UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS

FACULTAD DE DERECHO Y CICENCIAS POLÍTICAS

CARRERA DE DERECHO

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“Todo tipo de reproducción del presente documento siempre hacer mención de la fuente del autor y del
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La dirección de la Biblioteca
UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
CARRERA DE DERECHO

TESIS DE GRADO
(PARA OPTAR AL GRADO ACADÉMICO DE LICENCIATURA EN DERECHO)

“REGLAMENTO DE PROCESOS Y
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA
CALIFICACIÓN DE AÑOS DE SERVICIO”

POSTULANTE: BLANCA TERESA SANDI OCHOA

TUTORA: Dra. NANCY TUFIÑO RIVERA

LA PAZ – BOLIVIA
2012
DEDICATORIA

Este trabajo quiero dedicar a mi Sr. Padre, sin cuyo valor,

fortaleza, perseverancia, esperanza y sobre todo amor, no hubiera
sido posible llegar hasta aquí. Gracias por ser mi ejemplo para
vivir, quien aun que ya no esté a mi lado en cuerpo, se que está
conmigo en espíritu y cuyo valeroso corazón me enseño a no
darme nunca por vencida

Por ser mi guía, mi maestro, mi mentor quién con su esfuerzo

intachable me ha enseñado lo que es la integridad y que la vida
es el servicio a los demás.

A mis hijos Fabiola e Israel por la paciencia y el apoyo

recibido.
AGRADECIMIENTO

Un agradecimiento especial al Dr. Arturo Vargas por permitir

que la presente tesis llegue a su fin.

A la Dra. Nancy Tufiño Rivera, un sincero agradecimiento por

los consejos impartidos y por el desafío intelectual que
constantemente brinda.

Finalmente, agradecer a todos los que alguna vez dijeron, “tu

puedes”.
 El conocimiento de las cosas de Dios no se encuentra en los libros. Pertenece al
terreno de la experiencia vivida personalmente. Los libros son, todo lo más, una ayuda;
a veces son un obstáculo."

Gandhi
 ÍNDICE GENERAL

Dedicatoria..................................................................................................
Agradecimiento ...........................................................................................
Pensamiento ..............................................................................................
Índice General ............................................................................................

INTRODUCCIÓN ........................................................................................ 1

CAPITULO I
MARCO METODOLÓGICO

1. ENUNCIADO DEL TEMA DE LA TESIS ................................................. 3

2. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA....................................................... 3
3. PROBLEMATIZACIÓN ........................................................................... 4
3.1. Determinación del problema ................................................................ 4

4. DELIMITACIÓN DEL TEMA DE LA TESIS ............................................. 5

4.1. Delimitación Temática .................................................................. 5
4.2. Delimitación Temporal ................................................................... 5
4.3. Delimitación Espacial ..................................................................... 5

5. FUNDAMENTOS E IMPORTANCIA DEL TEMA DE LA TESIS .............. 5

6. OBJETIVOS............................................................................................ 6
6.1. Objetivo General ............................................................................ 6
6.2. Objetivos Específicos .................................................................... 7

7. MARCO REFERENCIAL ......................................................................... 8

7.1. Marco Histórico .............................................................................. 8
7.1.1. Base Normativa .................................................................... 11
7.1.2. Trayectoria de la U.C.A.S. .................................................... 12
7.1.3. Volumen de Información ....................................................... 13

7.2. MARCO TEÓRICO ........................................................................ 14

7.2.1. Elementos del Acto Administrativo ....................................... 15
7.2.2. Elementos Subjetivos Sujetos .............................................. 15
 7.2.3. Elementos Objetivos: Objeto ................................................ 16
7.2.4. Elementos Causales ............................................................. 16
7.2.5. Fines del Acto Administrativo................................................ 16
7.2.6. Historicismo Teórico ............................................................. 17

7.3. MARCO CONCEPTUAL ................................................................ 18

7.4. MARCO JURÍDICO ....................................................................... 19

8. HIPÓTESIS............................................................................................. 30
8.1. VARIABLES .................................................................................. 30
8.1.1. Independiente ....................................................................... 30
8.1.2. Dependiente ........................................................................ 30

9. MÉTODOS Y TÉCNICAS A UTILIZAR EN LA TESIS ............................. 31

9.1. MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN ................................................. 31
9.1.1. Métodos Generales .............................................................. 31
9.1.2. Método Especifico ............................................................... 32

9.2 TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN ................................................... 32

CAPITULO I
TEORÍA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1. EL PODER DEL IMPERIO DEL ESTADO ..................................... 34
1.2. FUNCIONES DEL ESTADO .......................................................... 34
1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .................................................. 35
1.4. ASPECTOS GENERALES ............................................................ 36
1.4.1. Control Administrativo .......................................................... 36
1.4.2. Control Legislativo ................................................................ 37
1.4.3. Control Judicial .................................................................... 38

1.5 EL ACTO ADMINISTRATIVO ........................................................ 38

1.5.1. Diferencias del Acto Administrativo....................................... 40
1.5.1.1. Diferencias con el Reglamento. ............................... 41
1.5.1.2. Con los contratos ................................................... 42

1.6. CLASES ........................................................................................ 43

1.6.1. Actos Definitivos y Actos de Tramite..................................... 44
 1.6.2. Actos que Agotan la Vía Administrativa y Actos que no lo
Agotan ................................................................................. 44
1.6.3. Agotan la Vía Administrativa ................................................ 45
1.6.4. Actos Discrecionales y Actos Reglados ............................... 46
1.6.5. Actos firmes y Actos Confirmatorios ..................................... 46
1.6.6. Actos Favorables y de Gravamen ......................................... 47
1.6.7. Actos Singulares y Generales............................................... 48
1.6.8. Actos Expresos y Presuntos ................................................. 49
1.6.9. Actos Simples y Actos Complejos ........................................ 49

1.7 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ................................ 51

1.7.1. La Competencia ................................................................... 51
1.7.2. La Voluntad .......................................................................... 53
1.7.3. El Objeto .............................................................................. 53

CAPITULO II
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2.1. EL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN ............................................. 55

2.2. LA EXISTENCIA DEL ESTADO Y LA NECESIDAD DE
SATISFACER LAS NECESIDADES DEL GRUPO SOCIAL ................ 55
2.3. LA NOCIÓN CONCEPTUAL DE ADMINISTRACIÓN........................... 58
2.4. VARIAS SON LAS CONCEPCIONES EXPUESTAS PARA DAR LA
NOCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LAS PRINCIPALES
SON LAS SIGUIENTES. ...................................................................... 60
2.4.1. Administración como Actividad Equivalente a la de Gobierno .... 60
2.4.2. Administración como Actividad subordinada a la de Gobierno ... 61
2.4.3. Administración como Actividad total del Estado (Constitución y
Administración) .......................................................................... 61
2.4.4. Administración como Actividad del Poder Ejecutivo .................. 62
2.4.5. Administración como Actividad Estatal que tiene en mira el
funcionamiento de los Servicios Públicos. .................................. 63
2.4.6. Administración como actividad del Estado que no es
legislación ni justicia .................................................................. 63
2.4.7. Administración de Acuerdo con el contenido de los Actos de la
Actividad del Estado (DUGUIT) .................................................. 64
2.4.7.1. La tesis de Duguit ha sido objeto de críticas ................. 65
 2.4.8. Administración como Actividad de Órganos Ejecutivos
Dependientes MERKL ................................................................ 65
2.4.9. La Administración como Actividad del El Estado que debe
ejercerse dentro del orden Jurídico y de Acuerdo con los fines
de la Ley. ................................................................................... 68
2.4.10. Guicciardi ................................................................................. 75
2.4.10.1. Limites puestos en Interés Individual por Normas
Jurídicas ...................................................................... 75
2.4.10.2. Limites Puestos en Interés Público por Normas
Jurídicas ...................................................................... 77
2.4.10.3. La función Administrativa ............................................ 80
2.4.10.4. En la Distribución de las Funciones Estatales ............ 83
2.4.10.5. Clasificación de La Actividad Administrativa ................ 87
2.4.10.5.1. Administración Interna y Externa ............... 90
2.4.10.5.2. Administración Consultiva .......................... 91
2.4.10.5.3. Administración Reglada y Discrecional ...... 93
2.10.6. Administración autárquica ........................................................ 94
2.10.6.1 Los Elementos Esenciales de la Administración
Autárquica ................................................................... 95

CAPITULO III
TEORÍA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
3.1. CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO ................................................ 97
3.2. ELEMENTOS Y CARACTERES DEL SERVICIO PÚBLICO ................ 98
3.3. SUJETOS QUE INTERVIENEN EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS ...... 99
3.4. CONCEPTO DE UTILIDAD PÚBLICA Y TITULARIDAD DEL
SERVICIO PUBLICO ........................................................................... 100
3.5. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS ............................ 100
3.6. SEGÚN SU FORMA DE PRESTACIÓN............................................... 101

CAPITULO IV
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA
4.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA HISTORIA DE
BOLIVIA ............................................................................................... 103
4.2. LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA ACTUAL .................................. 107
CAPITULO V
LEGISLACIÓN COMPARADA

5.1. CALIFICACIONES A FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LA

LEGISLACIÓN ESPAÑOLA ................................................................. 110
5.2. CONCEPTO DE FUNCIONARIO PÚBLICO ........................................ 110
5.3. CLASES DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS .......................................... 110
5.4. ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO ..................... 111
5.5. PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO ............ 112
5.6. SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS .......... 112
5.7. PERMISOS Y LICENCIAS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS ........... 116
5.8. CALIFICACIONES AL SECTOR PÚBLICO EN LA LEGISLACIÓN
URUGUAYA. ........................................................................................ 122
5.8.1 Concepto ..................................................................................... 122
5.8.2. Caracteres .................................................................................. 122
5.8.3. Finalidad ..................................................................................... 123
5.8.4. Naturaleza jurídica de los actos .................................................. 123
5.8.5. Principios aplicables al procedimiento ........................................ 124
5.8.6. Modalidades del Ascenso ........................................................... 126

CAPITULO VI.
PROPUESTA
6.1. OBJETIVOS ......................................................................................... 128
6.2. PROCEDIMIENTOS PRINCIPALES .................................................... 128
6.3. ALCANCE DEL SERVICIO .................................................................. 129
6.4. REQUISITOS PARA CALIFICACIÓN DE AÑOS DE SERVICIO .......... 130
6.5. DESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. ............................................ 134
6.6. ELABORACIÓN DEL CERTIFICADO /COMPUTO DE
CALIFICACIÓN DE AÑOS DE SERVICIO. .......................................... 138

CONCLUSIONES ....................................................................................... 152

RECOMENDACIONES ............................................................................... 154
BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................... 155
ANEXOS .................................................................................................... 159
INTRODUCCIÓN

Bolivia es un Estado de Derecho que subordina su actuación a los

principios consagrados en un ordenamiento jurídico vigente. Este orden
integrado por la Constitución Política del Estado, Leyes, Tratados, Reglamentos
y demás disposiciones generan obligaciones y deberes que deben ser asumidas
por cada uno de los miembros que conforman nuestra sociedad.

Sin embargo es necesario manifestar que no es suficiente la consagración

constitucional de las libertades para que su ejercicio este garantizado, es
indispensable la previsión procesal de medios jurídicos para hacer efectivo el
ejercicio de estos derechos.

El derecho de reglamentar instancias que normen las actividades

cotidianas dentro de una Institución, que presta servicios dentro la
Administración Pública, esta dada por el poder ejecutivo, ya que en la vía
administrativa, además de promover la paz y seguridad, evita que se realicen
actos inadecuados que favorezcan a intereses de algunos funcionarios,
promoviendo sus propias reglas que no siendo legales se asumirían como tales.

En el orden administrativo, se legislan normas generales acerca de las

obligaciones que tiene el órgano administrativo, respecto a sus relaciones con
los ciudadanos.

Si bien existen leyes administrativas, estas no son específicas, teniendo

en cuenta que una Institución debe tener reglas claras para procedimientos
internos, que regulen y marquen los preceptos básicos de un procedimiento.

Por ello se propone la implementación de un “Reglamento de Procesos

y Procedimientos Administrativos para Calificación de Años de Servicio”,
de manera tal que se podrá contar con un reglamento que haga cumplir con

1
eficacia transparencia los trámites emitidos dentro de la Unidad de Calificación
de Años de Servicio.

La presente investigación se encuentra enmarcada, dentro del campo del

Derecho Administrativo y de Seguridad Social, por ello se tomara como método
descriptivo inductivo ya que el tema de prestación de servicios públicos se
realiza a todos los funcionarios de todas las entidades del Estado Boliviano.

Consideramos necesario abordar el tema por dos razones principales. La

primera se basa en cambios contemporáneos que vienen operándose en la
Administración Pública. La segunda razón se fundamenta en la falta de claridad
conceptual de legislar y dar aplicabilidad a la reglamentación de procesos y
procedimientos dentro de la Unidad de Calificación de Años de Servicio.

La estructura de la misma contará con siete capítulos los cuales se

desarrollarán de la siguiente manera: Capítulo I Marco Metodológico en el que se
encuentra delimitado el tipo de investigación la justificación, hipótesis y los
objetivos que pretendemos lograr. El Capítulo II desarrollo la Teoría del Estado y
la Administración Pública. El Capítulo III describe la teoría de los Servicios
Públicos. Capítulo IV. Desarrolla el acto administrativo y define el Procedimiento
Administrativo en Bolivia. El Capítulo V realiza una comparación con la
legislación Española y Paraguaya y describe Base normativa Nacional. Capítulo
VI. Las Conclusiones, Recomendaciones y propuesta y todo esto apoyado con
un acápite de anexos.

2
 CAPÍTULO I
MARCO METODOLÓGICO

1. ENUNCIADO DEL TEMA DE TESIS

―REGLAMENTO DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

PARA CALIFICACIÓN DE AÑOS DE SERVICIO‖

2. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

La Unidad de Calificación de Años de Servicio es la única entidad a nivel

nacional autorizada, para efectuar la Calificación del tiempo de servicios
prestados por funcionarios públicos de entidades comprendidas dentro del
Poder Ejecutivo.

Si bien existen diferentes procesos administrativos, y como consecuencia

lógica la identificación, trayectoria, seguimiento y sobre todo el control de
trámites que se realizan dentro de las oficinas, este proceso no tiene el respaldo
normativo legal de un Reglamento que marque dichos procedimientos.

No existe ningún aspecto procedimental que haga efectivo el

procedimiento regulado en un Reglamento, teniendo como consecuencia lógica
la utilización de la vÍa de reclamo verbal, medio que el funcionario de la Unidad
de Calificación de años de Servicio escoge por no tener ningún tipo de seguridad
y conocimiento en la vía administrativa.

No es suficiente una formulación organizativa, sino además una

complementación de Reglamentación de Procedimientos que sea simple
sencilla y eficaz para que los servidores públicos logren materializar tanto sus
trámites como para los funcionarios permitir emitir documentos respaldados, con
normativa clara y legal.

3
3. PROBLEMATIZACIÓN.

La ausencia de un Reglamento dentro de la unidad de C.A.S, permite la

vulneración de normas y los derechos que tienen los funcionarios públicos al
solicitar su trámite.

En la actualidad no existe un Reglamento de Procedimientos, que realice

el seguimiento, identificación, trayectoria de los trámites de Calificaciones de
Años de Servicio.

La propuesta planteada a través de una normativa legal interna, podrá dar

seguridad, celeridad, transparencia, eficacia y cumplimiento al procedimiento del
trámite realizado.

Este Reglamento, Permitirá a la Institución emitir trámites con respaldo

normativo, realizando un seguimiento y control interno de las gestiones
solicitadas.

3.1. Determinación del Problema

¿La implementación de una Normativa de Procesos y

Procedimientos en la Unidad de Calificación de Años de
Servicio permitirá una mayor celeridad, eficacia y
transparencia en el Desarrollo Institucional?

4
4. DELIMITACIÓN DEL TEMA DE LA TESIS

4.1 DELIMITACIÓN TEMÁTICA

La investigación se delimita dentro del área socio jurídico, comprendida

dentro del área Administrativa, con el objetivo de implantar el Reglamento
de Procesos y Procedimientos mediante el cual se realizara el
seguimiento y control del trabajo realizado dentro de la Unidad de
Calificación de Años de Servicio.

4.2. Delimitación Temporal

El proceso de investigación: estudio y análisis, abarca los periodos

comprendidos entre octubre de 2007, y concluirá a Diciembre 2009

4.3. Delimitación Espacial

De manera particular la investigación se realizará en las oficinas de la

Unidad de C.A.S. de la ciudad de La Paz y de manera general esta
abarcará los nueve departamentos y 3 Provincias, donde contamos con
oficinas regionales y provinciales.

5. FUNDAMENTOS E IMPORTANCIA DEL TEMA DE LA TESIS

Para ofrecer un mejor servicio a los funcionarios públicos, el Reglamento

de Procesos y Procedimientos de la Unidad de Calificación de Años de Servicio,
permitirá realizar un trabajo más transparente y seguro a los beneficiarios de las
entidades del Estado boliviano, para que sus solicitudes de certificados, sobre

5
años trabajados en el sector público estén garantizados, dentro de mecanismos
legales establecidos.

Siendo el certificado de Calificación de Años de Servicio un documento

válido y necesario para todo funcionario público el cual le permite efectuar
trámites de Categorización, incremento en el bono de antigüedad, determinación
y obtención de días de vacación, cuando corresponda y para el trámite de
jubilación ante el SENASIR, según el sector al que pertenezca sean estos: Poder
Central, Descentralizadas, Educación, Salud y Policía y Militares para Jubilación.

Justificándose el presente proyecto en la medida que el proceso de

Calificación de Años de Servicio, presenta áreas técnicas y operativas

Lo más importante es que los derechos tanto de la persona que solicite su

tramite como el que otorga estén protegidos jurídicamente, a través de
procedimientos efectivos .

Lo básico y trascendente es que las garantías establezcan un régimen de

seguridad jurídica.

6. OBJETIVOS DEL TEMA DE TESIS

La presente investigación se enmarcará en el logro de los siguientes

objetivos planteados:

6.1. OBJETIVO GENERAL

Implementar un Reglamento de Procesos y Procedimientos

Administrativos que acoja todas las etapas de elaboración de un trámite, con la

6
finalidad de procurar el eficiente funcionamiento operativo de la Unidad de
Calificación de Años de Servicio (C.A.S.).

6.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

 Describir la relación de la teoría del Estado con el Acto y Hecho

Administrativo, su aplicación en el contexto público.

 Determinar cuales son los elementos y características de los servicios

públicos

 Demostrar la inexistencia de un Reglamento de Procesos y

Procedimientos, que establezca reglas claras para la elaboración de
trámites dentro de la Unidad de C.A.S.

 Implementar el Reglamento de Procesos y Procedimientos

Administrativos normará la trayectoria de trámites que se procesan,
distinguiendo el recorrido de los mismos.

 Determinar cuales son los elementos y características de los Servicios

públicos estableciendo su importancia y características dentro de la
Administración Pública.

 Definir las características del Procedimiento Administrativo en el contexto

Nacional.

 Establecer la Normativa Jurídica con la que se sustenta la implementación

de un Reglamento de Procesos y Procedimientos Administrativos dentro
de una institución Estatal.

7
  Realizar un análisis exegético en la que está inserta la Calificación de
Años de Servicio a nivel nacional y extranjero como referencia jurídica.

7. MARCO DE REFERENCIAL

7.1 MARCO HISTORICO

A lo largo de su trayectoria histórica de la Unidad de Calificación de Años

de Servicio, no se establecen normas que regulan los pasos de elaboración de
trámites dentro de esta Institución, haciéndose imprescindible y de vital
importancia la implementación de un Reglamento que establezca los
Procedimientos, para dichos actos que son vitales en una Institución que presta
servicios de tanta importancia a nivel nacional y a todo el Sector Público.

La historia institucional es larga y se inicia en 1950 con la recopilación de

registros de pagos a funcionarios públicos a agrupados bajo el denominativo de
―Calificación de Gestiones Anteriores.‖.

Por D.S. 22165 de fecha 5 de Abril de 1989 en su Art. 16 Dispone la

transferencia de la Unidad Central, Departamentales y Distritales de calificación
de años de servicio, administrativos y docentes y la de despachos oficiales, junto
a los Items de personal y archivos de dichas unidades han sido transferidas de la
Contraloría General de la República al Ministerio de Finanzas. Con
atribuciones de la Secretaría Nacional de Hacienda, de organizar y crear
Sistemas Operativos para mejorar el trabajo, emitiendo las normas
administrativas adecuadas, con el propósito de mejorar la eficiencia de los
servicios del CAS.

8
 El 30 de Julio de 1993, por D.S. No. 23577, se dispone la disolución del
Centro Nacional de Computación (CENACO) y la transferencia de todos sus
activos y pasivos al Tesoro Nacional.

Para cumplir las funciones que desarrollaba CENACO, mediante

Resolución secretarial 232 de 18 de marzo de 1994 se crea el Departamento de
Procesamiento de Datos dependiente de la Dirección General de Operaciones
del Tesoro Nacional, dependiente de las Subsecretaria del Tesoro.

Este departamento brindaba servicios a las otras direcciones

dependientes de la subsecretaría ejecutaban nuevos proyectos destinados a
resolver requerimientos de la Secretaría Nacional de Hacienda, ambas funciones
determinan la necesidad de crear una Unidad de Informática con rango de
Dirección.

La Secretaría Nacional de Hacienda, en uso de sus atribuciones por el

D.S. No. 23660 del 12 de Octubre de 1993 resuelve:

Transferir el Departamento de Calificación de Años de Servicio (C.A.S) a

las Subsecretaría del Tesoro, con los Items de personal y dependencias, a partir
del 15 de Noviembre de 1995.

La Subsecretaría del Tesoro, queda autorizada y facultada para

establecer, cobrar, fijar y administrar tasas por la calificación de años de
servicio, coordinando labores con la Dirección Administrativa de la Secretaría
Nacional de Hacienda creando cuentas fiscales específicamente para este fin.

La Subsecretaría del Tesoro, autoriza la contratación del personal

necesario, que se requiera para la ejecución del proyecto ―Sistematización del

9
Departamento de Calificación de Años de Servicio‖, a partir del 15 de Noviembre
de 1995.

El Ministerio de Hacienda, en uso de sus facultades conferidas por Ley,

resuelve:
Crear a partir del 1ro. De Enero de 1996, la Unidad de Informática con
rango de dirección dependiente de las Subsecretaria del Tesoro de la Secretaría
Nacional de Hacienda, la misma comprenderá las siguientes áreas de trabajo:

Procesamiento de Datos
Desarrollo de Sistemas
Listas Pasivas
Calificación de Años de Servicio

La Unidad de Calificación de Años de Servicio tiene las siguientes

funciones y atribuciones:

Elaborar y Entregar Certificados de Calificación, Ampliación, Modificación

del Cómputo de Años de Servicio prestados en la Administración Pública.

Desde la creación de la Unidad de Calificación de Años de Servicio y a lo

largo de su historia institucional, se le atribuye a está como ente estatal que
otorga las Calificaciones de Años de Servicio a todo el Sector Público.

Las funciones y estructura administrativa de la Unidad de C.A.S. esta bajo

tuición del Viceministerio de Tesoro y Crédito Público- Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas.

10
7.1.1. Base Normativa

Según R.S. No. 201232 de fecha 30 de Mayo de 1986, fija las tarifas para
la contraprestación del Servicio de Calificación de Años de Servicio, según
Resolución C2/181/86 del Contralor General de la República.

Mediante D.S. No. 22165 de fecha 5 de Abril de 1989, en su Art.16 inc. b),
dispone la transferencia de la Unidad Central Departamental y Distrital de
Calificación de Años de Servicio, a dependencia y tuición del Ministerio de
Finanzas.

Mediante el D.S. 23660 del año 1993 se trasfiere el Departamento de

Calificación de Años de Servicio a la Subsecretaría del Tesoro con ítems de
personal y dependencia que siguen a su cargo. La Subsecretaría del Tesoro
queda autorizada y facultada para establecer, cobrar, fijar y administrar tasas por
la Calificación de Años de Servicio (CAS), coordinando labores con la Dirección
Administrativa de la Secretaría Nacional de Hacienda, creando cuentas fiscales
específicamente para este fin.

La Resolución Ministerial No. 614 de fecha 27 de Junio de 1997,

determina que el Área de Calificación de Años de Servicio dependiente de la
Unidad de Informática creada por Resolución Ministerial No. 401 de fecha 29 de
Diciembre de 1995 pase a depender de la Subsecretaria de la Contaduría
General del Estado.

Según Resolución Secretarial No. 576/97 de fecha 30 de Julio de 1997,

con la finalidad de procurar el eficiente funcionamiento operativo y administrativo
del Departamento del CAS, la Secretaría Nacional de Hacienda con las
atribuciones contenidas en el Art. 44 el D.S. 23660 del 12 de Octubre de 1997

11
determina la necesidad de emitir el Reglamento Funcional del CAS y vigilar su
funcionamiento adecuado, la misma contiene 30 Artículos (Ver anexos **)

Con el D.S. 21156 del Año 1998, se crea el Servicio Nacional de

Administración de Personal (SNAP), como Unidad Técnica Especializada en el
área de Recursos Humanos del Estado, con tuición sobre la Unidad de
Calificación de Años de Servicio.

El D.S. 28631 del año 2006 Ley de Organización del Poder Ejecutivo,
dispone la transferencia del CAS al Viceministerio de Tesoro y Crédito Público
con todos los Items y la infraestructura a Nivel Nacional.

La Resolución Ministerial No. 632 de fecha 07 de Diciembre de 2007,

señala en su Artículo TERCERO, que el Certificado de Calificación de Años de
servicio, es el único documento oficial y válido a nivel nacional, que acredite el
tiempo de servicios prestados por los Servidores Públicos y sirve de base para el
pago de Bono de Antigüedad, Computo de Vacaciones, Ascensos de Categoría,
Jubilaciones, y otros relacionados con los años de servicio calificados.

La Resolución Ministerial Nº 181 de 22 de mayo de 2009, dispone el

ajuste de Tarifas en la Prestación de Servicios de Calificación de Años de
Servicio U-CAS,

7.1.2. Trayectoria de la Unidad de Calificación de Años de Servicio

La Unidad de Calificación de Años de Servicio es una Unidad funcional

dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas que inicio sus
actividades el 1957 con el propósito de centralizar el historial de los funcionarios
Públicos y emitir certificaciones que acrediten su antigüedad.

12
 La trayectoria de la Unidad de Calificación de Años de Servicio se puede
resumir de la siguiente manera:

1957-1988 Contraloria General de la República

1989 Decreto Supremo 22165 del 5 de abril de 1989 Ministerio de
Finanzas.
1989 Resolución Ministerial Nº 929 del 3 de agosto de 1989
Dependencia del CAS de Subsecretaria de Coordinación del
Ministerio de Hacienda.
1991 Dependencia de Subsecretaria de Administración Financiera
del Ministerio de Hacienda.
1999 Servicio Nacional de Administración de Personal (SNAP).
2006 Decreto Supremo Nº. 28631 Ley de Organización del Poder
Ejecutivo, dispone la transferencia del CAS al Viceministerio de
Tesoro y Crédito Público con todos los Items y la infraestructura
a Nivel Nacional.

7.1.3. Volumen de Información

Se tienen aproximadamente 2.105 libros empastados desde 1935 hasta

1966 conteniendo entre 400 a 500 páginas (planillas de pago).

Aproximadamente 1000 rollos de microfilm de planillas desde el año 1967

hasta 1980 (en cada rollo existen aproximadamente 1.800 hojas).

Existen más de 4000 planillas (mensuales) desde 1981 hasta la fecha,

enviadas principalmente por EX – CENACO y por las instituciones del estado.

13
7.2 MARCO TEÓRICO

En la doctrina administrativa una vez que se remiten los Reglamentos a la

teoría de las fuentes, se clasifican los actos administrativos de varias formas; de
entre ellas nos ha parecido, por sus consecuencias, la siguiente la más
interesante:

Porque pongan fin al expediente , o formen parte del mismo sin ser
resolutivos: DEFINITIVOS Y DE TRÁMITE.
Por la necesidad o no de agotar la vía administrativa antes de ir a la
Jurisdicción contencioso-administrativa: ACTOS QUE AGOTAN LA VÍA
ADMINISTRATIVA Y ACTOS QUE NO LA AGOTAN.
Por las facultades ejercitadas al dictarlos: ACTOS REGLADOS Y
DISCRECIONALES
Por la imposibilidad de impugnarlos tanto en vía administrativa como
contencioso-administrativa: ACTOS FIRMES Y CONSENTIDOS, Y ACTOS
CONFIRMATORIOS
Por la forma de afectar a la esfera jurídica de los ciudadanos: ACTOS
FAVORABLES Y DE GRAVAMEN
Según se dirijan a una persona o grupo determinado de personas, o a un
grupo indeterminado de personas: ACTOS SINGULARES Y ACTOS
GENERALES
Por la forma de manifestarse: ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS
Según que provengan de un solo órgano administrativo o de dos o más
órganos: ACTOS SIMPLES O ACTOS COMPLEJOS
Según creen, modifiquen o extingan relaciones jurídicas o se limiten a
constatar una situación jurídica ya existente : ACTOS CONSTITUTIVOS O
DECLARATIVOS
Según que se agote el acto con su ejecución o permanezca en el tiempo:
ACTOS DE TRACTO INSTANTÁNEO Y DE TRACTO SUCESIVO

14
7.2.1. Elementos de Acto Administrativo

Los elementos del acto administrativo son aquellos requisitos necesarios

para que tal acto pueda existir.

Un acto administrativo es un acto jurídico, es decir un hecho no natural que

produce efectos jurídicos, y que procede de una Administración Pública. Este
acto puede tener un contenido muy diverso, pero, como dijera ZANOBINI,
contendrá una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio.

En él pueden distinguirse un elemento subjetivo (Administración

competente), uno objetivo (contenido), uno causal (motivo que induce a dictarlo)
y uno teleológico o de fin, que en este tipo de actos jurídicos reviste una especial
importancia, y que ha de ser necesariamente la persecución de intereses
generales. Lo contrario es "desviación de poder" que conduce a la anulabilidad
del acto.

7.2.2. Elementos subjetivos: SUJETOS

Podemos distinguir entre sujeto activo y sujeto pasivo.

El primero es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus
órganos,
que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicios
de las
Administraciones).

En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, es decir, aquellos que
reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del acto administrativo.

Pero no siempre es el interesado el sujeto pasivo; así cuando la Administración

aparece como demandada por el particular ante los Tribunales su postura es de
sujeto pasivo.

15
7.2.3. Elementos objetivos: OBJETO:

Los distintos aspectos que se pueden considerar sobre el objeto son:

 el supuesto o presupuesto de hecho

Se podrá delegar el ejercicio de la competencia en otro órgano de la misma

Administración aunque no sea jerárquicamente dependiente

 No se pueden delegar las competencias :

 Que se ostentan por delegación
 Se ostentan para resolver recursos, en los órganos que precisamente han
dictado ese acto que se recurre.-
 Que se ostentan para resolver un asunto, una vez que en ese
procedimiento se ha dictado ya un informe que era preceptivo
 Sobre determinadas materias, cuando así lo establezca una ley

7.2.4. Elementos causales:

El supuesto de hecho es la descripción de las circunstancias fácticas, las

cuales al aplicarles una norma dan lugar a una o varias consecuencias jurídicas.
(El presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un funcionario hubiera
alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca. El de una
oposición el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamentos.)

También se le denomina causa o motivo legal, porque la existencia de esa

situación recogida por la ley es la causa de que se ejerzan las competencias por
parte de la Administración.

7.2.5. Fines del Acto Administrativo

La causa mediata o motivo, que es el fin particular que el sujeto (la

Administración) se propone al realizar un determinado acto ,que en nuestra

16
investigación sería la de crear un nuevo servicio público, o de hacer más
eficiente uno ya existente.

En cuanto al fin, es lo que propone conseguir el órgano al dictar el acto.

Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a
conseguir el interés general. Esta necesidad es de interés público pues al contar
con este instrumento legal se tiende a modernizar el existente.(1)

7.2.6. Historicismo teórico

Corriente teórica e interpretativa de la historia que plantea abordar la

realidad con una evolución continua. Esta corriente llega a una serie de
relativismos que niegan el carácter acumulativo de las verdades históricas. Esta
negación, asimismo, implica que nos encontramos ante una serie de ideas
distintas, sin relación entre sí y no ante un desarrollo sino ante fenómenos
aislados. Sin embargo, una sola vertiente del historicismo resultaría difícil de
encontrar, pues tanto el positivismo como el materialismo histórico presentan
elementos comunes a él, sobre todo la perspectiva de linealidad ascendente del
devenir humano(2)

La visión de establecer una normativa que regule los actos

administrativos, sea esta la base legal para consolidar un órgano de derecho
público, como es la Unidad de C.A.S., que se encuentra bajo la tuición de la
Dirección General del Tesoro, Viceministerio de Tesoro y Crédito Público-
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, con competencia en el ámbito
Nacional con independencia de gestión legal, técnica y administrativa.

Cuya misión institucional consiste en Calificar Años de Servicio a todos los

funcionarios de las instituciones públicas.
1
Constitución Política del Estado Plurinacional;Viceprecidencia de la república, Texto Aprobado Enero 2009 ,pg. 48
2
http://www.mailxmail.com/curso-corrientes-interpretacion-historica/historicismo

17
 Contemplando normativamente un Reglamento de Procesos y
Procedimientos, para realizar en función a planillas de las instituciones del
Estado y/o boletas de pago del solicitante, desde allí se realiza un seguimiento
de la trayectoria laboral del funcionario público, según la Institución en la que
prestó servicios, para establecer la cantidad de años de servicio en la misma.

De acuerdo a la cantidad de años de servicio que presta o presto, se

puede determinar el porcentaje de bono de antigüedad, a cuantos días de
vacación le corresponde, el ascenso de categorías y la jubilación, para los
funcionarios de todos los Sectores como ser: Educación, Salud, Policía,
Administración Central y Entidades Descentralizadas.

7.3 MARCO CONCEPTUAL

Los conceptos a utilizarse en la presente investigación, son los siguientes:

C.A.S. = Calificación de Años de Servicio

FUNCIONARIOS PUBLICOS = Todos los empleados de la Administración

Pública que prestan servicios en el Estado boliviano y que persiben una
remuneración economíca del tesoro General de la Nación.

INSTITUCIONES DE PODER CENTRAL = Son todas las Instituciones que se

encuentran dentro del Poder ejecutivo ( Ministerios).

INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS = Son todas las Instituciones

autarquicas que tienen independencia de gestión económica, ejemplo: ( Banco
Central de Bolivia, Alcaldías, Prefecturas, Superintendencias, Consejo de la
Judicatura, etc.)

18
TRAMITES = Requerimiento o medio por el cual requiere de un documento de
una determinada institución.

REPOSICIONES = son aquellos documentos que requieren ser nuevamente

emitidos.

CERTIFICADOS C.A.S. = Son aquellos documentos emitidos de acuerdo al

haber mensual y categoría.

IMPETRANTE= persona natural que solicita un trámite dentro de la

Administración Pública.

7.4 MARCO JURIDICO

 Las normas legales que utilizaré son las siguientes:

 Constitución Política del Estado
 Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental
 Ley 2341 de Procedimientos Administrativos
 Ley 065 Ley de Pensiones
 Reglamento Nº 822 a la Ley de Pensiones
 Decreto Supremo 23318-A Reglamento por la Responsabilidad de la
Función Pública
 Decreto Supremo 26237 modificación al Reglamento por la Función
Pública
 Decreto supremo 27113 del Reglamento a la ley de Procedimiento
Administrativo
 Ley 2027 Ley del Funcionario Público
 Resolución Suprema sobre Normas Básicas cobre Sistema de
Organización Administrativa
 Decreto Supremo 20060

19
 Decreto Supremo 21060

Las normas legales que utilice son las siguientes:

Constitución Política del Estado - Derechos Fundamentales y
Garantías Artículo 14.- Todo ser humano tiene personalidad y
capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos
reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.

Servidoras Públicas y Servidores Públicos Artículo 232.- La

Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad,
imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social. Ética,
transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez,
honestidad, responsabilidad y resultados.

Artículo 233.- Son servidoras y servidores públicos las personas que

desempeñen funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos
forman parte de a carrera administrativa, excepto aquellas personas que
desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes
ejerzan funciones de libre nombramiento.

Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales – Artículo

28.- Responsabilidad por la Función Pública.- Todo Servidor público
responderá de los resultados emergentes del desempeño de las
funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto:
a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se
determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u
omisión.
b) Se presume la licitud de las operaciones y actividades realizadas
por todo servidor público, mientras no se demuestre lo contrario.

20
 c) El término ―servidor público‖ utilizado en la presente Ley, se refiere
a los dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste
servicios en relación de dependencia con autoridades estatales,
cualquiera sea la fuente de su remuneración.
d) Los términos ―autoridad‖ y ―ejecutivo‖ se utilizan en la presente Ley
como sinónimos y se refiere a los servidores públicos que por su
jerarquía y funciones son los principales responsables de la
administración de las entidades de las que formen parte.

Artículo 29.- La responsabilidad es administrativa cuando la acción u

omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que
regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por
proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la
auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad
de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la
remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o
destitución.

Ley 2341 de Procedimiento Administrativo - Artículo 2.- (Ámbito de

Aplicación).- I. La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones
a las disposiciones de la presente Ley. Los efectos de esta Ley. La
Administración Pública; se encuentra conformada por:
a) El Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional. Las
administraciones departamentales, las entidades descentralizadas
o desconcentradas.
b) Gobiernos Municipales Universidades Públicas.

Artículo 4.- (Principios Generales de la Actividad Administrativa).- La

actividad administrativa se regirá por los siguientes principios:

21
 a) Principio fundamental: El desempeño de la función pública esta
destinado exclusivamente a servir los intereses de la colectividad;
e) Principio de buena fe: En la relación de los particulares con la
Administración Pública se presume el principio de buena fe. La
confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los
servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el
procedimiento administrativo;
f) Principio de Imparcialidad: Las autoridades administrativas
actuarán en defensa del interés general, evitando todo género de
discriminación o diferencia entre los administrados.
j) Principio de eficacia: Todo procedimiento administrativo debe
lograr su finalidad, evitando dilaciones indebidas;
k) Principio de economía, simplicidad y celeridad: Los procedimientos
administrativos se desarrollaran con economía, simplicidad y
celeridad, evitando la realización de trámites, formalismos o
diligencias innecesarias.

Artículo 16.- (Derechos de las Personas). En su relación con la

Administración Pública, las personas tienen los siguientes derechos:

a) A formular peticiones ante la Administración Pública individual o

colectiva.
g) A que se rectifiquen los errores que obren en registros o documentos
públicos, mediante la aportación de los elementos que correspondan;
h) A obtener una respuesta fundada y motivada a las peticiones y
solicitudes que formulen;
l) A ser tratados con dignidad, respeto, igualdad y sin discriminación; y
m) A exigir que la autoridad y servidores públicos actúen con
responsabilidad en el ejercicio de sus funciones.

22
Ley 065 Ley de Pensiones – Reglamento Nº 822, marzo 16 de 2011

El Parágrafo II del Artículo 45 de la Constitución Política del Estado,

establece que la Seguridad Social se presta bajo los principios de
universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión,
economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. La dirección y
administración de la seguridad social, corresponde al Estado, con control
y participación social.
En el Parágrafo III del Artículo 45 de la Constitución Política del Estado,
determina que el régimen de Seguridad Social cubre la atención por
riesgos profesionales, laborales, invalidez, vejez, viudez, muerte y otras
previsiones sociales.
La Ley Nº 065, de 10 de diciembre de 2010, de Pensiones, establece la
administración del Sistema Integral de Pensiones, así como las
prestaciones y beneficios que otorga a los bolivianos y bolivianas, en
sujeción a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado.
De acuerdo al Artículo 21 de la Ley N° 065, los beneficiarios del Pago
Mensual Mínimo, accẹderán al cambio de beneficio a Compensación de
Cotizaciones mensual.
Que el Parágrafo I del Artículo 24 de la Ley N° 065, define la
Compensación de Cotizaciones como el reconocimiento que otorga el
Estado Plurinacional de Bolivia a los Asegurados por los aportes
efectuados al Sistema de Reparto vigente hasta el 30 de abril de 1997,
que se financian con recursos del Tesoro General de la Nación - TGN.

Reglamento a La Ley 065 Artículo transitorio 11°.-

I. El SENASIR deberá remitir a las AFP y APS, información referente al
número de aportes referenciales efectuados al Sistema de Reparto de
cada uno de los certificados de Compensación de Cotizaciones - CC
emitidos y registrados con anterioridad a la publicación del presente

23
 Decreto Supremo, siguiendo lo determinado por la Ley N° 065 y el
reglamento aprobado por el presente Decreto Supremo.

II. Para este efecto, la APS definirá las estructuras de intercambio de

información mediante Resolución Administrativa, a partir de la notificación
de la misma el SENASIR tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles
administrativos para la remisión de la información.

III. Mientras el SENASIR no remita la información señalada en el

Parágrafo anterior, las AFP deberán considerar como el número de
aportes al Sistema de Reparto, los aportes registrados en la Base de
Datos del Registro de Emisión y Actualización de Certificados de CC.

Decreto Supremo 27113 del Reglamento a la ley de Procedimiento

Administrativo – Artículo 3.- (Principios). La actividad Administrativa
regirá sus actos en el marco de los principios generales establecidos en el
artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, con la finalidad de
alcanzar transparencia y eficacia, publicidad y observancia del orden
jurídico vigente.
Artículo 4.- (Garantía ciudadana). La petición es un derecho de los
ciudadanos y compromete a la administración pública a dar respuesta
oportuna y pertinente.

Ley 2027 Ley del Funcionario Público – Capítulo único, objeto,

ámbito de aplicación y principios – Artículo 2 (Objeto).- Es presente
Estatuto, en el marco de los preceptos de la Constitución Política del
Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores
públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la
dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad
en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su

24
 eficiencia desempeño y productividad.

Artículo 5º.- (Clases de Servidores Públicos).- Los servidores públicos se

clasifican en:
a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función se
origina en un proceso eleccionario previsto con la Constitución
Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las
disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen
Laboral.
b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función
pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la
Constitución Política del Estado, disposición legal y Sistema de
Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están
sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa.
c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que
realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento
técnico especializado por los funcionarios electos o designados. El
Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con
los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto,
determinará el número de atribuciones específicas de éstos y el
presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están
sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa.
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la
administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta
a las disposiciones de la Carrera Administrativa, que se establecen
en el Estatuto.
e) Funcionarios interinos: Son aquellas personas que, de manera
provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días,
ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en
tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera

25
 conforme al Estatuto y disposiciones reglamentarias.

Artículo 7º.- (Derechos).- Los servidores públicos tienen los siguientes

derechos:
d) Al goce de vacaciones, Licencias, permisos y otros beneficios
conforme al presente Estatuto y Reglamentos respectivos.

Articulo 49.- (Derecho a Vacación).- l. Los servidores públicos, tendrán

derecho a una vacación anual, en relación a la antigüedad,
conforme la siguiente escala:

- De un año y un día hasta cinco años de antigüedad, 15 días

hábiles.

- De cinco años y un día hasta diez años de antigüedad, 20

días hábiles.

- De diez años y un día o más, 30 días hábiles.

II. El Poder Ejecutivo podrá establecer un cronograma y un régimen de
vacaciones colectivas mediante reglamentación especial.
III. El régimen de vacaciones de los servidores públicos de las carreras
administrativas de los servicios de salud y del Poder Judicial, así como de la
carrera docente del servicio de educación pública, se regulará de acuerdo a sus
disposiciones legales específicas.

Artículo 50.- (Régimen de Vacaciones).- La vacación no será susceptible de

compensación pecuniaria y deberá ser obligatoriamente utilizada por el servidor
público. No será permitirá la acumulación de vacaciones por más de dos
gestiones consecutivas.

Decreto Supremo 20060 de fecha 20 de febrero de 1984 - Artículo 2º.-

Los años de Servicio prestados por los trabajadores públicos, deberán ser
reconocidos en cualquier entidad de carácter público en las cuales vayan

26
 a desempeñarse, solamente a efectos del pago del bono de Antigüedad y
del periodo de vacación que les corresponda.
Dicho reconocimiento de la antigüedad obtenida, surtirá sus efectos
legales a partir de la fecha, no procediendo en consecuencia, reintegro
alguno por concepto del tiempo anterior al presente Decreto Supremo.
Artículo 3º.- Para el derecho a la percepción de este beneficio, será
requisito indispensable la presentación del certificado de calificación de
años de servicios prestados, otorgado por la Contraloría General de la
República, en el que se acredite el tiempo de servicios continuos o
discontinuos del funcionario respectivo.

Decreto Supremo 21060 de fecha 29 de agosto de 1985 - DE LOS

SALARIOS Artículo 60.- En substitución de toda otra forma porcentual
de aplicación del bono de antigüedad, se establece la siguiente escala
única aplicable a todos los sectores laborales:

AÑOS PORCENTAJE %
2-4 5%
5–7 11 %
8 – 10 18 %
11 – 14 26 %
15 - 19 34 %
20 - 24 42 %
25 o más 50 %
Fuente: Decreto Supremo 21060 Art. 60

El monto total efectivamente percibido por el trabajador por concepto del

bono de antigüedad en aplicación de la nueva escala precedente, no deberá
ser, en ningún caso, inferior al que percibía al 31 de julio de 1985, en
aplicación de la escala substitutiva.

27
Resolución Ministerial Nº 632/2007- (Parte Resolutiva) PRIMERO.-
Aprobar el Sistema Informático de Calificación de Años de Servicio-
SICAS, integrado por los Subsistemas de Recepción, Asignación,
Revisión, Supervisión. Control de Calidad, firmas y despacho, cuya
aplicación estará a cargo de la Unidad de Calificación de Años de Servicio
dependiente de la Dirección General del Tesoro.

SEGUNDO.- Autorizar a la Unidad de Calificación de Años de Servicio,

dependiente de la Dirección general del Tesoro, a emitir Certificados de
Años de Servicio, reposiciones, Legalizaciones, Certificación de Aportes,
Desarchivo y devoluciones mediante el SICAS.

TERCERO.- El Certificado de Calificación de Años de Servicio en el único

documento oficial y válido a nivel nacional, que acredita el tiempo de
servicios por los servidores públicos y sirve de base para el pago de bono
de antigüedad, cómputo de vacaciones, ascensos de categoría,
jubilaciones y otros relacionados con los años de servicio calificados.

CUARTO I.- Todas las entidades e instituciones públicas comprendidas

en los artículos 3º y 4º de la Ley 1178, del 20 de julio de 1990, de
Administración y Control Gubernamentales, están obligadas
mensualmente a presentar sus planillas salariales a la Dirección General
del Tesoro y en el interior del país a las Regionales CAS de las capitales
de departamento, en el formato aprobado por Resolución Ministerial Nº
808 de 10 de noviembre de 2004, hasta 30 días después de efectuado del
pago.

II.- La no presentación de planillas salariales por parte de las entidades e

instituciones, dará lugar a la no atención de las solicitudes de

28
calificaciones de años de servicios de sus funcionarios.

III.- En la página Web del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

(www.economiayfinanzas.gob.bo), se publicará mensualmente la relación
de las entidades que no presentaron sus planillas salariales.
IV.- Las solicitudes de calificaciones de años de servicios de funcionarios
de entidades que financian sus haberes con recursos diferentes al Tesoro
General de la Nación, a partir de la fecha de la presente Resolución,
tendrán como base las planillas salariales proporcionadas por esas
entidades. Las solicitudes de calificación de años de servicio de gestiones
anteriores se continuarán atendiendo mediante certificados emitidos por
las entidades en las cuales trabajaron los solicitantes.

QUINTO.- Las entidades públicas que utilicen los certificados de

calificación de años de servicio para la determinación de vacaciones,
ascensos de categoría. Jubilaciones, etc., están obligadas a validar las
mismas, mediante consulta del código de Verificación, impreso en el
documento de calificación emitido por el SICAS, información que se
obtendrá ingresando a la página Web del Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas (www.economiayfinanzas.gob.bo).

SEXTO I.- Las `planillas salariales con mala apropiación de bonos,

categorías, salarios, meses de pago y otros que perjudiquen la calificación
correcta sólo podrán se enmendadas a través de la presentación de una
planilla rectificatoría de acuerdo al procedimiento establecido por la
Dirección General del Tesoro.

II.- Las rectificaciones de gestiones pasadas serán efectuadas únicamente

por personal autorizado por la Dirección General del Tesoro.

29
 SEPTIMO.- El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a través de las
instancias respectivas elaborarán los Manuales Técnicos del Sistema
Informático de Calificación de Años de Servicio-SICAS y los manuales de
funciones y Procedimientos de la Unidad de Calificación de Años de
Servicio, que serán aprobados mediante Resolución Ministerial.

8. HIPÓTESIS

Es necesario e imprescindible un reglamento de Procesos y

Procedimientos, para garantizar y establecer una forma precisa de secuencias
dentro del desarrollo de los procedimientos que se realizan dentro de la Unidad
de Calificación de Años de Servicio, respondiendo a la necesidad de realizar un
trabajo que permita mayor eficiencia, eficacia, transparencia en el desarrollo
institucional.

8.1. VARIABLES

8.1.1. Independiente

La falta e implementación de un reglamento de procesos y procedimientos

dentro de la Unidad de Calificación de Años de Servicio

8.1.2. Dependiente

Permite que se vulnere derechos y obligaciones, en la relación

administración-administrado.

30
9. MÉTODOS Y TÉCNICAS A UTILIZAR EN LA TESIS

9.1. MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN

9.1.1. Métodos generales

Análisis, que según Raúl Sandoval González ―está referido a la

descomposición de un cierto objeto o fenómeno, en cada una de
las partes que los constituyen y, en dependencia del objeto
investigado, el análisis adquiere formas diferentes‖. 3

Este método sirvió para analizar y descomponer, separar el objeto

o fenómeno de la investigación en sus partes integrantes con el
propósito de descubrir los elementos esenciales que lo conforman,
relativo a la necesidad de insertar Implementar un Reglamento de
Procesos y Procedimientos Administrativos que acoja todas las
etapas de elaboración de un trámite, con la finalidad de procurar el
eficiente funcionamiento operativo de la Unidad de Calificación de
Años de Servicio (C.A.S.).

Deducción, mediante el cual se infieren o derivan determinadas

conclusiones, a partir de premisas previamente aceptadas y que
están en correspondencia con las leyes y reglas de la lógica 4.

Mediante la deducción se pudo construir la base teórica de la

investigación es decir se ordenó las teorías, categorías, doctrina y
leyes, partiendo de algo general para llevar a conclusiones
particulares.

Inducción, la inducción sirvió para estructurar y analizar los

resultados obtenidos en la investigación, es decir desde un criterio

3
SANDOVAL GONZÁLEZ, Raúl A.; “Metodología y Técnicas de Investigación”, Edit. Salinas, Oruro — Bolivia, Pág. 55.
4
SANDOVAL GONZALES, Raúl, Op.Cip. Pág. 52.

31
 muy particular se generalizó en conclusiones generales.

9.1.2. Método específico

El método de las construcciones jurídicas, que permitirá

proponer una normativa legal interna que regule el acto
administrativo que tengan efectos jurídicos en una entidad estatal, y
en el caso particular a la Unidad de Calificación de Años de
Servicio

9.2. TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN

Las técnicas que se utilizaron en el presente trabajo de investigación

fueron las siguientes:

Por un lado se utilizó la técnica de la encuesta, para extraer percepciones

sobre la necesidad de contar con un Instrumento Legal de Procesos y
Procedimientos Administrativos para la Calificación de Años de Servicios, a nivel
nacional.

La técnica de la investigación documental especializada la misma se

utilizó para recabar toda la información documental (Leyes, Decretos Supremos,
Resoluciones Ministeriales, y Resoluciones Secretariales referente a la
problemática estudiada.(5)

5
HERNADEZ, FERNANDEZ, Sampieri; “Métodos y Técnicas de Investigación Social”, Edit. McGrawHill; DF. Mexico; 1991, Pg.37

32
 CAPÍTULO I

TEORIA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

El propósito del presente capítulo es examinar brevemente los conceptos

de Estado, poder del imperio, personalidad y capacidad jurídica que tiene el
Estado y Administración Pública. Asimismo es necesario estudiar la facultad del
Estado para emitir reglamentos de dichos actos administrativos dentro de la
Administración estatal.

No es propósito del presente capítulo analizar doctrinalmente lo que se

entiende por Estado, efectuando un análisis exhaustivo de cada uno de los
elementos que lo componen. Tampoco tendemos a enunciar concepciones que
procuren explicar el Estado en ciertos momentos históricos de la humanidad.

Sin embargo es necesario comenzar con un enfoque del concepto por

cuanto una de sus misiones centrales es satisfacer las necesidades de la
sociedad, en este caso a través de la prestación de servicios públicos. El Estado
viene a constituir la organización jurídica de la Nación.

Consideramos válida la afirmación efectuada por el profesor Agustín

Vedia al señalar que de manera implícita encontramos toda formulación de
Estado dentro de los parámetros conceptuales del Derecho. Esto debido a que
solamente mediante normas jurídicas el Estado puede organizar su estructura
interna, crear los mecanismos de vinculación entre órganos públicos y entre
éstos y los particulares; vinculaciones esenciales para que el Estado desarrolle
su actividad. A su vez el Derecho como instrumento normador de la vida en

33
sociedad encuentra en el Estado su vínculo propicio para el cumplimiento de sus
fines.

1.1. EL PODER DEL IMPERIO DEL ESTADO

El Estado por ser la nación jurídica y políticamente organizadas es el

modo por el cual las sociedades modernas se organizan a partir de era
constitucional. Dentro del constitucionalismo como una de las características
esenciales del Estado encontramos el poder público, como ―La capacidad del
Estado para mandar sobre sus súbditos y conseguir obediencia a sus
mandatos…‖.

Es a partir de la conceptualización de Poder de imperio que aparecen

formulaciones jurídicas referentes a temáticas específicas como son las de
soberanía, dominio eminente o finalidad social que tienden a demostrar la
supremacía que tiene el Estado sobre casi cualquier interés particular.

El ejercicio de la soberanía, entendida como elemento constitutivo del

concepto Estado, tiende a dar la fuerza coercitiva que necesita el Estado para
autodeterminar su organización y accionar. Es mediante este elemento que se
expresa la facultad del Estado de ―fijar su propia competencia‖. Mediante la
fijación de competencia el Estado no solo proclama sus fines sino también goza
de libertad suficiente como para señalar la forma de satisfacerlos.

1.2. FUNCIONES DEL ESTADO

Las variadas funciones atribuibles al Estado dependen de factores

políticos, internacionales, económicos y de gobernabilidad que encuentran en la
Administración el elemento necesario para plantearlos.

34
 Hoy en día la noción de Estado regulador es la que prevalece para el
campo Administrativo y es por eso que nosotros abordaremos el estudio de las
funciones del Estado dentro del contexto señalado anteriormente es el de normar
y supervisar la prestación de servicios públicos.

Como regulador el Estado encuentra en los servicios públicos una máxima

de comportamiento por cuanto la forma de satisfacer intereses colectivos
constituye la función principal del Estado y es actualmente el parámetro para su
redimensión.

1.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración Pública es ―el sistema que tiene por fin dirigir y

coordinar la actividad del Estado hacia los objetivos que se ha propuesto para el
beneficio del país‖(6)

La Administración Pública, a través de sus órganos, crea relaciones de

derecho con los administrados mediante actos jurídicos que se rigen por normas
privadas (llámese contratos) o públicas (llámese leyes, reglamentos o contratos
administrativos). Nos intensa analizar únicamente los elementos que del
régimen en los cuales la Administración actúa como persona de derecho Público.

La Administración Pública, al relacionarse con la sociedad, busca

institucionalizarse para cumplir con sus fines, que no son otros que los fines de
la misma sociedad. Necesario será señalar que la Administración Pública al ser
la expresión funcional del Estado y al gozar de una personalidad propia, es
sujeto de derechos y obligaciones.(7)

6
DERMIZAKY, Peredo Pablo; “Derecho Administrativo”; Sucre- Bolivia; 1999 edición 2001; pg 13-45
7
PARADA, Ramón; “Derecho Administrativo ”;Edit. Marcial Pons, Madrid España ; 1997;Pgs.483-486.

35
1.4. ASPECTOS GENERALES

El control administrativo como elemento central del procedimiento

administrativo. El accionar administrativo debe desarrollarse y ajustarse dentro
de las normas de derecho y a los principios generales. Al cumplimiento de los
fines públicos resulta imperioso entonces contar con un apropiado control de tal
actividad, a efecto de que cumpla con el fin para el cual fue instituido y se
adecue a la situación concreta.

De la misma manera que la función legislativa se manifiesta y concreta en

la elaboración de leyes y la judicial en la de sentencias, la Administración lleva a
cabo su actividad a través de los actos administrativos

El control a fiscalización puede llevar a cabo de diferentes maneras y es

por eso que existen diversos sistemas de control, que no se excluyen sino que
se complementan, tales como:

1.4.1. Control Administrativo.

Es el realizado por la propia administración respecto de sus actos también

llamados auto control, este autocontrol se ejerce básicamente de dos
maneras: primero por la propia administración respecto de sus actos, los
cuales autoriza, modifica sustituye o los extingue, este control es realizado
de oficio, en forma previa y posterior a la emisión del acto y segundo a
instancia del procedimiento, por medio de reclamaciones, denuncias y
recursos.

Pero cabe preguntarse: ¿sobre que versa ese control? La respuesta nos da
Juan Carlos CASSAGNE, al decir:‖El autocontrol administrativo, sea de oficio
o a instancia de parte, versa sobre la legalidad objetiva del acto

36
 administrativo, que obliga a que la actividad administrativa adecuar su
actuación al ordenamiento jurídico y la consecución del bien común y esta
legalidad esta intrinsicamente relacionada con la oportunidad y la
legitimidad.(8)

1.4.2. Control Legislativo.

Este es un control de carácter político, que se ejerce mediante pedidos de

informes, interpelaciones, nociones de control judicial, juicio político,
Cuando el autor comentado se refiere al control ejercido por el Parlamento,
lo denomina "control legislativo". Este término ha sido eliminado en las
clasificaciones elaboradas por autores modernos, aun cuando reemplazado
en oportunidades, por el de "control político", que es inapropiado. El
término, bastante generalizado, de control parlamentario, es el propio cuanto
la función de control encomendada al Parlamento o Asambleas Legislativas,
no tiene que ver con la función legislativa. Esto sería aceptar que toda la
actividad del llamado "Poder Legislativo" es "Legislación.

En el Derecho Constitucional, abarca las normas que regulan la estructura

misma del Estado, su organización entre los poderes públicos y a los
derechos fundamentales de los individuos, en tanto que constituyen una
limitación o una obligación positiva para el mismo Estado.

De la misma manera admitiéndose el principio de separación de poderes, los

órganos fundamentales por los cuales el Estado ejerce su soberanía, son los
poderes ejecutivo, judicial, legislativo y electoral

8
CASSAGNE Juan Carlos; “Derecho Administrativ2, 8º Edición Actualizada, Buenos Aires Abeledo-Perrot, 2006.pg. 123

37
1.4.3. Control Judicial.

Es el realizado por tribunales independientes, que pueden ser judiciales y

administrativos.

De lo señalado se evidencia que el control administrativo es la base del

procedimiento Administrativo, pues es la única forma de que se pueda
empezar un acto administrativo y es que el que interesa al objeto de estudio.

El control Administrativo recae sobre un acto administrativo como ya se ha

señalado el control administrativo puede ser realizado de oficio por la propia
administración o instancia de partes, pero se ejerce sobre un acto
administrativo, entendiendo por este ―La declaración unilateral efectuado en
ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos
individuales en forma directa e inmediata.

1.5. EL ACTO ADMINISTRATIVO

Parada Vázquez lo define como " Todo acto dictado por un Poder Público
en el ejercicio de una potestad administrativa y mediante el que impone su
voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o
privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa"(9)

Al decir "todo acto dictado por un Poder Público" hace referencia no solo
a los actos dictados por una Administración Pública, sino también a
determinados actos dictados por órganos constitucionales tales el Poder
Judicial, el Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo en materia de
gestión de su patrimonio, de personal, de contratos etc, y que son enjuiciables
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
9
PARADA VASQUEZ, José Ramón; “Derecho Administrativo como Organización Empleo Público”; 9na. Edición Editorial Marcial
Poncial, Ediciones Jurídicas y Sociales; Madrid España 1997; pg.101

38
" en el ejercicio de potestades administrativas" Las potestades que se ejercen
son las administrativas, encuadradas en el ejercicio de la función ejecutiva y
distinta de la potestad reglamentaria y de la función de dirección política del
Gobierno, porque en ésta última lo que se ejercita no es una potestad
administrativa sino un objetivo político.

El Estado, indica que " impone su voluntad": porque lo que caracteriza al

acto administrativo es que se trata de una declaración de voluntad, creadora de
una situación jurídica , es decir, con efectos imperativos o decisorios. Por ello la
Jurisprudencia no considera , con carácter general, acto administrativo a los
actos de trámite tales como informes, dictámenes, y otros, porque estos son
actuaciones que se dan dentro de un procedimiento, imputables desde luego a la
Administración, pero que no son decisorias , y ello se manifiesta en que no
tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales.

Y porque el acto es una declaración de voluntad también se excluyen del

concepto las simples ejecuciones materiales de actos administrativos (
ejemplo: en el derribo de una vivienda ruinosa, el acto administrativo será la
declaración de ruina y el derribo propiamente dicho es la ejecución material del
acto)

Cuando menciona "sobre otros sujetos públicos o privados" quiere decir

que aunque todas las definiciones de acto administrativo dan a entender que el
destinatario es un particular, en la actualidad son normales los actos de la
Administración que tiene por destinatario a otra Administración, e incluso están
empezando a ser normales los pleitos entre Administraciones Públicas. Bajo el
control de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que hay que excluir
aquella actividad de la Administración como persona de derecho privado, cuyos

39
actos serán enjuiciados por los Tribunales ordinarios ( ejemplo: arrendamiento
por parte de una Administración de un inmueble ). Para que exista acto
administrativo es preciso que una de las partes sea la Administración ejercitando
una potestad administrativa y por tanto sometida en su actividad al Derecho
Administrativo no al Derecho Privado.- Ha de proceder además de un sujeto de
la Administración con competencia para dictarlo (por ello tampoco lo son las
sentencias judiciales)

La declaración de deseo, es aquella por la cual la Administración

manifiesta una postura; declaraciones de deseo son las propuestas o peticiones
de un órgano a otro órgano

De juicio son aquellas por las que se califica determinado asunto

(informe) Se manifiesta en la expresión de un simple juicio

Manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes (Un

Certificado de empadronamiento; el levantamiento de actas)

Es necesario no confundir el acto administrativo con el modo de

manifestación de la entera actividad administrativa. El acto administrativo no lo
es todo en el Derecho Administrativo, por lo que debe depurarse su concepto al
objeto de diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración: Los
reglamentos y los contratos no son propiamente actos administrativos.

1.5.1. Diferencias del Acto Administrativo

Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser

expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo.

40
1.5.1.1. Diferencias con el Reglamento.(10)

El Reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en cuanto que crea

normas jurídicas, el acto es simplemente una aplicación del ordenamiento
jurídico a un supuesto determinado

El Reglamento tiene carácter impersonal, mientras que el acto supone

una individualización de la norma, suele tener un destinatario concreto (ejem: el
nombramiento o la jubilación de un funcionario)

El Reglamento no se consume con el uso que se haga de él (de un

Reglamento pueden salir innumerables actos) , sin embargo el acto se consume
con su cumplimiento, para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo
acto.

La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a

quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento jurídico; en cambio el
poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de
la Administración, su modo normal de expresarse

El Reglamento es revocable mediante su derogación, modificación o

sustitución, en tanto que el acto está afectado por una serie de límites, en cuanto
a la revocación, que impone la Ley en garantía de los derechos a que el acto ha
podido dar lugar (declaración de lesividad).

La ilegalidad del Reglamento da lugar siempre a la nulidad de pleno

derecho del mismo, mientras que la ilegalidad del acto, como regla general, solo
implica su anulabilidad

10
PARADA VASQUEZ, José Ramón; “Derecho Administrativo como Organización Empleo Público”; 9na. Edición Editorial
Marcial Poncial, Ediciones Jurídicas y Sociales; Madrid España 1997; pgs.136-140

41
 El Reglamento y el acto tienen diferente forma de impugnación ante la
Jurisdicción contencioso-administrativa

1.5.1.2. Con los contratos:

Porque el acto administrativo es esencialmente un acto unilateral, emana

de la voluntad única de la Administración, mientras que los contratos y convenios
son el fruto del acuerdo de varias voluntades, entre ellas la Administración; se
trata por tanto de una declaración bilateral.

Se suelen confundir con acto bilateral el nombramiento de un funcionario,

porque para que sea eficaz este acto ( pueda producir todos sus efectos el
nombramiento) precisa de la toma de posesión por parte del funcionario; pero
no por ello se trata de un acuerdo de voluntades, porque el funcionario se
adhiere a lo previamente establecido por la Administración para esa relación
funcionarial, no pacta nada; por tanto es un acto unilateral de la Administración
que, únicamente como requisito de eficacia, no de validez, precisa de la
aceptación por el interesado.

Para que al acto sea unilateral no es preciso que el órgano sea individual;
los actos de la Administración son unilaterales porque expresan una sola
voluntad, la suya, ya emane de un órgano individual o colegiado.- el acto
administrativo es esencialmente un acto unilateral, cuando dice " Los actos
administrativos se producirán por el órgano competente".

Tras esta depuración, se podría definir el acto administrativo como acto

jurídico unilateral de la Administración, distinto del Reglamento y consistente en
una declaración de voluntad.-

42
1.6. CLASES

En la doctrina administrativa una vez que se remiten los Reglamentos a la

teoría de las fuentes, estas clasifican los actos administrativos de varias formas:

 Porque pongan fin al expediente, o formen parte del mismo sin ser
resolutivos: Definitivos y de trámite

 Por la necesidad o no de agotar la vía administrativa antes de ir a la

Jurisdicción contencioso-administrativa: actos que agotan la vía
administrativa y actos que no la agotan.-

 Por las facultades ejercitadas al dictarlos: actos reglados y discrecionales

 Por la imposibilidad de impugnarlos tanto en vía administrativa como

contencioso-administrativa: actos firmes y consentidos, y actos
confirmatorios

 Por la forma de afectar a la esfera jurídica de los ciudadanos: actos

favorables y de gravamen

 Según se dirijan a una persona o grupo determinado de personas, o a un

grupo indeterminado de personas: actos singulares y actos generales

 Por la forma de manifestarse: actos expresos y actos presuntos

 Según que provengan de un solo órgano administrativo o de dos o más

órganos: actos simples o actos complejos

43
 Según creen, modifiquen o extingan relaciones jurídicas o se limiten a
constatar una situación jurídica ya existente : actos constitutivos o
declarativos

 Según que se agote el acto con su ejecución o permanezca en el tiempo:

actos de tracto instantáneo y de tracto sucesivo

1.6.1. Actos definitivos y actos de trámite

Dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos

conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar
lugar a actos de trámite. El último es el acto definitivo, que se plasma en la
Resolución.

Actos de trámite son, como ejemplo, los informes, dictámenes, actos de

prueba, propuestas de resolución.

La importancia de la distinción reside en que sólo los definitivos son objeto

de control y posible revisión a través de los recursos.-

Excepcionalmente también lo son los actos de trámite cuando "decidan

directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable
a derechos e intereses legítimos.-

Ejemplo: lista de aprobados de un ejercicio de una oposición.

1.6.2. Actos que agotan la vía administrativa y actos que no la agotan

Los primeros también se denominaban antes, actos que causan estado.

Esta clasificación también es importante en cuanto a que o son
susceptibles de recurso ordinario (los que no agotan la vía) o sólo

44
 contencioso-administrativo (los que la agotan), aunque a estos últimos les
cabe el recurso, potestativo para el interesado, de Reposición en vía
administrativa antes de acudir al contencioso.-

Es decir, actos que causan estado o agotan la vía administrativa son

aquellos que abren la vía jurisdiccional. Actos que no causan estado o que
no agotan la vía administrativa son aquellos que aún son susceptibles de
ser revisados en el seno de la Administración, y esto es requisito previo
imprescindible para acudir a la vía jurisdiccional.

1.6.3. Agotan la vía administrativa:

 Los actos dictados por órganos colegiados, ( órganos de Mediación,

Arbitraje, Conciliación, etc.) no sometidos a instrucciones jerárquicas,
pero respetando, eso sí, las garantías y plazos que la Ley reconoce a
todos los interesados en el procedimiento administrativo, ya que
sustituyen al Recurso de Alzada
 Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la condición
de finalizadores del procedimiento
 Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de
superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario
 Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una Ley
así lo establezca expresamente.-
 La resolución de un recurso de Alzada

A este respecto en la Administración General del Estado, agotan la vía

administrativa las resoluciones dictadas por:

Los miembros y órganos del Gobierno, en general, y en particular:

45
  Los dictados por los Ministros y los Secretarios de Estado, en las
materias de su competencia
 Los dictados por los Subsecretarios y Directores Generales en materia
de personal

1.6.4. Actos discrecionales y actos reglados

Son los que responden a las potestades del mismo nombre. Cuando una
Administración ostenta una potestad discrecional quiere decir que dispone
de un margen de elección, que le permite hacer o no hacer o elegir entre
varias alternativas.

Si la legislación habla de que la Administración "podrá" ya le está

permitiendo la discrecionalidad. Si dice "deberá" estamos ante un acto
reglado.

Sin embargo la discrecionalidad no puede referirse a todo el acto, sino sólo

a alguno de sus elementos por lo que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa no reconoce materias o potestades absolutamente
discrecionales y por tanto el acto siempre será enjuiciable por vicios de
procedimiento, error en los hechos o desviación de poder al usar la
potestad discrecional.

Ejemplo típico es la discrecionalidad técnica de los Tribunales de los

procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.-

1.6.5. Actos firmes y actos confirmatorios

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece que no son

recurribles en vía judicial tanto uno como el otro.

46
 Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos
establecidos, ya no son susceptibles de impugnación, aunque lo pudieron
ser en su momento. Es decir, aquellos actos en los que el interesado ha
dejado pasar los plazos que tenía para recurrir, en vía administrativa o en
vía judicial, por lo que el acto queda firme e inatacable. Se supone que el
interesado consiente con el vicio de que adolece el acto.-

Los actos confirmatorios son aquellos que reproducen otros actos dictados
anteriormente, y que en su día quedaron firmes. Es una estratagema
mediante la cual se presenta una nueva solicitud sobre un mismo asunto y
una vez que la Administración la deniega se intenta recurrir, cosa que en su
momento no pudo hacerse. Lo que se pretende es reabrir un debate sobre
lo que en su día quedó definitivamente resuelto por no haberse recurrido.
Para llamar confirmatorio a un acto es preciso que no recoja ninguna
novedad respecto del anterior, no solo en cuanto al objeto sino en cuanto a
los recurrentes y al órgano, y además sean idénticas las pretensiones.-

No obstante excepcionalmente, tanto en uno como en otro, se podrá pedir

la revisión de oficio (nulidad y anulabilidad) y el recurso extraordinario de
revisión que tienen unos plazos más dilatados

1.6.6. Actos favorables y de gravamen

Actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos,
decimos que amplían la esfera jurídica por cuanto favorecen al ciudadano
otorgándole un derecho, una facultad, o liberándole de una carga.

Actos de gravamen los que la restringen, imponiendo al ciudadano una

obligación, o una carga nueva, o privándole de un derecho o facultad.

Los primeros suponen una ventaja o beneficio, los segundos un perjuicio.

47
 Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos y su
importancia radica en el procedimiento estricto establecido legalmente para
su anulación o revocación.- Además no necesitan , ni motivación al
dictarlos, ni apoyarse en una norma con rango de ley, y excepcionalmente
pueden ser retroactivos.-
.-Ejemplos: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, etc...

Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o Derechos de los
individuos o les imponen sanciones.

Por ello su procedimiento de producción está protegido con muchas

garantías para los ciudadanos: trámite de audiencia al interesado, que en
este caso es inexcusable; y motivación del acto al imponer la carga; siendo
siempre irretroactivos.

Por el contrario su revocación es muy fácil, con el único límite de que la

revocación no sea contraria al interés público, el principio de igualdad, o
suponga una dispensa no permitida por la Ley

Ejemplos: ordenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones...

1.6.7. Actos singulares y generales

Según que los interesados sean uno, dos o muchos, es decir, que los
destinatarios sean concretos o indeterminados.-

El singular no es necesario que tenga un destinatario único; porque puede

ir dirigido tanto a una sola persona como a un grupo determinado de
personas (Asociación de Vecinos) y sigue siendo singular .

48
 Ejemplo típico de los actos generales es un concurso u oposición.
De los singulares, el reconocimiento de un trienio a un funcionario.

1.6.8. Actos expresos y presuntos

Por el modo en que se exterioriza la resolución puede ser expresa, cuando

se formaliza por escrito u oralmente. Presunta cuando no se dice nada. Se
remite en este punto al tema del silencio administrativo, que como se verá
puede ser positivo (entendiéndose concedido lo que se solicitaba) o
negativo (por lo que se entiende denegada la pretensión)

De todas formas, conviene recordar que la LRJPAC, establece la

obligación de resolver de la Administración de modo expreso, es decir que
la Administración debe dictar una resolución, formalizada en un documento
escrito que debe ser notificado personalmente a los interesados, bajo
sanción de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo
así.

En cuanto al silencio lo veremos en otro punto del tema.

1.6.9. Actos simples y Actos Complejos

Son actos simples los dictados por un solo órgano (El nombramiento de un
funcionario por el Alcalde)

Son actos complejos los dictados por dos o más órganos (Acuerdo de
varios Ayuntamientos para constituirse en Mancomunidad)

No debe confundirse los actos complejos con los dictados por los órganos
colegiados, porque pese a estar integrado por una pluralidad de personas,
cuyo voto forma el acta administrativo que se adopte, no manifiesta al

49
 exterior una pluralidad de voluntades, sino una sola voluntad: la del órgano
colegiado.-

Actos constitutivos y actos declarativos:

Actos constitutivos son los que crean, modifican o extinguen una relación o
situación jurídica (ejemplo: la jubilación del funcionario, por la que se
extingue la relación jurídica funcionarial que tuvo con la Administración)

Actos declarativos son los que se limitan a constatar o acreditar una

situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella (ejemplo: la expedición de un
certificado de empadronamiento)

Actos de tracto instantáneo y actos de tracto sucesivo:

Los primeros son los que se agotan con su cumplimiento: así la licencia de
obras se agota con la ejecución de dichas obras.

Los segundos son los que permanecen en el tiempo. Así la licencia de

apertura de un establecimiento de hostelería es un acto que no se agota
hasta que no cese el funcionamiento del establecimiento, pudiendo la
Administración adecuar la licencia a las nuevas normativas(11)

11
PARADA VASQUEZ, José Ramón; “Derecho Administrativo como Organización Empleo Público”; 9na. Edición Editorial Marcial
Poncial, Ediciones Jurídicas y Sociales; Madrid España 1997; pgs.92-117.

50
1.7.2. La competencia

Es la medida de la potestad atribuida a cada órgano y vendrá siempre

establecida por una norma. Se distribuye entre los órganos que integran la
Administración, atribuyendo a cada uno de ellos una determinada esfera de
actuación, un marco de competencia.

Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma

impersonal, de manera que los funcionarios que tienen el mismo empleo
tienen las mismas competencias.

El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar

actos administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa
de la que aquellos actos son su manifestación.

La extensión de la competencia a los titulares de los órganos se mide en

función del territorio, de la materia y de la jerarquía.

 En función de la materia, supone la asignación a cada órgano de un

conjunto de asuntos delimitados, sobre los que solamente él será
competente
 En función de la jerarquía de los órganos, esos asuntos se reparten ;
lo que lleva, generalmente, a atribuir los asuntos más importantes a
los órganos superiores y los de menor importancia a los órganos
inferiores- Los inferiores no pueden invadir la esfera de competencia
de los superiores

El vicio de incompetencia siempre provocará la nulidad del acto cuando lo

sea por razón de materia o territorio. La incompetencia jerárquica es

51
siempre relativa pues es susceptible de convalidación por el superior
jerárquico. Si no se convalida si que se puede anular el acto (anulabilidad)

Además la competencia puede limitarse también temporalmente. (ejemplo:

la disponibilidad sobre los créditos presupuestarios solo se tendrá durante
el ejercicio presupuestario)
Luego para que un órgano sea competente han de concurrir todos los
requisitos citados: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo

Otros motivos de nulidad o anulabilidad surgirán en cuanto a la investidura

del funcionario o autoridad. Hay que recordar que lo que perfecciona la
condición de funcionario, además del nombramiento, es la toma de
posesión. Por lo tanto serán funcionarios de hecho los que habiendo sido
nombrados no han tomado posesión, o bien habiendo sido cesados,
continúen dictando actos.

Un motivo que no suele implicar la invalidez del acto (a menos que haya
sido determinante su actuación para la resolución adoptada), pero que hay
que subrayar es el deber de abstención que se corresponde con la
obligación de imparcialidad de los titulares de los órganos administrativos.
Los motivos de abstención están tasados por la ley y lo veremos al hablar
del procedimiento.

Pero si el funcionario no se abstiene, cuando se den las causas para ello,

podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de
la tramitación del procedimiento.

La recusación, única cuestión incidental que paraliza el procedimiento se

resolverá por el superior jerárquico del recusado, y contra su resolución no

52
 cabrá recurso alguno., aunque podrá ser alegada en el recurso que contra
el acto que termine el procedimiento interponga el interesado.
Además, como veíamos, el acto administrativo debe producirse " por el
órgano competente"

1.7.3. Voluntad.

Es considerada como un impulso psíquico un querer, la intención, la actitud

consiente y deseada. En la voluntad no predomina la autonomía, puesto
que esta es individualista, lo que significa que es contraria a la finalidad del
interés público que persigue la administración. La voluntad se conforma a
diferencia del Derecho Privado por elementos subjetivos consistentes en la
voluntad de los sujetos u órganos titulares de la administración, objetivos
compuestos por los procedimientos manuales.

Tal situación obedece al hecho de que ―quienes deciden en nombre de la

administración pública- no reciben las consecuencias de sus decisiones‖.
Por lo tanto, la voluntad de la persona física queda exenta de la voluntad de
la administración.

1.7.4. Objeto.

Es la materia o contenido del acto, es decir, es aquello sobre los que incide
la declaración administrativa. El objeto debe contener ciertos requisitos: a
de ser lícito, posible y determinable. Es decir que se refiere a que el acto
sea real y pueda ser materia de la actuación administrativa, de acuerdo a la
Ley, que sea posible su realización y expresarse de manera clara y precisa
a fin de que el administrado a quien se dirige el acto esta en aptitud de
conocer plenamente su contenido.

53
El motivo también llamado presupuesto de hecho y causa, se refiere a los
antecedentes que preceden y provocan el acto. No es lo mismo, motivo
que motivación, puesto que entre ambos existen diferencias, el primero es
la expresión de autoridad y el segundo se refiere a las consideraciones
relativas a las circunstancias de hecho que se formulan por la autoridad.

54
 CAPITULO II
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2.1. EL "OBJETO" DE LA ADMINISTRACIÓN

El objeto esencial de la Administración Pública, en todas sus

manifestaciones, sean éstas externas o internas, vale decir jurídicas o no
jurídicas; de ahí que, antes de definir aquel derecho, resulte aceptable saber qué
ha de entenderse por Administración Pública. Conocido el "objeto" del derecho
administrativo, se verá luego en qué consiste éste. Es un plan lógico.

Pero antes de hacer referencia específica a la Administración Pública, que es

una de las funciones estatales, corresponde decir dos palabras respecto a las
funciones del Estado en general.

2.2 LA EXISTENCIA DEL ESTADO Y LA NECESIDAD DE SATISFACER LAS

NECESIDADES DEL GRUPO SOCIAL

La experiencia universal demuestra que para lograr tal satisfacción es

indispensable, en último término, la coacción. Esto se logra mediante el
imperium —poder— del Estado, que se hace efectivo en cualquiera de los
órdenes donde éste desenvuelve su actividad.

En términos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones:

Legislación, Justicia y Administración, cuyos respectivos "órganos" ejercitan
partes o secciones del "poder" del Estado.

Pero adviértase que el "poder" del Estado es único; las "funciones" son
múltiples. Las "atribuciones de las funciones a los órganos no constituyen

55
división de poder sino distribución de funciones". "En lugar de una12 separación
de los poderes, podrá hablarse más bien de una separación de las funciones''.

La llamada ''división de poderes" es una medida para evitar el despotismo,

impidiendo que el ejercicio todas las funciones estatales quedase concentrado
en una sola mano, en un solo órgano. Con ello tendióse a asegurar los
beneficios de las libertades públicas e individuales. Pero no se trató de una
"división de poderes", sino de una "distribución de funciones".

El "poder" del Estado se actualiza en la "función'' asignada a sus "órganos"

esenciales, que son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal
se manifiesta, pues, en las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, que,
como bien dijo un autor, son los medios para la realización de los fines estatales.

No hay que confundir "poder", que es atributo estatal, con "potestades", que,
en lo que respecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una fun-
ción, verbigracia de la función correspondiente a la Administración Pública, pues
ésta, ciertamente, tiene diversas potestades: la reglamentaria, la imperativa, la
sancionara, etcétera. Dichas “potestades” constituyen un reflejo cualificado del
"poder" general del Estado, pero no pueden confundirse con este "poder". No
resulta, entonces, acertada la posición de Hauriou, quien pretende distinguir
entre "poder" administrativo y "función" administrativa: el "poder" no es
precisamente "administrativo", sino "estatal", vale decir es un atributo del Estado,
y no de la Administración; esta última no hace otra cosa que "actualizar" o
"manifestar" la parte pertinente del poder del Estado.

1
Villegas Basavilbaso, tomo 1 a, página 36. "En realidad, dice este tratadista, el poder del Estado es tino solo, pero diferenciadas
son sus funciones jurídicas" (tomo 2a, página 220). Fraga, refiriéndose al Estado, dice que en la práctica se usan indistintamente los
términos "atribuciones" y "funciones", pero que éstos hacen referencia a nociones diferentes, por lo que es preciso darles su
significación exacta. Para él '"las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones" (Gabino Fraga, página 33); pero
este concepto no es concluyente ni satisfactorio, pues, contrariamente a lo que expresa Fraga, podría decirse que las
"atribuciones" constituyen la forma dé ejercicio de las "funciones". Quizá esta última sea una noción más precisa y aceptable, tanto
más cuanto las "funciones" se hacen efectivas mediante el "poder" estatal. Cuando se habla de "atribución de funciones a los
órganos", debe entenderse que se trata de "asignación" de funciones a los mismos.

56
 Cada uno de los órganos esenciales —legislativo, ejecutivo y judicial—,
aparte de sus propias funciones específicas, ejerce o realiza otras de la misma
naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás órganos. El Congreso
legisla, juzga y ejecuta o administra. El ejecutivo administra y ejecuta, pero
también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurre con el órgano judicial:
juzga, sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otros donde
actúa ejecutivamente o como administrador. De modo que la función
administrativa no está circunscripta a uno solo de los expresados órganos: si por
principio constituye la función específica del ejecutivo, es en cambio compartida
por los órganos legislativo y judicial; algo similar ocurre con las funciones
legislativa y judicial. Pero el carácter substancial y distintivo de estas actividades
no se modifica, cualesquiera fuesen los organismos que las produzcan o el
procedimiento que se utilice para su producción. Es por eso que en los estudios
científicos del derecho administrativo predomina la concepción "objetiva" de Ad-
ministración Pública, en cuyo mérito pertenece a la órbita del derecho
administrativo la regulación de cualquier acto de función administrativa, aunque
no sea cumplido por el llamado "Poder" Ejecutivo13.

El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislación,

ejecución y justicia) varía con relación a la ley y con relación al tiempo. El órgano
legislativo dicta o crea la ley, la altera y la suspende según su voluntad y
conforme con la Constitución; el ejecutivo cuida que la ley se cumpla y se
observe; el órgano judicial la interpreta y aplica, cuando se suscitan
controversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho u omitido bajo su
imperio. De manera que el legislativo omitido bajo su imperio. De manera que el
legislativo se ocupa principalmente del futuro, el ejecutivo del presente que el
judicial es retrospectivo, obra sobre lo pasado. Dedúcese de esto que la
actividad de la administración es continua, permanente, mientras que la actividad

13
Puede verse: Villegas Bas::Vilbaso, tomo 1 º, páginas 71-75.

57
legislativa y la judicial no revisten ese carácter ya que aparecen como
intermitentes o discontinuas.

De todo lo dicho despréndese que, con referencia a la actividad del Estado,

no corresponde hablar de “separación de poderes”, sino de ―distribución de
funciones‖ entre los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. Cada uno de éstos
ejerce una sección del “poder” general del Estado. Los constitucionalistas hablan
de “división de poderes” continúan influidos por la grande obra de Montesquieu
o, posiblemente, por el distinto criterio o por el diferente punto cíe vista —con
relación a los administrativistas— con que afrontan el estudio de esta cuestión.
En cambio, siempre respecto a la actividad del Estado, los administrativistas
modernos ya hablan de "distribución de funciones", de "funciones del Estado", de
"órganos y funciones". Los constitucionalistas consideran esto asunto con criterio
"político", en tanto que los administrativistas lo hacen con criterio puramente
"jurídico", vinculándolo a la organización administrativa y a la adjudicación de la
respectiva competencia a los distintos órganos.

2.3. LA NOCIÓN CONCEPTUAL DE ADMINISTRACIÓN

Considerada ésta como una de las funciones esenciales del Estado, es

controvertida en el terreno doctrinario. Las opiniones son harto diversas o
variadas. No sólo se requiere caracterizar la Administración frente a las otras
funciones esenciales —legislación y justicia— sino que, además,
corresponde optar por el punto de vista en que será considerada: el objetivo,
substancial o material, o el punto de vista subjetivo u orgánico.

En éste, como en todos los supuestos en que se debaten cuestiones

semejantes, nada se ganaría pasando revista a las distintas nociones
conceptuales o definiciones propuestas por los autores. No sería ése un
método científico, de resultados concretos y positivos. Por el contrario, JUZGO

58
que, previamente, corresponde hacer una generalización de los respectivos
conceptos; después una síntesis de ellos, para llegar luego a la noción o
definición respectiva.

La doctrina predominante, con todo acierto, al referirle a la

Administración Pública no considera a ésta en sentido orgánico o subjetivo,
sino desde el punto de vista material, substancial u objetivo; vale decir, la
Administración resulta caracterizada en base a la naturaleza jurídica Interna del
acto administrativo, con total prescindencia de la índole del órgano o del agente
productor del acto. Se prescinde, pues, del "autor" del acto: solo se tiene en
cuenta el "acto" en sí mismo. Tal es el criterio con que será considerada la
Administración Pública en la presente obra. Lo que ha de definir una
institución es la "substancia" de la misma, no la "forma" ni el "autor" de los actos
respectivos: la "forma" y el ―autor ‖ sólo constituyen elementos contingentes.
Puede, entonces, haber "Administración" no sólo en la actividad del
ejecutivo, sino también en parte de la actividad del órgano legislativo o de la
del órgano judicial.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española,

etimológicamente "administrar" proviene del vocablo latino "administrare", de
ad, a, y ministrare, servir. De modo que etimológicamente su significado es el de
"servirá". Ello traduce la idea de "acción", "actividad", tendiente al logro de un
fin. Pero el significado etimológico no es el significado jurídico, máxime si a la
idea de administración se la relaciona con la actividad del Estado.

59
2.4. VARIAS SON LAS CONCEPCIONES EXPUESTAS PARA DAR LA
NOCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LAS PRINCIPALES SON
LAS SIGUIENTES:

2.4.1. Administración como actividad equivalente a la de gobierno.

Esta idea tiene un origen histórico. Antaño "gobierno" comprendía

todas las actividades del Estado: legislación, justicia y administración. Pero
durante el proceso de la evolución del Estado, esas ramas fuer on
separándose entre sí, una después de la otra. La primera en separarse fue la
justicia. Con la formación del nuevo derecho constitucional, la legislación
aparece luego en situación de oposición respecto a la restante actividad del
Estado. Finalmente, para toda la actividad que no es justicia ni legislación, se
introdujo la palabra administración, aunque no para reemplazar la actividad de
gobierno, sino para designar una nueva rama de actividad que, desprendiéndose
aun del gobierno, aparece colocada al lado de la justicia, formando como el
opuesto de ésta.

Lo cierto es que actualmente toda la actividad del Estado hallase atribuida

a esas tres ramas especiales: legislación, justicia y administración. Ellas no le
dejaron al gobierno sino lo que les es común. Hoy se entiende por gobierno la
alta dirección, la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el
sentido de una buena política y de interés general.

El "gobierno" de un país -el del nuestro por de pronto- no está circunscripto a

una de las expresadas ramas especiales (legislación, justicia y administración):
hállase ínsito en las tres ramas simultáneamente; por eso sería incorrecto
asimilar el órgano "ejecutivo" a "gobierno", y por eso mismo en el actual proceso
cíe la evolución del Estado sería impropio asimilar "Administración" a "gobierno".

60
2.4.2. Administración como actividad subordinada a la de gobierno.

Ya Otto Mayer expresó que hoy se entiende por gobierno la alta

dirección, la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el
sentido de una buena política y del interés general.

Sí gobierno es "dirección", Administración es "acción complementaria".

Serrigny expresó que se trata de una misma escala ocupada por un solo poder,
bajo nombres distintos. Se llama gobierno en los grados superiores, y
Administración en los inferiores.

Para Esmein, más que la acción de dirigir, lo que caracteriza la obra de

gobierno es la acción de impulsar gobierno, dice, es impulsión. Administración es
acción subordinada, no espontánea. La sociedad política es como una máquina.
El gobierno es el motor. Los funcionarios de la Administración son los órganos
de transmisión y las piezas de la máquina.

Desde luego, "administrar" es una actividad subordinada a la actividad de

gobierno. Pero como el "gobierno" no está concretado exclusivamente en el
órgano "administrador", la noción de "Administración" no queda aclarada con
decir que es una actividad subordinada a la de gobierno: aún faltaría expresar
las notas específicas de '"Administración" que permitirán diferenciarla de la
"legislación" y de la "justicia".

2.4.3. Administración como actividad total del Estado (Constitución y

Administración)

Stein, en Alemania, continuando la labor de otros juristas, intentó dar un

nuevo concepto de Administración: el opuesto a Constitución. En esta doctrina,
la Administración se refiere a todo el Estado y a la totalidad de su actividad para

61
el cumplimiento sus fines. Constitución equivale a estructura y actividad
funcional.
Garcia Oviedo, tomo pagina 7
Administración supone actividad teleológica. La primera es voluntad. La
segunda, acción.(14)

Este criterio ha sido objetado por Merkl, porque si la Administración

coincide con la actividad total del Estado, esta teoría coincidirá con la teoría del
Estado. En tal situación, dice, no hay necesidad de un nuevo nombre para la
totalidad de las funciones del Estado, sino de un nombre diferenciativo para una
de sus funciones especiales.

Por otra parte, como bien se ha dicho, no es exacto que toda la actividad
del Estado sea administrativa. La actividad de los órganos estatales no siempre
es de carácter administrativo.

2.4.4. Administración como actividad del Poder Ejecutivo.

Algunos tratadistas, como Santamaría de Paredes, en España, y Waline,

en Francia, han considerado a la Administración como la actividad que realiza el
Poder Ejecutivo. Igual tesis siguió en Francia Carre de Malberg, según lo
recuerda Laubadére.

Esta concepción no es aceptable-. 1) porque considera a la

Administración desde el punto de vista orgánico o subjetivo, temperamento
deleznable, según quedó de manifiesto al comienzo de este parágrafo,
rechazado por la doctrina dominante; 2) porque, aparte de lo anterior, cabe

14
García Oviedo, tomo 1º, página 7- José Gascon y Marín: “Tratado de
Derecho Administrativo”, tomo 1º, páginas 31 y 32, Madrid 1948, decima
edición.

62
recordar que no sólo administra el órgano "ejecutivo", sino también el legislativo
y el judicial.

2.4.5. Administración como actividad estatal que tiene en mira el

funcionamiento de los servicios públicos.

Este criterio constituye la esencia de la tesis seguida por Duguit y

actualmente por Laubadére.

Lo juzgo carente de base, por cuanto los servicios públicos, strictosensn,

no constituyen la única actividad de la Administración. Fuera del "servicio
público" aún existe un amplio margen para el desarrollo de la actividad
administrativa.

2.4.6. Administración como actividad del Estado que no es legislación ni

justicia.

Esta teoría, llamada también "residual", considera "Administración" toda la

actividad del Estado que no es legislación ni justicia. En términos generales, esta
tesis es exacta, pues, efectivamente, Administración es la actividad estatal que,
con relación a la actividad total del Estado, resta después de deducidas la
legislación y la justicia. No obstante, es una tesis inaceptable, pues, pre-
viamente, requiere determinar qué es y qué. ha de entenderse por legislación y
por justicia, datos éstos no revelados por la teoría en examen.

Como lo recuerda García Oviedo, a este concepto de Administración,

puramente negativo, lo explica una razón histórica. Originariamente fue
considerada la total actividad estatal de un modo unitario. Más tarde logró
independencia la justicia, y posteriormente la legislación. Lo que quedó, por
exclusión, fue llamado Administración.(15)

Garrido Falla “Tratado de Derecho Administrativo” tomo 1º, páginas 29 y 39, Madrid 1961; Duguit, “Tratado de Derecho
15

Constitucional” tomo 2º, página 289,

63
2.4.7. Administración de acuerdo con el contenido de los actos de la
actividad del Estado (Duguit).

León Duguit, el eminente jurista francés, considera que la diferenciación

de las funciones estatales debe resultar del "contenido" de los actos, con
prescindencia de los órganos de que emanan. Podrá haber un carácter "formal"
diferente de acuerdo al órgano o agente productor del acto; pero desde el punto
de vista "material" el acto no altera su substancia, cualquiera sea su autor.

Para Duguit las funciones jurídicas del Estado se determinan según la

modificación que el acto produce en el ordenamiento jurídico. Deben
considerarse como integrantes de la función administrativa todos los actos
jurídicos que no sean "actos-reglas", pues éstos constituyen el objeto de la
función legislativa.

Considera dicho jurista que sólo hay tres categorías de actos jurídicos: los
actos-regias, los actos-condición y los actos subjetivos. Los primeros integran el
contenido de la función legislativa. Los actos condición y los actos subjetivos
forman el contenido de la función administrativa 16. Los actos condición y los
actos subjetivos forman, pues, el contenido material de la función administrativa,
cualesquiera sean los órganos o los agentes de que ellos emanen. Incluye en el
concepto-de acto administrativo a todas las operaciones "materiales" realizadas
para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, entrando tales actos
en el contenido de la función administrativa considerada desde el punto de vista
jurídico.

16
“Acto condición” es el que tiene por objeto colocar a un individuo en una situación jurídica impersonal, o de hacer regular
el ejercicio de un poder legal (Jéze: "Los principios generales del derecho administrativo", edición española, Reus,
Madrid 1928, página 55; además, edición española, Depalma, Buenos Aires 1948, tomo 1 a , página 48). Véase, asimismo,
Duguit, tomo 1 a , página 328.

64
2.4.7.1 .La tesis de Duguit ha sido objeto de críticas

Se ha dicho que la teoría de dicho maestro sobre los actos jurídicos forma
parte, como un todo indiviso, de su concepción realista del derecho, y que, por
consiguiente, la crítica a esta última tiene validez para demostrar si es o no
errónea la diferenciación de las funciones legislación y administración teniendo
en cuenta exclusivamente esos dos tipos de actos. El destacado jurista pretendió
substituir el sistema tradicional de los derechos legales por otro que no admite
sino deberes jurídicos. Su "regla jurídica" no reconoce ningún derecho;
únicamente deberes jurídicos. Pero no advirtió que tener deberes y carecer de
derechos es el destino cíe los esclavos. Su idea hallase totalmente fuera de la
realidad.

También se objetó dicha teoría porque, de acuerdo con ella, la actividad

reglamentaria, que es típicamente administrativa, quedaría desplazada al campo
de la legislación. Para Duguit los reglamentos constituyen ejemplos netos de
actos-reglas.

2.4.8. Administración como actividad de órganos ejecutivos dependientes.

Merkl.

Merkl es, en principio, un partidario de la teoría que considera

Administración todo lo que no es legislación ni justicia. Pero si bien está
conforme con ese punto de partida, no considera que esa sola afirmación baste
para caracterizar la actividad de la Administración: juzga indispensable
diferenciar Administración de legislación y Administración de justicia, para luego
dar la noción conceptual de Administración.

Sus puntos de vista ofrecen reparos y, por ello, no son aceptables. No

obstante, su razonada construcción merece y debe ser conocida: implica un
plausible esfuerzo para ciar la noción conceptual que aquí se busca.

65
 Con referencia a la legislación, opta por el sentido "formal" de ella; si así
no fuere, y se aceptare el sentido "material" de legislación, se excluirían de la
esfera de la Administración las ordenanzas, reduciéndose el campo de lo
administrativo. Además, la ley "formal" ha de deferirse a actos "generales", y no
a actos individuales: cíe lo contrario el ámbito de la legislación crecería a costa
de la Administración y de la justicia, pues en éstas abundan los preceptos
jurídicos individuales.

A la diferencia entre legislación formal y Administración la funda en la

respectiva distancia a la Constitución: la legislación es ejecución inmediata de la
Constitución; la Administración es ejecución mediata de la misma. Si la
legislación es ejecución inmediata de la Constitución, la Administración lo mismo
que la justicia es ejecución de la legislación; vale decir, la Administración es una
actividad sublegal.

A su vez la diferencia entre Administración y justicia actividades estatales

sublegales estaría dada por la situación jurídica del órgano en relación con
órganos del mismo complejo orgánico. En la justicia existe absoluta
"coordinación" de órganos; en la Administración, junto a la coordinación, existe
"subordinación" de órganos.

La situación jurídica del órgano judicial es distinta a la de los órganos

administrativos. Estos últimos se encuentran vinculados por las "instrucciones",
las cuales no se conciben en el ámbito judicial.

En mérito a las consideraciones precedentes, Merkl entiende por

Administración las funciones de aquel complejo orgánico regido por relaciones
de dependencia que se revelan en el derecho a dar instrucciones del órgano
superior y en el deber de obedecerlas del órgano inferior.

66
 Como ya lo expresé, la teoría cíe Merkl no está exenta de reparos. El
propio Merkl se encarga cíe advertir que esa teoría falla cuando se consideran
los órganos "superiores" de la Administración, los cuales por su posición no
dependen de órgano alguno, faltando así, con relación a esos órganos
superiores, la "subordinación" característica en los órganos administrativos,
pues, evidentemente, esos órganos superiores no están subordinados a otro
órgano administrativo. "No podernos negar, dice Merkl, que ni con este criterio,
definitivamente aceptado, se puede establecer una separación completamente
satisfactoria entre la Administración y otros campos funcionales. Porque, si de
una manera general, la dependencia caracteriza a la Administración en su
totalidad, se dan, sin embargo, manifestaciones fronterizas en la administración
no afectadas por esa dependencia. Si los órganos de la administración son
dependientes, es natural que tienen que existir órganos cíe los cuales dependan,
sin que éstos, a su vez, vuelvan a depender de otros órganos administrativos.
...En cierto dominio fronterizo de la administración nos encontramos, por lo tanto,
con la misma independencia de los órganos y de las funciones que en toda la
justicia".

El criterio propuesto por Merkl para diferenciar la función legislativa de la

función administrativa y judicial, basada en la respectiva distancia a la
Constitución, en cuyo mérito la legislación es ejecución inmediata de la
Constitución, mientras que la Administración y la justicia implican ejecución
mediata y a través de la legislación, ha sido desestimado, por cuanto los hechos
lo desvirtúan. Villegas Basavilbaso advierte que ''de acuerdo con esa distinción,
un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo en ausencia de ley estableciendo
reglas de derecho administrativo, por ejemplo: el régimen del derecho de reunión
o el de la función pública, sería un acto de legislación, en contradicción con la
naturaleza propia de esos actos que son verdaderamente administrativos.
Además, si la nota diferencial entre Administración y justicia está dada en esta
teoría por la subordinación jerárquica en el orden administrativo y la

67
independencia en el orden judicial, los actos de jurisdicción voluntaria, que
siempre han sido clasificados como de administración, serían actos
jurisdiccionales (judiciales). Finalmente, no es exacto, por lo menos en el
ordenamiento jurídico argentino, que en todos los casos el juez ni la
Administración ejecuten la ley a través de la Constitución, esto es, en forma
mediata, por cuanto su primer deber es la aplicación de la Constitución, o lo que
es lo mismo, la ejecución de la norma fundamental".

2.4.9. La Administración como actividad del Estado que debe ejercerse

dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley.

Distinguidos tratadistas suelen dar como nota característica de la actividad

administrativa, la de que ésta ha de ejercerse dentro del orden jurídico y de
acuerdo con los fines de la ley. Villegas Basavilbaso precisa su idea en los
siguientes términos: "El Estado moderno tiene límites en su actividad,
demarcados por normas de derecho, y, por lo tanto, la Administración, que es
una de sus manifestaciones jurídicas, debe obrar normalmente en la órbita de
aquéllas".

Disiento con tal criterio. El deber de actuar dentro del orden jurídico y de
acuerdo con los fines de la ley no es nota exclusiva de la actividad
administrativa, sino también de la función legislativa y de la judicial. ¿Acaso el
legislador, respecto a las leyes que emite, no debe respetar el orden jurídico
establecido en la Constitución? Además, en el cumplimiento cíe sus funciones,
incluso el legislador debe respetar las "finalidades constitucionales", bajo pena
de emitir leyes nulas17. Algo similar ocurre con la actividad judicial.

17
La Constitución faculta al Congreso para crear "impuestos", pero éstos han de tener finalidades "públicas". Si así no
ocurriere, y el tributo tuviese en realidad por objeto favorecer intereses "privados", la ley respectiva sería inconstitucional,
porque no es ta ría de a cuerdo c on la s perti nentes fi na lida des de la Constitución. La Corte Suprema de Justicia de la
Nación tuvo oportunidad de declarar la inconstitucionalidad de leyes impo s i t i v a s afretadas del vicio de referencia. Una
de las reglas que derivan del debido proceso substantivo, dic e Juan F. Linares, es la de que los Impuestos deben ser
creados con fines públicos ("El debido proceso como garantía innominada en la Constitu ción Argentina", pagina 38,
Dueños Aires 1944)

68
 Aparte de lo anterior, cuando un jurista se refiere a la actuación del Estado
actual, del Estado normal, virtualmente hace referencia al Estado de Derecho,
que, como bien se dijo, a diferencia del Estado de policía, únicamente se
desenvuelve "secundum legem"18. Ese es el concepto ―jurídico‖ del Estado
actual, del Estado normal, al que se hace implícita referencia cuando se habla
del "Estado". En consecuencia, y siendo así, dar como nota específica de la
actividad del Estado, o de la de uno de sus órganos esenciales, que la misma
debe desenvolverse dentro del orden jurídico, resulta redundante, porque va cíe
suyo que la actividad estatal cualquiera sea el órgano del mismo que se
considere debe armonizar con dicho orden jurídico, encuadrando en él. No es
menester, entonces, incluir en una definición, como nota específica, lo que
constituye un presupuesto general e ineludible. Todo esto es de particular
aplicación a la actividad administrativa.

Tampoco es menester especificar en una definición, por ser ello

redundante, que la actividad administrativa debe hallarse de acuerdo con los
fines de la ley. Es elemental que debe estarlo, y de ese supuesto se parte. Si la
Administración no actuase de acuerdo con los fines de la ley, sus actos serían
írritos, por ilegítimos, sea esto por exceso cíe poder o por desviación de poder.

Cierto es que, con relación a la ley, hay quien coloca en situación distinta
a la Administración y a la justicia. La idea se expresa gráficamente trazando una
línea que sería el derecho objetivo. La actividad legislativa estaría sobre esa
línea, pues el legislador sanciona la norma, la modifica, la extingue; la actividad
judicial estaría en la línea, porque el juez obra siempre "declarando" el derecho;
la actividad administrativa estaría debajo de la línea del derecho objetivo. Esto
podría servirles de base a los que, en la definición de Administración, incluyen
como nota específica que la misma debe actuar dentro del orden jurídico, o bajo
18
Linares Quintana: “Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional”, tomo 1 º , página 88. "El Estado normal, dice Jellinek,
fue definido, tanto antiguamente cuanto en los tiempos modernos, como aquel en el que domina la ley, esto es, como
aquel en el cual la Administración y la actividad jurisdiccional tienen por fundamento reglas de derecho. Las modernas
teorías del Estado de D erecho formula das por M ohl, Stahl y Gneist, no han aña dido ninguna nueva nota a las
doctrinas de Pla tón y Aristóteles sobre el Estado legal" ("Teoría General del Estado", página 464).

69
el orden jurídico. Pero también disiento con la idea expuesta por el autor
últimamente citado. Con relación a la ley, la situación de la Administración y de la
justicia es la misma: ambas están por debajo de la ley. Dijo Fleiner: "En tanto
que los organismos administrativos estén sometidos a las reglas de derecho, su
posición con respecto a la ley es la misma que la de los tribunales". Cada una en
su esfera, la Administración y la justicia tienen el mismo fin: aplicación del
derecho19; la aplicación del derecho por la Administración y la justicia podría res-
ponder a fines o miras distintos, pero ello no quita que, con relación a la ley, la
situación de ambas sea la misma: actividades estatales sublegales.

No es justificable, pues, incluir como nota específica en la noción

conceptual o definición de Administración, que ésta debe desenvolver su
actividad dentro o bajo el orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley.

No siendo aceptables las tesis expuestas para dar la noción conceptual de

administración y para fijar las características específicas de la actividad ad-
ministrativa, es necesario, para llegar a dicha noción, establecer cuáles son las
características de las distintas actividades estatales (legislación, Administración y
justicia), para luego determinar qué distingue la actividad administrativa de las
actividades legislativa y judicial.

45
La legislación supone siempre la creación de una regla de derecho . Si
bien a tal regla se le atribuye habitualmente el carácter de "general" y
"abstracta", puede darse el caso de leyes aplicables a un hecho o supuesto
''individual". Pero la legislación no es actividad inmediata, sino "mediata", lo
mismo que la actividad judicial: a través de la legislación el Estado establece
cómo determinados intereses deben ser atendidos, pero no los atiende

19
"Desde el punto de vista de la ley, el fin de la justicia y de la Administración es aplicación del derecho" (Merkl, página 38). Además: del mismo autor,
páginas 41-43- "En realidad, dice Merkl, entre una actividad apoyada en la ley, como sería la justicia, y una actividad dentro de los límites de la ley, como
sería la Administración, no existe la menor diferencia objetiva en modo alguno, sino puramente terminológica" (página 43).

70
directamente; con la función judicial, el Estado dispone que la voluntad legislativa
sea cumplida, pero no es ella quien la hace efectiva.

La "jurisdicción" fija en los casos individuales el derecho incierto: es, pues,

una actividad "concreta". Pero no es una actividad "inmediata". Su "fin" esencial
es la tutela o defensa del derecho objetivo; la protección de los derechos
subjetivos lograda con el acto jurisdiccional traduce un momento secundario y
una consecuencia de lo anterior. La función judicial se ejercita en el "interés de la
ley", es decir objetivamente. El juez, como el legislador, hallase "supra-partes", el
administrador "es parte". "Para la justicia y en esto estriba la diferencia entre ésta
y la Administración su propio fin es la aplicación del derecho, en tanto que
respecto de la Administración la aplicación del derecho no es más que el medio
para un fin".

La "Administración" es una actividad "concreta" y "práctica", ¿En qué

consiste esa actividad? Consiste en actos jurídicos y en operaciones materiales.
Es, además, una actividad "inmediata", pues la realizan y llevan a cabo los
propios órganos administrativos con el objeto de lograr los fines que la motivan.

Por otra parte, como ya quedó dicho en un parágrafo precedente, con

relación al tiempo la Administración es una actividad "permanente" o "continua"
del Estado (actúa para el "presente"), en tanto que la legislación y la justicia son
actividades intermitentes o discontinuas, que obran con relación al futuro o al
pasado, respectivamente.

No faltaron quienes consideran el "libre arbitrio" como elemento esencial

de la Administración, presentando a ésta en evidente contraste con la justicia,
que se somete a la ley. Este punto de vista, dice Fleiner, se basa en un error: en
el Estado de Derecho sólo se concibe una "Administración conforme a la ley".

71
 Pero la actividad administrativa no sólo puede consistir en actos
individuales o particulares, sino también en actos de contenido general,
verbigracia, los "reglamentos" que, a pesar de su contenido abstracto, han de
tenerse como actos administrativos (reglamentos de "ejecución" y "autónomos").
El reglamento es un acto administrativo general. Es un acto administrativo en
sentido formal. ''No puede existir duda al respecto: en el plano formal el
reglamento no es ley".

El precedente análisis permite establecer los caracteres específicos de la

Administración, como así las diferencias y eventuales afinidades intrínsecas con
la legislación y la justicia. De ello resulta que la Administración es una actividad
"permanente", "concreta", "práctica" e "inmediata"; todo esto con las parti-
cularidades y el alcance a. que también hice referencia.

En su mérito, sobre tales bases, puede definirse la Administración como la

actividad permanente, concreta y práctica, del Estado que tiende a la
satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos
que lo integran.

En la definición de Administración no bata con hacer referencia a las

―necesidades del grupo social‖ (o necesidades colectivas, como generalmente
dicen los autores); es indispensable agregar que esa actividad estatal puede
tender, también, a satisfacer necesidades de los ―individuos‖ que integran dicho
grupo, pues, en efecto, la actividad de la Administración no siempre tiende a
satisfacer necesidades ―generales‖, sino resolver situaciones ―particulares‖ de los
individuos; verbigracia, cuando otorga una concesión de uso sobre el dominio
público.

En el terreno doctrinario abundan las más variadas definiciones o

nociones conceptuales de Administración Pública. Cada autor propone la suya,

72
de acuerdo con su concepción sobre la materia. La definición que he dado
responde a los puntos de vista expuestos.

―El régimen del Estado de Derecho se establece, dice Carré de Malberg,

en interés de los ciudadanos y tiene por fin especial preservarlos y defenderlos
contra la arbitrariedad de las autoridades estatales‖… ―El Estado de Derecho se
establece simple y únicamente en interés y para la salvaguardia de los
ciudadanos; solo tiende a asegurar la protección de su derecho o de su estatuto
individual‖. La Corte Suprema de Justicia de la Nación sigue dicho criterio; en
una de sus sentencias dijo: ―Las disposiciones constitucionales establecidas en
garantía de la vida, la libertad y la propiedad de los habitantes del país,
constituyen restricciones establecidas principalmente contra las extralimitaciones
de los poderes públicos‖.

No deben vincularse o adscribirse el Estado de policía o el Estado de

Derecho a una forma determinada de gobierno, pues, tanto uno como otro
pueden darse, indistintamente, en cualquier forma de gobierno, ya se trate de
una monarquía o de una república, de una democracia o de una oligarquía. La
calidad de "Estado de policía" o de "Estado de Derecho" no depende de la forma
de gobierno, sino del régimen jurídico que impere en el respectivo país. En este
orden de ideas, sería impropio vincular, por ejemplo, la existencia del Estado de
policía a la monarquía absoluta, o la del Estado de Derecho a la república.
Tampoco es admisible vincular el Estado de Derecho al Estado constitucional,
pues no todo Estado constitucional es Estado de Derecho: para que un Estado
constitucional sea, a la vez, Estado de Derecho, debe reunir determinadas
características.

¿En qué forma inciden el Estado de policía o el Estado de Derecho en la

Administración? ¿Cómo se manifiesta ésta en esos tipos de Estado? La
Administración en el Estado de policía se halla legalmente incondicionada,

73
mientras que el Estado de Derecho ofrece una Administración condicionada
legalmente. El Estado de policía es un Estado sin derecho administrativo; el
Estado de Derecho lo es con derecho administrativo. La Administración del
Estado de policía se caracteriza por un poder discrecional ilimitado, y porque el
individuo o administrado carece de acción para discutir u oponerse a las
resoluciones de la autoridad. En cambio, en el Estado de Derecho el individuo o
administrado posee acción para conseguir el respeto de su derecho. La Ad-
ministración del Estado de Derecho se realiza con sujeción a un derecho
administrativo que condiciona al órgano administrativo como el derecho judicial
condiciona al juez, y que reconoce derechos subjetivos del individuo o
administrado. En el Estado de Derecho existe un ordenamiento jurídico
administrativo que pone frenos o límites a la arbitrariedad de la Administración. "

La Administración actúa, pues secundum legem. Ya en un parágrafo

anterior quedó dicho que, con relación a la ley, la Administración, lo mismo que
la justicia, es una actividad estatal "sublegal". Incluso en ejercicio de su actividad
discrecional, la Administración debe desenvolverse infra legem, pues la actividad
discrecional debe mantenerse dentro del ámbito demarcado por la ley, cuya
"finalidad" debe ser rigurosamente observada.

Los "límites" puestos a la actividad de la Administración pueden hallarse

establecidos en "interés privado" (de los administrados) o en "interés público". A
su vez, los límites establecidos en "interés público" pueden resultar, según se
trate de actividad reglada o de actividad discrecional, de normas jurídicas (leyes
materiales y formales), o de normas no jurídicas (éstas corresponden a citados
que, en la especie concreta, se vinculan a exigencias de la técnica o de la
política, y que representan el "mérito", "oportunidad" o "conveniencia" del acto; el
comportamiento o la actitud de la Administración deben acomodarse a dichos
datos) Vale decir, cuando aquí se habla de límites impuestos por normas
jurídicas y por normas no jurídicas, se quiere establecer la diferencia entre

74
límites resultantes de normas legislativas y de límites resultantes de normas o
criterios no legislativos.

Se ha dicho, además, que el principio de la 'legalidad" también le impone

a la Administración como especie de regla psicológica: la obligación de tener en
cuenta, en su acción, el interés público es ésta la finalidad esencial de toda la
actividad administrativa. El desconocimiento u olvido de este deber puede
desviar el respectivo acto, incurriéndose, por ejemplo, en ''desviación de poder",
que es una de las formas en que se concreta la "ilegitimidad".

Ciertamente, el principio de legalidad a que debe atenerse la

Administración no excluye la posibilidad de que, en circunstancias
"excepcionales", dicho principio sea soslayado y se adopten válidamente
resoluciones contra legem, verbigracia, reglamentos de necesidad y urgencia".
Pero esto es verdaderamente "excepcional" y requiere la concurrencia de
circunstancias especialísimas.

2.4.10 Guicciardi

Estudió metódicamente lo relacionado con los límites puestos a la

actividad de la Administración. Lo hace desde dos puntos de vista: 1) límites
puestos a dicha actividad por normas Jurídicas, que a su vez pueden hallarse
establecidas en interés individual o en interés público; 2) límites puestos a la
actividad administrativa por normas no jurídicas. Razona así en lo fundamental:

2.4.10.1. Límites puestos en Interés individual por normas jurídicas.

En el actual listado de Derecho, junto a la personalidad del Estado, se

reconoce y aparece la personalidad del individuo; correlativamente a esas

75
personalidades, existen otras líneas o esferas jurídicas protegidas por el
derecho; es decir que, frente al Estado, el individuo, el administrado, llene un
conjunto de derechos que debe ser respetado por aquél en el ejercicio de su
actividad. SI este respeto no se efectúa y la Administración, por ejemplo, invade
la esfera jurídica del individuo, el acto respectivo es un acto contra derecho, un
acto "ilícito"; ejemplo: apoderamiento por la Administración de un inmueble del
administrado, sin cumplir con los requisitos integrales del debido proceso legal.

Con referencia a esta ilicitud del acto administrativo emitido con

menoscabo de derechos patrimoniales del administrado, Guicciardi considera
que tal ilicitud sólo dejaría de ser tal en dos supuestos-, primero, cuando dicha
lesión patrimonial resultare de un cambio del derecho objetivo, con alcances
generales; segundo, cuando hubiere acuerdo de partes.

Esta afirmación de Guicciardi, en lo que respecta a nuestro orden jurídico,

requiere una aclaración, ya que no es posible aceptarla en la forma amplia en
que la expone. En lo que se refiere al primer supuesto —cambio del derecho
objetivo— considero que la ilicitud existiría igualmente si dicho cambio
involucrase un agravio a garantías constitucionales; esto es obvio. La legislación
no puede alterar la Constitución. Pero todo esto vinculase, además, al
interesante problema la constitucionalidad la reforma constitucional. En este
sentido, comparto la tesis de Linares Quintana, en cuanto afirma que, en nuestro
país, una Convención reformadora no puede alterar la esencia de la Constitución
sin destruir ésta, por lo que una reforma constitucional que alterase la esencia de
la Constitución vigente, suprimiendo una de sus garantías esenciales, sería írrita.
En lo atinente al segundo supuesto, va de suyo que la conformidad de partes
excluye, en la especie de toda idea de ilicitud

76
2.4.10.2. Limites puestos en interés público por normas jurídicas

Si bien en principio al derecho no le interesa cómo actúa el individuo

particular, el administrado, en cumplimiento de sus propios fines, no ocurre lo
mismo tratándose de cómo actúa la Administración, lato sensu Estado, en el
desenvolvimiento de sus actividades, pues la actividad administrativa, y la estatal
en general, deben cumplirse y desarrollarse en forma que satisfagan las
necesidades e intereses públicos, por ser este del fin de la actividad del Estado.
Por eso es que al derecho le interesa siempre cómo actúa la Administración para
lograr sus finalidades. Esto da como resultado la existencia de un conjunto de
normas legales que disciplinan y regulan todo lo atinente en la actividad
Administración, normas que Guicciardi clasifica en tres grupos que corresponden
a tres momentos distintos de la actividad administrativa 1)normas de
organización; 2) normas relacionadas con el procedimiento

Las primeras, o sea las normas vinculadas a la organización, se refieren a

la creación de los órganos administrativos y a la atribución de la respectiva
competencia.

Las del segundo grupo, o sea las atinentes al contenido del acto, se
refieren y consideran lo relativo a la voluntad administrativa y más precisamente
á la correlación que debe existir entre la voluntad expresada y la finalidad que
preténdese obtener con el acto que se emite.

El tercer grupo, el del procedimiento, comprende todo lo vinculado a las

formas de emanación del acto. La violación de cualquiera de esos tipos de
normas que implicaría, para la Administración, haber excedido los respectivos
límites puestos a su actividad. Así, por ejemplo, el desconocimiento de las
llamadas normas sobre "organización" daría lugar a un acto viciado de
incompetencia; la violación de las normas atinentes al "contenido" daría por

77
resultado un acto viciado por cualquiera de las fallas que afectan a la expresión
de voluntad, y así tendríamos un acto afectado de exceso de poder, de
desviación de poder, de error, dolo o fraude. Lo mismo ocurriría con la violación
de las normas que regulan el proceso de emanación del acto; por ejemplo, un
acto que afecte derechos subjetivos de un administrado, requiere que en su
emanación se le haya dado audiencia al interesado, que éste haya sido oído, ya
que de lo contrario se habría afectado una garantía esencial.

En síntesis: en cumplimiento de sus finalidades públicas, la Administración

debe observar y respetar los expresados tres tipos de normas que regulan su
actividad; si así no lo hace, el respectivo acto hallase viciado de "ilegitimidad".

Límites puestos a la actividad de la Administración en interés público, por

normas no jurídicas.

En el supuesto precedente quedaron analizados esos límites cuando los

mismos derivan de normas jurídicas, vale decir que textos legales. Todo ello
vinculase al ejercicio de la actividad reglada de la Administración; pero además
de este tipo de actividad, la Administración desarrolla otra actividad, la
discrecional, cuyo ejercicio depende y tiene como límites la ―finalidad‖ del acto
respectivo, pero no depende de normas legislativas concretas y preexistentes
que regulen toda la actividad administrativa.

En materia de actividad discrecional, sólo existen dos de los tipos de

normas mencionados en el supuesto anterior, que también deben observarse
escrupulosamente: lo relacionados con la organización y el procedimiento, pues
al respecto incluso la actividad discrecional debe responder a ciertos principios
legales permanentes. Así, por ejemplo, por más discrecional que se la actividad
ejercida, ésta debe ser cumplida respetando los principios sobre competencia y
forma del acto; de modo que las normas legales relativas a ―competencia‖ y

78
―forma‖ también rigen en materia de actividad discrecional. Pero no ocurre lo
mismo con el conjunto de normas relacionadas con el ―contenido‖ del acto.

En este último orden de ideas, la actividad de la Administración ya no está

regulada por normas legales prefijadas, sino únicamente por la finalidad del acto
respectivo; el límite primordial puesto a la Administración en materia de actividad
discrecional está representado por el ―fin‖. Respecto al ―contenido‖ de la
actividad administrativa, la Administración se guía por cánones y criterios de
diversa naturaleza, pero no legislativos.

Ahora bien, que no existan normas legislativas preestablecidas y que ese límite
esté dado solamente por el "fin17, no quiere decir que en este campo la actividad
de la Administración sea totalmente libre, pues la actividad discrecional es
también actividad infra legan, si bien determinada y condicionada por la ya
referida finalidad que se pretende lograr, cuya valoración, como se dijo, depende
de cánones y criterios de diversa naturaleza, pero no legislativos.

Está libertad —infra legem— de la Administración en el campo de la

actividad discrecional, determina dos tipos de discrecionalidad: la política y la
técnica.

La primera es aquella en la que el contenido del acto se determina por factores

de equidad, de oportunidad o de conveniencia; en cambio, la llamada discre-
cionalidad técnica es aquella que está dependiendo de un dictamen técnico
previo, cuya valoración definitiva queda librada al prudente arbitrio de la
Administración.

Esos elementos que constituyen e integran la discrecionalidad, sea ésta la

política o la técnica, representan el llamado "mérito" del acto administrativo; si

79
entre dicho mérito y el fin que se invocó para emitir el acto hay discordancia, el
acto pertinente estará viciado de "inoportunidad".

Tal es, en síntesis, lo dicho por Guicciardi acerca de los límites puestos a
la actividad de la Administración, conceptos que he considerado conveniente y
útil sintetizar y transcribir porque tratan el tema con criterio técnico jurídico, con
sujeción a una estructura lógica.

2. 4.10.3. La función administrativa

Puede considerarse desde dos puntos de vista fundamentales: a) el

material, substancial u objetivo; b) el orgánico o subjetivo. Algunos autores
hablan de un tercer punto de vista: el formal.

La concepción substancial, material u objetiva, considera a la

Administración teniendo en cuenta la naturaleza jurídica interna de la actividad
desarrollada, con total prescindencia del órgano o del agente productor del acto
o de la actividad. En ese orden de ideas, de acuerdo con este criterio, puede
haber actividad "administrativa", strlcto scnsti, no sólo en la que desarrolle o
despliegue el órgano ejecutivo, que es a quien normal y preferentemente le
están asignadas dichas funciones, sino también en la que, al margen de las
suyas específicas, realicen los órganos legislativo y judicial.

La concepción orgánica o subjetiva tiene en cuenta los órganos a que

normalmente les están asignadas las funciones administrativas. En tal orden de
ideas, función administrativa sería la realizada por el ejecutivo o por los órganos
dependientes del mismo. Con este criterio, la función administrativa que
desarrollen los órganos legislativo y judicial no sería tal, sino legislativa o
jurisdiccional, respectivamente.

80
 En cambio, el concepto de Administración en sentido "formal'' es
impreciso y vago. Tanto es así que algunos autores, como Fraga, Laubadére,
etcétera, lo asimilan al concepto subjetivo u orgánico 20. Para otros, como
Zanobini, la Administración en sentido formal comprende todas las resoluciones
que tengan la eficacia propia de los actos administrativos, cualquiera sea su
contenido o los sujetos de que emanen. En realidad, esto último no significa otra
cosa que la aceptación del criterio objetivo, substancial o material. Pienso, con D'
Alessio, que la consideración "formal" tiene trascendencia respecto a las
actividades legislativa y judicial, no así respecto a la actividad administrativa,
dado que ésta, en general, no requiere la observancia cíe formas especiales.

Estimo, entonces, que la consideración de la actividad administrativa ha

de reducirse a los criterios objetivo o subjetivo, debiendo optarse por uno de
éstos, todo ello sin perjuicio de lo atinente a la "forma" de los actos
administrativos, cuestión ajena a la que vengo considerando.

La concepción objetiva y la subjetiva no siempre coinciden, ya que, aparte

de que el órgano ejecutivo no reduce su actividad a funciones "administrativas"
stricto sensu, los órganos legislativo y judicial no se limitan al desempeño de sus
(funciones específicas (legislación y jurisdicción), sino que, al margen de ellas,
suelen desempeñar funciones con substancia administrativa. Otras veces, claro
está, dichas clasificaciones coinciden plenamente; tal ocurre enuncio el ejecutivo
ejerce su específica función administrativa.

Al considerar la función administrativa ¿qué criterio debe aceptarse? ¿El

objetivo o el subjetivo? Ya precedentemente, me decidí por el criterio material,
substancial u objetivo, porque lo que ha de definir una institución es la
―substancia‖ de la misma, no la ―forma‖ ni el ―autor‖ de los actos respectivos: la

20
Fraga, página 78. Este autor se expresa así: "Con el criterio formal, la función administrativa se define como la actividad que el
Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo" (lor. cit.). Laubadére dice que las dos expresiones, "formal" y "orgánica", son
empleadas aquí como sinónimas 277.

81
forma y el autor sólo constituyen elementos contingentes. Este es el criterio
predominante en la doctrina, que al respecto registra escasas excepciones.

De manera que ha de considerarse como función administrativa la

actividad de cualquiera de los órganos estatales (legislativo, judicial y ejecutivo),
si tal es la naturaleza jurídica correspondiente a la actividad desplegada, por
dichos órganos.

Presutti ha observado que la actividad de la Administración Pública para la

satisfacción de los intereses a su cargo, hallase regulada por una triple categoría
de normas, que se presentan en tres diversos campos de estudio: el de la
ciencia jurídica, el de la ciencia de la administración y el de las ciencias técnicas,
lo que determina que dicha actividad de la Administración se desarrolle en tres
direcciones diferentes: administrativa propiamente dicha, técnica y jurídica. Es
conveniente, entonces, distinguir el concepto de Administración, como actividad
dirigida a la realización de los fines públicos, respecto a esos otros conceptos
con que pudiera confundirse.

La actividad "jurídica", en el orden de ideas de que aquí se trata, consiste

en la utilización, por la Administración, de los medios e instituciones de derecho,
para sus fines (contratos, concesiones, dominio público, limitaciones a la
propiedad, etc.). La actividad "técnica" implica el empleo, por la Administración,
de los recursos de esta índole, también al servicio de los fines del Estado
(educación, enseñanza, higiene, terapéutica, etc.). La actividad "administrativa"
propende a la obtención y uso de los medios idóneos para que el Estado
satisfaga sus fines. De modo que las ciencias jurídicas y las ciencias técnicas
proporcionan a la Administración los medios que necesita para resolver su
problema.

82
 Algunos autores se han preguntado si la acción técnica es acción
administrativa propiamente hablando. Posada, citado por García Oviedo, ha
señalado claramente la distinción entre ambas, al decir que una cosa es la
satisfacción de la necesidad social contenido del servicio público, y otra la acción
de esfuerzo y de gestión indispensable para que el servicio se constituya y se
preste. Así, por ejemplo, una cosa es "desempeñar" o ejercer la función de la
enseñanza o de la beneficencia, y otra administrar semejantes intereses
colectivos. El médico no administra la beneficencia; presta el servicio o benéfico.

Pero si en sentido estricto, rigurosamente científico, la actividad técnica no

constituye verdadera actividad administrativa, porque no es actividad del Estado,
sino de los individuos que la desarrollan, en el más amplio sentido de
administración, considerada ésta como función política dirigida a la satisfacción
de las necesidades públicas, es también actividad administrativa y forma parte
del conjunto de funciones mediante las cuales el Estado cumple sus fines. En tal
sentido puede decirse que el Estado educa, instruye, socorre y cura, y que esas
actividades las desarrollan el profesor, el médico, etcétera, no como particulares,
sino como órganos que ponen por obra la voluntad del Estado.

2.4.10.4. En la distribución de las funciones estatales

Al llamado "Poder" Ejecutivo le está asignada la función administrativa, como

función específica; de ahí deriva la asimilación de "poder" ejecutivo y '"poder"
administrador.

La expresada identificación de conceptos plantea la siguiente cuestión: la

Administración ¿es un poder del Estado, o es solamente una función especial del
mismo?21. Los tratadistas dividen sus opiniones. Posada estima que no resulta

21
Gascón y Marín: “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 1º, página 147.

83
ocioso aclarar esa cuestión, a pesar de todo lo que se ha escrito acerca do los
poderes del Estado.

Un sector de la doctrina lo atribuye a la Administración la calidad de

"poder" del Estado. Thorpe, recordado por Villegas Basavilbaso, se funda para
ello en la necesidad de darle estabilidad a la burocracia. En política, dice, el
reconocimiento de este cuarto "poder" encuentra su expresión en el servicio civil,
cuya reforma implica una administración fija de los negocios. Sin duda alguna,
agrega, tendemos a la permanencia de la fuerza administrativa en el gobierno.

Estimo que tal posición carece de base lógica: no advierto la vinculación

que pueda existir entre la necesidad de darle estabilidad a la burocracia y la
existencia de un "poder" estatal. Picard sostiene, asimismo, que la Administra-
ción constituye un "poder" del Estado. Basa su opinión en la necesidad de que,
al lado de los tres poderes clásicos, exista un cuarto poder encargado de la
gestión o cuidado de los bienes del Estado; considera que la administración de
esos bienes es distinta de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Esta
opinión ha sido justamente criticada: limita el concepto de Administración al
contraerlo a una mera gestión de medios. Adolfo Posada considera que la
Administración, en principio, reúne las condiciones para ser considerada como
un poder del Estado, o sea: objeto propio, distinto y complejo, que exija un
esfuerzo particular, que suponga un momento esencial en la vida política, y que
se produzca o tienda a producirse con relieve suficiente para especificarse en
órgano adecuado. Excepcionalmente esas condiciones no concurren en los
Estados rudimentarios, donde funciones diferentes están servidas por un mismo
órgano.

Otro sector de la doctrina, en el cual me incluyo, niega que la

Administración constituya un "poder" del Estado. "Mejor que hablar de poderes
distintos es hablar del Poder del Estado y de distintas funciones del Poder, y

84
considerar la función administrativa como una de las del Estado, en la que se
manifiesta el Poder del mismo para la mejor realización de los fines públicos. No
será, pues, la Administración un Poder del Estado, al modo como se han venido
concibiendo el Poder Legislativo y el Judicial; no podremos equipararla en
absoluto al Poder Ejecutivo".

La Administración, pues, no es un "Poder" del Estado, el "cuarto" Poder en

la especie. Es sólo una de las funciones del Estado, para cuyo cumplimiento se
actualiza una parte del "poder" estatal, poder que es "único". Si el "Poder" del
Estado es único, no es posible hablar de "Poderes", sino de órganos esenciales
a los que se les asignan funciones distintas. No hay "poderes", sino "poder". La
Administración es sólo una función especializada, realizada preferentemente por
los órganos del ejecutivo.

El hecho de que a la Administración le esté asignada la misión de que la

ley se cumpla y se observe, es decir que la ley se ejecute, plantea la cuestión de
si la función administrativa es o no simple ejecución de la ley, y si, en tal sentido,
"ejecución" y "Administración" constituyen o no una misma cosa.

La Administración no es una mera ejecución de la ley. Su función es

mucho más amplia22. "Administración" presupone poder de iniciativa, con lo cual
queda excedido el marco de la simple ejecución de la norma.

En el campo de la doctrina existen dos criterios para entender lo que es

ejecución cíe la ley: o se quiere indicar que la actividad se encuentra autorizada
por una disposición legal, o bien se entiende por tal ejecución la actividad
necesaria para darle efectividad o realización práctica a la norma legislativa.

22
García Oviedo, tomo 1 a, páginas 7 y 10. Fraga, páginas 79-81; Villegas Basavilbaso, tomo 2 a , páginas 212 y 216

85
 Carré de Malberg sigue, en términos generales, el primer criterio. Para él
la función administrativa ha podido ser calificada con razón como ejecutiva,
porque en el Estado legal los poderes del administrador sólo pueden provenir de
la ley; de modo que los actos de potestad administrativa presuponen una ley en
la cual se apoyan y cuya ejecución constituyen.

Este criterio ha sido criticado con razón: 1) porque, de acuerdo a él, no

existe diferencia específica entre Administración y las otras funciones del Estado,
ya que sus respectivos órganos sólo pueden obrar en función de facultades
expresas y limitadas; siendo así, tanto la función administrativa como la
legislativa y la judicial, deberían tener, dentro de este criterio, el carácter cíe
funciones ejecutivas; 2) porque no puede entenderse como ejecución de la ley,
el uso de una autorización que ésta concede; de lo contrario habría que afirmar
que los particulares ejecutan las leyes civiles o mercantiles cuando celebran un
contrato o realizan cualquier otro acto que ellas prevén. El uso de la capacidad
legal, cíe las facultades que la ley otorga, no se ha considerado nunca como
ejecución de la ley23.

El segundo criterio también fue objetado. Muchos actos administrativos no

implican, propiamente, ejecución de leyes. Así, cuando la Administración obra en
mérito a facultades discrecionales, cuando celebra contratos y, en general, en
todos aquellos casos en que la ley no impone una obligación, sino que se limita a
autorizar determinadas actividades, no puede decirse precisamente que se esté
ejecutando la ley, por más que se esté obrando dentro de ella.

"Administración" y "ejecución", pues, no son conceptos equivalentes. El

concepto de "Administración" es más amplio y comprensivo que el de
"ejecución". Dentro del concepto de "Administración'' quedan comprendidas la
actividad ejecutiva y la actividad discrecional.

23
Fraga, páginas 79-80

86
2.4.10.5. Clasificación de la actividad administrativa

No toda la actividad de la Administración es de igual naturaleza, ni se

expresa o traduce en igual forma. Ello da lugar a diversos tipos de
administración, que permiten clasificar a ésta en mérito a la naturaleza de la
función ejercida o en mérito a la estructura del respectivo órgano. Tocio ello tiene
trascendencia jurídica.

Las clasificaciones fundamentales son dos: en razón de la naturaleza, su

función y en razón de la estructura del órgano. Además, por sus modalidades y
características, cuadra estudiar como tipos especiales de la actividad
administrativa la interorgánica y la interadministrativa.

 En razón de la naturaleza de las funciones

En este orden de ideas, la Administración puede clasificarse en activa y

jurisdiccional; interna y externa; consultiva; reglada y discrecional; de contralor.

a) Administración "activa" es la que decide y ejecuta; aquella cuya

actividad es acción y obra.

El órgano activo puede ser unipersonal o colectivo. Esto último puede

incidir en las atribuciones para "decidir" y para ''ejecutar" lo decidido: en principio,
decide el órgano, mientras que ejecuta el que lo dirige o preside.

Diríase que ésta es la Administración propiamente dicha. Por eso, en

cuanto a su funcionamiento, este tipo de administración es permanente. Sus
decisiones constituyen típicos actos administrativos.

87
 b) Administración "jurisdiccional" es la que "decide" las cuestiones
(recursos, reclamaciones, etc.) promovidas por los administrados. En estos
casos, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los órganos o
funcionarios de la Administración ejercen facultades judiciales, o sea las que, en
el orden normal de las instituciones, incumben a los jueces. Se trata de
supuestos dijo el Tribunal, en que las leyes sustraen a la intervención judicial
determinados asuntos.

"La jurisdicción, puede ejercitarse tanto por la Administración como por el

Poder Judicial, entendiendo por jurisdicción la potestad de componer los
intereses contrapuestos. En este sentido, agrega, es evidente que la
Administración tiene una potestad jurisdiccional que se manifiesta
fundamentalmente a través de la resolución de recursos. Lo que sucede es que
el Poder Judicial utiliza el mecanismo del proceso, mientras que la
Administración utiliza el vehículo del procedimiento, con las diferencias
sustanciales existentes entre ambos". Lo cierto es que si la función judicial se
lleva esencialmente a cabo por los jueces, la función jurisdiccional, en cambio,
puede llevarse a cabo también por órganos administrativos. De ahí que, en virtud
de la cabal analogía que presenta cierto aspecto de la actividad administrativa
con la actividad jurisdiccional, se hablo de actividad administrativa "para
jurisdiccional”.

Hay que distinguir, entonces, entre función jurisdiccional del órgano

"judicial" y función jurisdiccional del órgano "administrador": así como el órgano
judicial, cuya función principal o esencial es la emisión de actos jurisdiccionales,
puede también emitir excepcionalmente actos administrativos, del mismo modo
el órgano administrador, cuya misión esencial es la emisión de actos
administrativos, excepcionalmente puede asimismo realizar actos
jurisdiccionales. En la emisión cíe actos jurisdiccionales el órgano judicial se vale
del ''proceso", en tanto que el órgano administrador se vale del "procedimiento",

88
 La actividad "jurisdiccional" de la Administración tiene una gran proyección
como garantía procesal para los administrados: sólo contra los actos
administrativos en que so concreta dicha actividad, y que sean irrevisables por
vía judicial, procede el recurso extraordinario de inconstitucionalidad para ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En dos palabras: la actividad "jurisdiccional" de la Administración, según la

Corte Suprema de Justicia, se caracteriza porque en ella los funcionarios u
órganos administrativos obran como jueces, todo ello sin perjuicio de la
diferencia que existe entre la actividad jurisdiccional de los jueces y la actividad
jurisdiccional de la Administración.

Por cierto que si la actividad administrativa tuviere substancia o contenido

jurisdiccional, tal substancia o contenido se mantendrá y conservará a pesar de
que el órgano emisor del acto sea "administrativo" y no judicial: es la
consecuencia Iógica que deriva del carácter substancial, material y objetivo con
que ha de considerarse la función administrativa.

Aparte del acto administrativo con contenido "jurisdiccional", a que hice

referencia precedentemente, cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de
la Nación admitió la actuación de "cuerpos administrativos" con "facultades
jurisdiccionales", pero lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que la
validez de los procedimientos de dichos órganos hallábase supeditada al
requisito de que las leyes pertinentes dejen expedita la instancia judicial
posterior. Dando como jurídicamente aceptable la tesis de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, va de suyo que el medio idóneo para obtener que la
resolución del órgano jurisdiccional ―administrativo" .sea revisada por el
respectivo órgano "judicial", es el recurso de "apelación".

89
2.10.5.2. Administración "interna" y "externa"

Administración "interna" es Ia actividad que el órgano administrador

realiza para su propia organización, y en cuya labor no entra en relación con
terceros. Trátese de medidas o normas que la Administración se da a sí misma.
Es, por ello, una actividad no jurídica.

La Administración "externa" trasunta la actividad que el órgano

administrador desarrolla en su vinculación con terceros. Trátase, pues, de una
actividad jurídica.

El contenido de esos tipos de administración incide en los conceptos de

"acto de administración" y de "acto administrativo". El acto de administración
corresponde a la actividad interna de la Administración; el acto administrativo
corresponde a la actividad externa de la misma.

La actividad "externa" tiene por objeto la satisfacción de los intereses

públicos, cuya gestión le compete a la Administración. La actividad "interna" no
tiene ese objeto, sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente.

De lo dicho dedúcese que el fundamento de la actividad administrativa

"externa" es la ley, lato sensu. En el Estado de Derecho, todo acto de este tipo
debe fundarse en una norma jurídica. En cambio, la actividad "interna" constituye
el ejercicio del poder de auto organización, que no implica una simple facultad,
sino un "poder-deber" que ha de ejercitarse de conformidad con los principios de
una buena administración.(24)

24
VIDANGOS,Eduardo; ”Comentarios al Procedimiento Administrativo”, pg. 198, Barcelona 1959.

90
2.4.10.5.3. Administración "consultiva"

Es una actividad "preparatoria'' de la manifestación '•activa" de la

Administración. Consiste en una función de colaboración. Por eso es que
generalmente aparecen vinculadas estas dos formas de la actividad
administrativa.

La actividad "consultiva" se justifica por el carácter "técnico" en su amplio

sentido que revisten ciertas decisiones administrativas. Con ello tiéndase a lograr
el mayor acierto en la decisión.

Los órganos consultivos generalmente son colegiados, pero pueden ser

"individuales”. Cuando dichos órganos revisten carácter colegiado, reciben el
nombre de "consejos", "juntas", "comisiones", etcétera.

Los órganos de referencia, sean individuales o coegiados, pueden ser

"permanentes" o sólo "transitorios", e incluso "ad-hoc".

En las administraciones simples o sencillas las operaciones de

administración activa y consultiva pueden o suelen hallarse a cargo del mismo
personal u órgano; pero cuando la actividad del Estado se torna compleja,
129
resulta conveniente la existencia de órganos consultivos específicos .

El dictamen que emita el órgano consultivo no libera de responsabilidad al

13
funcionario que ejecuta tal dictamen °: el único responsable de la resolución
final es el órgano activo que la emite; el órgano consultivo carece cíe
responsabilidad en la especie. Tal es el principio. El dictamen sólo contiene una
opinión "técnica", en el amplio sentido; consecuentemente, traduce una
[actividad "lícita" del órgano asesor, actividad que termina coala mera emisión
del parecer. Siendo así, es obvio que el dictamen emitido en esas condiciones

91
no le trae responsabilidad alguna a quien lo emitió, aunque el órgano que lo
requirió incurra después en responsabilidad al hacer suyo y llevar a cabo al
consejo en el dictamen. El órgano consultivo, por principio, no es responsable
11l)bis
por las consecuencias de su dictamen . El propio Código Civil contiene un
"principio" que corrobora lo expuesto; "el cumplimiento de una obligación legal no
puede constituir como ilícito ningún acto".

Con relación al órgano consultivo, hay autores que mencionan tres clases
131
de dictámenes: facultativos, obligatorios y vinculantes . Los facultativos son los
que la Administración no está obligada a requerir, por lo que, si voluntariamente
los solicita, no está obligada a aceptar sus conclusiones. Los obligatorios son los
que, si bien la Administración está obligada a solicitar, no está obligada a
conformarse con ellos. Los vinculantes serían los que la Administración está
132
obligada a requerir y aceptar sus conclusiones . Presutti estima que, en el
supuesto de dictámenes vinculantes, si la Administración no requiere el dictamen
o no sigue sus conclusiones, tal comportamiento vicia de legitimidad el res-
133
pectivo acto . Disiento con tal criterio. Ningún dictamen de órganos
"consultivos" puede tener semejante alcance; si la ley le atribuye tales efectos, el
dictamen dejará de tener carácter "consultivo", debiéndose regir entonces por
133 bis
otras reglas . La "esencia" de tales dictámenes y la índole de las funciones
de dichos órganos que excluye aquellos efectos.

Por último, si el órgano consultivo fuere colegiado, se puede advertir que

no es necesario que sus miembros se expidan uniformemente, por
'"unanimidad"; pueden expedirse en disidencia, formando una mayoría y una
minoría. Si la Administración activa aceptare el dictamen, puede decidirse por la
opinión de la mayoría o de la minoría. Todo esto hállase de acuerdo con la
índole o naturaleza cíe los pareceres emitidos por dichos órganos.

92
2.4.10.5.4. Administración "reglada" y "discrecional"

Toda la actividad de la Administración es "sublegal", tal afirmación, que en

el Estado de Derecho tiene carácter de principio esencial, puede hallar
satisfacción en "grados" diferentes, dando lugar a dos tipos de Administración: la
reglada o vinculada y la discrecional. En forma distinta, ambos tipos de
Administración ejecutan la ley.

En ejercicio de la actividad reglada, la Administración aparece

estrechamente vinculada a la ley, que al respecto contiene reglas que deben ser
observadas. En ejercicio de la actividad discrecional, la Administración i actúa
con mayor libertad: su conducta no está determinada por normas legales, sino
por la "finalidad "legal a cumplir. Según que la actividad sea reglada o
discrecional, hay, pues, una diferente forma de actuar por parte de la
Administración, pero siempre dentro del ámbito legal.

No existe diferencia substancial alguna. Entre la actividad "reglada" o

"vinculada" y la actividad "discrecional" podrá haber una diferencia en cuanto a la
obligación o facultad del órgano público para emitir el acto, pues mientras en el
primer tipo de actividad esa obligación existe casi generalmente, en el segundo
tipo de actividades puede no ocurrir así. Pero una vez -"emitido" un acto
administrativo en ejercicio de la actividad discrecional, de él puede nacer para el
administrado un derecho subjetivo de idéntica substancia que el nacido del
ejercicio de la actividad reglada o vinculada: en ambos casos el derecho
subjetivo habrá nacido de un acto administrativo emitido en ejecución de la ley y
de acuerdo a ella.

Corresponde a la actividad interna de la Administración: a) el control

jerárquico (administración centralizada); b) el control administrativo, o control de

93
tutela (administración descentralizada o autárquica), realizado por los órganos
superiores de la Administración centralizada sobre los órganos descentralizados.
Corresponde a la actividad externa de la Administración: 1) el control
originariamente externo, vale decir referido ab-initio no a órganos
administrativos, sino a terceros, a los administrados; 2) cuando aun tratándose
de un control jerárquico o interorgánico, como consecuencia de la medida cíe
control el status jurídico de un funcionario o empleado sufra alteración o
modificación, verbigracia, a raíz de una sanción disciplinaria; en este caso va de
suyo que la actividad administrativa ha dejado cíe ser meramente "interna", pues
ha salido de su ámbito para incidir en el status propio de un funcionario o
empleado públicos que, a tales efectos, deben considerarse "terceros" Si bien el
control puede ser jerárquico, es de advertir que control es distinto a jerarquía: no
podrá decirse, por ejemplo, que la Contaduría General de la Nación sea superior
jerárquico respecto a un Ministerio. En otras palabras: la procedencia del control
no requiere necesariamente relación de subordinación: puede haber control
entre autoridades o entidades de categoría similar.

2.10.6. Administración "autárquica"

Es la que realiza el Estado a través de uno o varios dotados de

personalidad jurídica. Tal es la estructura del órgano en esta clase de
Administración, también llamada "administración descentralizada". Trátase de
una administración "indirecta" del Estado, ya que no es directamente el Estado,
sino el órgano que así se crea —"entidad autárquica", en la especie— quien
desarrolla la actividad y cumple o satisface los réspectivos "fines públicos"; para
esto la entidad autárquica dispone de libertad funcional, de "autarquía"en suma,
sin perjuicio del "control" que sobre dicho organismo "descentralizado" ejerciten
las autoridades superiores de la Administración "centralizada", o sea del órgano
Ejecutivo del Estado ("control de tutela" o "control administrativo").

94
Administración indirecta y Administración autárquica, dice con acierto Zanobini,
pueden considerarse sinónimos.

La entidad "autárquica" es, siempre, organismo estatal: pertenece a los

cuadros de la Administración Pública. En buenos y correctos principios,-no hay
entidad "autárquica" que no sea persona pública "estatal", de tipo
"administrativo". Pero esto aparece desvirtuado con las llamadas "empresas del
Estado" que, no obstante sus finalidades industriales o comerciales, muchas
veces son creadas con carácter de "entidad autárquica.

2.10.6.1. Los elementos esenciales de la Administración autárquica

Son tres: 1) personalidad jurídica del ente: trátase de una persona jurídica
de derecho público interno; 2) patrimonio afectado al cumplimiento de los fines
asignados a la entidad autárquica; 3) fin público, es decir que el organismo
autárquico tiene como razón de ser el cumplimiento de finalidades públicas, cuya
satisfacción originariamente le compete al Estado stricto sensu.

Algunos tratadistas señalan dos elementos secundarios de la autarquía: a)

creación legal directa "por el Estado; b) contralor legal directo que sobre dichas
entidades ejerce la Administración central. Pero estos elementos o caracteres,
que pueden ser exactos en algunos países, en el nuestro son harto discutibles
en cuanto a procedencia y extensión, respectivamente.

Su "fin público", que constituye la esencia de la actividad del ente

autárquico, es de substancia idéntica a la de los fines cuya satisfacción es propia
y característica del Estado, y más concretamente de la Administración Pública.
Por eso juzgo poco alabable crear "empresas del Estado" con carácter de
"entidades autárquicas", ya que el objeto de tales empresas, por ser industrial o

95
comercial, es ajeno a los fines específicos del Estado. Las empresas en
cuestión podrán ser creadas con carácter de personas jurídicas —incluso de
carácter "públi-t'u" , pero nunca con carácter de "entidades aurárquicas", pues
éstas son desprendimientos—"descentralizaciones"—, de la Administración
Pública y se crean para que cumplan fines propios y característicos del Estado:
"fines públicos". La actividad comercial y la industrial, si bien pueden ser
cumplidas por el Estado, no constituyen funciones "estatales" stricto sonstt,
"entidad autárquica" y la "empresa del Estado" son personas que, desde el punto
de vista de la lógica jurídica, difieren esencialmente entre sí por la índole de la
labor que ambas desarrollan: la primera, "funciones" actividades típicas; la
segunda, "actividades" no específicamente estatales, sino de tipo industrial o
comercial.

Más adelante, en el lugar de esta obra donde me ocupe de la

personalidad en el derecho administrativo, volveré a referirme a las entidades
autárquicas. Por ahora basta con dejar establecido en qué consiste la
"Administración autárquica".

96
 CAPITULO III

TEORIA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

El concepto de servicio público requiere de una delimitación por cuanto

tiene una significación muy amplia que se sujeta a interpretaciones afines a la
óptica con la cual se aborda su estudio.

Es la doctrina Francesa, la que más ha desarrollado la teoría del servicio

público. La corriente francesa se inclina por el estudio del servicio público desde
la totalidad del quehacer estatal. Llamada ―función del Estado‖.

Su utilización como unidad teórica será limitada únicamente al estudio de

los servicios prestados por la Administración Pública.

3.1. CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO

El servicio público puede ser definido como ―toda empresa (actividad) de

una entidad pública tendiente a satisfacer una necesidad de interés general.
Adoptamos una definición concisa pro cuanto tiene la virtud de manifestar
objetivamente los elementos que la forman. Es con la premisa señalada que
observamos la presencia de los elementos centrales de dicha definición: el
primero a la actividad desarrollada por una entidad u órgano público y el
segundo referido a interés general.

La actividad ejecutada por un órgano público reafirma la potestad

exclusiva que tiene es Estado, manifestada a través de la Administración
Pública, en la creación y el desarrollo de servicios públicos.

97
 En cuanto al interés general enunciado en el concepto precedente, es un
fiel reflejo de que el interés colectivo en una sociedad es el que debe primar al
momento de desplegar la actividad. Esta concepción se presenta bastante
abstracta por la dificultad y subjetividad que tienen los órganos administrativos
de identificar y calificar con precisión el interés colectivo.

Al momento de fijar el interés general servirá identificar los elementos

constitutivos de todo servicio público para de esta manera arrojar claridad sobre
el tema.

3.2. ELEMENTOS Y CARACTERES DEL SERVICIO PÚBLICO

Luego de referirnos al concepto de servicio público nos interesa destacar

los elementos que lo componen:

El profesor Manuel María Diez, destaca como elementos de todo servicio

público los siguientes:

Prestación de la Administración.
Prestación en forma directa o indirecta.
Satisfacción de una necesidad de interés general.
Titularidad intransferible del Estado.

Estos cuatro elementos no serán desarrollados en el presente capítulo

debido a la técnica adoptada por la investigación que analizará cada uno de los
elementos en los correspondientes incisos del marco teórico.

La doctrina, especialmente la escuela francesa, señala que todo servicio

público puede ser identificado al contener los siguientes caracteres: continuidad,
igualdad, generalidad y regularidad.

98
 La continuidad, como elemento constitutivo del servicio público, radica en
la ininterrupción en su prestación debido al interés general que satisface su
ejecución. El carácter igualitario o general se basa en que el acceso al mismo
debe ser sujeto a las mismas condiciones para con todos los usuarios; éste
elemento se denota con el término uniformidad, cuando su aplicación se
presenta en el campo de las tarifas y tasas, siendo que estas no deben
contemplar excepción alguna o albergar algún tipo de privilegios discriminatorios.
El elemento de la regularidad se basa en el acatamiento estricto a normas o
regulaciones que reglamenten su prestación.

3.3. SUJETOS QUE INTERVIENEN EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Los sujetos que intervienen en el campo de los servicios públicos son el

Estado, a través de la Administración Pública y el usuario. La relación entre
estos dos sujetos constituye la fuerza dinámica que hace posible el
funcionamiento de los servicios públicos.

El primer y más importante sujeto, el Estado representado por la

Administración Pública, se presenta como un ente público que primero identifica
los servicios públicos, los norma a través de leyes y reglamentos y los supervisa
una vez que entran en funcionamiento.

El usuario es el destinatario del servicio público, es éste sujeto quien crea

el interés general, por lo que su participación activa lo enviste de derechos y
obligaciones conforme al servicio público que presta.

99
3.4. CONCEPTO DE UTILIDAD PÚBLICA Y TITULARIDAD DEL SERVICIO
PÚBLICO

El concepto de utilidad pública del servicio público puede ser estudiado

desde diferentes ópticas, Es así que podemos analizarlo desde una óptica
estatista, sociológica, histórica, económica, jurídica o mediante interrelación de
las mencionadas disciplinas. Dejamos establecido que abordaremos su estudio
desde un óptica estatista, considerando que es el Estado, representado por la
Administración Pública, quien deberá establecer dónde radica el interés público
en determinada situación.

Reafirmamos lo señalado precedentemente al constatar que la utilidad

pública puede únicamente ser declarada por autoridad administrativa
competente; sin embargo, el órgano administrativo no puede dejar de declarar de
utilidad pública a un servicio público por cuanto este es uno de los caracteres
esenciales en los que se basa, concluyendo que no puede existir servicio público
sin declaratoria de utilidad pública. Estableciendo éste primer concepto,
deseamos continuar con el concepto de titularidad del servicio público.

La titularidad de un servicio público es atributo inherente al Estado en

razón de la utilidad pública. La importancia de referirse al concepto señalado
radica en la necesidad de diferenciar la gestión de un servicio público de su
titularidad, APRA desarrollar con mayor profundidad y precisión la figura de la
reglamentación de procesos y procedimientos.

3.5. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

La Clasificación de los servicios públicos según su naturaleza se efectúa

tomando en cuenta los variados fines asignados al Estado. Es por eso que el
concepto de servicio público, sin precisión alguna, abarca un campo tan amplio
que requeriría que se aborde el tema de una manera meramente explicativa. No

100
siendo ese el enfoque de la investigación, deseamos clasificarlo según el área
dentro de la cuál actúan, es decir como servicio público político, servicio público
social. Como ejemplos de los servicios públicos políticos rescatamos los de
resguardo de nuestro territorio (ej. El prestado por las FF.AA.), y los de orden
interno, manifestados a través de la Policía Nacional. Y los servicios públicos
propios a ser prestados por la administración. Los servicios públicos sociales
vendrían a constituir los que tienden a satisfacer necesidades básicas de una
forma lucrativa, siendo generalmente económicamente deficitarios; ejemplo de
ese tipo de servicios públicos es la educación, que no tiende a incorporar un
factor central y principalista de lucro en su prestación.

Es dentro de los servicios propios tendiente a realizar prestación de

servicios que se circunscribe la presente investigación por cuanto consideramos
como tema para otras investigaciones el discutir cobre la realidad de los
servicios públicos señalados en las dos primera categorías anteriormente
mencionadas.

Otro sistema clasificatorio bastante difundido en la teoría del servicio

público es la que parte de una diferenciación entre conceptos orgánicos y
funcionales.

El concepto orgánico que tuvo su impulsor en el tratadista francés León

Duguit, se sustenta en el hecho de concebir al servicio público como actividad
potestativa de los órganos de la Administración Pública, desde su
reglamentación hasta el control en el cumplimiento de su ejecución.

3.6. SEGÚN SU FORMA DE PRESTACIÓN

Al referirnos a la forma de prestación de los servicios públicos deseamos

abordar el estudio haciendo énfasis en las formas mediante las cuales la

101
Administración da cumplimiento a sus fines. Podemos clasificar dicha prestación
tomando en cuenta el rol de la Administración Pública en su ejecución y para ello
identificar dos clasificaciones básicas: de manera directa o mediante la
participación de personas de derecho privado.

Los servicios públicos prestados directamente por el Estado lo son a

través de órganos específicos o instituciones públicas constituidas con ese fin.

102
 CAPÍTULO IV

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA

El principio de separación de poderes establecido en la Constitución

Política del Estado, fue aplicado en Bolivia- en sentido, que el Poder Ejecutivo,
era el Poder con más fuerza y autoridad. Por tanto la hegemonía del mismo ha
imperado desde su formación en desmedro de los otros poderes.

Desde 1994 que se promulgan normas de procedimiento administrativo,

debido a que el Estado, por el proceso de capitalización (privatización) que se
instaura es esa etapa histórica, empieza a convertirse en un Estado regulador;
desde ese momento, los procedimientos se plasman en numerosas leyes que
contienen procedimientos administrativos especiales, dependiendo del área de
su aplicación. Se dan así procedimientos administrativos en el área financiera,
como la Ley del Mercado de Valores Nº 1834, de fecha 18 de marzo de 1998, la
cual en su artículo 114 regula el procedimiento administrativo por el que toda
persona jurídica o física tiene recursos en caso de sentirse agraviada o
perjudicada por las resoluciones emitidas por la Intendencia de Valores. El
procedimiento plantea, además, un Recurso de Jerárquico ante la
Superintendencia de Pensiones, valores y Seguros en el caso que el
Revocatoria resulte contrario. La citada Ley, define el procedimiento
administrativo a seguir, no se usan vocablos que son propios para este tipo de
procedimientos, tampoco se establecen plazos ni formas de presentación.
Como consecuencia de esto, todas las personas que estaban bajo la regulación
de la Intendencia de Valores no contaban con tutela jurídica adecuada; al
contrario, es muy difícil para los interesados el poder hacer valer sus derechos.

Las reclamaciones de los usuarios en contra la administración pueden

presentarse por vía administrativa. La ausencia de disposiciones legales
expresas y la existencia de procedimientos aislados e incompletos, en los que no

103
se toman en cuenta principios fundamentales de un debido proceso
administrativo interno, da lugar a que, las acciones contra la administración no
sean tomadas en cuenta, este vacío procedimental administrativo en
consecuencia se suple con normas de Procedimiento Administrativo, recursos
que muchos funcionarios públicos utilizan por no tener otra salida.

La aplicación otros recursos, se debe, no solamente a la inexistencia de

un reglamento interno, sino a que, los procedimientos administrativos existentes
no contemplan ningún aspecto fundamental propio de un procedimiento interno,
dándose lugar a su inaplicabilidad.

Las actividades que se realiza en una Institución deberá, estar presidida

por un reglamento específico que señale adecuadamente las tareas a realizarse
tomando en cuenta la relación administrativa entre el poder ejecutivo y los
funcionarios que soliciten trámites en la administración pública.

Es importante que el derecho que tiene cada usuario para la solicitud de

cualquier trámite dentro la Administración Pública este respaldado por normas
internas claras y precisas tanto para su aplicación y cumplimiento, siendo
imprescindible para su eficacia un reglamento que lo materialice.

Pablo Dermizaky afirma que en Bolivia no existe una codificación del

Derecho Administrativo, ni una legislación administrativa completa, tampoco hay,
como consecuencia de ello, normas procedimentales propias.

4.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA HISTORIA DE BOLIVIA

Históricamente, el Derecho administrativo en la República de Bolivia tiene

un desarrollo bastante coherente siguiendo las corrientes, principalmente
europeas, de esta rama del Derecho durante e siglo XIX y las primeras dos
décadas del siglo XX. Evidentemente, el Derecho administrativo, al tener una

104
gran relación con la actividad política, sigue generalmente las inclinaciones
ideológicas y los programas de los distintos gobiernos. Es importante
mencionar, que la República de Bolivia, nace a su vida independiente con una
gran carta constitucional con un contenido jurídico liberal fuertemente
influenciado por as corrientes más modernas de la época en la que es
redactada. Siendo el texto más importante en la historia de la República para la
creación de un Estado de Derecho.

Esta primera constitución boliviana, elaborada por el Libertador Simón

Bolivar, tiene características típicas de la época para un desarrollo adecuado del
Derecho administrativo boliviano. Hasta la victoria de la batalla de Ayacucho (9
de diciembre de 1824), las colonias españolas de esta parte del continente
americano vivían regidas por leyes coloniales. Sin embargo, entre 1809 y 1825
se vive en el territorio altoperuano (hoy Bolivia) la tercera etapa del coloniaje,
conocida con el nombre de Independencia. Durante este período cobran gran
vigencia las ideas de libertad, democracia, república representativa y otras que
también inspiraron las revoluciones liberales de Europa y América, gestándose
así un nuevo orden jurídico que regiría el nacimiento de la República de Bolivia.

Simón Bolivar, quien proclamó tras la victoria de Ayacucho que ―la causa
de los derechos del hombre‖ había triunfado, encarnaba los valores y principios
que legitimaron la independencia. Es por ello, que una vez instalada la
Asamblea constituyente, ésta decide encargarle la redacción del proyecto de
Constitución.

En el periodo intermedio, hasta que la Constitución entrará en vigencia y

tras ella el nuevo orden jurídico, es que el Libertador Simón Bolivar establece la
validez de los procedimientos judiciales emanados de las Cortes españolas de
1812 en los Tribunales de Bolivia, por considerarlos más liberales que las
antiguas Leyes de Indias; deroga las exacciones especiales impuestas a los

105
indígenas e impone la igualdad de los derechos de éstos con los demás
pobladores.
En el proceso de elaboración del proyecto de Constitución, Bolivar fue
redactando, inspirado en lo que él llamo contenido ―muy fuerte y muy liberal‖, los
principios conocidos hasta entonces de lo que posteriormente se vino a llamar
―Estado de Derecho‖. Esto puede verse claramente en la carta que el envía a
Santander, Presidente de Colombia, el 27 de diciembre de 1825, en la que le
dice, entre otras cosas que: ―Estoy haciendo una Constitución muy fuerte y muy
bien combinada para este país, sin violar ninguna de las tres unidades,
revocando desde la esclavitud y abajo todos los privilegios, mi Constitución será
más liberal que la de Colombia pero también más durable‖, destacando con su
carta de presentación (25 de mayo de 1825), el proyecto de Constitución para
Bolivia está dividido en cuatro poderes políticos, habiendo uno más sin complicar
por esto la división de poderes. De este modo se ha puesto nuevo peso e a la
balanza contra el Ejecutivo, donde los Censores serán fiscales contra el
gobierno para celar si la Constitución y los tratados públicos se observan con
religión. He puesto bajo su égida el juicio nacional que debe decidir de la buena
o mala administración del Ejecutivo. El presidente de Bolivia participara de las
facultades del Ejecutivo americano, pero con restricciones favorables al pueblo.
Esta disminución de poder no la ha sufrido todavía ningún gobierno bien
constituido, los límites constituciones del Presidente de Bolivia, son los más
estrechos que se conocen, apenas nombra los empleados de hacienda, paz y
guerra. La administración pertenece a todo el ministerio, responsable de
Censores, y sujeta a la vigilancia celosa de todos los legisladores, magistrados
jueces y ciudadanos. El Vicepresidente obedece juntamente al legislativo y al
ejecutivo de un gobierno republicano, A pesar de todos estos inconvenientes es
mejor gobernar de este modo, más bien que con un imperio absoluto, ellas
sirven de apoyo contra los empujes de nuestras pasiones, concertadas con los
intereses ajenos. Se han establecido las garantías más perfectas: la libertad

106
civil, es la verdadera libertad, se ha conservado intacta la ley de leyes, la
igualdad.
Como se pudo ver, además establecer claramente el imperio de la ley
como garantía fundamental, el énfasis en el elemento de la división de poderes
recae en su acepción de límite al poder, especialmente del ejecutivo, dotándole
de responsabilidad, creando órganos que lo controlan, censuran y limitando sus
facultades.

Los miembros de la asamblea. Mediante una comisión especial, analizan

y modifican el proyecto presentado por Bolivar, dándole a Bolivia el primer texto
de documento constitucional del 19 de noviembre de 1826.

A partir de entonces se inicia una historia de transformación a la carta

magna a lo largo de la historia republicana, que muestra hasta la fecha dos
tendencias contradictorias: por un parte, la de ampliar los derechos y garantías,
reforzando sobre todo la idea de la igualdad en los derechos de los gobernados,
y por otra parte, la de erosionar la responsabilidad del Estado y fortalecer la
primacía del poder ejecutivo sobre los demás poderes del Estado, no sólo a
través de diferentes manifestaciones del fenómeno de ruptura constitucional,
sino además curiosamente con la excusa de fortalecer la estabilidad democrática
fomentando el sometiendo del poder legislativo al ejecutivo bajo la idea de una
malentendida gobernabilidad.

4.2. LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA ACTUAL

Como manifesté anteriormente, después de la Constitución bolivariana se

aprueban varias Constituciones que son importantes por los cambios que en
ellas se introducen. A pesar de algunas situaciones jurídicas dignas de mención,
por las características de este trabajo, voy a referirme al cambio constitucional
que se da a partir de finales de la década de los años treinta en el siglo XX. Este
cambio es fundamental, ya que las tendencias políticas de esta época llevan al

107
establecimiento de una organización social en la que el Estado fue el centro de
la actividad económica, dándose así una situación en la que el Derecho
administrativo se limitaba a la emisión de normas legales principalmente por el
poder ejecutivo, del cual dependían los otros poderes, quebrándose así el
equilibrio constitucional necesario para un Estado de Derecho. Esta
preeminencia del poder ejecutivo, no solamente en lo económico sino también
en lo jurídico, da lugar a que el Derecho administrativo se concentre en la
actividad gubernamental del poder ejecutivo, dejando al ciudadano a merced de
las decisiones, muchas veces arbitrarias, de las autoridades ejecutivas y con
muy pocas posibilidades de hacer valer en la vía administrativa sus pretensiones
y derechos. Es interesante señalar que hasta el cambio político que se opera en
el año 1994, por el cual se privatiza la economía boliviana, se formularon ante el
poder judicial muy pocos procedimientos contencioso-administrativos, a pesar de
contar con legislación boliviana con un procedimiento relativo a dicha materia.
Sin embargo a partir de 1994, estos procedimientos son comunes y se presentan
en gran número ante el poder judicial.

Como consecuencia de la diversidad de procedimientos existentes que

no cumplían adecuadamente con el fin de resguardar los derechos, tanto de las
personas colectivas como naturales, se empieza a considerar la elaboración de
una norma general que contenga en su texto normas que regulen tanto la
actuación de la Administración como los derechos de los ciudadanos frente a
dicha actuación estatal y crear, finalmente, una disposición legal que sea una
garantía efectiva para los bolivianos frente al poder estatal.

______________________________________________________________
170 Dermizaky Peredo, Pablo, Derecho Administrativo. La Paz-Cochabamba, Editorial Los Amigos del Libro, 1988. pg. 275.

108
 En abril de 2002 se promulga la Ley de Procedimiento Administrativo,
constituyendo este acto un hito importante en el desarrollo del Derecho
administrativo boliviano, señalando que es positiva esta Ley para el desarrollo de
Bolivia hacia un Estado de Derecho, sus principios, su objeto, los derechos de
las personas en su relación con la Administración Pública y otros aspectos que
contempla constituyen en gran avance del Derecho Administrativo Boliviano.

109
 CAPITULO V

LEGISLACIÓN COMPARADA

5.1. CALIFICACIONES A FUNCIONARIOS PUBLICOS EN LA LEGISLACIÓN

ESPAÑOLA

El BONO para Funcionarios Públicos de carácter básico le da derecho a

que con un coste mínimo, tenga a su disposición un Bufete de Abogados, al que
podrá consultar, tanto las dudas relativas a su trabajo como a su vida personal,
así como asesorarle jurídicamente en cualquier escrito administrativo que
precise, incluso se le da cobertura para la promoción pública en su carrera
profesional, pudiendo consultas las dudas que le surjan en la preparación de su
oposición o concurso-oposición.

5.2. CONCEPTO DE FUNCIONARIO PÚBLICO

Los funcionarios Públicos o empleados públicos son aquellos quienes

desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio
de los intereses generales.

5.3. CLASES DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Funcionarios de carrera.
Funcionarios interinos
Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
Personal eventual.

Son funcionarios de carrera: los que, en virtud de nombramiento legal,

están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria

110
regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios
profesionales retribuidos de carácter permanente.

Son funcionarios interinos: de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 y

25.2, los que por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia,
son nombrados como tales para la ejecución de programas de carácter temporal
y los que son nombrados cuando existan exceso o acumulación de tareas por
plazo máximo de 6 meses dentro de un período de 12 meses (art. 10.1)

Es Personal laboral: El que en virtud de contrato de trabajo formalizado por

escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas
en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones
Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo
indefinido o temporal.

Es Personal eventual: el que, en virtud de nombramiento y con carácter no

permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza
o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos
presupuestarios consignados para este fin.

5.4. ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO:

La condición de funcionario de carrera se adquiere por el cumplimiento

sucesivo de los siguientes requisitos:
a) Superar las pruebas de selección y, en su caso, los cursos de formación
que sean procedentes.
b) Nombramiento conferido por la autoridad competente.
c) Tomar posesión dentro del plazo de un mes (como máximo) a contar de la
notificación del nombramiento.

111
5.5. PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PUBLICO:

a) Renuncia (no inhabilita para nuevo ingreso)

b) Pérdida de la nacionalidad española.
c) Sanción disciplinaria de separación del servicio.(Tiene carácter definitivo).
d) Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para
cargo público.
e) Jubilación forzosa o voluntaria.

5.6. SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS:

a) Servicio activo.
b) Servicios especiales.
c) Servicio en otras Administraciones Públicas
Servicio en Comunidades Autónomas. (Suprimido por Ley 7/2007)
Expectativa de destino. (Suprimido por Ley 7/2007)

d) Excedencia. - Modalidades de excedencias

Excedencia forzosa.(Suprimido por Ley 7/2007)
Excedencia para el cuidado de hijos. (Suprimido por Ley
7/2007)
Excedencia voluntaria por servicios en el sector público.
(Suprimido por Ley 7/2007)
Excedencia voluntaria por interés particular.
Excedencia voluntaria por agrupación familiar.
Excedencia voluntaria incentivada. (Suprimido por Ley 7/2007)
Excedencia por cuidado de familiares
Excedencia por razón de violencia de género.

112
 e) Suspensión de funciones.

La excedencia por razón de violencia de género sobre la mujer funcionaria,

durante los 2 primeros meses la funcionaria tendrá derecho a percibir las
retribuciones íntegras y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo.

También tendrán derecho a un período de excedencia de duración no superior

a 3 años, los funcionarios para atender al cuidado de un familiar que se
encuentre a su cargo, hasta el 2º grado inclusive de consanguinidad o afinidad,
que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no pueda
valerse por si mismo y no desempeñe actividad retribuida.

El período de permanencia en esta situación será computable a efectos de

trienios, consolidación de grado personal y derechos pasivos.

EL GRADO PERSONAL DE LOS FUNCIONARIOS

Los puestos de trabajo, se clasifican en 30 niveles.

Todos los funcionarios de carrera adquirirán un grado personal por el

desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante
dos años continuados o tres con interrupción, con excepción de
que una vez consolidado el grado inicial y sin perjuicio de lo antes
referido, el tiempo prestado en comisión de servicios será computable
para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado
siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de
igual o superior nivel.
Si el puesto obtenido con carácter definitivo fuera de nivel inferior al del
desempeñado en comisión y superior al del grado consolidado, el
tiempo de desempeño en esta situación se computará para la
consolidación del grado correspondiente al nivel del puesto obtenido.

113
 No se computará el tiempo de desempeño en comisión de servicios
cuando el puesto fuera de nivel inferior al correspondiente al grado en
proceso de consolidación.
No obstante, los funcionarios que obtengan un puesto de trabajo
superior en más de dos niveles al correspondiente a su grado
personal, consolidarán cada dos años de servicios continuados el
grado superior en dos niveles al que poseyesen, sin que en ningún
caso puedan superar el correspondiente al del puesto desempeñado
ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o Escala.
Si durante el tiempo en que el funcionario desempeña un puesto se
modificase el nivel del mismo, el tiempo de desempeño se computará
con el nivel más alto en que dicho puesto hubiera estado clasificado.
El tiempo de servicios prestado en adscripción provisional por los
funcionarios removidos en puestos obtenidos por concurso o cesados
en puestos de libre designación no se considerará como interrupción a
efectos de consolidación del grado personal si su duración es inferior a
seis meses.
El tiempo de permanencia en la situación de servicios especiales será
computado a efectos de adquisición del grado personal como prestado
en el último puesto desempeñado en la situación de servicio activo o
en el que durante el tiempo de permanencia en dicha situación se
hubiera obtenido por concurso.

VACACIONES: (Modificación introducida por Ley 7/2007, de 12 de abril) Con

carácter general, las vacaciones anuales retribuidas del personal funcionario y
estatutario serán como mínimo de veintidós días hábiles anuales por
año natural de servicio o en forma proporcional al tiempo de servicios
efectivos (no se consideran días hábiles a estos efectos los sábados, salvo
horarios especiales).

114
 No se consideran como días hábiles los sábados, sin perjuicio de las
adaptaciones que se establezcan para los horarios especiales.

Se deben disfrutar de forma obligatoria dentro del año natural y hasta el

15 de enero de año siguiente, en períodos mínimos de 5 días hábiles
consecutivos, a estos efectos, los sábados no serán considerados días hábiles,
salvo que en los horarios especiales se establezca otra cosa.

En caso de haber completado los años de antigüedad en la

Administración le corresponden los siguientes días de vacaciones:

AÑOS DE SERVICIO DÍAS DE VACACIONES

1 16 años de servicio 23 días hábiles
2 20 años de servicio 24 días hábiles
2 25 años de servicio 25 días hábiles
3 30 o más años de servicio 26 días hábiles

Este derecho se hará efectivo a partir de año natural siguiente al

cumplimiento de la antigüedad referida (Derogado Ley 7/2007)

En el caso de baja por maternidad, cuando esta situación coincida

con el período vacacional, quedará interrumpido el mismo y podrán
disfrutarse las vacaciones finalizado el período de permiso por
maternidad, dentro del año natural o hasta el 15 de enero del año
siguiente.

Cuando el período de vacaciones coincida con una incapacidad

temporal derivada del embarazo, parto o lactancia natural, o con el permiso de
maternidad, o con su ampliación por lactancia, la empleada pública
(Funcionaria o Laboral) tendrá derecho a disfrutar las vacaciones en fecha

115
distinta, aunque haya terminado el año natural al que correspondan. Gozarán
de este mismo derecho quienes estén disfrutando de permiso de paternidad.
(Reforma introducida por Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres).

5.7. PERMISOS Y LICENCIAS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS:

Los Funcionarios Públicos a lo largo del año tendrán derecho a:

6 días por asuntos particulares. Los funcionarios tendrán derecho al

disfrute de 2 días adicionales al cumplir el 6º trienio, incrementándose en
1 día adicional por cada trienio cumplido a partir del 8º.(Modificación Ley
7/200/)
El 24 y 31 de diciembre, permanecerán cerradas las oficinas públicas, a
excepción de los servicios de Información, Registro General.
3 días hábiles por el nacimiento, acogida o adopción de un hijo y el
fallecimiento, accidente o enfermedad graves de un familiar dentro
del primer grado de consanguinidad o afinidad, cuando el suceso se
produzca en la misma localidad.
5 días hábiles, por las mismas circunstancias anteriores, pero cuando el
suceso se produzca en distinta localidad.
3 días hábiles cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad
graves de un familiar dentro del primer grado de consanguinidad o
afinidad, cuando se trate de la misma localidad y 5 días hábiles cuando
sea en distinta localidad. (Modificado por LO 3/2007 de igualdad
mujeres y hombres)
2 días hábiles cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad
graves de un familiar dentro de 2º grado de consanguinidad o afinidad,
cuando el suceso se produzca en la misma localidad y 4 días
hábiles cuando sea en distinta localidad.

116
4 días hábiles en las mismas circunstancias anteriores, cuando el suceso
se produzca en distinta localidad.
1 día por traslado de domicilio, sin cambio de residencia.
La funcionaria, por lactancia de un hijo menor de 12 meses, tendrá
derecho a 1 hora diaria de ausencia del trabajo, que podrá dividir en dos
fracciones. Este derecho podrá dividir en dos fracciones. Este derecho
podrá sustituirse por una reducción de la jornada, o en una hora al inicio o
al final de la jornada, con la misma finalidad. Este derecho podrá ser
ejercido indistintamente por uno u otro de los progenitores, en el caso de
que ambos trabajen. Igualmente la funcionaria podrá solicitar la
sustitución del tiempo de lactancia por un permiso retribuido que acumule
en jornadas completas el tiempo correspondiente. Este permiso se
incrementará proporcionalmente en los casos de parto
múltiple. (Modificado por LO 3/2007 de igualdad mujeres y hombres)
En los casos de nacimientos de hijos prematuros o que por cualquier
causa deban permanecer hospitalizados a continuación del parto, la
funcionaria o el funcionario tendrán derecho a ausentarse del trabajo
durante un máximo de 2 horas percibiendo las retribuciones íntegras.
Asimismo, tendrán derecho a reducir su jornada de trabajo hasta un
máximo de 2 horas, con la disminución proporcional de sus retribuciones.
(Modificado por LO 3/2007 de igualdad mujeres y hombres)
El funcionario que, por razones de guarda legal, tenga a su cuidado
directo algún menor de 12 años, persona mayor que requiera especial
dedicación o a una pesona con discapacidad, que no desempeñe
actividad retribuida, tendrá derecho a la disminución de su jornada de
trabajo. (Modificado por LO 3/2007 de igualdad mujeres y hombres)
El funcionario que precise atender al cuidado de un familiar en primer
grado, tendrá derecho a solicitar una reducción de hasta el 50% de la
jornada laboral, con carácter retribuido, por razones de enfermedad muy
grave y por el plazo máximo de un mes. Si hubiera más de un titular de

117
 este derecho por el mismo hecho causante, el tiempo de disfrute de esta
reducción se podrá prorratear entre los mismos, respetando en todo caso,
el plazo máximo de un mes. (Modificado por LO 3/2007 de igualdad
mujeres y hombres)

El funcionario que, por razones de guarda legal, tenga a su cuidado

directo algún menor de seis años, anciano que requiera especial
dedicación o a un disminuido psíquico o físico, que no desempeñe actividad
retribuida, tendrá derecho a la disminución de su jornada de trabajo. El mismo
derecho tendrá el funcionario que precise encargarse del cuidado directo de un
familiar, hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que por razones
de edad, accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismo y que no
desempeñe actividad retribuida.(Redacción según Ley 62/2003 de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, administrativas y del orden social).

En caso de lactancia de un hijo menor de nueve meses, la funcionaria

tendrá derecho a 1 hora de ausencia del trabajo, que podrá dividir en dos
fracciones. Este derecho podrá sustituirse por una reducción de la jornada
normal en media hora al inicio y al final de la jornada, o en 1 hora al inicio o al
final de la jornada, con la misma finalidad. Este derecho podrá ser ejercido
indistintamente por el padre o por la madre, en el caso de que ambos
trabajen.

Estos permisos pueden ser disfrutados en régimen de jornada competa o a

tiempo parcial, a solicitud de los funcionarios y si lo permiten las necesidades del
servicio en los términos que reglamentariamente se determinen (Modificación
introducida en la Ley 30/1984 por Ley 53/2002 de Acompañamiento) Ha sido
desarrollado por el Real Decreto que se refleja a continuación, pudiendo ser
ejercido tanto por el padre como por la madre, previo acuerdo del funcionario
afectado y el órgano de administración.(B.O.E. nº 37 de 12 de febrero)

118
Las trabajadoras embarazadas tendrán derecho a ausentarse del trabajo,
con derecho a remuneración, para la realización de exámenes prenatales y
técnicas de preparación al parto por el tiempo necesario para su práctica, y
previa justificación de la necesidad de su realización dentro de la jornada de
trabajo.
16 semanas ininterrumpidas, en el supuesto de parto, las funcionarias
tendrán derecho a ese permiso ampliable a 2 semanas más por cada
hijo a partir del segundo. El permiso se distribuirá a opción de la
funcionaria siempre que 6 semanas sean inmediatamente posteriores al
parto. En caso de fallecimiento de la madre, el otro progenitor podrá hacer
uso de la totalidad o, en su caso, de la parte que reste del permiso. No
obstante lo anterior, y sin perjuicio de las 6 semanas inmediatas posteriores
al parto de descanso obligatorio para la madre, en el caso de que ambos
progenitores trabajen, la madre, al iniciarse el período de descanso por
maternidad, podrá optar por que el otro progenitor disfrute de una parte
determinada e ininterrumpida del período de descanso posterior al parto,
bien de forma simultánea o sucesiva con el de la madre. El otro progenitor
podrá seguir disfrutando del permiso de maternidad inicialmente cedido,
aunque en el momento previsto para la reincorporación de la madre al
trabajo ésta se encuentre en situación de incapacidad temporal. Los
permisos a que se refiere el presente apartado podrán disfrutarse en
régimen de jornada completa o a tiempo parcial, a solicitud de los
funcionarios y si lo permiten las necesidades del servicio, en los términos

119
que reglamentariamente se determinen. En los supuestos de adopción
internacional, cuando sea necesario el desplazamiento previo de los
progenitores al país de origen del adoptado, el funcionario tendrá derecho a
disfrutar de un permiso de hasta 2 meses de duración percibiendo durante
este periodo exclusivamente las retribuciones básicas. Durante el disfrute de
los permisos regulados en este apartado se podrá participar en los cursos de
formación que convoque la Administración.(Modificado por LO 3/2007 de
igualdad mujeres y hombres)

En los casos previstos en este apartado, el tiempo transcurrido en la

situación de permiso por parto o maternidad se computará como de servicio
efectivo a todos los efectos, garantizándose la plenitud de derechos
económicos de la funcionaria y, en su caso, del otro progenitor funcionario,
durante los períodos posteriores al disfrute de éste, si de acuerdo con la
normativa aplicable, el derecho a percibir algún concepto retributivo se
determina en función del período de disfrute del permiso. (Modificado por LO
3/2007 de igualdad mujeres y hombres)

Los funcionarios que hayan hecho uso del permiso por parto o maternidad,
tendrán derecho, una vez finalizado el período de permiso a reintegrarse a
su puesto de trabajo en términos y condiciones que no le resulten menos
favorables al disfrute del permiso, así como a beneficiarse de cualquier
mejora en las condiciones de trabajo a las que hubiera podido tener derecho
durante su ausencia. (Modificado por LO 3/2007 de igualdad mujeres y
hombres)

Permisos para la formación: El tiempo de asistencia a los cursos de

formación programados por distintos órganos de la Administración General
del Estado para la capacitación profesional o para la adaptación a un nuevo
puesto de trabajo, y los organizados por los diferentes promotores previstos
en el acuerdo de formación continua vigente en las Administraciones

120
Públicas, se considerará tiempo de trabajo a todos los efectos, cuando los
cursos se celebren dentro de ese horario. Igualmente se concederá esta
licencia a los funcionarios en prácticas que ya estuviesen prestando
servicios remunerados en la Administración como funcionarios de
carrera o interinos durante el tiempo que se prolongue el curso
selectivo o periodo de prácticas, percibiendo las retribuciones que para
los funcionarios en práctica establezca la normativa
vigente. (Redactado conforme Ley 62/2003 de 30 de diciembre de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social).

Permisos retribuidos para concurrir a exámenes finales y pruebas de

aptitud y evaluación para la obtención de un título académico o profesional
reconocidos, durante los días de su celebración.

Permisos percibiendo sólo retribuciones básicas, con un límite máximo

de 40 horas al año, para la asistencia a cursos de perfeccionamiento
profesional distintos a los contemplados en el apartado anterior y cuyo
contenido esté directamente relacionado con el puesto de trabajo o la
correspondiente carrera profesional administrativa, previo informe favorable
del superior jerárquico correspondiente.

Permiso no retribuido, de una duración máxima de 3 meses, para la

asistencia a cursos de perfeccionamiento profesional no directamente
relacionados con la función pública, siempre que la gestión del servicio y la
organización del trabajo lo permitan.

Los períodos de disfrute de estos permisos no podrán acumularse a

otros tipos de permisos o licencias.

121
5.8. CALIFICACIONES AL SECTOR PÚBLICO EN LA LEGISLACIÓN
URUGUAYA

5.8.1. Concepto
La evaluación o calificación de la aptitud funcional constituye un
método técnico de concreción de la valoración del desempeño de un cargo,
realizada periódicamente por la Administración -generalmente en cada año civil-
a todos los funcionarios de los escalafones A a F y R, -excepto los Directores de
Unidades Ejecutoras o equivalentes y quienes ocupan cargos de particular
confianza-, cualquiera fuere la naturaleza del vínculo funcional90, mediante
procedimientos administrativos reglados, que aseguren la participación de los
propios calificados -o de sus representantes- y la utilización de pautas de
valoración que permitan una estimación objetiva y su control posterior( 25)

5.8.2. Caracteres

Las calificaciones funcionales constituyen actividades administrativas

complejas, con algunos caracteres configurantes.

a) Poseen la naturaleza de procedimientos administrativos complejos: más

o menos dilatados en el tiempo; compuestos de varias etapas claramente
diferenciadas entre sí; en general, con participación esporádica de los
interesados.

b) Se trata de procedimientos instrumentales, en tanto que no persiguen un

fin en sí mismo, sino que están al servicio de otros objetivos, de los cuales
constituyen un prius
25
91 Art. 544.- Régimen.- La calificación de la aptitud funcional para los estímulos y ascensos en cada inciso, se
realizarán mediante una misma técnica de evaluación del desempeño, una vez al año, a todo funcionario que cumpla
tareas en la Administración Central en los escalafones A, B, C, D, E, F y R, excepto los Directores de las Unidad
Ejecutora o equivalentes y los cargos de particular confianza, cualquiera sea la naturaleza de su vinculación con la
Administración.- Dicha evaluación de desempeño, será realizada en la forma que disponga la reglamentación, la que
deberá asegurar la participación de los funcionarios de los escalafones respectivos.- Los incisos anteriores del presente
artículo no son aplicables a los cargos de particular confianza.- Esta evaluación no se aplicará a aquellos funcionarios
que habiendo ocupado cargos de particular confianza pasen a ocupar cargos inferiores al de Director de Unidad
Ejecutora, hasta que no se produzca la vacante del cargo, salvo manifestación expresa en contrario del funcionario.-
Fuente: Ley N1 16.736 de 5.I.1996, art. 22.

122
c) Constituyen expresiones de voluntad de la administración, emitidas como
consecuencia de una serie de juicios evaluatorios, efectuados por funcionarios y
órganos de la propia Administración

5.8.3. Finalidad
Las evaluaciones o calificaciones no se realizan con meros fines
competitivos; sino que, una vez realizadas, pueden ser -y generalmente son-
utilizadas con diversas finalidades funcionales u organizacionales; como ser:

a) Premiales, como las nominaciones, ascensos, subrogaciones, atribución de

tareas extraordinarias, otorgamiento de estímulos, etc.

b) disciplinarios, como atenuantes o agravantes en la aplicación de sanciones.-

Sustancialmente, constituyen elementos objetivados tendentes a reafirmar
tanto el derecho a la permanencia en el desempeño del cargo92, como el
ejercicio efectivo del derecho al ascenso.-

5.8.4. Naturaleza jurídica de los actos

Las evaluaciones o calificaciones constituyen actos administrativos a

procedimiento, que culminan con la emisión de un juicio u opinión
cuantíficado, respecto de las calidades de los funcionarios, susceptibles de
apreciación.

Pero cuando poseen carácter decisorio, no pueden ser impugnados, a

posteriori de ser notificados, cuando se adopta el acto de designación de los
ganadores, si no fueron recurridas mediante los recursos correspondientes.-

123
Esos actos que establecen las calificaciones, podrán ser preparatorios (de
asesoramiento o de dictamen) o decisorios, según así lo establezca el
ordenamiento positivo aplicable en cada caso.-

6.8.5. Principios aplicables al procedimiento

El procedimiento de evaluación del desempeño del cargo se rige por los
siguientes principios.-

A.- Principio de universalidad

Salvo excepciones, las evaluaciones y calificaciones deben practicarse

respecto de todos los funcionarios -presupuestados o contratados- que integran
la repartición respectiva.-

B.- Principio de igualdad de oportunidades

El principio de igualdad de oportunidades constituye una modalidad

específica del principio más general de igualdad (C. Art. 81).

C.- Principios de eficacia y de eficiencia.-

Se denomina eficacia a la idoneidad de los medios utilizados por la

Administración, en la persecución de las finalidades institucionales.

Es decir que la eficacia es el ajuste de los medios utilizados, al resultado

que se pretende obtener; indica la idoneidad de la acción administrativa para
lograr, en la práctica, los resultados previstos para tutelar los intereses públicos
en el ejercicio de la función.

124
 Mientras que la eficiencia, consiste en obtener el máximo resultado con
los medios y esfuerzos empleados; es el ajuste entre el resultado logrado, y el
objetivo predeterminado.

Ambos principios difieren en que, mientras:

a) la eficiencia pone el énfasis en los medios, la eficacia lo pone en los

resultados.
b) la eficiencia supone hacer las cosas correctamente, la eficacia supone hacer
las cosas correctas;
c) la eficiencia tiende a resolver problemas, la eficacia a lograr objetivos.
d) la eficiencia tiende a salvaguardar los recursos, la eficacia a utilizarlos de
manera óptima;
e) la eficiencia tiene de cumplir tareas y obligaciones, la eficacia a obtener
resultados;
f) la eficiencia tiende a capacitar a los subordinados, la eficacia a
proporcionarles eficacia.(26)

D.- Principio de competitividad

El principio de competitividad constituye un corolario necesario de los

principios de igualdad, eficiencia y excelencia. Supone el estímulo a la
participación colectiva abierta.-
E.- Principio de excelencia

26
El ascenso lleva implícito el deber de desempeñar el cargo para el cual se fue promovido, salvo renuncia expresa a
ascender.- Vé. TCA, S. N1 1 de 12.II.1973.- Conforme Héctor Frugone, quien sostiene que el derecho al ascenso es
irrenunciable por ser de orden público; mientras que se puede no ejercer el derecho a ascender.- Vé. Calificaciones y
ascensos, p. 102 y ss.- 171 Vé. TOFUP, Fuente: Decreto N1 302/996 de 31/7/96, art. 1.Texto ajustado. 172En materia,
por ej., de militares, el ascenso se hace de grado a grado con independencia de cuáles son los cargos o los destinos a
desempeñar; se asciende, por ej., de Coronel a General, no se asciende de Jefe de la Región Militar N1 1 a Comandante
en Jefe del Ejército.- En otros escalafones se asciende generalmente de cargo a cargo, por ej., de Auxiliar 1 a Capataz
II, o de Subjefe de Sección a Jefe de Sección, de Administrativo III a

125
 Mediante la efectivización del principio de excelencia se trata de
seleccionar a las personas que posean mejores condiciones para el desempeño
del cargo que se pretende proveer.-

5.8.6. Modalidades del ascenso

Como la Constitución no establece que el ascenso se deba hacer de

grado en grado; cada estatuto podrá postular soluciones diversas. De tal forma,
el TOFUP, en su art. 589 establece que los ascensos de los funcionarios de
carrera de la Administración Central, comprendidos en los escalafones A a F y R se
realizarán dentro de cada Unidad Ejecutora, por escalafón o grupo ocupacional y
serie de clase de cargos, sin necesidad de efectuarse de grado en grado,
salvo lo dispuesto por leyes especiales.(27)

El ascenso se puede realizar a través de los grados, de los cargos o de los

sueldos.-
En consecuencia, en el Derecho nacional, se conocen tres tipos de
ascensos: - de cargo a cargo; - de grado a grado; o - de sueldo a sueldo.-

Es decir que puede existir, ascenso sin cambio de cargo, ni de grado.-

2727
respecto enseña García de Enterría que toda potestad es atribuida por el ordenamiento jurídico; y que tanto las
potestades como los derechos subjetivos son especies del género poder; son facultades de querer y obrar (decidir y
actuar) conferidas por el ordenamiento jurídico a los sujetos de derecho.- Mientras que el derecho subjetivo se caracteriza
por: a) tener origen en una relación jurídica; b) recaer sobre un objeto específico y determinado; c) consistir en una
pretensión concreta; y d) corresponder a un deber (obligación) atribuible a otro sujeto (pasivo-obligado); las potestades se
caracterizan porque: a) no generan relación jurídica alguna; b) proceden directamente del ordenamiento jurídico(no son
negociales); c) no recaen sobre objetos específicos o determinados; d) poseen carácter genérico; e) se refieren a un
ámbito de actuación definido en grandes líneas o direcciones genéricas; f) consiste en la posibilidad abstracta de producir
efectos jurídicos; g) de los que pueden emerger relaciones jurídicas particulares; h) no les corresponde ningún deber
ajeno, sino una sujeción de un grupo indeterminado de sujetos(ventajosa o no, o indiferente); i) son inalienables,
intrasmisibles e irrenunciables, porque son indisponibles; j) pueden ejercerse, pero no pueden transferirse (salvo
autorización de delegar); k) son imprescriptibles, aunque pueden someterse a caducidad; l) son inagotables; su ejercicio
no las consume, sino que las reafirma.- Vé.: Eduardo García de Enterría: Curso de Derecho Administrativo, t. 1, p.418 y
ss.

126
 Cuando un cambio en la situación subjetiva de un funcionario, no
representa un cambio de cargo, sino que es un mero aumento de sueldo, no
existe modificación de la posición del funcionario, en la organización
administrativa.-

Impugnación de los ascensos

El TCA ha entendido que si se ha impugnado un nombramiento, la

sentencia anulatoria sólo producirá la extinción del nombramiento impugnado y
no de otros, aunque hubiere otros que se basasen en aquél. Si el actor quiere
obtener la anulación de éstos, necesita impugnarlos también, mediante los
recursos correspondientes, y en su caso, demandar su nulidad

127
 CAPITULO VI
PROPUESTA

6.1. OBJETIVOS

Artículo 1.
El objetivo principal es de contar con un reglamento de procesos y
procedimientos de Calificación de Años de Servicio (UCAS).
Para: brindar un mejor servicio de Calificación de Años de Servicio a los
funcionarios públicos en general y mantener un archivo histórico organizado de
las entidades estatales en forma digital y física.

6.2. PROCEDIMIENTOS PRINCIPALES

Artículo 2.
Entre los procedimientos más importantes de la Unidad de Calificación de Años
de Servicio se cuenta con los siguientes:
a) Atender todos los requerimientos de certificación y/o cómputos
(calificación) de años de servicio, requeridos por funcionarios y ex
funcionarios públicos.
b) Llevar un registro sistemático de los requerimientos y/o cómputos
atendidos, incluyendo la información financiera relacionada al tipo de
servicio y la documentación que respalda los certificados, Cómputos
(informes) emitidos.
c) Mantener un registro actualizado de entidades públicas comprendidas en
el servicio, así como de los cambios en su denominación, periodos de
vigencia y funciones a nivel nacional.
d) Mantener actualizado el archivo digital y físico de servicios mensuales, en
base al registro de instituciones comprendidas en el servicio público,
verificando los incumplimientos en el reporte de información del Tesoro
General de la Nación TGN.

128
 e) Proceder a un control estricto por el servicio en base a las tarifas
preestablecida, llevando el registro contable correspondiente a nivel
nacional.
f) Actualizar las tarifas por el servicio, de acuerdo a parámetros
preestablecidos y en base a la situación económica del momento,
permitiendo que el servicio se mantenga en un orden operativo y
administrativo.

6.3. ALCANCE DEL SERVICIO

Artículo 3.
Los servicios que presta la Unidad de Calificación de Años de Servicio
tienen los siguientes alcances:

a) Territorial.- El servicio es ofrecido en todo el territorio nacional, en el

lugar más cercano a la residencia del solicitante. En cada capital de
departamento. El servicio debe ser atendido en el lugar del requerimiento
para todos los trámites exigidos por el impetrante, así estos hayan sido
realizados localmente o en otras regiones.

b) Institucional.- El servicio será provisto cubriendo a todas las instituciones

públicas, tanto a nivel central como a nivel descentralizado, municipal,
empresas públicas autónomas, policía y ejercito.

c) Temporal.- Cubrirá la totalidad de servicios públicos prestados por

cualquier persona en el país. De acuerdo a las disposiciones legales
vigentes sobre beneficios derivados del tiempo de servicios públicos el
tiempo máximo estimado de estos para cada servicio debe ser capaz de
ofrecer información de todo el tiempo servidor por una persona.

129
6.4. REQUISITOS PARA CALIFICACIÓN DE AÑOS DE SERVICIO

Artículo 5.

Requisito 1
Carta de solicitud dirigida a la Jefatura de la Unidad de Calificación de Años de
Servicio, con especificación de los cargos, gestiones e instituciones donde presto
servicios.
En el caso de magisterio, con especificación de las unidades escolares y
gestiones donde presto servicios.

Requisito 2
Documentación adicional de acuerdo al ramo al que pertenece el usuario:

RAMO EDUCACIÓN

Presentar Resoluciones Administrativas, Ministeriales, para derecho de frontera,

para horas de trabajo el mes, y trabajo en colegios particulares (extendidos por
el Escalafón del Ministerio de Educación).
Para jubilaciones adjuntar certificados e informes originales expedidos
anteriormente por esta central (desde que empezó a trabajar).

RAMO POLICIA

Certificado de destinos y grados expedido por el Comando General de la Policía.

130
RAMO DEFENSA

Certificado con detalle de haberes y descuentos de ley, emitidos por el Ministerio

de Defensa, (en caso de personas civiles).
En caso de asimilados y de carrera Autocalificatorios emitidos por el Comando
de la Región Militar Nº 1 y del Tribunal Supremo de Justicia Militar (originales).

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

Certificado expedido por la entidad donde presto sus servicios con detalle de
haberes y descuentos de ley (dos ejemplares originales u un original y una
fotocopia legalizada). Para cada hoja: papel membretado de la entidad, sellos,
nombres, firmas de los responsables y fecha de emisión (los certificados
deberán especificar los días trabajados si corresponde).

Requisito 3
Cédula de identidad vigente (fotocopia anverso y reverso).
Requisito 4
Certificados e informes originales expedidos anteriormente por esta central.
Requisito 5
Papeletas de pago originales de las gestiones que solicita o planillas legalizadas
con sus respectivas fotocopias (en caso de no presentar boletas de pago).
Requisito 6
Documentación adicional en caso de observaciones:
 Certificado de nacimiento original (en caso de error en el nombre o
apellidos).
 Certificado de matrimonio original, o sentencia de divorcio fotocopia
legalizada), en caso de cambio de estado civil).

131
  Certificado de defunción original, declaratoria de herederos (original o
fotocopia legalizada), EN CASO de fallecimiento del interesado y/o
viudez.
 En caso de existir cambio o duplicidad en el número de cédula de
identidad recabar la resolución administrativa de la Dirección de
identificación (original o fotocopia legalizada).
 En caso de existir error en planillas de la Institución, recabar una
certificación que señale el error en la consignación del número de cédula
de identidad en planillas de pago.

Requisitos para legalizaciones

1. Carta de solicitud dirigida a la Jefatura de la Unidad de Calificación de

Años de Servicio.
2. Documento emitido por la Unidad C.A.S.
3. Fotocopias el número que necesite el usuario.
4. Fotocopia de la cédula de identidad.

Requisitos para No Funcionario Público

1. Carta de solicitud dirigida a la Jefatura de la Unidad de Calificación de

Años de Servicio.
2. Declaración jurada ante juzgado de Instrucción en lo Civil.
3. Fotocopia simple de la cédula de identidad (vigente).

PARA RECOGER EL TRÁMITE:

Artículo 6.
1. Recibo de pago al banco.
2. Cédula de identidad del usuario.

132
 3. Poder notarial o carta notariada para entregar a segundas y/o terceras
personas, con su respectiva fotocopia de la cédula de identidad del
apoderado.

SICAS (Sistema de Calificación de Años de Servicio)

Es un sistema cuyo objetivo es el seguimiento, control y emisión de los

trámites ingresados a la Unidad de Calificación de Años de Servicio, de acuerdo
al número correlativo de recepción y para otorgar la correspondiente Calificación
de Años de Servicio a cada funcionario que solicite su trámite.
El SICAS tiene como funciones principales:
o Registro inicial de trámite en recepción.
o Registro de Distribución de expedientes
o Registro de expedientes observados
o Registro de expedientes emitidos.
o Registro mediante el sistema del Tesoro General de la Nación (TGN) en
sistema SICAS, desde septiembre de 1999 a la fecha de todas las
Instituciones del Estado Boliviano
o Detalle de Expedientes observados.

Registro mediante el sistema SICAS

Artículo 7.
Descargo de Revisores a supervisores.
Descargo de supervisores a Control de Calidad.
Registro en hoja exel de Despacho para la firma final.
Devolución de Control de Calidad a Revisores (por errores).
Representaciones (Observaciones) por parte de los Revisores.

133
6.5. DESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO:

Artículo 8

VENTANILLA DE RECEPCIÓN
Verificar que el usuario presente la documentación solicitada de acuerdo a los
requisitos establecidos para la obtención de:
 Certificación o cómputo.
 Fotocopia legalizada.
 Certificado de No funcionario Público.
 Reposición de obrados.
 Desarchivo.
Si la documentación esta completa se incorpora un sello a la Carta de
solicitud y se introduce los datos del usuario en el sistema SICAS
(Sistema de Calificación de Años de Servicio).

Si la documentación esta incompleta se le hace conocer al usuario, es

preciso asesorar al USUARIO para que complete su documentación de
acuerdo a los requisitos.

INTRODUCCIÓN AL SICAS

El receptor introducirá en el Sistema SICAS los datos del USUARIO:

- Nombre del Usuario
- Cédula de identidad
- Ramo
- Fecha de ingreso
- Tipo de trámite
- Reintegro (si corresponde)
- Legalización
- Gestiones (*)

134
 - Monto de trámite que corresponda
El receptor asignará el número correlativo y registrará el número en el
sistema, con una fotocopia del depósito del banco. Sellará el número
de trámite en la carta de solicitud y en el depósito bancario, luego
envía el trámite al administrador de expedientes.

PROCESO DE DISTRIBUCIÓN

Artículo 9.
Administración expedientes

Recibir y almacenar los expedientes del receptor, en la oficina del

Administrador de expedientes, de acuerdo a la orden de llegada.
Se clasifican los expedientes en dos áreas o grupos:
Certificaciones/Cómputos y Reposición de obrados.
Las legalizaciones y los certificados de No Funcionario se distribuyen
en el día al revisor especializado.

Distribución

El administrador de expedientes asigna trámites, mediante sistema

SICAS a los revisores, consignándose la cantidad suficiente para que
puedan procesar los trámites, debiendo imprimir el parte o informe
diario de expedientes entregados por revisor estableciendo de esta
manera expedientes distribuidos.
El administrador de expedientes selecciona en orden correlativo y
fecha de ingreso, los introduce al SICAS (distribución) donde se asigna
el número de expedientes y la fecha a cada revisor.

135
PROCESO DE REVISIÓN

Artículo 10.
Revisor
Recibir su cuota de expedientes e iniciar el trabajo de análisis, solicitando
información mediante el sistema SICAS desde septiembre de 1999 y/o
mediante planilla físicas antes de las gestiones septiembre de 1999.

Verificación en el sistema SICAS

Revisa la documentación que acompaña al expediente.
Ingresa al Sistema de Calificación de Años de Servicio SICAS, para emitir
la Calificación, de acuerdo a la información existente en la base de datos
del sistema que existe en el sistema desde septiembre de gestión 1999 a
la fecha.

Emisión de certificados en base al archivo físico de planillas

Verificar en la planilla física el número de servicio, ítem, nombre y haber
mensual, y cédula de identidad.

RECOMENDACIONES PARA REVISORES

Antes de imprimir el revisor deberá considerar las siguientes

recomendaciones:

Revisar que el número de expediente que coincida con el número de

sello del depósito del banco.
Revisar fechas.
Revisar que no haya errores en palabras, Mayúsculas y minúsculas
(errores ortográficos)
Verificar el texto de la nota en la parte inferior.
Verificar el Ramo, Programa, Servicio, Categoría, Ítem, haber mensual.

136
 Verificar el nombre del USUARIO con la cédula de identidad.
Verificar la suma de años, meses y días en el cómputo.
Verificar la documentación de respaldo para las notas administrativas.
Verificar el nombre de la Institución, en la que prestó servicios el usuario.
Concluido el trámite, imprime el documento y entrega al Supervisor de
Calidad.

CASOS DE REPRESENTACIÓN Y DICTAMENES

Artículo 11.
 Las representaciones son documentos que comprenden una observación
dirigida al USUARIO debido a la omisión de alguno de los requisitos en el
punto 1.- RECEPCIÓN.

 Si el expediente no cumple con algunos de los requisitos, el revisor

elaborará una REPRESENTACIÓN, solicitando al USUARIO que
complete la omisión, debiendo ser descargada en el SICAS como
observado.

 La REPRESENTACIÓN debe estar firmada por el revisor y supervisor de

calidad.

 Enviar la REPRESENTACIÓN, conjuntamente con el expediente a

ventanilla de observados para su registro y entrega de una copia al
usuario por CONTROL DE CALIDAD.

 Cuando el usuario salva la observación presentando los documentos

solicitados, el expediente retorna a revisor, para la elaboración del trámite.

137
  Quien realiza la nota de dictamen en otro formulario y se adjunta a la
Certificación cómputo.

6.6. ELABORACIÓN DE CERTIFICADO/CÓMPUTO DE CALIFICACIÓN DE

AÑOS DE SERVICIO

Artículo 12.
Seleccionar el expediente que será elaborado mediante el sistema de
Calificación de Años de Servicio SICAS:

PROCESO DE REVISIÓN

1) Introducir el número asignado por recepción al trámite o con el número de

la cédula de identidad.

2) El sistema mostrará nombres y apellidos, estado civil y número de cédula

de identidad; y tres opciones para la elaboración mediante sistema,

a. VER TRÁMITE: Esta opción sirve para introducir el año y mes;

periodos a calificar, de acuerdo a la solicitud.

b. DATOS TGN: Está opción genera todos los datos generados en

las papeletas de pago (salarios) del (la) interesado (a).

c. PAPELETAS DE PAGO: Está opción genera el periodo a calificar

datos introducidos en VER TRAMITE (años y meses) opciones que
sirven para ejecutar algunos cambios, para calificación, dentro la
información seleccionada DETALLE Y MODIFICAR. El sistema
también cuenta con cada una de estas opciones que sirven
para la elaboración de las Calificaciones: COMPLETAR
BOLETAS, VER TRAMITE, PROCESAR TRAMITE;
RESOLUCIONES; MODIFICAR TODOS; OTRO CARNET;
IMPRIMIR LISTA Y CERRAR

138
 d. La opción DETALLE, MODIFICAR y EDICIÓN: podemos modificar
las horas, el cargo en el Magisterio, el grado el Policías, Programa
y tipo de servidor (Administración, Magisterio, Policía, Salud-Medio
tiempo; esto para funcionarios que trabajan a medio tiempo con
dos Ítems, ejemplo: Médicos especialistas. Provincia para
(Derecho de Frontera)

e. BAJAS: En esta opción damos de baja el mes señalado.

f. COMPLETAR BOLETAS: Esta opción permite completar

información de agosto 1999 hacia atrás con las papeletas de pago,
esta acción se activa siempre y cuando el interesado hubiese
trabajado hasta el mes de septiembre de 1999, introduciendo los
datos de acuerdo a las papeletas que acompañan a la solicitud.

g. PROCESAR TRAMITE: Activando está opción nos permite marcar

en la opción ACEPTAR, para continuar con la elaboración del
trámite.

h. VER TRAMITE: Esta opción muestra una ventana donde existen

espacios para llenar o anexar. También nos da opciones:
IMPRESIÖN DE HABERES, IMPRESIÓN C.A.S., CÓMPUTO,
RECHAZAR REVISIÖN; OBSERVAR TRAMITE y cuando se
concluye con la elaboración del trámite CERRAR.

i. IMPRESIÓN: Al activar está opción, señala en la pantalla los:

haberes, C.A.S. y Cómputo, se tiene que accionar con una X, lo
que corresponda.

FINALIZAR TRAMITE: Activando esta opción, el trámite es enviado al

Supervisor.

139
CERTIFICADOS:

Artículo 13.
1. Certificado
2. Certificado en base a horas de trabajo
3. Certificado con derecho de frontera

CÓMPUTOS:
1. Cómputo Ramo Administrativo
2. Cómputo de Instituciones descentralizadas
3. Cómputo del Ramo Justicia

MEDICIÓN PRODUCTIVA

Artículo 14.
Diariamente cada revisor debe comunicar al Administrador de expedientes,
cuando haya concluido la revisión de los expedientes y si los está entregando a
su supervisor de calidad para identificar en el Sistema SICAS la localización de
los expedientes.

CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN

Artículo 15.
La capacidad de producción diaria por revisor con una media de:
50 expedientes/día, esto tomando en cuenta que se trata de certificados
emitidos de acuerdo al sistema (SICAS).

140
PROCESO DE SUPERVISIÓN

Artículo 16.
Recepción
Recibir del revisor los expedientes concluidos para su supervisión de
acuerdo al tipo de trámite.
Proceso
Una vez concluido el trámite por el Revisor, el Supervisor del área, ingresa al
Sistema SICAS, introduce el número de trámite asignado o el número de la
cédula de identidad del usuario, una vez supervisado la elaboración del trámite
de cuerdo a solicitud, imprimirá accionando la opción FINALIZAR
SUPERVISIÓN.

Si hubiese error en la elaboración del trámite, activará la opción RECHAZAR

REVISIÓN, para devolver el trámite al Revisor para su corrección.

LA IMPRESIÓN ESTA A CARGO EXCLUSIVAMENTE DEL SUPERVISOR DE

AREA, otorgando el SICAS un código de verificación que llevan todos los
expedientes emitidos mediante el sistema SICAS; dándole la seguridad, para
que las Instituciones puedan mediante este código verificar los años prestados
por los funcionarios.
CONTROL DE CALIDAD, esta opción es la que señala que los trámites ya están
concluidos, y son enviados a Control de Calidad.

Datos importantes para Supervisores

Supervisar los expedientes identificando su origen, documentación de
respaldo y el correcto llenado de los formularios según corresponda la
Certificación o Cómputo de años de Servicio.

141
 Verificar la exactitud de la información comparando los datos de los
formularios con datos de planillas sean estas del sistema SICAS o físicas
de acuerdo a los siguientes criterios:
 De acuerdo a la solicitud
 De acuerdo a la Institución
 Cuando cambia de Ítem
 Cuando los expedientes sean observados
Artículo 17.
Devolución al revisor
Cuando el formulario contiene errores de fondo (fechas, sumas, nombres,
número de cédula de identidad), errores de forma (errores ortográficos), el
mismo es devuelto al revisor para su reproceso.
Entrega
Luego del proceso de supervisión, los expedientes pasan a Supervisión de
Calidad.

PROCESO DE CONTROL DE CALIDAD

ARTÍCULO 18.
Recepción
Recibe los expedientes del Supervisor de Calidad, para la verificación de trámite
concluido.
Proceso
 Verifica si la documentación respaldatoría esta correcta, si el trámite
corresponde al USUARIO.
 Verificará que los trámites en el SICAS, se encuentren ―Finalizados‖ por
los revisores y supervisores.
 Verificación de los trámites de ―NO FUNCIONARIOS PUBLICOS‖.

142
  Una vez verificado el trámite es firmado y se transfiere a la Jefatura de la
Unidad, para que la Jefatura valide con su firma y transfiera a despacho
para la entrega.
 Sí los trámites se encontrarán demorados, para este efecto, se inicia una
búsqueda de los expedientes atendiendo cada solicitud por parte de los
usuarios y se les brinda información sobre la fecha precisa de conclusión
del trámite.
Esta opción DESPACHO es la que señala que los trámites ya están concluidos,
y son enviados para la firma de jefatura.

Artículo 19.
Trámites observados
 Se archivarán los trámites observados por orden alfabético.
 El Usuario presenta el recibo oficial y con el número de recibo se identifica
el trámite observado y se entrega la representación, orientando para que
presenten la documentación faltante u otro tipo de trámite a seguir.
 El USUARIO entrega a CONTROL DE CALIDAD, salvando la
observación, quien analizará la documentación adicional, para resolver su
representación, si esta correcta la recibirá, sellando la copia del
memorando de representación, para que retorne a recoge su trámite
concluido en el lapso que corresponda, para trámite de legalizaciones, (1
día hábil) si es un trámite de certificación, (10 días hábiles) si se tratará
de un trámite de Reposición de obrados, ( 15 días hábiles)
 Una vez decepcionada la documentación adicional, se reclasificará al
revisor que corresponda, dándose de baja mediante el SICAS, en la
opción LEVANTAR OBSERVACIÓN, para clasificar al revisor que
corresponda.

143
Artículo 20.
PROCESO DE DESGLOSE Y ENTREGA DE TRÁMITES

1. Recibir los listados de los números de expedientes y nombres del

Administrador de expedientes, para la firma del usuario al recoger su
trámite.

2. Separar los expedientes en dos grupos de documentos:

Los formularios Originales, las boletas de pago para el usuario y una
copia de los formularios y los documentos respaldatorios para el
Archivo.
Ordenar los trámites concluidos y archivarlos por grupos ordenados
por fecha.
La búsqueda de los trámites se realizará localizando el número de
recibo y la fecha de desglose. El SICAS permite identificar el número
de recibo y la fecha y el nombre completo con número de cédula de
identidad.

3. Se entregará el trámite correspondiente al usuario verificando que

corresponda a la misma persona, identificándose con su Cédula de
Identidad, digitar en la opción, ENTREGADO AL INTERESADO.

4. Enviar las copias de los formularios junto a la documentación

respaldatoria a la oficina de Archivo con el listado de salida de
expedientes.

144
Artículo 21.
PROCESO DE ARCHIVO DE DESGLOSE

Recepción
Recibir de Desglose las copias de los formularios junto a la
documentación respaldatoria con el listado de salida de expedientes
del día.
Verificar con el listado de desglose la cantidad de expedientes
concluidos.
Ordenar por orden correlativo de acuerdo al número de trámite.
Ordenar por orden cronológico.
Enviarlo para el copilado.
Se realiza el empastado por orden correlativo.

Artículo 22.
PARTES QUE CONTIENE EL CERTIFICADO DE CALIFICACION DE AÑOS
DE SERVICIO

Es importante mencionar las partes principales que contiene un Certificado de

CAS:
1. Encabezamiento
2. Cuerpo
3. Notas
4. Sellos y firmas
1.-Encabezamiento
Certificado
El encabezamiento del certificado contiene:
Nombre de la Institución, Código de verificación SICAS, número del trámite
asignado mediante el SICAS, nombre completo del usuario, cédula de identidad.
Cómputo y/o informe

145
El encabezamiento del Cómputo y/o informe contiene:
Nombre de la Institución, número del trámite asignado mediante el SICAS,
nombre completo del usuario, cédula de identidad y literal del total de años de
servicio.
2.- Cuerpo
Certificado
Administrativo:
 Fecha y hora de emisión
 Regional
 Número de pagina
 Funcionario
 Institución
 Servicio
 Ítem
 Programa
 Detalle de años, meses
 Haberes
 Categoría
 Promedio de haberes

Sector Educación:
 Fecha y hora de emisión
 Regional
 Número de pagina
 Funcionario
 Institución
 Cargo
 Servicio
 Ítem
 Programa

146
  Detalle de años, meses
 Haberes
 Categoría
 Promedio de haberes

Cómputo y/o informe

Administrativo:
 Fecha y hora de emisión
 Regional
 Número de pagina
 Sector o Ramo
 Años, meses y días de acuerdo al certificado
 Debajo de cada ramo se coloca Años, Meses y días
 Se debe sumar por Institución

Sector Educación:
 Fecha y hora de emisión
 Regional
 Número de pagina
 Se debe sumar por cargo
 Se debe sumar por servicio
 Se debe sumar por programa y por ítem

Artículo 23.
NOTAS ADMINISTRATIVAS

La nota administrativa es una aclaración y/o justificación de los datos contenidos

en la Certificación de Años de Servicio.
Se colocan debajo del certificado e informe según corresponda y por Institución,
estas notas se colocan cuando se Califican mediante el SICAS desde las

147
gestiones 1999 a delante o de forma manual desde las gestiones 1999 para
atrás.
Las notas más usuales que se tienen que colocar:

Artículo 24.
RAMO ADMINISTRATIVO

Ejemplos:
 El presente certificado se salva de acuerdo a información TGN
(octubre/99 a octubre/2007). Está nota se coloca cuando se califica en
el Sistema.

Servicio Nacional de Caminos:

 De septiembre/95 a febrero/2008 discontinuo, se ha salvado de acuerdo al
certificado expedido por el (la) Lic. …………………………..Jefe Adm. Y
Financiero SEDCAM de fecha 10/04/2008. Esta nota se coloca cuando
se trata de una Institución descentralizada.

Los medios tiempos en Salud:

 Los medios tiempos de marzo/2004 a marzo/2008 se ha salvado de
acuerdo al informe de la DGAJ Nº 125/2006 refrendado por la Dra. María
Inés Vera Ayoroa Directora General de Asuntos Jurídicos-Ministerio de
Hacienda de fecha 01/04/006.

Artículo 25.
Ramo Defensa:

 El presente informe se ha salvado de acuerdo al certificado expedido por

el Cnl. DEM. Esteban Trujillo Jefe de la Unidad de Programación y

148
 Organización Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional de fecha
2 de mayo de 2008.
 Para fines de cómputo a calificación ampliatoria de sus servicios
prestados con posterioridad al presente informe, el (la) interesado (a)
deberá acompañar los documentos producidos con anterioridad.

Artículo 26.
Ramo Educación:

Para el Certificado en base a horas

 Una vez retirada la documentación de la Unidad de C.A.S. (Certificado en
base a horas de trabajo marzo 2004 a marzo 2008, el (la) interesado (da)
deberá recabar la respectiva Resolución Administrativa de la Dirección
Nacional de Escalafón del Ministerio de Educación.
 Asimismo, de enero a diciembre 1998, se otorga de acuerdo a boletas de
pago originales adjuntas, enero a diciembre 2000 se otorga de acuerdo a
información TGN.
Las Calificaciones sobre el estado civil en este ramo se otorga con los apellidos
originales de solteras.
 Cuando exista error en la consignación de bonificación en vez de colocar
en la casilla que corresponde a Frontera, el (la) interesado (da) tendrá que
presentar una certificación de la Dirección Administrativa del Ministerio de
Educación con e dato correcto Derecho de Frontera, para que mediante el
sistema se pueda realizar la corrección en la Calificación.

Artículo 27.

Tramites con Dobles Percepciones

Es aquel trámite que mediante el sistema se pudo verificar una doble

percepción, significando que se beneficio con sueldos de dos entidades o una
misma entidad en un mes, por esta razón se envía a la Dirección de Asuntos

149
 Jurídicos del Ministerio de Hacienda, para que el usuario presente
documentación de respaldo para desvirtuar o se confirme la doble percepción
de haberes.

Nota de Doble Percepción

La siguiente nota deberá consignarse una vez que se devuelva el trámite de la

Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Hacienda: La doble
percepción de haberes de (fechas….) se ha salvado de acuerdo a la Prov. de
la D.G.A.J. Nº 222 refrendado por la Dra. María Inés Vera de Ayoroa Directora
General de Asuntos Jurídicos-Ministerio de Hacienda de fecha 24 de marzo
de 2008 y al depósito en el Banco Central de Bolivia Nº 23472008 de fecha 20
de marzo de 2008.

Artículo 28.

Notas para Dictamen

Presentación de certificado de nacimiento

 Que presentado el certificado de nacimiento, ORC Nº 2345, fecha de

partida 23 de marzo de 2008, emitiéndose la presente calificación con el
nombre correcto ejemplo: María Dávalos Rodríguez.

Presentación de Resolución Administrativa de Identificación Personal.

 Que presentado la Resolución Administrativa Nº 23472008 de fecha

24/03/2008, de la Dirección Nacional de Identificación Personal,
emitiéndose con el número correcto de la cédula de identidad (3334543).

150
 Cambio de apellidos

 Que presentado el testimonio Judicial y el certificado de nacimiento, ORC

Nº 2345, fecha de partida 23 de marzo de 2008, emitiéndose la presente
calificación con los apellidos correctos Ariel Rodrigo Otero de la Vega
Sandi.

Siendo el Certificado de Calificación de Años de Servicio el único documento

oficial y válido a nivel nacional, que acredita el tiempo de servicios prestados
por los servidores públicos y sirve de base para el pago de bono de
antigüedad , Cómputo de vacaciones, ascensos de categoría,
JUBILACIONES y otros relacionados con los años de servicios.

151
CONCLUSIONES

La Unidad de Calificación de Años de Servicio como entidad de

prestación de servicios está encargada de satisfacer intereses colectivos
constituyéndose en una función principal de otorgar Calificaciones de Años de
Servicios, a todos los servidores públicos de todo el Sector Público del Estado
Plurinacional de Bolivia, siendo este documento el único válido para que
cualquier entidad Pública realice el cómputo del uso de Vacaciones, pago de
Bono de Antigüedad, otorgue el ascenso de categoría, y ante el SENASIR se
realice el trámite para derecho habientes y la Jubilación.

Existe la necesidad de contar con un reglamento de procesos y

procedimientos que regule las actividades dentro de la Unidad de Calificación de
Años de Servicio, para realizar un trabajo más ordenado y adoptar medidas
para la implementación que sigan un ritmo adecuado, metódico, transparente,
eficaz y sobre todo legal.

Por lo señalado, podemos concluir que la reglamentación limita la

discrecionalidad del Estado y otorga mayor seguridad jurídica al usuario en la
otorgación de trámites administrativos, en este caso la Calificaciones de Años de
Servicio es el único documento válido para que cada servidor público presente
en Recursos Humanos de su entidad sea del Poder Central o Autárquica y este a
su vez le otorgue: el Bono de antigüedad con el porcentaje que le corresponda
de acuerdo a los años de prestación de servicios, al goce de vacaciones
computando los años de servicio, para el ascenso de categoría de acuerdo a la
Institución sea esta la Policía o Educación, para la presentación ante el
SENASIR institución que necesariamente solicita para trámites de derecho
habientes y jubilación según las disposiciones legales vigentes en la Ley Nº 065
respectivamente.

152
 La implementación del reglamento de acuerdo al SICAS(Sistema de
Calificaciónes de años de Servicio)

La reglamentación de las actividades laborales dentro de la Unidad

C.A.S., conllevan mejorar, optimizar el tiempo y proceso en los trámites que se
efectúan en esta entidad estatal, ya que la no existencia de la misma permiten la
vulneración de procesos administrativos.

La base jurídica de la implementación de un Reglamento de Procesos y

Procedimientos Administrativos, con respecto a la Calificación de Años de
Servicio se sustenta en la Ley 3351 (Ley LOPE), el Art. 60 del Decreto Supremo
No. 28631 de 8 de Marzo 2006, La Resolución Ministerial No. 178 del 8 de Mayo
del 2006.

Por lo señalado, podemos concluir que a la presentación de los trámites

de Calificaciones de Años de Servicio sirve para emitir Certificados de Años de
Servicio, Reposiciones, Legalizaciones, Certificación de Aporte,
Certificados de no servidores públicos, desarchivos y de devolución de Trámites,
siento de esta manera el certificado del CAS como el único documento oficial y
valido a nivel nacional, que acredite el tiempo de servicios prestados por los
servidores públicos y sirve de base para el cálculo de pago de Bono de
Antigüedad, Computo de Vacaciones, Ascensos de Categoría y al finalizar lo
más importante Jubilaciones.

153
RECOMENDACIONES

Es imprescindible contar con un Reglamento de Procesos y Procedimientos

Administrativos para Calificación de Años de Servicio, para regirse en una
norma que garantice la emisión de trámites dentro de la Unidad de C.A.S.

El Reglamento de Procesos y Procedimientos Administrativos contiene en

forma general elementos básicos de un debido procedimiento.

El Reglamento de Procesos y Procedimientos Administrativos, contempla

pasos, plazos, términos, documentos de prueba, certificaciones, formularios,
aspectos materiales de trámite y de sustanciación de trámite, revisión del
archivo físico y el Sistema de Calificación de Años de Servicio (SICAS).

Por lo señalado este Reglamento de Procesos y Procedimientos

Administrativos en su aplicación debe contar con el apoyo pleno, y oportuno
de las autoridades, funcionarios y usuarios.

154
BIBLIOGRAFÍA

- ACOSTA Romero Miguel. Teoría del Derecho Administrativo.

Primer Curso 12º Edición Actualizada. Ed. Porrúa s.a. México.

- BIELSA Rafael, Derecho Administrativo. Legislación Administrativa

Argentina, 3º Edición. Tomo I Principios Generales. Funciones.
Actos Administrativos. Jurisdicción. Lo contencioso Administrativo,
Ed., J. Lajouane y Cia., Libreros y Editores, Buenos aires, 1938.

- CASSAGNE Juan Carlos. Derecho Administrativo, 8º Edición

Actualizada, Buenos Aires Abeledo-Perrot, 2006.

- BORJA Y BORJA Ramiro. Teoría General del Derecho

Administrativo. Ed. Declama Buenos Aires. 1985.

- DEMIZAKY PEREDO, Pablo. Derecho Administrativo, Sucre-

Bolivia 1999, Edición 2001.

- DROMI José Roberto. Introducción al Derecho Administrativo.

Editorial Crouz, Madrid 1986.

- ESCOLA Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo

volumen 1. Ed. Desalma, Buenos Aires 1990.

- FRAGA Gabino (Manuel Fraga – Revisada y actualizada).

Derecho Administrativo. Ed Buenos Aires.

- GUZMAN NAPURÍ Christian,. La Administración Pública y el

Procedimiento Administrativo General., 1º Edición, ARA editores
2004.

- JELLINEK Georg, Teoría General del Estado, México D.F

- MARIENHOFF Miguel A. Derecho Administrativo tomo I. Acali

Editorial, Montevideo 1977.

- DROMI Roberto. Derecho Administrativo. 6º Edición actualizada,

Buenos Aires l997.

155
CABANELLAS DE TORRES, GUILLERMO,
Diccionario Jurídico Elemental. Argentina,
edición Heliasta S.R.L. 1993.
DERMIZAKI PEREDO, PABLO,
DERECHO ADMINISTRATIVO,
La Paz Editorial Los Amigos del Libro,
1988.
DERMIZAKY PEREDO PABLO,
Derecho Constitucional. Cochabamba,
Ed. Arol, 1991.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO,
De fecha 6 de febrero de 2009
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL
de 2 de abril de 1976
LEY 1178 DE ADMINISTRACIÓN Y CONTROL GUBERNAMENTAL
LEY 2027 LEY DEL FUNCIONARIO PÚBLICO.
LEY 1732 DE PENSIONES
LEY 2341 DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Decreto Supremo 23318-A Reglamento por la Responsabilidad de la Función
Pública.
Decreto Supremo 26237 modificación al Reglamento por la Función Pública.
Decreto Supremo 27113 del Reglamento a la ley de Procedimiento
Administrativo.
Resolución Suprema sobre Normas Básicas sobre Sistema de Organización
Administrativa.
Decreto Supremo 21060
Decreto Supremo 20060
Resolución Ministerial 632/2007

156
13. Bibliografía Mínima
Cabanellas de Torres, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental. Argentina, edición
Heliasta S.R.L. 1993.
Dermizaki Peredo, Pablo. Derecho Administrativo. La Paz Editorial Los Amigos del
Libro, 1988.
Dermizaky Peredo Pablo. Derecho Constitucional. Cochabamba, Ed. Arol, 1991.
Constitución Política del Estado 1967
Código de Procedimiento Civil de 2 de abril de 1976
Ley de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002
Ley de Pensiones

157
 DIAGRAMA DE GANTH
CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES.
(DIAGRAMA DE GANT)

No. ACTIVIDADES Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

Análisis, recolección y
1
sistematización de Información.

Elaboración de Primer Borrador

2
del Perfil de Investigación

Revisión periódica del docente

3
guía.

Elaboración de Instrumentos
4
de Investigación

Aplicación de los instrumentos a

5
funcionarios y público en General

6 Elaboración del Marco Teórico

Elaboración de la Propuesta y
7
revisión del Perfil

8 Presentación trabajo Final

9 Encuadernación y Entrega

158
 ANEXO 1
ANEXO FOTOGRÁFICO

ARCHIVO MANUAL
C.A.S.

PLANILLAS
FÍSICAS POLICÍA

PLANILLAS
FÍSICAS EDUCACIÓN
 ARCHIVO DE
DESGLOSE

VENTANILLA DE
ENTREGA DE
TRÁMITES
VENTANILLA DE
TRÁMITES
OBSERVADOS

VENTANILLA DE
RECEPCIÓN
DE TRÁMITES
 ANEXO No.2
TRABAJO DE CAMPO
Gráfica No 1
¿Conoce Ud. el Certificado y Cómputo del C.A.S.?

Análisis: De los resultados obtenidos del trabajo de campo aplicado a los

usuarios que asisten a solicitar su CAS, se puede observar que el
100% de los entrevistados afirma que si conoce el certificado y
computo del CAS.

Grafica No.2
¿Cuál el tipo de Trámites que realiza en el CAS?

Análisis: De los resultados obtenidos del trabajo de campo aplicado a los

usuarios que solicitan su CAS, se puede observar que el 40% es para
ascensos, el 30% bono de antigüedad, 20%,y una minoría del 10%
para jubilaciones.
 Grafica No.3
¿Para qué tipo de trámite realiza su CAS?

Análisis: De los resultados obtenidos del trabajo de campo aplicado a los

usuarios que solicitan su CAS, se puede observar que el 30% realiza
su trámite para ascensos de categoría, el 26% para sus vacaciones,
24%, para su bono de antigüedad y un 20% para su jubilación

Grafica No. 4
¿Qué aspectos importantes considera de la C.A.S.?

Análisis: De los resultados obtenidos del trabajo de campo aplicado a los

funcionarios de la Unidad CAS, se puede observar que un 26%
señala que es un documento muy importante, un 24& que es un
documento elemental y 0% sin importancia.
 Grafica No. 5
¿Qué aspectos importantes considera de la C.A.S.?

Análisis: De los resultados obtenidos del trabajo de campo aplicado a los

funcionarios de la Unidad CAS, se puede observar que un 26%
señala que es un documento muy importante, un 24& que es un
documento elemental y 0% sin importancia.
 ANEXO 3

Cuestionario para personal y

usuarios del CAS
 ANEXO 4

Calificación de Años
de Servicio