CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
REPÚBLICA DE GUATEMALA, C.A.
Expediente 1616-2016
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EXPEDIENTE 1616-2016
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, doce de octubre de dos mil
dieciséis.
En apelación, se examina la sentencia de catorce de marzo de dos mil
dieciséis, dictada por el Juez Séptimo de Primera Instancia Civil del
departamento de Guatemala, constituido en Tribunal de Amparo, en la acción
constitucional de amparo promovida por Seguros G & T, Sociedad Anónima, por
medio de su Mandatario Judicial con Facultades Especiales y Representación,
Juan Luis Aguilar Salguero, contra la Directora de Recursos Humanos del
Ministerio de Finanzas Públicas. La entidad postulante actuó con el auxilio de la
Abogada Alida de María Villeda Villeda. Es ponente en el presente caso el
Magistrado Vocal III, Bonerge Amilcar Mejía Orellana, quien expresa el parecer
de este Tribunal.
ANTECEDENTES
I. EL AMPARO
A) Interposición y autoridad: presentado el veintiuno de enero de dos mil
dieciséis, en el Centro de Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia del
Organismo Judicial, y remitido al Juzgado Séptimo de Primera Instancia Civil del
departamento de Guatemala. B) Acto reclamado: resolución número DRH - cero
dos - dos mil dieciséis (DRH-02-2016) dictada por la Directora de Recursos
Humanos del Ministerio de Finanzas Públicas, el siete de enero de dos mil
dieciséis, por medio de la cual rechazó para su trámite el recurso de revocatoria
instado por Seguros G & T, Sociedad Anónima, dentro del evento de licitación por
concurso público denominado “Contratación de los Servicios Colectivos de Vida y
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Gastos Médicos para los Trabajadores y Extrabajadores del Ministerio de
Finanzas Públicas”, identificado en el sistema “Guatecompras” con el número de
Operación NOG cuatro millones setenta y nueve mil seiscientos cuarenta y siete
(NOG 4079647). C) Violaciones que denuncia: a los derechos de defensa, de
petición y al principio jurídico del debido proceso. D) Relación de los hechos
que motivan el amparo: de lo expuesto por la entidad postulante en el escrito de
planteamiento de la acción y lo consignado por el Juez de Amparo de primer
grado en la sentencia apelada se resume: D.1) Producción del acto reclamado:
a) la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Finanzas Públicas
organizó el evento de licitación por concurso público denominado “Contratación
de los Servicios Colectivos de Vida y Gastos Médicos para los Trabajadores y
Extrabajadores del Ministerio de Finanzas Públicas”, identificado en el sistema
“Guatecompras” con el número de Operación NOG cuatro millones setenta y
nueve mil seiscientos cuarenta y siete (NOG 4079647); b) por tener interés en
participar en dicho evento, Seguros G & T, Sociedad Anónima, a través del
referido sistema, efectuó varias consultas sobre las especificaciones del mismo,
las cuales le fueron respondidas -según señala- en forma parcial; c) por tal razón
dicha entidad planteó inconformidad, correctivo que fue resuelto por el
Subdirector de Desarrollo y la Jefe de Bienestar Laboral, ambos de la Dirección
de Recursos Humanos del citado ministerio, el veintitrés de diciembre de dos mil
quince, indicando que: “…en cuanto a la inconformidad publicada en
Guatecompras el día 26 de noviembre del 2015, presentada por Seguros G & T,
Sociedad Anónima, sobre el particular se le manifiesta lo siguiente: 1. Con fecha
18 de noviembre del 2015, se publicó en GUATECOMPRAS información general
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de la siniestralidad, diagnóstico de enfermedades más frecuentes, rango de
edades de los asegurados, así como la cantidad de asegurados. 2. En cuanto a
informar de la descripción de los diagnósticos con detalles de enfermedades de
los asegurados, esta información es de tipo confidencial de acuerdo a lo que
establece el Código Deontológico los diagnósticos no se pueden divulgar sin
consentimiento del paciente, ya que dicha divulgación puede conllevar a que el
afectado inicie un proceso penal a quien lo divulgue”; d) contra esa decisión, la
accionante instó recurso de revocatoria, el cual fue rechazado para su trámite,
por medio de resolución número DRH - cero dos - dos mil dieciséis (DRH-02-
2016), dictada por la Directora de Recursos Humanos el siete de enero de dos
mil dieciséis -acto objetado-. D.2) Agravios que se reprochan al acto
reclamado: argumenta la postulante que la autoridad cuestionada, al emitir la
decisión reprochada, viola sus derechos de defensa y de petición porque rechazó
el recurso de revocatoria instado, aduciendo que “no existe resolución
administrativa notificada”, sin advertir que la respuesta dada a la inconformidad
planteada, constituye una resolución administrativa debidamente notificada,
porque contiene la decisión de no acoger los argumentos expuestos en el referido
correctivo, por lo que tiene derecho a impugnarla por medio de la revocatoria
prevista en el Artículo 99 de la Ley de Contrataciones del Estado. Por otra parte,
señala que las inconformidades reguladas en el Artículo 35 de la referida ley,
constituyen un medio de impugnación al alcance de los administrados, para
objetar una actuación de la autoridad administrativa, por lo que la respuesta
conferida a tal medio recursivo, es una resolución administrativa, por cuanto que
entraña una decisión que está resolviendo el fondo del asunto. D.3) Pretensión:
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solicitó que se le otorgue amparo y como consecuencia, se deje en suspenso
definitivo el acto objetado. E) Uso de recursos: ninguno. F) Casos de
procedencia: invocó los contenidos en el Artículo 10 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad. G) Leyes violadas: citó los Artículos
12, 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
II. TRÁMITE DEL AMPARO
A) Amparo provisional: no se otorgó. B) Terceros interesados: no hubo. C)
Informe circunstanciado: la Directora de Recursos Humanos del Ministerio de
Finanzas Públicas manifestó: a) el seis de octubre de dos mil quince, la Dirección
a su cargo publicó en el sistema “Guatecompras” las bases de licitación, para la
contratación de seguros colectivos de vida y gastos médicos para los
trabajadores y ex trabajadores del Ministerio de Finanzas Públicas, evento
identificado como NOG cuatro millones setenta y nueve mil seiscientos cuarenta
y siete (NOG 4079647); b) de conformidad con el cronograma contenido en las
referidas bases, se fijó el veintisiete de noviembre de dos mil quince como fecha
límite para la recepción de las ofertas, por lo que el último día para la
presentación de preguntas o aclaraciones fue el veinticuatro de noviembre de
dicho año; c) Seguros G & T, Sociedad Anónima, presentó en forma tardía varios
cuestionamientos, no obstante haber contado con el tiempo necesario para
manifestar o ampliar las preguntas realizadas, pese a eso se le dieron las
respuestas pertinentes; d) el veintiséis de noviembre de dos mil quince, dicha
entidad planteó inconformidad contra las respuestas brindadas, por lo que el
veintitrés de diciembre de ese año se emitió pronunciamiento sobre la petición, el
cual no tiene categoría de resolución definitiva, porque su objetivo es limpiar en el
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citado sistema todas las acciones previas, extemporáneas o de otra índole que se
hayan suscitado; e) contra tal decisión, la accionante instó recurso de revocatoria,
que fue rechazado de plano, debido a que de conformidad con la Ley de lo
Contencioso Administrativo, este procede únicamente contra resoluciones
dictadas por autoridad administrativa que tenga superior jerárquico, presupuesto
que no se cumple, en virtud de que se dio respuesta a una inconformidad,
decisión que no tiene la categoría de resolución. D) Medios de comprobación:
los diligenciados en primera instancia. E) Sentencia de primer grado: el Juez
Séptimo de Primera Instancia Civil del departamento de Guatemala, constituido
en Tribunal de Amparo, consideró: “(…) la comunicación informal debe
entenderse como aquella que surge de manera espontánea y cuyo objetivo es la
celeridad de los trámites, tal es el caso que la norma citada hace énfasis que la
inconformidad persigue evitar impugnaciones legales, hecho que se reafirma con
lo regulado en el Artículo 16 de las Normas para el Uso del Sistema de
Información de contrataciones y Adquisiciones del Estado -GUATECOMPRAS-,
que regula en su parte conducente que: ´No procederá la presentación de otra
inconformidad contra la respuesta emitida por la entidad compradora o
contratante, debiendo el inconforme acudir a la vía administrativa de los recursos
de revocatoria o reposición, los cuales proceden solamente contra resoluciones
definitivas en el expediente de compra o contratación, siendo éstas las
resoluciones de aprobación de bases o de aprobación de la adjudicación que
realizan las autoridades a las que hace relación el Artículo 9 de la Ley, según
corresponda´. De lo anterior, este tribunal constitucional advierte que la autoridad
recurrida actuó conforme al principio de legalidad, adecuando su actuación a los
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lineamientos establecidos en la ley, por lo que considerando la naturaleza
subsidiaria y extraordinaria de la acción de amparo, la misma no constituye una
instancia revisora de lo actuado por el órgano administrativo, órgano que, como
ya se puntualizó, actuó dentro de las facultades que le confiere la ley (…) este
tribunal, en el caso objeto de estudio, no advierte el agravio que argumenta el
postulante a sus derechos constitucionales ya que, como fue considerado, la
actuación de la autoridad recurrida se realizó con observancia del procedimiento
regulado en la Ley de Contrataciones del Estado, Ley de lo Contencioso
Administrativo y las Normas para el uso del Sistema de Información de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado -GUATECOMPRAS- (…)". Y
resolvió: “…I) Deniega por notoriamente improcedente la presente acción de
amparo promovida por la entidad Seguros G &T, Sociedad Anónima, por medio
de su Mandatario Judicial con Facultades Especiales y Representación Abogado
Juan Luis Aguilar Salguero, en contra de la Directora de Recursos Humanos del
Ministerio de Finanzas Públicas, Claudia Mabel García Arévalo; II) Se condena a
la entidad Seguros G & T, Sociedad Anónima, al pago de las costas causadas en
la presente acción de Amparo; III) Se le impone a la Abogada directora y
procuradora de la entidad amparista Alida de María Villeda Villeda, la multa de un
mil quetzales, la que deberá hacerse efectiva en la Tesorería de la Corte de
Constitucionalidad dentro del quinto día de estar firme el presente fallo, bajo
apercibimiento de cobrar en la vía judicial correspondiente si no cancela la
multa…”.
III. APELACIÓN
Seguros G & T, Sociedad Anónima –accionante-, impugnó la sentencia de primer
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grado, indicando que el a quo omitió analizar los argumentos planteados por ella
respecto a que existe una resolución administrativa notificada, limitándose a
señalar que con base en lo previsto en las Normas para el Uso del Sistema de
Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado “Guatecompras”, la
inconformidad es una “comunicación informal que surge de manera espontánea y
cuyo objetivo es la celeridad de los trámites”; sin embargo, ignoró que la Ley de
Contrataciones del Estado, en el Artículo 35, regula tal figura como un medio de
impugnación que puede plantearse en los procesos de licitación y cotización que
se publican en el referido sistema electrónico, por lo que la decisión que la
resuelva es objetable mediante la revocatoria establecida en el Artículo 99 de la
citada ley. Además, agregó que lo regulado en el Artículo 16 de la referida
normativa, contraría lo previsto en el Artículo 99 recién citado, en cuanto a la
procedencia de la revocatoria, por lo que no debe aplicarse al caso concreto.
IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA
A) La entidad accionante reiteró lo expuesto en el escrito de interposición del
recurso de apelación y solicitó que se revoque el fallo recurrido. B) La Directora
de Recursos Humanos del Ministerio de Finanzas Públicas, autoridad
reprochada, señaló que la decisión reclamada, al rechazar el recurso de
revocatoria planteado por la accionante, se encuentra ajustada a las leyes de la
materia, en razón de que el acto administrativo recurrido por su medio, no puede
considerarse una mera resolución administrativa impugnable en esa sede, porque
obedece únicamente a respuestas dadas a inconformidades y aclaraciones, por
lo que es un acto administrativo previo a iniciar el procedimiento de licitación
pública, el cual –conforme la propia ley- inicia con la recepción de ofertas por las
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entidades que consideren llenar los requisitos establecidos en las bases y
pueden competir por la adjudicación. Pidió que se confirme la sentencia objetada.
C) El Ministerio Público expuso que comparte el criterio sostenido por el Juez
de Amparo de primer grado, porque la Ley de lo Contencioso Administrativo es
clara, al establecer que procede el recurso de revocatoria únicamente contra
resoluciones definitivas, lo que no sucede en el presente caso, en virtud de que la
revocatoria se instó contra una supuesta resolución que constituye la respuesta a
la inconformidad planteada por la amparista, por lo que la autoridad recurrida al
rechazar el referido recurso, actuó dentro de los preceptos legales de la ley de la
materia. Requirió que se declare sin lugar el recurso instado.
CONSIDERANDO
-I-
No ocasiona agravio la autoridad administrativa que en aplicación de la
Ley de Contrataciones del Estado y las Normas para el Uso del Sistema de
Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado -Guatecompras-,
rechaza de plano un recurso inidóneo.
-II-
Seguros G & T, Sociedad Anónima, acude en amparo contra la Directora
de Recursos Humanos del Ministerio de Finanzas Públicas, señalando como
lesiva la resolución número DRH - cero dos - dos mil dieciséis (DRH-02-2016),
dictada por tal autoridad el siete de enero de dos mil dieciséis, mediante la cual
rechazó para su trámite el recurso de revocatoria instado por la referida entidad
contra la resolución que denegó la inconformidad planteada por ella contra la
respuesta dada a las consultas que realizó respecto a algunas especificaciones
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del evento. Todo ello dentro de la licitación por concurso público denominado
“Contratación de los Servicios Colectivos de Vida y Gastos Médicos para los
Trabajadores y Extrabajadores del Ministerio de Finanzas Públicas”, identificado
en el sistema “Guatecompras” con el número de Operación NOG cuatro millones
setenta y nueve mil seiscientos cuarenta y siete (NOG 4079647).
El Juez de Amparo de primer grado denegó la protección constitucional
pedida, estimando que la autoridad recurrida, al rechazar el recurso de
revocatoria instado por la postulante, actuó conforme el principio de legalidad,
adecuando su actuación a los lineamientos establecidos en la Ley de
Contrataciones del Estado y el Artículo 16 de las Normas para el Uso del Sistema
de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado -Guatecompras-.
La entidad amparista apeló el fallo, argumentando que el a quo omitió
analizar los argumentos que presentó respecto a que existe una resolución
administrativa notificada, limitándose a señalar que con base en lo previsto en las
Normas para el Uso del Sistema de Información de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado “Guatecompras”, la inconformidad es una
“comunicación informal que surge de manera espontánea y cuyo objetivo es la
celeridad de los trámites; sin embargo, ignoró que la Ley de Contrataciones del
Estado, en el Artículo 35, regula tal figura como un medio de impugnación que
puede plantearse en los procesos de licitación y cotización que se publican en el
referido sistema electrónico, por lo que la decisión que la resuelva es objetable
mediante la revocatoria establecida en el Artículo 99 de la citada ley. Además,
agregó que lo regulado en el Artículo 16 de la referida normativa contraría lo
previsto en el Artículo 99 recién citado, en cuanto a la procedencia de la
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revocatoria, por lo que no debe aplicarse al caso concreto.
-III-
Previamente a examinar el motivo de apelación expuesto por la postulante,
es pertinente hacer algunas acotaciones respecto a la figura de las
inconformidades regulada en el Artículo 35 de la Ley de Contrataciones del
Estado.
Debe recordarse el criterio sostenido por esta Corte en otros fallos, en
cuanto a que las inconformidades reguladas en la norma legal citada y
desarrolladas en los Artículos 14, 15 y 16 de la Resolución 11-2010 del Ministerio
de Finanzas Públicas (normativa reglamentaria que desarrolla el uso del Sistema
de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado denominado
Guatecompras), constituyen medidas administrativas que buscan prevenir
impugnaciones que retarden el procedimiento y que tiene por finalidad subsanar
los errores u omisiones en que se haya incurrido en este, pudiéndose -por su
medio- solicitar cambios, criticar o reclamar contra cualquier acto administrativo
relacionado con compras o contrataciones. Por ello, no son los medios idóneos
para cuestionar resoluciones definitivas como la descalificación de una oferta o la
aprobación de una adjudicación (Sentencias dictadas por este Tribunal el
veinticuatro de agosto y siete de octubre, ambas de dos mil quince, en los
expedientes 287-2015 y 302-2015, respectivamente).
En concordancia con lo anterior, el Artículo 16 de la Resolución 11-2010
del Ministerio de Finanzas Públicas, en el último párrafo establece: “no procederá
la presentación de otra inconformidad contra la respuesta emitida por la entidad
compradora o contratante, debiendo el inconforme acudir a la vía administrativa
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de los recursos de revocatoria o reposición, los cuales proceden solamente
contra resoluciones definitivas en el expediente de compra o contratación, siendo
éstas las resoluciones de aprobación de bases o de aprobación de la
adjudicación que realizan las autoridades a las que hace relación el Artículo 9 de
la Ley, según corresponda”.
Al analizar el criterio jurisprudencial citado y la norma descrita en el párrafo
que precede, se concluye que no siendo las inconformidades un medio de
impugnación, sino una medida administrativa para prevenir impugnaciones que
retarden el procedimiento, a través de la subsanación de errores u omisiones que
se susciten en el mismo, los pronunciamientos sobre estas son recurribles
mediante revocatoria o reposición, pero solamente cuando se trate de
resoluciones que aprueben las bases o que aprueben la adjudicación, por
constituir decisiones definitivas en el expediente de compra o contratación, esto a
tenor del Artículo 16, último párrafo de la Resolución 11-2010 del Ministerio de
Finanzas Públicas, por lo que cualquier otra resolución que dé respuesta a una
inconformidad planteada contra resoluciones no definitivas, no puede objetarse
mediante los citados recursos.
Con base en lo anterior, al examinar el primer motivo de apelación
expuesto, esta Corte aprecia que la decisión emitida por el Subdirector de
Desarrollo y la Jefe de Bienestar Laboral, ambos de la Dirección de Recursos
Humanos del Ministerio de Finanzas Públicas el veintitrés de diciembre de dos
mil quince, que dio respuesta a la inconformidad presentada por la postulante,
constituye una resolución administrativa pero al no referirse a la aprobación de
las bases del evento o a la aprobación de la adjudicación, a tenor de lo que
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establece el Artículo 16 citado Ut Supra, no es impugnable mediante revocatoria
o reposición. Ello porque en la misma únicamente se explicó que el “18 de
noviembre del 2015, se publicó en GUATECOMPRAS información general de la
siniestralidad, diagnóstico de enfermedades más frecuentes, rango de edades de
los asegurados, así como la cantidad de asegurados”; y los motivos que
impidieron publicar los diagnósticos detallados de los posibles asegurados, al
indicar que: “En cuanto a informar de la descripción de los diagnósticos con
detalles de enfermedades de los asegurados, esta información es de tipo
confidencial de acuerdo a lo que establece el Código Deontológico los
diagnósticos no se pueden divulgar sin consentimiento del paciente, ya que
dicha divulgación puede conllevar a que el afectado inicie un proceso penal a
quien lo divulgue”. Es decir que dio respuesta a dudas relacionadas con las
bases del evento, las cuales surgieron en la etapa procedimental previa al
desarrollo del mismo.
Debe recordarse que el citado precepto solo autoriza la viabilidad de los
recursos administrativos contra las resoluciones de aprobación de las bases o de
aprobación de la adjudicación, y la resolución que se intentó cuestionar en sede
administrativa no contiene ninguno de esos pronunciamientos. Por ello, el
rechazo liminar de tal recurso, no puede generar agravio alguno que vulnere los
derechos fundamentales invocados por esta, porque no es idóneo para objetar la
resolución que respondió la inconformidad planteada.
Con relación al segundo motivo de apelación, debe acotarse que el
Artículo 16 de la Resolución 11-2010 del Ministerio de Finanzas Públicas, que
desarrolla la figura de las inconformidades prevista en el Artículo 35 de la Ley de
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Contrataciones del Estado, no limita el acceso al recurso de revocatoria regulado
en el Artículo 99 de dicha ley, pues siendo que de conformidad con el tercer
párrafo del Artículo 101 ibidem, las resoluciones de los recursos de revocatoria y
reposición causan estado, teniéndose por agotada la vía administrativa, es lógico
que tales medios de impugnación se insten contra decisiones definitivas, tal como
lo prevé la norma reglamentaria de mérito, por lo que es perfectamente aplicable
al caso concreto, siendo improcedente el motivo de alzada que se examina.
Por las razones consideradas, esta Corte comparte el criterio sustentado
por el Tribunal de Amparo de primer grado, en cuanto a denegar la protección
constitucional que ahora se conoce en alzada, por lo que es procedente confirmar
la sentencia apelada, modificando su parte resolutiva, en el sentido de no
condenar en costas a la postulante, por no existir sujeto legitimado para su cobro.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y 265 y 272 literal c) de la Constitución Política de la
República de Guatemala; 8º, 10, 42, 49, 52, 53, 60, 61, 66, 67, 69, 149, 163 literal
c), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad; y 36 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas
resuelve: I. Por ausencia temporal de los Magistrados Neftaly Aldana Herrera,
Bonerge Amilcar Mejía Orellana y Gloria Patricia Porras Escobar, se integra el
Tribunal con los Magistrados María Consuelo Porras Argueta, José Mynor Par
Usen y María de los Angeles Araujo Bohr, respectivamente, para conocer y
resolver el presente asunto. II. Sin lugar el recurso de apelación interpuesto por
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Seguros G & T, Sociedad Anónima –accionante- y como consecuencia, confirma
el fallo apelado, modificando el numeral II) de su parte resolutiva, en el sentido de
que no se condena en costas a la postulante, por no existir sujeto legitimado para
su cobro. III. Notifíquese y con certificación de lo resuelto, devuélvanse la pieza
de amparo al tribunal de origen.
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Firmado digitalmente
por JOSE FRANCISCO Expediente 1616-2016
DE MATA VELA Página No. 15 de 15
Fecha: 12/10/2016
11:30:06 a. m. Razón:
Aprobado Ubicación:
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Firmado digitalmente
por DINA JOSEFINA
OCHOA ESCRIBA
Fecha: 12/10/2016
11:31:36 a. m. Razón:
Aprobado Ubicación:
Corte de
Constitucionalidad
Firmado digitalmente Firmado digitalmente
por MARIA por JOSE MYNOR
CONSUELO PORRAS PAR USEN Fecha:
ARGUETA Fecha: 12/10/2016 11:34:16
12/10/2016 11:33:00 a. a. m. Razón:
m. Razón: Aprobado Aprobado Ubicación:
Ubicación: Corte de Corte de
Constitucionalidad Constitucionalidad
Firmado digitalmente
por MARIA DE LOS
ANGELES ARAUJO
BOHR Fecha:
12/10/2016 11:35:18 a.
m. Razón: Aprobado
Ubicación: Corte de
Constitucionalidad
Firmado digitalmente
por MARTIN RAMON
GUZMAN
HERNANDEZ Fecha:
12/10/2016 11:36:55 a.
m. Razón: Aprobado
Ubicación: Corte de
Constitucionalidad
