La crisis internacional plantea la posibilidad
de un cambio de paradigma en la cultura
organizacional. El rol del Estado, la
formulación de políticas públicas y las
nuevas tecnologías de la gestión pública son
elementos centrales del debate sobre un
nuevo modelo organizacional.
Nuevos modelos
de gestión
pública y cultura
organizacional
Nuevos modelos de gestión:
el cambio de paradigma y el rol
de la cultura organizacional
En el año 2008 asistimos a una implosión económico-financiera
por Isidoro Felcman mundial/global. Este fenómeno lo denominaremos el big bang para-
Licenciado en Administración, digmático, por las implicancias que aquellos hechos, que en principio
Contador Público.1 fueron sólo eventos aparentemente aislados y encapsulados (una
nueva baja circunstancial de las bolsas y los mercados), tuvieron luego
y Gustavo Blutman a nivel de las ideas y fundamentos sobre la economía, la política, la
Licenciado en Ciencia Política, sociedad y también la gestión de lo público. Lo que se estaba gestando
Lic. en Sociología.2 allí era un cambio de paradigmas, una nueva forma de ver el mundo.
Ese big bang paradigmático está resquebrajando paulatinamente
el modelo organizacional de gestión pública que comenzó a instalarse
5 8 > www.vocesenelfenix.com
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hace ya casi 30 años. Las firmes creencias sobre el Estado míni- lo mismo con cultura y liderazgo, que parecen ser cuestiones un
mo, la desregulación y la infalibilidad de “la mano invisible del tanto más rezagadas en el discurso y las propuestas.
mercado” comienzan a colapsar. Se cuestiona lo incuestionable, Si pensamos en un Estado burocrático-weberiano tradicio-
y eso es lo que sucede cuando los paradigmas entran en crisis. nal, las tecnologías de gestión se utilizan para garantizar el
Lo que era aceptado hace algunos años atrás como paradig- debido proceso y la impersonalidad decisoria. Si focalizamos
ma predominante, hoy se pone en duda. El hasta ahora vigente la atención en un Estado neoliberal, las tecnologías de gestión
paradigma neoliberal individualista, instrumentado mediante más apropiadas serán las del NPM. Si, en cambio, imaginamos
tecnologías de gestión pública denominadas del New Public un Estado igualitario/participativo, las tecnologías de gestión
Management (NPM) parece haber estallado. deberán ser congruentes con dicho modelo y diseñarse para
En definitiva, estamos en presencia, en lo público, de trans- horizontalizar los vínculos, lograr involucramiento de los acto-
formaciones que, acompañadas de un cambio organizacional, res del mercado y la sociedad y asegurar la participación de tales
requerirán intervenciones vinculadas con la operación de varia- actores clave en la formulación de políticas públicas y la gestión.
bles organizacionales habitualmente no consideradas en estos En este contexto de ideas, cultura y liderazgo parecen ser
procesos; entre ellas, la cultura y el liderazgo. variables clave en la efectividad de los nuevos modelos de
El objeto principal del debate es la cuestión acerca de los gestión pública. Aceptando esto, la cuestión que ocupará nues-
modelos organizacionales de gestión más apropiados para trans- tra atención en los próximos puntos será: si estamos frente a un
formar las organizaciones públicas y hacerlas efectivas para la big bang paradigmático y todo indica que el proceso finalizará
satisfacción de necesidades e intereses colectivos, muy especial- con la consolidación de un nuevo paradigma, un nuevo mode-
mente cuando el mundo entero enfrenta una de las peores crisis lo organizacional de gestión pública y nuevas tecnologías de
de la historia económica contemporánea. Así vemos entonces gestión pública que hagan posible su instalación efectiva, ¿cuál
que el rol del Estado, la formulación de políticas públicas, los es el modelo de liderazgo y de cultura organizacional que habrá
modelos organizacionales y las tecnologías de gestión pública se de asegurar congruencia con todo ello? Por ejemplo: si el mode-
convierten en temas predominantes de la discusión. No sucede lo organizacional jerárquico (burocrático-weberiano) requiere
un líder “administrador” ajustado al cumplimiento de normas y
procesos (stewardship), y el modelo organizacional individua-
Las firmes creencias lista (instalado con las reformas neoliberales de los años ’70/’80)
requiere un líder “emprendedor” (entrepreneur), ¿cuál es el líder
sobre el Estado mínimo, requerido para los nuevos modelos de gestión? Las organiza-
la desregulación y la ciones públicas donde dichos cambios se produzcan, ¿están
en condiciones de soportar culturalmente a dichos líderes?
infalibilidad de “la ¿Hay congruencia entre la cultura y el liderazgo requerido para
mano invisible del conducir un proceso de cambio como el que imaginamos en la
gestión pública?
mercado” comienzan a Definiremos como Modelo de Gestión a un artefacto orga-
nizacional que combina de diferentes maneras tecnologías
colapsar. Se cuestiona lo de gestión, cultura organizacional y liderazgo para satisfacer
incuestionable, y eso es fines/resultados organizacionales requeridos. A partir del big
bang paradigmático, hay líneas predominantes de pensamiento
lo que sucede cuando los que anticipan la emergencia de dos posibles nuevos modelos de
paradigmas entran en gestión pública:
Aquel en el cual el Estado interactúa con el mercado y la
crisis. sociedad civil, a los fines de formular políticas públicas fuerte-
mente articuladas entre los dos mencionados sectores (con la
intervención del propio Estado), para luego implementarlas de
6 0 > por Isidoro Felcman y Gustavo Blutman
Nuevos modelos de gestión pública y cultura organizacional > 6 1
manera efectiva mediante programas, procesos y tecnologías de luego genera involucramiento y compromiso, elementos cen-
gestión pública que, en muchos casos, incluirán la participación trales de una visión compartida para lograr efectividad en la
activa de los propios actores sociales organizados. Llamaremos implementación de políticas, programas y acciones.
a este Modelo de Gestión Participativo. Por otro lado, el modelo jerárquico-weberiano garantiza
Aquel que aboga por la refundación del estado weberiano- principios básicos en cuanto al rol del Estado como facilitador
burocrático en términos de una modernización de sus procesos de procesos sociales integrativos, la democracia representativa
y modelos de gestión. Calidad total, reingeniería, transparencia y como método central para la toma de decisiones públicas, y
enfoque al cliente son algunos conceptos clave de este enfoque la ley administrativa para garantizar la igualdad, la seguridad
también sintetizado con el rótulo de Modelo Post-Burocrático o jurídica y el control sobre acciones y decisiones de los funciona-
Neo-Weberiano. rios públicos. Pero al mismo tiempo, también deberíamos acep-
La clave del Modelo de Gestión Participativo es involucrar tar que el Estado jerárquico tiene rasgos disfuncionales para una
a los actores del mercado y la sociedad en la formulación de gestión pública efectiva: la gestión formal, la gestión por normas,
políticas públicas y la propia gestión. El Estado actúa liderando y la buropatología son algunos buenos ejemplos.
un proyecto colectivo y convoca a la participación activa que La necesidad de abandonar el modelo jerárquico tradicional
con sus disfuncionalidades buropatológicas, la lentitud deci-
soria y la ineficiencia de sus procesos, terminó provocando la
desregulación extrema, la demolición institucional del Estado
La cultura organizacional suele
ser un elemento estable de la
organización y, por lo tanto, difícil
de cambiar ya que se cristaliza a
través del aprendizaje colectivo que
experimenta un grupo a lo largo de
un extendido período.
La administración pública
argentina muestra
marcadas preferencias
hacia el conjunto
de valores laborales
denominados básicos y
luego los sociales, siendo
escasa la importancia
asignada a los valores
weberiano y la instalación de un nuevo modelo de gestión públi-
de reconocimiento y
ca individualista que, aun teniendo como ventaja el ejercicio de autorrealización.
la capacidad de emprendimiento individual, la creatividad y el
entrepreneurship, treinta años más tarde termina derrumbán-
dose y arrastrando al abismo a sociedades enteras.
Podemos resumir lo anterior con la pregunta: nuevos mode-
los de gestión pública después del big bang paradigmático: ¿quo
vadis?, y extender este mismo interrogante hacia los modelos
de cultura organizacional y liderazgo que garanticen coherencia
con estos nuevos potenciales modelos de gestión pública. En el
próximo punto desarrollaremos más detalladamente concep-
tos de cultura organizacional hoy día existente (as is) y la que
imaginamos más adecuada a los potenciales nuevos modelos
de gestión pública (to be). Dejaremos el tema del liderazgo para
otros trabajos.
Los modelos de gestión
y cultura organizacional
Dentro de este marco de ideas, los estudios acerca de la cultura los problemas y cómo se piensan las soluciones, la percepción de
organizacional nos enseñan algunas lecciones que no podemos la realidad organizacional por parte de los que pertenecen a la
menospreciar. En primer lugar, que el Estado y sus organizacio- organización en cuestión y la actitud frente al cambio.
nes componentes presentan dentro de sus elementos estruc- El concepto de cultura organizacional se difundió a partir
turantes una cultura organizacional. Segundo, que la cultura es de los años ’80. La interpretación cultural de la organización
esencialmente invisible y está compuesta por un conjunto de asume los conceptos sociológicos y antropológicos que desta-
modelos mentales relativamente compartidos. En tercer lugar, can el papel del hombre como creador de símbolos, lenguajes,
que la cultura organizacional suele ser un elemento estable de la creencias, visiones, ideologías y mitos que expresan un sistema
organización y, por lo tanto, difícil de cambiar ya que se cristali- de significados aceptados pública y colectivamente en un grupo
za a través del aprendizaje colectivo que experimenta un grupo dado, para un determinado segmento temporal.
a lo largo de un extendido período. Para que se comprenda la influencia que ejerce la cultura
La cultura organizacional influye en qué valora la gente y organizacional sobre las instituciones es necesario aclarar el sig-
cómo se comporta dentro de la organización, el tipo de compor- nificado del conjunto de categorías de análisis para dar cuenta
tamiento que se alienta y se castiga, el grado de compromiso con de la cultura organizacional: artefactos y clima organizacional,
la organización, el condicionamiento (invisible) sobre los méto- valores laborales, tipos culturales y presunciones básicas.
dos y técnicas de gestión y administración, la forma de enfrentar El clima es la manifestación más visible de la cultura. Com-
6 2 > por Isidoro Felcman y Gustavo Blutman
Nuevos modelos de gestión pública y cultura organizacional > 6 3
1. Tipos culturales históricos
1.1. Culturas paternalistas: cultura organizacional que prio-
riza el cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la
orientación a los resultados, objetivos y metas. Frecuentemente
es asociada con el cuidado del bienestar de los miembros de la
organización, la lealtad entre los mismos y con la organización,
la receptividad frente a las demandas, los altos niveles de segu-
ridad en las funciones, la complacencia hacia la autoridad, el
ambiente familiar y amigable.
1.2. Culturas anómicas: suelen expresarse como desinterés,
indiferencia y falta de compromiso con la organización, carac-
terizada por un estado de incertidumbre y confusión. La pérdida
de entusiasmo, la ausencia de recompensas o de un sistema
de premios y castigos, la escasa seguridad laboral, el descono-
cimiento de reglas, misiones y objetivos, la baja circulación
de información son indicadores de anomia. Este tipo cultural
puede estar presente en aquellas organizaciones en las cuales el
cambio es vivido como algo traumático.
1.3. Culturas apáticas: se caracterizan por la excesiva prudencia
en la administración y gestión, que se expresa a través del apego
a las normas y reglas, el estilo conservador, altos niveles de
rutinas en la asignación de las tareas y en su realización, la ten-
dencia a evitar el conflicto, la subestimación de la innovación y
la creatividad. Suele asociarse la apatía a las organizaciones de
fuerte tradición burocrática.
2. Tipos culturales neo-organizacionales
2.1. Culturas exigentes: se caracterizan por enfatizar en un
vínculo laboral demandante e inflexible, basado en la fijación de
objetivos y la exigencia de su cumplimiento. La cultura exigente
prende las sensaciones de bienestar y malestar que experimen- prioriza valores como la eficiencia, la competencia, el afán de
tan las personas con distintos aspectos de la vida laboral en una superación y el progreso personal.
organización. 2.2. Culturas integrativas: suponen una adecuada combinación
Los artefactos son producciones tangibles que la cultura entre la orientación a los resultados y a la gente tanto dentro
genera y que pueden “verse y tocarse”; por ejemplo: el lay-out, como fuera de la organización. Todo ello implica: dirección
espacio físico, tecnologías, manuales de proceso, entre otros. estratégica, visión, compromiso, trabajo en equipo, buena comu-
Los valores laborales son las convicciones que los miembros nicación, preocupación por el desempeño individual y grupal,
de una organización tienen en cuanto a preferir cierto estado de participación.
cosas por encima de otros. Los valores representan la base de
evaluación que los miembros de una organización emplean para Tomando lo anterior, lo que buscamos es comprender la
juzgar situaciones, actos, objetos y personas. cultura organizacional en el ámbito de los aparatos estatales, y
Los tipos culturales son los modelos de cultura organizacio- dentro del marco de las transformaciones del Estado, especial-
nal que responden a formas particulares de relacionarse con el mente después del big bang paradigmático. La idea es pensar si
contexto, de conducir, de recompensar a la gente, etc. Se trata estas culturas han sido un escollo para la implementación de los
de tipos ideales que nos permiten estudiar la cultura organiza- cambios o, por el contrario, nunca se tuvo en cuenta como eje
cional en cinco variantes. estratégico el cambio cultural para favorecer la transformación.
El éxito de cualquier
proceso de reforma
estaría condicionado
a que se produzcan
Para esto, utilizaremos índices ya validados en otras inves- modificaciones
tigaciones a través de mediciones empíricas de valores y tipos importantes en el ámbito
culturales.
La cultura administrativa pública se identifica habitualmente cultural. El cambio de
con la cultura burocrática. Sin desconocer las limitaciones de la cultura implica una
semejante generalización, se advierte en la administración
pública el esquema de valores derivado de las concepciones modificación sustancial
burocráticas que predominan en los modelos tradicionales. Las
buropatologías de esta cultura serían falta de apoyo al esfuerzo
de una situación
global y reducida capacidad de innovación. estructurante, una
Los procesos reformistas involucran necesariamente a los
funcionarios públicos. Esto ocurre especialmente cuando dichos
cristalización que debe
procesos operan sobre componentes que bloquean transfor- romperse para construir
maciones de los sistemas, estructuras y procesos de la adminis-
tración pública. Considerando esta situación, las transformacio-
nuevos valores, nuevos
nes afectan o deberían afectar necesariamente la cultura de las modelos.
organizaciones públicas y, por ende, la de sus empleados. Deci-
mos deberían afectar porque para el caso argentino la cultura
organizacional fue una variable no demasiado tenida en cuenta.
En este sentido, la administración pública argentina muestra
marcadas preferencias hacia el conjunto de valores laborales
denominados básicos y luego los sociales, siendo escasa la
importancia asignada a los valores de reconocimiento y auto-
rrealización. mación del Estado, constituiría un obstáculo para el mismo.
Los valores laborales más destacados serían los básicos (estabi- En el análisis realizado sobre tipos culturales se trabajó con
lidad y mejora de ingresos). un índice de “frustración organizacional” que mide la distancia
Los tipos culturales dominantes corresponden a los tipos entre los tipos culturales existentes y los tipos culturales desea-
apáticos y paternalistas. dos. A través de los datos obtenidos en los relevamientos se ha
Las presunciones básicas indicarían que tiende a ser desta- corroborado que los dos tipos culturales, apático y anómico,
cable la percepción de distancia respecto de los centros y predominan ampliamente en la cultura organizacional pública.
ámbitos en los cuales se concentra el proceso de toma de decisio- Inversamente, si analizamos las preferencias manifestadas, estas
nes, y que los niveles de tolerancia de situaciones de incertidum- se inclinan más por los tipos culturales integrativos. A partir de
bre tienden a ser bajos. estos datos podemos extraer como primera conclusión que el
Los niveles relativamente altos de power distance parecen índice de frustración organizacional tiende a ser importante.
sugerir que las relaciones de poder se traducen en un sistema Llamamos índice de frustración a la brecha existente entre los
formal de jerarquías en el cual existe una marcada dependencia valores actuales y los deseados. Esto no es visto negativamente
de los niveles jerárquicos más bajos respecto de los más altos. Es sino como una marca en la deseabilidad del cambio.
decir, los subordinados esperan que los superiores tomen En consecuencia, las dependencias públicas serían organiza-
discrecionalmente las decisiones. ciones caracterizadas por la omnipresencia de reglas destinadas
El cambio e innovación organizacional son percibidos con a establecer qué y cómo se hacen las cosas, y no tanto qué y
desconfianza y en términos de transgresión, y no como el para qué. Los márgenes de flexibilidad y libertad en las tareas
producto de un desarrollo y maduración institucional. tienden a ser escasos.
Por lo señalado, la cultura organizacional indicaría que la Este conjunto de rasgos sumados a otros como la disfuncio-
administración pública central constituiría hoy un tipo de orga- nalidad y la lentitud son reflejo de una cultura organizacional
nización rígida, poco flexible y altamente burocratizada. Este que podemos asociar a la “lógica del expediente”, regida por
tipo de organización, lejos de incentivar el proceso de transfor- parámetros estáticos y marcadamente burocratizados.
6 4 > por Isidoro Felcman y Gustavo Blutman
Nuevos modelos de gestión pública y cultura organizacional > 6 5
Sobre la cultura en la
administración pública argentina
Partimos de una serie de consideraciones iniciales que ship): no hay líderes efectivos en general, sino líderes efecti-
estaban dirigidas a mostrar, primero, que los procesos de vos que serán tales en la medida que desarrollen actitudes,
transformación del Estado que se han puesto en marcha en habilidades y comportamientos congruentes con la cultura
la Argentina tuvieron escasamente en cuenta la cultura orga- que los sostiene y de la cual emergen. Pero también existen
nizacional. Segundo, que dicha omisión incide en el desarro- líderes contraculturales, aquellos cuyas características
llo de los procesos de transformación. Tercero, que la cultura permiten desencadenar procesos de cambio, aun dentro de
organizacional es un componente estructural presente en una cultura organizacional que originalmente no los sus-
toda organización que puede incentivar, frenar u obstaculizar tenta y que después los unge como líderes con legitimidad.
los procesos de cambios. Los rasgos presentes en la cultura Para estos nuevos líderes no será menor el esfuerzo: desafiar
organizacional tienden a contrarrestar los efectos moderni- la cultura existente, fundar una nueva, liderar la transición
zantes de la retórica de los procesos de transformación. Los contraculturalmente.
nuevos modelos de gestión deberían tener en cuenta esta Es necesario que las nuevas políticas públicas partan de
variable, muy especialmente después del big bang paradig- una noción del Estado como organización proactiva con
mático. capacidad de percibir y entender los cambios y los efectos
El éxito de cualquier proceso de reforma estaría condi- que estos tienen sobre las formas de sentir y actuar de sus
cionado a que se produzcan modificaciones importantes miembros. Ello implica que el cambio debe ser planeado y ge-
en el ámbito cultural. El cambio de la cultura implica una renciado, tomando en consideración todos los elementos que
modificación sustancial de una situación estructurante, una forman parte de la organización, desde los más visibles hasta
cristalización que debe romperse para construir nuevos los más intangibles: desde modelos y tecnologías de gestión
valores, nuevos modelos. En este sentido, resultará necesario pública hasta culturas organizacionales y liderazgos.
elevar, en primer lugar, los niveles de tolerancia a situaciones
de incertidumbre provocadas o acrecentadas por el cambio
(1) Especialización en Sociología de
organizacional. En segundo lugar, parecería indispensable
las Organizaciones. Profesor titular de
introducir modificaciones en el tipo cultural en pos de
Administración Pública, FCE - UBA. Director del
incorporar rasgos propios de los nuevos modelos, en especial
Centro de Investigaciones en Administración
del tipo cultural que hemos definido como integrativo. Ello
Pública de la FCE - UBA. Director del Instituto
traería como consecuencia cambios en el mapa valorativo de
de Planeamiento Estratégico Agroalimentario y
la cultura organizacional impulsando una mayor priorización
Agroindustrial 2020
de valores como el desafío, la necesidad de aprendizaje, el
crecimiento, entre otros.
(2) Magister en Administración Pública, Doctor
Lo anteriormente señalado sólo será posible con otros
de la Universidad de Buenos Aires. Profesor de
tipos de liderazgo. Los cambios organizacionales son impul-
Administración Pública y Gestión de Políticas
sados por líderes, y tal como sostienen House y Javidan en su
Públicas, FCE - UBA. Secretario Académico del
libro Overview of Globe, en Culture, Leadership and Organi-
Centro de Investigaciones en Administración
zations (2004), el liderazgo efectivo en procesos de cambio
Pública de la FCE - UBA
está culturalmente sustentado (culturally endorsed leader-
