número elevado de víctimas de graves violaciones a los derechos huma-
nos”. En concreto, la CIDH “recibió testimonios de afectados directos
y observó documentos audiovisuales de los que se desprende que se han
producido disparos de perdigones y de cilindros de gas en dirección al
cuerpo, cuello y rostro de manifestantes. Algunos de estos casos, im-
plicaron la pérdida total de la visión, como el de un estudiante de 21
años, quien recibió impactos de perdigones en ambos ojos durante una
manifestación, el 8 de noviembre; y el de una trabajadora que recibió
un impacto de lacrimógena en su rostro, el 26 de noviembre, mientras
esperaba el autobús para regresar a su casa”. La CIDH también recibió
denuncia de decenas de periodistas y foto-reporteros que fueron agre-
didos por fuerzas de seguridad, o sufrieron el destrozo de sus equipos
de trabajo.
La CIDH mostró su preocupación por el número de detenciones
realizadas (23.274 detenciones), que derivaron en audiencias de con-
trol de detención. Adicionalmente, expresó su grave preocupación por
denuncias de abusos sexuales –incluyendo denuncias de violaciones−,
torturas y tratos crueles, inhumanos y degradantes, en el contexto de
las detenciones cometidas por Carabineros que incluirían “amenazas
de ejecuciones, grave maltrato físico y verbal, golpizas, hacinamiento
en lugares sin ventilación y vejaciones a niñas, niños y adolescentes,
entre otros”.
En relación con grupos de especial vulnerabilidad, la CIDH infor-
mó sobre desnudamientos forzados, sentadillas, amenazas de violación
a adolescentes y mujeres, inclusive embarazadas. Al mismo tiempo, La

40 Op. cit.., pp. 26-28.

41 CIDH, CIDH culmina visita in loco a Chile y presenta sus observaciones y recomendaciones
preliminares, 2020.

93
 CIDH también recibió información que da cuenta de la especial afec-
tación de los actos de violencia por parte de agentes del Estado, en el
contexto de la protesta social, en perjuicio de la comunidad LGBTI.
En ese sentido, la CIDH expresó su preocupación por actos de discri-
minación y violencia contra personas LGBTI, y en desmedro de niñas,
niños y adolescentes. Respecto de estos últimos, la CIDH recibió in-
formación sobre los actos de represión y uso de la fuerza por parte de
Carabineros en el interior de algunos centros educativos.

1.4 Misión internacional de observación a Chile

Diversas organizaciones chilenas de derechos humanos solicitaron una
misión internacional de observación compuesta por distintas organi-
zaciones de la sociedad civil,42 con el objetivo de que se constataran y
documentaran los diversos hechos constitutivos de violaciones a dere-
chos humanos.
En el informe que recopila los resultados de dicha visita, se indicó que
“las graves violaciones a los derechos humanos desde el 18 de octubre de
2019 no constituyeron hechos aislados, sino que son expresión de prácti-
cas de violencia estatal arraigadas en las fuerzas de orden y seguridad”.43
En primer lugar, se concluyó que un número muy alto de personas
que participaron de las protestas ha sido víctima de lesiones de dis-
tinta magnitud. Entre los diferentes tipos de agresión se documentan
golpes a manifestantes con objetos de alto impacto, uso de bastones
con ambas manos maximizando las consecuencias del impacto en la
cabeza y cuerpo; atropellos a manifestantes con autos, camiones y
motos institucionales; rociadura de gas pimienta en la cara; uso de
munición letal a corta distancia y sin necesidad, con o sin resultado
de muerte; uso de munición menos letal, disparada a corta distancia
y a la altura del torso y cabeza de los manifestantes; técnicas de es-
trangulamiento sobre manifestantes que no se estaban oponiendo a
la detención, infligiendo daño en cuello y ojos, que en determinados
casos provocaron desmayos.44
Destaca dentro de esas agresiones el uso indiscriminado de armas
no letales por personal policial. Diversas fuentes dieron cuenta de que
la fuerza pública utilizó gases lacrimógenos, carros lanza-agua y esco-
petas antidisturbios para castigar a los manifestantes y “no para res-
ponder de manera necesaria y proporcional a algún riesgo concreto a
la vida o la integridad física de las personas o al patrimonio público”.45

42 Misión Internacional de Observación a Chile, Informe final, 2020. El informe puede ser
descargado desde https://www.iwgia.org/es/recursos/publicaciones/3533-informe-
final-mision-de-observacion-a-chile.html.
43 Ibíd., p. 13.
44 Ibíd., pp. 22-23.
45 Ibíd., p. 25.

94
En concreto, señala el informe, existió una disuasión descontrolada, no
gradual e indiscriminada, destacando el uso de escopetas antidistur-
bios en forma horizontal, apuntando a la cabeza y torso de las personas
que se manifiestan,46 causando lesiones en la parte superior del cuerpo,
inclusive la cabeza, y traumas oculares severos, significando en algunos
casos la pérdida total de visión, globos oculares dañados o secuelas en
el rostro.47
En segundo lugar, se constata la ejecución por parte de agentes del
Estado de torturas y otros tratos sobre personas detenidas. Estas se
producen posterior a la detención, durante los traslados, previamente
o después de la constatación de lesiones, y en las comisarías. La in-
formación recopilada da cuenta de golpes con los puños, rodillazos y
puntapiés, golpes con los bastones policiales o “luma”, distintas formas
de neutralización física desproporcionada que han derivado en pérdida
de conciencia, amenazas y simulacros de fusilamiento, abuso sexual e
incluso violación.48 También se documentó uso prolongado de esposas
en diversas posiciones, torsiones de extremidades superiores, aplicación
de gas irritante en el rostro o en los recintos de privación de liber-
tad, privación de agua y comida, exposición de detenidos mojados a
temperaturas frías en las comisarías en el sur del país, largo tiempo
en los furgones de traslados de personas imputadas sometidas a altas
temperaturas, golpes de pies y puños y con las armas reglamentarias, y
simulacros de fusilamiento.49 Por último, se constataron casos de tor-
tura psicológica, mediante amenazas de muerte o agresión a detenidos
o a sus familiares con el fin de disuadirlos de denunciar esas acciones.50
En tercer lugar, el informe también constató hechos de violencia
sexual, incluyendo desnudamientos forzados y prolongados, acompa-
ñados de la realización de sentadillas para mostrar el ano y la vulva de
las víctimas, comentarios de connotación sexual, presencia de funcio-
narias/os de distinto sexo que las personas detenidas, y tocaciones de
partes íntimas.51
En cuarto lugar, el informe manifestó su preocupación por la apli-
cación de estos actos a grupos de especial vulneración, como son los
NNA, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad, personas
migrantes y miembros de la comunidad LGTBIQ+I.52 También se des-

46 Op. cit., p. 27.

47 Op. cit., p. 29.
48 Misión Internacional de Observación a Chile, op.cit., p. 23.
49 Ibíd., p. 24.
50 Ibíd.
51 Ibíd., p. 33. También se indica que hay testimonios de mujeres que durante la deten-
ción fueron mojadas y posteriormente golpeadas con toallas húmedas, golpes que no
dejarían marcas visibles en el cuerpo.
52 Ibíd., p. 42. Se resaltan casos de amenazas de deportación a los migrantes, así como
agresiones e insultos abiertamente homofóbicos, racistas y misóginos.

95
 tacan agresiones a defensores de derechos humanos, brigadas de salud,
prensa y funcionarios de organismos de la sociedad civil.53

1.5 Informe Human Rights Watch

Con fecha 26 de noviembre, Human Rights Watch54 se reunió con el
presidente Sebastián Piñera para hacerle entrega de un informe que
documenta graves violaciones de derechos humanos, que incluyen uso
excesivo de la fuerza en las calles y abusos a las personas durante su
detención, en el contexto de las protestas iniciadas el 18 de octubre.
En primer lugar, HRW concluyó que Carabineros utilizó la fuerza
de manera excesiva en respuesta a las protestas e hirió a miles de per-
sonas, con independencia de si habían participado en hechos violentos
o no. Específicamente, el uso de escopetas que disparan perdigones en
forma indiscriminada afectó tanto la parte superior como inferior del
cuerpo. Entre las heridas más graves se incluyen las lesiones oculares. 55
Adicionalmente, por el tipo de lesiones ocasionadas en algunos casos,
se sugiere que los disparos fueron realizados a corta distancia debido a
que los perdigones se dispersan luego del disparo.56
Sumado a lo anterior, HRW recopiló antecedentes que dan cuen-
ta de disparos de cartuchos de gases lacrimógenos directamente hacia
los manifestantes, lo cual, como indica el informe, “puede ser letal”.57
También sugieren varios casos de policías que embistieron a manifes-
tantes con vehículos o motocicletas.58
En segundo lugar, HRW señaló que la policía posee amplias facultades
de detención, refiriéndose al control de identidad preventivo e investigati-
vo, las cuales “a falta de un seguimiento riguroso sobre cuándo y cómo se
ejercen estas facultades, este sistema podría contribuir a que ocurran de-
tenciones discriminatorias y abusivas”.59 Entre otros temas, HRW sugiere
que un grupo importante de personas habrían sido víctimas de arrestos
arbitrarios por transgredir el toque de queda, debido a que los miembros
de Carabineros no están habilitados para detener a personas que incum-
plan el toque de queda y solamente pueden imponer una multa.60
En tercer lugar, HRW concluyó que existieron maltratos, abu-
so sexual y torturas durante la detención. En concreto, el informe

53 Op. cit., p. 43.

54 En adelante, “HRW”.
55 Human Rights Watch, Informe, Chile: Llamado urgente a una reforma policial tras las pro-
testas. Uso excesivo de la fuerza contra manifestantes y transeúntes; graves abusos en de-
tención, Santiago, p. 4. La segunda causa más frecuente fueron impactos de cartuchos
de gases lacrimógenos.
56 Ibíd., p. 5.
57 Ibíd., p. 9.
58 Ibíd., p. 11.
59 Ibíd., p. 13.
60 Ibíd.

96
indica: “Lo cierto es que hay Carabineros que han ordenado el des-
nudamiento de personas en un contexto que sugiere discriminación
contra mujeres y niñas y no se advierte que hayan tenido siquiera
la creencia equivocada de que estas personas estuvieran intentando
ingresar objetos de contrabando al lugar de detención. Según datos
del INDH, es más probable que los Carabineros obliguen a mujeres y
niñas a desvestirse que a hombres. Una abogada chilena de derechos
humanos nos contó de un caso en donde, a pesar de que hombres y
mujeres habían sido detenidos en las mismas circunstancias, Cara-
bineros obligaron a desvestirse únicamente a las mujeres. A su vez,
mencionó otros casos en que Carabineros tocaron los genitales de las
mujeres tras obligarlas a quitarse la ropa. El INDH también docu-
mentó casos de amenazas de violación sexual, así como la violación
sexual de cuatro hombres”.61
El informe también destaca casos de posibles violaciones de dere-
chos de NNA cometidas durante las manifestaciones, entre el 18 de
octubre y el 15 de noviembre: 118 presentaban lesiones físicas vincula-
das con golpizas y 59 tenían lesiones causadas por perdigones y balas.62
Además, el informe indica casos de varias personas que afirmaron ha-
ber sufrido abusos durante la detención, dijeron que los agentes no lle-
vaban placas con su nombre, así también, que la revisión médica para
constatar lesiones en centros de salud, se realizó sin mayor privacidad,
inclusive, en ocasiones, con el funcionario policial presente.63

1.6 Defensoría de la Niñez64

De acuerdo con el informe presentado por la DDN “durante el es-
tado de excepción y el establecimiento del toque de queda, los NNA
fueron víctimas de diversos delitos cometidos, principalmente por
Carabineros, entre los que destacan abusos de poder, golpizas y vio-
lencia sexual”.65
Entre otras afectaciones de los NNA, la DDN indica que los casos
reportados incluyen diversos hechos, tales como detenciones ilegales,
lesiones y desnudamientos, impacto de perdigones dentro del domici-
lio particular, detenciones ilegales con apremios ilegítimos, amenazas
y lesiones, lesiones por bala, lesiones por perdigones en manifestación,
heridos por bala en vehículo particular, arrastres en motos policiales
y heridas por perdigones en manifestaciones e insultos, entre otros.66

61 Op. cit., p. 14.

62 Op. cit.
63 Human Rights Watch, op.cit., p. 16.
64 En adelante, “DDN”.
65 Defensoría de la Niñez, Estudio sobre efectos del estado de excepción y posterior crisis
social 2019, en niños, niñas y adolescentes, 2020, p. 26
66 Ibíd., p. 26.

97
 Dentro de las lesiones que se detectaron, el 2% son por trauma
ocular, 53% son por lesiones físicas de otro tipo, 15% son por impac-
to de perdigones o balín y 2% son por impacto de bala. En el 77%
de las denuncias recibidas, los NNA se encontraban en marchas,
manifestaciones o en situaciones cotidianas. A su vez, 8 de cada 10
víctimas correspondían a niños o adolescentes de sexo masculino.67

2. ANÁLISIS DE LOS HECHOS DE VIOLENCIA

2.1 Uso de armamento no letal por agentes policiales

2.1.1 Uso injustificado de escopetas de balines o perdigones a la luz

de los estándares de derechos humanos
Como categóricamente señalan los Principios Básicos de las Nacio-
nes Unidas sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley,68 “los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones,
utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de re-
currir al empleo de la fuerza y de armas de fuego”, agregando que “(…)
Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros
medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro
del resultado previsto”. Como lo ha sostenido la Corte IDH, en virtud
de los artículos 4, 5 y 1.1 de la CADH, el uso de la fuerza debe ser
excepcional y se exige a la policía distinguir entre quienes pueden re-
presentar por su conducta violenta una amenaza inminente de muerte
o lesión grave para terceros y quienes ejercen su derecho a manifestarse
de manera pacífica.69
Los organismos internacionales y otras instituciones descritas en
este informe constataron que agentes estatales, especialmente Carabi-
neros, hicieron uso de escopetas de balines o perdigones, que fueron
disparadas sobre grupos de manifestantes y dirigidas a la altura del
torso y cabeza de las personas, causando lesiones de diversa magnitud,
entre ellas, secuelas en el rostro y traumas oculares severos. Esto último
significó en algunos casos la pérdida total de visión o globos oculares
dañados. Todo lo anterior constituye un uso desproporcionado e inne-
cesario de la fuerza sobre las personas.
De acuerdo con la información reseñada anteriormente, se despren-
de que no se trató de hechos aislados, sino de miles de heridos en todo
el país, con impactos en diversas partes del cuerpo producto del uso

67 Op. cit.
68 En adelante, “Principios Básicos”.
69 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Perozo y otros versus Venezuela, Sen-
tencia del 28 de enero de 2009, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Cos-
tas, párr. 166.

98
de escopetas. La cantidad de personas afectadas, las partes del cuerpo
lesionadas y la gravedad de esas lesiones, así como el disparo de proyec-
tiles sobre grupos de personas, da cuenta de un accionar que, en gene-
ral, no tuvo por objetivo ejercer alguna acción defensiva ni se trató del
último medio disponible, sino, más bien, tuvo la finalidad de dispersar
las manifestaciones y, en su caso, dañar a los manifestantes. Esa forma
de proceder contravino de manera clara y contundente los protocolos
nacionales sobre uso de la fuerza en el control del orden público y los
estándares internacionales al respecto y, por ende, vulneró el derecho a
la integridad física de las víctimas.

2.1.2 Protocolos de uso de la fuerza de Carabineros al 18 de octubre de

2019
La regulación del uso de la fuerza de Carabineros y Fuerzas Armadas
se encuentra expresada en diversas normas.

a) Decreto N°1364 de 2018:70 Tuvo por objetivo el sometimiento

del uso de la fuerza pública, en intervenciones policiales, a están-
dares de derechos humanos y con respeto a garantías constitucio-
nales. En lo relevante, el artículo primero estableció lineamientos
generales sobre el uso de la fuerza, entre ellos, el principio de
legalidad, evitación del uso excesivo de fuerza en manifestantes
no violentos, prohibición del uso de fuerza sobre detenidos, salvo
excepciones, entre otros. El Decreto no alude al uso de un deter-
minado tipo de armas.
b) Circular Nº1.832 del 1 de marzo de 2019: Tuvo por objetivo
regular el uso de la fuerza para el control de la ley y en las in-
vestigaciones que lleve a cabo Carabineros. Además de estable-
cer la sujeción del ejercicio de la fuerza a los principios generales
de legalidad, proporcionalidad, responsabilidad y necesidad, la
normativa dispuso de manera explícita los escenarios en que se
puede hacer uso de la fuerza y, a su vez, la conducta específica
y las armas que personal policial podrá utilizar. En concreto, se
distinguen seis niveles de conducta de los ciudadanos y, asociada
a cada una de esas conductas, el tipo de fuerza que podrá ejercer
el personal policial y, en su caso, la clase de armamento. A conti-
nuación, se puede apreciar una tabla con dicha categorización:

70 Cabe recordar que los protocolos, en especial la Circular Nº1832, son parte de los com-
promisos del Estado de Chile en el marco de la solución amistosa propuesta por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos por el caso Alex Lemún (con fecha 9
de marzo de 2018).

99
 Cuadro 1: Modelo para el uso de la fuerza policial de Carabineros

Nivel Resistencia Características Fuerza Medios

1 Cooperación Cumplimiento de Verbalización Preventivos. Presen-
indicaciones. cia física y diálogo.
2 Resistencia pasiva No acatamiento de Verbalización Preventivos. Persua-
las indicaciones. ción, negociación,
Actitud Indiferenc- mandato premo-
te o indolente, a nitorio.
través de afirma-
ciones corporales o
verbales negativas.
3 Resistencia activa Oposición a fiscali- Control físico Reactivos. Reduc-
zación. Intento de ción para doblegar
evasión o resistencia fuerza e inmovi-
física. lizar.
4 Agresión activa Intento de lesionar Uso de armas no Reactivos. Técnicas
al carabineros para letales defensivas para
resistir el control o inhibir agresión.
evadirlo. No pone
en riesgo vidas.
5 Agresión activa po- Ataque con armas o Uso de armas Reactivos. Fuerza
tencialmente letal tácticas lesivas gra- letales potencialmente
ves potencialmente letal para repeler
letales. la agresión y res-
guardar la vida del
Carabinero o de un
tercero.

Respecto del uso de armas no letales, como lo sería la escopeta an-

tidisturbios, el protocolo establece que solo se podrá utilizar ante una
agresión activa, es decir, un intento de agresión al funcionario para re-
sistir el control o evadirlo, sin poner en riesgo vidas. Inclusive, como se
puede apreciar en el cuadro, se indica que es una técnica defensiva para
inhibir la agresión. No se establecen lineamientos específicos respecto
del uso de las escopetas antidisturbios.
c) Orden General N°2635 de la Dirección General de Carabineros
de Chile (04 de marzo de 2019): Establece nuevos protocolos internos
para el mantenimiento del orden público disponiendo que todas las
actividades de Carabineros a nivel nacional, relativas al resguardo de
reunión o al mantenimiento del orden público, se enmarquen en los
lineamientos, criterios, principios y etapas que establecen los protoco-
los respectivos.

100
En relación con el uso de escopetas antidisturbios, se dispone que:

• Podrán utilizarse ante una agresión activa o una agresión activa

potencialmente letal (niveles 4 y 5, respectivamente), y que debe-
rá ser “consecuencia de aplicación necesaria, legal, proporcional
y progresiva de los medios, cuando el efecto de otros elementos
tales como agua, humo, gases y otros resulten insuficientes o el
nivel de agresividad haga aconsejable su utilización para evitar
un mal mayor en donde esté en riesgo la integridad física de los
transeúntes, manifestantes o carabineros.71
• Se deberá considerar en todo momento por parte del usuario as-
pectos como: distancia tirador, muchedumbre, características del
lugar, o si hay grupos vulnerables en la población presente, con el
objeto de calificar la munición a utilizar o conveniencia de uso.
• Si se toma conocimiento de haber ocasionado una lesión a una
persona, se procederá lo antes posible a prestar asistencia al afec-
tado, dar cuenta al mando y adoptar el procedimiento policial
correspondiente, incluyendo, si procediere, la detención del cau-
sante de las lesiones, haciendo la respectiva lectura de derechos.
• Usuario debe estar debidamente calificado. Certificación al día
que lo faculte a emplearla. Debe verificar que el tipo de cartu-
chos a utilizar sean los que correspondan a uso antidisturbios,
desde un punto de vista legal y reglamentario. Tipos de muni-
ción no letales (perdigones de goma, super sock).

2.1.3 La problemática regulación de los protocolos de uso de armas no

letales de Carabineros vigentes al momento del 18 de octubre
Uno de los aspectos centrales que podría explicar el uso indiscrimina-
do e injustificado de las escopetas antidisturbios guarda relación con la
defectuosa e insuficiente regulación de los protocolos existentes para el
ejercicio de la fuerza no letal en manifestaciones.
Si bien la Orden General N°2635, como se apreció, describía un uso
proporcional y necesario, se trataba solo de directrices generales acer-
ca de la utilización de armamento no letal, pero no se hacía cargo de
cuestiones fundamentales en el uso de la fuerza,72 como lo es el señala-
miento del ángulo de tiro, la distancia específica, las partes del cuerpo

71 Un mayor detalle puede verse en Ciper.cl: “Protocolo de Carabineros: el discurso de la

inobservancia y la ausencia de crítica al protocolo en sí”, 25 de noviembre de 2019.
72 El Protocolo indica, de manera general, que “Se deberá considerar en todo momento
por parte del usuario aspectos como la distancia entre el tirador y la muchedumbre, las
características del lugar (abiertos, cerrados, pasajes, calles, etc.), o si en la muchedum-
bre se encuentran participando niños, niñas o adolescentes, mujeres embarazadas,
adultos mayores, personas con capacidades diferentes o con notarios problemas de
salud, lo anterior con la finalidad de evaluar el tipo de munición a utilizar o la conve-
niencia de su uso”.

101
 a las cuales apuntar, etc. Aquellos factores se encuentran entregados a
la voluntad y pericia del tirador y, como fuera indicado por diversas
fuentes, la utilización de escopetas antidisturbios a cierta distancia o, en
su caso, dirigidas al torso superior del cuerpo, aumenta las posibilidades
de causar lesiones de gravedad, especialmente en la cara y ojos.73 En este
sentido, la masividad de las lesiones en diversas partes del cuerpo podría
dejar entrever una falta de capacitación y conocimiento de las reglas de
disparo, pero se requiere una investigación exhaustiva del Estado para
efectos de indagar o descartar la hipótesis de eventuales instrucciones o
prácticas institucionales orientadas a la generación de ese tipo de daño.
En esa línea, es importante indicar que la ACNUDH posee una
guía con recomendaciones para el uso de la fuerza por parte de agentes
policiales. En dicho documento, y en específico respecto del uso de ba-
lines, se recomienda disparar con el objetivo de afectar las piernas y la
parte baja del abdomen, y ante un inminente riesgo para la integridad
de la policía o de un tercero. Además, advierte todos los riesgos que se
han materializado desde el 18 de octubre al apuntar a la cara o la cabe-
za pudiendo provocar fractura de cráneo y lesión cerebral, daño a los
ojos, incluida ceguera permanente o incluso la muerte.74
Reforzando esta idea, el Comité de Derechos Humanos ha indicado
que las armas no letales deben estar sujetas a testeo independiente, ser
utilizadas por personal adecuadamente capacitado y debe monitorearse
y evaluar el impacto en aquellas personas que fueron afectadas.75
Estas directrices, al menos en la Orden General Nº2.635, y particu-
larmente la obligación de dirigir el disparo a la zona del tronco inferior
y de ejercerla sobre personas específicas que están ejecutando actos de
violencia, no se encontraban recogidas, en circunstancia de que su regu-
lación y cumplimiento resultaba fundamental para efectos de que el uso
de escopetas se realizara de forma limitada y proporcional, cuestión que,
en los hechos, se pudo apreciar, claramente no fue así. De esa manera, y
como lo ha indicado la jurisprudencia internacional, “el Estado debe ser
claro al momento de demarcar las políticas internas tratándose del uso
de la fuerza y buscar estrategias para implementar los Principios Básicos
sobre empleo de la fuerza y armas de fuego para funcionarios encarga-
dos de hacer cumplir la ley y Código de conducta para funcionarios

73 Un análisis detallado sobre esto puede verse en Ciper: “No disparar a la multitud. Pro-
hibiciones internacionales en el uso de la munición antidisturbios que Carabineros
no cumple”, 28 de mayo 2020. También puede verse Scott A. Reynhout, “Propiedades
balísticas de perdigones antidisturbios ‘menos letales’ y su relación con trauma ocular
severo en Chile”, Ars Medica Revista de Ciencias Médicas, Volumen 45, número 2, 2020.
74 United Nations Human Rights, Guidance on less lethal weapons in law enforcement, Ad-
vance Edited Version, 2020.
75 Human Rights Committee, General Comment No. 37 on Article 21 of the International
Covenant on Civil and Political Rights – Right of peaceful assembly, CCPR/C/GC/37, 2020.

102
encargados de hacer cumplir la ley”.76 El incumplimiento de esto último
puede acarrear responsabilidad para el Estado de Chile.
Adicionalmente, en el contexto de las mismas directrices establecidas
por protocolos, se aprecia un incumplimiento por parte de los agentes po-
liciales: en primer lugar, existe relevante información que da cuenta de un
uso innecesario (sin evaluar otras medidas menos lesivas) sobre grupos de
manifestantes, sin distinguir entre aquellos que pudiesen estar generando
alguna situación de riesgo para terceros o para los mismos funcionarios
policiales; en segundo lugar, no habría habido evaluación de los paráme-
tros generales, como distancia o características de lugar, sino que, más
bien, un uso extensivo para dispersar manifestaciones; y en tercer lugar,
los protocolos obligan a evaluar su uso en caso de presencia de grupos
vulnerables, sin embargo, existe información relevante que acredita su
utilización, por ejemplo, sobre niños, niñas y adolescentes. Esto último
quedó en evidencia a propósito del ingreso de personal policial al Liceo 7
realizando disparos a las alumnas de dicho establecimiento.77

2.1.4 Conocimiento de la problemática y pasividad de la autoridad

Ha existido una tardía y pasiva reacción de parte de las autoridades frente
al uso indiscriminado de la escopeta antidisturbios, a pesar de la abundan-
te información, recogida por medios de prensa e instituciones de derechos
humanos, de que los protocolos no estaban siendo cumplidos y que eran
insuficientes. En ese sentido, a fines del mes de octubre, el gobierno y Ca-
rabineros se encontraban informados, a través del Colegio Médico, de la
peligrosidad que presenta el uso de las escopetas y balines.78 Cabe destacar
los múltiples intentos a través de recursos de protección y otras acciones ju-
diciales ejercidas con el objetivo de que fuera el Poder Judicial quien orde-
nara a la autoridad que se abstuviera de utilizar este tipo de armamento.79
En este sentido, un estudio de la Universidad de Chile analizó un
proyectil disparado por Carabineros y concluyó que estaba compuesto
solo en un 20% de caucho y el resto por minerales o metales de alta du-
reza como sílice y sulfato de bario, además de plomo. Producto de di-
cha composición, según el estudio, se aumentaría significativamente el
daño que pueden producir los balines.80 Si bien Carabineros indicó que
la composición de los balines dependía del proveedor, decidió ordenar

76 Corte IDH, caso Valencia Hinojosa y otra versus Ecuador, Excepciones Preliminares, Fon-
do, Reparaciones y Costas, Sentencia del 29 de noviembre de 2016, Serie C No. 327.
77 El Dínamo: “Carabineros reconoce ‘inobservancia del protocolo’ por disparos de perdi-
gones en Liceo 7”, 5 de noviembre de 2019.
78 Colegio Médico.cl: “Colegio médico de Chile y Sochiof solicitaron suspender uso de
balines por parte de Carabineros y FFAA”, 28 de octubre de 2019.
79 Sin perjuicio de que varios recursos han sido rechazados, puede verse algunos acogi-
dos en El Universal: “Corte de Valparaíso ordena a Carabineros cesar uso de balines a
todo evento”, 19 de junio de 2020.
80 Uchile.cl: “Investigación U. de Chile comprueba que perdigones usados por Carabine-
ros contienen solo 20 por ciento de goma”, 18 de noviembre de 2019.

103
 la suspensión del uso de esta munición no letal como herramienta anti-
disturbios, solo pudiendo ser utilizada, al igual que las armas de fuego,
como una medida extrema y exclusivamente para la legítima defen-
sa cuando haya un peligro inminente.81 Las conclusiones del estudio
son muy graves, porque implican que podría haberse estado ocupando
munición letal sobre manifestantes, arriesgando la integridad física e
inclusive la vida de los mismos.
Pero, lo que resulta especialmente delicado, es que la institución po-
licial tuviera conocimiento sobre los graves riesgos del uso de este tipo
de municiones para la integridad física de las personas y, sin perjuicio
de ello, no tomó medida alguna para evitar su utilización.82 En un
informe de 2012, se concluyó que “existe una clara posibilidad de ge-
nerar en la superficie corporal lesiones de carácter grave, donde incluso
producto de la dispersión de los perdigones, puede verse afectada más
de una superficie corporal” y, a su vez, que “sólo a los 30 metros de
distancia, se observa que los perdigones no traspasan la estructura de
madera, por lo que es más factible que a esta distancia o una mayor,
sólo se generen lesiones leves, pese a que, de igual forma, existe el riesgo
de generar una lesión ocular, que podría implicar la pérdida del ojo”.83
Esto último es relevante ya que podría constituir un incumplimiento
grave del Estado de Chile, considerando que su deber es “tomar me-
didas efectivas para prevenir y sancionar la tortura en el ámbito de su
jurisdicción”, así como “prevenir y sancionar […] otros tratos o penas
crueles inhumanos o degradantes”.84 Adicionalmente, la Corte IDH ha
establecido la obligación del Estado de “vigilar que sus cuerpos de segu-
ridad, a quienes les está atribuido el uso de la fuerza legítima, respeten
el derecho a la vida de quienes se encuentren bajo su jurisdicción”.85
Esto debiera implicar supervigilar la conducta de las fuerzas de orden y
seguridad para que respeten siempre ese derecho esencial.
En septiembre de 2020, Carabineros anunció que modificaría la
munición de las escopetas antidisturbios. El cartucho tendría ahora
tres perdigones de goma, en vez de doce, y un tamaño superior a un
centímetro de diámetro, en comparación a los antiguos que medían 8
milímetros. De acuerdo con la versión de la institución, este cambio
está orientado a disminuir el riesgo de daños en las personas ya que

81 The Clinic.cl: “Carabineros reconoce diferencias en composición de balines y suspende

su uso como ‘herramienta antidisturbios’”, 19 de noviembre de 2019.
82 Ciper.cl: “Ya en 2012 informe de Carabineros advirtió que escopetas antidisturbios pro-
vocan lesiones letales y estallido ocular”, 21 de noviembre 2019.
83 El informe concluye también que se recomienda el uso a una distancia superior a los
30 mts. y apuntando siempre hacia el tercio medio inferior del cuerpo.
84 Artículos 1, 6 y 8 CIPST. En el mismo sentido, caso Ruiz Fuentes y otra versus Guatemala,
supra, párr. 173; y, caso Azul Rojas Marín y otra versus. Perú, supra, párr. 178.
85 Corte IDH, caso Hermanos Landaeta Mejías y otros versus Venezuela, Excepciones Prelimina-
res, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 27 de agosto de 2014, Serie C No. 2818.

104
el nuevo perdigón tendría una menor probabilidad de penetrar en el
cuerpo humano.86 Esto último resulta clarificador de la negligencia
cometida por la institución al desconocer el poder dañino y eventual-
mente letal de las municiones que utilizaba.

2.1.5 Modificación a los protocolos de uso de la fuerza luego del 18 de

octubre
Debido a esta serie de cuestionamientos realizados al uso de las esco-
petas antidisturbios, con fecha 14 de julio de 2020, se publicó en el
Diario Oficial una actualización de los protocolos sobre su empleo.87 Si
bien se trata de un reconocimiento evidente de la insuficiencia norma-
tiva de los protocolos anteriores, de un uso indebido en la práctica y,
en su caso, un avance en cuanto a las nuevas reglas incluidas, de todas
maneras existen opiniones críticas respecto de su contenido.

A continuación, las principales modificaciones:

• Se establece un uso meramente defensivo, sobre todo en aque-

llos casos en que se persiga evitar o repeler agresiones contra la
integridad física de manifestantes, otras personas o Carabineros
o sus cuarteles.
• Su uso corresponde a niveles 4 y 5 (“agresión activa” y “agre-
sión activa potencialmente letal”, respectivamente), salvo que su
uso sea contra NNA, mujer embarazada o adulto mayor o una
persona notoriamente con problemas de salud o discapacidad,
pudiendo solo ser utilizada en el Nivel 5 (“agresión activa po-
tencialmente letal”).
• Deberá por todos los medios posibles evitar apuntar su disparo
al rostro, cabeza, torso (por sobre la parte baja del abdomen) y a
superficies que pudiera impactar por rebote.
• Cuando la situación así lo permita, se deberá mantener una dis-
tancia con el sujeto que ejerce la agresión o acto que se intenta
evitar o repeler, de acuerdo con la recomendación técnica, de-
pendiendo de la munición menos letal empleada.
• Todo personal que emplee la escopeta deberá contar con una vi-
deocámara corporal, debiendo entregar los registros al finalizar
su servicio para archivo y resguardo.

En concreto, no incluye una prohibición expresa a su uso contra gru-

pos de personas y, a su vez, se mantiene una referencia general sobre la

86 La Segunda.cl: “Carabineros cambia munición de escopeta antimotines: baja de 12 a 3

perdigones de goma”, 23 de septiembre de 2020.
87 Orden General Número 2780.

105
 exigencia de distancia respecto del sujeto a quien se disparará. Lo ante-
rior no es irrelevante, ya que el establecimiento de reglas claras y preci-
sas hace la diferencia entre causar lesiones leves o de mayor gravedad.88

2.1.6 Uso injustificado de escopeta de gases lacrimógenos sobre

manifestantes a la luz de los estándares de derechos humanos
Del mismo modo que en el caso de las escopetas de balines, se pue-
de apreciar un uso indebido de este armamento, el cual, en principio,
tiene como objetivo dispersar manifestaciones que se encuentran vul-
nerando el orden público. En ese sentido, ciertas situaciones de conoci-
miento público ilustran un uso, reñido con su fin original, destinado a
causar algún tipo de daño o lesión a los manifestantes.
Es preciso enfatizar que se han producido casos en que las escopetas
de gases lacrimógenos han sido apuntadas directamente a grupos de
manifestantes, causándoles lesiones de diversa magnitud, inclusive de
gravedad. Esto le sucedió a Fabiola Campillai, quien recibió un proyec-
til lacrimógeno en su frente, luego de lo cual se ha tenido que realizar
21 cirugías para reconstruir el rostro, evitar una lesión cerebral e, in-
fructuosamente, impedir la pérdida de su visión.89
En el mismo sentido, tenemos el caso de Diego Lastra, quien en una
marcha realizada el 31 de diciembre de 2019 en la denominada “Plaza
de la Dignidad”, recibió en su rostro un proyectil de gas lacrimógeno
percutido por una escopeta, lo cual le causó fracturas faciales y un
estallido ocular, que desembocó lamentablemente, en la pérdida de vi-
sión de uno de sus ojos.90 Destaca también el caso de un ciudadano de
Rancagua, quien recibió un proyectil lacrimógeno que, a diferencia del
caso anterior, fue disparado a una distancia de 9 metros, aproxima-
damente, a su cabeza y mientras la víctima se encontraba de espalda,
causándole una fractura de cráneo, hendidura y hematoma cerebral.91
Lo anterior no está regulado en los protocolos de Carabineros. No
se establecen parámetros acerca de cómo utilizar las escopetas lanza
lacrimógenas, ni prohibiciones que impidan apuntar directamente a
una persona o dirigir el disparo a grupos de manifestantes. Las reco-
mendaciones internacionales indican que los proyectiles no deben ser

88 Algunas críticas pueden apreciarse en La Tercera: “Carabineros limita uso de escopetas

antidisturbios en control de orden público”, 17 de Julio de 2020. Entre otras, no se invi-
tó a ninguna institución de la sociedad civil ni de derechos humanos a participar en la
elaboración del protocolo.
89 Ciper.cl: “Fabiola Campillai: ‘Para mí no hay justicia. Tus ojos, no puede haber nada que
te los devuelva’”, 27 de enero de 2020.
90 El Desconcierto.cl: “’Insistieron en herirme’: Diego Lastra presenta querella tras perder
la visión por bomba lacrimógena”, 24 de enero de 2020.
91 La Tercera: “Juzgado condena por homicidio frustrado a carabinero que disparó bom-
ba lacrimógena a la cabeza de civil en Rancagua”, 28 de julio de 2020. El funcionario
policial fue acusado como autor del delito de homicidio frustrado y condenado por el
Tribunal Oral en lo Penal de Rancagua.

106
disparados directamente a individuos, ni menos a la cabeza o su cara,
ya que existe un riesgo alto de muerte o de lesiones graves.92

2.2 Torturas y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes

Como fuera descrito, existe información categórica y contundente que
muestra que, durante el 18 de octubre y en los hechos vinculados al
estallido social, agentes estatales ejecutaron actos de tortura y otros tra-
tos en contra de ciudadanos. La tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes constituyen diferentes formas de afectar el
derecho a la integridad personal.
Por supuesto, los Estados –por ende, sus agentes− tienen legitimi-
dad para ejercer aquellas acciones destinadas a garantizar la seguridad,
controlar el orden público y, en general, para hacer cumplir la ley. Esas
acciones pueden implicar el uso de la fuerza, en algunas circunstancias
extremas, incluso de la fuerza letal. Sin perjuicio de ello, y como reco-
noce la Corte IDH, “el poder del Estado no es ilimitado para alcanzar
sus fines independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la
culpabilidad de sus autores”.93
Por lo tanto, y en relación a los hechos acontecidos luego del 18 de oc-
tubre, estamos en presencia de casos de uso de fuerza innecesaria y, por
ende, ilegítima. En dicho contexto, es relevante recordar que los diversos
tratados internacionales consideran actos de tortura aquellos intencio-
nalmente destinados a generar dolor o disminuir las capacidades de la
víctima, y con una determinada finalidad, que puede ser de investiga-
ción criminal o servir como medio intimidatorio, como castigo personal,
como medida preventiva, como pena o con cualquier otro fin.

2.2.1 Torturas físicas

Han sido documentados, en los informes analizados anteriormente,
una serie de actos ejecutados por agentes estatales, en especial por Ca-
rabineros, con el objetivo de generar dolor físico sobre las personas y,
en general, para intimidar o castigarlas por el hecho de formar parte
de manifestaciones o porque se habrían encontrado perpetrando al-
gún delito. Las formas de maltrato más utilizadas son los puñetazos,
rodillazos, puntapiés, y golpes con los bastones policiales o “lumas”.
Al mismo tiempo, existen casos de utilización de formas severas de
restricción física, uso prolongado de esposas en diversas posiciones;
torsiones de extremidades superiores; incluida la asfixia de personas
con partes del cuerpo o utilizando elementos como bolsas plásticas.
Entre los casos más emblemáticos de torturas y maltratos, se

92 Véase OHCHR, Guidance on less-lethal weapons in law enforcement, New York and Gene-
va, 2020, p. 31.
93 Corte IDH, caso Cruz Sánchez y otros versus Perú, Excepciones Preliminares, Fondo, Re-
paraciones y Costas, sentencia del 17 de abril de 2015, Serie C No. 292.

107
 encuentra el que afectó a un ciudadano de 55 años que se manifestaba
pacíficamente en Plaza Ñuñoa, el cual fue golpeado con puños y pies
por al menos 13 funcionarios de Carabineros, quienes le causaron
lesiones graves, incluyendo la pérdida de visión del ojo izquierdo.94
También, el caso de Carlos Núñez, quien fuera violentamente ataca-
do por Carabineros cerca de su domicilio, con golpes de puntapié en
la zona media del cuerpo y, especialmente, en la cabeza, dejándolo
abandonado en estado de extrema gravedad en la vía pública. Poste-
riormente, ya en su domicilio, falleció producto de las lesiones causa-
das.95 En el mismo sentido, en una situación que fue grabada por las
cámaras de seguridad de la Comisaría de San Bernardo, un joven de
23 años fue agredido por funcionarios de Carabineros al momento
de su detención, mientras se manifestaba en la plaza de esa comuna.
Después, ya en el recinto policial, sin razón aparente y esposado, fue
atacado con golpes de puño y pies, con bastón retráctil y también con
gas pimienta.96

2.2.2 Torturas psicológicas

Existen diversos casos de denuncias de simulaciones de fusilamiento
o ejecuciones, amenazas de muerte a los detenidos y a sus familiares,
inclusive de violación sexual, ejecutadas por personal de Carabineros o
las Fuerzas Armadas.
Cabe recordar que la Corte IDH ha considerado la tortura psicoló-
gica, especialmente, cuando las amenazas y el peligro real de someter
a una persona a lesiones físicas genera una angustia moral grave y de
relevante magnitud.97 Por ejemplo, en el caso Tibi versus Ecuador, la
víctima recibió amenazas y hostigamientos durante el periodo de su
detención, que le produjeron pánico y temor por su vida, lo que cons-
tituyó una forma de tortura, en los términos del artículo 5.2 de la
Convención Americana.98
2.2.3 Violencia sexual
En ese mismo contexto, destacan los actos de connotación sexual ejecu-
tados especialmente sobre mujeres detenidas, entre ellos, desnudamien-
tos, tocaciones en partes íntimas, manoseos, realización de sentadillas

94 La Nación.cl: “Fiscalía oriente reformalizó a 12 Carabineros por caso de tortura en Plaza

Ñuñoa”, 14 de julio de 2020.
95 El Dínamo.cl: “CDE se querella por muerte de Alex Núñez y acusa a Carabineros de
ocultar información”, 6 de febrero de 2020.
96 Radio Cooperativa: “Revelan imágenes de la tortura que sufrió joven en comisaría”, 4
de marzo de 2020.
97 Corte IDH, caso Maritza Urrutia versus Guatemala, Fondo, reparaciones y costas, 27 de
noviembre de 2003, párr. 92; Corte IDH, caso J. versus Perú, Excepción preliminar, fondo,
reparaciones y costas, 27 de noviembre 2013, párr. 364.
98 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tibi versus Ecuador, Serie C No. 114, prs.
145-149.

108
para mostrar el ano y la vulva de las víctimas, etc.99 La Corte IDH ha
considerado que la violencia sexual contra la mujer constituye una tras-
gresión al artículo 5.2 de la Convención Americana.100 Por supuesto, en
los casos más graves, como la violación sexual, la jurisprudencia inter-
nacional, como fue indicado, la ha considerado explícitamente como
una forma de tortura en su dimensión psicológica.101 En este sentido,
cabe destacar el caso de C.N.L.P, quien se encontraba al interior del su-
permercado Acuenta de la comuna de Peñalolén, en donde fue detenida
por agentes de la Escuela de Telecomunicaciones del Ejército de Chile,
junto a un grupo de aproximadamente 50 personas, por el delito de
robo en lugar no habitado. Al momento de ser detenida le inmoviliza-
ron las manos por la espalda, utilizando lazos de plástico, le apuntaron
con el arma de servicio en la cara y la pusieron boca al suelo sobre la
basura, indicándole que si se movía le dispararían, para luego empezar a
tocar su cuerpo con el fusil y amenazarla con penetrarla con el arma.102
Tal como se indicó anteriormente, la violencia en contra de las mu-
jeres sea física, psicológica, sexual o de otra índole, es reconocida por
diversos instrumentos de derechos humanos como una violación a los
derechos humanos de las mujeres y, en especial, de la Convención sobre
la prevención, eliminación, sanción y reparación de violencia contra la
mujer.103 En ese sentido, el Relator Especial contra la tortura, tratos

99 El Estado tiene la obligación de abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia

contra la mujer y velar porque las autoridades y funcionarios se comporten de confor-
midad con esta obligación, en los términos que señala el artículo 7.a de la Convención
de Belém do Para para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra las mujeres.
100 Corte IDH, caso Maritza Urrutia versus Guatemala, Fondo, reparaciones y costas, 27 de no-
viembre de 2003, párr. 92; Corte IDH, caso J. versus Perú, Excepción preliminar, fondo, re-
paraciones y costas, 27 de noviembre 2013, párr. 364. Cfr; Corte IDH, caso del Penal Miguel
Castro Castro versus Perú, Fondo, reparaciones y costas, 25 de noviembre 2006, párr. 306.
101 La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha referido a la violación sexual
como experiencia traumática en diversas situaciones, señalando que deja a la víctima
“humillada física y emocionalmente”. En ese sentido, véase caso del Penal Miguel Castro
Castro versus Perú, Interpretación de la sentencia de fondo, reparaciones y costas, 2 de
agosto de 2008, párr. 311; caso López Soto y otros versus Venezuela, Fondo, reparaciones
y costas, 26 de septiembre 2018, párr. 187; caso Azul Rojas Marín y otra versus Perú, 12
de marzo de 2020, párr. 162.
102 24 horas.cl: “’Amenazaron con penetrarla con el fusil’: INDH denuncia grave actuar de
militares contra mujer”, 24 de octubre de 2019. También destaca el caso relevado por
el ACNUDH: “El 2 de noviembre, Javier (42 años) estaba esperando un taxi en una ciu-
dad del norte cuando se detuvo un furgón de Carabineros. Cinco efectivos salieron sin
identificarse (y sin cintas con el nombre en su ropa) y lo obligaron a subir al furgón. En
el interior, le quitaron los pantalones y, mientras uno de los oficiales lo sujetaba, otros
repetidamente forzaron un arma en su ano. Según su relato, esto continuó durante 10
a 15 minutos. La camioneta de la policía lo dejó en el área de la playa”. Alto Comisiona-
do de las Naciones Unidad por los Derechos Humanos, Informe sobre la misión a Chile
30 octubre – 22 de noviembre de 2019, 12 de diciembre de 2019, párr. 75.
103 Más información puede encontrarse en Elisabeth Matthei y Marcela Zúñiga, Informe
sobre estándares internacionales sobre apremios ilegítimos, violencia sexual y tortura,
Centro de Derechos Humanos UDP, 2019.

109
 crueles, inhumanos o degradantes, Nigel Rodley, señala que la tortura
adquiere características particulares cuando se ejerce en contra de mu-
jeres en condiciones de detención, en especial si está dirigida en forma
desproporcionada o fundamentalmente hacia a ellas, lo cual implica
una propensión a que sean violadas. Las agresiones sexuales son méto-
dos cuya base es la humillación y degradación de la víctima.104

2.2.4 Otros tratos

También es posible apreciar una serie de hechos relacionados con las
condiciones de detención que pueden ser considerados como otros tra-
tos inhumanos y degradantes. Es el caso de la exposición de detenidos
mojados a temperaturas frías en las comisarías; largo tiempo en los
furgones de traslados de personas imputadas sometidas a altas tempe-
raturas; privación de comida y agua, etc.105 La Corte IDH ha sido par-
ticularmente explícita en señalar –de acuerdo al artículo 5.1 y 5.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos− que toda persona
privada de libertad tiene derecho a condiciones de detención compa-
tibles con su dignidad personal, lo que implica, entre otras cosas, el
deber del Estado de salvaguardar su salud y bienestar.106

3 Deber del Estado de Chile de investigar y sancionar la tortura y otros

tratos

3.1 Deber de investigar

Uno de los deberes fundamentales del Estado es investigar las denun-
cias de tortura o trato cruel, inhumano y degradante.107 Esto implica
el “(…) deber de iniciar de oficio e inmediatamente una investigación
efectiva que permita identificar, juzgar y sancionar a los responsables,

104 Comisión de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial, Sr. Nigel S. Rodley, presen-
tado con arreglo a la resolución 1992/32 de la Comisión de Derechos Humanos.
105 Ver descripción de hechos realizada en acápite anterior.
106 Corte IDH, caso Mendoza y otros versus Argentina, Excepciones Preliminares, Fondo y
Reparaciones, sentencia del 14 de mayo de 2013; caso Díaz Peña versus Venezuela, Ex-
cepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 26 de junio de 2012;
Corte IDH, caso Quispialaya Vilcapoma versus Perú, Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas, sentencia del 23 de noviembre de 2015.
107 Artículos 12 y 13 UNCAT; Artículos 1, 6 y 8 CIPST. El artículo 8 de la CIPST, en su inciso
segundo, dispone: “Asimismo, cuando exista denuncia o razón fundada para creer que
se ha cometido un acto de tortura en el ámbito de su jurisdicción, los Estados partes
garantizarán que sus respectivas autoridades procederán de oficio y de inmediato a
realizar una investigación sobre el caso y a iniciar, cuando corresponda, el respectivo
proceso penal” (lo resaltado es mío). Véase Corte IDH, caso Ruiz Fuentes y otra versus
Guatemala, párr. 173; caso Favela Nova Brasilia versus Brasil, Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 16 de febrero de 2017. Serie C No. 333,
párr. 252; caso Villamizar Durán y otros versus Colombia, Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas, sentencia del 20 de noviembre de 2018, Serie C No. 364, párr.
185; caso Ruiz Fuentes y otra versus Guatemala, supra, párr. 173. No investigar también
infringe los artículos 8.1 y 25.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos.

110
cuando existe denuncia o razón fundada para creer que se ha cometido
un acto de tortura en violación del artículo 5 de la Convención Ame-
ricana (…)”.108
De la misma manera, según el artículo 8 de la CIPST, “(…) los Esta-
dos parte garantizarán a toda persona que denuncie haber sido sometida
a tortura en el ámbito de su jurisdicción el derecho a que el caso sea
examinado imparcialmente”.109 Esto incluye el deber de investigar a la
totalidad de los responsables, lo que se extiende al perpetrador directo y a
los funcionarios estatales que ordenen, instiguen, induzcan su comisión,
o que estando en posición de impedirlo, omitieron hacerlo.110
En ese sentido, el Ministerio Público ha dado cuenta de la inves-
tigación de los diversos casos que han llegado a su conocimiento y, a
su vez, de una serie de detalles respecto a las características de los he-
chos que se encuentra investigando. Desde el inicio del estallido social,
el Ministerio Público recibió 8.510 casos, constatando 3.219 heridos
por armas de fuego, 411 con lesiones oculares, 364 casos de violencia
sexual (incluye desnudamientos y atentados sexuales), y 466 agentes
estatales siendo investigados.111
Sin perjuicio de lo anterior, han surgido algunas voces denuncian-
do eventuales dificultades en determinadas investigaciones penales de
connotación pública, especialmente asociadas al acceso a información
solicitada por el Ministerio Público a Carabineros. En efecto, existen
casos en los cuales Carabineros ha demorado la entrega de los nombres
de los funcionarios que participaron en determinados procedimientos
en los cuales se investiga su participación en hechos constitutivos de
violaciones de derechos humanos.
El caso más notorio ha sido el de Gustavo Gatica, donde se acusa
a Carabineros de haber demorado la entrega de la identidad de los
funcionarios que actuaron el 8 de noviembre en el centro de Santiago
y que dispararon las escopetas, hiriendo a Gatica y dejándolo ciego de
ambos ojos. Amnistía Internacional ha denunciado que Carabineros
habría concluido, en su investigación administrativa, que no sería posi-
ble identificar al funcionario policial que disparó ese 8 de noviembre al

108 Interpretación realizada por la CIDH, conforme a los artículos 1.1 y 5 de CADH. Caso
Ruiz Fuentes y otra versus Guatemala, párr. 170.
109 Caso Ruiz Fuentes y otra versus Guatemala, supra, párr. 173.
110 Caso mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco versus México, supra, párr. 294, en re-
lación con el artículo 3 de la CADH. En ese mismo sentido, el Comité contra la Tortura
ha precisado que “los superiores jerárquicos, funcionarios públicos incluidos, no pue-
den […] sustraerse a la responsabilidad penal por los actos de tortura cometidos o los
malos tratos infligidos por sus subordinados si sabían o debían haber sabido que esas
conductas inaceptables estaban ocurriendo o era probable que ocurrieran, y no adop-
taron las medidas razonables y necesarias para impedirlo”. Comité contra la Tortura de
la ONU, Observación General No. 2, 24 de enero de 2008, CAT/C/GC/2, párr. 26.
111 Ciper.cl: “Balance penal del estallido: Fiscalía investiga a 466 agentes del Estado y go-
bierno acusa a 3.274 personas de cometer actos violentos”, 15 julio de 2020.

111
 rostro de Gatica. De acuerdo con Amnistía, existe material audiovisual
que ha sido liberado a la opinión pública que exhibe a diversos funcio-
narios policiales disparando de manera “indiscriminada y desmedida”
el día de los hechos en el sector en que resultó herido Gatica.112 En
estos registros audiovisuales, como ha sido documentado por diversos
medios, se apreciaría al funcionario identificado en su uniforme como
“G-03” −que correspondería al teniente coronel Claudio Crespo Guz-
mán− disparando en diversos escenarios el 8 de noviembre. Carabine-
ros ha desmentido la acusación, indicando que ha entregado toda la
información al Ministerio Público.113 Es relevante destacar que, previo
a la fecha de cierre del Informe, se formalizó a este último funcionario
por el delito de apremios ilegítimos con resultado de lesiones graves
gravísimas y fue sometido a la medida cautelar de prisión preventiva.114
Algo similar ha sucedido en el caso de Fabiola Campillai, en el cual
el Ministerio Público sigue investigando para identificar a los autores
del disparo de la escopeta lanza lacrimógenas. En diferentes medios
fue publicado un registro de las cámaras portátiles de uno de los fun-
cionarios que participó en el procedimiento en el lugar en que Fabiola
Campillai fue herida. En dicha grabación audiovisual se escucha una
conversación en la cual un funcionario expresa que otro funcionario
policial habría herido a una persona con un disparo.115 En el sumario
administrativo desarrollado por Carabineros, los funcionarios policia-
les habrían indicado que no recordaban aquella conversación, la cual es
fundamental para el éxito de la investigación.116 Sin perjuicio de aque-
llo, al cierre de este capítulo, se formalizó al capitán de Carabineros
Patricio Maturana como autor del delito de lesiones graves gravísimas.
Estos hechos son de suma gravedad, ya que el Estado tiene el de-
ber de aportar la información requerida (deber de no obstaculizar la
investigación).117 En ese sentido, la Corte IDH ha determinado que
las autoridades estatales están obligadas a colaborar en la recaudación
de la prueba para alcanzar los objetivos de una investigación y abste-
nerse de realizar actos que impliquen obstrucciones para la marcha del

112 Radio Cooperativa: “Amnistía Internacional lanzó campaña para exigir justicia por Gus-
tavo Gatica”, 18 junio de 2020.
113 Radio Cooperativa: “Caso Gustavo Gatica: Carabineros negó acusación de Amnistía In-
ternacional sobre encubrimiento”, 26 de junio de 2020.
114 La Tercera: “Caso Gustavo Gatica: Tribunal decreta prisión preventiva para ex teniente
coronel Claudio Crespo”, 21 de agosto de 2020.
115 CNN Chile: “’¿Se la pitió, verdad?’: Sumario revela que Carabineros posee video sobre la
agresión a Fabiola Campillai”, 6 de julio de 2020.
116 La Tercera: “’¿Se la pitió, verdad?’: El video del caso Campillai que obligó a prorrogar el
sumario policial”, 6 de julio de 2020.
117 Fueron sancionados dos funcionarios de Carabineros por omisión de auxilio a la vícti-
ma. La Tercera: “Carabineros notifica da desvinculación de dos funcionarios por el Caso
Fabiola-Campillai”, 14 de agosto de 2020.

112
proceso investigativo.118 Adicionalmente, se debe garantizar el acceso
pleno a la documentación que requieran los órganos a cargo de las
investigaciones, otorgándoles las “facultades y garantías adecuadas y
necesarias para acceder a la documentación e información pertinente
para investigar los hechos denunciados y obtener indicios o evidencias
de la ubicación de las víctimas”.119 Por último, es fundamental el pleno
acceso a la documentación que esté en manos del Estado por parte de
la autoridad que investiga.120

3.2 Deber de sancionar

El Estado de Chile no solo debe investigar a aquellos ejecutores de las
acciones constitutivas de torturas y otros tratos, sino que debe sancio-
nar a los responsables.121 Esto último no se traduce solamente en san-
cionar a los ejecutores de las acciones u omisiones, sino que, también, a
los superiores que pudieran tener alguna responsabilidad en los hechos,
en especial cuando integran instituciones jerarquizadas.
La responsabilidad jerárquica se considera un principio de derecho
internacional de los derechos humanos aplicable a superiores civiles no
militares,122 incluso en relación con violaciones a los derechos humanos
que no constituyan crímenes internacionales, con la exigencia de que
dicho superior tenga un control efectivo sobre sus subordinados: “Cada
superior civil ejerce un control efectivo sobre sus subordinados, es decir,
tiene la capacidad material de prevenir o castigar la conducta criminal
de los subordinados, puede ser considerado responsable de conformi-
dad con el Artículo 6 (3) del Estatuto.”123 Este estándar fue recogido
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo, en
el caso de las mujeres de Atenco versus México, incorporando, además,
como forma de reparación a las víctimas del caso, el deber del Estado
de “investigar los posibles vínculos entre los responsables directos y sus
superiores jerárquicos en la comisión de los actos de tortura, violencia
sexual y violación sexual, individualizando los responsables en todos

118 En el mismo sentido, Corte IDH, caso Tiu Tojín versus Guatemala, Fondo, Reparaciones
y Costas, 26 de noviembre de 2008, párr. 77; Corte IDH, caso Masacres de El Mozote y
lugares aledaños versus El Salvador, 26 de noviembre de 2008, párr. 257.
119 Corte IDH, caso Tiu Tojín versus Guatemala, Fondo, Reparaciones y Costas, 26 de no-
viembre de 2008, párr. 77; Corte IDH, caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños
versus El Salvador, 26 de noviembre de 2008, párr. 257.
120 Ibíd.
121 Corte IDH, caso Hermanos Landaeta Mejías y otros versus Venezuela, Excepciones Prelimi-
nares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 27 de agosto de 2014, Serie C No. 28.
122 Patrick Walsh y Joshua Berry, “Expanding command responsibility beyond war: The
application of the doctrine of command responsibility to human rights law”, SSRN,
2017.
123 Sentencia de la Sala de Apelación, IT- 99-52-A, Nahimana et al. (Media case) v. The Pro-
secutor. Tribunal Penal Internacional para Ruanda, 28 de noviembre de 2007, párr. 605.

113
 los niveles de decisión sean federales, estaduales o municipales”.124 El
Comité contra la Tortura de Naciones Unidas ha reconocido también
el principio indicando que “los superiores jerárquicos, funcionarios pú-
blicos incluidos, no pueden […] sustraerse a la responsabilidad penal
por los actos de tortura cometidos o los malos tratos infligidos por
sus subordinados si sabían o debían haber sabido que esas conductas
inaceptables estaban ocurriendo o era probable que ocurrieran, y no
adoptaron las medidas razonables y necesarias para impedirlo”.125
En ese contexto, parece haber un avance en la investigación admi-
nistrativa desarrollada por la Contraloría General de la República, la
cual estableció que existía responsabilidad, al menos del punto de vista
administrativo, de los altos mandos de Carabineros.126 Si bien aún no
hay información sobre eventuales investigaciones penales al respecto,
no es descartable que el sistema de persecución penal ejerza su función
a partir de la decisión de la Contraloría.

CONCLUSIONES

Recientemente la ACNUDH y la CIDH han indicado que el Estado

es responsable por la conducta de sus agentes policiales ante el derecho
internacional de los derechos humanos, en aquellos casos en que el
ejercicio de la fuerza en reuniones pacíficas no haya respetado los prin-
cipios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, precaución y no dis-
criminación. En otras palabras, el sistema internacional de los derechos
humanos reconoce que los Estados deben garantizar el orden público y
el cumplimiento de la ley, pero no a cualquier costo.
En ese contexto, el estallido social dejó en evidencia que el Estado de
Chile posee graves dificultades no solo para garantizar el derecho de
reunión, sino que al momento de ejercer la fuerza para controlar el or-
den público. Los graves hechos, que constataron diversas instituciones
nacionales e internacionales, dan cuenta del uso de fuerza indebida y
desproporcionada sobre los ciudadanos, en medio de las protestas que
se llevaban a cabo en nuestro país.
En primer lugar, existe evidencia contundente acerca del uso de ar-
mamento no letal −principalmente por Carabineros− sobre grupos de
manifestantes, sin diferenciar a las personas que se encontraban ejecu-
tando conductas violentas, de aquellas que se estaban manifestando
pacíficamente. Tampoco se tomaron las medidas de resguardo para

124 Corte IDH, caso mujeres de Atenco versus México, párr. 338.
125 Comité contra la Tortura de la ONU. Observación General No. 2, 24 de enero de 2008,
CAT/C/GC/2, párr. 26.
126 La Tercera: “Contraloría formula cargos a siete carabineros por su rol en crisis social”, 11
de septiembre de 2020.

114
no generar lesiones graves durante las acciones tendientes a mantener
el orden público. Lamentablemente, muchas de esas acciones provoca-
ron, entre otras secuelas, daños en el rostro y traumas oculares seve-
ros, acarreando, en algunos casos, la pérdida total de visión o globos
oculares dañados en las víctimas. Este tipo de situaciones implica un
incumplimiento evidente de los Principios Básicos de utilización de la
fuerza sobre los ciudadanos y, a su vez, una vulneración grave del Esta-
do de Chile a los derechos humanos de los ciudadanos, especialmente,
el derecho a la integridad física y psíquica.
Esta vulneración no solo se explica por las acciones ejecutadas por
agentes del Estado sobre los ciudadanos, sino que también por la omi-
sión de las autoridades policiales y de gobierno frente a las eviden-
tes conductas ilícitas que estaban siendo desplegadas en el control del
orden público. Como fue indicado anteriormente, el Estado de Chi-
le tuvo conocimiento previo al estallido social de la peligrosidad de la
utilización de las escopetas antidisturbios y de la insuficiencia de los
protocolos existentes. No obstante haber tomado conocimiento de los
múltiples casos de heridas oculares, el Estado tardó en tomar accio-
nes destinadas a evitar que continuaran sucediendo esos hechos. En
ese sentido, resulta imperioso que la autoridad tome conciencia de la
gravedad de los hechos y de los peligros asociados a la utilización de
armamento no letal sobre ciudadanos, y comprenda el rol que le com-
pete de protección de los manifestantes que están ejerciendo su derecho
a reunión. Hasta el momento, la autoridad ha reaccionado de manera
tardía a los acontecimientos. Asimismo, la agenda legislativa y política
del gobierno se ha centrado, más bien, en la promulgación de leyes para
perseguir la violencia y el vandalismo, cuestión relevante y atendible,
siempre que vaya aparejada de una agenda para evitar los abusos poli-
ciales que, hasta ahora, se encuentra ausente.
En segundo lugar, existe una clara vulneración a la prohibición ab-
soluta de los Estados de ejecutar torturas y otros tratos sobre los ciuda-
danos. Los diversos casos que fueron expuestos son indicativos de que
agentes del Estado siguen realizando agresiones físicas y de otro tipo
como formas de castigos, inclusive, en algunas de ellas, provocando la
muerte de ciudadanos. En esa línea, es relevante indicar que, si bien
existió una discusión pública acerca de si en Chile se vulneran sistemá-
ticamente los derechos humanos de los ciudadanos, ello no resulta re-
levante para determinar la responsabilidad del Estado de Chile. Lo que
la evidencia demuestra es un patrón de conducta de uso excesivo de la
fuerza, por años, por parte de Carabineros sobre los ciudadanos. No
obstante los avances que ha habido en la materia, el Estado incumple
sus obligaciones cuando algún agente policial incurre en actos u omi-
siones constitutivas de torturas y otros tratos de acuerdo con el sistema
internacional de protección de los derechos humanos.

115
 En tercer lugar, sin perjuicio de que el Estado de Chile, a través del
Ministerio Público, ha dado cuenta que se encuentra investigando los
hechos constitutivos de tortura y otros tratos, existen voces indicativas
de cierta demora y dificultades para obtener la información respecto de
las instituciones policiales, las cuales son fundamentales para esclarecer
los hechos y perseguir penalmente las sanciones que correspondan. En
ese sentido, resulta fundamental poner atención en el cumplimiento de
Carabineros en la entrega de información y, a su vez, en una actitud
proactiva de la Fiscalía para efectos de obtener esa información con las
herramientas legales que posee.
En cuarto lugar, es relevante dar cuenta de que existieron serios epi-
sodios de violencia de parte de ciertos grupos de manifestantes sobre
funcionarios policiales, y que muchos de ellos resultaron con heridas
de gravedad. En dicho escenario, y como ha sostenido la jurisprudencia
internacional, es un deber del Estado garantizar la integridad física
y vida de los funcionarios policiales, para lo cual deberá dotarlos de
los recursos y de la logística necesaria para cumplir su labor adecua-
damente. Además, y respecto a las condiciones de trabajo, resulta re-
levante destacar, como lo han hecho organismos internacionales, las
extenuantes jornadas que algunas unidades policiales han tenido que
enfrentar. Ante esto, el Estado sigue siendo responsable de dotar a las
unidades del personal necesario y de garantizar las condiciones básicas
de trabajo.
Por último, es importante indicar que el Estado de Chile deberá
responder por las acciones de sus agentes estatales, quienes son los que
directamente se encuentran ejerciendo la fuerza. Si bien los agentes
estatales individualmente deberán responder en lo penal, aquello no
obsta a que las autoridades jerárquicas puedan responder civil y ad-
ministrativamente.127 Como ha indicado el Comité contra la Tortura
de Naciones Unidas, “los superiores jerárquicos, funcionarios públicos
incluidos, no pueden […] sustraerse a la responsabilidad penal por los
actos de tortura cometidos o los malos tratos infligidos por sus subor-
dinados si sabían o debían haber sabido que esas conductas inacepta-
bles estaban ocurriendo o era probable que ocurrieran, y no adoptaron
las medidas razonables y necesarias para impedirlo”.128 Será, también,
tarea del Estado de Chile determinar las responsabilidades civiles y
administrativas de los superiores jerárquicos.

127 La responsabilidad puede surgir por falta de prevención de violaciones de derechos

humanos, por no respetar los derechos humanos o por no protegerlos ante terceros.
Véase Centro de Derechos Humanos UDP, Amicus Curiae sobre tortura, malos tratos y
tratos degradantes y la responsabilidad jerárquica en el derecho internacional de los dere-
chos humanos y sobre tortura y apremios ilegítimos en el derecho interno de Chile, 2019.
128 Comité contra la Tortura de la ONU. Observación General No. 2, 24 de enero de 2008,
CAT/C/GC/2, párr.26.

116
RECOMENDACIONES

1. Modificar los protocolos de uso de armas no letales, de manera

de adecuarlos a las recomendaciones internacionales de uso ex-
cepcional y proporcional, así como también someterlos al deba-
te público y al escrutinio del conocimiento especializado.
2. Avanzar en la agenda legislativa de reforma a Carabineros de
Chile, incluyendo modificaciones que tengan por objetivo evi-
tar actos u omisiones que puedan ser constitutivos de tortura y
otros tratos.
3. Adoptar todas las medidas necesarias para que las Policías y las
Fuerzas Armadas, cumplan con todas las obligaciones destina-
das a garantizar los derechos de las personas, especialmente la
integridad y vida, y, además, actúen dentro del ámbito de sus
competencias con estricto apego a la ley y normativa vigente.
4. Mejorar capacidades de persecución penal y transparencia,
para lo cual se debiera, entre otras cosas, disponer de un ma-
yor número de cámaras en recintos de detención y vehículos
de las policías. Esto permitiría generar evidencia para probar
eventualmente los apremios, pero también para transparentar
los procedimientos.
5. Evaluar y mejorar la oferta de capacitación y formación de poli-
cías, fiscales, defensores y jueces en relación con estándares in-
ternacionales sobre tortura y otros tratos crueles, inhumanos o
degradantes. Deben ser programas permanentes y obligatorios.
6. Investigar de manera acuciosa y con celeridad los diversos casos
de violencia, realizando todas las diligencias correspondientes,
protegiendo las garantías de las víctimas y, a su vez, indagando
no solo a los ejecutores de las acciones de violencia, sino que
inclusive aquellas responsabilidades penales de los superiores, en
caso de que les competa.
7. Establecer mecanismos de reparación integral a víctimas del es-
tallido social, principalmente aquellas que sufrieron heridas de
gravedad, así como la pérdida total o parcial de la visión.

117
 RESPUESTA ESTATAL
DEL SISTEMA DE JUSTICIA:
LA OBLIGACIÓN DE PREVENIR
E INVESTIGAR VIOLACIONES A
LOS DERECHOS HUMANOS
Claudio Fuentes Maureira 1
Ricardo Lillo Lobos 2

1 Claudio Fuentes Maureira, profesor Facultad de Derecho UDP. Correo electrónico: clau-
[email protected]
2 Ricardo Lillo Lobos, profesor Facultad de Derecho UDP. Correo electrónico: ricardo.li-
[email protected]
Los autores agradecen a la profesora Danitza Pérez de la Universidad Diego Portales, al
profesor Javier Velásquez de la Universidad Católica de Temuco, y a los siguientes ayu-
dantes por su colaboración en el desarrollo del presente capítulo: Catalina Valenzuela
Mejías, Belén Mendoza Toporowicz, Benjamín Vergara Tromben, María Fernanda Tole-
do Vásquez, Sofía Castelli Fernandez, María Jesús Maturana Figueras, Tamara Venegas
Dragoni, Tomás Novoa López-Hermida, Catalina Zamorano González, Fiana Venegas
Araya, Daniela Zamorano González, Bastián Espinoza Acuña, Felipe Espinoza Alarcón,
Francisca Riveros Sepúlveda, y Pascale de Saint Pierre Lobos.

119
SÍNTESIS

El objetivo de este capítulo ha sido identificar, describir y analizar la

respuesta dada por el sistema estatal de justicia criminal (Poder Judi-
cial, Ministerio Público, y Defensoría Penal Pública)−a la luz de los
estándares internacionales en materia de la obligación de prevenir, in-
vestigar y sancionar violaciones a los derechos humanos−, a las acciones
que tuvieron lugar en nuestro país durante el período posterior al 18 de
octubre de 2019. Para ello, se han tenido en cuenta, particularmente,
los estándares internacionales desarrollados en el seno del Sistema In-
teramericano de Derechos Humanos, en materia del deber de prevenir,
investigar, y sancionar, a fin de analizar en qué medida las instituciones
intervinientes han orientado su trabajo de manera de cumplir con di-
chos estándares. Además del impacto ocasionado por la pandemia en
el sistema de justicia en general y respecto de estas causas en particular,
hemos identificado algunos nudos críticos que resultará relevante to-
mar en consideración cuando llegue el momento de evaluar la respon-
sabilidad internacional del Estado en esta materia.

PALABRAS CLAVES: Deber de prevenir, investigar, y sancionar; justicia

penal; violaciones a los derechos humanos por agentes del Estado.

121
INTRODUCCIÓN

El 20 de octubre, Romario Veloz Cortés, ciudadano ecuatoriano de 26

años, murió en La Serena a raíz de disparos de militares cerca de un
centro comercial donde se producían saqueos, luego de que personal
del Ejército, en confusas circunstancias, disparara en varias oportuni-
dades a un grupo de manifestantes. Romario Veloz sufrió heridas de
bala en el cuello y fue llevado al hospital, donde murió poco después.
Otras dos personas también resultaron gravemente heridas como resul-
tado de municiones letales disparadas por personal militar contra los
participantes de esa manifestación.3
Al día siguiente, Manuel Rebolledo Navarrete, de 23 años, fue atrope-
llado por un camión de la Armada de Chile. El camión patrullaba cerca
de una pesquera en Talcahuano después del toque de queda cuando Ma-
nuel Rebolledo recibió heridas de bala en la pierna y luego fue atropella-
do por el camión. Murió de inmediato debido a heridas en la cabeza.4
Alex Andrés Núñez Sandoval, de 39 años, murió el 22 de octubre,
en Maipú, como consecuencia de un trauma craneal relacionado con
palizas y malos tratos efectuados por carabineros. Alex Núñez habría
participado en una manifestación en esa comuna de la región Metro-
politana, al anochecer del 21 de octubre. Testigos vieron como tres
carabineros lo golpearon en las piernas, en la cabeza y en el tórax, a pa-
tadas y golpes de luma. Información médica indica que también tenía
lesiones ocasionadas por disparos de perdigones. Alex Núñez sufrió un
traumatismo encéfalo craneano (TEC) cerrado y fractura de cráneo.5
Estos tres casos son parte de las 26 investigaciones por privación ar-
bitraria de la vida y muertes ilícitas que involucran a agentes estatales,
según el informe que realizara la ACNUDH sobre la situación chilena
a partir del estallido social.6

3 ACNUDH, Informe sobre la Misión a Chile. 30 de octubre-22 de noviembre de 2019, p. 12.

4 Ibíd.
5 bíd.
6 Ibíd., p. 11.

123
 Además, de acuerdo con este informe, varios miles de personas re-
sultaron con lesiones de diversa consideración, más de 300 de ellos con
lesiones oculares por el uso de perdigones o de irritantes químicos y, en
algunos casos, por los impactos de los cartuchos de gas lacrimógeno.
Más de 130 actos de tortura y malos tratos fueron también registrados,
en su mayoría presuntamente perpetrados por miembros de Carabi-
neros de Chile. Fueron constatados, asimismo, al menos 24 casos de
violencia sexual en su mayoría contra mujeres, pero también contra
hombres, niñas, niños y adolescentes, incluyendo hechos constitutivos
de violación, amenazas de violación, tratamiento degradante (como ser
forzado a desnudarse), comentarios homofóbicos o misóginos, golpes o
actos que causan dolor en los genitales y manoseos.7
Según la ACNUDH, Carabineros y las Fuerzas Armadas no actua-
ron conforme a las normas y estándares internacionales de derechos
humanos relacionados con la gestión de las asambleas y el uso de la
fuerza. De esta manera, se registraron vulneraciones que incluyen el
uso excesivo o innecesario de la fuerza, las cuales desembocaron en
privación arbitraria de la vida, en lesiones, en tortura y malos tratos, en
violencia sexual y detenciones arbitrarias. En síntesis, hubo un impor-
tante número de personas fallecidas, heridas y/o, en general, que vieron
sus derechos fundamentales vulnerados por agentes del Estado.8
Es evidente que las violaciones a los derechos humanos durante en el
estallido social, se produjeron en el contexto de actuaciones de las fuer-
zas policiales destinadas a la represión y detención de manifestantes. Se
puede sostener, en consecuencia, que la respuesta al estallido ha sido la
criminalización del fenómeno y que el sistema de justicia criminal se
ha convertido en el principal foro en el que, en gran medida, la protesta
social y las violaciones a los derechos humanos se ventilan.
No solo los abusos contra los derechos humanos cometidos por
agentes estatales son perseguidos por el sistema de justicia, producto
de constituir ilícitos criminales. También, actúa sobre personas que se
encontraban protestando y que la policía detuvo por considerar que
cometieron algún delito, en la medida que la legalidad de su privación
de libertad es controlada por dicho sistema.
La responsabilidad internacional del Estado no se vincula solo con
las acciones directamente cometidas por agentes policiales, sino tam-
bién con su obligación de prevenir, investigar, juzgar y, en su caso,
sancionar a los responsables de violaciones; deber que recae de manera
directa en el sistema procesal penal.
En efecto, tal como se explicará detalladamente en la primera sec-
ción de este documento, la debida diligencia que exigen los deberes de

7 Ibíd., p. 19.
8 Ibíd., pp. 9 y 31.

124
prevención, investigación y sanción establecidos en el Artículo 1.1 y 2 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, recae en gran medi-
da en el Ministerio Público, ya que este tiene la función de investigar y el
peso de probar los delitos, así como la de determinar la política criminal.
Asimismo, el rol de los jueces es controlar que dicha investigación sea res-
petuosa de las garantías fundamentales de todos los intervinientes, lo que
incluye a la víctima. En el caso de la Defensoría Penal Pública, su función
es asegurar la debida defensa del imputado. En otras palabras, tanto las
acciones desarrolladas por la judicatura y por la Defensoría deben ser exa-
minadas, al tener estas instituciones un rol fundamental en la prevención
y protección contra las violaciones masivas a los derechos humanos.
La pregunta que surge, entonces, es hasta qué punto las instituciones
públicas que conforman el sistema de justicia criminal han cumplido o
no con el estándar de la debida diligencia.9 En otras palabras, cómo es-
tas instituciones han respondido frente al conocimiento de este tipo de
denuncias o hechos de carácter delictivo cuando han sido perpetrados
por agentes del Estado a partir del estallido social.
Dado lo anterior, luego de revisar cuáles son los estándares interna-
cionales desarrollados sobre todo en el marco del sistema interameri-
cano en materia del deber de prevenir, investigar y sancionar violacio-
nes a los derechos humanos, caracterizaremos, en la segunda parte de
este capítulo, la respuesta brindada por las principales instituciones del
sistema de justicia −Ministerio Público, Poder Judicial, y Defensoría
Penal Pública− ante estos casos. Tomaremos, además, en consideración
el contexto de la pandemia por Covid-19. Finalmente, desarrollaremos
algunas reflexiones a partir del contraste entre los estándares desarro-
llados y las prácticas descritas, y propondremos algunas recomendacio-
nes a partir de ciertas falencias detectadas.

1. ESTÁNDARES DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HU-

MANOS

La obligación de prevenir, investigar y sancionar proviene del artículo

1.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante,
la Convención), que señala que “Los Estados Partes (…) se comprometen
a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su
libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”

9 Corte IDH, caso Castillo González y otros versus Venezuela, 27 de noviembre de 2012,
párr. 160; Corte IDH, caso Luna López versus Honduras, 10 de octubre de 2013, párr. 157.

125
 En particular, en esta primera sección, hemos de dar cuenta de los
estándares internacionales sobre el deber de investigar y sancionar
violaciones a los derechos humanos, y de las obligaciones del Estado
que se derivan de ellos. Con este objetivo, hemos recurrido fundamen-
talmente al desarrollo jurisprudencial que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (en adelante, la Corte) ha realizado a partir de los
instrumentos internacionales aplicables, en esta materia, a los diversos
agentes del sector justicia.
Ya desde los primeros casos contenciosos, la Corte comenzó a desa-
rrollar el contenido del deber de prevenir, investigar y sancionar viola-
ciones a los derechos humanos, establecido en los diversos instrumentos
del sistema interamericano. Así, en Velásquez Rodríguez, la Corte señaló
que a partir de esta obligación de “garantizar” los derechos contenidos
en la Convención, los Estados partes tienen el deber “…de organizar
todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a tra-
vés de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera
tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio
de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los
Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los de-
rechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restableci-
miento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación
de los daños producidos por la violación de los derechos humanos.”10
De esta idea se extrae que el deber de los Estados no se agota en la
existencia de un orden normativo que reconozca dichos derechos, sino
también abarca la necesidad de acciones positivas que aseguren la exis-
tencia, en la realidad, de una garantía para su correcto ejercicio.11 De
esta manera, la obligación de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar
a los responsables de violaciones de derechos humanos, representa, jus-
tamente, una de aquellas medidas positivas.12
Uno de los fundamentos de este deber del Estado es el combate a la
impunidad,13 dado que la falta, en su conjunto, de investigación, per-
secución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las
violaciones de los derechos protegidos por la Convención “…propicia
la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total
indefensión de las víctimas y de sus familiares”.14

10 Corte IDH, caso Velásquez Rodríguez versus Honduras, 29 de julio de 1988, párr. 166.
11 Ibíd. párr. 167.
12 Corte IDH, caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros versus Honduras, 8
de octubre de 2015, párr. 285.
13 Corte IDH, caso González y otras (“Campo Algodonero”) versus México, 16 de noviembre
de 2009, párr. 289.
14 Corte IDH, caso de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros) versus Guatemala, 8 de
marzo de 1998, párr. 173.

126
 El principal requisito para cumplir con esta obligación estatal es que
el procedimiento investigativo, llevado a cabo para el esclarecimiento
de los hechos, debe realizarse seriamente, lo que se ha traducido en un
análisis de “debida diligencia”.15 Ello implica que la investigación y
enjuiciamiento debe ser realizado con todos los medios al alcance del
órgano persecutor de las violaciones que se hayan cometido, a fin de
identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y
de asegurar a la víctima una adecuada reparación.16 En consecuencia,
y aunque la obligación de investigar es una obligación de medio y no
de resultado, ello implica que debe realizarse con la debida seriedad
y no “…como una simple formalidad condenada de antemano a ser
infructuosa, o como una mera gestión de intereses particulares, que
dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de
la aportación privada de elementos probatorios. La investigación debe
ser seria, objetiva y efectiva, y estar orientada a la determinación de la
verdad y a la persecución, captura, y eventual enjuiciamiento y castigo
de los autores de los hechos.”17
Sin embargo, la Corte ha señalado que en el cumplimiento del deber
de “debida diligencia” no le corresponde a ella precisar, en específico,
qué actividades investigativas debieron ser llevadas a cabo. Por el con-
trario, ellas deben ser valoradas en su conjunto a fin de determinar si
en el caso concreto hubo falencias u omisiones que perjudicaron el es-
clarecimiento de la verdad, bajo criterios objetivos o de razonabilidad,
a partir de las circunstancias particulares del caso y los argumentos
presentados por los intervinientes.18 En este sentido, el órgano persecu-
tor -en nuestro caso el Ministerio Público- será considerado un sujeto
obligado cuyas faltas de diligencia debida podrían ocasionar la respon-
sabilidad internacional del Estado.19
Como consecuencia de lo anterior, la identificación del organismo
encargado de realizar la persecución es clave para cumplir el estándar
de debida diligencia. Así, en casos donde la misma institución a la que
pertenecen los responsables es, a su vez, aquella a la que se le confía el es-
clarecimiento de los hechos, se afecta gravemente la seriedad de la inves-
tigación.20 Por ejemplo, en el caso Durand y Ugarte versus Perú, la Corte
consideró que, por la naturaleza de los hechos, el foro militar al que le fue

15 Corte IDH, caso Castillo González y otros versus Venezuela, 27 de noviembre de 2012,
párr. 160; Corte IDH, caso Luna López versus Honduras, 10 de octubre de 2013, párr. 157.
16 Corte IDH, caso Velásquez Rodríguez versus Honduras, 29 de julio de 1988, párr. 174.
17 Corte IDH, caso Gómez Virula y otros versus Guatemala, 21 de noviembre de 2019, párr. 64.
18 Corte IDH, caso Coc Max y otros (Masacre de Xamán) versus Guatemala, 22 de agosto de
2018, párr. 81.
19 Corte IDH, caso Luna López versus Honduras, 10 de octubre de 2013, párr. 157. Véase
también: Corte IDH, caso Velásquez Paiz y otros versus Guatemala, 19 de noviembre de
2015, párr. 169.
20 Corte IDH, caso Velásquez Rodríguez versus Honduras, 29 de julio de 1988, párr. 180.

127
 encargado la investigación y que sobreseyó a los oficiales involucrados,
no ofrecía las garantías de independencia e imparcialidad requeridas.21
En el propio caso Velásquez Rodríguez, la Corte da cuenta de que es
imputable al Estado toda violación a los derechos humanos cometida en
cumplimiento de un acto del poder público o de personas que actúan
prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial.22 A este
respecto, se ha establecido que no es relevante determinar la intención o
motivación específica del agente implicado en la vulneración, sino “…si
una determinada violación ha tenido lugar con el apoyo o la tolerancia
del poder público o si este ha actuado de manera que la trasgresión se
haya cumplido en defecto de toda prevención o impunemente.”23
La responsabilidad de impulsar la investigación le corresponde al ór-
gano persecutor. Así, la Corte en el caso Valencia Hinojosa y otra versus
Ecuador dispuso que “[E]n la jurisdicción interna corresponde a los ór-
ganos competentes dirigir la investigación y encauzarla de acuerdo con
las estrategias o líneas de investigación determinadas por ellos para el
esclarecimiento de los hechos y, en todo caso, la investigación debe ser
impulsada de oficio, sin que sean las víctimas o sus familiares quienes
tengan la carga de asumir tal iniciativa, que corresponde al Estado”.24
Sin embargo, el deber de investigar no se centra exclusivamente en el
órgano persecutor, sino que implica también un deber de cooperación
de toda autoridad estatal, a la cual, en el ámbito de su competencia, le
corresponda apoyar el esclarecimiento de los hechos.25 Así, por ejem-
plo, en el caso García Ibarra y otros versus Ecuador, la Corte señaló que
este deber alcanza “…a toda institución estatal, tanto judicial como
no judicial, por lo que la debida diligencia se extiende también a los
órganos no judiciales a los que, en su caso, corresponda la investiga-
ción previa al proceso, realizada para determinar las circunstancias de
una muerte y la existencia de suficientes indicios para interponer una
acción penal.”26 Por otro lado, en el caso Myrna Mack Chang versus
Guatemala, la Corte señala que “[…L]os poderes públicos no pueden
escudarse tras el manto protector del secreto de Estado o la confiden-
cialidad de la información, o en razones de interés público o seguridad
nacional, para evitar o dificultar la investigación de ilícitos atribuidos a
los miembros de sus propios órganos.”27

21 Daniel O’Donnell, Derecho Internacional de los Derechos Humanos: normativa, jurispru-

dencia, y doctrina de los sistemas universal e interamericano, México D.F., Tribunal Supe-
rior de Justicia del Distrito Federal, 2012, p. 524.
22 Corte IDH, caso Velásquez Rodríguez versus Honduras, 29 de julio de 1988, párr. 172.
23 Ibíd. párr. 173.
24 Corte IDH, caso Valencia Hinojosa y otra versus Ecuador, 29 de noviembre de 2016, párr. 24.
25 Corte IDH, caso Masacres de Río Negro versus Guatemala, 4 de septiembre de 2012, párr. 210.
26 Corte IDH, caso García Ibarra y otros versus Ecuador, 17 de noviembre de 2015, párr. 135.
27 Corte IDH, caso Myrna Mack Chang versus Guatemala, 25 de noviembre de 2003,
párr.181.

128
 Resulta relevante, también, en el cumplimiento de estas obligacio-
nes, la manera en que los procesos judiciales son llevados a cabo. Así,
por ejemplo, debe proveerse a las víctimas de recursos judiciales efecti-
vos, los cuales deben ser sustanciados de conformidad con las garantías
de derecho a un debido proceso.28 En consecuencia, en casos que im-
plican la vulneración de garantías y protección judiciales, reconocidas
en los artículos 8 y 25 de la Convención, estas serán analizadas como
parte de la obligación estatal de investigar posibles violaciones de de-
rechos humanos.29
De esta manera, la obligación de investigar y sancionar se ha rela-
cionado tanto con la existencia de un proceso judicial respetuoso de
las garantías del debido proceso, como con la necesidad de que resulte
efectivo desde el punto de vista de las víctimas y sus familiares. Además,
este derecho no se agota con los recursos promovidos “…por la propia
víctima o sus derechohabientes, sino que comprende también un dere-
cho a que el Estado investigue violaciones de los derechos humanos y,
en la medida de lo posible, sancione penalmente a sus autores”.30
A su vez, el deber de investigar violaciones de derechos humanos
se relaciona con el “derecho a la verdad” desarrollado en el marco del
sistema interamericano y, particularmente, en el caso Bámaca Velásquez
versus Guatemala, donde se señala que se trata del “…derecho de la
sociedad a tener acceso a información esencial para el desarrollo de los
sistemas democráticos, y un carácter particular, como derecho de los
familiares de las víctimas a conocer lo sucedido con su ser querido.”31
De esta manera, surge un derecho subjetivo de las víctimas y sus fa-
miliares “… a obtener de los órganos competentes del Estado el escla-
recimiento de los hechos violatorios y las responsabilidades correspon-
dientes, a través de la investigación y el juzgamiento que previenen los
artículos 8 y 25 de la Convención.”32
Así, la Corte a través del derecho a la verdad, ha vinculado el dere-
cho de acceso a la justicia con el deber de investigar, en el sentido que
se haga efectiva la determinación de los hechos que se investigan y, en
su caso, se determinen las correspondientes responsabilidades penales
en tiempo razonable.33 Desde otro punto de vista, la Corte en el caso
Quispialaya Vilcapoma versus Perú, ha señalado que “…el acceso a la
justicia no se agota en la posibilidad de poner en conocimiento de las

28 Corte IDH, caso Gómez Virula y otros versus Guatemala, 21 de noviembre de 2019, párr.
65.
29 Corte IDH, Caso Ríos y otros versus Venezuela, 28 de enero de 2009, párr. 76.
30 Daniel O’Donnell, op. cit.
31 Corte IDH, caso Bámaca Velásquez versus Guatemala, 25 de noviembre de 2000, párr.
197.
32 Ibíd., párr. 201.
33 Corte IDH, caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña versus Bolivia, 1 de septiembre de 2010,
párr. 152.

129
 autoridades los hechos sucedidos. Resulta igualmente necesario que los
sistemas de denuncia sean eficaces y deriven en una investigación real
y seria, ya que de lo contrario carecerían de utilidad.”34 Por su parte,
en el caso Cruz Sánchez y otros versus Perú la Corte señala que “[E]l
cumplimiento de la obligación de emprender una investigación seria,
imparcial y efectiva de lo ocurrido, en el marco de las garantías del
debido proceso, ha involucrado también un examen del plazo de dicha
investigación y de los medios legales disponibles a los familiares de la
víctima fallecida, para garantizar que sean escuchados, así como que
puedan participar durante el proceso de investigación.35
El artículo 1.1. de la Convención no es la única fuente de la obliga-
ción de investigar, juzgar y sancionar. Así, por ejemplo, respecto de los
delitos de tortura, se ha utilizado también como fuente la Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.36 En particular,
respecto del deber de investigar en estos casos, la Corte ha señalado que:
“En las entrevistas que se realicen a una persona que afirma haber sido
sometida a actos de tortura: i) se debe permitir que ésta pueda exponer
lo que considere relevante con libertad; ii) no debe exigirse a nadie ha-
blar de ninguna forma de tortura si se siente incómoda al hacerlo; iii) se
debe documentar durante la entrevista la historia psicosocial y, de ser el
caso, previa al arresto de la presunta víctima, el resumen de los hechos
narrados por esta relacionados al momento de su detención inicial, las
circunstancias, el lugar y las condiciones en las que se encontraba du-
rante su permanencia bajo custodia estatal, los malos tratos o actos de
tortura presuntamente sufridos, así como los métodos presuntamente
utilizados para ello, y iv) se debe grabar y hacer transcribir la declara-
ción detallada.”37 Agrega la Corte, en este caso, que, adicionalmente,
en la investigación de hechos constitutivos de tortura, es deber de las
autoridades estatales tomar las medidas que sean razonables para deve-
lar si existen posibles motivos discriminatorios en la comisión de esos
actos de violencia. Como parte de esta obligación, “…el Estado debe
hacer lo que sea razonable de acuerdo con las circunstancias, en aras de
recolectar y asegurar las pruebas, explorar todos los medios prácticos
para descubrir la verdad y emitir decisiones completamente razonadas,
imparciales y objetivas, sin omitir hechos sospechosos que puedan ser
indicativos de violencia motivada por discriminación.”38
Respecto de los delitos de tortura, y otros tratos crueles, inhuma-
nos y degradantes, es fundamental lo establecido por el Protocolo de
Estambul, elaborado en el marco del sistema universal de protección

34 Corte IDH, caso Quispialaya Vilcapoma versus Perú, 23 de noviembre de 2015, párr. 207.
35 Corte IDH, caso Cruz Sánchez y otros versus Perú, 17 de abril de 2015, párr. 352.
36 Corte IDH, caso Quispialaya Vilcapoma versus Perú, 23 de noviembre de 2015, párr. 132.
37 Corte IDH, caso Azul Rojas Marín y otra versus Perú, 12 de marzo de 2020, párr. 182.
38 Ibíd., párr. 196.

130
de los derechos humanos y que establece un manual con orientaciones
específicas para la investigación de estos ilícitos.
Además de estos aspectos generales, en la jurisprudencia de la Corte
se ha desarrollado una serie de estándares más específicos sobre la per-
secución de estos hechos. En este sentido, para la Corte, las investiga-
ciones de estos ilícitos deben incorporar “…una visión comprehensiva
de los hechos, que tenga en cuenta los antecedentes y el contexto en
que ocurrieron y que busque develar las estructuras de participación.”39
Por ejemplo, en el caso Acosta y otros versus Nicaragua, referido a aten-
tados contra defensores de derechos humanos, la Corte señaló que en
estos casos “…los Estados tienen la obligación de asegurar una justicia
imparcial, oportuna y oficiosa, que implique una búsqueda exhaustiva
de toda la información para diseñar y ejecutar una investigación que
conduzca al debido análisis de las hipótesis de autoría, por acción o
por omisión, en diferentes niveles, explorando todas las líneas inves-
tigativas pertinentes para identificar a los autores.”40 En particular, se
ha reforzado la importancia de las diligencias preliminares para la re-
copilación de evidencia y luego para su debida preservación.41 Así, por
ejemplo, en el contexto de las diligencias médico-legales en causas con
resultado de muerte, a su vez, se ha señalado que el estándar de debida
diligencia implica la mantención de la cadena de custodia de todo ele-
mento de prueba forense.42
Por su parte, cuando se trata de violencia contra la mujer, la Corte
ha señalado como estos estándares generales se ven reforzados y com-
plementados a propósito de las obligaciones derivadas de tratados in-
teramericanos específicos, es decir, por la Convención Interamericana
para Prevenir y Sancionar la Tortura y por la Convención Interameri-
cana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer,
también llamada “Convención de Belém do Pará”.43 Este último ins-
trumento consagra en su artículo 7.b), la obligación para los Estados
parte de adoptar por todos los medios apropiados y sin dilaciones, la
utilización de la “debida diligencia para prevenir, investigar y sancio-
nar la violencia contra la mujer”, así como en su artículo 7.c) obliga a
los Estados Partes a adoptar la normativa necesaria para investigar y
sancionar la violencia contra la mujer.

39 Corte IDH, caso Comunidad Campesina de Santa Bárbara versus Perú, 1 de septiembre
de 2015, párr. 258.
40 Corte IDH, caso Acosta y otros versus Nicaragua, 25 de marzo de 2017, párr. 143.
41 Corte IDH, caso Garibaldi versus Brasil, 23 de septiembre de 2009, párr. 126; Corte IDH,
caso Cruz Sánchez y otros versus Perú, 17 de abril de 2015, párr. 373.
42 Corte IDH, caso Pacheco León y otros versus Honduras, 15 de noviembre 2017, párr. 81.
43 Corte IDH, caso Fernández Ortega y otros versus México, 30 de agosto de 2010, párr.
193; Corte IDH, caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco versus México, 28 de
noviembre de 2018, párr. 270.

131
 En el caso Veliz Franco y otros versus Guatemala, la Corte ha seña-
lado que, en los hechos de violencia contra la mujer, “las autorida-
des estatales deben iniciar ex officio y sin dilación, una investigación
seria, imparcial y efectiva una vez que tomen conocimiento de los
hechos que constituyan violencia contra la mujer, incluyendo la vio-
lencia sexual. De tal modo, que, ante un acto de violencia contra
una mujer, resulta particularmente importante que las autoridades a
cargo de la investigación la lleven adelante con determinación y efi-
cacia, teniendo en cuenta el deber de la sociedad de rechazar la vio-
lencia contra las mujeres y las obligaciones del Estado de erradicarla
y de brindar confianza a las víctimas en las instituciones estatales
para su protección.”44
Estos criterios, que vienen a reforzar el deber de debida diligen-
cia, son muy necesarios, ya que, a menudo, es complejo probar en
la práctica que un homicidio o acto de agresión violenta contra una
mujer ha sido perpetrado por razón de género. Esto deriva, a veces,
en la ausencia de una investigación profunda y efectiva por parte de
las autoridades sobre el incidente violento y en particular respecto de
sus causas. De ahí, que “las autoridades estatales tienen la obligación
de investigar ex officio las posibles connotaciones discriminatorias por
razón de género en un acto de violencia perpetrado contra una mujer,
especialmente cuando existen indicios concretos de violencia sexual
de algún tipo o evidencias de ensañamiento contra el cuerpo de la
mujer (por ejemplo, mutilaciones), o bien cuando dicho acto se en-
marca dentro de un contexto de violencia contra la mujer que se da
en un país o región determinada.”45
Ante investigaciones de carácter penal por violencia sexual, la Cor-
te exige que se tomen medidas particulares, tales como que: “i) la
declaración de la víctima se realice en un ambiente cómodo y se-
guro, que le brinde privacidad y confianza; ii) la declaración de la
víctima se registre de forma tal que se evite o limite la necesidad de
su repetición; iii) se brinde atención médica, sanitaria y psicológica
a la víctima, tanto de emergencia como de forma continuada si así
se requiere, mediante un protocolo de atención cuyo objetivo sea re-
ducir las consecuencias de la violación; iv) se realice inmediatamente
un examen médico y psicológico completo y detallado por personal
idóneo y capacitado, en lo posible del sexo que la víctima indique,
ofreciéndole que sea acompañada por alguien de su confianza si así
lo desea; v) se documenten y coordinen los actos investigativos y se

44 Corte IDH, caso Véliz Franco y otros versus Guatemala, 19 de mayo de 2014, párr. 185.
45 Corte IDH, caso Véliz Franco y otros versus Guatemala, 19 de mayo de 2014, párr. 187.
Sobre peritajes, véase: Corte IDH, caso V.R.P. y V.P.C. y otros versus Nicaragua, 8 de marzo
de 2018.

132
maneje diligentemente la prueba, tomando muestras suficientes, rea-
lizando estudios para determinar la posible autoría del hecho, ase-
gurando otras pruebas como la ropa de la víctima, investigando de
forma inmediata el lugar de los hechos y garantizando la correcta ca-
dena de custodia, y vi) se brinde acceso a asistencia jurídica gratuita
a la víctima durante todas las etapas del proceso.”46
Otra cuestión importante respecto a la investigación de este tipo
de causas es considerar la estigmatización estereotipada a la cual son
expuestas las víctimas de violencia sexual. Al respecto, en el caso Mu-
jeres de Atenco versus México, la Corte observó cómo altos funciona-
rios estatales de ese país, luego de la violencia sufrida por las víctimas
en manos de agentes del Estado, ponen en duda la credibilidad de
sus relatos, las estigmatizan públicamente como guerrilleras, las cul-
pan por la ausencia de denuncia o exámenes médicos. En definitiva,
como las autoridades se empeñan en negar las acusaciones cuando
aún no se había siquiera iniciado una investigación.47 Estos actos no
solo constituyen un trato discriminatorio y estereotipado, sino que,
además, revictimizan a la persona vulnerada y tienen un impacto en
el cuidado y diligencia con que los funcionarios judiciales encaran
la investigación. Este efecto se torna particularmente grave cuando
ocurre en los primeros momentos de la investigación, que es donde
se requiere mayor celeridad y diligencia por parte de las autoridades
para, entre otras cosas: la obtención de prueba, proteger, examinar
y conservar el sitio de los hechos, recoger los relatos de testigos que
pudieren existir.48
Finalmente, la Corte insiste en que uno de los efectos de la inefica-
cia judicial en la investigación y sanción de casos de violencia contra
las mujeres es que “propicia un ambiente de impunidad que facilita y
promueve la repetición de los hechos de violencia en general y envía un
mensaje según el cual la violencia contra las mujeres puede ser tolerada
y aceptada, lo que favorece su perpetuación y la aceptación social del
fenómeno, el sentimiento y la sensación de inseguridad de las mujeres,
así como una persistente desconfianza de estas en el sistema de ad-
ministración de justicia.”49 Lo anterior constituye, en definitiva, una
discriminación en el acceso a la justicia en razón de género.

46 Corte IDH, caso Fernández Ortega y otros versus México, 30 de agosto de 2010, párr.
194; Corte IDH, caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco versus México, 28 de
noviembre de 2018, párr. 272.
47 Corte IDH, caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco versus México, 28 de no-
viembre de 2018, párr. 219.
48 Ibíd., párr. 312.
49 Corte IDH, caso Veliz Franco y otros versus Guatemala, 19 de mayo de 2014, párr. 208.

133
 2. DESCRIPCIÓN DE LA RESPUESTA BRINDADA POR LAS INSTITUCIONES
DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL

En esta segunda sección describiremos el actuar de las principales insti-

tuciones del sistema de justicia penal −Ministerio Público, Poder Judi-
cial, y Defensoría Penal Pública− y cómo actuaron frente a la avalancha
de denuncias de violaciones a los derechos humanos cometidas por
agentes estatales, sobre todo, a la luz de los estándares internacionales
recién expuestos. Adicionalmente, se constatarán algunas dificultades
particulares que estas instituciones han debido afrontar en el cumpli-
miento de sus obligaciones.
Para lo anterior, hemos consultado documentos oficiales provenientes
de las propias instituciones del sistema de justicia penal (informes esta-
dísticos, comunicados de prensa, instructivos), así como materiales de
acceso público (informes elaborados por el INDH, ACNUDH, entre
otros). Asimismo, se ha realizado una extensa revisión de los medios de
prensa tradicionales e informales desde el 18 de octubre de 2019 hasta el
3l de marzo de 2020. Finalmente, hemos realizado ocho entrevistas en
profundidad con actores del sistema penal de las distintas instituciones
que lo conforman (defensores, fiscales, jueces y funcionarios del INDH),
que se desempeñan en distintos niveles (a nivel nacional, regional y local)
de la Región Metropolitana y la Región del Bío Bío. Todas estas entrevis-
tas fueron realizadas previo consentimiento informado de los entrevista-
dos, aprobado por el Comité de Investigación de la Facultad.50
Antes de iniciar el análisis en detalle, consideramos necesario rele-
var que, a casi un año del comienzo del estallido social, estos últimos
meses han estado marcados por la pandemia, fenómeno sanitario que
ha afectado al sistema de justicia en su conjunto, así como a todos los
órganos públicos. En consecuencia, posiblemente, es muy pronto para
sacar conclusiones muy categóricas o finales respecto al cumplimiento
de los estándares internacionales. Por lo mismo, nuestras reflexiones
están orientadas a llamar la atención sobre algunos nudos críticos o
problemáticos que hemos detectado y que permitirán en el futuro una
evaluación más acabada.

a. Ministerio Público
El Ministerio Público se encuentra obligado legalmente a promover
la persecución penal luego de tomar conocimiento de la existencia de
hechos que revistan los caracteres de un delito.51

50 Como parte de los derechos de las personas entrevistadas se les dio la opción del
anonimato. Dado lo anterior, solo algunos entrevistados son individualizados en este
capítulo, mientras que respecto de otros solamente se menciona su rol (juez, fiscal,
defensor o abogado INDH) y la fecha de la entrevista.
51 Artículo 166, Código Procesal Penal.

134
 En Chile el delito de tortura, como tal, fue incorporado en el artí-
culo 150 A del Código Penal en 2016 por la Ley 20.968, que la define
como “…todo acto por el cual se inflija intencionalmente a una persona
dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos, sexuales o psíquicos, con
el fin de obtener de ella o de un tercero información, declaración o una
confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se le impute
haber cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona, o en razón
de una discriminación fundada en motivos tales como la ideología, la
opinión política, la religión o creencias de la víctima; la nación, la raza,
la etnia o el grupo social al que pertenezca; el sexo, la orientación se-
xual, la identidad de género, la edad, la filiación, la apariencia personal,
el estado de salud o la situación de discapacidad. Se entenderá también
por tortura la aplicación intencional de métodos tendientes a anular la
personalidad de la víctima, o a disminuir su voluntad o su capacidad de
discernimiento o decisión, con alguno de los fines referidos…” Hasta
antes de esta modificación, este delito era investigado bajo otras figu-
ras, como el delito de apremios ilegítimos, hoy regulado en el artículo
150 letra E, o el delito de abusos contra particulares, sancionado en su
artículo 255, ambos del Código Penal.
En 2015 –y modificado en enero y octubre de 2019−, el Ministerio
Público emitió un instructivo general para brindar criterios de actua-
ción en la investigación de este tipo de ilícitos, buscando particular-
mente que se cumpla con los estándares fijados por el Protocolo de
Estambul. Así, por ejemplo, se establece el deber para los fiscales de
instruir que las actividades investigativas respecto de estos hechos sean
realizadas por una institución distinta a la del agente del Estado in-
volucrado, junto con la obligación de que intervengan, en este tipo
de casos, fiscales que tengan conocimientos específicos en materia de
derechos humanos y, además, que deban realizarse una serie de diligen-
cias mínimas de investigación.52
A nivel institucional, es particularmente relevante la creación, en
2017, de una Unidad especializada en derechos humanos, violencia de
género y delitos sexuales de la Fiscalía Nacional.
De acuerdo con su directora, Ymay Ortiz, entrevistada para este tra-
bajo, esta unidad tiene por función −al igual que otras unidades espe-
cializadas− asesorar al Fiscal Nacional respecto de aquellos delitos que
son de su competencia y, también, a los fiscales regionales y adjuntos
en causas específicas a través de consultas directas o a partir de diversos
procesos de trabajo que son establecidos por dicha Unidad. También
tiene por objeto supervigilar que se cumplan los criterios de actuación
que son fijados por el Fiscal Nacional, tal como el que mencionamos

52 Ministerio Público de Chile, Oficio Nº 932/2015, 25 de noviembre de 2015. Disponible

en: http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/instructivos/index.do

135
 con anterioridad. Adicionalmente, realiza otras actividades de capaci-
tación y de vínculo con organismos internacionales encargados de la
supervisión de tratados, entre otras funciones.
Normalmente, la investigación de estos delitos se inicia de oficio
por parte del Ministerio Público y/o luego de recibir noticia mediante
denuncia o querella.53 En tiempos de normalidad, ingresaban al Mi-
nisterio Público luego de denuncias realizadas en las policías, pero por
razones obvias en el contexto del estallido social ese canal se perdió.54
Así, durante la crisis social una de las principales vías de ingreso de este
tipo de asuntos fue por las denuncias que enviaron intervinientes del
sistema de justicia penal al momento de enterarse de agresiones duran-
te el control de detención de manifestantes, levantadas por los propios
fiscales o defensores.55 También, por medio del Instituto Nacional de
Derechos Humanos que al tomar conocimiento directo −por informa-
ción provista por víctimas o por otros intervinientes− interpuso quere-
llas ante los Tribunales. Así lo reafirmaron nuestros entrevistados tanto
del Poder Judicial, de la Defensoría Penal Pública, como del propio
INDH. Es más, existió una coordinación entre el INDH y la Unidad
Especializada en Derechos Humanos para efectos de coordinar las ca-
lificaciones jurídicas y hacer más eficiente el ingreso de querellas.
De acuerdo con el último balance disponible del INDH, a un año
del estallido social se habían interpuesto 2.520 querellas a nivel nacio-
nal, de las cuales 2.384 se dirigieron en contra Carabineros, 112 contra
Fuerzas Armadas, 41 contra la Policía de Investigaciones, y 25 contra
Gendarmería.56 En relación a los delitos denunciados, 1.1730 querellas
eran por hechos constitutivos de apremios ilegítimos, 116 por violencia
innecesaria, 6 por homicidio, 471 por tortura, 81 por abusos, 14 por
lesiones gravísimas, 7 por lesiones graves, 35 por homicidio frustrado,
por nombrar las más relevantes.57 En relación a las 6 acciones judiciales
por el delito de homicidio de víctimas individuales (por hechos ocurri-
dos el 20, el 22 de octubre y el 15 de noviembre), 3 fueron en contra

53 La denuncia no es otra cosa que la comunicación que hace cualquier persona al Mi-
nisterio Público sobre la noticia de la comisión de un hecho que reviste el carácter
de delito. Esta, puede ser realizada directamente ante esta institución, como también
ante Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones, Gendarmería de Chile, o ante
cualquier tribunal con competencia criminal. Véase, artículo 173, Código Procesal Pe-
nal. La querella, por su parte, implica el ejercicio de la acción penal para la persecución
del delito cuando es promovida por la víctima y otros individuos e instituciones facul-
tados para ello. Artículo 53 y 111, Código Procesal Penal.
54 Entrevista del 11 de agosto de 2020. En el mismo sentido fiscal regional del Bío Bío,
entrevista del 16 de octubre de 2020.
55 Entrevista del 11 de agosto de 2020.
56 Instituto Nacional de Derechos Humanos, Balance INDH: a un año de la crisis social,
2020, p. 3. Disponible en: https://www.indh.cl/bb/wp-content/uploads/2020/10/Ba-
lance-INDH-18-octubre-Prensa.pdf
57 Ibíd., p. 4.

136
de efectivos del Ejército, 2 en contra de Carabineros y 1 en contra de
miembros de la Armada.58
Otras instituciones de la sociedad civil también han presentado que-
rellas por hechos ocurridos durante la crisis social. La ONG Comisión
Chilena de Derechos Humanos, por ejemplo, ha presentado al menos
29 querellas por delitos de lesiones graves gravísimas (15), tortura (7),
homicidio frustrado (2), entre otros.59
El informe del Ministerio Público, de junio de 2020, daba cuenta
que han ingresado causas por un total de 8.510 víctimas, 18% de ellas
de sexo femenino, 15% NNA, el 0,3% se autodeterminó como parte de
un pueblo originario, mientras que el 1,2% tenía una nacionalidad dis-
tinta a la chilena.60 Llama la atención que, de acuerdo a este informe,
el 66% fue iniciado por denuncia ante Fiscalía o policías, mientras que
solo el 21,1% por denuncia en una audiencia de control de detención,
9,4% por querellas, 2% de oficio por el Ministerio Público, y un 1,5%
no presentaba información sobre su forma de inicio.61 Esto, por cuanto
como señalaba Ymay Ortiz en la entrevista realizada, era de esperarse
que este canal de denuncias ante policías se encontrase más bien cerra-
do −al ser de manera principal la institución a la cual pertenecían la
gran mayoría de los denunciados−. Por lo mismo, es posible que dicho
dato provenga más bien de aquellas denuncias presentadas por institu-
ciones como el INDH ante la Fiscalía.
De acuerdo con este mismo informe, en relación con los hechos
denunciados, 1.026 víctimas habrían sufrido lesiones graves, 411 de
las cuales se referían a lesiones oculares (40%); mientras que 3.219
víctimas reportaron lesiones por armas de fuego. Con relación a las
víctimas de hechos constitutivos de violencia sexual (364), y de ma-
nera similar a lo denunciado por el INDH, la mayoría se trató de des-
nudamientos (71%), y otros hechos constitutivos de abuso sexual con
contacto (18,4%). Se registraron 12 hechos constitutivos de violación o
abuso sexual agravado (3,3%).62
Del total de hechos constitutivos, la calificación jurídica inicial
realizada por el Ministerio Público en su mayoría se refirió al delito
de apremios ilegítimos (69%) y abusos contra particulares (21%). Un
2,2% de ellos se calificaron como tortura, donde al menos uno de ca-
sos terminó con la muerte de la persona vulnerada, según nos relató

58 Instituto Nacional de Derechos Humanos, Informe Anual sobre la situación de los dere-
chos humanos en Chile en el contexto de la crisis social, 2019, pp. 23-27.
59 Información provista por la misma ONG, documento en archivo con los autores.
60 Ministerio Público, Cifras Violencia Institucional 18 de octubre de 2019 al 31 de marzo
de 2020. Informe Unidad especializada en derechos humanos, violencia de género y
delitos sexuales, Fiscalía Nacional.
61 Ibíd.
62 Ibíd.

137
 una entrevistada del Ministerio Público.63 De aquellos casos donde el
sujeto pasivo denunciado fue una institución (6.867 casos), un 93%
eran causas contra Carabineros de Chile. De manera similar, cuando el
denunciado era una persona individualizada (466), el 97% de ellos/as
pertenecía a dicha institución.64 Como veremos a continuación, ello se
relaciona con uno de los aspectos problemáticos que ha tenido que en-
frentar el Ministerio Público durante la investigación de estos hechos:
la identificación de funcionarios responsables de estos ilícitos, más allá
de la caracterización de la institución a la que pertenecían.
A casi un año del estallido social, los resultados de estas investigacio-
nes se encuentran aún pendientes, en tanto los plazos de investigación
se han visto extendidos en el tiempo. Es más, de acuerdo con el último
balance del INDH, del total de querellas presentadas, al 15 de septiem-
bre había solo 28 causas formalizadas a nivel nacional y 68 personas
imputadas: 64 funcionarios de Carabineros y 4 de las Fuerzas Armadas
(3 militares y 1 miembro de infantería de Marina). Así lo reconoce, por
ejemplo, una de nuestras entrevistadas del Ministerio Público, quien
señala que, por una serie de complejidades, estas investigaciones han
avanzado a un ritmo más bien lento para los estándares, al menos,
comparado con las causas que habitualmente se investigan en el con-
texto del sistema procesal penal vigente, y, sobre todo, a un ritmo dis-
tinto al que entendiblemente exigen las víctimas.65 ¿A qué se debe esto?
En este capítulo hemos podido identificar varios obstáculos y factores
problemáticos que han dificultado el avance de estas investigaciones.
El primer aspecto dice relación con la poca experiencia en este tipo
de hechos, en el marco del funcionamiento del sistema procesal penal,
vigente en el país a partir del año 2000. De acuerdo a gran parte de
nuestros entrevistados, el estallido social implicó un aumento extraordi-
nario de denuncias por hechos constitutivos de ilícitos, como los previa-
mente relatados, y tomó de sorpresa a todas las instituciones del sistema
de justicia, las que no se encontraban preparadas para acoger el enorme
flujo de casos que llegaron a su conocimiento.66 Por supuesto, ello im-
plicó que las instituciones del sistema o no contasen con los recursos
humanos ni materiales, o tuviesen importantes limitaciones en cuanto a
gestionar los recursos existentes de manera adecuada para hacer frente a
ese volumen de asuntos ingresados durante un breve lapso de tiempo.67

63 Entrevista del 11 de agosto de 2020.

64 Ministerio Público, op. cit.
65 Entrevista del 11 de agosto de 2020.
66 Entrevistas del 11 y 12 de agosto de 2020. En el mismo sentido la fiscal regional del Bío
Bío manifestó “era inédito para todos”.
67 Por ejemplo, la fiscal regional del Bío Bío reportó que las medidas que en su fiscalía se
tomaron en este sentido se dieron después de 2 o 3 semanas de ocurrido el estallido
social. En el inicio existían muy poca claridad del número de casos, del tipo de delitos,
de su frecuencia, de su ubicación, entre otros factores.

138
 Ahora, de acuerdo a Ymay Ortiz, el hecho de que la Unidad de De-
rechos Humanos ya estuviese constituida, y que hubiesen instructivos
para la investigación de hechos constitutivos de violencia institucional,
así como una serie de capacitaciones en materia de derechos humanos,
habría implicado que el estallido social no sorprendiera al Ministerio
Público absolutamente desprovisto de conocimientos y metodologías
de trabajo.68 Esto habría ayudado en parte a organizar el trabajo en el
contexto de la avalancha de casos nuevos que habría traído consigo el
estallido social, a partir del 18 de octubre, al menos a través de la ge-
neración de orientaciones para la unificación de criterios, aportar con
material de utilidad para los y las fiscales, etc.
Con relación a este aumento, de acuerdo con información obtenida
a partir de nuestras entrevistas, a nivel nacional los casos de violencia
institucional, previo al 18 de octubre, solían rondar los 2000 casos al
año. En cambio, entre el 18 de octubre y el 31 de marzo se habrían
contabilizado aproximadamente 8.800 víctimas. Esto implicó diseñar
una estrategia distinta, comenzando por desarrollar un importante es-
fuerzo para sistematizar y registrar hechos ingresados en las distintas
fiscalías con diversas calificaciones iniciales. Es el caso, por ejemplo,
de las heridas o lesiones por impactos de balas o perdigones en ojos o
en la cabeza de las víctimas, denuncias que, dada la inexistencia de un
delito específico de lesiones oculares, eran ingresadas en algunas fis-
calías como apremios o como lesiones en general. Así, se tuvieron que
depurar todos los ingresos por lesiones, caso a caso, para individualizar
las reales dimensiones de este fenómeno en particular. De esta manera,
aun cuando el Ministerio Público no estaba totalmente desprovisto de
procesos de trabajo, este importante aumento de casos hizo que algu-
nas unidades tuviesen que adaptar de manera significativa sus rutinas
de funcionamiento.
En un seminario organizado por la Facultad de Derecho de la Uni-
versidad de Chile, Ximena Chong, fiscal adjunto jefe de la Fiscalía de
Delitos de Alta Complejidad de la Fiscalía Regional Metropolitana
Centro Norte (una de las principales unidades regionales del Minis-
terio Público que ha tenido que conocer de causas relacionadas al esta-
llido social), daba justamente cuenta de cómo cambió el panorama en
relación con estos delitos. Así, durante el seminario, señaló que entre
el 2000 (cuando comienza a regir la reforma procesal penal) y 2008,
prácticamente, no había registros de sentencias en materia de delitos
equiparables a torturas o apremios ilegítimos y que solo a partir de ese
año hasta 2015 se contabilizaban 46 sentencias de este tipo. En base a

68 Entrevista del 11 de agosto de 2020. Asimismo, en la Región del Bío-Bío se reportó

que, afortunadamente, había algunos fiscales que se habían capacitado en materia de
derechos humanos. Entrevista fiscal regional Bío-Bío, 16 de octubre de 2020.

139
 lo anterior ella concluía que, en general, la percepción de los operadores
es que si bien no eran inexistentes, los delitos relacionados con tortura,
en el marco del nuevo sistema procesal penal, eran más bien hechos
aislados o anecdóticos, carentes de sistematicidad, salvo ciertos enclaves
problemáticos.69 En cambio, a partir del 18 de octubre, y sobre todo los
meses noviembre y diciembre post estallido social, se experimentó, según
relata esta fiscal, un aumento explosivo de causas por hechos relacio-
nados con violencia institucional. Fue tanto que, a febrero de 2020, el
Ministerio Público habría conocido y abierto aproximadamente 5.558
causas, de las cuales 1.457 correspondían a la Fiscalía Regional Centro
Norte. A septiembre de 2020 en esa Fiscalía se contabilizaban 3.384
causas, que hoy se reducen a 2.500 causas activas (por ejemplo, luego de
ser acumuladas cuando se trataba de los mismos hechos).70 Producto de
lo anterior, Ximena Chong relataba que, en su unidad de alta compleji-
dad, que cuenta con 7 fiscales que, por lo general, tienen a su cargo entre
70 y 80 causas cada uno, ahora se pasó a un universo muy superior de
causas. Esto exigió implementar un sistema de trabajo distinto, donde
se tuvo que priorizar ciertas investigaciones, ya sea en atención a grupos
vulnerables donde hay un deber de debida diligencia reforzado, o en
casos donde hubiese lesiones de mayor gravedad.71
De manera similar, un entrevistado del INDH se refería a este au-
mento, señalando que entre 2010 y octubre de 2019 la institución ha-
bía presentado aproximadamente 900 querellas por hechos de violencia
institucional, mientras, hoy, solo relacionadas con el estallido social su-
peran las 2.500.72
El segundo factor de complejidad dice relación con las circunstan-
cias en las cuales se generaron estas vulneraciones a los derechos huma-
nos, y los hechos específicos que las constituyeron. Ambos elementos
hacen que la investigación, en estos casos, sea particularmente comple-
ja, por ejemplo, en lo que se refiere a la identificación de los responsa-
bles. Esta dificultad se condice con las cifras presentadas anteriormente
de denuncias con imputado “desconocido” o cuyo sujeto pasivo es una
institución, pero no un funcionario específico.
En este sentido, se destaca por parte de una de nuestras entrevista-
das del Ministerio Público que, al contrario de la normalidad de los
casos donde se recurre Carabineros para la realización de diligencias

69 Ponencia realizada por Ximena Chong en el Seminario “La investigación de las denun-
cias de violencia policial posteriores al 18 de octubre. Dificultades y los efectos de la
pandemia en las investigaciones.”, organizado por la Facultad de Derecho de la Univer-
sidad de Chile, 14 de Septiembre de 2020. Disponible en: https://www.youtube.com/
watch?v=9pbUjCOR6xY
70 Ibíd.
71 Ibíd.
72 Entrevista del 28 de septiembre de 2020.

140
de investigación, ahora ellos son los investigados en la gran mayoría de
los procesos, lo que evidentemente dificulta el proceso investigativo.73
Otra dificultad propia de estos hechos tiene que ver con el tipo de
armas utilizadas. Por ejemplo, cuando se disparan balines, a diferencia
de lo que sucede con un arma de fuego tradicional, existe menor traza-
bilidad para identificar la escopeta desde donde se percutó el proyectil.74
El tercer factor de complejidad tiene que ver con la división propia
del Ministerio Público, a nivel nacional. Su estructura se caracteriza
por la descentralización, en el sentido de que son los fiscales regio-
nales quienes tienen el control sobre los casos y, por lo tanto, tienen
procesos de trabajo internos que suelen variar entre una y otra oficina
regional, lo que ocurre también al interior de la Región Metropolitana,
subdividida en cuatro fiscalías regionales diversas (Centro Norte, Sur,
Oriente, y Occidente). En este sentido, Ymay Ortiz da cuenta de cómo
desde la Unidad Especializada de Derechos Humanos de la Fiscalía
Nacional, además de la labor de registro a nivel nacional, elaboraron
material de apoyo para los fiscales como informes sobre balines, nor-
mativa en materia de uso de armas de fuego y lacrimógenas por parte
de las fuerzas de orden y seguridad, sobre responsabilidad de mando,
etc.75 Además de lo anterior, a nivel nacional, se modificó el instructivo
932/2015 (que como se dijo ya había sido modificado en enero de 2019)
justamente para tratar de alinear las formas de trabajo en relación a la
investigación de las causas asignadas al estallido social, junto con una
propuesta de trabajo para los diversos fiscales regionales.
Sin embargo, estas orientaciones no siempre se han seguido y algu-
nas fiscalías han establecido sus propias disposiciones lo que, sin duda,
afecta, ya que se produce una diversidad de criterios, o estructuras
de organización, para enfrentar el trabajo investigativo en un ámbito
extremadamente complejo. Estas diferencias internas son percibidas,
también, por otros organismos intervinientes en estas causas. Así, uno
de los entrevistado del INDH nos señalaba que la investigación de
asuntos relacionados con violencia institucional en Chile siempre ha
sido más bien lenta, porque, entre otros motivos, las diversas divisiones

73 Por ejemplo, se informó que, en Concepción, debido a este factor, una de las primeras
medidas que tomó la Fiscalía Regional fue entregarle a la Unidad regional de atención
a víctimas y testigos (URAVIT) la labor de tomar contacto inmediato con las potencia-
les víctimas: “Hay que ir a buscar a esa gente rápido, para mantenerla conectada con el
caso”. Fiscal Regional del Bío Bío, 16 de octubre de 2020.
74 Los perdigones o balines son proyectiles “no letales” o “menos letales” utilizado en
escopetas antidisturbio. Cada disparo de un cartucho contiene aproximadamente
una decena de estos elementos. Véase: Patricio Jorquera y Rodrigo Palma, Estudio de
Perdigón. Informe final, Departamento de Ingeniería Mecánica, Universidad de Chile,
noviembre de 2019.
75 Entrevista del 11 de agosto de 2020 y entrevista a fiscal regional Bío Bío, 16 de octubre
de 2020.

141
 territoriales de la Fiscalía tienen diferencias de criterio y variados nive-
les de colaboración.76
Como se señaló, una de las principales fiscalías regionales a cargo
de los hechos del estallido social, dada su competencia geográfica, es
la Fiscalía Regional Metropolitana Centro Norte, donde se nombró a
Ximena Chong a cargo de la Fiscalía de Delitos de Alta Complejidad.
De acuerdo con su relato, para la planificación de las diligencias inves-
tigativas destinadas a esclarecer los hechos del estallido, su unidad puso
un particular acento en el respeto al estándar de debida diligencia, en
el sentido de realizar una investigación seria, con diligencias encami-
nadas a dilucidar y establecer las circunstancias en las que ocurrieron
los hechos, de identificar y sancionar a los responsables, así como de
asegurar, además, para la víctima una adecuada reparación.77
Con este objeto, desde la Fiscalía de Delitos de Alta Complejidad se
generaron, fundamentalmente, puntos de contacto de manera tempra-
na con las diversas instituciones de las cuales se requería información
(por ejemplo, del Ministerio del Interior, de Carabineros de Chile, de
la Policía de Investigaciones y del Ejército).78
Para la realización de diligencias de investigación, en la Fiscalía
Centro Norte se trabajó directamente con la Policía de Investigacio-
nes de Chile, en tanto esta institución tiene una Unidad de Derechos
Humanos especializada en la materia y que se encuentra ubicada en
la propia Región Metropolitana.79 Por un lado, es una ventaja contar
con el trabajo especializado de dicha unidad, pero al mismo tiempo es
un problema desde el punto de vista de las investigaciones por hechos
ocurridos en regiones del país distintas a la Metropolitana. Según nos
relató la fiscal regional del Bío Bío, esta situación de alguna manera se
solucionó de forma parcial con la buena disposición de la PDI de esa
región, entidad que reasignó a funcionarios de la brigada de homicidios
para trabajar con el fiscal a cargo de estos casos, aunque ese personal
inicialmente no tenía la especialización necesaria en la materia.80
Otra medida importante, de acuerdo con lo señalado por la fiscal
Ximena Chong, fue el establecimiento de una “muralla china” entre
la unidad de la Fiscalía encargada de la investigación de estos ilíci-
tos frente a otros fiscales que investigaban otros hechos como desór-
denes públicos acaecidos durante el estallido social. Esto se hizo para

76 Entrevista del 28 de septiembre de 2020.

77 Ponencia realizada por Ximena Chong en el Seminario “La investigación de las de-
nuncias de violencia policial posteriores al 18 de octubre. Dificultades y los efectos
de la pandemia en las investigaciones.”, organizado por la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile, 14 de Septiembre de 2020.
78 Ibíd.
79 Ibíd.
80 Entrevista fiscal regional del Bío Bío, 16 de octubre de 2020.

142
garantizar, de alguna manera, a las víctimas que la información apor-
tada a estas investigaciones no sería utilizada en otras investigaciones
que, eventualmente, pudiesen seguirse en contra de dichas personas.81
Esta decisión se relaciona, en forma directa, con el cumplimiento del
estándar de objetividad e imparcialidad descrito en la sección anterior.
En las investigaciones de estos hechos también fue necesario estable-
cer objetivos primarios y secundarios, en el sentido de que, en general,
estos delitos son cometidos por miembros de instituciones jerarquizadas
donde hay responsabilidad de mando. Incluso, la misma legislación pe-
nal en esta materia establece deberes especiales que permiten sancionar
a quienes no evitan las consecuencias lesivas, estando obligados a ello.82
Dada la complejidad de las circunstancias en que se producían estos
ilícitos, normalmente en el contexto de manifestaciones masivas, fue
muy importante la utilización de herramientas de análisis criminal. Así,
dado el gran volumen de casos, ha sido posible establecer ciertos ele-
mentos comunes a partir, por ejemplo, de información georreferenciada.
Ello permitió optimizar el requerimiento de información de institucio-
nes, pero también sirvió como herramienta de investigación para identi-
ficar y establecer medios de pruebas comunes o recíprocos. Además, esta
herramienta ha permitido determinar ciertos patrones en la conducta de
personas que tenían a su cargo la mantención del orden público.83
El cuarto factor, de especial complejidad, es el impacto que ha produ-
cido la pandemia del Covid-19 en todo el sistema de justicia, partiendo
por las dificultades ocasionadas a nivel interno en el Ministerio Público.
En el mismo seminario organizado por la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile, Ymay Ortíz, relataba cómo han visto disminui-
dos los recursos humanos a nivel institucional y cómo tuvieron que
adecuar los sistemas para el trabajo remoto. Asimismo, comentó sobre
la dificultad que implicó priorizar entre estas causas y otras de gran rele-
vancia como, por ejemplo, aquellas relativas a la violencia de género que
aumento en el contexto de la cuarentena establecida por la pandemia.84
Ambas representantes del sistema judicial dieron cuenta de los fac-
tores externos que han ralentizado la investigación de estos hechos.
Entre otras causas que han enlentecido las diligencias de investigación
por parte de funcionarios de la Policía de Investigaciones, mencionaron

81 Ponencia realizada por Ximena Chong en el Seminario “La investigación de las denun-
cias de violencia policial posteriores al 18 de octubre. Dificultades y los efectos de la
pandemia en las investigaciones.”, organizado por la Facultad de Derecho de la Univer-
sidad de Chile, 14 de Septiembre de 2020.
82 Ibíd.
83 Ibíd.
84 Ponencia realizada por Ymay Ortiz en el Seminario “La investigación de las denuncias
de violencia policial posteriores al 18 de octubre. Dificultades y los efectos de la pan-
demia en las investigaciones.”, organizado por la Facultad de Derecho de la Universi-
dad de Chile, 14 de Septiembre de 2020.

143
 la falta de recursos humanos, los cuales, según se nos relatara en una
entrevista, eran ya escasos antes de la pandemia. En efecto, muchas
diligencias de investigación son realizadas por parte de la Brigada de
Derechos Humanos de la PDI, pero gran parte de su contingente está
copado por las causas de derechos humanos de la dictadura llevadas
por ministros en visita. A ello debe sumarse las bajas por personal con-
tagiado con Covid-19 y por la destinación de recursos humanos a otras
labores relacionadas con la pandemia.
A mayor abundamiento, se señalan problemas para la realización de
pericias por parte del Servicio Médico Legal por razones técnicas, ante
las dificultades de realizar informes psicológicos o de salud mental, en
el marco del Protocolo de Estambul, en este contexto. Se mencionan,
también, problemas para el agendamiento de audiencias de formaliza-
ción por parte de los tribunales, a raíz de las necesidades de distancia-
miento social que han tenido que enfrentar los tribunales penales.85

b. Poder Judicial
Existe consenso, entre los distintos operadores que fueron entrevista-
dos para este capítulo, de que el sistema procesal penal no estaba prepa-
rado para una situación de violaciones masivas de derechos humanos.
En efecto, no existía un diseño de procedimiento para hacerles frente,
en tanto su organización estaba pensada para un contexto de normali-
dad y no para funcionar en medio de un conflicto social y político de
envergadura como el que vivimos, que ha puesto en tensión a todas las
instituciones, incluidas las del sistema de justicia. Esto supuso que el
sistema fuera sorprendido sin protocolos claros de reacción.
Lo anterior explica que se produjera una reacción proactiva por par-
te de muchos jueces y juezas, individualmente considerados, quienes
se coordinaron y actuaron de motu proprio, pero sin responder a una
reacción centralizada proveniente de las cúpulas. Se produjo, en conse-
cuencia, una respuesta no uniforme frente al estallido, lo cual se puede
graficar en el comportamiento que el presidente de la Corte Suprema
de la época, Haroldo Brito, tuvo frente a la crisis social.
Uno de los entrevistados reportó que Brito adelantó el retorno de
un viaje para el 19 de octubre y que su primera gestión al regreso a la
capital fue reunirse con los jueces de garantía, que estaban de turno en
el Centro de Justicia, con el fin de recabar información sobre cómo es-
taban manejando la situación de los detenidos, las medidas tomadas y,
además, brindarles su apoyo. Al respecto, el entrevistado indicó que el
entonces presidente de la Corte Suprema “(…) nos entregó pleno apoyo
(…) apoyo explícito de la Corte Suprema a la función que estábamos

85 Ibíd.

144
realizando, lo que en una institución tan jerarquizada es bastante”,86
reconociendo el respaldo que sentía por parte de la jerarquía del Poder
Judicial frente al rol que les correspondía a los jueces durante la crisis.
Este respaldo se puede observar, también, en las múltiples declaracio-
nes por parte del ministro Brito en diversos medios de prensa días y
meses después del estallido,87 donde reafirma la independencia de los
jueces y destaca su labor como garantes de los derechos fundamentales.
Dichos principios fueron reiterados durante el balance que realizó al
terminar su período en el cargo.88
Con todo, el mismo juez entrevistado indicó que la Corte Suprema
no realizó mayores gestiones de coordinación centralizada, quedando
la respuesta de los jueces de garantía sujeta a su propia proactividad y a
la coordinación que ellos realizaran.
En el caso del Centro de Justicia de Santiago, esta falta de coordina-
ción central no parece haber provocado mayores problemas en cuanto
al desempeño de los aspectos básicos de su rol protector de los derechos
humanos. Dicho Centro, −producto de la concentración física de la
gran mayoría de los tribunales de la Región Metropolitana y por el
hecho de existir ya una capacidad de coordinación previamente insta-
lada vinculada al desarrollo de controles de detención− pudo realizar
esfuerzos para hacer frente a las masivas detenciones producidas en los
primeros meses del estallido social.89
En efecto, gracias a esta coordinación se garantizó, respecto de todas
las personas que fueron detenidas y posteriormente puestas a disposi-
ción de los tribunales, un examen imparcial y oportuno de la legalidad
de su detención.90 Lo anterior fue posible porque se aumentaron sus-

86 Véase igualmente, La Tercera: “Presidente de la Corte Suprema encabeza reunión con

jueces de garantía ante detenciones masivas en Santiago”, 19 de octubre de 2019.
87 En entrevista, después de una reunión ante el ACNUDH, el presidente de la Corte Su-
prema señaló: “Hay una sensación que (los jueces) actuaron con mucho profesionalis-
mo sin ningún tipo de tensión o exigencias que no corresponden y con mucho respeto
por el trabajo que se ha realizado y eso, en mi criterio, es muy estimulante y muy justo
por lo demás”. La Tercera: “Presidente de la Corte Suprema se reunió con misión del
Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos”, 4 de noviembre de 2019.
88 Radio Agricultura: “Presidente de Corte Suprema destacó rol de los jueces en el estalli-
do social”, 4 de enero de 2020.
89 Una situación similar fue descrita por el defensor regional del Bío Bío. En entrevista
para este capítulo sostuvo que todos los principales actores del sistema procesal penal
de dicha región se conocen desde el año 2003, lo que incluye a los jueces y que gracias
a la experiencia del terremoto de 2010 “aprendimos a comunicarnos inmediatamente,
nadie espera una instancia formal para reunirse”. Esto mismo fue indicado por la fiscal
regional, quien sostuvo que gracias a esa experiencia hubo “un aprendizaje súper alto”.
90 Un problema distinto, a tratar en otro capítulo de este Informe, dice relación con la
práctica desarrollada por policías y militares de detener de manera temporal a las per-
sonas hasta el término del toque de queda respectivo y ponerlas, luego, en libertad.
Esta práctica cuya legalidad es muy cuestionable dejó a las personas detenidas en una
situación de gran vulnerabilidad, ya que estas no eran posteriormente sometidas al
control de la autoridad.

145
 tancialmente las salas de control de detención, así como el número de
jueces y de funcionarios del Poder Judicial disponibles, con el fin de
aumentar la capacidad de estos para dicha labor.91
En cuanto a la eficacia del control de detenciones −e, indirecta-
mente, de la actividad policial− es posible afirmar que este funcionó
de manera eficaz, según dan cuenta las estadísticas disponibles: las
detenciones que fueron declaradas ilegales sufrieron un fuerte incre-
mento comparándolas con el mismo período el año anterior, ya que
entre noviembre de 2018 y enero de 2019 se habían declarado ilegales
un total de 1.285, mientras que para el período entre octubre de 2019
y enero de 2020 aumentaron a 1.928, concentrándose la gran mayo-
ría (1.288) entre el 18 de octubre y el 11 de noviembre.92 En síntesis,
hubo un incremento sustancial de las detenciones ilegales, dado que
en un mes se alcanzó la misma cifra que en un trimestre en igual
periodo anterior.
Asimismo, en el caso de los jueces de garantía de Santiago dicha
coordinación permitió que algunos tribunales duplicaran la cantidad
de jueces de garantía que realizaban el turno. Así, un juez de garantía
se encontraba siempre disponible para atender llamados de la Fiscalía,
Defensoría y otros actores que, a través de dicha vía, presentaran un
recurso de amparo del artículo 95 del CPP, mientras que otro juez
podía apersonarse en aquellos lugares o centros de detención donde su
presencia fuese necesaria.93
Ahora, es importante dejar de manifiesto que, si bien el mensaje
de los jueces de garantía hacia el Ministerio del Interior y las fuerzas
policiales fue claro en cuanto a que no se rebajarían los estándares
ni existiría una mayor tolerancia en lo referido al control del actuar
policial, dicho mensaje no fue especialmente enfático, ni del todo uni-
forme en cuanto a una mayor exigencia producto del estado de emer-
gencia vigente en el país. Así, mientras algunos juzgados desarrollaron
actividades que daban cuenta de que subieron su nivel de exigencia y
proactividad en lo relativo a la protección de los derechos humanos,
hubo otros que no modificaron su actuar o lo hicieron de manera muy
leve en comparación a su comportamiento previo al estallido social.
Desde otro punto de vista, es posible que mientras ciertas prácticas
preexistentes al estallido social en algunos tribunales fueran superadas,
en otros eso no sucedió.94

91 Esto mismo se determinó en la región del Bío Bío; entrevista al defensor regional, 9 de
octubre de 2020.
92 La Tercera: “En el 57% de las causas concluidas tras el 18-O no se inició investigación”,
19 de febrero de 2020.
93 Poder Judicial Chile.cl: “Jueces del 7° Juzgado de Garantía de Santiago se constituyeron
en comisaría de metro Baquedano”, 19 de octubre de 2019.
94 Entrevistas del 14 de agosto y el 4 de septiembre de 2020.

146
 Así, fue posible notar que algunos juzgados de garantía no se limi-
taron a intervenir en el control de detención, sino que desarrollaron
otras actividades de prevención de violaciones de derechos humanos
y labores que probaron el cumplimiento de su deber de cooperación
y protección.95
Es posible identificar que diversos juzgados de garantía a lo largo del
país, a propósito del amparo ante el juez de garantía (Art. 95 CPP) y
las facultades que ese recurso les otorga, personalmente concurrieron
a distintos centros de detención, producto de los amparos presentados
por cualquier persona a nombre del detenido, con el fin de fiscalizar su
estado y las condiciones de dicha detención.
Por ejemplo, fue ampliamente cubierto por la prensa que a los po-
cos días del estallido social jueces del Séptimo Juzgado de Garantía
de Santiago concurrieron a la estación Baquedano del Metro, donde
se encuentra una comisaría, respecto de la cual se habrían recibido
amparos telefónicos que indicaban que en dicho lugar habrían ocu-
rridos actos de tortura. Los jueces de ese tribunal, una vez revisados
los antecedentes, se apersonaron a las pocas horas en esa estación,
procediendo a revisar todas las dependencias de ese recinto y de la
comisaría misma en búsqueda de personas detenidas y de vestigios
de la ocurrencia de torturas.96 Esa diligencia no permitió verificar la
existencia de detenidos ni de señales de actos de tortura, ante lo cual
los jueces derivaron los antecedentes a la fiscalía respectiva para que
continuara investigando.
Asimismo, y especialmente a fines de octubre y durante noviembre,
jueces y juezas de garantías de diversas partes del país −a distintas horas
y en distintas fechas− se apersonaron en diferentes unidades policiales
con el fin de examinar las condiciones de detención,97 la operatividad
de las cámaras de dichos recintos y la disponibilidad de las listas de
detenidos –respecto de las cuales no había duda de que constituían in-
formación pública−. También lo hicieron para garantizar que se permi-
tiera el acceso a esas unidades policiales no solo a abogados del INDH,
sino que a cualquier abogado e incluso a habilitados en derecho y que

95 Entrevista del 12 de agosto de 2020.

96 CNN Chile: “Daniel Urrutia, juez de garantía de Santiago: ‘En este momento se están
violando los DD.HH. de gran parte de la población’”, 24 de octubre de 2019.
97 Al menos se registran visitas de esta naturaleza por parte del 6º Juzgado de Garantía
de Santiago (https://www.youtube.com/watch?v=0h4STPohSK0), del 2º Juzgado de
Garantía de Santiago (https://www.youtube.com/watch?v=ui5-FDwtgYI), del Juzgado
de Garantía de Lota (https://www.youtube.com/watch?v=s1tOc6gn73o), del Juzgado
de Garantía de Ovalle (https://www.youtube.com/watch?v=XNIz9e-4Ndc) y Juzgado
de Garantía de Temuco (https://uatv.cl/2019/10/25/presidente-del-juzgado-de-garan-
tia-de-temuco-estamos-llamados-constitucionalmente-a-resguardar-los-derechos-
de-todas-las-personas/ )

147
 no se entorpeciera la entrevista de ellos con los detenidos.98 Con todo,
las entrevistas realizadas y otras fuentes de información dan cuenta de
que estas actividades quedaron a la discreción de cada juzgado.
Al respecto, una investigación empírica, cuyos datos se conocieron
a través de Ciper Chile, mostró que −entre el 21 de octubre y el 5 de
diciembre de 2019, y luego de una revisión de más de 70 audiencias
de control de detención en juzgados de garantía de Santiago y La
Araucanía− los “jueces no fiscalizaban ni cumplían un deber de in-
formación de las personas detenidas” ni tampoco revisaron las condi-
ciones en que se produjo la detención. En efecto, los autores de dicha
investigación (Justicias reformadas y acceso a la justicia en Chile,
Fondecyt 1180038) no publicada aún, indicaron, en una columna
escrita en febrero de 2020, que en 46 de 72 audiencias observadas
“no se hizo ninguna pregunta al imputado o la imputada acerca de
las condiciones de su detención”.99 Con todo, en el mismo período
fue posible identificar juzgados de garantía que fueron mucho más
proactivos y generaron distintas instancias de coordinación o de ge-
neración de información.
En primer lugar, podemos mencionar la situación del 2º Juzgado
de Garantía, el cual, dado el explosivo aumento de amparos, decidió
coordinar una reunión con Carabineros, la Fiscalía y otros actores
para “(…) establecer alianzas con los Carabineros, la Policía de In-
vestigaciones y coordinar y, además, yo diría reflexionar, acerca de si
nosotros estamos preparados para una contingencia de esta naturale-
za” y, así, obtener por parte de las policías toda la cooperación e infor-
mación necesarias. En este sentido, el magistrado Alberto Amiot dio
cuenta de las distintas circunstancias vividas durante los primeros
días del estado de emergencia y la necesidad de “elevar los estándares
de control”.100
Un segundo ejemplo vinculado, además del deber de protección

98 Véase declaraciones de Jueza de Garantía Vania Boutaud, disponible en https://www.

youtube.com/watch?v=0h4STPohSK0
99 Ciper Chile.cl: “La zona gris de las audiencias de control de detención en el contexto
del estallido social”, 12 de febrero de 2020. Consistente con la información contenida
en este artículo fueron las descripciones relevadas mediante entrevistas a defensores
de la Región Metropolitana. Uno de ellos describió el comportamiento de los jueces
de garantía en los siguientes términos: “Hay dos corrientes de jueces, unos que una
vez le preguntan al imputado si es que sufrió violencia y constatado esto hacen la de-
nuncia, mientras que otros simplemente le preguntan si quiere hacerla. Y le preguntan
no en el tono más acogedor. Alguien que lleva 12 horas detenido, esposado, lo único
que quiere es irse para la casa y olvidarse del tema”. El segundo defensor, en el mismo
sentido, indicó que el mensaje de algunos jueces a los detenidos era “mejor que haga
la denuncia al salir”, para no tomarla durante la audiencia. Entrevistas del 4 de septiem-
bre y del 4 de agosto, respectivamente.
100 Poder Judicial Chile.cl: “Juez de garantía de Santiago sostuvo reunión de coordinación
con representantes de las policías”, 28 de octubre de 2019.

148
de los derechos humanos, al deber de cooperación, se puede observar
en el protocolo de recepción de denuncia elaborado por el comité de
jueces del Séptimo Juzgado de Garantía de Santiago. Este protoco-
lo, según indica un entrevistado, se fundamenta en la idea de que
las personas que pasaban a control de detención podrían haber sido
víctimas de violaciones a sus derechos y de que “entre más rápido
se pudiera recabar información de violación de derechos humanos,
probablemente pudiera existir una mayor facilidad luego para la in-
vestigación de la causa”.101
Este protocolo establece que en cada control de detención en que
hubiese denuncia se genera inmediatamente una causa en el tribunal.
Esto implica la labor por parte de los jueces de registrar una relación lo
más detallada posible de los hechos denunciados, más toda la informa-
ción que los jueces pudieren apreciar, incluida la posibilidad de tomar
fotos de las lesiones del detenido. En casos más graves tienen la facultad
de derivar inmediatamente al SML y de oficiar al INDH y a la Defen-
soría de la Niñez, organismos considerados como colaboradores en esta
materia. Con este proceder inmediatamente en el sistema se generaba
un caso que debía ser investigado por el Ministerio Público. Con todo,
tal como se desprende de entrevistas con defensores penales públicos,
esto no era un protocolo común ni extendido.
Si bien la intervención de la judicatura, en cuanto a solicitudes de
protección de los derechos humanos se concentró en gran medida en
los juzgados de garantía, lo cierto es que este no fue el único foro en
que estas tuvieron lugar. Así, desde octubre de 2019, se registran al me-
nos 73 recursos ante los tribunales superiores del país referidos al uso
por parte de Carabineros de balines, escopetas y gas lacrimógeno.102
Esto se verificó mediante la sucesión de diversos fallos sobre la materia,
por la vía del recurso de protección y de amparo en diferentes cortes
de apelaciones, entre ellas, las de Antofagasta, Concepción, Rancagua,
Santiago y la misma Corte Suprema.103
Inicialmente, algunas de estas Cortes pronunciaron órdenes de no
innovar en la que restringieron o condicionaron el uso de dichas he-
rramientas durante las manifestaciones. Así, algunos fallos señalaron:
“Las autoridades deberán atenerse estrictamente al protocolo dispuesto
por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública para la situación

101 Entrevista del 12 de agosto de 2020.

102 Para una descripción general, que incluye estadísticas, véase, Observatorio Judicial,
Fuerza pública e ilegitimidad de la violencia, septiembre de 2020.
103 Corte de Apelaciones de Antofagasta, Roles 8013-2019 y 8428-2019; Corte de Ape-
laciones de Concepción Rol 53475-2019; Corte de Apelaciones de Rancagua, Roles
19877-2019, 19992-2019, 20068-2019, 20022-2019; Corte de Apelaciones de Santiago,
Roles 173780-2019, 174181-2019, 174330-2019, 173961-2019, 174413-2019, 175431-
2019, 174967-2019, 173904-2019, 175725-2019, 175539-2019, 176652-2019, 177077-
2019 y 174994-2019.

149
 actual, esto es, abstenerse de utilizar armas letales, como también ba-
lines, respecto únicamente de las personas que protesten pacíficamen-
te, limitando el uso de gases lacrimógenos o cualquier otro método
o procedimiento que afecte la integridad física de las personas, a las
situaciones extremas que lo ameriten”.104, 105
Asimismo, en diciembre de 2019, la Corte de Apelaciones de Con-
cepción acogió un recurso de amparo contra Carabineros de Chile,
ordenándole que se abstuviese de usar sustancias químicas hasta que
no contase con un procedimiento aprobado por la autoridad de salud
pública.106 La resolución de la Corte de Concepción fue confirmada
por la Corte Suprema el 26 de diciembre de 2019.107
Con todo, es posible observar que con el pasar del tiempo la in-
mensa mayoría de dichos recursos fue finalmente rechazado por las
mismas Cortes. Es lo que concluye el informe del Observatorio Ju-
dicial, el cual reporta que, de un universo de 73 recursos, 68 fueron
finalmente rechazados. Asimismo, estos rechazos fueron confirmados
por la Corte Suprema.108
Una de las excepciones relevantes en la materia fue la resolución
pronunciada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, la cual acogió
15 recursos de protección contra el uso de escopetas que disparaban
balines de goma, prohibiendo su uso a todo evento.109 Dicha causa está
apelada ante la Corte Suprema, pendiente de ser resuelta.
Este altísimo porcentaje de rechazos de los recursos nos lleva a pre-
guntarnos cuál es la causa de estos pronunciamientos que, en los he-
chos, se han traducido en una importante incapacidad de la acción de
protección constitucional para proteger de violaciones a los derechos
humanos a aquellos ciudadanos que protestan pacíficamente. Al res-
pecto, si bien cada acción constitucional presenta diferencias en cuan-
to a los derechos alegados, como en relación a los afectados y a las
situaciones específicas denunciadas, es posible identificar un conjunto
de consideraciones que explican esta situación y que se repiten, con
frecuencia, en el razonamiento de las respectivas Cortes.110

104 La Tercera: “Corte de Antofagasta limita actuar de Carabineros en marchas”, 12 de no-

viembre de 2019.
105 Corte de Apelaciones de Antofagasta (12 de noviembre); Corte de Apelaciones de Ran-
cagua (18 de noviembre).
106 ADN Radio.cl: “Corte de Concepción ordenó que Carabineros no use sustancias quími-
cas para restablecer el orden público”, 13 de diciembre de 2019.
107 La Tercera: “Corte Suprema confirmó fallo que ordena a Carabineros del Bío-Bío limitar
uso de químicos en manifestaciones”, 26 de diciembre de 2019.
108 Observatorio Judicial, op. cit., p. 4.
109 Biobiochile.cl: “Corte de Valparaíso ordena a Carabineros cesar uso de balines en todo
evento”, 19 de junio de 2020.
110 Algunos de estos elementos en común son igualmente identificados por el informe
del Observatorio Judicial, aunque dicha entidad hace una lectura positiva de ellos.
Véase Observatorio Judicial, op. cit., pp. 8-12.

150
 En primer lugar, varios de los recursos fueron presentados con el fin
de argumentar la existencia de comportamientos atentatorios a los de-
rechos por parte de Carabineros de Chile, pero se referían a situaciones
específicas de afectación ya ocurridas. A este respecto, las Cortes en su
mayoría optaban por entender que las conductas denunciadas, a través
de esta acción, constituían comportamientos individuales por parte de
los funcionarios policiales, los cuales, al ser potencialmente un delito,
no correspondía que fueran resueltos en esta sede, por no ser esta de
lato conocimiento.111 En este sentido, las Cortes y, en casi todos los
casos, los abogados de Carabineros y del Ministerio del Interior presen-
taban como estrategia de litigación el indicar que el recurso no era la
medida idónea para resolver estas situaciones, alegando que se trataba
de conductas ya ocurridas y desarrolladas por funcionarios de manera
individual y no coordinada por la institución a la que pertenecen.112 De
hecho, en buena parte de los recursos el Ministerio del Interior discutía
que se presentara el recurso en su contra, alegando que de dicho Minis-
terio no se había pronunciado instrucción alguna que autorizare a los
funcionarios policiales a comportarse de esa manera, ni a coordinarlos
en dicho sentido.
En segundo lugar, existía un constante problema probatorio según
las Cortes al momento de presentarse estas acciones.113 Este consistía
en que más allá de que algunos recursos aludían a situaciones indivi-
duales de violaciones (todas ellas ya ocurridas y terminadas), en cuanto
se trataba de justificar el peligro que el comportamiento de Carabi-
neros generaba, los recurrentes apelaban a que este comportamiento
abusivo era un “hecho público y notorio”, argumento que varias veces

111 Corte de Apelaciones de Antofagasta, 12 de diciembre de 2019, Rol 8013-2019 y 8030-

2019, Considerando 5º y 7º. Corte de Apelaciones de Talca: “En el evento que fueren
efectivos los sucesos en que se sostiene el arbitrio, es decir, que Carabineros utilizaron
el armamento no letal de que disponen en contravención a la normativa reglamen-
taria que lo regula, causando molestias e incluso lesiones a las personas, esos hechos
importarían la comisión de ilícitos que ameritarían ser investigados y sancionados por
las vías que prevé la legislación, con sujeción a las normas procedimentales que ella
contempla, no siendo esta acción preventiva de amparo la idónea para obtener tal
finalidad”. Corte de Apelaciones de Talca, Rol 246-2019.
112 Un argumento representativo en las presentaciones del Ministerio del Interior, es el
siguiente: “Precisado lo anterior, señala que no cabe sino concluir que, las situacio-
nes expuestas y denunciadas en la acción de protección de autos, pueden llegar a
enmarcarse dentro de la responsabilidad que le cabe personalmente a cada uno de
los funcionarios que incurre en estos hechos; pero de ninguna manera, es el Ministro
del Interior y Seguridad Pública, el responsable de alguna conducta ejercida de for-
ma personal por un funcionario de Carabineros de Chile en el ejercicio de sus labores
operativas relativas a garantizar y mantener el orden público y la seguridad interior en
todo el territorio de la República”. Corte de apelaciones de Valparaíso, 19 de junio de
2020, Rol 37406-2019.
113 Véase, como ejemplo, Corte de Apelaciones de Arica, 12 de diciembre de 2019, Rol
1565-2019, considerando 5º. Corte de Apelaciones de la Serena, 13 de diciembre de
2019, parte expositiva.

151
 fue rápidamente descartado por las Cortes, ya sea indicando la falta de
una instrucción por parte del Ministerio en este sentido y/o al mante-
ner el criterio de la estricta responsabilidad individual del funcionario
involucrado. Un ejemplo de lo anterior es el fallo de la Corte de Temu-
co, donde se señala que estos actos corresponden a hechos “aislados y
específicos no siendo la regla general”.114
Hubo recursos de protección que presentaron argumentaciones di-
ferentes, en las cuales se alegaba que dado los hechos ya ocurridos en
manifestaciones previas y las consecuencias que estos tuvieron para
muchas personas, existía un temor y una amenaza de que los ciuda-
danos –si en el futuro deseaban ejercer su derecho a manifestarse−
corrieran el riesgo de ser igualmente violados en sus derechos.115 Estos
recursos, como algunos de los presentados en Temuco, argumentaban
este riesgo basándose en informes de organismos internacionales y de
instituciones médicas. Ante estos casos, las Cortes igualmente rechaza-
ron los recursos, reiterando la idea de la responsabilidad individual de
los funcionarios, respecto de los cuales ya existían querellas y el hecho
de que ya habían sido dictados protocolos por parte de Carabineros.116
En dichos casos las Cortes no se hacían explícitamente cargo del ar-
gumento de la amenaza al ejercicio del derecho a protestar, producto
del riesgo de las personas a ser víctimas de agresiones y heridas por el
actuar de Carabineros.117
La conclusión general que emerge de la revisión de las sentencias anali-
zadas, y que podría explicar por qué los recursos han sido en su gran medi-
da rechazados, dice relación con que la mayoría de las Cortes no ha estado
dispuesta a aceptar en sus fallos la existencia por parte de Carabineros de
una práctica sistemática de violación de derechos humanos en el contexto
de manifestaciones sociales.118

114 En un sentido similar, Corte de Apelaciones de Antofagasta, 12 de diciembre de 2019,

Rol 8013-2019 y 8030-2019, Considerando 2º y Corte de Apelaciones de Santiago, Rol
176052-2019, “en ciertos y lamentables eventos, una reacción desmedida”. (conside-
rando séptimo).
115 Corte de Apelaciones de Temuco, 10 de junio de 2020, Rol 17653-2019, parte expositi-
va y Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 176052-2019, parte expositiva.
116 Corte de Apelaciones de Temuco, 10 de junio de 2020, Rol 17653-2019, considerando 7º.
117 Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 176052-2019, considerando 8º.
118 Ha sido explícita la Corte de Apelaciones de Santiago: “Sin embargo, ninguno de esos
actos ilícitos afectó directamente a los recurrentes, por lo que sostener que esos he-
chos aislados constituirían un actuar sistemático de la policía que, eventualmente po-
dría afectarles, es una afirmación que no se explica de forma alguna en el recurso, al
no existir evidencia de un ataque de esas características en su perjuicio.” (el destacado
es nuestro). Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 176052-2019, considerando 8º.
Es interesante el contraste que produce el voto en contra del fiscal judicial Norambue-
na, que comienza señalando: “Que, atendido los hechos en que se funda el recurso, se
considera que se encuentra acreditado el acto arbitrario e ilegal que se reclama, no
solo por el contexto que se describe, los antecedentes probatorios que se acompañan,
el último boletín del Instituto Nacional de Derechos Humanos y la multiplicidad de
estudios, periódicos y noticias que citan (…)”.

152
 En efecto, pareciera ser que algunas Cortes, a pesar de los diversos infor-
mes de organismos internacionales respecto del comportamiento de Ca-
rabineros, solo estarían dispuestas a aceptar este escenario ante evidencia
irrefutable de la existencia de una orden directa del Ministerio del Interior
o de los superiores jerárquicos respectivos. Persiste, entonces, un enfoque
que reduce el problema al comportamiento individual de ciertos funciona-
rios que cometieron “excesos” o actos “aislados”.
El razonamiento seguido en el fallo de la Corte de Apelaciones de
Valparaíso contrasta con lo anterior. En los considerandos 20º a 24º se
da cuenta en detalle de todas las fuentes de información indicadas por
los recurrentes, entre ellas un informe del INDH, del Hospital Carlos
Van Buren, de la Seremi de Salud y del Hospital Gustavo Fricke y
de la Universidad de Valparaíso, todas ellas aludiendo a la masividad
de las lesiones y de las consecuencias producidas. Es a propósito de
esta información que dicha Corte de Apelaciones abandona la noción
(o narrativa) de responsabilidad individual y realiza una declaración
general acerca del comportamiento de Carabineros como entidad en
su conjunto: “(…) la fuerza pública actuante en las manifestaciones
(…) ha desoído el principio esencial que debe guiar sus actos, cual es
de la gradualidad y proporcionalidad en el empleo de la fuerza en su
accionar, lo que se ve representado por, en algunos casos, una actitud
desafiante para contener a la multitud y en otros, para reprimir inme-
diatamente dichas manifestaciones por medios violentos (…)”.119
La consecuencia de esta línea jurisprudencial, bastante asentada a
nivel de tribunales superiores, es que las Cortes no han tomado me-
didas que de manera unívoca y definitiva garanticen a los ciudadanos,
como un grupo o colectivo, que estos podrán manifestarse en el futuro
libres del temor de ser heridos por parte del actuar del personal policial.
Es muy difícil que se tomen dichas medidas si los tribunales superiores
no están dispuestos a aceptar que existe una práctica de violaciones
masivas a los derechos humanos, más allá de que esta sea o no coordi-
nada por los altos mandos.

c. Defensoría Penal Pública

En el contexto del sistema procesal penal la defensa está llamada a
cumplir un rol muy específico e importante, que es proveer de repre-
sentación legal a las personas objeto de persecución penal. En el con-
texto del estallido social se tradujo en un rol proactivo de protección de
los derechos humanos de sus representados.
En términos generales el comportamiento de la Defensoría Penal
cumplió cabalmente con su rol, asegurando representación legal para

119 Corte de Apelaciones de Valparaíso, 19 de junio de 2020, Rol 37406-2019, conside-

rando 25º.

153
 todos los detenidos, de manera pronta y oportuna. En este sentido, no
existe información que apunte a que los defensores de alguna manera
se abstuvieron de realizar su trabajo durante el estallido, ni que la De-
fensoría, a pesar de su falta de autonomía institucional, haya recibido
presiones u órdenes del Ministerio de Justicia.
Ahora bien, al igual que las otras instituciones, la Defensoría Penal
tampoco estaba preparada para lidiar con los inusitados números de
personas detenidas, especialmente al comienzo del estallido social. En
este sentido, si bien logró proveer de la cobertura necesaria, esto no se
debió a un esfuerzo centralizado proveniente de la Defensoría Nacio-
nal, ni a un aumento de recursos. En efecto, según uno de los defenso-
res entrevistados, la gran avalancha de casos se logró controlar gracias a
“(…) la colaboración voluntaria de gente que estaba haciendo la prácti-
ca, que la había hecho hace tiempo, de gente que estaba haciendo reem-
plazo, fueron todos en masa a colaborar, llenando fichas, haciendo las
entrevistas, porque eran días de 800 detenidos, cosas inmanejables”.120
Lo anterior se debió a que, para el gran número de detenidos que se
produjo, los defensores de turno no eran suficientes, ya que no tenían
el tiempo para entrevistarse con cada persona, verificar sus condiciones
de detención, instruirla acerca de sus derechos, entre otras actividades.
Fue solo gracias a los voluntarios, especialmente los primeros días del
estallido, que esa demanda se pudo manejar.
En efecto, el poder asegurar un tiempo razonable para conversar con
sus patrocinados llevó a que diversas defensorías organizaran, primero
de manera informal y después institucionalizada, turnos en comisa-
rías, para fiscalizar el estado de las personas y tener más tiempo para
entrevistarlas. Relatos de defensores, tanto de la Región Metropolitana
como de la región del Bío Bío, dan cuenta de que se quedaban hasta
altas horas de la noche esperando que los detenidos llegaran a las comi-
sarías, ya que muchos de ellos se encontraban constatando lesiones.121
Más aún, algunas defensorías regionales realizaron diversas gestio-
nes para asegurar condiciones apropiadas de entrevista y detención de
las personas en las comisarías mismas. Así, el defensor regional del Bío
Bío da cuenta de que se coordinó con la Primera Comisaría de Concep-
ción, donde eran llevados la mayor cantidad de detenidos, una oficina
provisoria para los mismos defensores, así como condiciones razona-
bles de detención, donde se distinguiera entre tipo de detenido, con-
siderando grupos diversos vulnerables. Con todo, estas iniciativas no
fueron coordinadas por la Defensoría Nacional, sino que dependieron

120 Entrevista 4 de septiembre de 2020.

121 En entrevista del 4 de septiembre de 2020 se indicó: “Se formaron grupos de volun-
tarios para ir a recorrer a las comisarías, fuera de nuestras jurisdicciones, con nuestros
autos particulares”.

154
de las gestiones realizadas por cada defensoría regional.
Al respecto, los defensores entrevistados dan cuenta de que la única
instrucción que recibieron de parte de la Defensoría Nacional fue la de
tomar denuncias de las personas que alegaran haber sido víctimas de
violaciones de derechos humanos y de informar al Instituto Nacional
de Derechos Humanos. No se reportó de parte de los entrevistados la
existencia de instructivos específicos que detallaran cómo tratar, inves-
tigar o litigar las causas derivadas del estallido.

3. REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES

Este capítulo se cierra a poco menos de un año de los eventos ocurridos

el 18 de octubre de 2019. El tiempo transcurrido genera un contraste
complejo. Tal como nos indicó una entrevistada, estos meses han sido
una eternidad para las víctimas de las violaciones, pero para el sistema
de justicia y las instituciones que lo conforman el tiempo transcurre
de manera distinta. En efecto, las investigaciones están en curso, pero
afectadas por una pandemia que, desde marzo de 2020, tiene a gran
parte de las instituciones del sector justicia trabajando desde sus ho-
gares, con capacidades limitadas y con un funcionamiento anormal.
Es, entonces, difícil en este momento evaluar de manera categórica el
comportamiento de los organismos estatales, pero a estas alturas es po-
sible afirmar lo siguiente: el sistema de justicia criminal en el contexto
del estallido combinado con la pandemia del Covid-19 fue solo capaz
de asegurar lo mínimo que se esperaba de él.
Tal como nos indicaron todos los entrevistados, el sistema procesal
penal chileno no estaba preparado para una situación de violaciones
masivas de derechos, no existían protocolos para ello, no se trabajaba
con dichos volúmenes de carga de trabajo, no existían rutinas laborales
apropiadas, ni una organización pensada para dicho escenario.
La información muestra que durante las primeras semanas desde el
inicio del estallido social el sistema de justicia criminal realizó impor-
tantes esfuerzos para “absorber” una inédita carga de trabajo. Se gene-
raron nuevas rutinas laborales, se doblaron los turnos de los jueces de
garantía, se elaboraron por parte de la Unidad de Derechos Humanos
de la Fiscalía Nacional nuevos catastros para depurar las denuncias,
se agruparon investigaciones por parte de algunas fiscalías regionales,
se generó un turno de defensores en determinadas comisarías, entre
muchos otros esfuerzos.
Lo anterior se demuestra, por ejemplo, en los esfuerzos relevantes,
aunque improvisados, para registrar las denuncias de violaciones a los
derechos humanos, así como para generar datos estadísticos que han
sido publicados en los diversos informes provenientes de instituciones

155
 como el Ministerio Público o el INDH, los cuales, lamentablemente,
por falta de criterios comunes, no coinciden. Sin embargo, gracias a
labor de algunas instituciones y sobre todo de personas, al menos hay
una base de información respecto de la cual es posible trabajar y, el día
de mañana, evaluar los resultados.
Desde una perspectiva vinculada al Estado de Derecho y la protec-
ción de los derechos humanos, puede afirmarse lo mismo que se señaló
con anterioridad, es decir, el sistema hizo lo mínimo que se esperaba de
él: fue capaz de asegurar una respuesta oportuna frente a las demandas
que el estallido social generó, respetándose el plazo de 24 horas para
el control de detención; se mantuvo la autonomía e independencia de
la Fiscalía, de la Defensoría y de la judicatura respecto del Poder Eje-
cutivo. Además, el control horizontal entre las instituciones continuó
funcionando, los tribunales tuvieron sus puertas abiertas y, en general,
la información recopilada muestra que los estándares de protección de
derechos humanos no se rebajaron. Aumentaron las detenciones de-
claradas ilegales, las denuncias contra funcionarios policiales siguen
en investigación por una Fiscalía objetiva, las Cortes de Apelaciones
conocieron de más de 70 recursos de amparo y protección y no exis-
ten antecedentes, hasta la fecha, de aplicación de salidas alternativas
masivas respecto de dichos funcionarios policiales implicados. Todas
las personas detenidas fueron representadas por la Defensoría. Podría
afirmarse, entonces, que el sistema de justicia penal fue capaz de seguir
cumpliendo su rol durante el estallido social y la pandemia, asegurando
los estándares de funcionamiento que se encontraban operando antes
de la crisis política y sanitaria.
Pero ¿es esto suficiente? Está claro que los hechos vulneratorios de
los derechos humanos acaecidos durante el 18 de octubre y los meses
siguientes, algunos de los cuales mencionamos en la introducción de
este documento, no responden a las características de la criminalidad
común ni son acontecimientos típicos o de rutina. Se trata de delitos
cometidos de manera masiva y repetida por agentes estatales, con gra-
ves consecuencias para la integridad psíquica, física e incluso la vida
de las personas. Los delitos imputados a integrantes de las fuerzas de
orden y seguridad en las querellas del INDH, hablan de ojos perdidos,
de penetraciones con objetos, de desnudamientos en centros policiales,
de apremios ilegítimos y de tortura, desarrollados en gran medida por
Carabineros. En este contexto, es esperable y exigible que los están-
dares de protección de derechos humanos no solo se mantengan, sino
que se eleven, dando cuenta de la especial vulnerabilidad en que las
víctimas de dichos delitos se encuentran y considerando a los presuntos
autores de esos ilícitos. Con la información que hemos podido recabar,
estamos en condiciones de afirmar que desde esta perspectiva el accio-
nar del sistema de justicia penal hasta la fecha no ha sido suficiente, y

156
no se han garantizado, de manera clara y consistente, los estándares de
protección de los derechos humanos.
Como se reportó, en general toda iniciativa en que se elevaron los
estándares de protección de los derechos humanos en el contexto de
violaciones masivas ocurrió por la decisión de las personas que con-
formaban las instituciones, más que por respuestas coordinadas de las
mismas. Ya sea por la formación individual de algunos jueces y juezas
en materia de derechos humanos, por afinidad política, o por la visión
que ellos y ellas tienen de su rol como jueces de garantía, lo cierto es
que su conducta durante el estallido social fue definida por decisiones
individuales o colectivas entre partes, pero no organizada o dirigida a
nivel institucional. Por ejemplo, no todos los jueces de garantía fueron
a visitar los centros de detención, solo algunos juzgados de garantías
crearon protocolos especiales para facilitar la recolección de denuncias,
información y evidencia de parte de las personas detenidas. Asimismo,
en cuanto al Ministerio Público, cada fiscalía regional determinó cómo
debía organizarse y qué preferencia darle a la investigación de estos
delitos, existiendo en algunos casos un trato privilegiado y en otros no.
En lo que se refiere a la Defensoría, tal como indicó uno de nuestros
entrevistados, “no llegó nada desde la nacional” y la reacción frente al
estallido fue “a base de voluntad” de los mismos funcionarios.
Se observa entonces que, por diversas razones −algunas producto
del diseño institucional, otras de cultura organizacional y una burocra-
tización ya instalada de manera previa a la pandemia–, no hubo una
respuesta centralizada y coordinada entre las instituciones del sistema
para asegurar que los más altos estándares de derechos humanos se
cumplieran para todos los casos derivados de esta particular situación.
Por lo anterior, y a la luz del deber de debida diligencia, este capítulo
cierra manifestando una gran preocupación. De la información dispo-
nible se verifica que existen un total de 6.867 denuncias en que se atri-
buye a un agente estatal el haber realizado conductas atentatorias con-
tra los derechos humanos. De ese universo, en 466 casos se encuentra
una persona claramente individualizada como imputado. Finalmente,
a septiembre de 2020, solo 28 causas han sido formalizadas, es decir,
un 0,4% ha avanzado a un estado procesal superior.
Si bien esto puede responder a una decisión estratégica por parte de
las fiscalías respectivas, tan bajo número resulta llamativo, ya transcu-
rrido poco más de un año desde el inicio del estallido, y debe considerar-
se una señal de alerta en cuanto al progreso de dichas investigaciones.
Esta preocupación se basa en la interrogante de hasta qué punto el
Ministerio Público y sus fiscalías regionales han privilegiado la investi-
gación y persecución de las violaciones de derechos humanos derivadas
del estallido social. En efecto, como se mencionó al hablar de la situa-
ción de la Fiscalía Centro Norte, si bien en dicha oficina se acumularon

157
 las causas para la Fiscalía de Alta Complejidad, la misma directora de
dicha unidad indicó que esto no ha significado que su carga de trabajo
haya disminuido respecto de otros casos no ligados a la violación de de-
rechos humanos, los cuales siguen vigentes.122 Asimismo, se nos indicó
que en el momento previo a la pandemia contaron con un poco más
de recursos económicos, pero que estos se acabaron a partir de marzo.
Queda entonces la interrogante, y la preocupación que la acompaña,
de hasta qué punto el Ministerio Público ha dado a la investigación
de estos casos la priorización que ameritan debido a que constituyen
violaciones de derechos humanos.

Por todo lo anterior, se hacen las siguientes recomendaciones:

1. Es deber del Estado garantizar que las instituciones encarga-
das de la investigación de violaciones a los derechos humanos
cuenten con los recursos humanos y materiales suficientes para
cumplir con el estándar de debida diligencia. En este sentido, se
debería dotar al Ministerio Publico de mayores recursos huma-
nos y materiales para que pueda gestionar esas causas y priorizar
la investigación de esos hechos.
2. Asegurar que la investigación sea realizada por unidades que
no comprometan la imparcialidad y objetividad requerida para
el esclarecimiento de hechos constitutivos de violaciones a los
derechos humanos cometidos por agentes estatales.
3. En particular, se debería dotar a la Policía de Investigaciones de
Chile de los recursos necesarios para fortalecer su Brigada de
Derechos Humanos y descentralizar su estructura. Esto, con el
fin de priorizar las diligencias necesarias para el esclarecimiento
de las violaciones a los derechos humanos cometidas por agentes
estatales, en el contexto del estallido social, tanto en la Región
Metropolitana como en las demás regiones del país donde se
constataron vulneraciones.
4. La Fiscalía Nacional debe colaborar en la gestión de recursos
internos y en la coordinación de criterios comunes de actuación
en las diversas fiscalías regionales, de manera que puedan des-
tinar aquellos recursos que resulten necesarios para priorizar la
investigación de estos hechos, de manera de asegurar una res-
puesta uniforme.
5. Las instituciones del sistema de justicia penal, a través de

122 La figura de la designación de un fiscal preferente fue igualmente tomada en la región

del Bío Bío, pero tal como señaló la fiscal regional, “no puedo darle exclusividad, porque
los números no me dan. Las causas de ese fiscal no se pueden dar a nadie más”, tratando
de compensar esto mediante un mayor apoyo de la URAVIT y el establecimiento de me-
jores conexiones con el SML. Con todo, siempre se trata de la reingeniería de recursos y
no de más recursos o de recursos exclusivos. Entrevista del 16 de octubre de 2020.

158
 organismos como la Comisión de Coordinación del Sistema
de Justicia Penal, deben propender al establecimiento de un
protocolo de actuación que permita la coordinación entre estas
instituciones, ante hechos como los ocurridos durante el esta-
llido social. Este tipo de instrumento debiera contener las bases
mínimas para el registro, derivación, priorización de diligencias
investigativas preliminares, requerimiento de información, así
como otras medidas que permitan cumplir con el Protocolo de
Estambúl.
6. Adoptar las medidas que sean necesarias para que las diligencias
de investigación pendientes puedan realizarse a la brevedad. En-
tre estas se incluyen las pericias del Servicio Médico Legal en el
marco del Protocolo de Estambúl, pero también aquellas a ser
practicadas por parte de las policías.
7. En el marco de las modificaciones normativas que hoy se en-
cuentran en discusión parlamentaria −para incorporar reformas
al sistema de justicia y afrontar la alta carga de trabajo que se
estima llegará post-pandemia−, buscar una manera de priorizar
la judicialización de las investigaciones en materia de violacio-
nes a los derechos humanos realizadas por agentes del Estado.

159
 AMENAZAS A DEFENSORES Y
DEFENSORAS DE DERECHOS
HUMANOS Y AMBIENTALES
Elsy Curihuinca1

1 Este capítulo fue elaborado con el apoyo de las ayudantes Katherine Rubio e Isidora
Castro. Mis sinceros agradecimientos por su excelente trabajo.

161
SÍNTESIS

El objetivo general de este capítulo es analizar y visibilizar la situación

de los defensores y las defensoras de derechos humanos y ambientales
en Chile −entre octubre de 2019 y agosto de 2020− a la luz de los
estándares establecidos en el derecho internacional de los derechos hu-
manos. En particular, se identificarán las amenazas y obstáculos que
las personas defensoras enfrentan cotidianamente, y que repercuten de
forma negativa en la consolidación de la democracia chilena. A través
de casos que ocurrieron antes y durante el estallido social, se dará a
conocer el funcionamiento de las vías institucionales y los mecanismos
jurídicos que han resultado insuficientes para disminuir las brechas
existentes en relación con el cumplimiento de los estándares interna-
cionales. Lo anterior, refleja la urgencia de la adopción de medidas des-
tinadas al reconocimiento, fortalecimiento y protección de la existencia
y la labor social de defensoras y defensores de los derechos humanos y
ambientales.

PALABRAS CLAVES: personas defensoras de DDHH, amenazas y vio-

laciones, estándares internacionales de derechos humanos.

163
INTRODUCCIÓN

Sin lugar a duda, las denuncias sobre violaciones de derechos humanos

cometidas en Chile en el pasado forman parte de la memoria histórica
de la sociedad y permiten comprender, desde distintas aristas, la arti-
culación de los relatos del presente. Es de público conocimiento que la
multiplicidad de demandas levantadas en el contexto del denominado
estallido social, son de larga data y dicen relación con problemas estruc-
turales no resueltos que fueron acrecentando el descontento social.2
Estamos, en consecuencia, en una sociedad donde hay cada vez más
personas involucradas en la defensa de los derechos humanos de diver-
sos grupos, en respuesta a los distintos contextos sociales y políticos.
Asimismo, es sabido que existe una relación intrínseca entre la protec-
ción del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos. En
paralelo al desarrollo del modelo económico extractivista chileno, perso-
nas y organizaciones defensoras de derechos humanos y ambientales han
impulsado importantes procesos de resistencia frente a las actividades
económicas que se ejecutan en sus territorios, demandando el respeto
y garantía de sus derechos. Sin embargo, esa labor de defensa no está
exenta de dificultades y desafíos, por eso, el reconocimiento, fortaleci-
miento y protección de las defensoras y defensores de derechos humanos
y ambientales (en adelante, personas defensoras), es fundamental. Pese
a ello, en Chile no existen mecanismos tendientes a propiciar el respeto
y garantía de los derechos de estas personas. Esta situación, sumada a
la falta de reconocimiento de la labor que realizan, los hace vulnerables
y repercute, negativamente, en la consolidación de nuestra democracia.
En este contexto, el objetivo general de este capítulo es analizar y vi-
sibilizar la situación de derechos humanos de las personas defensoras en
Chile, desde el estallido social en octubre de 2019 hasta agosto de 2020,

2 Algunos de estos temas estructurales no resueltos fueron abordados en el Informe

2019. Véase, Francisca Vargas y Lidia Casas, “Avances y desafíos para el respeto, promo-
ción y protección de los derechos humanos en Chile”, en Francisca Vargas (ed.), Informe
2019, Santiago, Universidad Diego Portales, 2019, pp. 9-20.

165
 a la luz de los estándares establecidos en el derecho internacional de los
derechos humanos. La metodología de investigación utilizada es de ca-
rácter cualitativo, y se llevó a cabo a través de una revisión bibliográfica
exhaustiva de informes referidos a la temática de defensores de derechos
humanos en Chile; de antecedentes expuestos en medios de comunica-
ción (diarios, revistas, emisoras de radio, cadenas de televisión y páginas
web en internet); así como de un análisis de los principios provenientes
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, DIDH.
El presente capítulo está estructurado en tres secciones.
En la primera, se define lo que se entenderá por “persona defensora
de derechos humanos”, así como la importancia del trabajo que desa-
rrollan para el fortalecimiento de la democracia en Chile. Esto permi-
tirá contextualizar las secciones siguientes, atendiendo a los impactos
individuales y colectivos que se producen cuando estas personas son
amenazadas o vulneradas en sus derechos.
En el segundo apartado, se describen los principales estándares en
materia de defensores de derechos humanos. Dichos estándares han
sido elaborados con el fin de orientar a los Estados para la formulación
y aplicación de medidas destinadas a garantizar los derechos huma-
nos de las personas defensoras de manera que puedan desempeñar su
función social. Esto puede servir de guía para el impulso de reformas
legales o para diseñar políticas públicas nacionales en la materia.
En la tercera sección, se hace referencia a las diversas formas de vio-
lencia que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en
Chile. Se analizan las principales brechas y obstáculos que existen en lo
que se refiere al cumplimiento de los estándares internacionales existen-
tes. En virtud de la gran cantidad de información disponible sobre este
aspecto del problema, el presente capítulo solo hace referencia a algunas
situaciones concretas, como una forma de ejemplificar el déficit en re-
lación con dichos estándares. La información analizada en el capítulo
no da cuenta de todos los eventos sobre los cuales se tuvo conocimiento.
El capítulo se cierra con las conclusiones y recomendaciones generales.

1. DEFINICIÓN DE DEFENSOR DE DERECHOS HUMANOS Y SU ROL EN LA

DEMOCRACIA

Un defensor o defensora de derechos humanos es toda persona que,

individual o colectivamente, actúa o desea actuar para promover,
proteger o procurar la protección y realización de los derechos huma-
nos y las libertades fundamentales a nivel local, nacional, regional o

166
internacional.3 De acuerdo con lo anterior, el criterio principal para
definirlos es la actividad que estas personas realizan, incluyendo los
operadores de justicia que contribuyen a la realización del acceso a la
justicia, ya sea a través de la representación de una víctima, de la in-
vestigación, sanción y/o reparación de una violación, o impartiendo
justicia en forma independiente e imparcial.4 En otros términos, como
ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte
IDH), “(…) la calidad de defensor de derechos humanos radica en la
labor que se realiza, con independencia de que la persona que lo haga
sea un particular o un funcionario público”.5

Esa función social se traduce en un necesario control ciudadano

sobre los funcionarios públicos y las instituciones democráticas.6 La
actividad de muchas de estas personas consiste en ejercer presión so-
bre las autoridades y promover la realización de mayores esfuerzos por
parte del Estado para cumplir las obligaciones internacionales que ha
contraído al ratificar tratados internacionales de derechos humanos.
En ese sentido, contribuyen a que se haga justicia a las víctimas y a
acabar con las pautas de impunidad, evitando así violaciones futuras.7
De acuerdo con esto, las amenazas o violaciones producidas en con-
tra de las personas defensoras de derechos humanos, no solo generan
una afectación de tipo individual, sino que además tienen un impacto
colectivo, pues debilitan su rol dejando al resto de la sociedad en un
estado de mayor vulnerabilidad e incluso indefensión.

2. ESTÁNDARES INTERNACIONALES SOBRE PERSONAS DEFENSORAS DE

DERECHOS HUMANOS

Los estándares internacionales en materia de personas defensoras de

derechos humanos se fundamentan en el principio de no discrimina-
ción, en virtud de cual los Estados deben garantizar, en condiciones de
igualdad, el pleno ejercicio y goce de los derechos de las personas que

3 Definición elaborada a partir de la información que consta en los siguientes informes:

CIDH, Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos
en las Américas, OEA/Ser.L/V/II., 7 de marzo de 2006, Párr.13; y ONU, Informe del Relator
Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos, A/73/215, 23 de
julio de 2018, párr. 15.
4 CIDH, Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes
sociales en Colombia, OEA/Ser.L/V/II., 6 de diciembre de 2019, párr. 24.
5 Corte IDH, caso Defensor de derechos humanos y otros versus Guatemala, Excepciones pre-
liminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 28 de agosto de 2014, párr. 129.
6 CIDH, Criminalización de defensoras y defensores de derechos humanos, OEA-Ser. L/V-II., 31
de diciembre de 2015, párrs. 29 -31; CIDH, Hacia una política integral de protección a perso-
nas defensoras de derechos humanos, OEA/Ser. L/V/II., 29 diciembre de 2017, párr. 24.
7 ACNUDH, Sobre los defensores de Derechos Humanos.

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 están sujetas a su jurisdicción.8 Asimismo, tanto en el Sistema Intera-
mericano de Derechos Humanos (SIDH) como en el Sistema Univer-
sal (ONU) se han desarrollado importantes estándares relacionados
con el deber de los Estados de prevenir, proteger, investigar, sancionar y
reparar violaciones de derechos humanos perpetradas contra personas
defensoras de derechos humanos. En el caso del sistema regional, los
estándares se derivan de los precedentes y recomendaciones emitidas
por la CIDH, ya sea de sus informes de casos, temáticos o de país, así
como de las resoluciones de su mecanismo de medidas cautelares,9 y
de la jurisprudencia de la Corte IDH. Los estándares de la ONU, en
cambio, emanan principalmente de la “Declaración sobre el derecho y
el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover
y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales uni-
versalmente reconocidos”, y de los informes temáticos. Los estándares
emanados de ambos sistemas son complementarios, y se pueden resu-
mir de la siguiente forma:

2.1 Protección de la vida, integridad y seguridad de las personas

defensoras de derechos humanos.
La Constitución Política de la República de Chile asegura a todas las
personas el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica, y prohí-
be la aplicación de todo apremio ilegítimo.10 En este sentido, ninguna
person