11

LA ETAPA DE FORMULACIÓN
DEL PROYECTO

Este capítulo profundiza en la etapa de preinversión de un proyec

to, en la cual se formulan y se evalúan di versas alternativas para luego
seleccionar la mejor y tomar una decisión con respecto a la bondad de
implementarla. Se propone esta etapa de una manera que podría pare
cer algo teórig pues no necesariameote refleja lo que "realmente
se hace" en la formulación de un proyecto. No obstante, asume esta
orien
i'aci&1 conscientemente, intentando promover una formulación que ex
plore diversos caminos potenciales para satisfacer una determinada
necesidad, solucionar un problema o aprovechar una oportunidad. In
tenta orientar la formulación de un proyecto por los resultados espe
rados.
Esta orientación insiste, entonces, que la fuerza que conduce y motiva.
una iniciativa se halla en el objetivo que se propone lograr. No le cabría
un(' formulación del proyecto que iniciara con la definición de los
medios (o sea, la forma de hacer las cosas) para luego llegar a definir un
fin. No da lugar a la propuesta de réplica de una iniciativa exitosa, sin haber
partido de un diagnóstico de necesidades y prioridades ni sin haber
explorado diver sas alternativas para satisfacer dichas necesidades. Al
contrario, propone que las actividades y las inversiones sólo tienen una
razón de ser en la medida que sean un camino atractivo e idóneo para
lograr los objetivos finales que motivaron el proyecto.
El mundo de hoy, que ha facilitado tanto la comunicación y el flujo de
información, también ha facilitado un ámbito en que los proyectos suelen
convertirse en fines por sí mismos. Los proyectos que resultan ser exitosos
en un determinado entorno son replicados en otros ámbitos. La "receta" del
proyecto, entonces, resulta reproducida en diversos escenarios, supuesta
mente para el beneficio de poblaciones cuyas prioridades son diversas y
cuyos entornos físicos, económicos, culturales, institucionales y sociales
son disímiles.

21
 La etapa deformulacióndel
Evaluaciónfinanciera de proyectos de inversián proyecto

A la vez, esta costumbre de réplica de proyectos ha convertido

la for mulación de los proyectos en un estudio de optimización de los
2.1LAS FASES DE LA FORMULACIÓN DEL
pormenores técnicos y en una sobreespecificación de los detalles PROYECTO
operativos de la ini ciativa. Ha convertido la evaluación del En el capítulo I se propusieron cuatro frases de la etapa de
proyecto en un ejercicio de justifi cación: el encontrar la necesidad o formulación de un proyecto, a saber:
el problema que daría sentido al proyecto o el definir los beneficios
que justificarían las inversiones y los esfuerzos que se proponen. la identificación
En este contexto, la gestión resulta ser una administración de
• el perfil
cronogramas y de actividades, poco identificada con los objetivos
que • la prefactibilidad
motivaron su existencia. • la factibilidad
La orientación de este capítulo propone una formulación
A continuación, se profundizará sobre los objetivos y las
de pro yectos que intenta reenfocar las inversiones e iniciativas
actividades de cada fase.
en sus razones ele ser: en el entorno que afectarán y
transformarán. Por tanto, propone una formulación guiada por la
meta de construir una jerarquía de obje tivos [Link] 2.1.1 Identificación: el diagnóstico y la generación de la
en una cadenacausal, tal como se propuso en el
[Link]
Capítulo I:
En la fase de identificación se busca definir los objetivos que se
propo ne lograr, de acuerdo con unos problemas, oportunidades o
necesidades detectados. Propone trazar la idea del proyecto. Inicia con
Obje
tivo un análisis de la situación existente y un diagnóstico de la dinámica ue
final se es eraría si no se (/
(Impactos
esperados)

~·
,
¡ ~

.. Productos
(Oferta del proyecto)
. , .
,.
a

Objetivos
intermedios Actividades e inversiones del proyecto
(Efectos
esperados)
~

.
.
 sta del proyecto _incJuye también una especificación de los objetivos
o situación finales e
p sin
t proyecto, _alternativas para los productos y actividades.
i con el fin Un proyecto nace del reconocimiento y priorización de un
m de problema o
i determinar
z si se puede ficará. Surge de las necesidades prioritarias o de las condiciones
a atender las del ámbito que será afectado por la iniciativa. Como tal, la
c necesidades formulación eficaz de un proyecto que podrá ser efectivo y
i o resolver sostenible dependerá de un conocimiento del entorno y sus
6 los múltiples dimensiones.
n problemas
con Diagnóstico: Se realiza un diagnóstico de la situación sin
d medidas proyecto, que permite establecer las necesidades reales de la
e que población y de su entor no, sus condiciones socioeconómicas, los
factores o condiciones que cau san el problema y las condiciones
e y dinámicas que podrían afectar una
determinada población.

23
22
Evaluación financiera de proyectos proyectos incrementa la )rob d de su efectividad y
de inversión
sostenibilidad. Las comunidades no sólo
fortalecen el conocimiento del pro ema y facilitan la adecuación
Una crítica muy común y muy válida de la formulación de los del pro yecto propuesto a las condiciones del entorno; también je
pro yectos tiene que ver con el "diagnóstico" realizado por apropian del pro yecto en la meilida que participen de su
"expertos en diseño de proyectos" que no conocen las condiciones formulación. Esta apropiación crea condiciones para mejorar la
que esperan modificar (a través del proyecto): gestión del proyecto.
"Este equipo de diseño hace una serie de visitas al terreno para No obstante, el reconocimiento de la bondad de la
familiarizarse con las condiciones locales. Pero las restricciones participación de los diversos afectados en el diagnóstico, diseño y
del tiempo siempre son graves .... Más aún, los expertos del equipo gestión ha conducido a que la "participación" se convierta en otro
... son todos ajenos a la ubicación del proyecto ... Estas restricciones
"requisito" del equipo formulador, Como tal, y como sucede con
de tiempo, además de la falta de conoci miento de la situación
muchos requisitos, han surgido maneras muy rutina rias o
regional, dan como resultado un diseño de proyecto que está lejos
protocolarias para hacer que los afectados o involucrados
de ser el ideal'".
"participen" en la formulación del proyecto. La "participación" se
El reconocimiento de esta limitación de los equipos de ha limitado a veces a la consulta de los afectados sobre sus
formuladores ha conducido a un auge en la participación de los percepciones o"'sus reacciones. Las con sultas se han registrado
afectados en los diagnós en los documentos que se envían a las agencias que patrocinan o
:ticos y en las diversas etapas de la formul~ción, gestión y financian las iniciativas, justificando un proyecto cuya formula
evaluación de los ción no fue ni cuantitativa ni cualitativamente afectada por la
proyectos. Existen evidencias tanto coloquiales como estadísticas "participación".
que indj
)/ can que la partici ación de múlti les act · (y particularmente Un carácter verdaderamente participativo en la formulación
de las co mum es a ser afectadas) en la formulación de los obliga al equipo formuJador a interactuar con los afectados e
involucrados. Es decir, el equipo llega a incluir a diversos
afectados y otros actores involucrados en sus actividades, sus
análisis y sus decisiones. Informa, consulta y reac ciona a las La etapa de/0111111/ació(I del
proyecto
consultas.

l. Harry Blt1ÍI; "Modelos para integrar la ptauificacion de desarrollo Optimización de Ja situación sin
social y la imptementación al nivel local", en Bernardo Kliksberg proyecto
(coutp.} Pobreza, un tema impostergable: nuevas respuestas a nivel mundial.
México: CLAD, FCE. PNUD. 1993.
El diagnóstico efectuado es eJ punto de partida para formular
? recomen d~ciones ~ue permitan optimizar la situación sin proyecto.
4
Dicha optimiza ción co~s1~te en_ un ~n1unto ~e medidas que
podrían mejorar la situación
~c~al sm mvertrr esfue~·zos IU recursos tan significativos como
los que re
..9..were un proyecto. Su identificación obliga a los que están
preparando el proyecto a definir ~strategias que tengan capacidad de
incidir sobre los pro blemas o las necesidades que buscan atender,
sin requerir altas inversiones
º. refo~mas institucionales o presupuestarias. Las estrategias
representan
dmánuc~s que se [Link]ían intr~ducir en la situación sin proyecto,
para mejo
rar las crrcunstancras que motivaron la idea de proponer un
proyecto.
~ manera d: c~emplo, en el proceso de buscar soluciones para
embote li~e~tos de tránsito urbano, la optimización de la
situación actual podría consisur en la reprogramación de señales de
tránsito o en la reubicación de l~s agentes de t1~nsito. Otro ejemplo
se puede tomar del caso en el que una [Link] estadounidense
proponía la construcción de un segundo basurero, motivada por
los problemas de tránsito atribuidos a las largas colas que
formaban ~obre_ la vía de acceso al basurero existente en las
horas pico, cuand~ los camiones. venían a dej~r su carga. La
preparación del proyecto se babia adelantado srn haber considerado
una optimización de la situación. La etapa de preparación estaba
estancada porque no se identificaba una ubicación adecuada para
el nuevo basurero. Al volver a la fase de identifi cación de
alternativas, .!9s preparadores encontraron que no había necesi dad
de proyecto, pues una solución radicaba en la mera redefinición
de horarios de inicio de las rutas de recolección de basura. Al
redefinir estos
horarios, se logró redistribuir en el curso del día la llczada de los
distintos
. b
camiones al basurero existente y evitar las congestiones causadas
por llega
das
simultá
neas.
 . La identificación de una situación actual optimizada brinda problema que se propone resolver, se pueden proponer los
mayor cla ridad con respecto a la verdadera dimensión del objetivos pm·a un nuevo proyec
problema que se desea cn_frentar~ ...Podrí~ reducir la magnitud del 7
to. por ~t~nto, la fase de ~ia nóstico. y. generación de la idea juega un
problema o aclarar factores deter papel
?~n~n~es del nusmo. En algunos casos, podría arrojar luces con _:nuy cnt:Jco: define y del muta el obJetrvo fmal del proyecto e inicia
respecto a uucraüvas modestas que constituirían alternativas a] un bos
proyecto. que.10 de diferentes alternattvas para los objetivos intermedios y
operativos.
Especificación ele/ objetivo final: Sólo después de identificar la
situa ción optimizada y de precisar la dimensión verdadera del
Evaluación financiera de proyectos de La etapa defonnulacián del
inversián proyecto

Para que esta definición pueda llegar a ser una verdadera proyecto se muestra en la Figura 2.1. Representa una formulación
orientación al manejo del cicJo del proyecto, el objetivo final tiene incompleta del proyecto, ya que no estipula las relaciones mediofin (o
que expresarse de tal forma que se pueda verificar su logro. Es causaefecto) que se espera generar por medio del proyecto y provee
decir, tiene que explicitarse de manera que sea interpretable, orientaciones inadecuadas a los responsables de gestión, seguimiento y
alcanzable y observable. Estas características no se presentan en una evaluación.
buena parte de los objetivos finales (o generales) de proyectos. En su
Una formulación más completa de un proyecto se basa en un
lugar, los objetivos finales (o generales) de los proyectos suelen ser
marco
ex resiones ambiguas, no verificables , a veces, inviables: Ejem p os
. conceptual parecido al que se ilustra en la Figura 2.2. Esta formulación
de este tipo de expresión serían:
in cluye la especificación de un objetivo final q_µe representa una
• "El objetivo de este proyecto consiste en contribuir a una interpretación y una delimitación de la transformación deseada.
reducción sostenida de las condiciones de miseria en que vive una Asimismo, incluye una especificación de la cadena causal esperada: la
buena parte de nuestra población". manera en que se espera que las actividades se interrelacionen para
"Este proyecto tiene por objeto promover el desarrollo local poder ofrecer los productos; los efec tos que se espera del encuentro
del producto con la población objetivo (los objetivos intermedios); y
integral". Estos objetivos tienen mucho mérito y expresan los cambios verificables u observables que se espe ra generar entre la
transformaciones que población objetivo, los cuales son, a su vez, manifestacio nes o
la sociedad sin duda desearía. Son expresiones claras de una dimensiones de la transformación deseada.
transforma
ción que refleja un contraste de la situación actual y una situación
que es ampliamente (aunque ambiguamente) reconocida como un FORMULACIÓNDEL PROYECTO: UN MARCO MÁS COMPLETO
escenario mejo rado. Como tal, son expresiones capaces de
movilizar a las personas, sus
sentimientos y sus
opiniones.
Situ ación
ón itua
A pesar de su mérito y su capacidad movilizadora, si el proyecto mej orada
ci
sólo cuenta con esta definición de objetivos, deja a los equipos de act
ual
formulación y gestión sin guías y orientaciones suficientes. Las
expresiones tan ambiguas no fijan compromisos concretos para el
proyecto. En la realidad, los equipos generalmente aceptan esta
ambigüedad y proceden afijarse en los detalles de las actividades e
inversiones que permitirán contribuir a la transformación deseada. El Objetivo
mapa mental que ilustra esta conceptualización y formulación del final
(Impactos
esperados)
FORMULACIÓN INCOMPLETA DEL PROYECTO
 S Objetivos intermedios
uación Sit Situa ci (Efectos esperados)
ctual a mejo ó
h
r
a
d
a

Productos
(Oferta del proyecto)

Actividades e
Actividades e
inversiones
inversiones del
del proyecto
proyecto

FIGUR FIGURA2.2
A2.1

26
27
Evaluacián financiera de proyectos de inversion. La etapa de formutocián del proyecto

El diagnóstico y la generación de ideas basados en este marco concep El equipo de formulación del proyecto no podrá seguir adelante, hasta
tual, y con miras a ir especificando este marco conceptual, dan un funda tanto no se definan las alternativas sobre las cuales se debe profundizruTi
mento sólido a un proyecto. Si la generación de La idea se orienta por se determina que no existen alternativas de solución que ameriten seguir
un marco conceptual de esta naturaleza, imprime en el proyecto una con el proyecto, el ciclo podrá terminar; el proyecto no fructifica.
mentali dad orientada por una clara idea de lo que se quiere generar y
cómo se propone generarlo. De esa manera, marca las pautas que van a
guiar la gestión, el seguimiento y la evaluación del proyecto en los 2.1.3 Prefactibilidad (estudio de
resultados del proyecto, una perspectiva más profunda gue la que se alternativas)
concentra en las acti
vidades u obietivos operativos. El objetivo de esta fase consiste en progresar sobre el análisis de las
'~ J
alteriiativas identificadas, reduciendo la incertidumbre y mejorando la cali
Por supuesto, en la fase de identificación no se llega a una concreción
dad de la información .. Se busca seleccionar la alternativa óptima.
de toda esa cadena. En dicha fase, la especificación de un objetivo
final Aquí se profundizan los estudios de mercado de entorno, técnico, legal,
~aro y verificable e;ciáve. Con base en esa especificación, se puede administrativo, socioeconómico y financiero para las alternativas aprobadas
tam en la fase anterior. A este nivel, el preparador debe procurar homogenei

)
bién ir creando ideas alternativas para los objetivos de menor jerarquía. dad en los estudios de las diversas alternativas, evitando concentrarse en
Diversas alternativas de proyecto se asociarán con especificaciones dife la que él considere la mejor. No obstante, no todos los estudios requieren
rentes para los objetivos intermedios, los productos y las actividades e in una profundización igual. Para cada alternativa, se profundizan los estu
versiones. dios sobre aquellas dimensiones que resultan más complejas o más in
ciertas.

Como parte de las herramientas de decisión, en esta fase suele efec

2.1.2 Perfil (planteamientode tuarse la declaración de efectos ambientales. La calificación ambiental de
alternativas) las alternativas definirá el alcance de los estudios ambientales que se exijan
Esta fase se caracteriza por la formulación inicial de alternativas, con posteriormente.
el fill de comenzar un análisis de ellas y una selección de aquellas que [Link] • Con base en los diversos estudios,.el equipo interdisciplinario de eva::
objeto del estudio de prefactibilídad. luación debe hacer un análisis para definir cuál es la alternativa óptima.
El planteamiento de alternativas debe ser coordinado por la entidad La formulación del proyecto..!!.º deberá seguir adelante con los estu
encargada de la preparación del proyecto. En éJ se identifican las opciones dios de factibilidad hasta tanto no haya recibido, del equipo de evaluación,
que permiten el logro de los objetivos finales del proyecto, incluyendo la la especificación de la n~or alternativa o la delimitac10n ele un número
especificación de los objetivos, de los productos y de las actividades. Se _reducido de alternativas que no sean dramáticamente diferentes entre sí. En
define el tamaño de cada alternativa, la ubicación, los procesos, las técni el caso en que se determine que no hay alternativas atractivas, el proyecto
cas, la financiación y la fecha de iniciación de cada una de sus fases. podrá ser descartado.
En esta fase, el grnpo interdisciplinario de formulación y evaluación
procederá a verificar que las alternativas propuestas cumplan con los oqie_:
2.1.4 Factibilidad (anteproyecto
tivos finales establecidos, analizan1 su viabilidad política1 técnica, legal,_
rnstituciona1 y organizacional y eliminará aquellas que no sean viables, uti _ definitivo)
lizando un filtro basado en información secundaria y en el criterio de los
La fase de factibilidad busca generar una decisión definitiva sobre la
técmcos. Se estiman costos aproximados de inversión, operación y ruante
realización del proyecto y la definición detallada de los aspectos técnicos;
. nimiento para cada una de las alternativas. Adicionalmente, en esta fase,
también pretende proponer un cronograma de actividades. En esta fase el
se puede iniciar o recomendar e] estudio de alternativas que no hayan sido
consideradas hasta el momento.
 preparador profundiza en el análisis de la mejor alternativa,
recurriendo al

28 29
Evaluación financiera de proyectos de inversión
La etapa de formulación del proyecto

levantamiento de información primada para los diversos estudios de pro

yecto. 30

Con base en los resultados de estos estudios, el grupo interdisciplinario de

formulación [Link] la viabilidad de la alternativa seleccionada en todos sus
aspectos. En esta etapa tan avanzada, el rechazo de un proyecto debe ser la
excepción, y no la regla, siempre y cuando las primeras etapas del ciclo se hayan
cumplido cabalmente. En caso de ser necesario, se podría recomendar la
reprogramación de inversiones o el redimensionamiento del proyecto, sujeto a la
decisión de posibles cambios en los beneficios y cos tos cuantificados y no
cuantificados. Se podría recomendar eJ descarte de la alternativa seleccionada y la
reconsideración de alguna alternativa que se había analizado en la fase de
prefactibilidad.

2.2 Los ESTUDIOS QUE APOYAN LA FORMULACIÓN DEL

PROYECTO

Los diferentes estudios que se describen en esta sección ¡on indispen sables
para formular el proyecto y llevar a cabo cualquier tipo de evalua ción en las
etapas de preparación y formulación, gestión y evaluación del mismo. Generan
información para adelantar el ciclo del proyecto y consti tuyen la fuente básica
para cualquier tipo de sistematización que apoye la toma de decisiones con
respecto al proyecto.
Son varios los estudios que forman parte de la formulación y evalua
ción de un proyecto. Entre ellos, podemos mencionar los siguientes:

• El estudio del entorno

• El estudio legal
• El estudio de mercado
• El estudio técnico
El estudio administrativoorganizacional
• El estudio financiero
• El estudio socioeconómico
• El estudio ambiental

A continuación, se describe brevemente cada uno de los estudios.

 2.2.1 El estudio del entorno Una vez identificadas algunas fuerzas que podrían afectar el proyecto que
se propone, se procede a identificar oportunidades y riesgos para el proyecto,
El estudio del entorno propone identificar las oportunidades y los ries gos con el fin de proponer Juego estrategias para construir fortalezas y aprovechar
que el contexto del proyecto genera para su ejecución oportuna y efi caz. El oportunidades. Evidentemente, estas estrategias pueden lle gar a redefinir diversas
estudio parte de una caracterización del entorno en que se propone realizar el dimensiones de la formulación del proyecto: al iden tificar resistencia al proyecto
proyecto, con el fin de explorar factores y dinámicas que están fuera del por grupos ambientalistas, por ejemplo, a lo mejor habrá que redefinir tecnologías
control deJ equipo res onsable orla formulación y/o ejecución, que pueden utilizadas por el proyecto (y sus cos tos correspondientes); al determinar que
afectar e esempeño del proyecto y determinar en última ins tancia su éxito o una comunidad indígena no per mitirá que una vía pase por sus tierras sagradas,
fracaso. habrá que entrar en dialogo con ellos para analizar posibles soluciones; al
Por "entorno" se entiende el ambiente externo al proyecto constituido por identificar dinámicas científi cotécnicas que podrían convertir en obsoleto el
fuerzas físicas, económic~ políticas, _sociales, culturales y científico técnicas, producto del proyecto que se está proponiendo, habría que evaluar el riesgo
frente a las cuales no se puede ejercer influencia significativa. asociado y su impacto sobre la rentabilidad y la justificación deJ mismo.
~ del entorno, interesan particularmente las instituciones (normas, Asimismo, al detectar beneficios para determinados actores (los efectos para
tra diciones, convenciones que rigen el comportamiento de actores y organiza maestros de una ini ciativa que propone lanzar software para facilitar la lectura
ciones), los actores, que incluyen diferentes organizaciones y grupos de por parte de niños de cinco y seis años, por ejemplo), se podría movilizar ta
población que pueden estar involucrados en o afectados por el proyecto y las fuerza de persuasión de dichos actores para apoyar e] proyecto (los maestros
dinámicas que pueden afectar a estos actores e instituciones, generando así podrían ser buenos promotores del producto o podrían generar apoyo entre las
fuerzas que puedan facilitar o limitar el buen desarrollo de los procesos de auto ridades educativas a favor de compra del producto para las escuelas, por
formulación y ejecución de un proyecto. ejemplo).

31
limitada, anónima, en comandita, sin ánimo de lucro, etc.) y cuál es la más
Evaluacion financiera de proyectos de inversión
adecuada para llevar a cabo el proyecto.
En las fases de identificación y perfil, se buscaría identificar fuerzas o Como puede apreciarse, este estudio debe adelantarse en las etaQ~
~ná[Link] que podrían aJTiesgar la viabilidad o la sensatez del proyecto. Esto, . iniciales de la formulación y preparación, ya que un proyecto altamente
con el fin de minimizar la inversión de esfuerzos y recursos en un proyecto rentable (financiera, económica y/o socialmente) ~ede ser no factible w·
que no rendirá frutos debido a factores del enlomo que no permi tan su una nrnma legal. Es indispensable, pues, darle una consideración adecuada a
ejecución. En la medida que se avance hacia las fases de prefactibilidad y esos aspectos jurídicos antes de avanzar en la realización de estudios e
factibilidad, el estudio del entorno se enfoca hacia la gestión de estrate gias incurrir en altos costos en términos de recursos y tiempo de preparación.
para aprovechar las oportunidades para hacer más atractivo el proyec to y para El estudio legal genera información relevante para la evaluación finan ciera.
incluir en su formulación consideraciones y acciones·que limitarán resistencias En ese sentido, una profundización sobre elementos que podrían afectar los
y maximizaránlos factores que facilitan los buenos resultados. costos o ingresos de manera significativa, es importante para las fases
tempranas del proyecto.
2.2.2 El estudio legal
2.2.3 El estudio de mercados
El estudio legal busca determinar la viabilidad de un proyecto a la luz de
las ~s. leyes y regulación en cuanto a locabzac1ón, ut1hzacioñcle .El estudio de mercados consiste en un estudio de oferta, demanda y
_groductos, subproductos y patentes. También toma en cuenta la legislación precios, tanto de los productos como de los msumos de un proyecto.
laboral y su impacto en los sistemas de contratación, prestaciones sociales y
demás obligaciones laborales.
Una de las áreas más relevantes del estudio legal será la legislación
tributaria. En ella se deberán identificar las tasas ru·ancelarias para insumos o
product¿sTmpo1tadoso exportados, los incentivos o la privación de in centivos
existentes, los diferentes tipos de organización que la ley reconoce (sociedad
 La etapa deformulación del proyecto En cuanto a la demanda de los insumos, es necesario conocer los dife
rentes demandantes, no sólo a nivel de los otros productores del bien o
Por el lado de la demanda de los productos; 9ebe analizarse su volu men servicio que genere el proyecto, sino, en general, de todos aquellos que
presente y futuro~y Las variables relevantes para su proyección, tales como también hagan uso de ellos. Con relación a la oferta de los insumos, es
población objetivo, .!!_iveles de ingreso esperado, bienes complemen importante establecer la disponibilidad presente y futura de los distintos
, tarios y sustitutos que ya existan o estén por entrar al mercado. En algunos insumos, tanto en el mercado doméstico como en el mercado internacional, y
casos será relevante conocer, no sólo el mercado local, sino el regional, el buscar posibles alternativas de sustitución. Con esta información, se po drán
nacional o el internacional. r" hacer estimaciones de precios esperados de los insumos a lo largo de la vida
útil del proyecto.
Por el lado de la oferta de los productos, es necesruio definir estrate gias
de mercadeo, publicidad y presentación del producJo Dentro de ese proceso, Es evidente que los resultados del estudio de mercados inciden sobre
será Indispensable estudiar la competencia en aspectos básicos como su diversos aspectos de la formulación y evaluación ex ante. La información
capacidad instaladay su nivel de utilización, la tecnología incor porada en su sobre los mercados de productos e insumos es una base importante para la
proceso productivo y posibles programas de actualización, sus fallas y determinación del tamaño del proyecto. Asimismo, las proyecciones sobre
limitaciones en cuanto a la calidad del producto, empaque, merca deo y precios y costos generan datos directamente utilizados en la elaboración del plan
divulgación. de financiamiento y en la evaluación financiera. En consecuencia, el estu dio de
mercadose inicia desde la fase de identificación del proyecto. Inicia con un
Una vez realizado el análisis de oferta y [Link]; EodTán hacer
análisis general de los mercados relevantes, con el fin de identificar poten ciales
_estimaciones de los precios que se esperan para los productos dunmte los
obstáculos. En la medida que se avance en el estudio de alternativas (la
diferentes períodos de la vida útil. Como tal, el estudio de mercados tratará de
prefactibilidad) se avanza sobre las proyecciones relevantes. En sus inicios,
reconocer elementos que podrían arriesgar los precios esperados.
~ estudio de mercados analiza de manera explorat01iatodos los mercados
relevantes y, en la medida que avance, su enfoque se concentra en aquellos
\

33
32
Evaluación financiera de proyectos de inversián
La etapa de [onnulaciándel proyecto

que parecen generarmucha varianza en el transcurso de la gestión del proyec proyecto propuesto, que luego podrán ser usados para estimar posibles rangos
to o los que parecen causar incertidumbre o iiesgo para el prq)_'.ecto. de precios aceptables para los productores. Estos posibles precios, a su vez, se
utilizan en los estudios de mercado para pro yectar Las cantidades demandadasa
los precios de mercadocorrespondientes. Cada tamaño juzgado viable
2.2.4 El estudio técnico constituye una alternativa para el proyecto propuesto. El estudio técnico y
El estudio técnico se basa en un análisis de la función de producción los estudios de mercados, ambientales y_ financieros se combinan para ro
2:;e indica cómo combinar los insumos y recursos utilizados por el proyec to oner alternativas para la ubicación de las instalaciones físicas del
para que se cum la el objetivo previsto de manera efectiva eficiente. El [Link]án en cuenta as con iciones físicas iiécesarias para la
estudio técnico es realiza o habitualmente por especialistas en el campo producción, la importancia (o no) de cercanía a la pobla ción objetivo o
objetivo del proyecto (ingenieros,educadores, técnicos, etc.) y propone iden consumidores, los costos ele transporte y comercialización,
tificar alternativas técnicas que permitirían lograr los objetivos del proyec to y, '1os posibles efectos sobre el médio ambiente, entre otros factores pertinen
además, cumplir con las normas técnicas (ambientales, agrónomas, tes. Cada posible ubicación para las instalaciones físicas representa una
sectoriales, de seguridad, etc.). Además, propone diseños de proyectos de posible alternativa para e] proyecto, cuyos costos, efectos y viabilidades serán
"tecnologías apropiadas", compatibles con la disponibilidad de recursos e analizados en las evaluaciones correspondientes.
insumos en el área donde se realiza el proyecto. El estudio técnico seleccionará las alternativas de diseño del proyecto que
El estudio técnico y el estudio de mercado se complementan para ir podrían someterse a las evaluaciones que se discutirán más adelante: Luego,
definiendo el tamaño del proyecto que se propone realizar. El técnico ana liza apoyados por los resultados de los demás estudios y por los resulta dos de las
capacidades técnicas de producción, qentro de un rango razonable de demanda evaluaciones, los responsables del estudio técnico contribuirán a la selección
ro ectada por los estudios de mercados. De manera iterativa el estudio técnico de la alternativa óptima.
permite estimar costos e pro iícción resultantes de diver sas dimensiones del
 34
Además, el estucli~_técni_co definirá las especificaciones técnicas ge los
insumos necesarios para ejecutar el proyecto:el tipo y la cantidad de materias
_primas e insumos mate1iales; el nivel de callficación de la mano de obra; la
maquinada y los equipos requeridos;la programación de inversiones inicia le~_y
de reposición, y los calendarios de mantenimiento. Esta información jugará dos
papeles en el ciclo del proyecto: primero, dentro de la misma etapa de
preparación, proveerá la informaciónindispensable para realizar las eva
luaciones financiera, económicay social y, posteriormente, constituirá la base de
la normativa técnica para la ejecución del proyecto.
Los estudios técnicos se realizan a través de toda la etapa de formula ción,
asimilando información de otros estudios y proponiendo alternativas que toman
en cuenta los factores financieros, legales, ambientales y políti cos que vayan
surgiendo. En la medidaque las evaluaciones revelen rentabili dades financieras,
económicas o sociales inaceptables, los estudios técnicos reaccionancon el fin
de proponer alternativas de menor costo o mayor bene ficio. De esa manera, los
estudios técnicos juegan un rol central en la iden tificación y análisis de
alternativas a través de toda la etapa de formulación. Debido a los costos
asociados de la formulación, se esperada que las carac terísticas más
significativas del proyecto (las que determinan capacidad de respuesta, las que
inciden sobre la viabilidad y las que determinan un rango razonable de costos
estimados) se definan en las primeras fases de formula ción, para que en la fase
de factibilidad los ajustes y recomendaciones del estudio técnico se relacionen
con detalles que, aunque importantes, traigan menos sorpresas.

2.2.5 El estudio administrativoorganizacional

Este estudio busca determinar la capacidad operativa y ejecutora de las
entidades responsables del proyecto, con el fin de detectar sus puntos déhi Ies y
disefiar las medidas correctivas necesarias para facilitar una eficaz gestión
del proyecto.
El estudio debe establecer si el ambiente en el cual se propone ejecutar el
proyecto garantiza un funcionamiento ágil del mismo, mediante un aná
..~del personal responsabk por la gestión, las relaci~nes inte1institu
cionales entrelas organizacionesparticipantes e~e1 p~yecto, las relaciones de
ellas con otras organizaciones y los flujos de responsabilidad proyec tados.
El estudio arrojará información para la identificación de necesidades
administrativas en las áreas de planeació~. personal, licitaciones, adquisi

35
Evaluacián financiera de proyectos de inversión En él también se señalan los requerimientos de equipos y dotación de
insumos para el adecuado funcionamiento administrativ9.
ciones, información. comunicaciones, finanzas y cobranzas, entre otras. Un buen estudio admi nistrativo es de gran importancia, ya que es co mún
Genera la información sobre las necesidades de infraestructura para el nor mal que un proyecto fracase por problemas administrativos, así estén da das todas
desarrollo de las labores en las áreas mencionadas. las demás condiciones para su éxito.
 Nuevamente, el estudio se inicia con poca profundidad en la fase de perfil La etapa deformulacián del proyecto
con el fin de identificar obstáculos que harían inviable el proyecto propuesto.
Se profundiza en la fase de prefactibilidad. En la fase de factibilidad, se
afectados por el proyecto y los impactos en el bienestar que pueda causru.· el
estarían definiendo y quizás implementando medidas correctivas para facilitar
mismo.
la alternativa seleccionada.
Básicamente está dirigido a identificar y caracterizar claramente los
distintos grupos de población que se ven implicados por el proyecto, tanto por
2.2.6 El estudio financiero el lado de los beneficios como por el Jado de los costos. Adicionalmente, estudia
las características del comportamiento de los afectados en los mer cados de los
Este estudio puede dar una buena idea sobre cuál es la estructura ópti ma diferentes bienes y servicios involucrados en la ejecución de un proyecto.
de la gerencia financiera. Adicionalmente, busca establecer informa ción
relevante acerca de aspectos como las posibles fuentes y los costos del
financiamiento, tanto interno como externo, y los criterios para el manejo de 2.2.8 El estudio ambiental
excedentes. También puede dar recomendaciones sobre manejo de de
preciaciones y establecer criterios para definir los costos de oportunidad de los Se centra principalmente en dos temas: el análisis del im Jacto del_pro yccto
recursos del inversionista, y los costos que pueden clasificarse como muertos. sobre el medio ambiente (con el fin de minimizar deterioros causados por el
Generará información básica para la evaluación financiera. proyecto) y el análisis del efecto del entorno sobre el proyecto (para aportar a la
adecuada formulación del mismo). Busca identificar, cuantificar y valorar los
Adicionalmente. permite identificar las necesidades de liquidez y de
diversos impactos de un proyecto, tanto en el corto plazo como en el largo plazo,
fondo de inversión, para así construir y negociar el plan de financiamiento del
proyecto. sobre el entomo: ¿en qué medida el proyecto modifica las características físicas y
biológicas del entorno? Asimismo, debe analizar en profundidad los posibles
El estudio financiero necesariamente inicia de manera muy exploratoria, en un efectos del entorno sobre el proyecto: ¿de qué ma nera y en qué medida las
análisis de los aspectos financieros que podrían incidir sobre la mis ma características físicobióticas del entorno pueden afectar el diseño o el desarrollo
viabilidad de la iniciativa. En la medida que avance sobre la selección de una del proyecto?
alternativa, el estudio financiero profundiza en los pormenores de depreciación,
financiamiento y estrategia de gerencia financiera.
2.2.9 Profundidad del análisis de los estudios
2.2. 7 El estudio socioeconómico Es importante anotar que la profundidad con que se elaboren los estu dios
mencionados dependerá de diversos factores, como la clase de estudio de que se
Consiste en un estudio que recoge información relevante acerca de los trate, el tipo de proyecto a que se refiere, la fase en la cual se encuentre y los
diferentes aspectos relacionado~ <:_on las condiciones sociales de los grup~ recursos disponibles para realizarlo.

36 Es probable que la intensidad del estudio legal sea más notoria a Júvel de
identüicación que a nivel de factibilidad. mientras que la del estudio técnico o
financiero sea progresivamente mayor a medida que se avance en la preparación
del proyecto. El rigor y la profundidad de los diversos estu dios dependerán de
las fuentes de incertidumbre o riesgo de cada caso. En un proyecto de
construcción de una plaza de mercado, el estudio de merca dos y su
correspondiente análisis de ubicación van a ser críticos. En un proyecto de
instalación de letrinas, el estudio socioeconómico de la po blación objetivo y
su aceptación del uso de letrinas podría ser de mayor prioridad.

37
La dimensión del proyecto y su
Evaluación financiera de proyectos de inversión
costo asociado también incidirán
sobre la profundidad de los estudios.
Proyectos pequeños, de bajo costo,
generan menor riesgo para sus financiadores y ejecutores. Por tanto, los La etapa defonnulacion del proyecto
estudios deben ser ajustados, de tal forma que permiten determinar la viabilidad,
sin
llegar a ser tan costosos como el proyecto mismo.

2.3 LA EVALUACIÓN EX ANTE DEL PROYECTO o

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La Figura 2.3 ilustra la relación de los estudios que se acaban de ~ " (' )

detallar, La formulación y las evaluaciones del proyecto. Los diferentes ' t4

estudios conducen a la preparación del proyecto, no tanto en forma lineal
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(como aparece en la figura), sino en un proceso iterativo, en el cual los :ae
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estudios generan insumos a la definición de los aspectos institucionales, ¿
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organizativos, ambientales, legales, técnicos, financieros y socioeconó micos (ti·

del proyecto y, en su conjunto, constituyen la preparación del mis mo. Un

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estudio puede indicar la necesidad de redefinir ciertos aspectos del proyecto 0

ci
y, como consecuencia, realizar un nuevo análisis de los de más aspectos (y t') ¿
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posibles reajustes secuenciales). A partir de las evalua bO
ciones se retoma el proyecto propuesto y se identifican sus ingresos y ~ c
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costos financieros para producir un plan de financiamiento (cuya viabili .!Q
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dad podría obligar a preparar de nuevo ciertos puntos del proyecto). A la vez, se O
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identifican los beneficios y costos económicos, cuyos análisis po drían sugerir e i, 8
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un ajuste a la propuesta para incrementar los beneficios, re ducir los costos, o ~o

modificar la ubicación temporal de diferentes beneficios s
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o costos. Así, la preparación y la evaluación se retroalimentarn en forma .§ :a
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resultados de la preparación del proyecto y sus evaluaciones y provee una ~~ o ::, üi e E
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información detallada y rigurosa para la toma de decisiones con respecto Q) Q) .':! LLI '5 '5 .;:i
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El trabajo de evaluación en la etapa de formulación la "evaluación ex ante" f?o
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se basa en la proyección de actividades, costos y logros esperados. En la medida $ 6
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que se avance sobre la formulación, se profundiza sobre las proyecciones y ·x o ....;
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sobre los logros y costos esperados, analizando cautelosa mente aquellos ·¡¡; e "O
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elementos que generan particular incertidumbre o riesgo para el proyecto. eº ·~
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38
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39
 Evaluaciáu financiera de proyectos de inversián La napa de forrnutacion del proyecto

_La_evaluación financiera ex ante, objeto de este texto, analiza el pro La evaluación financiera desde el punto de vista del país difiere de
yecto a la luz de su retorno financiero. Así, se enfoca en el análisis del los demás análisis financieros, pues los otros puntos de vista se asocian
grado en que el proyecto cumple el objetivo de generar un retomo a los con una entidad, cuyos libros contables revelarían los flujos monetarios
diferentes actores que participan en su ejecución o financiamiento. La efecti vamente recibidos o desembolsados como consecuencia del
informac.;ión de la evaluación financiera puede cumplir tres funciones: proyecto. En contraste. cuando se trata de una evaluación financiera desde
la perspectiva del país como un todo, el flujo de fondos no corresponde a
• determina hasta dónde todos los costos pueden ser cubiertos oportuna una sola entidad, sino ~e refl~ja el efecto neto del proyecto sobre todas las
mente y, así, contribuye a diseñar el plan de financiamiento; personas natura les y jurídicas del país. Por tanto, no corresponde a un
registro en libros contables ni a una caja de donde se desembolsan los
• mide La rentabilidad de la inversión;
costos y donde se reciben los ingresos.
• genera la información necesaria para hacer una comparación del pro
yecto con otras alternativas o con otras oportunidades de inversión. La econonúa como un tocio o la c ectividad nacional es la única
_perspectiva de la evaluación económica. Por definición, ésta compara los
costos y los beneficios del proyecto desde el punto de vista de la economía
La información aportada por la evaluación financiera es muy valiosa
. .:i_n su conjunto. El objetivo de este tipo de evaluación es medir la contribu
para la entidad o entidades que participan en el proyecto, puesto que les ción del proyecto al bienestar económico del país. Por consiguiente, la eva
permite juzgar si se justifica lo que podrían ganar, en términos financieros, luación económica no analiza el flujo de fondos financieros sino el flu 'o de
si invirtieran sus fondos en otro proyecto. recursos rea es e proyecto. an ica, entonces, la contribución neta del
La evaluación financiera trabaja los flujos ele ingresos y egresos con proyeclo a la generación de recursos que aportan bienestar o utilidad, para
los precios vigentes en los mercados y, según el objetivo del análisis, puede poderla comparar con otras inversiones posibles. Con este fin, trabaja con
flujos de recursos valorados a precio sombra o precios cuenta, que reflejan
\\\ ajustarse para eliminar los efectos de la inflación sobre dichos precios. Tí
picamente; toma como criterio de selección el valor presente neto (VPN) 0 el "verdadero" valor, asociado con el aporte del bien o servicio al bienestar
la lasa interna de retomo (TIR). de la sociedad.

La evaluación financiera varía según la perspectiva desde la cual se La evaluación económica debe ser una pauta que guíe al gobierno en la
realiza. Se puede hacer la evaluación de un solo proyecto, o alternativa de toma de decisiones frente a los proyectos propuestos en el país. Cabe anotar
proyecto, desde varios puntos de vista, entre otros, los siguientes: ~ci(ui~~nómica no debe limitarse a los proyectos de inversión
pública, sino a cualquier proyecto donde el gobierno debe intervenir para
• Punto de vista de los beneficiarios directos conceder licencias de funcionamiento o importación, para fijru.· ta1ifas,
con
troles de precios, aranceles cvsubsidios.
• Punto de vista de la entidad o entidades ejecutoras 40

Punto de vista de la entidad o entidades financiadoras

• Punto de vista del gobierno
• Punto de vista de la economía o la sociedad, como un todo.
La evaluación financiera desde cualquiera de estos puntos de vista com
para los costos de participar en el proyecto con los beneficios del mismo, y
arroja información sobre la conveniencia ele participar en el proyecto. Un
rubro determinado podría ser un costo en la evaluación desde una perspec
tiva y, a la vez, ser un ingreso desde otra. Los impuestos, por ejemplo, serán
costos para la entidad ejecutora e ingresos para el gobierno.
 r' Cabe destacar que las evaluaciones se pueden interpretar de manera
La evaluación social también examina el proyecto desde el punto de complementaria, para poder identificar estrategias para la ejecución de un
vista nacional; evalúa no sólo su contribución al bienestar económico, sino proyecto. Tomemos, a manera de ejemplo, cuatro proyectos y los resulta
también a los objetivos de la política social de redistribución de ingresas y dos de sus correspondientes evaluaciones financiera y económica:
riquezas. La evaluación social es, entonces, una extensión de la evaluación
económica."
41
Evatuaciánfinanciera de proyectos de inversión
La etapa de formulación del proyecto

Proyecto Resultado de la Resultado de la evaluación

económica o social El proyecto D genera resultados netos negativos, tanto en su rendi
evaluación financiera
miento financiero para el inversionista, como en su aporte al bienestar na
cional. En consecuencia, no sería de interés a ningún ejecutor potencial. En
A Positivo Positivo
este caso, las alternativas presentadas para el cumplimiento de los objetivos
B Positivo Negativo propuestos no representan opciones atractivas. Como consecuencia, sería
necesario descartar la búsqueda de dichos objetivos o encontrar otras estra
e Negativo Positivo tegias para su logro.
D Negativo Negativo
En resumen, las evaluaciones financiera y económica generan infor

cios, impuestos sobre insumos o regulaciones o normas que generan costos

El proyecto A es un caso en el que tanto el inversionista privado como al inversionista, para contribuir a que el proyecto generara un rendimiento
también el gobierno y la sociedad (como colectiva) estarían interesados en financiero atractivo al sector privado. Finalmente, otra alternativa para el
que el proyecto se realice. En tal caso, podría ser innecesaria la interven Estado sería la ejecución directa del proyecto.
ción del gobierno, ya que el sector privado podría tomar la iniciativa de
inversión, generando un aporte positivo tanto a su rentabilidad como tam
42
bién al bienestar de la nación. El gobierno podría tomar un rol pasivo, o un
rol de apoyo normativo o regulatorio a las iniciativas privadas. El gobierno
podría examinar la viabilidad de gravar iniciativas de esta naturaleza te
niendo cautela de no imponer niveles tributarios tan elevados que dañen el
incentivo al sector privado.
El proyecto B sería de interés para el sector privado porgue genera un
rendimiento financiero atractivo. No obstante, su aporte neto al bienestar
económico es negativo, hecho que debe conducir al Estado a tomar medi
das para impedir que el proyecto se lleve a cabo. Dichas medidas podrían
incluir la imposición de un impuesto para eliminar la atracción al inversio
nista privado, la aplicación de una normativa que limite o impida la realiza
ción del proyecto o la implementación de una regulación que haga que el
inversionista tenga que modificar el proyecto de tal manera que se convier ta
en un aporte neto positivo al bienestar socioeconómico nacional (una
regulación ambiental o de empleo, por ejemplo].
El proyecto C genera un resultado financiero negativo y, por tanto,
típicamente no sería interesante para los inversionistas privados. No obs
tante, genera bienestar socioeconómico. Por tanto, el Estado podría propo
ner una estrategia de subsidio o de incentivos al sector privado para hacer
que le sea atractivo el proyecto. Alternativamente, podría modificar pre
mación complementaria y deben interpretarse de manera integral, con mi
ras a la identificación de intervenciones que motiven acciones en favor del Un consorcio de cinco municipios ha aunado esfuerzos para enfrentar
bienestar y/o desincentiven iniciativas que perjudicarfan el bienestar colec la gran insatisfacción, por todas las partes involucradas, con los servicios
tivo. existentes para la recolección y disposión de basuras y la limpieza de zonas
públicas. Hasta ahora, cada uno de los municipios ha venido ofreciendo
Cabe destacar que el producto de la evaluación será el que se acaba de estos servicios por su cuenta, proveyendo los servicios directamente, a tra
señalar: información. La responsabilidad de los formuladores y evaluadores vés de sus secretadas de obras públicas.
consiste en optimizar el diseño del proyecto, desde los diferentes puntos de
vista mencionados, y luego proveer la mejor información posible a los que Desde hace dos o tres años, ha venido creciendo una insastisfacción
vm1 a tomar las decisiones relevantes. El proceso de. evaluación siempre entre los residentes y los comerciantes de los cinco municipios por la insu
debe apuntar a suministrar una información rigurosa, confiable y tan com ficiencia del aseo. Las quejas señalan que se incumplen los compromisos
pleta como sea posible. de recolección y se deterioran los espacios públicos y privados, con basuras
no recolectadas. Además, ha aumentado la evidencia ele que los basureros
existentes amenazan al entorno físicobiológico de la zona.
2.4 UN EJEMPLO: LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN
EX ANTE DE UN PROYECTO PARA LA RECOLECCIÓN 43
DE BASURAS
Evaluación [inanciera de proyectos de inversión mumcipios.
Asimismo, hay cierta preferencia (no universalmente compartida) por
Por otra parte, los costos de manejo adecuado de las basuras por cada contratar los servicios con una empresa del sector privado, escogida en una
jurisdicción individual han crecido de tal forma que constituyen una ame licitación pública. Las reglas del juego ya acordadas señalan que el
naza a la sostenibilidad financiera de los municipios. Las nuevas leyes am co~s~r cio no ofrecerá ningún trato especial al contratista que provee este
bientales impuestas por el gobierno nacional hacen particularmente costosa la servrcio: la empresa que se contrate pagará todos los impuestos na~ionales y
disposición final de las basuras. La experiencia de otros países Y de otras ?,unici pales que Le corresponden y cumplirá las nuevas regulaciones
regiones dentro del país ha evidenciado grandes econo~~s de escala en. el ambientales que inciden sobre la disposición de las basuras.
manejo de las basuras, lo que hace atractiva la formacíón de consorcios
El diagnóstico: la identificación del proyecto incluye un diagnóstico
entre municipios. de la calidad y la satisfacción (o insatisfacción) de los usuarios con el
Simultáneamente, la situación financiera de los municipios se ha veni do servi cio de recolección. Este diagnóstico obliga a conocer la5 perce
deteriorando en años recientes y ha obligado a los gobiernos locales a ciones opiniones de los usuarios y a indagar so re su entendirruen~o de un
reflexionar sobre su responsabilidad en 1a entrega de servicios. Ha hecho ~erv_icio de buena calidad. Asimismo, el diagnóstico de esta situación
cuestionar cuáles costos deben ser compartidos con los residentes y los analizaría la
productores y comerciantes que están beneficiándose de los servicios. Don~e
bien se justifica la participación de los municipios (y de los recursos públi
cos que asignan y manejan) en la recolección de basuras para promover el
"bien público" de un ambiente sano, también ha resultado clar~ que los
costos del servicio podrían ser mejor distribuidos entre los usuanos.
El consorcio abarca la identificación de un proyecto para el manejo de
basuras con plena conciencia de que existen múltiples maneras alternativas
para entregar este servicio. Las discusiones iniciales entre los diversos _go
biernos municipales involucrados han establecido varias "reglas del JUe
go", particularmente marcadas por sus situaciones financieras. J:n general, las
regl~s indica~os gobiernos locales no pueden sostener todos los_
costos asociados con las basuras y la Iirn ieza, y todos coinciden en asa·
una mayor carga de estos costos a los residentes los comerciantes de sus
 La etapa de formulación del proyecto . .L.a idea: al avanzar hacia la especificación de una idea, los municipios
participantes toman la decisión de seguir adelante en la formulación de un
motivación de los municipios para participar en este posible proyecto: sus proyecto con tres objetivos finales concurrente~:
situaciones financieras; la carga financiera de su servicio de recolección de • _Mejorarla situación fiscal de los municipios1 por medio de una reduc
basura y limpieza; y las dificultades que la prestación de estos servicios ha ción de la carga financiera causada por la gestión de los servicios de
implicado. Incluiría también un análisis de la disposición final de basuras: recolección y disposición de basuras y limpieza de zonas públicas;
particularmente, la capacidad de los basureros existentes para seguir reci
biendo los desechos y las implicaciones ambientales y sociales de seguir • aumentar la satisfacción de los residentes con dichos servicios; y
utilizándolos.
• _ mejorar el medio ambiente físicobiológico, particularmente en las zo
La optimización de la situación existente obliga a preguntar cómo se nas donde actualmente y en el futuro se dispondrán las basuras.
podrían atender algunos de los problemas o necesidades sin hacer grandes
Para lograr estos objetivos, los municipios consideran que van a tener
reformas o inversiones. Se podrían analizar opciones gerenciales: formas de
que formular un paquete de iniciativas que redefinirán las estrategias de
modificar o fortalecer Ia gestión de los servicios existentes, para mejorar su
entregar y gestionar los servicios y cobrar por ellos. Destacan las preocupa
calidad y su eficiencia. Asimismo, se podrían considerar opciones finan cieras:
ciones ambientales y financieras, y empiezan a enfocar su atención sobre
una redistribución de cargas financieras, incluyendo un aumento de tarifas a
los estudios de estos ternas.
los usarios. Por supuesto, cada una de estas opciones tiene que ser analizada
con respecto a su viabilidad y su bondad, para determinar La ver dadera , En esta fase, sólo existe la intención de hacer un proyecto. Ni siquiera
posibilidad de implementarla como una solución poco costosa, aun que parcial, está claro que será un proyecto de inverslóii: pues queda abierta Ja posibili
para los problemas asociados con la recolección y disposición de basuras. dad de que unas reformas de los sistemas de entrega de los servicios
(redistribución de las responsabilidades de gestión y financieras, por ejem

45
Evaluacián financiera de proyectos de inversión La etapa de formulacián del proyecto

plo) sean suficientes para superar los problemas identificados. Por tanto, es tas. En ese sentido, especifica una primera aproximación a los objetivos
necesario profundizar sobre los análisis de los problemas ambientales y de intermedios que serán perseguidos.
provisión de los servicios, con el fin de identificar posibles alternativas de
El pe1fil ([!lanteanúento de alternativas): la formulación avanza sobre
solución. Resulta indispensable ahondar sobre el sistema de disposición fi nal,
la propuesta de alternativas, pues identifica reformas, inversiones y estrate
con los estudios ambientales que revelan la posibilidad (o no) de seguir
gias que podrían combinarse para cumplir los tres objetivos propuestos. En
utilizando los basureros existentes, con modificaciones en la tecnología o la
la medida que se identifique alguna posible combinación, se requiere hacer
carga de basuras o con redistribución de los usos.
un primer análisis de sus dimensiones ambientales, financieras, gerenciales
En la dimensión financiera, en esta fase resulta importante explorm· l<!.. y sociales, con el fin de juzgar la medida en que sea o no una solución
posilileredistiibución de costos. Hay que conocer la capacidad de pago de viable y potencialmente eficaz a los problemas identificados: Por tanto,
los residentes de diversos estratos socioeconómicos, con el fin de proponer algunas alternativas sobredimensionadas o excesivamente costosas serán
posibles redistribuciones de sus responsabilidades en cubrir los costos de eliminadas. Alternativas que no reconcilian los objetivos ambientales con
estos servicios. ~ieros no seguirán conformando parte del portafolio de posibles
opciones.
Para generar las ideas, las comunidades afectadas necesariamente tie
nen que estar involucradas, para poder incorporar sus preocupaciones e Posibles alternativas viables, como el establecimiento de una única or
insatisfacciones en la identificación de alternativas. ganización pública (que consolida las secretarías de obras públicas de los
cinco municipios) para el manejo de los servicios de las basuras o la contra
El fruto de esta fase del proceso de formulación va a ser la especifica tación del sector privado para la entrega de los servicios, necesariamente
ción de algunas dimensiones de la iniciativa que se propondrá: una defini
tendrán que ser analizadas en sus dimensiones políticas, sociales e institu
ción de algunos elementos indispensables, una primera aproximación a los
posibles tipos de inversiones que resultarán necesarias y una primera iíen
tificación de características que tendrán que tener las soluciones propues
cionales. Se tendrá que identificar actores o fuerzas que resistirán las pro estos servicios. Además colaborará con los diversos gobiernos munici
puestas, y fuerzas y actores que las apoyarán y podrán movilizar apoyo en pales en el mejoramiento de las condiciones ambientales y sanitarias
favor de ellas. de los basureros y rellenos sanitarios existentes. En este esfuerzo de
colaboración, se cerrarán todos los basureros y rellenos que están satu
_El producto de la fase del perlil será Ja identificación de posibles alter
rados y se desarrollará un plan para la utilización adecuada de los res
nativas de inversión o de estrategias: una "lista corta" de opciones que se rán
tantes. Finalmente, los municipios aunarán sus esfuerzos para crear y
profundizadas en la siguiente fase de la formulación.
poner en marcha un nuevo basurero, en una zona a ser determinada. El
_ La prefactibilidad: propone identificar la alternativa que podría ser la basurero será manejado por la nueva autoridad regional.
mejor: la que parece poder cumplir los tres objetivos de manera eficiente y
• Cada municipio cerrará sus basureros y rellenos sanitarios existentes,
sostenible y la que será viable por contar con apoyo suficiente (o resisten cias
encargándose cada uno del tratamiento ambiental necesario para tapar
insuficientes) y por ser acorde con las posibilidades institucionales y
los y sellarlos adecuadamente. A su vez, se establecerá la autoridad
organizacionales y las normas, leyes y regulaciones nacionales, regionales y
regional de manejo de basuras, consolidando las infraestructuras y
municipales.
los equipos de las secretarías de obras públicas existentes. Esta auto
A manera de ejemplo, consideremos las siguientes alternativas: ;/ ridad se responsabilizará por la recolección de basuras, la limpieza
de espacios públicos y el cobro por estos servicios. También coordi
• Los municipios establecerán una autoridad regional de manejo de ba nará un proyecto para la apertura y la puesta en marcha de un nuevo
suras, consolidando las infraestructuras y los equipos de las secretarías de relleno sanitario (o, si resulta necesario, unos rellenos sanitarios),
obras públicas existentes. Esta autoridad se responsabilizará por la con las tecnologías más modernas para su manejo y de una dimen
recolección de basuras, la limpieza <le espacios públicos y el cobro por sión suficiente para manejar eficientemente las basuras de los cinco
municipios.

46 47

Evaluación financiera de proyectos de inversión

rias para cada solución, también se tendrán que identificar las posibles ubi
caciones de cada solución propuesta. La definición preliminarde localización
permitirá analizar las fuerzas de apoyo y de resistencia a las construcciones
• Los municipios contratarán, mediante una licitación internacional,una
asociadas y al uso de los sitios para fines de disposición de basuras. Asimis
empresa del sector privado para encargarsede ]as siguientes responsa
mo, permitiráestimar costos asociados con el transporte de las basuras a los
bilidades: cierre adecuado de los basureros y los rellenos existentes, la
lugares de disposición final.
recolección de basuras, la limpieza de espacios públicos y la construc
ción, puesta en marcha y operación de una planta para tratamiento y El análisis ambiental de cada solución también ar:rojará criterios para el
reciclaje de basuras, que queme las basuras de una forma tecnológica juicio de las alternativas. Identificará'Ios efectos positivos y negativos
mente avanzada de tal manera que no genere emisiones dañinas y que sobre el medio ambiente de cada una de las soluciones.
arroje chatarra metálica vendible, además de producir en el proceso El análisis del entorno podría revelar una resistencia a la opción d~
de quema, con el calor generado energía eléctrica. En este caso, los ent;egar los servicios a una firma privada, por las implicaciones que
municipios se responsabilizarán por el cobro de los servicios y el pago tiene sobre el empleo de los gue actualmente trabajan con las secreta rías
del contratista, de obras piíblicas. Estas resistencias tienen que medirse de manera
comparativa, sabiendo que las otras opciones también van a afectar las·
En cualquiera de las alternativas se respetará la regla del juego ante secretarías, consolidándolas en una autoridad regional. El desafío del
rim:mente establecida: se financiará mayoritariamente por cobros a los análisis, en este caso, radica en la capacidad de distinguir el grado de
usumios y parcialmente por aportes (traosferenci~e los gobiernos mu resistencia y las capacidades de movilización de fuerzas para cada una de
nicipales. las alternativas.
Cada una de las alternativas se asocia con una solución diferente para
la disposición de basuras: basurero, relleno o quema. Un estudio técnico de
cada solución aportará a una identificación de las dimensiones necesarias
para cada caso, lo que también penniti:rá hacer una estimación inicial de
costos de cada uno. En la medida que se conozcan 1as dimensiones necesa
 La etapa de formulación del proyecto La evaluación financiera se puede realizar desde diversos puntos de
vista. Por ejemplo, cada municipio realizará su propia evaluación con el fin
En la fase de prefactibilidadse profundizan los estudios, siempre con de conocer las implicaciones financieras y fiscales de las diferentes alterna
el fin de poder comparar las diversas alternativas; el nivel de tivas. Si se establece la autoridad regional, dicha organización tendrá que
profundidad es el que permite sacar conclusiones comparativas. En ese ser financieramente viable y, por ende, durante la fase de prefactibilidad
sentido, se ten d:rá que proceder sobre los estudios sabiendo que los habrá que realizar una evaluación financiera del proyecto, desde el punto de
costos asociados se justifican para poder elegir bien. No obstante, se vista de la autoridad regional. Si se contratan los servicios con una firma
evita también una profundización costosa de las alternativas que, según del sector privado, el contrato tendrá que ser rentable para esa firma~QQ!._
alguno de Jos estu tanto, en la fase de prefactibilidad hace falta hacer una evaluación financie ra
. dios, tienen probabiUdades altas de no ser viables o de ser consist~.! preliminar, desde el punto de vista del contratista.
lt™u.te_ Asimismo, y particularmentqporser un proyecto que surge en el sectQr_
inferiores a las otras.
público, se haiia una evaluación socioeconómica. En la fase de prefacti
La evaluación financiera juega un papel importante en la selección bilidad se identificarían lo~ beneficios sociales y los costos sociales y se
en tre diversas alternativas. Evidentemente, si el proyecto se propusiera enfatizarían las diferencias entre ellos que se presentan en las diversas al
por el sector privado dentro de su objetivo de generar ganancia, el ternativas.
resultado de una estimación preliminar de la rentabilidad influenciaría
La fase de fáctibilidad: se espera que el fruto de la fase de prefactibilidad
significativamente sobre la identificación de la mejor alternativa. Aun
. setia'selección de una alternativa que se contemplarácomo mejor opción y
para los casos de pro yectos de inversión pública, como este caso de
que se profundizaráen la fase de factibilidad. En la medida que se elija una
inversión municipal, la eva luación financiera juega un rol importante en
alternativa, se toma la decisión de seguir invirtiendo recursos y esfuerzos
la definición de los flujos financieros y la correspondiente
en la preparación y el análisis de dicha alternativa, como un proyecto que
determinación de la viabilidad del financiamiento de la iniciativa.
potencialmente soluciona los problemas diagnosticados en la primera fase
de la formulación. En cuanto se descubra que la alternativa seleccionada no

48 49
Evaluación financiera de proyectos de inversión La etapa defomudacion del proyecto
los soluciona o no cumple los objetivos, será necesalio suspender la forrnu Durante la fase de factibilidad se irán elaborando los detalles técnicos,
Íación, bien sea abandonando la idea de hacer un proyecto o _bi~s_eª. ambientales, logísticos, financieros y organizacionales de esta propuesta,
,reconsiderando algunas de las otras alternativas contempladas en la fase determinando la viabilidad de realizarla; perfeccionando los diseños técni
de prefactibilidad. cos y las especificaciones de dimensión y localización; y precisando los
La elección de una alternativa identifica aquellas actividades e inver costos e ingresos asociados. Además, hada falta mirar los aspectos jurídi
siones que se propone realizar. Así, dicha elección permite completar la cos de la conformación legal del consorcio de municipios con potestad para
jerarquía de objetivos, y analizar críticamente las relaciones causales que contratar y las especificaciones para el contrato.
vinculan las inversiones y actividades con la capacidad de entregar produc
Se profundizará sobre las evaluaciones financieras (desde los dife
tos, para luego cumplir determinados objetivos intermedios que, a su vez,
rentes puntos de vista relevantes) y la evaluación social y económica, con
conducen al cumplimiento de los objetivos finales.
el fin de poder juzgar adecuadamente sobre la sensatez y bondad del pro
Supongamos que en la fase di?prefactibilidad11se elige la opción de yecto.
contratación de servicios con una firma privada y la construcción de una
planta para el tratamiento y quema de basuras. La jerarquía de objetivos, Como producto de la fase de factibilidad, se espera contar con las espe
desde la perspectiva del consorcio de municipios, sería aproximadamente cificaciones de un proyecto bien diseñado, que resulta financieramente via
la siguiente: ble (y rentable, si es del caso) para los actores relevantes, y que sea sensato,
desde el punto de vista de su aporte al bienestar de la sociedad. Se espera
tener claridad sobre su factibilidad desde los puntos de vista técnico, políti
Actividades Productos Objetivos Intermedios Objetivo final
e Inversiones (Oferta) (Efectos co, ambiental, social, organizacional, entre otros.
esperados) Consolidación del
consorcio, con figura con Mejora de la situación
entidad jurídica fiscal de los

Identificación de Mejor calidad y

municipios
EJERCICIOS 11
contratista Nuevo servicio oportunidad de los Mayor satisfacción
de otrscldo a los servicios de recolección los residentes con
Diseño, negociación y los muncipios para y limpieza servicios de l. El país de las Maravillas es una isla del mar Caribe cuyas principales
firma de contratos recatee recolección de ción y aseo
basuras y limpieza de Menores costos de los actividades económicas son el turismo y la pesca. Un grupo de
Colaboración y supervisión espacios públicos, servicios·de recolección Mejoramiento del inversionistas ha reconocido una buena oportunidad de rentabilidad
de la firma en lo que manejada por y disposición medio ambiente físico
respecta a: contrastista
financiera en la producción nacional de redes. Actualmente, todas las
biológico. particular
Reducción de los daños mente en las zonas redes para la pesca tecnificada son totalmente importadas, a pesar de
• Clerre de basureros Nueva tecnología ambientales asociados donde se disponen y ser factible su producción nacional. Los inversionistas consideran que
existentes, tapada para la disposición con la disposición final se dispondrán
de rellenos sanitarios final de basuras de basuras basuras. es viable proyectar una eventual exportación de redes a otros países
• Diseños finales y
construcción de la
del Caribe.
planta de tratamiento de
basuras Lo contratan a usted para preparar un proyecto de montar y poner a
• Prestación de los funcionar una fábrica para la producción de redes en el país de las
servicios de recolección
Maravillas.
de basuras y su
transporte a la planta
de tratamiento, y del a. Proponga la estrategia que seguirá para iniciar la formulación del
aseo de espacios proyecto, indicando los estudios a realizarse y las prioridades que
públicos
• Operación de la planta
establecería.
de tratamiento y
reciclaje de basuras b. Haga recomendaciones con respecto al equipo que necesita para
formular el proyecto.
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Evaluación financiera de proyectos de inversián La etapa deformulacián del proyecto

2. En uno de los departamentos de mayor producción manufacturera del do, fuera de la cabecera municipal. Los ciudadanos argumentan que las
país se presenta escasez de energía eléctrica, que ha obligado a realizar distancias a la plaza de la cabecera la hacen inaccesible para muchos
racionamientos. Muchas plantas industriales sufren cortes que afectan productores y consumidores. El alcalde duda de la prioridad de la plaza
hasta una tercera parte de sus horarios productivos. La gran industria y no está seguro que se deban utilizar los escasos recursos públicos del
ha sido poco afectada, por contar con sus propias plantas generadoras. municipio para ese fin. Sabe que puede solicitar un crédito del Fondo
No obstante, la pequeña y la mediana industria, que son fuente de em Nacional para el Desarrollo Municipal para financiar la plaza de mer
pleo directo e indirecto de un segmento importante de la poblac!ó~ del cado, si se demuestra que ésta es conveniente y [Link]. Si usted
departamento, están sufriendo pérdidas importantes de p~·oduct1~.1dad. tuviera oportunidad de aconsejar al alcalde, ¿qué Je recomendaría con
Existe riesgo de despidos de personal para reducir sus perdidas finan respecto al análisis de la situación existente? Proponga por lo menos
cieras. seis preguntas que buscaría responder con dicho análisis.
El ozobernador considera que el departamento, que se encuentra
. .
en la 6. a) Describa un proyecto hipotético o real que podría recomendarse a
frontera oriental del país, debe iniciar inmediatamente ímportacrones pesar de presentar resultados negativos para su ejecutor, en Jo que res
de energía eléctrica del país vecino. Asimismo, propone contratar la pecta a la rentabilidad financiera.
formulación de un proyecto de expansión de la capacidad departamen
b) ¿Convendría que el gobierno incentive la realización de un proyecto
tal para zeneración
futuras térmica. Considera que así se podrían reducir
tal como el que acaba de describir? ¡,Qué acciones podría tomar para
las
pérdidas 0 debidas a racionamientos. El gobernador le solicita a
usted un plan para la formulación del proyecto de expansión de la ge incentivarlo o
desincentivarlo?
neración.
e) Describa un proyecto hipotético o real que podría ser recomendado
a. Haga una propuesta de análisis de la situación existente. Propon~a
por lo menos seis preguntas que buscaría responder con chcho ana por algún individuo o alguna organización, a pesar de presentar resul
tados negativos en lo que respecta a la rentabilidad económica y social.
lisis.
d) ¿Convendría que el gobierno incentive la realización de. un proyecto
b. Describa dos posibles propuestas (hipotéticas) para una optimi
tal como el que acaba de describir? ¿Qué acciones podría tornar para
zación de la situación existente.
incentivarlo o desincentivarlo?
c. Defina la importancia o la relevancia ele las propuestas de
optimi
zación de la situación existente.
3. Reaccione a la siguiente aseveración. Indique si está de acuerdo o en
desacuerdo, y por qué.
"A nivel de perfil, los resultados de un proyecto son muy inciertos,
pues su formulación es muy incipiente. Por tanto, nunca sería reco
mendable descartar una iniciativa en la fase de perfil".
4. Se propone un proyecto para construir un gasoducto y te_nder las redes
de gas natural en una zona residencial. Describa el estudio de mercado
necesario para la préparación del proyecto. Describa la forma en que
se profundizará sobre dicho estudio en la medida que se avance en las
diferentes fases de preparación.
s. En un cabildo abierto, los ciudadanos de un municipio de la costa Pací
fica solicitan al alcalde la construcción de una segunda plaza de merca

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