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Cuadernos penales

José María Lidón

Núm. 11

Estudios sobre el Anteproyecto

de Ley Orgánica del Poder
Judicial y sobre la corrupción
en el ámbito público
Soledad Gil Nobajas / Urko Giménez Ortiz de Zárate / Perfecto Andrés Ibáñez /
Juan Carlos González Barral / Diego Íñiguez Hernández /
Ignacio José Subijana Zunzunegui / Reyes Goenaga Olaizola /
Carmen Adán del Río / Blanca R. Barbero Blanco / Inés Olaizola Nogales /
Pablo Rafael Ruz Gutiérrez / Alejandro Luzón Cánovas /
Jacobo Dopico Gómez-Aller

DeustoDigital
Cuadernos penales
José María Lidón

Núm. 11
Estudios sobre el Anteproyecto
de Ley Orgánica del Poder Judicial
y sobre la corrupción
en el ámbito público
Soledad Gil Nobajas
Urko Giménez Ortiz de Zárate
Perfecto Andrés Ibáñez
Juan Carlos González Barral
Diego Íñiguez Hernández
Ignacio José Subijana Zunzunegui
Reyes Goenaga Olaizola
Carmen Adán del Río
Blanca R. Barbero Blanco
Inés Olaizola Nogales
Pablo Rafael Ruz Gutiérrez
Alejandro Luzón Cánovas
Jacobo Dopico Gómez-Aller

Bilbao
Universidad de Deusto
2015

© Universidad de Deusto
Los Cuadernos de Teología Deusto pretenden tratar con ri-
gor y de una manera accesible a un público amplio, temas
candentes de la teología actual. La serie está promovida
por la Facultad de Teología de la Universidad de Deusto,
pero cada número se debe a la responsabilidad y libertad
de su autor. Estos cuadernos son flexibles y abiertos a una
problemática muy amplia, pero tienen una especial preocu-
pación por hacer presente la reflexión cristiana en lo más
palpitante de la vida eclesial y social de nuestro tiempo.

Consejo Asesor:
Adela Asúa Batarrita
Alfonso Aya Onsalo
Juan Mateo Ayala García
Juana Balmaseda Ripero
Itziar Casanueva Sanz
María Soledad Gil Nobajas
Inmaculada de Miguel Herrán
Miren Ortubay Fuentes
José Ricardo Palacio Sánchez-Izquierdo
Federico Ruiz de Hilla Luengas
Reyes San Emeterio Peña
Director:
Juan Ignacio Echano Basaldua
Secretario
Xabier Etxebarria Zarrabeitia

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunica-

ción pública o transformación de esta obra sólo puede ser
realizada con la autorización de sus titulares, salvo excep-
ción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español
de Derechos Reprográficos, [Link]) si necesita
fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

© Publicaciones de la Universidad de Deusto

Apartado 1 - 48080 Bilbao
e-mail: publicaciones@[Link]
ISBN: 978-84-15759-59-1
Depósito Legal: BI - 697-2015
Impreso en España/Printed in Spain

Presentación
Soledad Gil Nobajas / Urko Giménez Ortiz de Zárate. . . . . . . . . . . . . 9

Estudios sobre el
Anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial

Jurisdicción, jurisprudencia y principio de legalidad en el Estado

constitucional
Perfecto Andrés Ibáñez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

La falta de seguridad jurídica en el sistema juridicial español: análisis

del problema y posibles soluciones
Juan Carlos González Barral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Lampedusa en el CGPJ: la nueva reforma y el Consejo de siempre

Diego Íñiguez Hernández. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Los Tribunales provinciales de instancia en la proyectada reforma de

la Ley Orgánica del Poder Judicial. Una antítesis de un proceso de
decisión legislativa racional
Ignacio José Subijana Zunzunegui. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

El presidente del Tribunal provincial de instancia: luces y sombras

Reyes Goenaga Olaizola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Aspectos positivos y negativos del Tribunal provincial de instancia en la

investigación y enjuiciamiento de la corrupción en el ámbito público
Carmen Adán del Río. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Cuadernos penales José María Lidón
ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 7-8

La oficina judicial en el Anteproyecto de la Ley Orgánica del Poder

Judicial
Blanca R. Babero Blanco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Estudios sobre la corrupción en el ámbito público

La respuesta penal ante la corrupción: una aproximación a las

principales carencias
Inés Olaizola Nogales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Principales problemas procesales en la investigación de los

procedimientos por corrupción
Pablo Rafael Ruz Gutiérrez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Instrumentos para la investigación de la corrupción

Alejandro Luzón Cánovas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Aproximación a las necesidades de reforma legal en relación con la

respuesta penal a la corrupción política
Jacobo Dopico Gómez-Aller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Cuadernos penales José María Lidón

ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 7-8

Soledad Gil Nobajas

Profesora de Derecho Penal. Universidad de Deusto

Urko Giménez Ortiz de Zárate

Magistrado, Juzgado de Instrucción n.º 7 de Bilbao

1. La presente publicación recoge las ponencias presentadas en las

XI Jornadas de Derecho penal en homenaje a José María Lidón: Estu-
dios sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial y sobre la
corrupción en el ámbito público, celebradas los días 6 y 7 de noviem-
bre de 2014 en el Palacio de Justicia de Bilbao, bajo los auspicios del
Departamento de Administración pública y Justicia del Gobierno Vasco
y del Consejo General del Poder Judicial.
Un año más, y ya van once, nos hemos reunido para rendir memo-
ria y homenaje a José María Lidón, y un año más este espacio de pre-
sentación sirve para recordar los motivos de este homenaje, las razo-
nes de su recuerdo. Año tras año las presentaciones de estas jornadas,
realizadas por quienes han sido antecesores en esta tarea, dejan notas
de la evolución del estado de la violencia terrorista, que como recor-
dara la presentación del pasado año, se encuentra suspendida, afor-
tunadamente. Pero, como también se recuerda, esta paralización no
desmerece sino todo lo contrario, la importancia de la memoria, que
en alguno de sus aspectos, íntimamente relacionado con el valor de
la justicia, entronca con el ejercicio cotidiano de la jurisdicción. Porque
en el marco de una sociedad democrática, precisamente el ejercicio re-
gular de la jurisdicción por los integrantes del Poder Judicial, ha sido el
modo, única arma legítima, en que los jueces se han opuesto a los fi-
nes totalitarios que impulsaron el ejercicio de la violencia terrorista, con
tremendos costes, como evidencia la pérdida de nuestro compañero.
En este sentido, aunque el uso efectivo de la violencia ha cesado, la
memoria y el recuerdo deben permanecer. La cotidiana labor de aplicar
la justicia debe continuar siendo un antídoto democrático que actúe,
no ya contra los efectos destructivos inmediatos de esa violencia, sino
sobre la pervivencia de actitudes totalitarias justificativas de esa violen-
Cuadernos penales José María Lidón
ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 9-14

cia, en cuanto que pretendan alterar la virtualidad democrática de los

derechos de la ciudadanía. Así, la resistencia que supuso durante años
realizar la actividad de la Justicia, no pierde terreno, sino que renueva
significado. El ejercicio normalizado de la jurisdicción funciona como
elemento desactivador de actuaciones que busquen minar las bases de
la convivencia democrática, aún sin el arma de la violencia terrorista.
Esta resistencia democrática ejercida mediante la actividad judicial en-
contraba en el caso de José María el complemento de la actividad do-
cente que llevaba a cabo, instrumento también de transmisión y afir-
mación de valores de convivencia democrática.

2. La elección de las cuestiones de naturaleza procesal y penal que

se iban a abordar en las jornadas no fue una labor compleja. A princi-
pios de abril de 2014 el Gobierno había aprobado un Anteproyecto de
reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial por el que se configuraba
una nueva organización judicial con la finalidad de agilizar la actuación
de la justicia y reducir los tiempos de resolución. El Anteproyecto aludía
en su Exposición de Motivos, como finalidades propias del texto pro-
yectado, a una más plena garantía de los derechos y libertades, a un
más pleno sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y a
las leyes, al tiempo que se reforzaría la seguridad jurídica imprescindi-
ble para el adecuado desarrollo de la actividad económica. Afectaba
profundamente a numerosas aspectos entre los que cabe destacar la
modificación de la estructura de la planta judicial, de los órganos judi-
ciales (creación del Tribunal Provincial de Instancia), la innovadora de-
nominada «jurisprudencia vinculante» del Tribunal Supremo, conteni-
dos del estatuto de la carrera judicial, etcétera.
Por otro lado, parecía que se había quedado en el cajón una re-
forma del Código Penal que empezó a gestionarse cuando apenas ha-
bían tenido tiempo de iniciar su andadura la modificaciones introduci-
das por la LO 5/2010, de 22 de junio. Con los trámites parlamentarios
paralizados, nuestra atención se centró en los graves escándalos de
corrupción que con mayor frecuencia y desde hacía tiempo venía sal-
picando a cargos públicos y figuras destacadas del panorama político.
Los problemas de aplicación de los delitos de cohecho, tanto por su
configuración típica, como por las dificultades que presentan la instruc-
ción y enjuiciamiento de estos tipos penales, fue el segundo de los te-
mas que se quisieron abordar en las jornadas.

3. Meses después y en el momento de redactar esta presentación,

el escenario que propició la elección de estas dos cuestiones ha variado
sustancialmente y, en cada caso, ha tomado caminos opuestos.
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ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 9-14

En el caso de la reforma orgánica, el cambio de Ministro de Justi-

cia (septiembre de 2014) ha determinado la relegación del Antepro-
yecto que tantas críticas adversas, y de casi todos los sectores, había
recibido. Si bien en los primeros instantes tras el cambio ministerial fue
anunciado que contenidos concretos del Anteproyecto pudieran ser in-
tegrados en futuras reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no
obstante, a las fechas en que el presente texto se redacta, parece que
las preocupaciones de los promotores legislativos no se centran en esta
materia. Además, difícilmente cabe atisbar un marco propicio para la
promulgación de modificaciones normativas en un período como el ac-
tual, prácticamente pre-electoral.
Por su parte, el Gobierno ha retomado el Proyecto de reforma del
Código Penal y, en un auténtico alarde de celeridad, ha sido aprobado
en el Congreso con el único apoyo del partido gobernante y remitido al
Senado para su discusión. Esta enésima reforma, con visos de salir ade-
lante a corto plazo, pone de nuevo en entredicho la nota de permanen-
cia de la que tradicionalmente ha gozado la ley penal, así como profun-
diza en la línea del endurecimiento de la respuesta penal y su dudosa
compatibilidad con los principios constitucionales en materia penal; de-
riva que se inició con la reforma de 2003 y continuó posteriormente en
el texto de 2010. El Gobierno ha sido parcialmente inmune al aluvión
de críticas que este Proyecto y sus versiones anteriores había recibido
por parte del Consejo General del Poder Judicial, Consejo Fiscal, Judica-
tura y especialistas del Derecho Penal, ante un paquete de reformas en
el que el Derecho Penal abandona su componente culpabilístico para
orientarse hacia la peligrosidad (¿social?) por razón de contención de
riesgos y de seguridad.

4. Durante el primer día de las jornadas, jueves, tras los obliga-
dos actos de presentación fueron abordadas algunas cuestiones, esti-
madas de relevante interés de entre las contenidas en el Anteproyecto
de reforma de la Ley Orgánica, sin que fuera posible tratar todas las
afectadas por la reforma. Evidentes e insalvables limitaciones tempo-
rales obligaron a realizar una elección de materias a tratar. Entre ellas,
se escogió la novedad que introducía el Anteproyecto en el sistema
de fuentes del derecho, al conceder virtualidad a lo que se ha deno-
minado «jurisprudencia vinculante» (del Tribunal Supremo), pero tam-
bién a distintas materias relacionadas con la pretensión del legislador
de intensificar el principio de seguridad jurídica, no solo en ese ám-
bito de la vinculación de decisiones judiciales que constituyen «juris-
prudencia», sino especialmente introduciendo a esos fines distintos
mecanismos en la organización y funcionamiento de los órganos ju-
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diciales. Inició la jornada la ponencia de Perfecto Andrés Ibáñez, ma-

gistrado emérito de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, que hizo
una exposición relacionada con la vinculación de las decisiones juris-
prudenciales (y la novedosa regulación proyectada en este ámbito),
y la siempre interesante cuestión del «poder decisional del juez en el
marco de la interpretación-aplicación del derecho». A continuación
Juan Carlos González Barral, magistrado, con destino en la asesoría
del Secretario de Estado de Justicia, abordó algunas de las cuestiones
esenciales de la reforma proyectada, como la incidencia de distintos
problemas de la justicia actual, el impacto económico en el funciona-
miento de la justicia, y las soluciones propuestas en el Anteproyecto.
Continuó el magistrado y vocal del Consejo General del Poder Judicial,
Fernando Grande-Marlaska, que realizó una intervención sobre «juris-
dicción universal», analizando la reforma que ya fuera introducida en
la LOPJ por la LO 1/14, sustancialmente recogida en el Anteproyecto,
y la problemática que presenta esta materia actualmente. Para termi-
nar la mañana estaba programada la presencia de Diego Íñiguez Her-
nández, magistrado, pero imprevistos de última hora impidieron su
presencia, contando los presentes cuadernos con su ponencia sobre
el gobierno del Poder Judicial. No obstante, y hemos de agradecérselo
sinceramente, Perfecto Andrés improvisó una intervención sobre esta
materia, y en especial sobre el órgano de gobierno del Poder Judicial.
Tras ella, también Fernando Grande intervino, animándose un debate
con participación también de los asistentes. Quede anotado aquí un
especial agradecimiento a ambos, que sin estar programado nos re-
galaron interesantísimas reflexiones acerca de la materia de gobierno
de los jueces. La sesión vespertina estuvo centrada en el nuevo órgano
provincial anunciado en la reforma, con una ponencia de Iñaki Subi-
jana Zunzunegui, presidente de la Audiencia Provincial de Gipuzkoa,
que enmarcó el Tribunal Provincial de Instancia. Le siguió una Mesa
en la que participaron, además de Iñaki, Reyes Goenaga Olaizola, ma-
gistrada de la Audiencia Provincial de Bizkaia, Carmen Adán del Río,
Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Bizkaia, Blanca Barbero Blanco,
Secretaria Coordinadora de Bizkaia, y Ana Agirre Zurutuza, Vicecon-
sejera de Justicia del Gobierno Vasco. Cada ponente realizó una breve
exposición acerca de aspectos relacionados con las modificaciones que
originaría el nuevo órgano proyectado, desde la perspectiva particular
correspondiente al sector o función que desempeñan, terminando un
interesante debate con intervención de ponentes y asistentes.
La jornada del viernes dio paso al tratamiento de la corrupción en
la función pública desde distintas perspectivas jurídicas. La sesión se
inició con la ponencia de Inés Olaizola, Catedrática de Derecho Penal,
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con una excelente exposición sobre la aplicación y principales caren-

cias de los tipos penales ante la corrupción política. Entendiendo este
fenómeno como abuso de un puesto público para obtener una ganan-
cia privada, su ponencia se vertebró en torno a dos cuestiones. Por un
lado, los actos de soborno vinculados con la financiación ilegal de par-
tidos. A la luz de una sistematización de supuestos, valoró la suficien-
cia de los clásicos delitos de cohecho, tráfico de influencias, prevarica-
ción y malversación, así como la necesidad de tipificar expresamente
las donaciones a partidos políticos, aportando su propuesta personal
al respecto. En un segundo bloque, se planteó el problema de la posi-
bilidad de aplicar delito fiscal por las ganancias ilícitamente obtenidas,
con una valoración de los argumentos a favor y en contra de su tribu-
tación. A continuación se discutió en una mesa redonda algunos pro-
blemas de la praxis judicial por delitos de corrupción, desde un punto
de vista penal y procesal, así como algunas propuestas extrapenales
de mejora. La mesa, moderada por la profesora de Derecho Penal De-
melsa Benito, contó con una enriquecedora visión interdisciplinar. Ale-
jandro Luzón, de la Fiscalía Anticorrupción, centró su intervención en
los principales problemas e instrumentos para la investigación de la
corrupción. La potenciación de las denuncias en este ámbito, la coo-
peración institucional y las necesarias reformas procesales para dotar
un marco adecuado al fenómeno de la corrupción, fueron algunas de
las cuestiones que planteó. Jacobo Dopico, Profesor Titular acreditado
Catedrático de Derecho Penal, incidió en la necesidad de promover
medidas legales extrapenales. En su opinión, si bien no son necesarias
grandes reformas en los delitos de cohecho, la efectividad de este ar-
senal punitivo pasa por una reforma en el ámbito de las normas pro-
cesales, el Derecho Administrativo y la Legislación sobre financiación
de partidos políticos. La intervención del Magistrado Pablo Ruz, desde
su experiencia en el Juzgado Central de Instrucción n.º 5 de la Audien-
cia Nacional, completó el cuadro con un análisis de los principales pro-
blemas procesales que plantea la instrucción por delitos por corrup-
ción. Un total de diez cuestiones fueron abordadas con detalle y rigor,
apuntándose en cada caso posibles soluciones legales y sugerencias de
mejora.

5. Como organizadores de esta edición de las jornadas queremos

dejar constancia del agradecimiento a todos los intervinientes, tanto
por disponibilidad para participar en ellas, con los ajustes de agenda
que les haya podido ocasionar, como por ofrecer el texto escrito de las
intervenciones para su pronta publicación. Sin duda, las aportaciones
recogidas en este volumen ofrecen una diversidad de contribuciones
Cuadernos penales José María Lidón
ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 9-14

que, como ya sucedió en las jornadas, suscitarán un vivo interés y con-

tribuirán al debate en muchos aspectos sobre los que es necesario se-
guir profundizando. Igualmente queremos agradecer a las Instituciones
que cada año hacen posible la celebración de las jornadas y la posterior
publicación de estos cuadernos —Consejo General del Poder Judicial,
Gobierno Vasco y Universidad de Deusto—.

Cuadernos penales José María Lidón

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Perfecto Andrés Ibáñez

Magistrado. Sala Segunda del Tribunal Supremo

I. Lo peculiar de la jurisdicción

Creo que en la generalidad de los grupos humanos mínimamente

articulados es constatable la existencia de alguna instancia, en el más
amplio sentido, institucional, encargada de dirimir los conflictos de los
asociados entre sí y con el propio grupo, autoritativamente y por refe-
rencia a algún tipo de normas.
Desde este punto de vista, la presencia de la función de juzgar
constituye un cierto universal, generalmente encarnado en sujetos do-
tados de alguna legitimidad vinculada a una fuente de poder, por lo
común ejercida por un cauce más o menos formalizado, en un en-
torno más o menos ritual, con cierta tensión u orientación a la impar-
cialidad y con capacidad de imponer las decisiones adoptadas en tal
marco.
El juicio jurisdiccional hace, siempre, de manera inevitable, referen-
cia a valores. Desde luego, a los que constituyen el sustrato cultural,
ese humus nutricio, que confiere sentido, informa y vertebra necesa-
riamente toda concepción del derecho y cualquier punto de vista so-
bre un ordenamiento o alguno de sus preceptos1. Pero también, de un
modo muy especial, a los personalmente profesados por el juzgador2,
que, de una u otra forma, con mayor o menor intensidad, por más dis-

1 «Las teorías —escribe Luigi Ferrajoli— cumplen un papel performativo del derecho

y del imaginario de los jueces y los juristas» (en La democracia a través de los derechos,
trad. cast. de P. Andrés Ibáñez, Trotta, Madrid, 2014, p. 126).
2 «La justicia —ha escrito Gustavo Zagrebelsky— no es solo cuestión de códigos y de

procedimientos; es también, antes y sobre todo, cuestión de ethos de los jueces. De este
dependen en concreto códigos y procedimientos. Más que cuestión jurídica, es cuestión
cultural» (en «Jueces por derecho y Azdak, juez por revés», trad. cast. de P. Andrés Ibá-
ñez, en Jueces para la democracia. Información y debate: 56 (2006), p. 3.

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tancia que logre poner entre ellos y él mismo al fallar el caso, resultarán
interpelados en algún grado y, por tanto, comprometidos en el acto y
el momento de resolver.
Este es un dato que resulta especialmente potenciado en el estado
constitucional, singularmente, debido a la concurrencia de dos factores:
el papel supranormativo de la constitución, que impone una relectura
crítica del resto del ordenamiento a partir de ella; y el reforzamiento de
la independencia del juez, con la consiguiente ampliación del alcance
de su papel como institución de garantía.
Así, puede decirse, el factor ético, como, en el más amplio sentido,
el cultural3, o sea, el bagaje personal del juez condiciona intensamente
su conciencia y, con ello, sus prácticas. En efecto, ya que la primera se
tiene a partir de aquel, que opera como desde adentro y desde atrás.
Es una especie de diafragma a través del que el juez ve su propio rol,
esto es, a sí mismo como profesional, y también el ordenamiento y la
realidad social y, en consecuencia, los conflictos surgidos en esta que
él tiene que decidir mediante la aplicación de disposiciones legales. Y
cabe que todo ocurra sin verdadera claridad para él acerca de que es
tal lo que en efecto sucede.
Si esto es algo que puede predicarse con carácter general, se da la
circunstancia de que, además, hay materias y cuestiones en las que la
incidencia de aquel bagaje o el peso de aquel equipaje es de una parti-
cular intensidad. Pienso en las que, ya por su misma naturaleza, tienen
una especial carga valorativa, como en el caso de las que presentan
una coloración religiosa; o, en general, en aquellos asuntos conflictivos,
que dividen profundamente a la opinión. Esos que, en nuestra época,
con frecuencia, el legislador renuncia incluso a mediar, lo que hace que
lleguen —como por delegación— con toda su crudeza y su relieve po-
lémico a la mesa del juez.
Es a lo que se debe el dato de que los valores observados y vividos
por los jueces, aquellos por los que se orientan en la reconstrucción de
los supuestos de hecho según pautas de experiencia, como esos otros
desde los que leen y aplican las normas generales, para traducirlas en
las particulares que se concretan en sus fallos, han sido siempre objeto
de preocupación, como lo son hoy, todavía más, si cabe. Por eso la del
juez es, como ha sido siempre, una figura inquietante, connotada de
una, diría, natural arrogancia. La propia de un sujeto que, por sistema,

3 Dicho con Franco Cordero: «Los juicios dependen de lo que el juez sabe» (en Pro-

cedura penale, Giuffrè, Milán, 1991, p. 125). Y ya Francis Bacon había escrito: «Los jue-
ces deberían ser más cultos que ingeniosos» (en Saggi, trad. de A.M. Ancarani, con una
nota de A. Brilli, Sellerio, Palermo, 1996, p. 204).

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da y quita a los demás la razón, lo que viene a significar que él la tiene

siempre y por principio. Además y aunque sea en un contexto de nor-
mas, la administra en régimen de inevitable, a veces enorme, discrecio-
nalidad4. Y, en fin, siempre privando de algo, de autonomía decisional,
al menos, a quienes tienen que ver con él. A lo anterior hay que añadir
que el juez interviene, por lo regular, en marcos sumamente tensiona-
dos, recorridos por alguna forma de antagonismo; decidiendo en cues-
tiones altamente sensibles; y en relación con personas, asimismo, muy
sensibilizadas, debido a lo que se juegan en esa perturbadora experien-
cia.
La historia del proceso —en particular, por razones muy compren-
sibles, la del proceso penal (en cuyo horizonte se mueven, con prefe-
rencia, estas consideraciones)— ilustra bien acerca de esa actitud ante
la jurisdicción. Que en una época ya lejana llevó, según se ha recor-
dado, nada menos que a llamar a Dios en causa para que tomase a su
cargo el juicio de hecho5; y, más adelante, a desplazar la responsabi-
lidad del juicio sobre la quaestio facti a otra instancia, ahora político-
jurídica, pero igualmente distinta del juez, en el régimen de la prueba
legal.

II. ‘Ius dicere’

Giovanni Tarello, en un texto ya clásico sobre el pensamiento de

Montesquieu, hacía ver que, desde L’Esprit des lois, se entiende uni-
versalmente como administración de justicia: «el juicio realizado a
partir de una formulación directiva preconstituida [...] por la legisla-
ción [...] una actividad puramente intelectual y no realmente produc-
tiva de derecho nuevo»6. Pero el mismo autor, años más tarde, subra-

4 De ahí que Franco Cordero se haya referido a «los juicios» como «una máquina

complicada así como peligrosa» por lo que «cada usuario cauto teme mil posibles des-
gracias» (en Criminalia. Nascita dei sistemi penali, Laterza, Roma-Bari, 1986, p. 3).
5 En rigor, nada nuevo, sino el retorno o recuperación de lo que entonces ya era una

tradición en la que, como bien recuerda Massimo La Torre, «la actividad del juez, el jui-
cio, es prerrogativa divina por excelencia» (Il giudice, l’avvocato e il concetto di diritto,
Rubbettino, Soveria Mannelli, 2002, p. 12).
6 Giovanni Tarello, «Per una interpretazione sistematica de “L’Esprit des lois”», en

G. Tarello (ed.), Materiali per una storia della cultura giuridica, I, 1971, p. 40. Dicho con
Riccardo Guastini: «Los jueces tienen prohibido formular (“crear”) normas nuevas, no
reconducibles a leyes preexistentes». Por eso, «la sujeción a la ley es un rasgo consti-
tutivo de la noción misma de jurisdicción» (en Il giudice e la legge, Giappichelli, Turín,
1995, pp. 28 y 49).

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yaba el hecho de que «las “normas” deben considerarse más bien el

resultado que el presupuesto de las actividades, en sentido amplio,
interpretativas»7.
La clásica caracterización por Montesquieu del juez como «bouche
de la loi»8, con directo reflejo en un punto de vista al respecto tan co-
nocido como el de Beccaria9, responde, seguramente, a una pretensión
más prescriptiva que descriptiva motivada por un fenómeno ya denun-
ciado por Montaigne: «hemos dejado opinar y decidir tanto a los jue-
ces, que jamás hubo libertad más poderosa ni licenciosa»10. De este
modo, en el planteamiento de los dos grandes autores ilustrados (cier-
tamente revolucionario, dado el momento), hay, a mi juicio, bastante
menos ingenuidad en el modo de entender la relación juez-ley que, se-
gún diríamos hoy, «política del derecho».
En la materia, ha pasado mucha agua bajo los puentes, pero, con
todo, la vieja cuestión sigue teniendo actualidad, porque la tiene el
asunto que la subyace. Me refiero a la justificada inquietud que suscita
el poder decisional del juez en el marco de la interpretación-aplicación
del derecho. Esta actitud tuvo un exponente paradigmático en Piero Ca-
lamandrei, con su defensa de la legalidad a toda costa, incluso estando
vigentes las leyes raciales del fascismo, y su representación del juez
como «prisionero dentro de los muros sin ventanas» del «castillo» del
legislador, y obligado a «olvida[r] que fuera de aquella prisión el mundo
vive al aire libre y se renueva sin cesar». Condenado a lo que califica de
«segregación legislativa», de modo tal que «colocado ante una norma
jurídica [...] se detenga a indagar únicamente los problemas que se re-

7 G. Tarello, L’interpretazione della legge, Giuffrè, Milán, 1980, pp. 37-38. La idea

de que la norma jurídica es una disposición interpretada, fue enunciada inicialmente por
Vezio Crisafulli, en la voz «Disposizione (e norma)», en Enciclopedia del diritto, Giuffrè,
Milán, 1964, vol. XIII, pp. 195 ss.; también fue acogida por Gustavo Zagrebelsky, en La
giustizia costituzionale, Il Mulino, Bolonia, 1977, p. 148.
8 Montesquieu, Del espíritu de las leyes, trad. cast. de M. Blázquez y P. de Vega, pró-

logo de E. Tierno Galván, Tecnos, Madrid, 1972, libro XI, cap. VI, p. 156, donde la tra-
ducción es: «el instrumento que pronuncia las palabras de la ley». Un punto de vista
que encontrará eco en Hamilton: «El judicial [...] no posee fuerza ni voluntad, sino úni-
camente discernimiento» (en Hamilton, Madison, Jay, El Federalista, prólogo y traduc-
ción de G.R. Velasco, Fondo de Cultura Económica, México, 2.ª edición, 1957, cap. LXX-
VIII, p. 331).
9 «Tampoco la autoridad de interpretar las leyes penales puede residir en los jue-

ces de lo criminal, por la misma razón de que no son legisladores» (en De los delitos y
de las penas, edición bilingüe, a cargo de P. Andrés Ibáñez, con texto italiano fijado por
G. Francioni, prólogo de Piero Calamandrei, Trotta, Madrid, 2011, p. 121).
10 Michel de Montaigne, Ensayos, edición y traducción de D. Picazo y A. Montojo,

Cátedra, Madrid, 1985, vol. III, p. 338.

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fieran a su mecanismo formal»11. Pero se trata de una actitud explicable

en la coyuntura. Y es que en la Italia dominada por el fascismo, la suje-
ción a alguna ley, por demencial que esta fuera, siempre resultaría pre-
ferible a la voluntad omnímoda del escuadrista o del jerarca de turno.
Distinto es el caso de un autor contemporáneo como Requejo Pa-
gés. Este —tomando como referente la normalidad del estado consti-
tucional— asimila metafóricamente su «sistema jurídico» a «una red
de distribución de agua», y postula un juez únicamente «habilitado
para manipular la llave de paso» que tendría que «limitarse a recoger
en el continente de sus resoluciones el producto que le llega desde las
primeras fases del ordenamiento», sin «añadirles nada»12. La ley, por
tanto, como un producto definitivamente elaborado, claro en su sen-
tido y transparente en la expresión de la voluntad del autor: diríase,
apto para resolver por sí solo y por la mera yuxtaposición del precepto
a la descripción de las circunstancias del caso.
Es lo más probable que este último punto de vista, tan simplificador
y contrafáctico13 tenga que ver con la pretensión de circunscribir la au-

11 Piero Calamandrei, «El significado constitucional de las jurisdicciones de equidad»,

trad. cast. de S. Sentís Melendo, en Estudios sobre el proceso civil, Editorial Bibliográfica
Argentina, Buenos Aires, 1961, p. 67.
12 Juan Luis Requejo Pagés, Jurisdicción e independencia judicial, Centro de Estudios

Constitucionales, Madrid, 1989, pp. 153-154. «Antes de la llamada civilización industrial

—escribe Vittorio Villa— cuando se hablaba de las leyes y de su producción, se usaba
el término agrícola de “fontana”, de “fuente”. Es decir, las leyes se parangonaban al
agua emanado de una fuente, y este curioso término, se ha transmitido a nuestros días.
[...] Este término agrícola-pastoril, de “Fuentes” se encuentra superado» (en La fabbrica
delle leggi, Giuffrè, Milán, 1990, p. 3). Si esto sucede en cuanto a la forma de produc-
ción, que según el autor es más bien fabril, no se diga en el modo de aplicación.
13 Incluso contranormativo, una vez que constituciones como la española (art. 163)

habilitan al juez para que haga una lectura crítica de la ley objeto de aplicación, y de
estimarla «contraria a la Constitución», le imponen («planteará») la formulación de la
correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. Y no solo, si se considera que, como
escribe Luis Prieto Sanchís: «la mayor parte de los asuntos constitucionales, es decir, de
los problemas jurídicos en que se hace presente la Constitución, discurren fuera del Tri-
bunal Constitucional, como por otra parte no podía ser de otra manera. Lo decisivo es
que una Constitución con un denso contenido material que impregna todo el orden ju-
rídico y que además se pretende garantizada, solo puede ser hecha valer a través de los
procedimientos ordinarios para la defensa de los derechos e intereses; y los jueces nece-
sariamente han de tomarla en consideración en todos los procesos junto a la ley, pero
con preferencia a la ley. Es más, lo primero que han de hacer es comprobar si la solu-
ción legal se adecua a la constitucional» (en Justicia constitucional y derechos funda-
mentales, Trotta, Madrid, 2003, p. 170). Por eso Alessandro Pizzorusso ha hablado de
«una sujeción condicionada» («Principio democratico e principio di legalità»: Questione
giustizia 2 (2003), p. 351. Sobre el modo de relación con ella que la constitución espa-
ñola impone a los jueces ordinarios, resulta imprescindible remitir a las ya clásicas consi-

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tonomía decisional del juez, saliendo al paso del hoy denostado como
«activismo judicial». Pero, en cualquier caso, creo que el recurso con-
sistente en presentar la (supuesta) normalidad jurisdiccional como el
(falso) reino del «caso fácil» (incluso facilísimo) —que es lo que haría
posible la regular intervención meramente declarativa de un juez como
el de Requejo Pagés— tiene muchos más inconvenientes que venta-
jas, a la hora de propiciar una efectiva, inteligente y necesaria sumisión
del mismo a la ley, que es de lo que idealmente se trata. Porque, discu-
rriendo de ese modo, con franco desconocimiento de la verdadera na-
turaleza y complejidad de los actuales ordenamientos, se contribuye a
la difusión de un modelo de juez, nada inusual y, a mi juicio, el más pe-
ligroso: el que opera desde una falsa conciencia de los perfiles reales
del propio rol y de la calidad del mismo material normativo que aplica.
Y se promueven actitudes judiciales irresponsables, presididas por el
uso irreflexivo, por inconsciente, de la discrecionalidad inevitable14.

III. Casos generalmente complejos

En la teoría del derecho, a partir de Hart se habla de «casos fáciles»

y «casos difíciles», según los correspondientes supuestos fácticos cai-
gan dentro de la zona de claridad o en la de penumbra del enunciado
normativo, lo que, por el posible grado de indeterminación semántica
de este, dará lugar a la existencia de un mayor o menor, o a ningún
consenso, acerca de su campo de aplicación15.
El criterio tiene su interés y su utilidad, pero, visto en la perspec-
tiva de una aplicación judicial del derecho, diría que es un tanto simpli-
ficador, pues se atiene a una sola vertiente del asunto, la representada
por la quaestio iuris y la relación entre las famosas premisas del tópico
silogismo. Por eso a mí me parece más útil subrayar que la operación
(conjunto de operaciones) implicada(s) en la actividad —nunca mera-
mente declarativa y tampoco puramente creativa— de decir jurisdiccio-

deraciones de Eduardo García de Enterría, en La Constitución como norma y el Tribunal

Constitucional, Civitas, Madrid, 1981, pp. 66-68).
14 Como escribió José Puig Brutau, citando a Llewelin, «la doctrina que se propone

eliminar todo arbitrio o libertad de los jueces para decidir, es una doctrina inservible. En
la práctica da lugar a un margen de libertad de facto, no reconocida, pero no por ello
menos efectiva, ya que, por quedar oficialmente ignorada, es menos fácil de encauzar y
vigilar» (en La jurisprudencia como fuente del derecho, Bosch, Barcelona, s. f., p. 48).
15 Cfr. al respecto Isabel Lifante Vidal, La interpretación jurídica en la teoría del De-

recho contemporánea, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999,

pp. 224-226.

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nalmente el derecho, presenta siempre un grado de complejidad inevi-

table. Que, además, en la perspectiva del juez o tribunal de instancia,
generalmente, tiene que ver, no tanto con la adecuada inteligencia del
referente legal en sí mismo16 (sobre el que no faltarán orientaciones o
pautas derivadas del propio contexto normativo y otras doctrinales y ju-
risprudenciales), como con la relación de este con el supuesto fáctico.
Con «los hechos», que, como advirtiera Scarpelli: en tanto que «he-
chos sociales son los más complicados» de todos; hasta el punto de
que «el mismo hablar de los hechos, como si los hechos estuvieran allí
tranquilamente por su cuenta esperando nuestro conocimiento fáctico,
es un modo ingenuo de expresarse, que oculta gruesas complicaciones
epistemológicas»17.
En efecto, pues la clase de lectura del texto legal de que aquí se
trata es la propia de la que Ferrajoli ha descrito —por oposición a la de
naturaleza «doctrinal»— como «interpretación operativa», que «tiene
por objeto, más que las normas, las concretas experiencias jurídicas»,
debido a que «la norma jurídica y la experiencia prevista por ella no son
extrañables una de la otra, sino que, por el contrario, se dan conecta-
das por una relación semántica», de manera que «no hay un hecho y
una norma en espera de ser unidos por un acto de calificación del he-
cho o de aplicación de la ley»18.
Así las cosas, diré que es en el manejo de esa relación singular,
donde anida, a mi juicio, el principal ingrediente de natural dificultad
del trabajo del juez-intérprete. Ahora bien, el hecho de que la norma
aplicable constituya más bien el resultado que el objeto de la interpre-
tación judicial, no se traduce en que la subsunción sea el fruto de una
invención. En presencia de un texto legal dotado de un razonable rigor
semántico —dice bien Ferrajoli—, contando con una correspondencia
empírica entre los usos lingüísticos del juez y los del legislador podrá
hablarse de la «verdad» o «falsedad jurídica» de un ejercicio de sub-
sunción, en virtud de un juicio, desde luego opinable19.

16 En la medida en que admita tal consideración, habida cuenta de que, según Alf

Ross, «la interpretación no tiene punto de partida lingüístico independiente» (en So-
bre el derecho y la justicia, trad. cast. de G.R. Carrió, Eudeba, Buenos Aires, 2.ª edición
1970, p. 140).
17 Uberto Scarpelli, «Introduzione all’analisi delle argomentazioni giudiziarie», en Id.

(ed.), Diritto e analisi del linguaggio, Edizioni di Comunitá, Milán, 1976, 415.
18 Luigi Ferrajoli, «Interpretazione dottrinale e interpretazione operativa»: Rivista In-

ternazionale di Filosofia del Diritto, 1 (1966), pp. 292 y 299-300.

19 En Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, trad. cast. de P. Andrés Ibáñez.

J.C. Bayón, R. Cantarero, A. Ruiz Miguel y J. Terradillos, Trotta, Madrid, 10.ª ed., 2011,
p. 46.

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Al respecto, hay que tener en cuenta que la aplicación judicial de la

ley se produce regularmente en el contexto de una cultura jurídica, de
una constitución material, de un cuadro de valores compartidos, y den-
tro del juego de un sistema de instancias, con la consiguiente decanta-
ción, por tanto, de algunas líneas jurisprudenciales de referencia.

IV. En un marco jurisprudencial

Una aproximación macroscópica a la función institucional de de-

cir el derecho pone de manifiesto su naturaleza coral, dado que, ob-
jetivamente considerada, se practica a muchas voces, y todos los que
contribuyen a la realización de esa tarea, sea cual fuere el lugar que
ocupan en la geografía judicial, interactúan y se relacionan dialéctica-
mente, de manera que el producto final es necesariamente coopera-
tivo. Por eso creo que debe reinterpretarse críticamente el tópico de
que la obtención del mismo como resultado corresponde en exclu-
siva al vértice judicial. De una parte, porque, por lo general, es en la
primera instancia donde se fijan (con la mayor frecuencia, definitiva-
mente) los supuestos de hecho, predeterminando en gran medida su
tratamiento final sub specie iuris. Y de otra, porque, visto el asunto
bajo este segundo prisma, tampoco podría sostenerse que el mayor
y mejor grado de conocimiento y, por tanto, de calidad de las apor-
taciones, esté, siempre y por definición, en la cúspide del sistema de
instancias. A la que, en todo caso, no corresponde la parte más difícil
del cometido jurisdiccional.
Ninguna de estas afirmaciones quita un ápice de relieve a la fun-
ción nomofiláctica, ciertamente importante, de los tribunales de ca-
sación. Tiene, desde luego, la que resulta del hecho de que deciden
en último término, por lo general, de modo inapelable, en las causas.
También la esencial, pedagógica, de la posibilidad de proponer —dada
esa altura institucional— al más amplio auditorio, cargando las senten-
cias de razón, una forma ejemplar de abordar y resolver con raciona-
lidad las cuestiones jurídicamente más significativas. Y de hacerlo con
criterios que, además, siempre que esto sucede gozarán de universal
aceptación, hasta el punto de operar de facto como un verdadero pre-
cedente vinculante, con la ventaja inobjetable de serlo por razón de la
calidad del resultado y, como consecuencia, del prestigio de la fuente.
Dada la singularidad organizativa de este ámbito de la geografía estatal
—consistente en que en él, cada núcleo o momento decisional es autó-
nomo por imperativo constitucional y en el curso de su actividad realiza
contribuciones singulares, cabe que irrepetibles, de imprescindible con-
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sideración en los sucesivos momentos procesales— semejante modo de

entender la jurisprudencia es el más adecuado al medio, el más fisioló-
gico. A ello se debe que, en rigor, la convencional clave unidireccional
de lectura (de arriba abajo) resulte tan poco pertinente en el contexto
para definir la verdadera importancia de los respectivos papeles impli-
cados. Esto vale en una aproximación jurídico-cultural al fenómeno ju-
risprudencial y del enjuiciamiento, pero no sólo. También si se adopta
una perspectiva estrictamente funcional, por la rigurosa inter-comple-
mentariedad y lo decisivo de las diferentes aportaciones.
En el tópico que se cuestiona, es difícil no ver un efecto de la im-
propia y perturbadora proyección del factor jerárquico-burocrático so-
bre el quehacer jurisdiccional; que es por lo que, en nuestro país, como
en tantos otros, hablar de «jurisprudencia» ha sido, y es todavía, el
modo usual de referirse (en exclusiva) a la del Tribunal Supremo; a cuya
condición de histórico vértice político-judicial, se debe tal poso infra-
cultural, hoy preconstitucional, que, con todo, permanece. De él forma
parte la idea inaceptable de que los magistrados que lo integran deban
gozar de un «estatuto especial», como algo supuestamente requerido
por la, desde luego inexistente, singularidad ontológica de la función20.
La negativa interferencia del cursus honorum administrativo en el
sistema de instancias no se agota en esas expresivas particularidades.
También induce en los titulares de los tribunales procesalmente su
praordenados a otros la falsa impresión de ostentar algún plus de cua-
lificación jurisdiccional, por eso solo. Y en la organización judicial en su
conjunto, un impulso hacia arriba con negativos efectos sobre las acti-
tudes profesionales e, indirectamente, sobre los mecanismos de selec-
ción interna. Y al fin, sobre la calidad de la independencia y, en gene-
ral, del trabajo mismo.
Es un dato contrastado que mucho antes de que tuviera vigencia
formal el régimen de libre convicción en las magistraturas europeas,
las altas cortes se consideraron en el derecho de operar con él. Un uso
propiciado por su privilegiada colocación en el ranking de tribunales y
que se tradujo en decisiones sin otro fundamento que el de tan mal
entendido principio de autoridad, en sentido jerárquico-administra-

20 Por eso, la carencia de fundamento de la atribución de un «estatuto especial» al

magistrado del Tribunal Supremo, como en el caso de nuestro país, que únicamente res-
ponde a la capacidad de presión del lobby constituido al respecto, en el ejercicio de una
reivindicación corporativa que ha llegado a tener un inexplicable reflejo en el art. 299.2
de la Ley Orgánica del Poder Judicial, con el argumento de que se trata de una «ma-
gistratura de ejercicio» (¿las demás no?) con un exigente régimen de incompatibilida-
des. (Me ocupé de este asunto en «Tribunal Supremo: dudosa cuestión de estatuto», en
El País, 22 de marzo de 1999).

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tivo. Pues bien, constante la articulación de los jueces bajo la forma de

carrera, la tradicional incidencia de esta en el sistema de recursos ex-
plica la larga permanencia de un arrastre histórico en lo jurisprudencial,
que admite esta formulación: a mayor altura del rango la instancia con
la consiguiente superioridad de sus integrantes en el cursus honorum,
mayor legitimidad en el uso de la discrecionalidad, con menos carga de
justificación21. Un lugar común, por fortuna, hoy constitucionalmente
inadmisible, pero que se ha resistido a abandonar el campo.
Con todo, es obvio, la jurisprudencia de casación no puede dejar de
irradiar desde el vértice. Pero, en buena ley, por un solo motivo, ahora
de naturaleza jurídico-procesal (y no jerárquico-burocrática): el de ser
ese tribunal el competente en exclusiva para el ejercicio de la función
nomofiláctica, en cuyo desempeño no cabe sustitución. Tal cambio de
fundamento en la lógica del sistema demanda otro de cualidad en la
dialéctica entre instancias, es decir, en el modo de operar, que, a salvo
la habilitación de aquel para decir la última palabra, debe ser esencial-
mente dialógico, porque es lo que corresponde a una función de ca-
rácter esencialmente cognoscitivo como la jurisdiccional. Así, el flujo
de los criterios jurisprudenciales, en una consideración externa y mera-
mente formal, será vertical, de arriba abajo. Pero en su elaboración de-
berá prevalecer una dinámica tendencialmente horizontal, la propia de
una racional y abierta confrontación de razones, que en cuanto tales
no saben de rangos protocolarios ni de jerarquías administrativas.
En el caso de España, no es tal, bien lamentablemente, la opinión
del prelegislador actual, pues en el Anteproyecto Ruiz Gallardón de Ley
Orgánica del Poder Judicial salido del Consejo de Ministros el 4 de abril
de 2014, se prevé un, en extremo drástico, cambio de paradigma, cla-
ramente a peor22. En efecto, dado que según se lee en el art. 31.2 de
ese texto, «determinada jurisprudencia del Tribunal supremo23 será
vinculante», y, por eso, «de obligada aplicación para todos los jue-
ces y tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional» (art. 32.1).

21 Cfr. al respecto Giorgia Alessi Palazzolo, Prova legale e pena. La crisi del sistema

tra evo medio e moderno, Jovene Editore, Nápoles, 1979, p. 30. «Non tenetur iudex
causam in sententia exprimere, maxime si sit supremus magistratus», es un brocardo de
generalizada larga vigencia en Europa, según Raffaele Ajello, en Arcana iuris. Diritto e
politica nel settecento italiano, Jovene Editore, Nápoles, 1976, p. 339.
22 Cfr. al respecto, Eduardo Calvo Rojas, «La denominada “doctrina jurisprudencial

vinculante” en el anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial. Comentario crítico»,

en Jueces para la Democracia. Información y debate: 80 (2014), pp. 24 ss.
23 La que trimestralmente decida el pleno de cada una de las salas, acordando qué

«fundamentos de derecho de las resoluciones que hubiera dictado en ese periodo pu-
dieran pasar a formar parte de la doctrina jurisprudencial vinculante» (art. 32.2).

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También —continúa el precepto— aunque, llamativamente, solo en

principio, para «los poderes públicos», que, «cuando un interesado in-
vocare [ante ellos] una doctrina jurisprudencial vinculante [...] podrán
rechazar motivadamente su aplicación al caso concreto, justificando ex-
presamente las razones de su decisión».
Difícilmente podría concebirse nada más perturbador y capaz de
producir mayores destrozos en el régimen constitucional y de principios
que rige la materia que nos ocupa. En efecto, pues la reforma choca de
plano con los de legalidad y de separación de poderes24. De un lado,
porque encomienda atribuciones consistentes en emanar disposicio-
nes de carácter general, es decir, legislativas, a un órgano jurisdiccio-
nal; de otro, porque sustrae a todos los demás a la observancia exclu-
siva de la ley como fuente de derecho; y, ya para el colmo, porque crea
un régimen privilegiado, de exención, para los órganos político-admi-
nistrativos, que, a diferencia de los judiciales, podrán negarse a obe-
decer («rechazar») la aplicación de tales precedentes; y deberán ser oí-
dos (cuando hubieran sido parte en el procedimiento) antes de atribuir
efectos vinculantes a la doctrina que corresponda (art. 32.1, párrafo
quinto).
Según el art. 117.1 de la Constitución, los jueces están «sometidos
únicamente al imperio de la ley», esto es, a las normas de carácter ge-
neral procedentes de los órganos políticos y representativos habilitados
para dictarlas. Y si la sumisión ha de ser tal y, además, única, es claro
que no podrá resultar interferida por precepto alguno igualmente vin-
culante, procedente de otra autoridad.
Como observa Ferrajoli, «los precedentes jurisprudenciales tie-
nen, ciertamente, una notable capacidad de influencia en la jurisdic-
ción. Pero es esencial no confundir prestigio (autorevolezza) y autori-
dad, fuerza persuasiva y fuerza autoritativa. Solamente la autoridad es
fuente de derecho, según el clásico brocardo auctoritas non veritas fa-
cit legem. En cambio, la fuerza vinculante de los precedentes se funda
solo en el prestigio sustancial, y no en alguna autoridad formal como
la que compete al poder legislativo. En pocas palabras, en nuestros sis-
temas, los precedentes jurisprudenciales tienen el valor de argumentos

24 Además, ignora que la eficacia vinculante del precedente, y hablo de los países en

los que supuestamente rige de la forma más rigurosa, presenta notables márgenes de
relatividad, hasta el punto de que, vistos en esa perspectiva, los sistemas de common
law y los de civil law ofrecen hoy relevantes similitudes (cfr. al respecto Jeffrey Marshall,
«Trentatre cose che si possono fare con i precedenti», trad. italiana de F. Rota: Ragion
pratica, 6 (1996), 29 ss.; y Michele TARUFFO, «Per un’analisi comparata del precedente
giudiziario», en la misma revista, pp. 55 ss.

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persuasivos, pero no el valor de leyes. Valen por su sustancia y no por

la forma o el órgano que los produce»25.
Para cerrar este apartado, me parece conveniente subrayar que
cuando se habla de la aplicación judicial de la ley, con frecuencia se ol-
vida o deja de lado el hecho de que esta actividad se cifra en una re-
lación del aplicador-intérprete con el texto que no se da en soledad,
sino en un contexto, precisamente jurisdiccional. Esto quiere decir que
aquel, normalmente, podrá contar con un marco de referencias gene-
rado de forma colectiva en la práctica judicial y, además, que su deci-
sión deberá someterse al régimen de recursos previsto en la ley. Todo lo
que da lugar a la entrada en juego de relevantes factores de corrección
de posibles individuales imprevisiones y excesos.

V. La parte del legislador

El adecuado tratamiento judicial de la quaestio iuris, como es de

total obviedad, precisa de un antecedente imprescindible, que incumbe
en exclusiva al legislador. En efecto, pues difícilmente podría el juez
atenerse al imperativo de legalidad estricta allí donde aquel no hubiera
cumplido con carácter previo su parte, legislando tempestivamente
siempre que sea preciso y haciéndolo con el exigible rigor técnico en
la formación del lenguaje legal. Esta exigencia tiene un relieve particu-
lar en el caso del derecho criminal, donde el imperativo de taxatividad
en la elaboración de los tipos penales es sumamente constrictivo, y re-
clama «el uso de términos de extensión determinada en la definición
de las figuras delictivas, para que sea posible su aplicación en el len-
guaje judicial como predicados “verdaderos de los” hechos procesal-
mente comprobados»26. En España la situación del ordenamiento pe-
nal es bien poco satisfactoria en este punto. Baste decir que el llamado
«Código Penal de la democracia», que data de 1995, ha experimen-
tado desde entonces más de una veintena de reformas27, sin contar la
nueva y muy amplia —promovida por Ruiz Gallardón— que prepara

25 L. Ferrajoli, La democracia a través de los derechos, cit. p. 130.

26 L. Ferrajoli, Derecho y razón, cit., p. 378.
27 Está, además, el ordenamiento procesal-penal, presidido por una ley decimonó-

nica, sucesivamente reformada (lo que no quiere decir necesariamente mejorada). Y la

manifiesta incapacidad de las sucesivas mayorías en el gobierno para afrontar con efica-
cia la necesaria definitiva reforma, que se expresa en el hecho, harto expresivo, de que
tanto la anterior socialista como la actual del PP dejarán sendos textos sin pasar de la
fase de anteproyecto; y la evidencia de su patética incapacidad para alcanzar un mínimo
consenso en materia tan crucial.

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la actual mayoría (que, por fortuna, seguramente no llegue ya a ver la

luz). Se trata de un modo compulsivo de legislar, pegado a la oportuni-
dad, a veces, se dice muy expresivamente: «a golpe de titular de prensa
o de telediario», lo que no favorece nada la calidad del producto, so-
bre todo en el plano de la coherencia. La situación es realmente grave y
el reproche comprende a las sucesivas mayorías, por su desidia y por la
demostrada incapacidad para alcanzar acuerdos en cuestiones funda-
mentales que reclaman un consenso de base y que, por eso, tendrían
que estar, ser puestas, por encima de los coyunturales intereses de par-
tido. De partidos que, por otro lado, —quizá este dato tenga alguna
virtualidad explicativa de lo que se denuncia—, llevan decenios enreda-
dos en las vicisitudes procesales resultantes de sus diversas ilegalidades,
muchas de código penal.
También, por ejemplo, en el campo del derecho privado y del dere-
cho social cabe registrar incumplimientos de calado por parte del legis-
lador, que, además, difícilmente podría ser casual, se dan regularmente
en perjuicio de la parte débil de las relaciones propias de este ámbito.
Esto es de la mayor evidencia en el caso de las medidas legislativas
apresuradas impuestas por la crisis, precisamente, en perjuicio de los
sectores más (siempre injustamente) golpeados por ella. Una eviden-
cia que, en el caso del derecho laboral es ciertamente brutal, porque
lo que está en curso en este sector del ordenamiento es un auténtico
proceso de demolición de lo edificado, con tanta dificultad y tanto es-
fuerzo, a lo largo de tantos decenios.
Quizá nada tan expresivo del actual modo de legislar, como una
noticia reciente: «El gobierno cambia 26 leyes de una tacada y sin
debate parlamentario»28. En ella podía leerse: «El Congreso conva-
lidará mañana, con los votos del PP, sin debate a fondo ni opción a
enmiendas, el Real Decreto-Ley de Medidas urgentes para el Creci-
miento, la Competitividad y la Eficiencia. Este paquete de 47 medi-
das económicas, aprobado el pasado viernes por el Consejo de Mi-
nistros [...] supone la modificación de 26 leyes». Es el (mal) signo de
los tiempos.
Creciente complejidad del sistema de fuentes, vacío de legislación
en materias fundamentales e inflación legislativa al mismo tiempo con-
notada por un déficit de constitucionalidad. Falta de rigor en el len-
guaje legal, leyes condenadas a la provisionalidad por la unilateralidad
del respaldo parlamentario, y, cada vez con mayor frecuencia, leyes-
acto, esto es, verdaderos actos de gobierno, presididos por el coyuntu-

28 El País, 9 de julio de 2014.

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ralismo, emanados por el legislativo. Son ingredientes que contribuyen

a configurar ese «sistema jurídico que se diría poblado de fantasmas,
que de ley tienen solo la apariencia, pero no el cuerpo, la sustancia»,
del que —con referencia a Italia, «pero no solo», como advierte— ha
hablado de forma gráfica Michele Ainis, que diagnostica: «En suma la
ley está gravemente enferma. Más aún, esta enfermedad ha puesto en
crisis la relación entre las instituciones y los ciudadanos, alimentando
un sentimiento de desafección y de repulsa a todo lo que es público,
de todos»29.
Semejante estado de cosas, es profundamente desestabiliza-
dor visto desde la perspectiva del juez, porque esa legislación emer-
gente suele estar en franca contradicción con la línea de principios que
emana de constituciones como las de nuestros países, lo que da lugar
a marcos legales de un perfil esquizoide, que son inevitable fuente de
inseguridad jurídica, en cuanto dilatan de una forma extraordinaria el
campo de la interpretación.

VI. La contribución del juez

El juez carece de legitimación constitucional y de habilitación le-

gal para emanar normas jurídicas de carácter general, propiamente ha-
blando. Su función, dicho con Ferrajoli, es la propia de una institución
«de garantía»30. De constatación de actos relevantes para el derecho,
de calificación de los mismos conforme a este, y de derivación de las
consecuencias jurídicas también previstas por el ordenamiento en rela-
ción con ellos y para sus autores. En tal sentido, su actividad, la jurisdic-
cional, no es, pues, fuente de derecho. Por tanto, en rigor formal, no lo
crea, sino que opera a partir del que (siempre en mayor o menor me-
dida in fieri) ya existe, que es al que debe ajustar su proceder y sus de-
cisiones como intérprete y aplicador, concretándolo, al mismo tiempo
para el caso.

29 En La legge oscura. Come e perché non funziona, Laterza, Roma-Bari, 2000,

p. VIII.
30 Cfr. al respecto, Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia, trad. cast.

de P. Andrés Ibáñez, J. C. Bayón, M. Gascón, L. Prieto Sanchís y A. Ruiz Miguel, Trotta,

Madrid, 2011, I, pp. 831 ss. En cambio, las instituciones «de gobierno» tienen atri-
buidas funciones de «innovación jurídica a través de las leyes o disposiciones adminis-
trativas» (ibid., p. 827). Sobre las diferencias entre autoridades políticas y autoridades
jurisdiccionales, en la perspectiva en que se sitúan estas reflexiones, véase también Jo-
sep Aguiló Reglá, Teoría general de las fuentes del derecho, Ariel, Barcelona, 2000,
pp. 121-123.

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Pero, no obstante, hay que decir que el juez, quiera o no quiera,

se ve constreñido a moverse en un contexto de referencias normativas
que está lejos de darle el trabajo hecho. Esto sería así, incluso en el me-
jor de los supuestos, o sea, en el de contar con la mejor de las leyes,
con la ley ideal. Pues, en todo caso, la visión del legislador, escribe Bin,
será la propia del que «ve las cosas de lejos, con el grado de definición
de quien sobrevuela una floresta»31; que es por lo que, hay que dar la
razón a Ricoeur, «ningún caso se limita a ser la ejemplificación de una
regla»32. Por tanto (y estando solo a la quaestio iuris), no haría falta
afirmar que hoy, visto lo dicho acerca del modo de operar de la instan-
cia parlamentaria en realidades como las nuestras, tan ajeno a este pa-
radigma, el margen de maniobra del juez puede llegar a ser enorme,
incluso muy a su pesar. Además, en nuestras latitudes, el marco en el
que se mueve en tanto que intérprete-aplicador —integrado por dispo-
siciones de distintos niveles y procedencias, no siempre coherentes, ac-
tuando sobre una realidad convulsa— será fluido, y, con ello, variable
en su poder de constricción, esto es, en la intensidad de la sujeción a la
ley de la potestad decisional.
Escribió Montaigne que «es la palabra mitad del que habla y mitad
del que escucha»33. Esta apreciación, aunque no de forma mecánica en
lo relativo al grado de implicación en la cotitularidad del discurso—que
variará según la calidad de la intervención del autor del texto—, es per-
fectamente susceptible de trasladarse a nuestro terreno. Si bien, con la
relevante particularidad de que aquí la relación se complica, debido a
que la lectura no es cosa de dos, no se agota en sí misma, sino que a
ella contribuyen también otros interesados, destinatarios finales, impli-
cados en una situación por lo general conflictiva, en cuyo ámbito pro-
ducirá importantes consecuencias. Respecto de estos, normalmente en-
frentados acerca del sentido de la disposición legal que les concierte, el
juez interviene, con la misma como instrumento, en la calidad de me-
diador. Por tanto, con una finalidad que es práctica, y que, por ello,
incidirá de forma inevitable en la inteligencia del texto (que significa,
siempre y solo, en un contexto), imponiendo la consideración de fac-

31 Roberto Bin, A discrezione del giudice, Franco Angeli, Milán, 2013, p. 23. Corres-

ponde a los jueces, en cambio, prosigue el autor, «distingu[ir] los particulares, como un
cazador que se mueve dentro de esa misma floresta» (ibid.).
32 Paul Ricoeur, Lo justo, trad. cast. de C. Gardini, Editorial Jurídica de Chile, San-

tiago, 1997, p. 185.

33 M. de Montaigne, Ensayos, cit., III, p. 367. En similar sentido, Octavio Paz ha de-

jado escrito que «poeta no solo es el que habla sino el que oye», en «El diálogo y el
ruido», ahora en Itinerario crítico. Antología de textos políticos, selección y prólogo de
A. González Torres, Conaculta, México, 2014, p. 266.

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tores pragmáticos que no podrán dejar de influir en esa atribución de

sentido, sobredeterminándola de algún modo. Así sucede que —como
subraya Cerri— ya la misma fijación de «los perfiles de jurídica relevan-
cia del hecho concreto» es el resultado de una búsqueda inevitable-
mente selectiva, presidida siempre por «alguna orientación»34, que mal
podría estar dada por el legislador.
Franco Cordero se ha referido al juez como «el obstetra par exce-
lence, cuyas lecturas constituyen res iudicata»35; o lo que es lo mismo,
se traducen en una norma particular hasta ese momento non nata
como tal, y entre cuyas determinaciones se cuentan, pues, los datos
del caso. Estos, ya se ha dicho, nunca llegan a la mesa de aquel como
un producto final, es decir, acabado, sino que él mismo debe implicarse
activamente en su elaboración, operando en una perspectiva ya jurí-
dicamente encaminada, en cuya elección le cabe también el protago-
nismo que viene señalándose36.
Así las cosas, es claro, la actividad jurisdiccional se desarrolla en dos
planos, estrechamente interconectados, cada uno de ellos connotado
por un estimable factor de indeterminación37, que, en esa doble ver-
tiente, grava la situación sobre la que se debe decidir. Y se concreta en
la prestación de una actividad sin cuya mediación, en el supuesto jus-
ticiable, la ley sería inoperante, puesto que precisa inexcusablemente
de la intervención de un operador: el juez, que deberá poner algo (con
frecuencia, bastante) que, en rigor, no está ni dado en el material pro-
batorio ni anticipado fotográficamente en aquella.

34 Augusto Cerri, «L’indipendenza della magistratura nella teoria della divisione dei

poteri», en Angelo Cervati y Mauro Volpi, Magistratura e Consiglio superiore in Francia

e in Italia, Giappichelli, Turín, 2010, p. 39.
35 En «Nomos basileus, lezione impolitica», en Le strane regole del signor B., Gar-

zanti, Milán, 2003, p. 14.

36 Al respecto, R. Bin ha cuestionado el que califica expresivamente de «enfoque

newtoniano», en el que el intérprete, en este caso el juzgador, operaría como «un ob-
servador externo» sobre un mundo de hechos y de derecho, para él dado y separado; y
propugnado un enfoque inspirado en la física cuántica, en la idea de que «el observador
actúa dentro del sistema observado y forma parte de él», con el resultado de que, aquí,
«el mundo jurídico no existe como sistema determinista, sino como conjunto de poten-
cialidades y posibilidades» (en A discrezione, cit., pp. 17-19).
37 Sobre la indeterminación en lo que se refiere al derecho, cfr. Juan Ruiz Manero,

Jurisdicción y normas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 25 ss.

y 181 ss.; Isabel Lifante Vidal, La interpretación jurídica en la teoría del Derecho con-
temporánea, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, pp. 66 ss.;
Ángeles Ródenas, Los intersticios del derecho. Indeterminación, validez y positivismo
jurídico, Marcial Pons, 2012, pp. 21 ss.; también J. Aguiló Reglá, Teoría general, cit.,
pp. 108 ss.

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En ninguno de los dos planos en que se mueve el quehacer juris-

diccional, pero, desde luego, no en el caso de la aplicación judicial de
la ley (al que especialmente se refieren estas consideraciones), ese po-
ner algo propio en un contexto connotado por un grado de indeter-
minación, no tiene nada que ver con el punto de vista kelseniano, en
el que «la producción de la norma individual en el proceso de ejecu-
ción de la ley [...] es una función volitiva», la opción por una «entre
las posibilidades ofrecidas por la norma [...] un problema de [...] po-
lítica del derecho» 38, y la del juez una interpretación «auténtica»39.
Es más, allí donde el modus operandi de un juez siguiese este canon,
más que de un acto de aplicación tendría que hablarse de una actua-
ción prevaricadora. Con los márgenes que la relativa indeterminación
semántica de los enunciados legales abre a la función del intérprete-
aplicador y aun con otras posibles indeterminaciones, a las que se ha
aludido, lo cierto es que este está constreñido a moverse en el marco
de referencias normativas preestablecido, según pautas o criterios de
lectura consagrados en la práctica científica y jurisdiccional a los que
también se ha hecho alusión, y a hacerlo —esto es particularmente
importante— de forma racionalmente argumentada. Se trata de esa
«discrecionalidad “subordinada” de carácter supletorio o suplemen-
tario», distinta de la del legislador, y estrechamente ligada a la in-
terpretación, de la que habló Betti40. Al fin, como resultado de una
actividad esencialmente cognoscitiva, desarrollada a través de un ar-
ticulado proceso discursivo y con un sustento de razones, se plasmará
—ya en el momento propiamente decisional— en una conclusión opi-
nable (lo propio de las alcanzables, fuera del campo de la lógica y de
la matemática, con los recursos de las ciencias sociales). Y, ya se ha
dicho, a diferencia del juez sobre el que tópicamente discurre la teoría
del derecho, el que ejerce jurisdicción en la práctica, sabe que puede
ser y normalmente será cuestionado en sus fallos, en general, revisa-
bles en otra instancia.
Por tanto, es verdad que el modo de operar judicial no responde,
ciertamente, a lo denotado por el verbo «crear» en la primera acepción
del Diccionario («producir algo de la nada»); pero sí a una de las con-

38 En «Sulla teoria dell’interpretazione», en Hans Kelsen, Il primato del parlamento,

ed. de C. Geraci, presentación de P. Petta, Giuffrè, Milán, 1982, pp. 164-165. En la ma-
teria, cfr. Juan Ruiz Manero, ibid., pp. 25 ss.
39 Hans Kelsen, Teoría pura del derecho, trad. cast. de R.J. Vernengo, UNAM,

México, 1979, p. 354.

40 Emilio Betti, Interpretación de la ley y de los actos jurídicos, trad. cast. de J.L. de

los Mozos, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p. 147.

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creciones de la segunda: «establecer [...] por primera vez una cosa», si

bien, aquí, partiendo, no ya de «la nada», sino de algunos datos fác-
ticos o elementos normativos preexistentes, para llegar a un resultado
que, como tal, previamente no estaba dado y siempre podría haber
sido otro.
Recuerda Atienza que interpretar el derecho (y, diría que más si se
trata de aplicarlo) implica «una producción de normas que antes no
existían (o no existían explícitamente)»41, es decir, como tales, y, «en
este sentido, es obvio que los jueces crean derecho», por más que
esta sea «una creación peculiar»42; y circunscrita en los «intersticios»
de Cardozo43. Y es que, en la perspectiva del caso, jurídicamente ha-
blando, hay un antes y un después de la sentencia; que, además, aun-
que su eficacia sea formalmente inter partes, como subraya Aguiló Re-
glá, en tanto que «nueva norma [...] junto con los criterios utilizados
para justificarla» ingresa de algún modo en el acervo del derecho obje-
tivo con efectos, por pequeños que sean, de alcance normativo44.
Genaro R. Carrió, en un texto de referencia obligada en esta mate-
ria, hizo ver que el debate aparentemente orientado a elucidar si en el
ámbito de la interpretación «los jueces crean derecho», seguía en reali-
dad girando en torno a qué es lo que estos «deberían hacer»45. Como,
a mi juicio, sigue haciéndolo en gran medida. A pesar de que, a estas
alturas, ningún jurista sin telarañas (voluntarias o involuntarias) en los
ojos, puede desconocer los auténticos perfiles de la (imprescindible)
mediación jurisdiccional y la calidad y amplitud de los márgenes (incan-
celables) con que opera, en los dos planos en los que tópicamente se
articula.

41 Manuel Atienza, «Dos versiones del constitucionalismo»: Doxa 34, p. 82. Pues lo

cierto es que, como escribe Aguiló Reglá, «el proceso de aplicación del derecho objetivo
contribuye a la conformación del mismo» (en Teoría, cit., p. 103).
42 Manuel Atienza, El Derecho como argumentación, Ariel, Barcelona, 2006, p. 53.

En esta línea se inscribe el punto de vista de Mauro Cappelletti: «El verdadero problema
no es, pues, el de un neto contraste entre los conceptos de interpretación y de creación
del derecho, que en la realidad no existe. El verdadero problema es otro, o sea el del
grado de creatividad» (en Giudici legislatori?, Giuffrè, Milán, 1984, p. 10). Y de creativi-
dad habla también Vittorio Villa, a cuyo juicio: «no se da interpretación sin creatividad»
(en «Un approccio pragmaticamente orientato alla interpretazione giuridica», en Ques-
tione giustizia, n.º 5, 2005, pp. 934-935).
43 «Él [el juez] legisla solamente llenando lagunas. Él llena los espacios abiertos en el

Derecho», escribió Benjamín N. Cardozo, en La naturaleza de la función judicial, trad.

de E. Ponssa, Arayú, Buenos Aires, 1955, p. 90.
44 J. Aguiló Reglá, Teoría, cit., pp. 111-112.
45 Genaro R. Carrió, Notas sobre derecho y lenguaje, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,

4.ª edición 1990, pp. 110-111 ss.

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Pues bien, valdría ciertamente la pena que, a partir de esta eviden-

cia tan fácil de constatar, la ideológica preocupación del formalista46,
cediera el campo a la ocupación activa en el cómo dotar al juez de una
conciencia lúcida acerca de la auténtica naturaleza del ordenamiento
que aplica, de la del propio rol y de la clase de bagaje cultural y técnico
preciso para ejercerlo con el rigor constitucional exigible47.

46 En el sentido de Uberto Scarpelli, que denota con este término al que «entre los

juristas, considera que el lenguaje jurídico, en el que el derecho se expresa, tiene una ló-
gica autosuficiente e íntegramente determinante de las operaciones de interpretación y
aplicación del derecho mismo» (en «Introduzione…», cit., p. 409).
47 En este campo, donde la convencida asunción del deber de dotar de riguroso fun-

damento a las resoluciones —como forma de autocontrol del proceso decisional y de

apertura de este al control externo desempeña un papel central— tiene una importan-
cia asimismo fundamental la teoría de la argumentación, presupuesto de la buena prác-
tica argumentativa en que idealmente debería traducirse todo ejercicio de jurisdicción.
Manuel Atienza se ha referido, con toda pertinencia, a El Derecho como argumenta-
ción (Ariel, Barcelona, 2006), en el título de una de sus obras; y hay que convenir en
que, como por lo demás, él mismo pone también de manifiesto en otra de estas (Curso
de argumentación jurídica, Trotta, Madrid, 2013, en particular, pp.107 ss. y 643 ss.), el
buen ejercicio de la jurisdicción tendría que ser argumentación, en una parte muy, si no
la más, esencial.

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© Universidad de Deusto
La falta de seguridad jurídica
en el sistema judicial español:
análisis del problema y posibles soluciones

Juan Carlos González Barral

Magistrado. Doctor en Derecho

I. Dos conceptos de estado de derecho

Tal y como se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones1, el

concepto de rule of law, identificable entre nosotros con el Estado de
Derecho, es considerado de dos maneras diferentes.
En el entorno de la Europa continental, se suele entender que existe
Estado de Derecho sólo si el poder del Estado es limitado y los derechos
fundamentales están garantizados. Desde este punto de vista, el Estado
de Derecho tiene un componente axiológico (Hayek).
Desde el punto de vista anglosajón, sin embargo, los elementos cla-
ves del Estado de Derecho (rule of law) no son exactamente la demo-
cracia y los valores éticos en que se funda —aspectos que se dan por
sentados— sino la protección de los derechos de propiedad y una efi-
ciente administración de Justicia. En esta línea, el Derecho debe pro-
porcionar estabilidad.
Este segundo enfoque no era habitual en nuestro entorno hasta
tiempos recientes, pero distintos factores, entre ellos la última crisis
económica, han llevado a algunos autores a incorporar el factor econó-
mico en sus análisis del sistema judicial, no sólo en relación a sus costes
internos, sino también en cuanto a su impacto global sobre el conjunto
de la economía del país.
En este trabajo, vamos a incidir en este tipo de factores para eva-
luar la eficiencia de la organización judicial española. Ello no significa

1 En este sentido, por ejemplo, Trebilcock, M., y Daniels, R., The Rule of Law and its

Development, Edward Elgar Ed., 2008. Para un estudio más en profundidad de los orí-
genes y distintas concepciones del Estado de Derecho: Heutschling, L., État de Droit,
Rechstaat, Rule of Law, Editions Dalloz-Sirey, 2002.

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en absoluto que despreciemos la aproximación axiológica al concepto

de Estado de Derecho que acoge nuestra Constitución, como cláusula
conectada con los valores superiores del Ordenamiento jurídico y con
el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales. Simple-
mente, se propone aquí otra perspectiva diferente de análisis, compati-
ble con aquella.

II. El impacto económico del funcionamiento del sistema judicial

Desde el punto de vista del análisis económico, la doctrina clásica

desde Adam Smith viene poniendo de manifiesto que llevar a cabo
transacciones de mercado de manera eficiente no sólo requiere un ade-
cuado marco regulatorio, sino que necesita también la implementación
de fórmulas adecuadas para que se respeten y cumplan los términos
contractuales que rigen dichas transacciones. En un marco conceptual
más amplio, se puede afirmar que para el funcionamiento correcto de
una economía competitiva no sólo es precisa una regulación de cali-
dad, sino que también se exige contar con mecanismos instituciona-
les que garanticen el cumplimiento de lo pactado. En nuestro caso, el
principal mecanismo institucional es el sistema judicial (como ya puso
de manifiesto Coase en los años 60), no sólo por su carácter público,
sino porque de él depende el funcionamiento de todos los demás (por
ejemplo, la ejecución de un laudo arbitral puede requerir en última ins-
tancia la intervención judicial).
Diversos estudios sectoriales han puesto de manifiesto la correla-
ción entre eficiencia en los mercados y buen desempeño del sistema
judicial. Desde los estudios de North y Acemoglu se ha demostrado en
diversas ocasiones que la protección otorgada a los derechos de pro-
piedad o, más en general, la eficacia de los medios institucionales que
garantizan la aplicación de las normas y contratos, son factores direc-
tamente relacionados con el desarrollo económico. Está documentado,
por ejemplo, que cuando los órganos judiciales, por la razón que sea,
no pueden cumplir su función de imponer el cumplimiento de los com-
promisos contractuales y de las obligaciones normativas, existe una
menor disposición en los operadores jurídicos a realizar transacciones
comerciales anónimas —que son las propias de la economía de mer-
cado—, y ello, lógicamente, implica una pérdida de competitividad y
condiciona el desarrollo económico de un país.
Evidentemente, ello puede tener efectos sobre el tamaño del te-
jido empresarial y sobre el crecimiento orgánico de las compañías. De
hecho, la dimensión media de las empresas está directamente relacio-
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nada, entre otros factores, con la eficiencia de los sistemas judiciales

(en este sentido, Kumar, Rajan y Zingales2). Y ello por dos razones: de
un lado, un sistema judicial eficiente facilita a los gestores empresaria-
les el uso de los recursos de forma más eficaz para la expansión de la
empresa, pues proporciona una protección más completa de elementos
inmateriales como los derechos de propiedad industrial e intelectual,
el fondo de comercio o las técnicas de gestión empresarial más ade-
cuadas para la maximización del beneficio. Por otro lado, un sistema
judicial eficiente protege a los inversores exteriores, y con ello mejora
el acceso de las empresas a financiación externa y al desarrollo de los
mercados de capitales3.
Otros análisis, incluso institucionales, llegan a conclusiones simila-
res. Así, por ejemplo, en el ámbito de la OCDE, Palumbo, Giupponi,
Nunziata y Mora-Sanguinetti4, muestran que a día de hoy existen evi-
dencias científicas muy claras de que el correcto desempeño del sis-
tema judicial tiene un impacto beneficioso en los siguientes ámbitos:
— Competencia: Los estudios de Johnson5 muestran que la ejecu-
ción de contratos en tiempo razonable promueve la competen-
cia, al incentivar a los compradores a realizar transacciones con
los vendedores que aún carecen de una sólida reputación co-
mercial debido a su condición de nuevos entrantes en el mer-
cado.
— Crecimiento empresarial y especialización: El análisis, ya citado,
de Kumar y otros, pone de manifiesto que un sistema judicial
más eficiente está asociado con un tamaño corporativo mayor;
este efecto es más acusado en compañías que no son intensivas
en capital. El hecho se explica porque, como ya hemos expuesto,
un buen sistema judicial protege mejor activos intangibles (como
la reputación comercial o el fondo de comercio). En el caso espa-
ñol esta afirmación ha recibido confirmación empírica en los es-
tudios de García-Posada y Mora-Sanguinetti6. En el caso italiano,

2 Kumar, B., R. Rajan and L. Zingales (2001), «What Determines Firm’s Size», NBER

Working Paper 7208.

3 Djankov, S., R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes and A. Shleifer (2003), «Courts», Quar-

terly Journal of Economics, págs. 453-517.

4 Palumbo, G., G. Giupponi, L. Nunziata, and J. Mora (2013), «The economics of

civil justice: new crosscountry data and empirics», OECD Economics Department Work-
ing Papers, No. 1060. Paris.
5 Johnson, S., J. McMillan and C. Woodroof (2002), «Courts and Relational Con-

tracts», Journal of Law, Economics and Organisation, 18: págs. 221-277.

6 García-Posada, M. and J.S. Mora-Sanguinetti (2013), Firm Size and Judicial Efficacy:

Local Level Evidence in Spain. Documento de Trabajo del Banco de España.

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se estima que la lentitud de su sistema judicial implica una dismi-

nución del 10 por ciento en el tamaño medio de sus empresas
(Giacomelli y Menon7).
— Inversiones y especialización empresarial: Nunn8 ha señalado que
la aceleración de los tiempos de respuesta judicial reduce los in-
cumplimientos contractuales e influye sobre las decisiones em-
presariales de inversión, incentivando las compras de inmuebles
con destino empresarial y de bienes de equipo.
— Mercados de crédito: Existen evidencias de que de que una me-
jor ejecución judicial de los créditos, en términos de tiempo,
coste y porcentaje de recuperación, en los procedimientos de in-
solvencia o quiebra posibilita el desarrollo de los mercados de
deuda. Esta afirmación ha sido confirmada, para el caso español,
por Mora-Sanguinetti.
— Otros efectos: un mal funcionamiento del sistema judicial induce
a un uso ineficiente de los recursos y la tecnología disponible
pues distorsiona el mercado laboral y lastra el funcionamiento
de los alquileres inmobiliarios (Casas-Arce9).
Descendiendo al caso concreto de los mercados de crédito, son clá-
sicos en este ámbito los análisis empíricos de Japelli y otros autores10
para el caso de Italia, y de Desai, Gompers y Lerner para el conjunto
de Europa. Utilizando metodología similar, en el ámbito español puede
utilizarse el análisis de Padilla, Llorens, Pereiras y Watson11, relativo a
la influencia del sistema judicial sobre el mercado de crédito, desagre-
gado al nivel provincial. El estudio es importante porque está datado
en un momento en el que el ciclo económico no había entrado aún en
fase depresiva, lo que permite que los datos macro obtenidos no re-
sulten totalmente distorsionados por los elementos coyunturales de la
profunda crisis padecida desde 2007.

7 Giacomelli, S. and C. Menon (2012), «Firm Size and Judicial Efficiency in Italy: Evi-

dence from the Neighbour’s Tribunal». SERC Discussion Papers 0108, Spatial Economics
Research Centre, London School of Economics.
8 Nunn, N. (2007), «Relationship-Specificity, Incomplete Contracts and the Pattern of

Trade», The Quarterly Journal of Economics, págs.569-600.

9 P. Casas-Arce and A. Sais (2010), «Owning versus Renting: Do Courts Matter?»,

Journal of Law and Economics, 53(1), págs. 137-165.

10 Jappelli, T., M. Pagano and M. Bianco (2005), «Courts and Banks: Effects of Judi-

cial Enforcement on Credit Markets», Journal of Money Credit and Banking, 37(2): 223-
244.
11 Padilla, J., V. Llorens, S. Pereiras and N. Watson (2007), «Eficiencia judicial y efi-

ciencia económica: el Mercado crediticio español», en La Administración Pública que Es-

paña necesita, Libro Marrón, Círculo de Empresarios, Madrid.

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Muy resumidamente, este estudio del caso español muestra las si-
guientes conclusiones:
a) Un incremento de la duración de los asuntos civiles de un mes
está asociado con una caída del ratio del crédito sobre PIB (pro-
vincial) de 4 puntos porcentuales y con un incremento del ratio
de impagados sobre PIB (provincial) de 0,08 puntos porcentuales.
b) A su vez, un incremento de la tasa de pendencia de un punto
porcentual está asociado con un incremento del ratio de impa-
gados sobre PIB (provincial) de 0,28 puntos porcentuales.
c) La tasa de pendencia de las ejecuciones tiene un impacto posi-
tivo sobre el ratio de impagados.
d) Así pues, los resultados de la estimación confirman que las provin-
cias con mejor desempeño judicial exhiben una mayor actividad
crediticia a la vez que menores niveles de morosidad. Estos resulta-
dos, consistentes con la evidencia obtenida en otros países, resal-
tan el elevado coste económico que tiene la ineficiencia judicial.
Desde esta perspectiva económica, es evidente por tanto que un
mejor funcionamiento del sistema judicial es un factor de dinamización
y progreso muy importante.

III. Análisis de los problemas esenciales del sistema judicial español

El objeto de esta ponencia no es realizar un análisis pormenori-

zado de las ineficiencias del sistema judicial español, sino señalar de un
modo dinámico, es decir, desde una perspectiva temporal, cuáles son
los grandes problemas detectados por los operadores jurídicos y eco-
nómicos en los últimos años y comprobar su evolución. Para ello pode-
mos utilizar el estudio del Círculo de Empresarios publicado en 2003,
titulado Justicia, Economía y Empresa, dado que es un documento fre-
cuentemente citado en los trabajos de la OCDE y del Banco de España.
En dicho estudio se revelaba que las más importantes deficiencias
de nuestro sistema judicial eran las siguientes:

1. La lentitud en la respuesta judicial

a) La importancia de acortar los plazos de duración de los pleitos

El acortamiento de los plazos de resolución es importante por razo-
nes variadas. Algunas de ellas están ligadas a los costes directos de un
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sistema judicial lento y otras derivan de los efectos que una mejora de
los tiempos de respuesta supone para el entorno económico y social en
su conjunto.
Es un dato estadístico comprobable que el mayor número de esti-
maciones de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por funcio-
namiento anormal de la Administración de Justicia se debe a la existen-
cia de dilaciones indebidas en los pleitos, muchas veces imputables a
razones estructurales del sistema. Ello supone un coste para el Ministe-
rio de Justicia, sólo en cuanto a resoluciones estimatorias en vía admi-
nistrativa durante el año 2013 de 654.254,50 euros.
En ocasiones, esas dilaciones llegan a incidir en el sentido de fa-
llo, ya sea de manera expresa, por ejemplo, en los casos penales en los
que se aprecia la atenuante de dilaciones indebidas, ya sea de manera
tácita, en todos aquellos casos en los que el juez tiene en cuenta a la
hora de resolver la larga duración del procedimiento
En tercer lugar, la duración de los procedimientos es considerado
como uno de los criterios que permite medir la eficiencia de un sistema
judicial, lo cual resulta necesario para garantizar el desarrollo econó-
mico de un país.
Así se expresa de forma clara y contundente el estudio «El funcio-
namiento del sistema judicial: nueva evidencia comparada», publicado
por el Banco de España y elaborado conjuntamente con la OCDE (Bo-
letín económico, noviembre, 2013) en el que se señala que a la hora
de analizar la eficiencia de un sistema judicial de un país se ha de
atender a varios criterios, entre los cuales se sitúa preferentemente la
duración de los procedimientos. Por esa razón, el estudio que mencio-
namos se centra en el análisis de ese parámetro, y ello por varios mo-
tivos:

— En primer lugar, desde un punto de vista económico, interesa

observar al sistema judicial como una institución capaz de sus-
tentar el buen funcionamiento de los mercados. La lentitud o la
rapidez con la que actúa es una característica que permite cono-
cer si realiza adecuadamente este cometido.
— En segundo lugar, la duración de los procedimientos y sus de-
terminantes pueden ser medidos cuantitativamente y, por lo
tanto, pueden ser utilizados para las comparaciones entre paí-
ses.
— En tercer lugar, una duración razonable de los procedimientos
no es solo una propiedad deseable per se, sino que también es
importante para lograr un buen rendimiento en otras muchas
dimensiones, como es el acceso de las partes a la justicia (en
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tanto que procedimientos más largos son también más costo-

sos, lo cual podría excluir a algunos sujetos con bajos recursos)
o la previsibilidad de las sentencias. En este sentido, y conec-
tando con el objeto de la presente ponencia, todos los análisis
indican que el alargamiento de los tiempos de respuesta es un
factor decisivo en la divergencia del sentido de la resolución
judicial respecto del resultado del pleito esperado por las par-
tes. A mayor duración del pleito, más imprevisible es su resul-
tado.
En cualquier caso, el coste económico directo e indirecto que para
el conjunto de la economía nacional resulta del incremento de los pla-
zos resolutorios es evidente. Por otro lado, ese tipo de retrasos resulta
nocivo en términos de justicia material, no sólo porque puede llegar
a hacer ineficaz o inejecutable la resolución que se dicte, sino porque
condiciona el comportamiento en el mercado de los litigantes, favore-
ciendo claramente durante la pendencia del pleito la posición del ope-
rador económico o consumidor más fuerte. De esta forma, la demora
en los tiempos de respuesta no sólo es ineficiente para el conjunto del
sistema económico, sino profundamente injusta para la parte más débil
del pleito.

b) Las causas de la duración excesiva de los procedimientos

Antes de analizar la situación comparada de nuestro sistema judi-
cial en cuanto a los tiempos de respuesta, resulta conveniente conocer
las causas determinantes de una duración excesiva de los procedimien-
tos.
De acuerdo con el análisis de la Dirección General de Asuntos
Jurídicos del Consejo de Europa 12, esas razones son básicamente
tres:
a) La organización y estructura judicial.
b) El aumento de la carga de trabajo de los tribunales y una mayor
complejidad de los asuntos.
c) Problemas de procedimiento.
Los poderes públicos no pueden incidir fácilmente en el factor b),
pero sí en la estructura judicial y en los aspectos procesales. En cuanto

12 Titium, P., «Los trabajos del Consejo de Europa sobre el coste de la Justicia,» en El

coste de la Justicia, Cuadernos de Derecho Judicial, Escuela Judicial-Consejo General del

Poder Judicial, XV-2001, pág. 480.

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a estos últimos, todas las leyes procesales, excepto la Ley de Enjuicia-

miento criminal, han sido recientemente sustituidas por textos más mo-
dernos. La Ley de Enjuiciamiento Civil es de 2000, la ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa fue aprobada en 1998,
y la ley Reguladora de la Jurisdicción Social data de 2011. Así pues,
más allá de alguna reforma puntual, no parece que en el caso español
la respuesta para una aceleración de los plazos de tramitación de los
procedimientos radique en dictar nuevas normas procesales, excepto
en materia penal. Por otro lado, en la actualidad se encuentra en sede
parlamentaria una reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento Criminal,
uno de cuyos objetivos declarados en el acortamiento de los plazos de
respuesta judicial.
Por lo tanto, toda posible mejora en este ámbito deberá centrarse
en la reforma de la organización y estructura judiciales. No obstante,
antes de valorar las posibles medidas es necesario determinar cuál es el
estado comparado real de nuestro sistema jurisdiccional en materia de
tiempos de respuesta.

c) Análisis del criterio «duración de los procedimientos»

en el caso español

En el caso español resultan particularmente interesantes dos da-

tos:
— La demora en los tiempos de resolución de los pleitos se produce
principalmente en la primera instancia, y no tanto en vía de re-
curso; en esta última los resultados comparativos con otros paí-
ses de la OCD son relativamente buenos. De ahí que cualquier
mejora en este ámbito deba centrarse especialmente en la pri-
mera instancia.
— Aun teniendo en cuenta que el retraso judicial se concentra es-
pecialmente en la primera instancia, España no tiene en térmi-
nos comparativos un verdadero problema en cuanto a los tiem-
pos de respuesta de los órganos jurisdiccionales.
Esa afirmación resulta evidente si se analiza el siguiente cuadro,
que muestra los resultados de la duración de los pleitos para los países
analizados.

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Cuadro 1
Medidas de duración media (en días) de los procedimientos
judiciales en los países de la OCDE
Primera Segunda Tribunal Duración Duración
País
Instancia Instancia Supremo total Doing Business

Australia 192 287 395

Austria 129 397
Bélgica 233 506
República Checa 136 77 313 524 611
Dinamarca 199 127 410
Inglaterra y Gales 350 399
Estonia 209 121 92 422 425
Finlandia 219 221 168 609 375
Francia 274 343 333 950 331
Alemania 200 207 394
Grecia 155 272 819
Hungría 200 111 142 454 395
Islandia 211 417
Irlanda 270 650
Israel 294 359 890
Italia 264 1.113 1.188 2.866 1.210
Japón 107 114 146 368 360
Corea 144 179 255 579 230
Luxemburgo 262 555 321
México 342 415
Holanda 305 514
Nueva Zelanda 171 191 286 648 216
Irlanda del Norte 206 399
Noruega 160 280
Polonia 167 43 830
Portugal 425 120 90 635 547
Rusia 176 281
Escocia 206 350 350 906 399
Eslovaquia 354 76 194 624 565
Eslovenia 420 103 831 1.354 1.290
Sudáfrica 258 600
España 272 189 316 778 515
Suecia 186 117 225 528 508
Suiza 131 142 95 368 390
Turquía 212 420
Media por sistemas legales
Derecho común o anglosajón 243 297 318 777 494
Derecho francés 304 432 482 1.307 560
Derecho germánico 200 117 269 587 535
Derecho nórdico 165 155 197 568 398
Derecho en antiguos países socialistas 176 281
Media total 238 236 314 788 506
Fuentes: Palumbo et al. (2013a y 2013b), Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia y Doing Business.

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La primera conclusión que se desprende del cuadro expuesto es

la elevada variabilidad de la duración de los pleitos entre los distin-
tos países: la duración media global de la primera instancia se eleva a
238 días, alcanzando más de 350 días en el nivel superior de la distri-
bución. Una segunda conclusión radica en que España, con una dura-
ción de 272 días, está por encima de la media en la primera instancia y
mejora la de Francia (274) y las de Inglaterra y Gales (350).
Por otro lado, la duración de los procedimientos en España es bas-
tante estable en el tiempo, sin que a nivel global puedan apreciarse
disminuciones importantes. A tal efecto, puede comprobarse (Obser-
vatorio de la Actividad de la Justicia, Informe 2013) que el indicador
«Razonable duración de los procesos» prácticamente no ha mejorado
desde 2007, pues en ese año el porcentaje de los procedimientos que
exceden la duración razonable fue de 39,73%, mientras que en 2012,
último año analizado, fue de 43,11%. Un aumento, pues del 3,38%,
achacable sólo en parte al incremento de la litigiosidad, puesto que
también se incrementó el número de unidades judiciales. Así se des-
prende de los siguientes cuadros, que extraemos del Observatorio men-
cionado:

41,25%

58,75%

Duración mayor a la óptima Duración óptima

Décimo indicador:
comparación interanual de la duración de los procesos

En el cuadro siguiente, los datos en negro responden al porcentaje

de procedimientos que excede la duración razonable de los procesos y
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80%
72,44%
69,87% 70,01%
70%

64,64%
58,70% 58,75%
60%

50%
41,25%
38,36% 41,03%
40%

30,13% 29,99%
30% 27,56%

20%

10%

0%
Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Serie 1 Serie 2

Décimo indicador:
comparación interanual de la duración de los procesos
(serie histórica)

los que figuran en tono gris indican los porcentajes de pleitos con du-
ración óptima. El indicador «razonable duración de los procesos» es in-
dependiente de los plazos que figuran en las leyes procesales. La dura-
ción óptima es la establecida por el Observatorio de la Actividad de la
Justicia de la Fundación Wolters Kluwer.
Puede comprobarse cómo, salvando los años en los que la crisis
elevó de una manera apreciable el número de litigios, el número de
procedimientos con una duración óptima, tiende a situarse en un se-
senta por ciento aproximadamente.
Si entramos en el concreto ámbito de los procedimientos civiles,
que es aquel que ofrece un reflejo más ajustado de la situación econó-
mica del país, la Memoria presentada por el Consejo General del Poder
Judicial correspondiente al año 2013 indica que la duración media de
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los procedimientos ordinarios en el ámbito civil sí ha aumentado, aun-

que levemente, mientras que en los monitorios se ha hecho notar la
reducción del ingreso de dichos asuntos en 2011 y en los primeros tri-
mestres de 2012, lo que ha supuesto una apreciable reducción de las
duraciones medidas en meses.
2012 2011 2010 2009 2008

Juzgados de Primera Instancia 7,2 8,0 7,7 7,3 6,9

Juzgados de Familia 4,5 4,4 4,0 4,0 4,0
Juzgados de Primera Instancia e Instrucción 0,2 0,0 9,3 8,6 8,1
Total Primera Instancia Civil 8,0 8,6 8,3 7,7 7,4

12 11,4
9,7 9,7 9,4
8,9 8,7 8,2
8 6,7 7,3
6,3 6,2
5,4 5,5 5,0
4,5 4,6 4,7
4

0
Andalucía

Aragón

Asturias

Islas Baleares

Canarias

Cantabria

Castilla y León

Castilla-La Mancha

Cataluña

Comunidad Valenciana

Extremadura

Galicia

Madrid

Murcia

Navarra

País Vasco

La Rioja

Duración media estimada de los asuntos civiles

terminados en primera instancia en 2012

2012 2011 2010 2009 2008

Nulidades 12,3 11,4 11,4 12,0 10,5

Divorcios consensuados 1,9 2,0 2,0 1,9 1,8
Divorcios no consensuados 9,6 9,7 9,4 9,2 8,8
Separación de mutuo acuerdo 3,1 3,7 3,3 3,6 3,7
Separaciones contenciosas 11,0 11,5 12,3 14,4 16,4
Ordinarios 14,7 14,5 13,2 12,2 11,6
Monitorios 7,8 8,6 8,1 7,7 7,4

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Las duraciones en las Audiencias Provinciales civiles han tenido un

leve incremento en cuanto a los recursos.
2012 2011 2010 2009 2008

Procesos Única Instancia 3,2 3,0 4,1 3,9 3,9

Recursos 6,5 3,0 5,8 5,5 5,5
Total Civil 6,3 5,9 5,7 5,4 5,4

También resulta significativo consignar la duración media de las eje-

cuciones hipotecarias, como indicador clave para comprender que en
muchas ocasiones el tiempo de respuesta en la fase declarativa no es
suficiente para comprender la duración de un pleito en términos de sa-
tisfacción de la pretensión para el litigante que acude a los tribunales.
El cuadro inferior muestra una importante demora en una de las ejecu-
ciones tipo, la hipotecaria, precisamente caracterizada por la simplici-
dad de sus trámites procesales.

30 26,7 26,0 25,7 27,4 27,9 27,3 27,1 28,0

25,8 25,5
22,3
24,0 22,7 24,8 22,7 22,3
20,4
20

0
Andalucía

Aragón

Asturias

Islas Baleares

Canarias

Cantabria

Castilla y León

Castilla-La Mancha

Cataluña

Comunidad Valenciana

Extremadura

Galicia

Madrid

Murcia

Navarra

País Vasco

La Rioja

Duraciones medias estimadas de las ejecuciones hipotecarias

terminadas en 2012

En resumen, todos los datos apuntan a que, si bien en España no

existe un problema grave de retraso en la tramitación y resolución de
los pleitos, no se ha logrado una mejora significativa de los tiempos de
respuesta en los últimos años, a pesar de los esfuerzos presupuestarios
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y normativos realizados. Ha de destacarse que el desempeño judicial ha

sido notable en estos años de crisis pues el notable incremento del tra-
bajo personal de jueces y magistrados ha logrado evitar el previsible co-
lapso del sistema en el período de crisis.

Anulando:
0,7%
Revocando
parcialmente:
19,3%

Revocando
totalmente:
19,3% Confirmando
totalmente:
19,3%

Recursos de apelación civiles devueltos

a los Juzgados de Primera Instancia
y Primera Instancia e Instrucción en 2012

d) Conclusiones
Como conclusiones de lo expuesto en este apartado se pueden ex-
traer las siguientes:
1.ª En el sistema judicial español, los tiempos de respuesta judicial
son peores en primera instancia que en vía de recurso, por lo
que un posible esfuerzo de mejora habría de centrarse preva-
lentemente en la base del sistema judicial.
2.ª Los tiempos de respuesta tienden a permanecer constantes a lo
largo del tiempo. La razón para ello, en mi opinión, radica en
que la tasa de resolución tiende a uno.
3.ª Aun así, en comparación con nuestro entorno socio cultural,
los tiempos de respuesta no son excesivos.
Por lo tanto, desde mi punto de vista, en estos momentos España
no tiene un grave problema de lentitud del sistema judicial, aun-
que por supuesto, sería deseable una mejora de los tiempos de res-
puesta.
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No obstante, como ya se ha expuesto, la obtención de mejores ra-

tios en este campo exige varios tipos de medidas, algunas de las cuales
sirve también para la mejora de algunos otros indicadores de calidad
del sistema, entre ellos, la predictibilidad de las resoluciones judicia-
les. Entre esas medidas se podrían encontrar la posible creación de los
Tribunales Provinciales de Instancia, la continuidad en la implantación
efectiva de la Oficina Judicial y el establecimiento de unas normas de
reparto provinciales.

2. Falta de predictibilidad de las resoluciones judiciales

a) La importancia del factor de predictibilidad de las resoluciones judiciales

Los indicadores «predictibilidad de la resoluciones» y «tasa de liti-
giosidad» están estrechamente vinculados, porque un sistema judicial
en el que el resultado del pleito es previsible elimina del tablero a dos
tipos de jugadores:
a) En primer lugar, a quienes están interesados únicamente en de-
morar el cumplimiento de sus obligaciones. La combinación de
respuesta judicial predecible y condena en costas, es, en este ám-
bito, un importante incentivo negativo para no acudir al pleito.
b) En segundo lugar, se elimina a aquellos jugadores a los que no
les importa asumir un cierto riesgo de un resultado desfavora-
ble del pleito: si la respuesta judicial es altamente predecible no
existe cálculo de probabilidades posible.
Así pues, una mayor seguridad jurídica equivale a un menor
número de pleitos, además de que permite a los operadores jurídicos
conformar su comportamiento en el mercado a pautas bien estableci-
das de interpretación de la norma. Por el contrario, la falta de predic-
tibilidad es un problema grave en cualquier sistema jurídico, ya que in-
troduce una enorme incertidumbre en los operadores en el mercado,
aumentando los costes de transacción y abriendo las puertas al aventu-
rerismo y al oportunismo empresariales.

b) Análisis del factor «predictibilidad de las resoluciones judiciales»

en el sistema español

En el caso español, la falta de seguridad jurídica derivada de una

escasa predictibilidad de las resoluciones judiciales es una preocupa-
ción que los operadores jurídicos reiteran a lo largo del tiempo, y ello
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porque los principales indicadores muestran que los avances en este

campo han sido limitados.
El indicador tipo que se suele emplear para la medición de esta va-
riable de predictibilidad es la tasa de confirmación de resoluciones en
vía de recursos devolutivos (apelación, suplicación y casación); de esta
forma, un porcentaje elevado de resoluciones revocadas indica un alto
grado de dispersión en la respuesta judicial de la primera instancia,
aunque según se asciende en la jerarquía de los órganos judiciales la
respuesta judicial debería ir convergiendo progresivamente hasta unifi-
carse en el Tribunal Supremo.
No obstante, la tasa de confirmación de resoluciones en vía de re-
curso ha perdido importancia en los últimos tiempos como indicador
de la predictibilidad de las resoluciones judiciales, y ello a consecuen-
cia de la progresiva introducción de límites para el acceso a los distin-
tos recursos, sobre todo en relación a la cuantía del pleito. Por ejem-
plo, para el acceso a la casación en el orden contencioso administrativo
se ha pasado de una suma gravaminis de 150.000 a 600.000 €, en la
apelación se ha pasado de 18.000 a 30.000 € y en civil, se ha introdu-
cido un límite mínimo para la apelación de 3.000 €. Por eso el indica-
dor «tasa de confirmación» puede ser insuficiente. Además, puede te-
ner un cierto sesgo, ya que es posible que en las sentencias apelables
o casacionables, el órgano jurisdiccional tienda más a acomodarse a la
doctrina del órgano ad quem que en aquellas otras resoluciones que
mueren en la instancia, respecto a las cuales el juez se ve más libre del
control del órgano superior. Volveremos después sobre esta cuestión.
En cualquier caso, aun aplicando el parámetro «tasa de confirma-
ción», los resultados no revelan una mejoría apreciable a lo largo del
tiempo en cuanto a la predictibilidad de las resoluciones. En apela-
ción o suplicación las resoluciones confirmadas fueron un 74,70% en
2007 y un 77,46% en 2012, una mejora de 2,76%, aunque por otro
lado, ha aumentado el porcentaje de resoluciones casadas, que era un
10,99% en 2007 y de un 12,15 en 2012, aunque en este caso la serie
histórica muestra una elevación súbita en 2012 de las sentencias revo-
catorias dictadas por el Tribunal Supremo, lo que indica que el dato po-
dría deberse a factores coyunturales.
Si a ello añadimos que, como se ha expuesto, se ha incrementado
el número de resoluciones no sometidas a escrutinio del órgano supe-
rior por la vía del recurso y que es precisamente ese tipo de resolucio-
nes irrecurribles el que más se escapa a la tendencia homogeneizadora,
llegaremos claramente a una conclusión: no se aprecia una mejora en
los últimos años en cuanto a la predictibilidad de las resoluciones judi-
ciales en la primera instancia.
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En suma, al menos en los años que van de 2007 a 2013 no ha me-

jorado apreciablemente el problema de la falta de seguridad jurídica de
la Justicia española.

c) La calidad de la respuesta judicial

No es muy habitual que los operadores jurídicos realicen una crí-
tica a la calidad media de las resoluciones judicialmente, al menos en
el foro público, por lo que no considero que sea necesario habilitar
fórmulas de mejora en este ámbito, sin perjuicio de que siempre desea-
ble elevar el nivel técnico de las resoluciones judiciales.
No obstante, habría mecanismos de mejora como la extensión de
la especialización personal de los jueces, compatible con el manteni-
miento de plazas reservadas, que es el modelo actual, aunque el tema
desborda el análisis de esta ponencia.

IV. Soluciones para incrementar la predictibilidad de las resoluciones

judiciales

Incrementar la predictibilidad de las sentencias de los jueces no es

fácil, entre otras razones porque, si se plantea equivocadamente, la
apuesta por la homogeneización puede verse como una solución aten-
tatoria contra la independencia. Por ello es necesario buscar fórmulas
equilibradas.
Como ya hemos apuntado más arriba, en los sistemas continenta-
les como el español, en los que prima un modelo jerarquizado de orga-
nización judicial, el modo habitual de corregir las es la vía del recurso
devolutivo. Quizás por esa razón, hasta tiempos recientes no se ha sen-
tido la necesidad de adoptar medidas para incrementar la predictibi-
lidad de las resoluciones definitivas, ya que, como la mayoría eran re-
curribles, a largo plazo se acababa imponiendo el criterio superior y las
respuestas judiciales terminaban convergiendo. Sin embargo, en la ac-
tualidad los recursos ya no cumplen adecuadamente esa función en
numerosos campos, porque hay bastantes sentencias que quedan ex-
cluidas de cualquier posibilidad de unificación doctrinal por esa vía.
Por otro lado, nuestro sistema carece de sistemas de unificación
ex ante eficaces. Casi todo se ha dejado en manos del recurso y este,
como hemos visto, hoy ya no cumple su función como antaño.
Por ello, considero en este ámbito que las posibles mejoras debe-
rían venir, sobre todo, del incremento de las fórmulas ex ante. A ello se
va a dedicar gran parte de esta ponencia.
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1. La jurisprudencia como factor unificador: la posibilidad de una doctrina

jurisprudencial vinculante

Como es sabido, la aparición de la jurisprudencia en el apartado

dedicado en el Código Civil a las fuentes del Derecho responde al
reconocimiento de que la ley no es capaz de resolver todos los casos
que demandan una solución jurídica; en otras palabras, el axioma
de que el juez es la boca muda de la ley desconoce que la labor de
aplicación judicial del Derecho exige siempre una labor interpreta-
tiva, incluso cuando ha de decidirse si la norma ha de aplicarse de
acuerdo con el sentido propio de sus palabras o es necesario em-
plear algún otro parámetro exegético de los mencionados en el ar-
tículo 3 CC.
Históricamente, pues, la aparición de la jurisprudencia en el Código
Civil trajo consigo el otorgamiento a los jueces y tribunales de la facul-
tad de interpretar y, en su caso, integrar la ley. La labor judicial exige
una argumentación jurídica y, en ella, una doctrina sobre la ley en la
que, en definitiva, se funde el fallo. Para que tal doctrina sea fiel a la
ley y no quede librada al arbitrio del juzgador causando inseguridad ju-
rídica apareció el llamado recurso de casación, atribuido al Tribunal Su-
premo, y cuya finalidad esencial es asegurar la vinculación de los jueces
y tribunales a la ley y, con ello alcanzar una interpretación y aplicación
de aquélla uniforme.
Históricamente, el Tribunal Supremo interpretaba que entre los mo-
tivos que legalmente podían dar lugar a la casación se encontraba,
además de la violación por la sentencia recurrida de alguna norma jurí-
dica (la infracción de ley que contemplaba la LEC 1881), la violación de
la jurisprudencia del propio Tribunal Supremo. Sin embargo, el Código
Civil excluía a la jurisprudencia del catálogo de fuentes del Derecho. A
pesar de ello, la posibilidad de recurrir en casación al Tribunal Supremo,
tan sólo porque la sentencia recurrida infringiera su doctrina, suponía
atribuir a aquélla un cierto valor normativo. Ese es el valor que quiso
otorgar a la jurisprudencia, ya explícitamente, la reforma del Título pre-
liminar del Código Civil de 1974, al afirmar que «la jurisprudencia com-
plementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo rei-
terado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley,
la costumbre y los principios generales del Derecho» (art. 1.6 CC). De
esta forma se justifica la afirmación del art. 1.6 CC de que dicha juris-
prudencia del Tribunal Supremo complementa el ordenamiento jurí-
dico, aunque no forme parte de él.
El tenor del art. 1.6 CC se inspiró en la propia interpretación de la
Sala Primera del Tribunal Supremo sobre los motivos de casación en el
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orden jurisdiccional civil, que encontró acogida en la reforma de 1984

del art. 1.692.5.º LEC, que sustituyó la expresión «doctrina legal» por
la de jurisprudencia, indicando que el recurso de casación procedía por
infracción de ésta, además de «por infracción de las normas del orde-
namiento jurídico».
La Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 modificó sustancialmente los
motivos y los presupuestos del recurso de casación, introduciendo cam-
bios importantes en cuanto al valor de la jurisprudencia en nuestro De-
recho; así, el artículo 477.1 LEC establecía que el único motivo en el que
puede legalmente fundarse el recurso de casación en materia civil con-
sistía en «la infracción de las normas aplicables para resolver las cuestio-
nes objeto del proceso». No era ya posible, por tanto, que sin denunciar
como infringida ninguna norma jurídica, sino tan sólo una determinada
jurisprudencia del Tribunal Supremo, pueda éste estimar el recurso y
casar o anular la sentencia recurrida. De este modo, la afirmación del
art. 1.6 CC de que dicha jurisprudencia complementa el ordenamiento
jurídico pierde la precisa significación jurídica que antes tenía, aunque
sólo en el orden civil, no así en el contencioso administrativo.
En la LEC de 2000 la jurisprudencia adquirió significación jurídica,
no como motivo impugnatorio, sino como requisito para que el Tribu-
nal Supremo pueda entrar a conocer del recurso de casación, no por su
objeto o la cuantía del asunto, sino porque «la resolución del recurso
presente interés casacional» (art. 477.2 LECiv), lo que sucede «cuando
la sentencia recurrida se oponga a doctrina jurisprudencial del Tribunal
Supremo o resuelva puntos y cuestiones sobre los que exista jurispru-
dencia contradictoria de las Audiencias Provinciales o aplique normas
que no lleven más de cinco años en vigor, siempre que, en este último
caso, no existiese doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo relativa
a normas anteriores de igual o similar contenido». Para el primer caso,
se mantienen sustancialmente los requisitos antes exigidos para que la
infracción de jurisprudencia fuera motivo de casación, adaptándose los
mismos al segundo (por todos, AATS 24 junio 2003 [RJ 2003, 480] y
25 septiembre 2007 [RJ 2007, 8249]).
Finalmente, la reforma del recurso de casación operada por la
Ley 37/2011, de Medidas de Agilización Procesal, extiende la posibi-
lidad de impugnación a aquellas sentencias dictadas por las Audien-
cias Provinciales en segunda instancia cuando «la resolución del recurso
presente interés casacional», lo que se identifica, en palabras del pro-
pio Tribunal Supremo en el Acuerdo de 30 de diciembre de 2011, con
la necesidad de unificación o fijación de la interpretación de la ley.
El Anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial remitido a
Consejo de Ministros del 4 de abril de 2014, seguía dotando a la Ju-
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risprudencia del Tribunal Supremo del valor complementario del or-

denamiento jurídico que le atribuye el apartado 6 del artículo 1 del Có-
digo Civil, lo que se traduce, como recuerda el Tribunal Constitucional
(STC 37/2012, de 19 de marzo), en una vocación de ser observada por
los Tribunales inferiores y en el establecimiento de la infracción de la ju-
risprudencia como motivo de casación en todos los órdenes jurisdiccio-
nales.
Sin embargo, planteó dos importantes novedades. En primer lugar,
se estableció verdadera fuerza vinculante para los Tribunales inferiores
de aquella Jurisprudencia del Tribunal Supremo que pasase a conside-
rarse doctrina jurisprudencial vinculante.
El Anteproyecto partía de la idea de que la certeza y la previsibilidad
de un ordenamiento jurídico resultan elementos decisivos tanto desde
el punto de vista de la actividad económica como desde la percepción
que los ciudadanos tengan del mismo. Por ello, un sistema judicial en
el que se produzcan pronunciamientos contradictorios o distintos ante
situaciones fácticas iguales resulta un desincentivo para los operadores
económicos de nuestro país, así como para la atracción de inversión ex-
tranjera. De igual forma, la percepción ciudadana de nuestro sistema
judicial se encuentra en buena parte asociada al grado de seguridad ju-
rídica que le ofrezcan los Tribunales.
Por ello, la jurisprudencia que se configure como doctrina jurispru-
dencial vinculante del Tribunal Supremo, además de la función com-
plementadora del ordenamiento jurídico que tiene la jurisprudencia,
puede asumir una función integradora o uniformadora del Derecho, si-
milar a la que produce la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo a
través del recurso de casación en interés de ley.
El establecimiento por el Tribunal Supremo de una doctrina juris-
prudencial vinculante para Tribunales inferiores puede reforzar, en con-
secuencia, el principio de seguridad jurídica consagrado en el apar-
tado 3 del artículo 9 de la Constitución y coadyuvar al objetivo de que
la ley y el estatus jurídico del ciudadano sea igual en todo el territorio
nacional (artículos 14 y 139.1 CE), garantizando el principio de unidad
jurisdiccional.
Al mismo tiempo, esta concepción de la jurisprudencia vinculante
permite dotar de contenido real a la supremacía del Tribunal Supremo
en todos los órdenes jurisdiccionales, salvo lo dispuesto en materia de
garantías constitucionales, tal y como proclama el apartado 1 del ar-
tículo 123 de la Constitución.
Este era el razonamiento seguido por el Anteproyecto para dar un
paso más allá en cuanto al valor de la jurisprudencia en nuestro Orde-
namiento y otorgarle un carácter vinculante.
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Sin embargo, distintos autores, y también la Sala de Gobierno del

Tribunal Supremo, se oponen a otorgar valor vinculante a la jurispru-
dencia. Y las razones expuestas son muy variadas. Vamos a exponer las
más frecuentemente invocadas.

a) Conforme al artículo 117 CE, los jueces y magistrados únicamente

están sujetos al imperio de la ley

Se han publicado numerosos estudios en la doctrina española so-

bre la interpretación de lo que deba entenderse por esta expresión. No
es este el momento de reproducir los argumentos de uno y otro lado.
Simplemente, a los efectos de esta ponencia, han de bastar las siguien-
tes consideraciones:
En primer lugar, es evidente que el concepto de ley que figura en
el artículo 117 no puede interpretarse en un sentido estricto, es decir,
como ley formal. Los jueces están vinculados también por las disposi-
ciones de rango inferior a la ley, por la costumbre y por los principios
generales del Derecho. Desde mi punto de vista, no es convincente el
argumento que sostiene que la única sujeción del juez es a la ley formal
y que no existe sujeción, por ejemplo, al reglamento, ya que este puede
ser inaplicado (artículo 6 LOPJ). Aplicando ese mismo argumento, la ley
formal tampoco vincularía al juez en todos los casos: el juez no estaría
sujeto a la misma cuando es inconstitucional, pero tampoco cuando se
opone al Derecho de la UE.
A ello habría que añadir que la vinculación del juez al imperio de la
ley se formula de manera diferente en la CE y en la LOPJ: el artículo 1
de esta última, añade la sumisión del juez a la Constitución, mientras
que en el artículo 117 CE se había precisado que la vinculación es «úni-
camente» al imperio de la ley, sin mencionar la Constitución. Por ello,
aun considerando que el sentido de la expresión «ley» del mencionado
precepto se refiriera a la «ley formal», sería posible otro tipo de vincu-
lación, como la ya mencionada a la Constitución. ¿Por qué no permitir
la vinculación a la jurisprudencia?
En un sentido similar, es evidente que el juez español está también
vinculado por el Derecho de la UE, y también por la interpretación del
mismo que hace el TJUE.
Esos argumentos me parecen suficientemente de peso como para
no aceptar una interpretación del artículo 117 CE que limite la vincu-
lación del juez a las leyes formales. Por el contrario, creo que es prefe-
rible una interpretación amplia del precepto, que lo identifique con la
afirmación de la legitimidad democrática del poder judicial y excluya
que el juez pueda someterse a criterios distintos del jurídico.
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En realidad, tal y como había puesto de relieve en 1991 Pérez

Luño13 la vinculación del juez a la ley se puede analizar desde un doble
punto de vista: uno objetivo, constituido por la indagación de una serie
de obligaciones impuestas al juez en el ejercicio de la actividad jurisdic-
cional, y otro subjetivo, como «garante de la seguridad o certeza jurí-
dica de los destinatarios de la normas al ser un requisito necesario para
poder prever las consecuencias jurídicas de los comportamientos pro-
pios y ajenos»14. Desde esta perspectiva, la sumisión del juez al imperio
de la ley está conectada en primer lugar, a la legitimación democrática
del juez, al otorgamiento de una serie de garantías de independencia,
sobre las que volveremos después, y al logro de la seguridad jurídica.
Por ello, el artículo 117 CE no sólo no se opone a la existencia de una
jurisprudencia vinculante del Tribunal Supremo, sino que milita en su
favor, en tanto en cuanto supone un regla segura en la aplicación de la
norma en aquellos casos en los que no basta una interpretación literal
de la misma.
Por si lo anterior no fuera bastante, el Tribunal Constitucional ha
venido a precisar que la cláusula de sumisión al imperio de la ley no
puede interpretarse como una exclusiva vinculación a los productos le-
gislativos formales. En concreto, la STC 133/1995, de 25 de septiem-
bre, FJ 5) nos dice lo siguiente:
la independencia judicial de cualquier presión o influencia externa
tiene como anverso el sometimiento exclusivo de los Jueces a la Ley
y al Derecho, principio de juridicidad, más allá del de legalidad, que
implica el respeto no sólo a las normas sino también a los usos y cos-
tumbres, a los principios generales del Derecho y a la doctrina legal
del Tribunal Supremo con valor complementario del ordenamiento ju-
rídico.
Si tenemos en cuenta que cualquier fuente del Derecho ha de ser
interpretada antes de ser aplicada, aunque sólo sea para decidir si su
mera expresión gramatical es suficientemente expresiva de su conte-
nido, no se alcanza a ver, en mi opinión, porqué esa interpretación de
la ley no puede venir ya dada al juez en una forma vinculante en deter-
minados casos.
En resumen de lo expuesto, la cláusula de sumisión del juez al im-
perio de la ley como expresión de la voluntad popular, como se expresa
literalmente en el Preámbulo de la CE, no trata de pautar los modos de

13 Pérez Luño, La seguridad Jurídica, Ariel, 1991, págs. 21 y 22.

14 Ezquiaga Ganuzas, «Función legislativa y Función Judicial», en Malem, J., Orozco,
J. y Vázquez, R, La Función Judicial; Ética y democracia, ed. GEDISA, Barcelona, 2003.

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actuación del juez, sino expresa la regla de su legitimación, una legiti-

mación democrática. Una de las funciones de esa sumisión es, en par-
ticular, la de garantizar la seguridad jurídica de los destinatarios de la
norma.

b) Vulnera la independencia judicial

Sobre el concepto de independencia judicial en nuestro Ordena-
miento es necesario tener en cuenta la Sentencia del Tribunal Constitu-
cional de 19 de marzo de 2012, en la que puede leerse lo que sigue:
4. La independencia del poder judicial, que se predica de todos y
cada uno de los jueces y magistrados en cuanto ejercen la función ju-
risdiccional, implica que, en el ejercicio de esta función, están sujetos
única y exclusivamente al imperio de la ley, lo que significa que no
están ligados a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro
poder público, singularmente del legislativo y del ejecutivo. E incluso
que los órganos judiciales de grado inferior no están necesariamente
vinculados por la doctrina de los Tribunales superiores en grado, ni
aun siquiera por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con la excep-
ción, de la que seguidamente nos ocuparemos, de la doctrina sen-
tada en los recursos de casación en interés de ley; todo ello sin per-
juicio de hacer notar que toda jurisprudencia del Tribunal Supremo,
órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto
en materia de garantías constitucionales (art. 123.1 CE), comple-
menta el ordenamiento jurídico, conforme señala el art. 1.6 del Có-
digo civil, y tiene, por ello, vocación de ser observada por los Jueces
y Tribunales inferiores, en los términos que después se expresan, a lo
que ha de añadirse que la infracción de la jurisprudencia constituye
motivo de casación en todos los órdenes jurisdiccionales.
(…) Y es que, en efecto, como bien advirtieron ya los constituyen-
tes de Cádiz, la independencia es atributo consustancial a la función
de juzgar, en cuanto implica que Jueces y Tribunales no están subor-
dinados en el ejercicio de su función jurisdiccional a ningún otro po-
der público, sino sometidos única y exclusivamente «al imperio de la
ley», esto es, sujetos al Derecho. Ello significa que, a diferencia de lo
que acontece con los poderes legislativo y ejecutivo, que disponen le-
gítimamente de un amplio margen (siempre dentro del ordenamiento
jurídico, como advierte el art. 9.1 CE) para adoptar de manera discre-
cional decisiones políticas, los Jueces y Tribunales integrantes del poder
judicial no pueden ejercer su función jurisdiccional con discrecionalidad
política ni según su libre albedrío, sino que han de juzgar sometidos al
imperio de la ley, con sujeción al sistema de fuentes establecido.
Por eso la legitimación democrática del poder judicial deriva di-
rectamente de la Constitución, que configura a la justicia como inde-
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pendiente, sometida únicamente al Derecho y no a opciones políti-

cas. Es más, si en un Estado no existe un poder judicial independiente
(independencia que se predica de todos y cada uno de los jueces y
magistrados integrantes del poder judicial) entonces lo que no hay es
Estado de Derecho, pieza esencial, como es sabido, de un Estado au-
ténticamente constitucional.

Es decir, a nivel de principios la independencia de los jueces y ma-

gistrados viene a suponer que los órganos judiciales de grado inferior
no están necesariamente vinculados por la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, si bien se establece en la sentencia como excepción la doc-
trina sentada en los recursos de casación en interés de ley, ya que en
éste, como determina el artículo 100.6 LJCA, la sentencia que se dicte
en esos recursos «vinculará a todos los jueces y tribunales inferiores en
grado de este orden jurisdiccional». Ya tenemos, por tanto, un caso, en
el que existe auténtica vinculación a la jurisprudencia del Tribunal Su-
premo. Será necesario, por tanto, comprobar si esa naturaleza vincu-
lante de tales sentencias puede ser extendida a otros supuestos.
Para ello es necesario analizar las razones que llevan al Tribunal
Constitucional a admitir en el caso analizado la eficacia vinculante de
ese tipo de resoluciones del Tribunal Supremo. La sentencia dice así:
Sin embargo, no por esa vinculación queda abolida o cercenada
en tales supuestos la independencia judicial de los órganos judicia-
les inferiores en grado. […]. Recuérdese, por otra parte, el carácter
excepcional del recurso de casación en interés de ley, tanto por la li-
mitación de los legitimados para su interposición, como por su finali-
dad específica: corregir las sentencias de los Tribunales inferiores que
se estiman «gravemente dañosas y erróneas», de manera que el Tri-
bunal Supremo pueda fijar, en su caso, una doctrina legal correctora
y vinculante, pero respetando la situación jurídica particular derivada
de la sentencia impugnada (STC 111/1992, FJ 4).
A lo anterior cabe añadir que los Jueces o Tribunales de grado in-
ferior no vienen compelidos sin más remedio y en todo caso a resol-
ver el litigio sometido a su jurisdicción ateniéndose al contenido del
precepto legal aplicable que resulta de esa interpretación vinculante
del Tribunal Supremo, si estiman que esa interpretación dota al pre-
cepto legal de un contenido normativo que pudiera ser contrario a la
Constitución. En efecto, también la independencia judicial queda re-
forzada mediante la cuestión de inconstitucionalidad que el órgano
judicial inferior en grado siempre podrá plantear ante el Tribunal
Constitucional (art. 163 CE, arts. 35 y 36 LOTC y art. 5.2 LOPJ) res-
pecto de ese precepto legal cuyo contenido normativo ha sido con-
cretado de manera vinculante para ese órgano judicial por una sen-
tencia del Tribunal Supremo en interés de ley, por imperativo de lo
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dispuesto por el legislador en el art. 100.7 LJCA. (…) Efectivamente,

el órgano judicial inferior en grado del orden jurisdiccional conten-
cioso-administrativo puede promover en este supuesto cuestión de
inconstitucionalidad, pero no para cuestionar la interpretación sen-
tada en interés de ley por el Tribunal Supremo (aunque en el Auto de
planteamiento así se dijese en el presente caso, sin mucha precisión),
pues lo que en realidad se está cuestionando por el órgano judicial
es la ley misma, esto es, el precepto legal aplicable para resolver el li-
tigio sometido a su conocimiento, con el contenido vinculante que
para todos los órganos judiciales inferiores en grado, conforme a lo
dispuesto en el art. 100.7 LJCA, ha sido determinado por el Tribunal
Supremo en sentencia dictada en recurso de casación en interés de
ley, interpretación que así se incorpora al precepto mismo.

Así pues, las circunstancias que permiten que una sentencia dictada
por el Tribunal Supremo vincule a todos los órganos inferiores en grado
serían las siguientes:
1.ª Que la legitimación para la interposición del recurso esté res-
tringida. En el caso del interés de ley, el recurso solo puede ser
interpuesto por Administraciones territoriales que tengan inte-
rés legítimo en el asunto, Entidades y Corporaciones que os-
tenten la defensa de intereses carácter general o corporativo y
tuvieran interés legítimo, el Ministerio Fiscal y la Administración
General del Estado. Desde esa perspectiva y teniendo en cuenta
que lo que exige el TC es que se restrinja la legitimación, basta-
ría con que fuera el Tribunal Supremo el que afirmara el carác-
ter vinculante de una doctrina propia al hilo de un pleito con-
creto, es decir, en ejercicio pleno de su potestad jurisdiccional.
Es decir, si resulta posible que sea la Administración la que inste
una declaración judicial vinculante para todos los órganos juris-
diccionales del orden correspondiente, ¿cómo no aceptar que
sea el propio Tribunal Supremo el que, de oficio, declare esa
vinculatoriedad en un caso concreto?
2.ª Que la finalidad pretendida sea la de corregir las sentencias de
los Tribunales inferiores que se estiman «gravemente dañosas y
erróneas», de manera que el Tribunal Supremo pueda fijar, en
su caso, una doctrina legal correctora y vinculante, pero respe-
tando la situación jurídica particular derivada de la sentencia
impugnada. El objetivo de respetar la situación jurídica se cum-
ple de suyo cuando la declaración de vinculatoriedad se efec-
túa en relación con los pronunciamientos del caso concreto.
Por otro lado, para extender el carácter vinculante a otro tipo
de sentencias del Tribunal Supremo, distintas de las dictadas en
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interés de ley, habría que acotar los supuestos en los que ha de

considerarse la resolución recurrida como «dañosa y errónea».
3.ª Que sea posible la interposición de un recurso de inconstitucio-
nalidad contra el precepto legal interpretado por el Tribunal Su-
premo. Esta posibilidad cabría en las mismas condiciones que
en el recurso de casación en interés de ley.
Por lo tanto, cumplidas las exigencias impuestas por el Tribunal
Constitucional para la atribución de carácter vinculante a las sentencias
del Supremo, la generalización de dicho carácter se incardina dentro
del ejercicio legítimo de las facultades del legislador, y no puede consi-
derarse lesivo para la independencia judicial.
En este sentido, no me resisto a transcribir la opinión formulada por
Ignacio de Otto hace más de 25 años, en relación a la presunta oposi-
ción entre vinculación a la jurisprudencia e independencia judicial:
(...) tras esa argumentación se esconde una errónea concepción
que ve en el juez cuya independencia se garantiza una persona física
y no el titular de una función en el interior de la estructura judicial. Si
la independencia y sumisión a la ley exclusivamente se predican del
juez como persona la consecuencia, manifiestamente inquietante,
es que el juez está vinculado a la ley tal como ésta resulte ser en su
opinión […]. El que la función jurisdiccional se atribuya a una plura-
lidad de jueces no es en absoluto requisito o exigencia de la función
misma, sino algo debido a razones puramente prácticas y cuyos efec-
tos perniciosos sobre la seguridad jurídica, sobre la igualdad y sobre
la unidad del Derecho quieren corregirse mediante la organización en
grados que permite la revisión y unificación y de este modo aproxima
el sistema de jurisdicción dispersa al sistema de juez único. Afirmar
que la independencia del juez le desvincula de la jurisprudencia, de
la doctrina del tribunal en que ultima esa organización, significaría
negar toda posibilidad de conducir a la unidad la Justicia dispersa y
convertir la dispersión misma en un valor. Inutilizando la garantía que
para el ciudadano supone la estructura en instancias o grados15.

2. La cuestión prejudicial previa

En segundo lugar, parece lógico establecer, si se introduce un sis-

tema de doctrina jurisprudencial vinculante, algún mecanismo que
otorgue a los órganos judiciales inferiores en grado la posibilidad de
cuestionar los resultados de ese carácter prescriptivo de la doctrina del

15 De Otto, I., Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Ariel, 1987, pág. 301.

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Tribunal Supremo. En síntesis, conviene prever la posibilidad de que, en

determinadas circunstancias, los Tribunales inferiores no resulten obli-
gados indefectiblemente a aplicar la jurisprudencia del Tribunal Su-
premo. En este sentido resultaría útil un sistema de prejudicialidad con-
forme al cual el órgano inferior puede plantear al Tribunal Supremo
una cuestión jurisprudencial previa por considerar que la jurisprudencia
dictada por el máximo órgano judicial se encuentra en alguno de estos
tres casos:
a) produce una injusticia manifiesta,
b) contradice la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de
garantías constitucionales o
c) resulta contradictoria.
Para la eficacia del sistema sería necesario que concurrieran tres cir-
cunstancias:
1.ª Que el juez que plantee la cuestión pueda suspender los autos
hasta la resolución del pleito; en este sentido, al igual que su-
cede en la cuestión prejudicial ante el TJUE lo conveniente se-
ría que el momento de plantear la cuestión al TS fuera en el
momento inmediatamente anterior a que el pleito quede con-
cluso.
2.ª Que en sede del Tribunal Supremo se articulara un procedi-
miento sumario y preferente para que la cuestión se resuelva
en un plazo breve.
3.ª Que la resolución de la cuestión tenga efectos vinculantes en el
pleito.

3. Los Tribunales Provinciales de Instancia

La idea de la introducción de Tribunales de Instancia con ámbito

superior al partido judicial se ha planteado en ocasiones anteriores, si
bien el Anteproyecto de 2014 le da un alcance más amplio que las pro-
puestas previas.
Así, el Informe de la Comisión sobre Demarcación y Planta presen-
tado en el año 2009 que se pronunciaba en los siguientes términos:

Los integrantes de esta Comisión hemos decidido afrontar este

reto con la convicción de que hay sobradas razones para ello. La es-
tructura fijada en la Ley de 1988 ya no responde a nuestra realidad
social ni a la actual configuración de nuestra administración de justi-
cia. La reforma de la planta y demarcación resulta, pues, inaplazable.
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La población en España ha crecido, se ha redistribuido y ha mo-

dificado las magnitudes de actividad sociodemográfica. El país no
alcanzaba los 39 millones de habitantes en 1988; hoy supera los
46 millones, un 15% más. Los flujos migratorios internos y externos
han concentrado la población en la capital y en las zonas de la costa
mediterránea al tiempo que las áreas del centro peninsular se han ido
despoblando. Paralelamente, la cultura jurídica de nuestra sociedad
ha cambiado y, como resultado, la litigiosidad se ha incrementado de
forma exponencial […].
A pesar de las bondades de la Ley de 1988, la opinión generali-
zada es que el sistema vigente ha agotado todas sus virtualidades. El
descontento de los profesionales del ámbito de la justicia con la con-
figuración actual de la planta y demarcación es generalizado. Los da-
tos estadísticos acreditan el diagnóstico desfavorable. La constante
creación en los últimos años de nuevas unidades judiciales no ha ser-
vido para disminuir el volumen de asuntos pendientes ante los tribu-
nales. La creación de más de 700 unidades judiciales entre 2001 y
2009 no ha impedido el incremento porcentual anual de la penden-
cia de asuntos, que en 2008 alcanzó el 15,80% interanual. En térmi-
nos generales, la tasa de crecimiento anual promedio (2002-2008) de
la pendencia (4.95) ha sido el doble de la de creación de nuevos ór-
ganos (2.70). El problema no se circunscribe sólo, por tanto, a la do-
tación de medios sino también a la inadecuación de la organización
judicial a los nuevos tiempos y realidades. Ha llegado el momento de
reorientar el proceso y abordar un cambio de modelo. La administra-
ción de justicia se encuentra inmersa en la actualidad en un proceso
de transformación que sólo puede alcanzar su objetivo modernizador
si se aborda de manera global y coherente. Las nuevas tecnologías
permiten un funcionamiento más ágil de todos los servicios adminis-
trativos e imponen modelos más eficientes de organización. El para-
digma de unidades aisladas y autosuficientes está siendo sustituido
por el trabajo en red y la interoperabilidad. La reciente reforma de la
legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial
supone un cambio estructural que pretende ajustarse a este nuevo
modelo organizativo. No puede ser un paso aislado.

En el año 2011 se elaboró un Proyecto de Ley Orgánica por la que

se modificaba la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
para la creación de los Tribunales Provinciales de Instancia. Su Exposi-
ción de Motivos afirmaba lo siguiente:
Nuestra Administración de Justicia debe contar con una estructura
organizativa capaz de ofrecer una respuesta judicial más ágil, próxima
y eficaz a las demandas de la ciudadanía. Su diseño y su demarcación
territorial básica fueron pensados con ese objetivo hace más de cien
años, en respuesta a las necesidades de una sociedad esencialmente
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agraria, dispersa, poco comunicada y con grandes limitaciones de

movilidad. Una imagen que nada tiene que ver con la sociedad es-
pañola de hoy. Por ello, resulta necesario adecuar la estructura de la
Administración de Justicia a esta nueva situación.

El Consejo General del Poder Judicial, en las conclusiones del In-

forme al Anteproyecto de Ley Orgánica por la que se modificaba la Ley
Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para la creación de
los Tribunales de Instancia, de febrero de 2011, acogió favorablemente
la propuesta, señalando expresamente lo siguiente:
Además de la mejora del gobierno interno de los Juzgados con
respecto al actual sistema de los Jueces Decanos, los TTII (Tribuna-
les de instancia) facilitan, entre otros, la consecución de dos objetivos
fundamentales: 1. la creación de plazas de jueces y magistrados, en
vez de Juzgados, con la consiguiente optimización del presupuesto; y
2. la consiguiente disminución progresiva de la denominada «Justicia
interina», es decir, de los jueces y magistrados sustitutos y suplentes
en el primer nivel procesal.
Ambos objetivos son irrenunciables para el Consejo General del
Poder Judicial, y son una reclamación histórica de la Carrera Judicial.
Su finalidad no es solo reducir la exagerada carga de trabajo de mu-
chos jueces y magistrados titulares de órganos unipersonales, sino
también, conseguir acortar el tiempo de resolución de los asuntos.
Por último, y como antecedentes directos del Anteproyecto de
2014, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de marzo de
2012 se creó una Comisión Institucional de expertos a la que se en-
cargó la realización de una propuesta normativa que sirviese de base
para la elaboración del nuevo texto legal. En el borrador de texto pre-
sentado la necesidad de establecer una nueva organización judicial,
proponiendo la creación de Tribunales Provinciales de Instancia como
primer escalón del sistema judicial en todos los órdenes jurisdicciona-
les, fomentando la especialización y buscando fórmulas para un mejor
reparto de la carga de trabajo entre los distintos órganos judiciales que
permita reducir tiempos.
Así, en la Exposición de Motivos se dice expresamente:
La Comisión, sin embargo, ha sido plenamente consciente de
que la creación de un Tribunal de Instancia de estas característi-
cas debe vencer dos dificultades nada desdeñables. La primera di-
ficultad es política: los partidos judiciales cuentan con valedores fir-
mes e influyentes, a comenzar por los propios municipios. Además,
la noción de Jueces de Primera Instancia e Instrucción esparcidos a
lo largo de todo el territorio nacional está muy arraigada en el ima-
ginario colectivo, por lo que es previsible una notable resistencia al
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cambio. A este respecto conviene ser muy claros: los partidos judi-
ciales tenían sentido en una época —como era el siglo xix, cuando
se pusieron las bases de la moderna Administración de Justicia— en
que los transportes y las comunicaciones eran difíciles y, por consi-
guiente, convenía una presencia territorial difusa de la judicatura.
Es obvio que este presupuesto dejó de existir hace tiempo. Es más:
cuando se oyen voces autorizadas solicitando una notable reduc-
ción del número de entidades locales, precisamente con la finalidad
de ganar en rigor administrativo y eficiencia económica, no tiene
sentido la perpetuación de una circunscripción judicial de corte ne-
tamente decimonónico. Es importante destacar, además, que el pro-
ceso de provincialización se inició en realidad hace tiempo, como lo
demuestra, por ejemplo, la experiencia de los órdenes jurisdicciona-
les contencioso-administrativo y social, de la Fiscalía o de los Médi-
cos Forenses.

Y ya al hilo de dicha reforma de la LOPJ, se han manifestado a fa-

vor de un modelo de Tribunales de Instancia, los jueces decanos, los
presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia y el Tribunal Su-
premo, en su crítico informe al APLOJ, no cuestiona el modelo, aunque
tampoco lo valore favorablemente.
Algunos autores también lo han defendido, aunque hayan manifes-
tado sus reparos respecto a la forma en que aparecen concebidos en el
APLOJ.
Considero que el Tribunal de Instancia debería abarcar todos los
órdenes jurisdiccionales; y no sólo el civil y el penal. Y ha de pre-
verse, además, que la circunscripción del Tribunal de Instancia sea
esencialmente provincial, con alguna posible excepción. Habría que
eliminar toda rigidez en el modelo, de forma que pudieran existir Tri-
bunales que abarquen varios partidos cuando por determinadas cir-
cunstancias (población, distancia, etc) no resulte conveniente una
completa concentración de todos los órganos judiciales en la capital
de la provincia. Con ello se obtendrían gran parte de las ventajas que
la provincialización de la Administración de Justicia traería consigo.
Una fórmula posible sería la de implantar, al menos de momento, Tri-
bunales de Instancia infraprovinciales en todos aquellas sedes en las
que ya existan los cuatro órdenes jurisdiccionales, en los que además
coincide que hay sede desplazada de la Audiencia Provincial respec-
tiva (Cartagena, Gijón, Jerez, Elche, Mérida, Santiago de Compos-
tela, Ferrol).
La idea subyacente, por tanto, sería que, como regla general, en
cada provincia exista un único órgano judicial de primer grado para to-
dos los órdenes jurisdiccionales, a salvo los casos en los que subsistan
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otras sedes. Ello tendría las siguientes ventajas, que la propia Comisión
de Expertos expuso:
— Ganar flexibilidad y maximizar los recursos existentes.
— Facilitar las sustituciones de Jueces dentro del mismo Tribunal y
reasignar efectivos dentro del mismo órgano judicial para hacer
frente a necesidades cambiantes del servicio público de la Justi-
cia.
— Mayor seguridad jurídica como consecuencia de un aumento de
la predictibilidad de las resoluciones, que serán tendencialmente
homogéneas en toda la provincia.
— La configuración del Tribunal provincial de Instancia también per-
mitiría, en otro orden de cosas, la socialización interna del Juez
que acaba de salir de la Escuela.
— Este sistema de organización judicial probablemente redunda-
ría también una mayor calidad en las resoluciones en la primera
instancia al permitir una mayor especialización dentro del Tribu-
nal.
— Finalmente, el establecimiento de la nueva estructura organiza-
tiva del Tribunal de Instancia permite que la creación de plazas
judiciales no exija dotar presupuestariamente toda la estructura
actual de un juzgado.

4. El establecimiento de unas normas de reparto a nivel provincial

El establecimiento de Tribunales de Instancia, ya sean provincia-

les ya tengan una demarcación inferior a la provincia, exige necesaria-
mente la desaparición del partido judicial. Y es evidente que ello tiene
inconvenientes. Por citar los más frecuentemente alegados, el modelo
supondría alejar la Justicia del ciudadano, el traslado de sedes supon-
dría cierto impacto económico para los municipios afectados, además
de una pérdida de visibilidad de aquellos que tienen en la actualidad la
cabecera de partido. No se ocultan además los problemas políticos que
tendría una medida de ese tipo.
Por ello, se han sugerido soluciones intermedias entre la concentra-
ción orgánica de jueces y magistrados en un solo tribunal y el manteni-
miento de la situación actual, en la que existe una evidente dispersión
de medios personales y materiales.
Una de esas soluciones intermedias sería el establecimiento de nor-
mas de reparto provinciales que habrían de basarse en criterios objeti-
vos que permitan un reparto equitativo de las cargas de trabajo entre
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los órganos judiciales, teniendo en cuenta la desigual entrada de asun-

tos y su relación con el ámbito territorial de que se trate.
Así pues, dichas normas de reparto podrían atenerse a los siguien-
tes criterios, que planteo únicamente como sugerencia:
— A los órganos judiciales de un partido judicial le serán atribuidos
los asuntos correspondientes a su ámbito territorial.
— Si, una vez aplicado el criterio anterior, existiese una desigual
carga de trabajo entre los órganos judiciales de los distintos par-
tidos judiciales de la provincia, el exceso de unos, siempre que
fuese posible, será repartido preferentemente entre los más cer-
canos que tengan menos carga de trabajo.
— Cuando se trate de Juzgados o Secciones especializadas, se tur-
narán a éstos los asuntos relativos a las materias correspondien-
tes con carácter excluyente, pero no impedirá la atribución a las
mismas del conocimiento de asuntos ordinarios de la correspon-
diente Sala atendiendo a la distribución de la carga de trabajo
en ésta.
No obstante, hay que reconocer que no es fácil implantar un sis-
tema de normas de reparto supra partido. Existe una cierta contradic-
ción entre la pervivencia del partido como ámbito geográfico de com-
petencia del juez y la posibilidad de que determinados asuntos sean
competencia de un órgano situado en otro ámbito geográfico. En cual-
quier caso, no es imposible si se configura legalmente esa posibilidad,
como sucede con las prórrogas de jurisdicción o la existencia de juzga-
dos que extienden su competencia a varios partidos judiciales (art. 87.2
LOPJ) o incluso, en el ámbito de lo contencioso administrativo, a varias
provincias.

5. La reforma del recurso de casación: el interés casacional como

criterio de admisión

El recurso de casación es un mecanismo de homogeneización de la

respuesta judicial tanto ex ante, es decir, mediante la creación de una
jurisprudencia con el mayor alto grado de vinculación posible, como ex
post, ampliando los casos en los que las resoluciones judiciales pueden
llegar al Alto Tribunal. El primer aspecto ya lo hemos considerado. Va-
mos ahora a centrarnos en el recurso de casación.
Si bien conceptualmente la función casacional del Tribunal Su-
premo tenía un carácter nomofiláctico y depurador del Ordenamiento
(así se instituyó en el siglo xix), progresivamente se ha ido configurando
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como una instancia de cognición limitada y de admisión circunscrita a

determinados casos. Esa función se ha de mantener, pero hay que ser
consciente de que ese carácter limitado de la admisión restringe la po-
sibilidad de intervención del Tribunal Supremo, y con ello, la posibilidad
de creación de jurisprudencia en muchos ámbitos.
Por ello considero que es importante el reforzamiento del recurso
de casación como instrumento clave para asegurar la uniformidad en
la aplicación judicial del derecho. Dicho reforzamiento se ha de ba-
sar en abrir esta vía de impugnación a cualquier resolución de los
Tribunales inferiores, de manera que no existan sectores del ordena-
miento jurídico excluidos a priori del control de legalidad y de la con-
siguiente unificación de criterios interpretativos que corresponden
al Tribunal Supremo. Para ello, es obvio, resulta necesario indicar los
casos en que objetivamente existe un interés para abrir el recurso de
casación.
Ello no debe suponer, a mi juicio, que la función del Tribunal Su-
premo quede reducida a la unificación de criterios interpretativos, sino
que, para el correcto funcionamiento de nuestro ordenamiento jurí-
dico, debe seguir ejerciendo el control casacional en supuestos de ad-
misión reglada por materia o por cuantía. Como afirmaba la Exposición
de Motivos del Anteproyecto
Limitar el papel del Tribunal Supremo al conocimiento de asun-
tos admitidos discrecionalmente debilitaría enormemente su capa-
cidad de influir en el resto de los órganos judiciales, sencillamente
porque la jurisprudencia no se construye siempre mediante sen-
tencias aisladas y puntuales, sino recordando y afinando constan-
temente el criterio a seguir ante cada problema relevante; y ello,
como es obvio, sólo puede llevarse a cabo si determinada clase de
asuntos tienen, en todo caso, legalmente garantizado el acceso a la
casación.

6. Vinculación al precedente

Recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, se

podría reforzar la vinculación de los tribunales a sus propias decisiones,
sobre la base del principio de igualdad. El apartamiento inmotivado del
precedente no sólo supone una vulneración del principio de igualdad y
de la seguridad jurídica, sino también de la tutela judicial efectiva. Ello
permite su apreciación en el incidente de nulidad de actuaciones. En
cualquier caso, es un poderoso instrumento para garantizar la predicti-
bilidad de las resoluciones judiciales.
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7. El establecimiento de Plenos jurisdiccionales vinculantes

Los plenos jurisdiccionales ya existen (artículo 264 LOPJ), pero se

trataría de dar carácter vinculante, salvo excepciones, a los criterios
sentados en los mismos.
De esta forma, en los casos en que los Magistrados de una Sala de
la Audiencia Nacional, Tribunal Superior de Justicia o Audiencia Nacio-
nal sostuvieren en sus resoluciones diversidad de criterios interpretati-
vos en la aplicación de la ley en asuntos sustancialmente iguales, podrá
el Presidente de la Sala respectiva, por sí o a petición mayoritaria de sus
miembros, convocar Pleno jurisdiccional para que conozca de uno o va-
rios de dichos asuntos al objeto de unificar el criterio.
Los Magistrados deberían aplicar la ley conforme a la interpretación
que resulte de la resolución o resoluciones dictadas por el Pleno juris-
diccional de su respectiva Sala, salvo que sean revocadas en virtud de
recurso o entren en manifiesta contradicción con la jurisprudencia del
Tribunal Supremo.

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Diego Íñiguez Hernández

Magistrado. Doctor en Derecho

I. El Consejo de 2013 como manifestación del tancredismo

político

Un artículo de la Wikipedia resume en la conocida cita de El Gato-

pardo —«si queremos que todo siga como está, necesitamos que todo
cambie»— lo que en Italia suele llamarse tancredismo político, una
actitud con dos vertientes: la de los habitantes de Sicilia, que se han
adaptado a los sucesivos regímenes impuestos por la Historia sin cam-
biar sustancialmente su organización social; y la de la aristocracia —o
la oligarquía— de la isla, que ha logrado conservar su riqueza, su po-
der y su influencia acomodándose a las sucesivas invasiones y revolu-
ciones. Atribuido al pobre Lampedusa, que se limita a explicarlo en su
libro delicioso, supone una transformación política aparentemente re-
volucionaria, pero que en la realidad sólo altera «la parte superficial de
las estructuras de poder, conservando intencionadamente el elemento
esencial de estas estructuras»2.
No hay mejor modo de describir la realidad del nuevo modelo del
Consejo General del Poder Judicial, regulado por la LO 4/2013, de 28
de junio, y aplicado por primera vez en la renovación del órgano de di-
ciembre de 2013. En palabras su presidente: «este Consejo no es dis-
tinto del que surgió en 1985»3.
Que la reforma de 2013 no iba a hacer este modelo de Consejo
más eficaz que los anteriores viene diciéndose desde la promulgación

1 El presente texto parte de la ponencia sobre el Consejo General del Poder Judicial

presentada en el XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, cele-

brado en Salamanca los días 3 y 4 de abril de 2014.
2 Wikipedia.
3 Entrevista a Carlos Lesmes.

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de la nueva reforma. El nuevo es una versión menos plural, intensa-

mente presidencialista, dudosamente colegial y por ello seguramente
inconstitucional, del mismo Consejo de siempre. Es dudoso, en con-
secuencia, que vaya a ser más eficaz que el anterior en sus funciones
constitucionales: gestionar el régimen de nombramientos, ascensos y
disciplina de los jueces y magistrados, para apartarlo del ámbito de in-
fluencia del Gobierno y proteger así la independencia interna de aque-
llos; defender también la independencia de aquellos frente a amena-
zas o presiones externas; y difundir una «cultura de la independencia
judicial» (Pizzorusso), no sólo entre los titulares del poder jurisdiccio-
nal.
Seguramente, esto no causará pesar a sus impulsores, que con esa
reforma perseguían, probablemente, otros fines más cercanos a la rea-
lidad de la política. A fin de cuentas, el conflicto del poder político con
la jurisdicción no es una novedad: «¿quién no preferiría vivir sin contro-
les? Que, en la lucha por el poder, la política intente cambiar la regula-
ción para que decidan otros jueces» más cercanos o benevolentes, «o
para que los que lo hagan tengan menos poderes, es una estrategia»
con precedentes nacionales y comparados4.
Entre estos, el momento español trae más a la memoria el final de
la Primera República italiana que el conflicto estructural entre los po-
deres que caracteriza a las democracias más asentadas. Es pronto para
apostar cuál de los dos procesos opuestos que lo caracterizan preva-
lecerá: el que investiga, de manera necesariamente asistemática, una
corrupción cuyo volumen desvelado crece cuantitativa y cualitativa-
mente de modo vertiginoso; y el que procura obstaculizar esas inves-
tigaciones y caracterizar sus revelaciones como episódicas, para conte-
ner la deslegitimación de un sistema político que parece cada vez más
inspirado en los barones-bandidos de los libertarios norteamericanos5
—tan voraces en este caso que hubieran abusado de su poder de exac-
ción hasta poner en peligro la supervivencia de su propia fuente de in-
gresos—.
En este contexto, es pronto para concluir si la reforma del gobierno
judicial de 2013 y su primera aplicación han sido una reacción autóc-
tona, una respuesta «normalizadora» a las manifestaciones de malestar
judicial que empezaron a manifestarse en España a partir del año 2007;
o si se trata de un episodio nacional dentro del proceso de reducción
de derechos que caracteriza la reacción iniciada con la Revolución Con-

4 Sacksofsky, 711.
5 Nozick.

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servadora, que está teniendo su culminación y su fiesta en los ya siete

años de vacas flacas desde el inicio de la última gran crisis económica6.

II. Los fines constitucionales del Consejo

La Constitución de 1978 introdujo el Consejo General del Poder Ju-

dicial (CGPJ) para cambiar el sistema tradicional de gobierno del po-
der judicial, mediante la importación de un órgano que había tenido
un éxito razonable en Italia bajo la Constitución republicana de 19477.
Configurado como un órgano de gobierno autónomo, el CGPJ debía
servir para garantizar la independencia de cada juez o tribunal en sus
funciones jurisdiccionales. Y, junto con unas asociaciones judiciales es-
pecíficamente configuradas, facilitar un cierto margen de participación
en la política judicial y la difusión de una cultura de la independencia.
Su objetivo era, en palabras del Tribunal Constitucional, «apartar
al Gobierno de algunas de las funciones que más pueden servirle para
tratar de influir sobre los Tribunales. De un lado, razonaba aquel en una
sentencia muy citada, «el posible favorecimiento de algunos jueces por
medio de nombramientos y ascensos; de otra parte, las eventuales mo-
lestias y perjuicios que podrían sufrir con las inspecciones y la imposi-
ción de sanciones. La finalidad […] es, pues, privar al Gobierno de esas
funciones y transferirlas a un órgano autónomo y separado»8.
El CGPJ debía respaldar la independencia de los jueces frente a in-
tromisiones o ataques concretos y ayudar a crear condiciones favora-
bles, por medio de sus competencias de informe en el proceso legisla-
tivo y su participación en la política judicial. Fue una decisión razonable
—«aunque no necesaria»9— para modificar el sistema tradicional de
control profesional e ideológico de los integrantes del poder judicial:
un órgano constitucional debía reforzar su independencia simbólica y
efectivamente, al actuar sobre el modelo orgánico que enmarca, condi-
ciona y prejuzga inevitablemente el trabajo de los jueces10. Se apoyaba
también en razones teóricas basadas en la idea de la separación de los

6 En los días en que se escriben estas líneas se debate en un Congreso con mayoría

absoluta del grupo que la respalda una reducción del ejercicio de los derechos de mani-
festación y protesta públicas que no hubiera soñado aquel ministro del Interior que des-
calificaba desde el banco azul al magistrado que había interpuesto una cuestión de in-
constitucionalidad contra la misma ley orgánica.
7 Ferrajoli, 588 s.; Pizzorusso (1996), 149.
8 STC 108/1986.
9 STC 108/1986.
10 Andrés y Movilla, 90.

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poderes: desvinculado del Ministerio de Justicia, un órgano como el

Consejo debía mantener más fácilmente la independencia.
Pero con el órgano no se importaron algunos de los elementos que
explican su razonable éxito en Italia11. Y sobre su actividad real han pe-
sado la historia y la cultura políticas: una historia de dependencia del
Poder judicial respecto del ejecutivo; y una cultura política de baja cali-
dad democrática, con una concepción del poder cualitativamente poco
liberal, a la que resulta muy ajena la idea de la (auto)limitación del po-
der y que ha prendido con sorprendente madurez en el sistema de par-
tidos y en la nueva articulación territorial del poder12. Quizá también un
cierto exceso de optimismo constituyente: la fe en que podía lograrse
un fin tan difícil y complejo con la mera creación de un órgano, estruc-
turado al fin como los viejos consejos del Antiguo Régimen.

III. Y su triste realidad: la valoración empírica de la eficacia

del CGPJ

Desde su origen, el Consejo ha conocido modelos sucesivos de de-

signación de sus integrantes, puesta en marcha y articulación interna:
tres, cuatro o cinco, en función de la relevancia que se conceda a las
reformas de 1994, que amplió sus competencias y reforzó su autono-
mía institucional; y de 2007, que dejó a las asociaciones la propuesta
de los candidatos de origen judicial. Ninguno de ellos ha tenido éxito13.
El primero, regido por una ley orgánica de 1980, dejaba la elección
de los doce que deben ser jueces de todas las categorías a los propios
jueces y magistrados. La mayoría conservadora copó los nombramien-
tos y convirtió este primer Consejo en un instrumento corporativo de
altiva reivindicación frente al gobierno. En el segundo, desde 1985, el
Congreso y el Senado pasaron a designar a sus veinte integrantes me-
diante la «tan denostada práctica de las cuotas por partidos»14. Su
composición ha reflejado así la de las cámaras —aunque con un des-
fase, porque sus mandatos no coinciden— y dado lugar a una política
judicial «mecánicamente» coincidente con la política de los partidos15,
que ha convertido al Consejo en un teatro secundario y un instrumento
de la confrontación política general.

11 Guarnieri, 53 s. y 145s; Pizzorusso (1995), 65.

12 Aparicio (1995), Montero, Nieto (2004), Paredes, Sabán, Íñiguez (2008).
13 Lucas Murillo de la Cueva (2002), 15.
14 Díez-Picazo, 11.
15 Andrés y Movilla, 94.

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La reforma de 2001 se limitó a dar a las asociaciones judiciales un

papel más aparente que sustantivo y a arrastrarlas en el desprestigio
del Consejo, de manera que consiguió reunir los inconvenientes de los
dos anteriores y añadió el simultáneo privilegio y descrédito de las aso-
ciaciones. En el Consejo de 2008 discurrió, hasta la dimisión de su pri-
mer presidente, una experiencia inusual: una mayoría formada por vo-
cales de posiciones ideológicas y profesionales diferentes se condujo
con una insólita independencia —por ejemplo, cuando no siguió las
indicaciones del Gobierno para que elevara la sanción a un juez en un
episodio desgraciado con gran repercusión en los medios— y produjo
resultados como el Reglamento de la Carrera Judicial16, el inicio de una
política de salud y seguridad en el empleo y una mayor transparencia
sobre los motivos de sus nombramientos. Con su efímero segundo pre-
sidente, los vocales más cercanos a los partidos recuperaron la mayoría
y la orientación pro-ministerial y acabaron con el experimento de una
posible vía de relegitimación del órgano. Al de 2013 se hace una refe-
rencia extensa más adelante.
Desde el punto de vista de su independencia interna, el Consejo
lleva en crisis casi desde su creación: por su estructura —pomposa,
lenta, inane— propia del Antiguo Régimen; porque es un órgano eje-
cutivo que hace visible la política en torno al poder judicial; y por su
magnético atractivo para los medios. La atención de éstos, despropor-
cionada con respecto a su relevancia efectiva en el sistema político,
quizá se explica porque es un órgano fácil de explicar: se sabe cómo y
por qué se elige a sus integrantes; y éstos responden luego a las expec-
tativas y se dividen en dos grupos, capitaneados por unas pocas per-
sonalidades, que toman sus decisiones por cuotas y en intrigas previsi-
bles.
Las designaciones de los miembros del Consejo y de los cargos judi-
ciales más relevantes «han quedado —de manera indirecta, por medio
de los grupos parlamentarios de las Cámaras y con una variable parti-
cipación de las asociaciones judiciales— al fin en manos de los partidos
políticos, que han trasladado automáticamente la distribución de sus
fuerzas a la designación de los vocales del Consejo»17. Pese a que los
procedimientos se cumplen formalmente, son los partidos políticos —o
aquellos de sus dirigentes que intervienen en las cuestiones judiciales—
quienes deciden, en proporción a su fuerza parlamentaria, la composi-
ción del Consejo entre jueces y otros juristas que consideran cercanos.

16 Reglamento 2/2011, de 28 de abril.

17 Íñiguez (2008), 29 s., 292 s.

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Los así nombrados actúan luego «con una notable disciplina» y «se
han sometido a esa lógica con una facilidad que revela una llamativa
permanencia de la dependencia del Poder ejecutivo que ha sido cons-
tante a lo largo de la Historia constitucional española»18. En la primera
sesión del Consejo eligen al presidente acordado previamente en la ne-
gociación entre los partidos. Y luego, a quienes ocuparán los puestos
de gobierno o jurisdiccionales que pueden tener relevancia política,
mediante un sistema de cuotas, con un procedimiento poco transpa-
rente —salvo por las puntuales filtraciones a los medios— y escasa mo-
tivación.
Las asociaciones judiciales, que debían haber servido para repre-
sentar a los jueces y ayudar a garantizar su independencia, actúan es-
trechamente vinculadas con los partidos, el gobierno y la oposición de
turno. O, más precisamente, lo ha hecho la parte más pragmática de
las dos sobrerrepresentadas en el Consejo, mientras que las otras dos y
la parte más idealista de aquellas han quedado marginadas.
La consecuencia es que el Consejo produce un efecto desmora-
lizador entre los destinatarios de su teórica protección, cuando asis-
ten al «espectáculo»19 de la designación de sus integrantes y su pre-
sidente; comprueban la escasa transparencia de su funcionamiento
interno y la dificultad de controlar sus decisiones por falta de moti-
vación; advierten que las votaciones rara vez dejan de producirse con
arreglo a bloques que reflejan exactamente la propuesta originaria de
sus miembros; y comparan con la suya la fulgurante carrera de los di-
rigentes de las asociaciones vinculadas al sistema de gobierno real-
mente existente.
La evaluación de la eficacia externa del Consejo requiere partir
de una tipología de los casos relevantes, en función de sus actores y de
su relevancia o gravedad para la independencia judicial o incluso para
el propio sistema constitucional.
En los conflictos internos normales del sistema judicial, la actua-
ción del CGPJ ha sido normalmente más rápida, intensa y acorde con
la opinión publicada que las decisiones jurisdiccionales sobre los mis-
mos. Pero ha habido retrasos inexplicables: el CGPJ tardó diez años en
intervenir en un caso clamoroso de corrupción judicial en Marbella y
tampoco ha sido diligente en otros. En general, las intervenciones han
sido más inmediatas cuando el conflicto interesa a un medio de comu-
nicación.

18 Íñiguez (2007), 36.

19 Díez-Picazo, 11.

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En los conflictos sobre críticas a actuaciones judiciales negligentes

o erróneas, decisiones que han tenido consecuencias desgraciadas, o
casos de conflicto político como los planteados cuando cargos del go-
bierno censuran decisiones judiciales, las intervenciones del CGPJ sue-
len resultar ineficaces y débiles. Cuando no se alinean con el gobierno
frente al magistrado, como ocurrió tras las críticas del ministro del Inte-
rior a una magistrada de Bilbao que ordenó la libertad de un preso de
ETA: el presidente del CGPJ, sin consulta o comunicación interna pre-
via, abrió una información sobre la actuación de la magistrado y defen-
dió luego la libertad de opinión... del ministro.
En los conflictos sobre el contenido de reformas legislativas, proce-
sales o sustantivas, los informes del CGPJ han reflejado generalmente
la dinámica usual de las mayorías internas y un modo de afrontar el
análisis de los anteproyectos no muy diferente al de otros órganos con-
sultivos del Estado o las secretarías generales técnicas de los ministe-
rios. Sólo en contadas ocasiones ha podido atisbarse una posición ideo-
lógica o institucional distinta.
En los dos conflictos que cabe considerar extraordinariamente gra-
ves han sido los referentes al uso de medios delictivos contra el te-
rrorismo y las amenazas de ETA contra los jueces y magistrados en la
comunidad autónoma vasca, respaldados desde diversos sectores inde-
pendentistas, el Consejo ha sido esencialmente inoperante. En los dos
casos se han producido intervenciones jurisdiccionales decisivas: en el
primero, para determinar la responsabilidad de altos cargos del minis-
terio del Interior y responsables de la Policía, la Guardia Civil y los ser-
vicios de información; en el segundo, para defender la independencia
y el sistema jurisdiccional constitucional frente a la presión terrorista,
creciente desde 1994. Los primeros episodios se vieron agravados por
el uso delictivo de medios públicos; el segundo, por el asesinato de
un magistrado por el grupo terrorista ETA. La tensión alimentada por
los gobiernos y los partidos afectados ha producido en los casos una
presión máxima sobre la independencia judicial. En ambos, lo decisivo
para mantenerla ha sido la actuación consciente y profesional de los ór-
ganos jurisdiccionales, mientras que la actuación del CGPJ se ha produ-
cido conforme a la pauta señalada al principio para el episodio narrado
al inicio de estas páginas20.
En definitiva, la repercusión del Consejo sobre las amenazas a la in-
dependencia ha resultado poco o nada efectiva. En los conflictos in-
ternos, el sistema de resolución de los problemas funciona lenta pero

20 Ibarra, 220.

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adecuadamente. En los conflictos externos, los órganos judiciales han

resistido bastante eficazmente las presiones y han resuelto procesos tan
difíciles como los que persiguieron el empleo de medios ilícitos contra
el terrorismo, las escuchas ilegales de los servicios secretos, la financia-
ción irregular de los partidos políticos, la corrupción de altos cargos, los
delitos de terrorismo o la ilegalización de las asociaciones y los parti-
dos afines a los grupos terroristas. Pero es dudoso que el Consejo haya
contribuido a esa resistencia de manera significativa.
Sobre los conflictos internos —por incumplimientos profesionales,
corrupción, de organización del trabajo con repercusión en servicio pú-
blico— del sistema judicial, el Consejo suele pronunciarse razonable-
mente, aunque con velocidad proporcional al interés que muestren por
ellos los medios de comunicación.
En los que afectan sustancialmente a la independencia de jueces o
tribunales —sobre los límites de la crítica a las resoluciones, procesos
con un elemento político, legislación controvertida, corrupción de altos
cargos, abuso de poder, financiación irregular de partidos, en torno al
control de los poderes de la policía o los servicios secretos— o ante peti-
ciones de apoyo de jueces frente a críticas o presiones de partidos o diri-
gentes, sus intervenciones son casi siempre tardías, rituales e ineficaces21.
El fracaso político del Consejo es evidente: padece problemas de le-
gitimidad, responsabilidad e identidad y resulta dudoso que haya sido
efectivo para realización de sus fines instrumental (el autogobierno li-
mitado) y sustantivo (garantizar la independencia de cada juez o ma-
gistrado concreto en el ejercicio de sus funciones). Si es que no ha sido
una amenaza añadida, porque sirve de poco al juez o tribunal que se
ve en la vorágine de un caso político o morboso (quizá porque no tiene
medios, pero tampoco ha logrado establecer su autoridad). Y, en vez
de alejar la política del trabajo de los jueces, ha alimentado la impre-
sión de que el conjunto de los jueces y tribunales está politizado: injus-
tamente, porque los criterios políticos, a menudo sencillamente cliente-
lares, afectan solo a ciertos cargos judiciales. Las consecuencias son «la
desmoralización que ello representa para todo el aparato»22 y «un pre-
sagio» negativo «sobre el modo en que operará un CGPJ así elegido si
le toca defenderlos frente a la presión o la crítica del gobierno»23.
El Consejo no ha facilitado la extensión de una «cultura de la inde-
pendencia judicial», ni el avance hacia la «maduración» de la que debe
resultar una mayor independencia. No resulta particularmente efectivo

21 Íñiguez (2008), 348 s.

22 Rodríguez Zapata, 18.
23 El País (1990b).

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contra los factores que amenazan, en potencia o en acto, a la indepen-

dencia externa de los jueces y tribunales. Ha reforzado la percepción de
«politización» de la judicatura y producido un efecto corruptor o, si se
prefiere, desmoralizador, entre sus gobernados. Apenas ha contribuido
a resolver los problemas estructurales y culturales constantes en la his-
toria del poder judicial español —y seguramente ha contribuido a acre-
centarlos—.
Como consecuencia, en vez de afirmarse gradualmente como insti-
tución con el paso del tiempo, el Consejo ha perdido su crédito —si lo
tenía— ante los otros poderes y entre sus teóricos protegidos. Su valo-
ración negativa es casi unánime.

IV. El modelo de 2013: el Consejo demediado

El nuevo Consejo, el primero del modelo de 2013, se ha consti-

tuido tras un cambio legal que confirma la experiencia de que cada re-
forma de esta institución desdichada es para peor: en su nueva versión
es menos plural, con un predominio absoluto de la mayoría, vocales de
primera, segunda, tercera y —como se explica más adelante— cuarta y
menos poderes para cumplir su función constitucional.
El Consejo ha funcionado mal desde su creación en 1980. Ha sido
un órgano inane en la defensa de la independencia de los jueces y ha
quedado deslegitimado por su condición de teatro secundario de la
política general. Pero esta reforma no lo hace más efectivo: utiliza su
ineficacia anterior para justificar un vaciamiento de sus competencias y
un proceso de concentración de poder.

1. El contexto

Los juzgados españoles tienen un problema de organización, otro de

volumen de trabajo. «El número de profesionales es francamente insufi-
ciente; la estadística, generalmente, aplastante; y la infraestructura bu-
rocrática permanece en sus constantes galdosianas, tan castizas como
inoperantes. Tal conjunto de factores contribuye, además, a proyectar
sobre los jueces una presión social y mediática difícil de soportar24.
Jueces y magistrados sufren las consecuencias de la crisis, como
la mayoría de los oficios públicos: de modo inmediato, por las reba-

24 Andrés (2008).

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jas y la congelación salarial; el incremento de la carga de trabajo, que

ha crecido a la vez que descendía el número de jueces por el despido
de buena parte de los sustitutos y los magistrados suplentes; y la con-
gelación de unas incipientes políticas de salud laboral. De modo gene-
ral, por el oscurecimiento de las perspectivas de la clase media a la que
pertenecen. El malestar25 permanece, aunque tras las huelgas y protes-
tas reina una calma superficial, en parte por el cansancio, en parte por
la prudencia ante el nuevo Consejo y en parte por el escaso resultado
de las aquellas.
El contexto presenta un problema nuevo: el número preocupante
de jueces en regímenes de provisión no permanente, ni claramente re-
glados, en probable contravención del principio del juez ordinario pre-
determinado por la ley y del de inamovilidad como garantía de la inde-
pendencia. De los aproximadamente cinco mil jueces y magistrados en
activo, en diciembre de 2014 los cuatrocientos jueces de las promocio-
nes 63 y 64 se encuentran sin puesto y más de doscientos magistrados
lo están en comisiones de servicio de provisión inestable (se han de re-
novar cada seis meses, con un preaviso muy breve) y dependiente de la
existencia de unos créditos del Ministerio de Justicia que no es exage-
rado calificar como oscuros, por la inseguridad con que aparecen y de-
saparecen. Ha saltado a los medios uno de los casos más clamorosos:
el del juez de instrucción de la Audiencia Nacional que investiga el caso
de financiación irregular de partidos conocido como «Gürtel», al que
se ha hecho ya referencia. La línea que une estas formas de provisión
con la ley del mandato constitucional de un «juez ordinario predeter-
minado por la ley» ha quedado en evidencia con la constancia en los
medios de un nada santo debate en torno a la continuación del magis-
trado al frente de la investigación y las ventajas para quienes pueden
influir en la decisión de aplazar las previsibles consecuencias electorales
de sus avatares sucesivos.
El segundo informe de la Comisión Europea sobre los sistemas de
justicia de la Unión Europea no deja al sistema español en un buen lu-
gar. España se encuentra entre los Estados miembros con más casos ci-
viles y mercantiles pendientes de sentencia; ocupa las últimas posicio-
nes en materia de inversión en y número de jueces por habitante; y su
sistema jurisdiccional se encuentra entre los percibidas como menos
independientes por los empresarios (el estudio no ofrece el dato de la
percepción de los trabajadores)26.

25 Nieto, 2010.

26 European Commission, 2014.

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2. El modelo de la LO 4/2013 y su primera aplicación

Pese a la crítica unánime y a las promesas electorales, la renovación

de 2013 se ha hecho como siempre27: los dos partidos mayores se han
repartido los vocales por cuotas y convidado a algunos de los otros: a
tres, en este episodio. Cada uno ha propuesto a sus candidatos sin opi-
nar sobre los demás. El Congreso y el Senado han examinado sólo a
los que no son jueces, en comparecencias de quince minutos y resuelto
que son idóneos.
Constituidos en Consejo, los nuevos vocales han elegido como pre-
sidente al que los medios llevaban semanas anunciando —lo que ha lle-
vado a la asociación Francisco de Vitoria a impugnar su nombramiento
(a la vez que los de los doce vocales judiciales) ante la Sala III del Tribu-
nal Supremo—. El elegido, que participó en la comisión que preparó la
reforma legal y había sido director general en el ministerio de Justicia
durante dos legislaturas y bajo tres ministros del partido cuyos dipu-
tados han aprobado la reforma, asegura que su elección no se debió a
pacto previo o decisión externa alguna28 —lo que ponen en duda los
recurrentes de su nombramiento y analistas especializados29—.
El cambio debilita a las asociaciones judiciales, al quitarles la pre-
sentación exclusiva de los candidatos a vocal. Pero el riesgo de politi-
zación (entendida como influencia de los intereses de los actores políti-
cos) del órgano no disminuye, en la medida en que los integrantes del
Consejo siguen siendo designados por los grupos parlamentarios.
Que no haya cambiado el sistema de elección produce frustración a
la mayoría de los jueces, que piensan que la Constitución quiso dársela
a ellos y creían que iban a recuperarla, porque lo prometía el programa
electoral del partido que gobierna con mayoría absoluta. Es verdad que
el Tribunal Constitucional resolvió que el sistema de elección parlamen-
taria es constitucional, pero siempre que no llevara a lo que pasa cada
vez: que los vocales se agrupan en bloques en función de los grupos
que los han designado y deciden por cuotas previsibles, con generoso

27 «En España y en todo el mundo en los Parlamentos hay facciones, lo importante

es el acuerdo. Este CGPJ no es distinto del que surgió en 1985 y la sentencia del TC lo
avaló». Entrevista a Carlos Lesmes.
28 Entrevista a Carlos Lesmes.
29 Algunos, como el corresponsal de El País, con mucha dureza: «ha tenido el des-

parpajo de asegurar que no hubo acuerdo entre Rajoy y Rubalcaba para designarle para
el cargo que ostenta varios días antes de que los vocales le votaran, aunque el hecho
fue publicado por unos cuantos medios, incluido este blog. Añadía que tampoco tiene
que ver con la política el hecho de que él fuera director general de Justicia en el Go-
bierno de José María Aznar» (Yoldi, 2014).

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adobo de divergencias broncas y públicas. Significativamente, la única

de las cuatro asociaciones que no reclamaba hasta ahora la elección de
los vocales de origen judicial para los propios jueces ha modificado su
posición30.
Entre los doce jueces nombrados hay cuatro de la Asociación Profe-
sional de la Magistratura, cinco de Jueces para la Democracia, solo tres
no asociados y ninguno de las asociaciones Francisco de Vitoria y Foro
Judicial Independiente, que entre las dos superan los novecientos aso-
ciados.
También pesa la jerarquía: aunque la Constitución dice que tiene
que haber vocales de cada una de las tres categorías judiciales, los
magistrados del Tribunal Supremo (cuatro de ochenta y tres) están
sob rerrep resentados; los magistrados a secas, infrarrepresentados
(nueve de cuatro mil cuatrocientos cincuenta y cinco); y los jueces,
que son seiscientos cuarenta y ocho, ausentes. Cinco de los elegi-
dos son presidentes de tribunales, salas o audiencias. La cuestión no
es menor, por la previsión constitucional expresa incumplida y porque
la pluralidad, también en esta manifestación, tiene sentido en un ór-
gano de garantía, que será más sensible a los problemas de cada ca-
tegoría y de cada fase de la carrera si forman parte de él personas de
cada una de ellas.
La estructura y el funcionamiento del órgano se complican, quizá
porque la reforma ha tomado como modelo el Consejo de Estado, un
órgano con una función muy distinta (no de garantía, sino de asesora-
miento del Gobierno) y que tampoco es un paradigma de modernidad,
ni de relevancia. El nuevo sistema refuerza a la comisión permanente,
como ha quedado patente en su avocación efectiva de debates que
hubieran debido ser del pleno y a pesar de que algunas de sus funcio-
nes se deleguen en unos letrados sujetos a un sistema de precarización
mediante unas renovaciones anuales hasta que se cree el cuerpo espe-
cífico que prevé la reforma y se seleccionen sus integrantes.
El Consejo ha perdido su autonomía presupuestaria, la parte sus-
tancial de su poder reglamentario, el control de su acción internacio-
nal y otros poderes, que van a parar sobre todo al Gobierno, del que
la Constitución quería alejarlos; pero también a las salas de gobierno
y a los que los defensores del proyecto han llamado, con metáfora de
legión romana, «los veteranos» —especialmente, los magistrados del
Tribunal Supremo—, en un paso más de una perceptible deriva oligár-
quica.

30 Jueces para la Democracia (2014b).

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El nuevo Consejo concentra sus poderes en una comisión perma-

nente de seis miembros, los únicos que tendrán dedicación y sueldo
completos. A los demás les quedan un pleno desangelado y unas die-
tas. Habrá, por tanto, vocales de primera (los de la comisión perma-
nente), segunda (los demás de la mayoría), tercera (los de la minoría) e
incluso de cuarta, como se explica más adelante.
La mayoría de los vocales solo asistirá al pleno quizá una vez al
mes, seguirá entretanto haciendo sus trabajos, cobrará unas dietas y
se enterará de lo que pueda en un órgano que llevarán en realidad su
presidente y los letrados de su confianza. Lucas Murillo de la Cueva ad-
vierte que «si se quiere atender con conocimiento de causa a las res-
ponsabilidades que comporta el cargo de vocal es precisa una labor de
estudio y seguimiento estimable, difícilmente compatible con el ejer-
cicio jurisdiccional o de cualquier profesión jurídica». Como previsi-
blemente la información necesaria para decidir y el dominio de los ex-
pedientes «sólo estarán al alcance de quienes se dediquen a tiempo
completo al Consejo», «serán ellos los que gobierne realmente el Po-
der Judicial» —aunque «tampoco lo harán demasiado tiempo» si se re-
nuevan anualmente, como también prevé la ley—.31
El empeño en eliminar esos quince sueldos busca seguramente
producir un efecto. Quizá sea también un acto de justicia retrospectiva
contra la molicie que famosamente ha practicado una parte de sus vo-
cales. Pero dificulta la participación en el Consejo de los vocales que
no forman parte de la comisión permanente. Y causará problemas y
recusaciones como consecuencia del inusual régimen de (in)compati-
bilidades.
Argumentar que el nuevo modelo es más barato no es convin-
cente: lo barato sale caro si no cumple su función. Los discursos jus-
tificativos del nuevo modelo insisten en repetir como cualidad y guía
del Consejo de 2013 su austeridad, una idea tomada de la política
general. Pero predicar cualidades humanas, como la sobriedad, la be-
nevolencia o la propia austeridad, de instituciones indica una confu-
sión, o encubre un propósito ideológico o político. La austeridad no
es un fin constitucional: pudiera considerarse una faceta del mandato
de eficiencia de las administraciones públicas en la gestión de los re-
cursos, pero ni la eficiencia sustituye a la eficacia, ni ésta puede defi-
nirse sin tener en cuenta la medida en que el órgano satisface la ne-
cesidad, el valor o la finalidad constitucionalmente definidos para los
que se creó.

31 Lucas Murillo de la Cueva (2013), 78.

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La reiterada afirmación de que el nuevo Consejo representa a to-

dos los jueces y magistrados (luego se ha aclarado que también a las
juezas y las magistradas) obedece a una confusión semejante. Desde
luego, porque ni su composición manifiesta un especial interés por re-
coger las diferentes categorías judiciales de un modo mínimamente
proporcional, ni forman parte de él miembros de dos de las cuatro
asociaciones, lo que reduce las posibilidades de que cada juez o ma-
gistrado encuentre a un vocal cercano a su posición en la carrera pro-
fesional o su ideología. Pero, sobre todo, porque el Consejo no es un
órgano de representación, más allá de un cierto papel simbólico en ce-
remonias públicas rituales, sino de garantía. Un órgano de representa-
ción de todos los jueces, sería, sencillamente, corporativo. Designado,
además, desde los otros poderes —los sustancialmente encargados
de la dirección política, los partidos políticos mayoritarios— se acerca-
ría inquietantemente a los característicos de regímenes pasados de in-
fausta memoria.
El cambio esencial con la LO 4/2013 es que el Consejo nombra
ahora por mayoría simple (en vez de la cualificada precisa hasta ahora)
a los magistrados del Tribunal Supremo, a dos del Constitucional y a
los cargos judiciales. Durante los años de mandato del presente Con-
sejo se renovarán la mitad de los magistrados del Supremo y los presi-
dentes de todos los tribunales superiores y la mayoría podrá designar
a los nuevos sin tener que alcanzar acuerdos con o aceptar candidatos
de la minoría.
Que las decisiones importantes dejen de tomarse por mayoría
cualificada no simplificará su funcionamiento, como dice la exposi-
ción de motivos: lo que asegura es que la mayoría pueda decidir so-
bre todos los nombramientos sin tener que negociar con la minoría,
acabando con un cierto equilibrio, si no pluralista, sí al menos dua-
lista.
La reforma no incorpora ningún avance en la transparencia o en la
motivación de sus decisiones, que faciliten el control del uso que haga
de sus poderes. Motivar una decisión, es obvio, supone algo más que
acompañarla de ciertos documentos, explicaciones ex post o currícu-
los: requiere una explicación sobre las razones por las que una decisión
es conforme con el ordenamiento y preferible a las alternativas desde
el punto de vista del interés público y los fines perseguidos por el orde-
namiento. Las comparecencias introducidas para ciertos nombramien-
tos judiciales por el Consejo de 2008 quizá no sean muy útiles, pero
han resultado reveladoras, en ocasiones, de rasgos de la personalidad
de quienes comparecían que no se hubieran puesto de manifiesto sola-
mente por medio de un currículo o una valoración de méritos acredita-
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dos documentalmente. Pero la motivación es una obligación sustantiva,

esencial para que puedan controlarse el poder ejercido y los fines efec-
tivamente perseguidos. La publicación de las resoluciones y —una re-
ferencia reiterada— «los currículos» en la página de internet del Con-
sejo, junto con los gastos de los vocales y otras informaciones, es un
paso modesto que pude ofrecer algunas pistas. Pero seguirán siendo
meros indicios a falta de publicación de perfiles y un sistema de valo-
ración en las convocatorias y de las razones reales de la elección en las
resoluciones.
La Ley LO 4/2013, de 28 de junio, tampoco ha dotado al Consejo
de mecanismos nuevos que lo hagan más efectivo para defender a los
jueces concretos que necesiten su ayuda. Ha creado —y seleccionado
rápidamente— un «Promotor de la acción disciplinaria» para los pro-
cedimientos disciplinarios contra los jueces, pero no ha adoptado nin-
gún instrumento eficaz para defenderles en los casos problemáticos o
de efectivas molestia o amenaza. El nuevo cargo ha sido recibido con
recelo.
La concepción que inspira la reforma, como su primera puesta en
práctica, es, en fin, intensamente presidencialista —lo que encaja difí-
cilmente con la configuración constitucional de un Consejo numeroso,
articulado como un colegio—.

3. Una respuesta a las críticas

El reforzamiento de la figura de su presidente realza el interés de

una entrevista concedida por éste a un medio nacional, en la que res-
pondió extensamente a las críticas sobre el nuevo modelo y explicó su
punto de vista sobre la reforma de 2013.
La regulación constitucional del Consejo forma parte de una con-
cepción exigente y compleja del gobierno judicial, con un fin superior:
la garantía de la independencia interna y externa de jueces y tribunales.
En la entrevista, sin embargo, el nuevo presidente pone su énfasis en
otras facetas: «la independencia de los jueces es muy importante», ex-
plica, «pero también su responsabilidad. […]. El Consejo tiene que ase-
gurar el ejercicio responsable por los jueces del poder que tienen y eso
mejorará también la reputación». La responsabilidad aludida no parece
identificable con la del artículo 117 de la Constitución; tampoco es evi-
dente que «la reputación» pueda considerarse un fin comparable en la
jerarquía constitucional. Pero la explicación culmina más adelante: «el
Consejo se crea para dos funciones que se considera que no pueden
estar en manos del Gobierno: el nombramiento de cargos judiciales y
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el ejercicio de la disciplina, porque al juez se le controla con el palo y la

zanahoria».32
La del palo y la zanahoria es una de esas frases que se dicen sin
pensar, o porque se ha pensado muchas veces, en la comodidad in-
ducida por una entrevista inteligente. Pueden hacerse sobre ella toda
clase de bromas: sin duda hay nombramientos que pueden conside-
rarse un premio, y algunos que no pueden explicarse de otro modo.
Pero ni los jueces, ni las asociaciones, la han encajado con humor. Tres
de ellas se han quejado de desconsideración y falta de delicadeza. Una,
de que el presidente del Tribunal Supremo y del CGPJ se refiera a los
jueces y magistrados como sujetos pasivos de técnicas de domestica-
ción de animales. El Foro Judicial Independiente, del «menosprecio que
supone considerar a los jueces como animales de carga a los que azu-
zar [...], en una descripción gráfica de la concepción productivista de la
función judicial». La asociación Francisco de Vitoria ha pedido la dimi-
sión del presidente.
La aplicación de la metáfora al gobierno judicial en España no es
nueva: la han empleado antes, desde posiciones y con propósitos dife-
rentes, Parada Vázquez y López Aguilar. Parada, identificando el palo
con los instrumentos legales para defender la independencia externa
de los jueces, que considera eficaces; y la zanahoria con la vulnerabili-
dad de éstos a la esperanza de favor: «la independencia de los jueces y
magistrados frente a la política se protege del palo», pero el sistema no
«se protege de la zanahoria»33. López Aguilar se ha referido a «la vieja
disciplina del ‘palo y la zanahoria’» en la interacción de «parasitismo
recíproco» que considera —o consideraba, en 1996— existente entre
los medios y algunos jueces34.
Lo más llamativo no es la identificación de la disciplina —la función
inspectora— con «el palo», sino la de la zanahoria como culminación
de los criterios constitucionales de mérito y capacidad para acceder a
los cargos y funciones públicos. Porque una de las críticas recurrentes
al Consejo ha sido que en los nombramientos para los cargos judiciales
resultan a menudo visibles otros criterios: la pertenencia a uno u otro
de los bloques —los definidos por el nuevo presidente como «conser-
vador» y «progresista»— o, directamente, el premio a la afinidad ideo-
lógica o personal. La entrevista confirma que en el Consejo de 2013
hay, como en sus antecesores, dos bloques distinguibles, constituidos
en mayoría y minoría. Y, también, que el modelo de Consejo lo decidió

32 Entrevista a Carlos Lesmes.

33 Parada Vázquez (2007), 205 s.
34 López Aguilar, 9 y 11.

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(«legítimamente») «el Gobierno». No es una concepción sorprendente,

pero es raro que se manifieste tan abiertamente. Y dudoso que sea la
constitucional.
Como técnica de gestión, la de la zanahoria y el palo también me-
rece algunas dudas. Las grandes empresas y organizaciones internacio-
nales utilizan estímulos muy diferentes para atraer a los profesionales
y estimular el rendimiento y la creatividad. Tampoco es acorde con los
valores más extendidos en la sociedad española, que —a juzgar por las
series del Centro de Investigaciones Sociológicas— es tolerante, poco
autoritaria y ha asumido los valores de la Constitución, ciertamente
no inspirados en esa concepción de las funciones públicas. Los análisis
económicos más modernos advierten que genera más malestar que be-
neficios en el rendimiento. Suele ir asociado, en fin, a excepciones —a
privilegios— asociados a la posición en la jerarquía, la cercanía a quien
tiene poder en la organización, el clientelismo o la abyección —modos
de conducirse que casan mal con la función judicial, la idea de la inde-
pendencia y la propia existencia del Consejo—.
Si las virtudes del modelo de 2013 no convencían ya antes a los
destinatarios de su teórica protección, las declaraciones seguramente
no ayudarán: las referencias a burros, zanahorias y palos perseguirán a
este Consejo durante el resto de su mandato; que se aporten «los cu-
rrículos» no les parecerá decisivo sabiendo que se vota desde los blo-
ques; que se cuenten los puestos concedidos a la minoría casa mal con
la negación de que los nombramientos se producen con arreglo a cuo-
tas, o con la afirmación de que se elige «a los mejores» —un compa-
rativo, por otra parte, ajeno a la complejidad de las funciones judiciales
y seguramente más convincente para los escogidos en cada caso que
para el común de los gobernados—.
La entrevista permite confirmar que, pese al expreso desmentido
(«todos son de primera»), hay más de dos o tres categorías de vocales:
también existen los de cuarta, los de provincias no cercanos a la ma-
yoría gobernante, que necesitan un permiso del presidente para des-
plazarse a Madrid. La respuesta de que pueden ir al despacho siempre
que quieran es sólo en parte precisa: es así si tienen su lugar de trabajo
en Madrid. En cambio, los que residen y mantienen su puesto fuera de
Madrid tienen que pedir una comisión de servicio para desplazarse a
la sede del Consejo —o para hacerlo, al menos, sin riesgo de reproche
disciplinario por haber abandonado el servicio y sin tener que pagar de
su bolsillo el desplazamiento— lo que dificulta que utilicen sus recur-
sos o participen en las reuniones informales que nutren la colegialidad
de un órgano. Los vocales de provincias no liberados quedan configu-
rados, en consecuencia, como una curiosa especie de vocales rogados,
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cuyo llamamiento queda reservado al presidente por medio de las co-

misiones de servicio, sin las que los que no formen parte de la comisión
permanente acudirán al Consejo en la poco envidiable situación de pa-
gar por trabajar.

4. La extraña opción del presidencialismo

Así las cosas, resulta inevitable preguntarse por las razones del pre-
sidencialismo de nuevo cuño introducido por la LO 4/2013. Lucas Mu-
rillo de la Cueva ha escrito que, en el nuevo Consejo, «el presidente es
más que un primus inter pares». «Tenía ya en el sistema una importan-
cia singular» por su doble condición de presidente del Consejo y del
Tribunal Supremo, pero «disminuir, como hace la ley orgánica, el peso
de más de la mitad de los vocales y reforzar la presidencia merma, a
la vez, la colegialidad querida por la Constitución y realza el elemento
monocrático. De este modo, el Consejo se aproximará a un departa-
mento ministerial y quien lo presida, descargado de sus responsabilida-
des en el Tribunal Supremo por el vicepresidente, a un ministro».35
La crítica al Consejo de autores como Parada Vázquez o Rodríguez
Zapata proponía como alternativas elementos del sistema tradicional de
gobierno, basado en las salas de gobierno y el control corporativo, no
uno presidencial con la intensidad del actual. Tampoco se deduce esta
solución de la configuración constitucional del Consejo como un cole-
gio, ni de su experiencia, ni siquiera cuando lo presidieron personalida-
des de la talla intelectual y jurídica de Federico Carlos Sainz de Robles o
Antonio Hernández Gil.
Es una decisión extraña, también, desde un análisis político. El Con-
sejo ha servido a menudo de altavoz, o de teatro secundario de ope-
raciones, a los partidos de oposición cuando su mayoría era de signo
diferente al del Gobierno del momento. Que el mayor beneficiario de
esta divergencia haya reducido dramáticamente el número de cabe-
zas activas del Consejo y colocado a su frente una sola, muy pode-
rosa, resulta extraño. La macrocefalia facilita que la constante aten-
ción que los medios dedican al órgano se concentre en una sola figura.
Si un gobierno colegiado es «la forma irresponsable del gobierno
oligárquico»36, uno personalista queda particularmente expuesto —a
los rivales internos, a la oposición política y a los periodistas especializa-

35 Lucas Murillo de la Cueva (2013), 78.

36 Hamilton, 214.

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dos, que conocen el funcionamiento del órgano, los intereses en juego

y a los actores de la política judicial— lo que abona las semillas de su
propia destrucción que lleva consigo todo sistema de poder.
Porque, aunque leída en el BOE parezca magnífica e inatacable,
ninguna posición institucional es tan segura en España: todas tienen
oponentes que se aplican, de manera abierta o disimulada, a limar las
patas de cada sillón presidencial, ministerial o directivo. En el Tribunal
Supremo, poblado de personalidades de independencia probada y es-
tatutariamente garantizada, hay quienes no aprecien la orientación ge-
rencial del nuevo modelo, su contenido ideológico o la preeminencia
excesiva de uno de sus pares. Los hay en las dos asociaciones judicia-
les postergadas y en la parte menos pragmáticamente orientada de las
otras dos. Surgen descontentos entre los integrantes del Consejo que
no han accedido a la zanahoria de la comisión permanente, descon-
tentos por las estrecheces del cargo, aunque estuvieran advertidos con
haber leído la nueva ley37. Los genera entre el común de los jueces el
malestar magistralmente analizado por Alejandro Nieto38. La crisis y la
aceleración del tiempo político generan incertidumbre, que puede ace-
lerar el cambio de turno o aconsejar el del ministro: un órgano ahora
tan dependiente presupuestaria y normativamente pudiera convertirse
en un asiento incómodo con un ministro distinto al impulsor del nuevo
modelo.

5. Una devolución de poderes poco liberal

La reforma de 2013 acentúa la condición auxiliar, o jubilar, del Con-

sejo de una política que se ocupa poco de que el sistema jurisdiccional
produzca mejores sentencias y aún menos de que los jueces que inves-
tigan al presidente de una diputación, a un consejero autonómico o al
tesorero de un partido se sientan protegidos si las resistencias normales
se tornan presiones o amenazas. El cambio ha supuesto una considera-
ble transferencia de poder —del Consejo al ministerio y de los órganos
colegiados dentro de aquel a su presidente— por mucho que se justifi-
que como el remedio milagroso para hacer del órgano cuestionado un
modelo de sencillez, eficacia y economía.
En la reducción del Consejo a un papel de reparto convergen va-
rios afanes: uno clásico de concentración del poder, en que el Ministe-

37 Entrevista a Carlos Lesmes.

38 Nieto García (2010).

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rio de Justicia ha neutralizado a una institución que empezaba a afir-

marse como rival; otro que juega con los eternos deseos de inmunidad
del poder; un tercero de autoafirmación de una parte del Tribunal Su-
premo, que sufre con irritación cierta postergación institucional y su
deficiente articulación con el Constitucional; otro, en fin, de normaliza-
ción frente a las huelgas, las asociaciones protestantes y el Consejo de
2008, más sensible al malestar de los jueces.
El resultado es una reacción contra la propia idea constitucional de
un Consejo General del Poder Judicial: un paso de vuelta hacia el sis-
tema de gobierno del siglo xix, con su pretensión de apoliticidad pro-
fundamente conservadora39, su jerarquización inductora del confor-
mismo y los incentivos de una carrera en cuyos escalones superiores
—la «alta magistratura» que describe Alejandro Nieto— se hace un
trabajo interesante y queda tiempo para pensar y escribir, mientras los
inferiores —la «baja magistratura»— sobreviven como pueden a la
montaña sísifea de sentencias pendientes, las bajadas de sueldo, la pre-
carización en la provisión de los puestos y los constantes cambios lega-
les en las competencias, los procedimientos y las tasas.
En la mejor interpretación posible de la imagen del palo y la za-
nahoria, el Consejo de 2013 ha quedado tan desnaturalizado que
hasta su propio presidente olvida su misión constitucional y consi-
dera que asegurar que los jueces produzcan más sentencias y menos
manifestaciones de crítica, malestar u opinión independiente, es el
contenido de una función de gobierno tan básicamente enunciada y
aplicada.
En sus primeros nombramientos, el nuevo Consejo había manifes-
tado una deliberada moderación, distribuyendo por igual entre «pro-
gresistas» y «conservadores» (y entre mujeres y hombres) las cuatro
plazas de magistrado del Tribunal Supremo y de modo equilibrado el
nombramiento de siete cargos judiciales, comprendido un presidente
de la Audiencia Nacional de la asociación Francisco de Vitoria y el pre-
sidente de la sala de lo social de aquella de Jueces para la Democra-
cia. Pero en un segundo momento ha elevado al Tribunal Supremo a
dos magistrados conservadores, uno de ellos —conforme a las pun-
tuales filtraciones— por decisión estrictamente presidencial frente a la
primera propuesta interna, lo que demuestra que la sola voluntad de
su presidente resulta decisiva para un nombramiento en el Consejo
de 2013.

39 Cfr. el juicio sobre el ejercicio de cargos políticos por los jueces, para luego regre-

sar a la judicatura en la «Entrevista a Carlos Lesmes».

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La posibilidad de que una mayoría simple, que representa quizá a

un tercio del electorado40, decida por sí sola quiénes serán todos los
más altos jueces del país revela una concepción preocupante del po-
der. La calidad de una cultura democrática se mide precisamente por
lo contrario: por la división y la limitación del poder, la complejidad y
el pluralismo que incorpora. Las instituciones de garantía de los dere-
chos, la aplicación imparcial del Derecho y el pluralismo, a pesar de —o
frente a— las mayorías políticas, son una conquista básica de un libera-
lismo que, como el de los autores de Los Papeles del Federalista, parte
de una concepción realista de la naturaleza humana: del conocimiento
de la ambición, de la tentación de abusar del poder, de la vulnerabili-
dad ante estímulos como los nombramientos, la postergación y las san-
ciones. Que busca por ello reforzar las instituciones y los mecanismos
de control, a sabiendas de que el éxito de los frenos y contrapesos es
siempre parcial y temporal y el conflicto es estructural, porque el poder
no quiere ser controlado y no todos los jueces son heroicos. Las institu-
ciones de control y garantía existen para que no tengan que serlo.
Para ser más eficaz, el Consejo no necesitaba ser reducido a una
máquina monocroma y jerárquica. Necesita más transparencia sobre
los méritos de sus integrantes y las razones de su elección; más plura-
lismo en su composición y sus nombramientos; más compromiso en su
funcionamiento con los fines de la institución y con las viejas exigencias
del Derecho Administrativo: mérito, capacidad, publicidad, motivación
y eficacia —para aportar algo y no restarlo al sistema de garantías de la
independencia judicial—.
La distancia entre los elevados principios y la triste práctica del Con-
sejo contamina la percepción pública del entero sistema jurisdiccio-
nal, alimenta la sospecha de desigualdad ante la ley y perjudica al cré-
dito del país en las terribles clasificaciones globales. La distancia entre
las explicaciones de la exposición de motivos de la ley y la realidad; o la
que se produce entre el sistema rígida e inesperadamente presidencia-
lista en un órgano que por esencia debería ser colegiado, hasta conver-
tirlo en una réplica de la dirección general de relaciones con la adminis-
tración de justicia, erosionan la credibilidad de la reforma.
Tal como ha sido diseñado por el Ejecutivo41, es dudoso que el
nuevo CGPJ sea constitucional. Lo que garantiza este cambio no es una

40 En la entrevista citada, el nuevo presidente ofrece otro cálculo: «para conformar

este Consejo hubo un acuerdo de más del 90 por 100 de las fuerzas parlamentarias,
que representan, por tanto, a más del 90 por 100 de los españoles. No se puede desca-
lificar al Parlamento». Cfr. entrevista a Carlos Lesmes.
41 Entrevista a Carlos Lesmes.

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mejor cultura de la independencia judicial, sino una sustanciosa trans-

ferencia de poder desde el Consejo al ministerio: desde un sistema de
equilibrios complejos entre los vocales del Consejo, las asociaciones, el
ministerio y las comunidades autónomas, a uno de intenso predominio
del ministerio por medio del presidente.

V. El discreto encanto del berlusconismo

En la evolución del caso español han influido elementos propios de

su historia y de su cultura política, de la socialización e incluso del ca-
rácter de los actores de la política judicial. Pero el modo en que se con-
duce el poder en las democracias de la globalización y la concentración
mediática, no difiere radicalmente entre la España del Consejo deme-
diado, la Francia donde se investiga y se juzga a dos expresidentes de
la República o la Italia de los encontronazos del expresidente Berlusconi
con la ley y los jueces de instrucción.
De hecho, la experiencia italiana ha resultado una obvia fuente de
inspiración para las reformas hechas y anunciadas en España. El berlus-
conismo42 ha intentado sustraerse durante dos decenios a las condenas
que ahora se producen en cascada mediante recursos retóricos, legisla-
tivos y políticos idénticos a los que se leen hoy en Francia o España: el
sistema jurisdiccional, se dice, es ineficiente por causa de los jueces, no
por los problemas de organización, la escasez de recursos o las conse-
cuencias de las constantes reformas de los procedimientos y las normas
sustantivas; los jueces deben ser gobernados con dureza —el palo—
para que produzcan más sentencias y pierdan menos tiempos en rei-
vindicar su independencia o en aventuras ideológicas («comunistas»,
en el caso de los investigadores de Berlusconi; de «justicia universal»,
más cerca); cuando juzgan por prevaricación o corrupción a dirigentes
políticos, subvierten las decisiones democráticas del electorado y la di-
visión de poderes, o atacan a la nación. Las reformas que se proponen
son también las mismas: reducir la demanda, imponiendo tasas; limitar
la obligatoriedad del ejercicio de la acción penal; separar las carreras ju-
dicial y fiscal (en Italia) o trasladar la instrucción al ministerio fiscal, en
España.
La coincidencia no acaba ahí. En una entrevista reciente43, el vice-
presidente del Consejo Superior de la Magistratura, que fue subsecre-

42 Flores d’Arcais, 2011.

43 Entrevista a Michele Vietti.

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tario de Justicia durante uno de los gobiernos encabezado por Silvio

Berlusconi, exponía sus líneas de trabajo y sus fundamentos en tér-
minos muy reconocibles: la justicia es una virtud; las corrientes de la
Asociación (única) Nacional de Magistrados no pueden convertirse en
agencias de colocación; la valoración de la profesionalidad es un instru-
mento eficaz para el gobierno de la magistratura; el magistrado debe
garantizar respuestas a tiempo y eficaces. Es posible valorar el mérito a
partir del perfil profesional y de la capacidad, la laboriosidad, la diligen-
cia, el empeño, la capacidad de organizar y gestionar los recursos (…)
«para seleccionar de verdad a los mejores». El Ministerio de Justicia y el
Consejo Superior de la Magistratura colaboran en una reforma del or-
denamiento judicial basada en un estándar de rendimiento, a partir de
una monitorización más precisa de la productividad de los magistrados.
Cómo trabaja un magistrado no puede ser un secreto iniciático, ni un
elemento irrelevante en su carrera... No es que el discurso del vicepre-
sidente del Consejo italiano sea semejante al de su homólogo español:
es que es el mismo. La comunicación, no sólo de ideas, es fluida: la fi-
gura del promotor de la acción disciplinaria es una importación italiana.
La cosa viene de atrás. El Consejo Superior de la Magistratura ita-
liano ha tenido un razonable éxito44, en parte por la elección por los
jueces de la mayoría de sus integrantes, mediante un sistema electoral
proporcional que potencia el pluralismo; y en parte por la práctica eli-
minación de los elementos de control interno de la carrera, en los años
setenta45. Pero la Asociación Nacional de la Magistratura advertía ya
en 1996 que el Gobierno de Berlusconi no quería «reformar la justicia,
sino a los jueces», para domarlos [sic en el original] y someterlos a su
control46. Las reformas «anunciadas, o mejor dicho, amenazadas», re-
velaban una «transparente intención punitiva» hacia una magistratura
que «ciertamente no es el colmo de la eficiencia, pero sí es indepen-
diente». Lejos de procurar una mejora de la eficacia del sistema judi-
cial, la propuesta de separar las carreras judicial y fiscal perseguía minar
la independencia de los fiscales; la de reformar el sistema de elección
de los miembros judiciales del Consejo Superior de la Magistratura, re-
ducir su pluralismo47.
Berlusconi ha tratado de destruir el principio de la igualdad ante
la ley, la obligatoriedad del ejercicio de la acción penal, la indepen-
dencia de una magistratura sometida exclusivamente a la ley. Siste-

44 Pizzorusso (1995), 65. Guarnieri y Pederzoli, 53 ss. y 145 ss.

45 Guarnieri y Pederzoli, 146 ss.
46 El País, 2004.
47 Borrelli (2002a) y (2002b), 43.

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máticamente. Muy a menudo, con la complicidad o la aquiescencia

de la oposición excomunista. Ha hecho aprobar un elevado número
de leyes penales sustantivas ad personam»48, para favorecer su pro-
pia impunidad o la de sus amigos49; y leyes procesales para facilitar
su propia impunidad. También «ha presidido sobre una política «ma-
terial» de la justicia que hace ímprobo el trabajo de los magistrados,
por falta de recursos técnicos y de personal. A todo esto se añade la
intimidación institucional y la agresión mediática contra los magis-
trados que han continuado haciendo su trabajo. Ha convencido a la
parte más desinformada de la población de que Berlusconi es víctima
de una persecución de las ‘togas rojas’50 (al margen de que muchos
de sus pretendidos inquisidores provienen de los sectores más mode-
rados de la judicatura)». «Parece milagroso que en esta atmósfera de
deslegitimación que en 2011 duraba ya veinte años, sean tantos los
magistrados que, entre dificultades crecientes, sigan trabajando sin
considerar intocables a los poderosos51.
El segundo gobierno de Berlusconi produjo finalmente su «con
trarreforma»52, la Ley 50 de 200553. Los objetivos eran los mismos: se-
parar de hecho la carrera judicial del ministerio público; reforzar los po-
deres del Procurador de la República y la jerarquización de la fiscalía,
concentrando de hecho el ejercicio de la acción penal en unas pocas
manos; reintroducir mecanismos de evaluación de los magistrados eli-
minados en los setenta, para condicionar el ascenso y retroceder hacia
un modelo de carrera; modificar el régimen disciplinario, convirtiendo
en obligatorio el examen de cada denuncia por la fiscalía y el Consejo.
Huelga subrayar las semejanzas con el proceso en marcha en España.

VI. ¿Hay que abandonar toda esperanza?

Durante sus treinta años de actividad, el Consejo ha hecho algunas

aportaciones —estadísticas, analíticas, de informe y propuesta norma-
tiva, de formación de los jueces e información sobre el sistema juris-
diccional— que han contribuido al conocimiento que el poder judicial
tiene de sí mismo y a abrirlo a la sociedad. Y es necesario: la alternativa
es la devolución al Ministerio de Justicia, sin restricciones o posibilida-

48 Flores d’Arcais (2011).

49 Sylos Labini (1995), 60. Sylos Labini (2003), 79.
50 Flores d’Arcais (2011).
51 Flores d’Arcais (2011).
52 Flores d’Arcais (2002), 13.
53 Marini.

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des de objetivación, de todo el poder de los nombramientos y la disci-

plina. Pero apenas ha contribuido a resolver los problemas estructurales
y culturales constantes en la historia del poder judicial español; y, segu-
ramente, ha contribuido a acrecentarlos.
Sin embargo, el cambio legal de 2013 confirma la experiencia de
que cada reforma de esta institución desdichada es para peor: el nuevo
Consejo es menos plural, permite un predominio absoluto de la mayo-
ría, distingue entre vocales de primera, segunda, tercera y cuarta, y le
deja menos autonomía para cumplir su función constitucional, como
resultado de un proceso de concentración del poder de nombrar a los
cargos judiciales y disciplinar a los jueces.
No va a reducir el riesgo de politización o, mejor, de clientelismo
con causa o pretexto político, en la medida en que los integrantes del
Consejo siguen siendo designados por los grupos parlamentarios y ope-
rando conforme a los constantes patrones de los bloques y las cuotas.
La reforma no incorpora avances en la transparencia o la motivación de
sus decisiones. Ha introducido la nueva figura del «promotor de la ac-
ción disciplinaria», cuyo título bien pudiera llevar la coda de «contra los
jueces y magistrados», pero no un contrapeso: por ejemplo, un «Lord
Protector de la Independencia», para mantener la coherencia estilística.
Su concepción intensamente presidencialista encaja difícilmente
con la configuración constitucional de un colegio numeroso, que re-
fleje la pluralidad ideológica de los profesionales jurídicos y de la socie-
dad; y resulta poco coherente en un órgano cuyo fin esencial garan-
tista, no auxiliar en la gestión. Lo que garantiza esta reforma, en fin, no
es una mejor cultura de la independencia judicial, sino una sustanciosa
transferencia de poder: desde el Consejo al Ministerio de Justicia; y de
los vocales al presidente.

1. Los dos objetivos posibles —en hipótesis— sobre la reforma

Desde la aproximación realista mantenida, es ya posible propo-

ner dos hipótesis alternativas, pendientes de comprobación —o, en
términos popperianos, de falsación—, sobre los fines que persigue
esta reforma: (i) que en la aplicación de la nueva regulación, el Con-
sejo camine hacia un vaciamiento sustancial de sus poderes y un ejer-
cicio monocrático de los que le quedan: la hipótesis del vaciamiento;
o (ii) que el cambio efectivo haya concluido con la poda de funciones,
autonomía y el número de vocales efectivamente relevantes, de manera
que el Consejo seguirá funcionando en lo esencial (los nombramientos
y la disciplina) como hasta ahora, las decisiones se seguirán tomando
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conforme a cuotas por bloques y se motivarán luego pro forma: la hi-

pótesis de la continuidad con recortes.

a) La hipótesis del vaciamiento

Lo que cabe esperar de los próximos años no mueve al optimismo.
A la nueva regulación del Consejo y la drástica limitación de la jurisdic-
ción (de la «universal», pero, sobre todo, de la laboral) pueden seguir
otras, como el traslado de la instrucción al ministerio fiscal (sin hacer
caso de la percepción que extienden sobre su independencia las estra-
tegias procesales perceptibles en investigaciones recientes de gran in-
terés público; la limitación de las posibilidades procesales de la acción
popular (percetible en la extensión de la aplicación de la «doctrina Bo-
tín»); la generalización de un modo de crítica destemplada, como la lla-
mada al cese del juez español integrante del TEDH tras una sentencia
incómoda que era perfectamente previsible…
El beneficiario en España de esta política judicial, dirigida con mano
de hierro (o palo de madera) para controlar quién accede a qué pues-
tos y articulada siguiendo las innovaciones salidas del feracísimo cuerno
del berlusconismo, no es un personaje concreto. Pero los fines difícil-
mente pueden ser muy diferentes a los de su directa inspiración, ha-
bida cuenta de la coincidencia en los medios: se trata de librar a una
política encenagada en una profunda crisis de legitimación, por su
ineficacia, manifiesta en la crisis y el desigual reparto de sus consecuen-
cias sociales, y por el considerable número de sus profesionales enfren-
tado a procesos penales, en un control que de teóricamente incómodo
ha virado ya a preocupantemente cercano.
No es seguro, pero sí probable, que sea parte de una política más
amplia de vaciamiento sustancial de la configuración constitucional del
poder judicial, conforme a medidas ya ejecutadas o anunciadas: de una
involución hacia la democracia ma non troppo que Fassone caracteriza
como una «democracia autoritaria» en el «otoño de los derechos»54.

b) La hipótesis de la continuidad con recortes

Cabe también una hipótesis alternativa: que la reforma haya sido
realmente una respuesta a las críticas anteriores al Consejo, con algu-
nos elementos añadidos. Que su motor haya sido en verdad una reac-
ción frente a la actividad sustancialmente política de una parte de sus

54 Fassone, 29 a 31.

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vocales en cada periodo —y de la francamente ociosa de los otros— y

frente al crecimiento del órgano como manifestación de la biología de
las organizaciones, que no por haber devenido inútiles dejan de procu-
rarse nuevos competencias y recursos para sobrevivir.
En esta línea, es posible que a una reforma que buscaba simple-
mente aligerarlo de funciones, autonomía y espacio institucional se
hayan añadido otros afanes: dar una palmada —legislativa— sobre la
mesa, para llamar al orden a un colectivo crecientemente bullicioso;
evitar nuevas experiencias como la del Consejo de 2008 —autogober-
nado por la mayoría judicial hasta que su segundo presidente ayudó
a recomponer una mayoría proministerial—; dejar al cuidado de un
grupo dirigente más reducido y de confianza el uso del palo y la admi-
nistración y disfrute de las zanahorias...
Abona esta tesis que, como se ha señalado, el nuevo Consejo se
haya ajustado —sin que, como advierte el nuevo presidente, la mayoría
tuviera por qué hacerlo— a la pauta de los anteriores en la distribución
de los nombramientos y en la elaboración de sus informes sobre pro-
puestas legislativas del gobierno.
El nuevo presidente ha sostenido esta hipótesis: «este CGPJ no es
distinto del que surgió en 1985 y la sentencia del Tribunal Constitucio-
nal lo avaló»55. Lo primero es así sustancialmente; lo segundo no es tan
claro: se ha defendido la inconstitucionalidad efectiva del modelo pre-
cisamente porque su práctica efectiva incurre en el supuesto que el Tri-
bunal Constitucional planteaba como antimodelo.
Si fuera así, resulta inevitable preguntarse si para este viaje era pre-
cisa la alforja de semejante reforma. Porque si la práctica resulta idén-
tica a la del modelo anterior, lo será su valoración: ni esos criterios son
los constitucionales de mérito y capacidad, ni la motivación es la ade-
cuada, ni el órgano habrá ganado eficacia alguna en su decepcionante
desempeño de su función constitucional.

2. El narcisismo de la política y las reformas necesarias

Con todas sus disfunciones nuevas y recicladas, la reforma del Con-

sejo tiene poco que ver con lo que necesita el sistema jurisdiccional.
Convertir en asunto político de primera fila quién y cómo elige a los vo-
cales del Consejo, cómo se deciden los nombramientos o si el gasto de
un órgano ineficaz resulta inferior al del antiguo, igualmente inane, pa-

55 Entrevista a Carlos Lesmes.

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rece vieja política: la que intenta ganar visibilidad y sumar unos puntos
atacando un problema fácil, aunque tenga poco o ningún efecto sobre
los problemas reales. Porque el problema de la justicia es de eficacia y
de organización.
Que la reforma no siga las propuestas de una parte de los constitu-
cionalistas o de las asociaciones de jueces no es sorprendente: es tam-
bién la experiencia de los teólogos cuando descienden a la realidad de
la práctica de la jerarquía eclesial, o la de los profesores de Ciencia Polí-
tica cuando miran la de su objeto de estudio.
Entre los desengañados por el resultado vuelve a plantearse como
alternativa el cambio en el sistema de elección de los vocales. Es una
posición extendida: incluso el nuevo presidente participó en una pro-
puesta al respecto, pero, explica, «la fórmula que diseñamos no ha
sido testada porque el Gobierno» [sic], «legítimamente, optó por otro
modelo»56. Hasta la asociación Jueces para la Democracia ha asumido
esta posición en su último congreso.
Constitucionalistas de buena voluntad oponen que si los jueces eli-
gen a doce de sus veinte integrantes, el Consejo perderá legitimidad
democrática, será corporativo: dejar la elección del órgano de gobierno
de la judicatura a los jueces favorece «el corporativismo en sentido pro-
pio, que no es la defensa de los intereses de la categoría —lo que, en
principio, es perfectamente legítimo— sino intentar hacer pasar los in-
tereses de categoría como interés general»57. Un sector judicial mino-
ritario añade las razones reiteradas desde los años ochenta: la legiti-
midad de una política idealizada frente al corporativismo atribuido a
los jueces y una concepción de la democracia concebida en términos
rousseaunianos.
Con la casi unánime valoración negativa sobre el sistema actual, la
razón de más peso en favor de un cambio quizá sea la de probar otra
cosa. Con pocas esperanzas, porque cualquier novedad puede usarse
para que ocurra lo de siempre. Pero abriendo una oportunidad para un
sistema con más candidatos, más transparente y competitivo, por si en-
tre los designados resulta haber unos cuantos empeñados en hacer lo
que es debido. Porque lo decisivo para el cambio que requiere el Con-
sejo es el factor humano.
Pero es dudoso que el cambio en el sistema de designación sea la
solución —y que merezca la pena invertir la energía precisa en esa y no
en otras reformas menos vistosas, pero más necesarias—: de la organi-

56 Entrevista a Carlos Lesmes.

57 Díez-Picazo, 11.

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zación de la oficina judicial, de la planta judicial y del modo de provi-

sión, de la interconexión de los sistemas informáticos y la simplificación
procedimental.
Los rankings internacionales de eficacia de los sistemas jurisdiccio-
nales siguen situando al nuestro entre países del Tercer Mundo —lo
que no atrae inversiones, pero hace las delicias del Economist de Lon-
dres cuando analiza cómo se distraen sus competidores potenciales del
Sur de Europa. Todo esto en medio de una crisis —de la economía, la
moneda, el país, la Unión Europea— que obliga a revisarlo todo, a co-
ger la realidad por los cuernos. No por los dos cuernos (no suele ser
tan sencilla), sino por los innumerables cuernos, cuernecillos y tentácu-
los de la sociedad de los hombres, con su afán de poder, su vanidad y
su pereza.

3. La (última) esperanza de regeneración: el factor humano

y el Derecho Administrativo

En definitiva, la efectiva independencia de los jueces es «un hecho

cultural» más que institucional58, fuertemente vinculada a «la madura-
ción cultural y profesional de las personas que ejercen funciones judi-
ciales». Ciertamente, la conciencia de las garantías de independencia
«no asegura que todos los magistrados ejerzan sus funciones de modo
técnicamente correcto». Pero cuando más reforzadas se encuentren
aquellas, «más probable será un incremento del número de magistra-
dos que operen libres de condicionamientos»59. «Una cultura de la ju-
risdicción» en la que prime del derecho sobre el poder es un elemento
básico en la historia del Constitucionalismo60.
La posibilidad de regeneración del Consejo depende del factor hu-
mano: de que quienes desempeñan cargos representativos asuman
comportamientos de independencia y dignidad y ejerzan sus poderes
con lealtad a los fines constitucionales, cumpliendo las obligaciones
que razonablemente llevan aparejados. Depende de que en la actual
o en alguna futura configuración del Consejo se reúna un número su-
ficiente de vocales que cobre conciencia de que su cargo es para ser-
vir a un fin constitucional y no a estrategias de poder: del pequeño po-
der que se invierte en un nombramiento concreto y del gran poder que
quisieran los alquimistas que buscan un control del poder jurisdiccional

58 Ferrajoli, 589.

59 Pizzorusso (1999), 151 ss.
60 Clavero, 14.

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tan elusivo como la piedra de antaño. Y de que obren en consecuen-

cia, aplicando el viejo Derecho Administrativo para garantizar la eficacia
de los principios de selección para cargos y funciones públicas con arre-
glo a criterios de mérito y capacidad, la transparencia, la publicidad y la
motivación que permite controlar el uso de los poderes públicos.
En un oficio escalafonado cuya labor es poner sentencias hay pocos
méritos objetivables fuera de la antigüedad. Pero hay algunos. Lo que
pasa es que encontrarlos requiere un esfuerzo como el que se aplica en
los Estados Unidos: en el sistema norteamericano, universidades y me-
dios analizan la obra entera de cada candidato. Los diversos comités y
oficinas, parlamentarios y del ejecutivo, implicados en la selección judi-
cial analizan cuidadosamente esos testimonios. Contribuyen también
los colegios de abogados y hasta el FBI. Y los debates sobre designacio-
nes judiciales se retransmiten por televisión. Se trata de poner la selec-
ción de los vocales, y luego la de los principales cargos judiciales, bajo
los focos.
Nada es perfecto, ni se logra en un grado pleno. Pero en la práctica
diaria de los jueces y tribunales de lo contencioso, como la de la mayor
parte de los organismos de las administraciones públicas españolas, se
aprecia un esfuerzo por asegurar su vigencia que contrasta llamativa-
mente con la práctica recurrente del Consejo.

VII. La fe en el Derecho como último bastión

La realidad del Consejo tiene poco que ver con una concepción del
poder cualitativamente democrática: con la cultura de la división y la li-
mitación del poder, la complejidad y el pluralismo. El optimismo que
desde la generación de Ortega y Azaña había visto en la Europa del
Norte —liberal, próspera, bien organizada, protegida por una red de
justicia social— un modelo y objetivo está dejando paso a una nueva
conciencia: de nuestra vecindad, no sólo geográfica, a la Italia del ber-
lusconismo; de que no es descartable una decadencia como la argen-
tina; de una deriva hacia un sistema democrático de baja calidad y ga-
rantías menguantes.
Es una evolución coherente con una socialización política de muy
escasa calidad liberal, con preocupantes semejanzas con la España de
la Restauración —por más que la lucha de todos contra todos que ha
traído esta tercera globalización haga menos apacible la modorra oli-
gárquica y más probable un despertar brusco, incómodo e inseguro—.
García Roca y Esteve Pardo han escrito que nuestro sistema cons-
titucional se encuentra en una «situación de emergencia»: «apenas
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podemos sostener el Estado social, las instituciones del Estado de-

mocrático están en declive» y llaman a luchar «al menos, por mante-
ner en pie el Estado de derecho»61 —al que la fe en el Derecho llevó
a Calamandrei a considerar el último bastión frente a la barbarie62—.
Las líneas, o las posiciones en este debate, no discurren conforme a la
división tradicional entre la izquierda y la derecha o entre el conserva-
durismo y la reforma. Que funcionen los instrumentos de control y ga-
rantía es una cuestión previa, fundamental: pre-política63.
Lo que cabe esperar de los próximos años no mueve al optimismo.
Analistas cercanos a la oposición no han visto esta reforma con malos
ojos. Quizá porque son optimistas y piensan que alguna vez volverán
a formar ellos el Gobierno —olvidando que, ideales constitucionales
aparte, la falta de frenos legales y de autolimitación del poder refuerza
a quien lo tiene y reduce las posibilidades de alternancia. La cultura po-
lítica española aconseja ponerse en lo peor: la mejor prueba para una
institución es imaginarla desde la minoría.
La prisa que se han dado los partidos —incluso los que habían cri-
ticado duramente la LO 4/2013 durante su tramitación parlamentaria y
el que ha recurrido su constitucionalidad— en sumarse al acuerdo de
reparto de los puestos en el nuevo Consejo no es un buen augurio so-
bre lo que vendrá cuando cambie el turno. Y ha permitido al ministro
impulsor de la reforma y luego al nuevo presidente atribuir a la reforma
el apoyo de todos los que tan pragmáticamente han pasado de los dis-
cursos a los hechos.
Es verdad que los defectos del sistema de garantía institucional de
la independencia judicial no van a traer la revolución64: es un asunto
demasiado alejado de la vida diaria, cuya apreciación requiere un grado
de abstracción. Pero alimenta el malestar, ante una recurrente sensa-
ción de privilegio en el tratamiento legislativo y procesal de persona-
jes públicos y episodios de corrupción o fraudes masivos. Una ley o una
institución de garantía que no sirven para moderar y controlar al poder,
sino al poder mismo, son patentes de corso para el abuso.
Proponer como horizonte utópico que los vocales del Consejo cum-
plan los deberes de su cargo con lealtad a su función constitucional,

61 Esteve Pardo y García Roca.

62 Calamadrei.
63 Flores d’Arcais, 23 s.
64 Aunque el Consejo y la independencia judicial fueron tratados por el movimiento

del 15-M: el autor de estas notas tuvo la curiosidad de comprobarlo en los documentos
expuestos al público por los acampados en la Puerta del Sol de Madrid en la primavera
de 2011.

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asumiendo la ley y los principios constitucionales, «puede parecer obvio

e incluso banal». Pero son requisitos fundamentales, porque las conse-
cuencias de su omisión se refieren «a la división de poderes y al impe-
rio de la ley, principios que se sostienen mutuamente y que son esen-
ciales para el buen gobierno» —como lo son «los frenos y contrapesos,
incluso, o especialmente, cuando su vigencia efectiva sólo puede pro-
ducirse como consecuencia de la autolimitación»—65. Flores d’Arcais
recuerda que Mani pulite no planteó una cuestión política, sino una
«pre-política», ya resuelta en los regímenes democráticos liberales occi-
dentales: la de la primacía de la legalidad y la división de poderes66.
El Estado de la globalización se enfrenta a un doble reto: demostrar
que sigue siendo eficaz para proteger a sus ciudadanos de las conse-
cuencias de la deslocalización del trabajo, la desregulación de los mo-
vimientos de capitales y la nueva concentración del poder en las cor-
poraciones trasnacionales, asegurándoles las condiciones no sólo de
supervivencia establecidas por las constituciones del estado social y de-
mocrático; y que es capaz de protegerse a sí mismo de sus dirigentes
extractivos y sus extensas clientelas, mediante un sistema de depura-
ción de la ilegalidad que le permita conservar el prestigio imprescindi-
ble para legitimar su poder.
La función del Consejo General del Poder Judicial en este proceso
es limitada, pero no desdeñable: no solamente no contribuye a refor-
zar la independencia de los concretos jueces y tribunales en el ejercicio
de sus funciones, sino que desmoraliza y sume en el malestar a la gran
mayoría de los jueces y magistrados y erosiona su legitimación ante una
opinión pública crecientemente consciente de la realidad. De la inefica-
cia del Consejo como órgano de gobierno y garantía y del sistema polí-
tico en su conjunto para hacer efectivos los valores constitucionales de
libertad, igualdad, justicia y pluralismo político.
Del Consejo designado en 2013 cabe esperar poco: su configu-
ración férreamente mayoritaria y presidencial apenas deja resquicios,
más allá de los que voluntariamente conceden el presidente y su ma-
yoría para demostrar que «este CGPJ no es distinto del que surgió en
1985». La minoría se ha dividido entre la parte más cercana a la polí-
tica, que ha sido cooptada para los puestos retribuidos de la comisión
permanente y concurre con su asentimiento a las decisiones de la ma-
yoría; y una minoría que trata de dejar testimonio de su oposición, en
condiciones precarias.

65 Mount, 90 s.
66 Flores d’Arcais, 23 s.

Cuadernos penales José María Lidón

ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 71-105

El nuevo Consejo no es más austero: reduce la función, las posibili-

dades de actuación y hasta la propia presencia física de la mayoría de
los vocales; pero ha creado, a las órdenes del presidente, nuevos órga-
nos y un nuevo cuerpo de letrados. Su modelo es la dirección gene-
ral de un ministerio antiguo, rígidamente jerarquizado y estratificado.
Lo inspira la administración de los Austrias, no el constitucionalismo
liberal, que quiso crear con el Consejo General del Poder Judicial un
órgano plural, sencillo y abierto, que debata y alcance soluciones co-
legiadas para asegurar la libertad de los jueces, no su control con los
recursos primarios de la inquietud y el privilegio. Lo inspiran principios
de poder, control y jerarquía, no uno de libertad. Garantiza el poder de
su presidente, no la libertad de los jueces.
Su reforma forma parte de un proceso más amplio —nacional y
global— de concentración oligárquica del poder, de limitación de los
derechos y garantías que puedan limitarlo o facilitar su control, de re-
forzamiento de una estratificación social basada en la desigualdad y el
privilegio. Que se justifica farisaicamente como una política inevitable,
consecuencia de una necesidad de austeridad tras la que se vela, y se
alimenta, un programa político literalmente reaccionario: porque el pri-
vilegio, la desigualdad, la concentración del poder y el reforzamiento
de su arbitrariedad son rasgos característicos del Antiguo Régimen67.
El nuevo Consejo permite alimentar, en fin, una única esperanza:
que la próxima, indefectible, reforma quizá sea la primera que no logre
empeorarlo.

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© Universidad de Deusto
Los Tribunales provinciales de instancia
en la proyectada reforma de la LOPJ.
Una antítesis de un proceso
de decisión legislativa racional

Ignacio José Subijana Zunzunegui

Magistrado. Presidente de la Audiencia Provincial de Gipuzkoa

I. La presente aportación tenía por objeto el análisis de la regula-

ción de los Tribunales Provinciales de Instancia en la anteproyectada re-
forma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, ALOPJ). Sin
embargo, el cambio político operado en el Ministerio de Justicia (todos
los integrantes del equipo ministerial anterior, incluido el Ministro, han
sido cesados) y la enmienda a la totalidad del programa de gobierno
anterior que ha supuesto la comparecencia, el pasado 15 de octubre
de 2014, del nuevo Ministro de Justicia ante la Comisión de Justicia del
Congreso de los Diputados, exige un cambio de planteamiento expo-
sitivo. Y es que uno de los compromisos del nuevo Departamento de
Justicia, para el tramo final de legislatura en el que nos encontramos
es la presentación al Consejo de Ministros, para su pronta remisión a
las Cortes Generales, de un Proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial
que abordará distintos aspectos de la organización judicial. Y el modelo
organizativo que se propone es radicalmente diferente al pergeñado en
el Anteproyecto que, en principio, le sirve de antecedente, dado que se
anuncia el mantenimiento de la estructura actual del modelo judicial
por lo que se refiere a la demarcación, siendo así que la desaparición
de los municipios y los partidos judiciales y la coetánea instauración de
la provincia como nueva demarcación judicial era, quizás, el elemento
nuclear sobre el que se cimentaba la anteproyectada nueva organiza-
ción judicial Y para fundamentar este cambio radical de los criterios de
la política legislativa se ofrecen tres motivos:
iii) El primero, empírico, es la necesidad de realizar un análisis muy
profundo acerca del impacto geográfico, demográfico, econó-
mico y de todas clases que tendría una transformación de las
demarcaciones judiciales.
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iii) El segundo, programático, es la consideración de los partidos

judiciales como elementos que permiten prestar un servicio pú-
blico de Justicia conforme a un criterio de proximidad hacia el
ciudadano.
iii) El tercero, simbólico, es la valoración de los partidos judiciales
como testimonio de la presencia del Estado en todo en todo el
territorio nacional, con la consiguiente garantía de que el impe-
rio de la Ley actúa por igual en todas partes.
Precisamente, la evidencia de que el mismo Gobierno ofrezca sin
solución de continuidad en el ejercicio de su iniciativa legislativa pro-
puestas tan disímiles sobre la organización judicial es lo que justifica
que mi análisis se centre en realizar una reflexión sobre la racionalidad
de las decisiones legislativas1 tomando como referente, precisamente,
lo acontecido con la anteproyectada reforma de la Ley Orgánica del Po-
der Judicial respecto a la nueva organización judicial. El análisis se ce-
ñirá, en todo caso, a los Tribunales de Instancia, motivo de mi invita-
ción a este entrañable y excelso foro.

II. Una decisión legislativa tiene como precedente una disfunción

social necesitada de algún tipo de ajuste normativo. Desde esta pers-
pectiva la disfunción social equivale a una falta de relación entre una
determinada situación social, económica o cultural y la respuesta (o la
ausencia de respuesta) que a ella le confiere el sistema jurídico. Por ello
un proceso de decisión legislativa racional es aquél en el que existe una
adecuada secuenciación de la decisión que diferencie entre:
iii) el análisis de la realidad social existente;
iii) las disfunciones sociales detectadas;
iii) los objetivos a perseguir y
iv) los medios a disponer para la consecución de los fines pretendi-
dos.
De esta manera, la racionalidad equivale a la capacidad para man-
tener con un sector de la realidad social una interacción que es cohe-
rente con los datos que constituyen tal realidad y que conocemos. La
racionalidad, así entendida, tiene cuatro planos o vectores: el ético, el
democrático, el teleológico y el pragmático.
La racionalidad ética abarca el conjunto de principios comparti-
dos por la comunidad social y que, como tales, forman parte del coto

1 Se sigue, a estos efectos, el esquema planteado por J.L. Díez Ripollés, La racionali-

dad de las leyes penales, Trotta, Madrid, 2003, pp. 86 y ss.

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vedado a la disidencia en cuanto ajenos a discursos centrados en de-

batir su existencia. En un Estado de Derecho tales principios se identifi-
can, básicamente, con el derecho al proceso debido o con todas las ga-
rantías.
La racionalidad democrática contiene las exigencias de un de-
bate participativo y deliberativo en el proceso de creación de la deci-
sión legislativa, en el que, cuanto menos, intervengan los actores po-
líticos que representan a la comunidad social en sus diversos estratos
representativos.
La racionalidad teleológica se centra en la formulación de los
objetivos que se persiguen con la elaboración de la ley, fines que se es-
timan no se alcanzan con la legislación existente y que, sin embargo, se
considera que se obtienen con las modificaciones que se pretenden in-
troducir.
La racionalidad pragmática examina el grado de eficacia y efecti-
vidad en la consecución de los objetivos perseguidos con la confección
de la ley a través de los medios e instrumentos puestos a disposición de
lo pretendido.

III. La racionalidad ética conlleva la exigencia de que la organiza-

ción judicial sea respetuosa con dos exigencias constitucionales: el de-
recho al juez ordinario predeterminado por la ley y la independencia ju-
dicial. Forma parte de lo indecidible en el plano legislativo la necesidad
de que quien confiera la tutela jurídica no sea designado para un caso
concreto sino que venga definido con carácter previo y general como
órgano resolutivo de los conflictos similares a los que se pretende hete-
rocomponer, y, además, sea un tercero neutral que no venga condicio-
nado por elementos de poder ad intra o ad extra que puedan compro-
meter su exclusiva sujeción al Derecho.
Conforme a la doctrina constitucional, el derecho al juez ordinario
predeterminado por la ley exige:
iii) que el órgano judicial haya sido creado previamente por la ley;
iii) que la ley le haya investido de jurisdicción y competencia con
anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judi-
cial;
iii) que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo como
un órgano excepcional;
iv) que la composición del órgano judicial venga determinado por
la ley y que, en cada caso concreto, se siga el procedimiento le-
galmente establecido para la designación de los miembros que
han de constituir el órgano correspondiente.
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Pues bien, en la proyectada organización del Tribunal de Instancia

se contemplan dos situaciones difícilmente compatibles con el dere-
cho al juez ordinario predeterminado por la ley. La primera, prevista en
el artículo 120.3 ALOPJ, cuando cabe que la Sala de Asuntos Generales
pueda acordar, de oficio o a instancia del Juez instructor, ora al inicio
del procedimiento e, incluso, posteriormente, que la instrucción de los
procedimientos por delitos que ordinariamente corresponde a una Uni-
dad Judicial (el Juez de Garantías de Instrucción) la realice una Sección
colegiada atendiendo a criterios tan etéreos como:
iii) el extraordinario volumen de la causa;
iii) la extraordinaria complejidad técnica, ya sea por las característi-
cas concurrentes en la causa o por la naturaleza del delito;
iii) el elevado número de personas imputadas, o las dificultades de-
rivadas de la excesiva duración de la instrucción.
Para introducir mayor indefinición en la delimitación de los criterios
de la decisión se elabora una norma de cierre extremadamente abierta:
cuando, aun no concurriendo el carácter excepcional de las circunstan-
cias mencionadas, la valoración conjunta de todas ellas haga aconse-
jable la instrucción colegiada. Es claro que, en estos casos, el órgano
predeterminado por la ley para instruir la causa por delito resulta susti-
tuido por otro (incluso la novación puede producirse una vez iniciado el
proceso) a partir de una decisión discrecional de la Sala de Asuntos Ge-
nerales fundada en criterios carentes de una mínima objetividad.
La segunda, contenida en el artículo 163 ALOPJ, cuando prevé que
puedan ser llamados a formar Sala todos los jueces que la componen,
aunque la ley no lo exija, cuando el Presidente o la mayoría de aque-
llos, lo estimen necesario para la Administración de Justicia. De esta
forma, cabe la posibilidad que un asunto encomendado a una Unidad
Judicial sea avocado al Tribunal colegiado, con la consiguiente altera-
ción del órgano predeterminado por ley para su conocimiento.
La independencia judicial, como elemento integrante del estatuto
jurídico del juez y magistrado, es una garantía de los ciudadanos que
se traduce en que los Jueces y Tribunales únicamente están someti-
dos al imperio del Derecho, sin interferencias de poderes ajenos al de-
rivado de la sujeción exclusiva y excluyente al propio ordenamiento ju-
rídico. Gráficamente se ha dicho que independencia judicial y sumisión
al imperio de la ley son el anverso y el reverso de la misma medalla. A
estos efectos, la Constitución prevé diversos mecanismos para asegu-
rar la independencia de los jueces y magistrados: la inamovilidad (ar-
tículo 117.2 CE), la reserva de ley orgánica para determinar la constitu-
ción, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como
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el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados y su régimen de incom-

patibilidades (artículos 112.1 y 127.2, ambos CE).
La independencia jurisdiccional no debe provocar, sin embargo, in-
seguridad jurídica. La seguridad jurídica, uno de los principios consti-
tucionales contenidos en el artículo 9.1 CE, obtiene su máximo rendi-
miento —a modo de mandato de optimización— cuando converge la
certeza en la redacción de las normas jurídicas con la previsibilidad en
su proceso de aplicación. En este escenario es cuando se acrecienta la
confianza de los ciudadanos en la igualdad ante la ley (y no debe per-
derse de vista que los estudios sociológicos sobre la Justicia reflejan que
en la percepción que tienen los ciudadanos de que todos no somos
iguales ante la ley se encuentra uno de los elementos deficitarios de
la credibilidad como sistema judicial). No en vano la expectativa razo-
nablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del
poder en la aplicación del derecho (STC 49/1999, FJ 4) es un elemento
capital en la sensación colectiva de que el poder no se ha ejercitado de
forma arbitraria.
El fomento de la seguridad jurídica se ha perseguido, hasta el mo-
mento, con tres instrumentos jurídicos:
iii) el carácter vinculante de la doctrina del Tribunal Constitucional
(artículo 5.1 LOPJ);
iii) la función uniformadora de la jurisprudencia del Tribunal Su-
premo complementando el ordenamiento jurídico con la doc-
trina reiterada fijada en la interpretación y aplicación de las
fuentes del derecho (artículo 1.6 del Código Civil); y
iii) la tutela constitucional ofrecida por la prohibición de la discrimi-
nación en la aplicación de la ley (artículo 14 CE).
De forma novedosa, el artículo 164 ALOPJ añade como nuevo re-
curso jurídico unificador el Pleno jurisdiccional para la unificación de
criterios exegéticos. El supuesto que legitima su convocatoria por el
Presidente/a de Sala del Tribunal Provincial de Instancia es que los Jue-
ces que integran la citada Sala sostuvieren en sus resoluciones diver-
sidad de criterios interpretativos en la aplicación de la ley en asuntos
sustancialmente iguales. El objetivo del Pleno es unificar el criterio her-
menéutico. El Pleno estará conformado por todos los Jueces de la Sala
que por reparto conozcan de la materia en la que la discrepancia se
haya puesto de manifiesto. En estos casos, los Jueces aplicarán la ley
conforme a la interpretación que resulte de la resolución o resolucio-
nes dictadas por el Pleno jurisdiccional de su respectiva Sala. Esta vin-
culación desaparece en dos supuestos: cuando las resoluciones sean re-
vocadas en virtud de recurso o entren en manifiesta contradicción con
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la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. En este último caso, deberán

plantear una cuestión jurisprudencial previa.
Esta previsión ha sido criticada desde la perspectiva de la indepen-
dencia judicial, al entender algunos sectores doctrinales que la vincula-
ción de los jueces al criterio hermenéutico fijado por el Pleno jurisdic-
cional limita su independencia judicial, en la medida que los jueces y
tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional únicamente están
sometidos al imperio de la Constitución y de la Ley. Creo que conce-
bida la independencia judicial como un garantía del ciudadano, y no
como una prerrogativa de los jueces, la confianza que en los integran-
tes de la comunidad genera que los casos sustancialmente idénticos se
resuelvan de forma similar, al reflejar un trato igualitario en la aplica-
ción de la ley, justifica la existencia de un remedio, como el Pleno ju-
risdiccional vinculante, encaminado a crear seguridad jurídica. Además
la vinculación no es absoluta, dado que cesa cuando el criterio ha sido
enmendado en sede jurisdiccional por un Tribunal de grado superior
(supuesto de revocación) o cuando existe una contradicción con la ju-
risprudencia del Tribunal Supremo o una duda fundada de constitucio-
nalidad en la ley aplicable, supuestos, estos dos últimos, en los que el
juez deberá plantear la cuestión jurisprudencial previa o la cuestión de
constitucionalidad. Tema distinto, que no se desenvuelve en el marco
constitucional, como la independencia, sino en el seno del desarrollo
infraconstitucional, es que una medida, como la diseñada, pueda favo-
recer un anquilosamiento jurisdiccional al limitar, a través de la vincula-
ción, las posibilidades de adecuar los criterios exegéticos de las normas
a una cambiante realidad social, cerrando, de esta manera, toda posi-
ble evolución jurisprudencial. Sin embargo, un cambio social detectable
constituye un contexto novedoso que puede justificar que se defienda
que el caso ya no es idéntico al que motivó el Acuerdo del Pleno juris-
diccional, lo que privaría de sentido axiológico a la vinculación y posi-
bilitaría una nueva divergencia exegética que legitimaría un replantea-
miento de la cuestión en un nuevo Pleno jurisdiccional. Sería, en este
caso, un marco de incertidumbre que pudiera tildarse de tolerable para
permitir una adecuación de la aplicación judicial de las leyes a la reali-
dad social.

IV. La racionalidad democrática precisa de un proceso de partici-

pación y deliberación en la que, como mínimo, intervengan los agentes
políticos con competencias definidas en la definición de la organización
judicial. En el Estado autonómico configurado por la Constitución Es-
pañola la racionalidad democrática en la determinación de la organiza-
ción judicial precisa de un debate político en el que intervengan de ma-
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nera activa las Comunidades Autonómicas (singularmente aquellas con

competencias en materia de Justicia) en aras a conseguir un mínimo
consenso sobre el que edificar el organigrama jurisdiccional. Y, sobre
tal extremo, más allá de las declaraciones de unos y de otros, la falta
de consenso lo anuncia el propio ALOPJ cuando difiere la constitución
y el funcionamiento de la organización judicial de nuevo cuño al mo-
mento que determine la Ley de Demarcación y Planta Judicial (disposi-
ción transitoria primera) y, de forma complementaria, diseña un itinera-
rio con las siguientes fases e intervinientes:
iii) en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley, las
Comunidades Autónomas con competencias asumidas remiti-
rán al Gobierno una propuesta de organización en materia de
demarcación judicial correspondiente a su ámbito territorial y
competencial, propuesta que se ajustará a los criterios estable-
cidos en la ley, plazo en el que, también serán oídas sobre la
propuesta del Ministerio de Justicia las Comunidades Autóno-
mas que no tuviesen competencias asumidas;
iii) todas las propuestas referidas deberán contar con el informe
favorable del Consejo General del Poder Judicial en cuanto a su
adecuación a las previsiones organizativas de la Ley;
iii) todo ello permitirá que el Gobierno, en el plazo de dos años
desde la entrada en vigor de la Ley, remita a las Cortes Genera-
les el Proyecto de Ley de Demarcación y Planta Judicial.
Es decir, todo el edificio proyectado precisa para su implementa-
ción de la aprobación de leyes futuras que precisan del consenso po-
lítico que ahora se ha hurtado. Desde el prisma de la racionalidad
democrática no parece asumible que agentes políticos, como las Co-
munidades Autónomas, hayan quedado orillados del diseño de la or-
ganización judicial y que, por ello, no se haya dibujado un esquema
organizativo en el que se integren, de forma armónica, la planta —es
decir, los tipos o las clases de órganos a los que se va a encomendar el
ejercicio de la potestad jurisdiccional—, la plantilla —número de jue-
ces que integran cada una de las clases de órganos— y la demarca-
ción —distribución de las clases de órganos conforme a la estructura
territorial del Estado—. De esta manera el modelo propuesto para los
Tribunales Provinciales de Instancia es difuso e indefinido, en la me-
dida que, no obstante la apuesta por la provincia como demarcación
territorial, con la consiguiente desaparición de los partidos judiciales,
su diseño definitivo depende en el ALOPJ de, entre otras, una decisión
futura transcendente: la determinación de la existencia y número de
las sedes desplazadas, de todas o algunas de las Salas del citado Tribu-
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nal. De hecho el ALOPJ prevé la posibilidad, que deberá plasmarse en

la Ley de Demarcación y Planta Judicial (decisión legislativa en la que sí
está prevista la intervención de las Comunidades Autónomas), de se-
des desplazadas de todas o algunas de las Salas de los Tribunales Pro-
vinciales de Instancia en aquellas localidades y municipios del territorio
provincial en el que, a la entrada en vigor de la reforma de la LOPJ, es-
tuviesen radicadas sedes judiciales distintas de los Juzgados de Paz (es
decir, fueran cabezas de partido judicial). Para ello, indica que se valo-
rarán de forma conjunta circunstancias que atienden a criterios tan di-
símiles como:
iii) las características de la población (volumen y dispersión de la
misma en el territorio provincial);
iii) las condiciones del transporte (distancia de la sede desplazada
a la capital de la provincia, tiempo de desplazamiento en trans-
porte público desde la sede desplazada a la capital de la pro-
vincia, especiales características orográficas o geográficas del
territorio provincial, y, singularmente, las que dificulten los des-
plazamientos a la capital de la provincial, insularidad del territo-
rio provincial); y
iii) la carga de trabajo (relevancia de la carga de trabajo de los ór-
ganos judiciales).
La ausencia de racionalidad democrática en el ALOPJ que comen-
tamos lo denuncia de forma implícita el nuevo Ministerio de Justicia
cuando traslada que el análisis de los cambios referidos a la demarca-
ción judicial requerirá la participación de partidos políticos, Administra-
ciones públicas, Comunidades Autónomas, operadores jurídicos, or-
ganizaciones sociales etc. Es obvio, por lo tanto, que se estima que la
demarcación judicial debe ser objeto de un proceso deliberativo en el
que, cuanto menos, intervengan todos los actores institucionales que
tienen competencia política en materia de Justicia.

V. La racionalidad teleológica tiene como prisma axiológico la

determinación de los objetivos que se persiguen con la confección de
la ley. Una exégesis de la Exposición de Motivos del ALOPJ permite per-
filar como objetivo social cuya consecución se pretende con la norma
proyectada un sistema judicial que:
— Reduzca los tiempos de respuesta.
— Esté especializado.
— Genere seguridad jurídica.
— Sea eficiente.
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La consecución de estos objetivos posibilitará el cumplimiento de lo

que el primer párrafo de la Exposición define como un deseo social. Se
formula en los siguientes términos: «La sociedad actual exige un alto
grado de eficiencia y agilidad en el sistema judicial pues no puede ol-
vidarse que una Justicia eficaz, además de garantizar el respeto de los
derechos fundamentales de todos y de facilitar la paz social, es un ele-
mento estratégico para la actividad económica de un país y contribuye
de forma directa a un reforzamiento de la seguridad jurídica y a una re-
ducción de la litigiosidad».
Es incuestionable que un sistema judicial que sea ágil en la respuesta,
goce de una alta calidad argumental en sus decisiones, sea predecible y,
además, gestione adecuadamente los recursos puestos a su disposición,
constituye, en principio, un modelo idóneo para generar una tutela ju-
dicial efectiva y eficiente. A ello convendría añadir que se tratase de una
justicia accesible y cercana a los ciudadanos, sobre todo a los más vulne-
rables. Da la sensación que este objetivo social no forma parte del elenco
de los pretendidos por la iniciativa legislativa que examinamos. Y, esta
proximidad al ciudadano es sumamente relevante en dos de los órdenes
jurídicos afectados por la provincialización jurisdiccional: el civil —donde
se ejercitan nuestros derechos en entornos tan cotidianos como la fami-
lia o la comunidad de vecinos, o tan sensibles como el hábitat en el que
desplegamos nuestras vidas o tan frecuentes, como los contratos con los
que adquirimos bienes y servicios— y la instrucción penal —donde se
postulan muchas actuaciones urgentes para lograr una protección inme-
diata de derechos e intereses legítimos de indudable rango constitucio-
nal—. A su vez, esa cercanía es un instrumento necesario en una forma
de hacer justicia que ya forma parte del sistema judicial del siglo xxi: la
mediación intrajudicial como una de las técnicas de justicia restaurativa.
Ahora bien, las exigencias de la racionalidad teleológica no pasan,
únicamente por el anuncio de los objetivos sociales cuya consecución
se pretende y la valoración de los mismos como adecuados para la evo-
lución de la comunidad, sino que precisa, para su adecuada evaluación:
iii) un aporte de los datos empíricos que reflejen que lo que se pre-
tende no se consigue reforzando lo que se tiene, sin tener que
acudir a una organización radicalmente diferente;
iii) un estudio riguroso de la viabilidad de su consecución, que
haga factible, por lo tanto, su realización con los medios pro-
puestos; y
iii) una memoria económico-financiera que denote que se está en
condiciones reales de asumir el compromiso de inversión que
requiere la ejecución de lo pretendido.
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VI. La racionalidad pragmática examina el grado de eficacia y

efectividad en la consecución de los objetivos perseguidos con la con-
fección de la ley. La ausencia de todo elemento empírico en la justifi-
cación del nuevo modelo hace que, en este plano, la valoración de la
eficacia y efectividad de los medios propuestos se efectúe desde un
prisma estrictamente analítico. Y, desde esta perspectiva, las dudas so-
bre la eficacia y la efectividad vienen ya severamente condicionadas por
los déficits provenientes de la racionalidad ética, democrática y teleoló-
gica. No en vano el modelo que se ofrece para los Tribunales Provincia-
les de Instancia:
iii) presenta notas de fricción con garantías estructurales del pro-
ceso debido como el juez ordinario predeterminado por la ley o
la independencia jurisdiccional;
iii) está ayuno del consenso político e institucional imprescindible
para su implantación;
iii) además, esta falta de consenso provoca que se tenga que obte-
ner el mismo en la Ley de Planta y Demarcación Judicial, lo que
puede conllevar que el modelo nunca entre en vigor (porque
no se aprueba la Ley de Planta y Demarcación Judicial), o que
el modelo responda a una provincialización máxima (si todas las
Salas del Tribunal Provincial de Instancia se concentran en la ca-
pital de provincia), una provincialización media (si alguna de las
Salas del Tribunal Provincial de Instancia se desplaza) o mínima
(si todas las Salas del Tribunal Provincial de Instancia se despla-
zan); y
iv) finalmente, no se perfila como un objetivo nítido de la nueva
organización su accesibilidad a los ciudadanos, sobre todo los
más desfavorecidos.
Todo ello lleva a afirmar, sin ambages, que la racionalidad pragmá-
tica sufre severas limitaciones.

VII. Lo que sí me parece incuestionable es que una organización

judicial eficiente transita necesariamente por la colegiación de los jue-
ces. La implementación gradual de un modelo de oficina judicial —el
diseñado por las leyes 1/2009 y 13/2009— que transita de la compar-
timentación de las oficinas judiciales en Juzgados y Tribunales funcio-
nalmente aislados e incomunicados entre sí, con lo que ello supone de
fragmentación y dispersión de esfuerzos y recursos, a estructuras de
servicios comunes que sirven de hábitat instrumental al ejercicio de la
función jurisdiccional, resulta inacabado si no viene acompañada de
una colegiación del entramado jurisdiccional. A este respecto comparto
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la valoración que hace el Pleno del Consejo General del Poder Judicial,
en su informe al ALOPJ, cuando afirma que «… con la organización co-
legiada, los incrementos de trabajo podrán ser abordados de otras for-
mas, como, por ejemplo, con el refuerzo de los servicios comunes, o
incorporando varias secciones o unidades con una sola oficina judicial
que sirva a todas ellas., y cuando señala, también que «… la creación
e instauración de los TPI presenta una serie de aspectos positivos en la
mejora de la Administración de Justicia, por cuanto que: a) permite una
mayor racionalización y economía de los medios materiales y persona-
les; b) resulta coherente con el modelo de oficina judicial diseñado por
las LO 1/2009 y 13/2009, c) favorece la especialización de los órganos
judiciales y d) contribuye a la seguridad jurídica».
Estimo que con la colegiación la organización judicial:
iii) gana en elasticidad y consiguiente adaptación permanente a los
cambios;
iii) favorece la implantación de estructuras de trabajo más flexibles
y dúctiles a las modificaciones;
iii) posibilita una profundización en la especialización para afrontar
la creciente complejidad de los conflictos y, finalmente,
iv) permite la implantación de estructura de composición de con-
flictos de corte no adversarial.
Esta colegiación puede descansar en una demarcación en Partidos
Judiciales en la primera instancia del orden civil y de la instrucción pe-
nal, manteniendo los órganos de enjuiciamiento penal, contencioso-
administrativo y social, así como la Audiencia Provincial con su vigente
configuración provincial. Lo que sí procedería, en su caso, es garanti-
zar de forma plena la doble instancia penal, mediante la atribución a
la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia del conoci-
miento de los recursos de apelación frente a las sentencias de las Salas
de lo Penal de las Audiencias Provinciales en única instancia (siguiendo,
a estos efectos, el modelo instaurado por la Ley del Jurado).
No parece necesario, por lo tanto, acudir, a un modelo como el pre-
tendido en el ALOPJ de Tribunal Provincial de Instancia como órgano ju-
dicial de primer grado:
ii) en todos los órdenes jurisdiccionales (civil, penal, contencioso-
administrativo y social) y
ii) con jurisdicción que se extiende al ámbito provincial.
Y es que ese modelo, ayuno de datos empíricos que reflejen su ra-
cionalidad teleológica y pragmática, conllevaría consecuencias tan drás-
ticas como
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ii) En el plano orgánico, la desaparición de los Juzgados de Paz,

los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, Mercantil, Vio-
lencia sobre la Mujer, Penal, Contencioso-Administrativo, Social,
Menores, Vigilancia Penitenciaria y las Audiencias Provinciales.
ii) En el plano territorial, la eliminación de los Municipios y los Par-
tidos como Demarcaciones Judiciales.

Parece razonable que la colegiación siga descansando en un mo-

delo de unidades judiciales en la primera instancia (con la excepción del
enjuiciamiento de delitos graves y jurado) y de Secciones Colegiadas en
el segundo grado jurisdiccional.
Es racional, en términos teleológicos y pragmáticos, que, tal y como
contemplaba el ALOPJ, puedan existir Unidades o Secciones judiciales
especializadas para el conocimiento de determinados asuntos siempre
que se justifique su existencia por razón del volumen de asuntos o de
la materia. Su establecimiento competería al Consejo General del Poder
Judicial, a propuesta de la Sala de Gobierno del TSJ respectivo, publi-
cándose su creación en el BOE. En todo caso, habrá que convenir que,
además de en los casos referidos (volumen de asuntos o de la materia
que por decisión del Consejo General del Poder Judicial exijan tal espe-
cialización) deberán existir Unidades o Secciones Judiciales especializa-
das, en todo caso, y sin precisar una resolución del Consejo General del
Poder Judicial, cuando lo exija una ley sustantiva o procesal. Desde esta
perspectiva debería existir una Unidad o Sección especializada: en ma-
teria mercantil, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 8/2003, de
9 de julio, para la Reforma Concursal; en materia de familia, conforme
a lo dispuesto en la Disposición final de la Ley 11/1981, de 13 de mayo
y la Ley 30/1981, de 7 de julio; en materia de violencia sobre la mujer
conforme a lo dispuesto en la LO 1/2004, de 28 de diciembre; en ma-
teria de Vigilancia Penitenciaria a la luz de lo dispuesto en la LO 1/1979
y, finalmente, en materia de menores conforme a lo regulado en la
LO 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de
los menores. Además, es plausible, en el orden penal, la especialidad
para el enjuiciamiento de los delitos socioeconómicos y la ejecución de
las penas y las medidas de seguridad.
En todo caso, la existencia de Unidades o Secciones judiciales es-
pecializadas no impide la atribución a las mismas del conocimiento de
asuntos ordinarios de la Sala correspondiente atendiendo a la distribu-
ción de la carga de trabajo en ésta, conforme a los criterios de reparto
aprobados por la Sala de Gobierno. Por lo tanto, la especialización es
exclusiva —corresponde a las Unidades o Secciones especializadas el
conocimiento de la materia abarcada por la especialización— pero no
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excluyente —no excluye que, además, conozcan de los asuntos no es-

pecializados competencia de la Sala de la que forman parte—.
Finalmente, en el plano gubernativo, es un objetivo loable, y por
tanto, integrante de la racionalidad teleológica, que las funciones gu-
bernativas sean ejercidas por personas con un nivel de representativi-
dad apreciable en los jueces y magistrados. Por ello, estimo que debe
existir un elevado componente electivo en las estructuras de gobierno
del poder judicial, sin que sea plausible, tal y como pretendía el ALOPJ,
una laminación de las Juntas de Jueces y los Decanatos y su sustitución
por nombramientos discrecionales realizados por el Consejo General
del Poder Judicial.

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Reyes Goenaga Olaizola

Presidenta de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Bizkaia

I. Introducción

Al tiempo en que redacto estas líneas volvemos a situarnos en un

escenario de incertidumbre en cuanto a la anunciada reforma de la Ley
Orgánica del Poder Judicial. El reciente cambio del titular del Ministerio
de Justicia, así como de su equipo más cercano, y las declaraciones que
ha realizado el nuevo Ministro, auguran de nuevo reformas profundas
sobre el diseño y estructura básicas del poder judicial, sin que en este
momento conozcamos con seguridad si el Anteproyecto de ley que es
objeto de estudio en estas jornadas tendrá o no continuidad.
Algunos de nosotros hemos recibido este obligado intermedio con
alivio, puesto que la norma que se avecinaba suponía una reforma, que
sin dejar de ser necesaria, se presentaba como radical, excesiva y no
basada precisamente en el consenso de los colectivos implicados y di-
rectamente afectados por ella.
Aun así, abordaré la cuestión que me ha sido asignada sobre la
base del Anteproyecto que en este momento está sobre la mesa, y
siendo fiel al título de mi intervención, trataré de destacar los aspectos
positivos y negativos de la figura del Presidente del Tribunal Provincial
de Instancia (en adelante TPI) en la convicción de que, como toda insti-
tución que se analice, admite varias perspectivas.
La primera aproximación que hay que hacer es que el Presidente
del TPI debe sus peculiaridades, según veremos, a la novedad del tri-
bunal en sí. Como ya se ha analizado en otras intervenciones, la nueva
estructura se configura como aglutinadora de todos los órganos uni-
personales y colegiados de ámbito provincial. Se distribuye en dife-
rentes Salas correspondientes a las cuatro jurisdicciones (además de
la Sala de asuntos generales) y en cuanto a su estructura interna de
funcionamiento parte de la implantación de la nueva oficina judicial, y
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por lo tanto de la superación del antiguo paradigma del juzgado tradi-

cional.
Con su creación como nueva superestructura judicial, se producen
dos efectos inevitables: la desaparición de las Audiencia Provincia-
les, y la desaparición de las Juntas de Jueces y de los Decanatos. Todo
ello queda ahora integrado y gestionado por la figura del nuevo Pre-
sidente, al que le acompañan las figuras de los Presidentes de las di-
versas Salas.
Anticipándome en la labor de desbroce de lo positivo y lo nega-
tivo de la nueva figura, apuntaré que los aspectos positivos tienen
mucho que ver con la racionalización del reparto entre órganos judi-
ciales, superando antiguas estructuras y superando herencias en al-
gunos órganos judiciales, que los convierten de manera casi irreme-
diable en permanente fuente de atrasos. Tienen que ver también con
la labor unificadora en cuanto a lo jurídico, que resulta tan necesa-
ria para que se ofrezca a los ciudadanos una justicia de calidad. Na-
die entiende que en asuntos similares se ofrezcan respuestas jurídicas
tan diversas, y no solo entre los órganos unipersonales, sino que ello
ocurra en el ámbito de los órganos de apelación, lo que es mucho
más incomprensible y mucho más grave. Los aspectos positivos tienen
que ver, finalmente, con las posibilidades de sustitución interna den-
tro del propio Tribunal, lo que permite superar viejas disfunciones re-
lacionadas con un abuso de la justicia interina. En todas estas mate-
rias la labor de los Presidentes, bien de Sala o del propio TPI, es muy
relevante.
Por el contrario, los aspectos más dudosos o más criticables tienen
que ver, en primer lugar, con el propio concepto de superestructura
(ideada en cierto modo a semejanza de una fiscalía), donde sobrevuela
cierto intento de control y es la figura de los presidentes la que sirve
de instrumento para garantizarlo. Tienen que ver con la excesiva inje-
rencia de esta figura en la labor jurisdiccional, con su forma de nom-
bramiento, con sus posibilidades de modificar las composiciones de las
Salas, con las posibilidades de decidir que un asunto sea conocido por
un tribunal y no por un juez único (instrucción colegiada), con las po-
sibilidades de que una cuestión jurídica se plantee o no al Tribunal Su-
premo, o con el carácter vinculante de los acuerdos adoptados en los
plenos de las Salas.
Con la lectura de algunos preceptos del Anteproyecto surgen dudas
sobre la posible afectación de dos principios esenciales para el correcto
funcionamiento del estado de derecho: la independencia judicial y la
inamovilidad de los jueces.

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II. Normativa básica

Comenzaremos el análisis exponiendo el contenido de los precep-

tos que regulan de manera específica la labor de los Presidentes.
Artículo 277. Presidente del Tribunal Provincial de Instancia
El Presidente del Tribunal Provincial de Instancia ostenta la repre-
sentación del Poder Judicial en la provincia, siempre que no concurra
el Presidente del Tribunal Supremo o el Presidente del Tribunal Supe-
rior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente.
Artículo 278. Funciones del Presidente del Tribunal Provincial
de Instancia
1. Corresponde al Presidente del Tribunal Provincial de Instancia
en el ámbito de sus competencias dirigir la inspección ordinaria del
Tribunal, adoptar las medidas precisas para el buen orden y funcio-
namiento del mismo, velar por el correcto reparto de los asuntos de
acuerdo con las normas aprobadas por la Sala de Gobierno, cuidar de
la composición de las Salas, Secciones y Unidades Judiciales y oír las
quejas que les hagan los interesados en causas o pleitos, adoptando
las prevenciones necesarias.
2. En el ejercicio de estas competencias el Presidente del Tribunal
Provincial de Instancia está jerárquicamente subordinado a los órga-
nos de gobierno superiores.

Como reflexión diremos que, desde la perspectiva del trabajo dia-

rio, queda reservada a los Presidentes del TPI una función fundamen-
tal de representación a nivel provincial, que sería equiparable a la que
ostenta el Presidente del TSJ a nivel de la Comunidad Autónoma. Y le
corresponden también labores generales de organización y gestión de
la estructura provincial que supone el propio tribunal, que como hemos
visto, incluye órganos unipersonales y colegiados de las cuatro jurisdic-
ciones. Y esta labor de gestión la realiza en aspectos esenciales como
son la inspección de los tribunales, las cuestiones de reparto y la com-
posición de las Salas, secciones y unidades judiciales.
Algunas de sus funciones, además, se ponen en coordinación con
las correspondientes a las Salas de Gobierno, que actúa a propuesta de
aquél en alguna de sus decisiones (al igual que ocurre en la actualidad
los Presidentes del TPI son miembros natos de la Sala de gobierno. Si
además las Salas del TPI superan los veinte jueces, sus Presidentes for-
marán parte también de la Sala de Gobierno).
Pero, como veremos a continuación, son los Presidentes de Sala del
Tribunal Provincial de Instancia los que desempeñan funciones mucho
más directas, más ejecutivas y más extensas, como no podía ser de otro
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modo vista la magnitud y la complejidad de un órgano en el que con-

viven unidades judiciales y secciones de tan diversa naturaleza y ámbito
jurisdiccional.
Artículo 281. Funciones de los Presidentes de Salas
1. Los Presidentes de las Salas de Justicia tendrán en sus respec-
tivos órganos jurisdiccionales la dirección e inspección de todos los
asuntos, adoptarán, en su ámbito competencial, las resoluciones que
la buena marcha de la Administración de Justicia aconseje, darán
cuenta a los Presidentes de los respectivos Tribunales de las anoma-
lías o faltas que observen y ejercerán las funciones disciplinarias que
les reconozcan las leyes procesales sobre los profesionales que se re-
lacionen con el Tribunal.
Artículo 284. Supervisión del reparto de asuntos
Corresponde a los Presidentes de las Salas del Tribunal Provincial
de Instancia resolver con carácter gubernativo interno las cuestiones
que se planteen en materia de reparto y corregir las irregularidades
que puedan producirse, adoptando las medidas necesarias y promo-
viendo, en su caso, la exigencia de las responsabilidades que proce-
dan.
Artículo 285. Otras funciones
1. Los Presidentes de las Salas velarán por la buena utilización de
los locales judiciales y de los medios materiales; cuidarán de que el
servicio de guardia se preste continuadamente; adoptarán las medi-
das urgentes en los asuntos no repartidos cuando, de no hacerlo, pu-
diera quebrantarse algún derecho o producirse algún perjuicio grave
e irreparable; oirán las quejas que les hagan los interesados en causas
o pleitos, adoptando las prevenciones necesarias, y ejercerán las res-
tantes funciones que les atribuya la ley.
2. En todo caso, corresponde a los Presidentes de las Salas de los
Tribunales Provinciales de Instancia:
a) Resolver en única instancia los recursos gubernativos que
quepa interponer contra las decisiones de los Letrados de la
Administración de Justicia en materia de reparto.
b) Poner en conocimiento de la Sala de Gobierno, por conducto
del Presidente del Tribunal Provincial de Instancia, toda posible
anomalía en el funcionamiento de servicios comunes procesa-
les de su territorio.
c) Resolver cuantos recursos les atribuyan las leyes procesales.
Artículo 286. Presidencia del Pleno de la Sala
1. El Presidente de la Sala ostentará ante los poderes públicos la
representación de la Sala y presidirá el Pleno de la misma para tratar
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asuntos de interés común relativos a la actividad jurisdiccional de los

Jueces destinados en dicha Sala.
2. Este Pleno habrá de convocarse por el Presidente cuando lo
considere oportuno y siempre que lo solicitare al menos la mitad de
los Jueces que forman la Sala.

III. Primer aspecto relevante: desaparecen órganos gubernativos

electivos

Una vez expuesta la normativa de las figuras que analizamos, la

reflexión más inmediata es que desaparecen dos órganos gubernati-
vos de carácter electivo o representativo, como son los Jueces Deca-
nos y las Juntas de Jueces, de tal manera que la única posibilidad de in-
tervención de los jueces en la elección de sus órganos de gobierno es
la de los miembros electivos de la Sala de Gobierno, que se mantiene
prácticamente idéntica a la actual.
Me parece relevante reproducir un fragmento del informe que el
CGPJ ha elaborado sobre el Anteproyecto y que fue aprobado por
el Pleno del Consejo el pasado 24 de junio. En él el Consejo del Po-
der Judicial se muestra muy crítico con este aspecto y señala en con-
creto:
Teniendo en cuenta la naturaleza, democrática y electiva, de estos
dos órganos de gobierno interno, las relevantes funciones que vie-
nen realizando, y el hecho de que se encuentran fuertemente arrai-
gados en la cultura de gobierno interno de los órganos de primera
instancia, podría no ser del todo acertada la medida de su supresión;
sin que pueda entenderse que otros órganos que aparecen en el es-
quema del Anteproyecto resultan sustitutivos o herederos de aqué-
llos. Es el caso de los Plenos de las Salas de los TPI y de los Presiden-
tes de Sala de los TPI.
427. Por lo que se refiere a los Plenos de las Salas de los TPI, es
fácil ver su naturaleza tan distinta de las Juntas de Jueces, ya que se-
gún el art. 286 del Anteproyecto «podrán tratar asuntos de interés
común relativos a la actividad jurisdiccional de los Jueces destinados
en dicha Sala». Eso significa que carecen por completo de competen-
cia para tratar aspectos de carácter gubernativo... Por lo demás, di-
chos Plenos sólo abarcarán a los Jueces destinados en cada una de
las Salas del TPI, lo que los aleja del formato de las Juntas de Jueces,
que no tienen por qué ceñirse a los Jueces que sirvan en órganos del
mismo orden jurisdiccional, y que pueden comprender a todos los
Jueces de una misma provincia, o incluso de una Comunidad Autó-
noma (arts. 169 y 170 LOPJ).
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428. En cuanto a los Presidentes de Sala de los TPI, si bien es

cierto que por el catálogo de funciones que se les encomiendan,
resulta más fácil trazar su correlación con los actuales Decanos, lo
cierto es que la asimilación dista mucho de ser perfecta, fundamen-
talmente porque en ningún caso está prevista que la designación de
aquéllos se efectúe de forma electiva.
Y más adelante, el informe insiste sobre esta idea:
Debemos reiterar la conveniencia de reconsiderar la opción de
no conservar ningún órgano de gobierno unipersonal de carácter
electivo. La figura del Juez Decano —se le dé ésta u otra denomina-
ción— está fuertemente arraigada y viene cumpliendo una impor-
tante función de vertebración de la Carrera, sobre todo en los pri-
meros niveles de la misma. El peso del que gozan los Decanos y su
capacidad para actuar como órgano catalizador de la Carrera nunca
podrá ser asumido por un órgano que, si bien puede estar dotado de
las mismas o parecidas potestades gubernativas, carecería de la legi-
timidad que le otorga el hecho de haber sido elegido por sufragio de
los propios compañeros de cada población. En cualquier caso se echa
en falta, tanto en la MAIN como en la Exposición de Motivos del An-
teproyecto, una explicación a propósito de la desaparición de esta fi-
gura, tal y como hoy día la conocemos.

IV. Segundo aspecto relevante: el nombramiento y el cese de los

Presidentes

Artículo 368. Provisión de plazas de Presidentes y Presidentes

de Salas
1. Los Presidentes de los Tribunales Provinciales de Instancia se
proveerán por un período de cinco años, a propuesta del Consejo
General del Poder Judicial, entre Jueces que tengan reconocida una
antigüedad en la Carrera Judicial de al menos quince años.
2. Los Presidentes de las Salas de los Tribunales Provinciales de
Instancia, salvo en los casos en que corresponda al de mayor anti-
güedad, se proveerán por un período de cinco años, a propuesta del
Consejo General del Poder Judicial, entre Jueces que tengan reco-
nocida una antigüedad en la Carrera Judicial de al menos diez años.
Cuando cesaren en su cargo quedarán adscritos a la Sala en la que
prestaren servicios.
Dispone el art. 342 que el nombramiento de los Presidentes de los
Tribunales de Instancia es de carácter discrecional, con arreglo a las
normas de la convocatoria.
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Por el contrario en el caso de los Presidentes de las diversas Salas

del Tribunal, sólo será discrecional cuando no haya más de veinte jue-
ces.
Artículo 282. Designación de los Presidentes de Sala de los Tri-
bunales Provinciales de Instancia
1. En las Salas de los Tribunales Provinciales de Instancia donde
haya más de veinte Jueces, el Presidente de la Sala será designado
por el Consejo General del Poder Judicial en la forma y durante el
tiempo establecido para los Presidentes de Sala de los restantes Tri-
bunales.
2. En los demás casos desempeñará la Presidencia de la Sala el
Juez destinado en la misma que tenga mejor puesto en el escalafón.

Vista la normativa que regula el nombramiento de los diversos Pre-

sidentes, vemos que se trata de órganos de designación discrecional en
su gran mayoría. Dado que las diversas Salas incluyen unidades judicia-
les y secciones colegiadas de cada jurisdicción, lo más habitual será que
las Salas sobrepasen en número de los veinte jueces, único caso que
permite la designación al Juez más antiguo en el escalafón.
Ya hemos visto que el Anteproyecto, si bien concibe a los Presiden-
tes de Sala como figuras equiparables en parte a los actuales Decanos,
suprime la posibilidad de designación electiva por los propios compañe-
ros. Pero además de esta cuestión relevante a la que volveré, entiendo
que la extensión de la designación discrecional a un mayor número de
cargos gubernativos entraña en sí misma ciertos riesgos que merece la
pena poner de relieve.
Para centrar la cuestión, hay que remontarse al órgano que de-
cide sobre los nombramientos de carácter discrecional: el CGPJ. La ex-
posición de motivos del Anteproyecto que estamos analizando nos re-
cuerda que se mantiene la forma de nombramiento de los Vocales del
Consejo del Poder Judicial que se introdujo con la última reforma:
El Libro IV, atinente al Consejo General del Poder Judicial, pasa a
incorporar, con escasas modificaciones, la nueva estructura y organi-
zación del Consejo fruto de la reforma llevada a cabo con la Ley Or-
gánica 4/2013, de 28 de junio, y cuyas principales notas son, entre
otras:
a) El mantenimiento de las atribuciones del Consejo General del
Poder Judicial y la potestad reglamentaria en los términos que
se prevén en la Ley.
b) El diseño de un nuevo sistema de elección de los Vocales del
Consejo General del Poder Judicial que pretende garantizar la
máxima posibilidad de participación en el proceso de todos y
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cada uno de los miembros de la carrera judicial, estén o no

asociados, y que atribuye al Congreso y al Senado, como re-
presentantes de la soberanía popular, la responsabilidad de la
designación de dichos Vocales.
c) El establecimiento de un mecanismo para la eliminación de si-
tuaciones de bloqueo en la constitución del Consejo General
del Poder Judicial.

Hemos subrayado una parte del texto porque ésta es la idea esencial
que pretendemos destacar. Esta nueva forma de nombramiento de los Vo-
cales, por mucho que la Exposición de Motivos afirme que pretende ga-
rantizar la máxima posibilidad de participación de los jueces en el proceso,
supone en la práctica la nula participación de aquellos en la decisión. Los
Vocales son nombrados por el Congreso y el Senado, es decir, por los gru-
pos políticos, distinguiéndose entre Vocales de procedencia judicial y no ju-
dicial, pero con el mismo modo de designación, por completo ajeno al co-
lectivo judicial. No es el momento de analizar este modo de designación,
pero me limitaré a constatar que puede responder al intento de los grupos
políticos de controlar de alguna manera la labor judicial.
Si esto es así, y yo creo que lo es, y es el Consejo General del Poder
Judicial el que procede a realizar los nombramientos discrecionales a
través de los concursos de méritos que se convocan regularmente, po-
drían surgir riesgos de extensión de ese intento de control hacia la es-
tructura judicial en su conjunto. La cuestión quedaba antes detenida
en los Jueces Decanos, y en la labor de las Juntas de Jueces, dos insti-
tuciones en las que participaban únicamente los jueces y magistrados,
tanto en su elección en el caso del Decano, como en el propio funcio-
namiento representativo en el caso de las Juntas, con unas labores gu-
bernativas a nivel de los órganos unipersonales de indudable relevancia
en ambos casos.
Del informe del CGPJ, reproduzco un extracto sobre el modo de
nombramiento de los Presidentes de Sala del TPI. El propio informe
echa en falta la designación por los jueces, ya que su figura se puede
asemejar a la de los Decanos:
Podría establecerse un sistema de elección por los Jueces de las
Unidades y Secciones judiciales que integran la Sala, al modo de la
elección de los actuales Jueces Decanos (artículo 166 LOPJ), que de-
saparecen en el Anteproyecto. Esto permitiría una forma de participa-
ción de los Jueces en la carrera judicial y en su gobierno, sin merma
de los órganos de gobierno.

Y a todo lo expuesto sobre los riesgos de injerencia política en la la-

bor judicial, que simplemente apunto como preocupación o como inte-
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rrogante, debe acompañarse una reflexión final, que confirmaría esta

misma idea.
El cese de los Presidentes, tanto del TPI como de las Salas, cuando
hayan sido nombramientos discrecionales (más de veinte jueces),
puede ser por pérdida de confianza según el art. 351 del Antepro-
yecto. No podemos dejar de cuestionarnos a qué se refiere el antepro-
yecto. ¿Cabría que los criterios para el cese no fueran estrictamente
de gestión o de eficacia? (piénsese que el propio precepto introduce
otro motivo de cese «por notoria incapacidad, o incumplimiento grave
de los deberes del cargo»). ¿Significa esto que los criterios de desig-
nación, como los de cese, pueden ser «de confianza», y no de mérito
y capacidad con arreglo a las bases de la convocatoria, como dice el
propio texto legal? ¿No es ésta una mención que puede generar dis-
funciones?
Nunca se había planteado esta posibilidad de cese. Si tuviéramos
que dar al precepto alguna explicación, podríamos entenderla algo más
en un puesto como el del Presidente del TPI, que con una exención im-
portante de su labor jurisdiccional, puede tener una función más repre-
sentativa, o de coordinación de las diversas Salas, pero en los casos del
Presidente de Sala, que en principio mantienen unas funciones más di-
rectamente relacionadas con la función jurisdiccional o de organización
judicial, nos resulta disfuncional. En todo caso, es una nueva muestra
del afán de control, que se nos presenta como una constante en el An-
teproyecto.
Completaré esta reflexión con la cita de la sentencia del Tribunal
Constitucional 108/1986 que a pesar de que se refería al sistema an-
terior de designación de los Vocales del Poder judicial, apuntaba a un
riesgo que es completamente actual y describe muy ajustadamente la
sensación a la que me refiero a lo largo de este artículo:
Ciertamente, se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada de
la norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus pro-
puestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuando con criterios ad-
misibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división
de fuerzas existentes en su propio seno y distribuyen los puestos a
cubrir entre los diversos partidos, en proporción a la fuerza parlamen-
taria de éstos.

Y añade que «la lógica del Estado de partidos empuja a actuacio-

nes de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al mar-
gen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y se-
ñaladamente, el Poder Judicial».
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En palabras de Pablo Manuel Cachón Villar, Magistrado del Tribunal

Supremo:
Justamente, frustrando la finalidad y el espíritu de la norma cons-
titucional, el Parlamento y los Partidos Políticos han venido actuando
inalterablemente con criterios interesados y meramente partidistas,
procediendo a la designación de vocales previa distribución y asigna-
ción entre sí de cuotas de poder al efecto. Y ello ha contribuido deci-
sivamente, sin duda, a la formación de un sentimiento generalizado
de politización de la justicia.
Estas palabras no contienen crítica de la actuación de los sucesi-
vos consejos ni de la actuación de sus respectivos vocales.
Son una crítica de la actuación de quienes, teniendo la responsa-
bilidad de estas designaciones, han impedido, por falta de visión de
Estado, el desarrollo eficaz del sistema que establecía la LOPJ.1
La nueva normativa permite que estos riesgos, que ya se vislumbra-
ban hace dos décadas, sigan vigentes.

V. Otros aspectos relevantes: las funciones de los Presidentes

Lo dicho hasta ahora ya deja entrever que la nueva normativa atri-

buye a los Presidentes, tanto del Tribunal de Instancia como de las di-
versas Salas, labores de gestión y de organización de los tribunales muy
relevantes, como no puede ser de otra manera en una estructura como
la que nos ocupa.
En este sentido y si nos remontamos al inicio de este texto, no pue-
den dejar de apreciarse aspectos positivos en sus competencias, puesto
que un tribunal semejante necesita de órganos de gobiernos con com-
petencias extensas y bien definidas.
Por otra parte, no cabe duda de que el reparto provincial de asuntos y
la flexibilidad que permite el propio Tribunal en cuanto a la sustitución de
sus miembros por ejemplo, o en cuanto a la unificación de criterios jurídi-
cos, exige una regulación que sea acorde con esa flexibilidad o que per-
mita desarrollar esa labor en beneficio de la seguridad jurídica. Y no cabe
duda de que corresponde a los Presidentes organizar estas cuestiones.
Pero también veremos, al tratar de cada aspecto en concreto, que
el modo en que han sido regulados algunos de estos aspectos incide
en la idea de estructura «controlada» que sobrevuela al leer algunos
artículos del Anteproyecto. Veremos así que en algunas de las materias,

1 Pablo Cachón Villar, «La ubicación del Poder Judicial entre los poderes del estado»,

Estudios de Derecho Judicial. 1998.

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que antes también se regulaban en la LOPJ, hay matices que orientan

a este control o que directamente lo apuntan de manera abierta. Estas
son las sombras a las que hacemos referencia en el título de la ponen-
cia y que trataremos de analizar a continuación.

1. Aprobación de las normas de reparto

Es quizás el apartado menos llamativo de la reforma, pues repro-

duce básicamente el esquema actual. En la actualidad las normas de
reparto de los órganos unipersonales se aprueban anualmente en la
Juntas sectoriales por cada orden jurisdiccional y se proponen para su
aprobación definitiva por la Sala de Gobierno. En el ámbito provincial,
se aprueban en Junta de magistrados y el Presidente de la Audiencia
Provincial las eleva para su aprobación en Sala de Gobierno.
Con el Anteproyecto corresponde igualmente a la Sala de Gobierno
la aprobación de las normas de reparto de asuntos entre las distintas
Unidades y Secciones judiciales de las Salas de los Tribunales Provincia-
les de Instancia a propuesta del Presidente del Tribunal, oídos los Presi-
dentes de Sala respectivos (art. 261).
Como se ve, una cuestión decisiva del funcionamiento de los tribu-
nales queda en manos de los Presidentes, a diferencia de la situación
actual en que la LOPJ da protagonismo a los colectivos de jueces y ma-
gistrados a través de sus Juntas correspondientes.
A los Presidentes corresponde también resolver las cuestiones que
surjan en la aplicación de las normas de reparto, si bien el Antepro-
yecto distingue entre el Presidente del TPI, a quien corresponde «velar
por el correcto reparto de los asuntos» (una especie de supervisión de
la labor de los Presidentes de Sala, que no tiene correspondencia en la
regulación actual) y los Presidentes de Sala, a quienes se les atribuye la
«supervisión del reparto de asuntos», lo que se asemeja más a la labor
actual de los Decanos.

2. La unificación de criterios

En la actualidad se vienen realizando reuniones de unificación de

criterios, tanto en el ámbito de la justicia unipersonal, por medio de las
Juntas sectoriales de jueces, como por medio de las reuniones de ma-
gistrados en las Audiencias Provinciales.
Pero nótese que en ambos casos se apunta sin más la existencia
de estas reuniones y no hay mayor regulación: según la actual LOPJ
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y el Reglamento 1/2000 de los órganos de gobierno de los Tribuna-

les, art. 57, los Presidentes de las Audiencias Provinciales podrán con-
vocar, bajo su presidencia, a los Magistrados de éstas, para la unifica-
ción de criterios y coordinación de prácticas procesales (art. 264 LOPJ),
así como para aquellas otras cuestiones sobre las que decida recabar su
parecer, por su propia iniciativa o a solicitud de al menos una tercera
parte de los Magistrados de la Audiencia.
En el ámbito de la justicia unipersonal, señala el art. 62 del citado
Reglamento: Los Jueces de cada orden jurisdiccional podrán reunirse en
Junta, bajo la presidencia del Decano, para proponer las normas de re-
parto entre los mismos, unificar criterios y prácticas y para tratar asun-
tos comunes o sobre los que estimaren conveniente elevar exposición
a la Sala de Gobierno correspondiente o al Consejo General del Poder
Judicial por conducto del Presidente del Tribunal Superior de Justicia,
o cuando aquél les solicitare informe. Y el art. 65 establece como una
de las funciones de las juntas sectoriales tratar de unificar criterios en
cuestiones jurídicas comunes o generales, con estricto respeto a la in-
dependencia judicial de cada uno de sus miembros en materias jurisdic-
cionales.
Y dispone como otra función de las Juntas sectoriales unificar prác-
ticas y criterios de actuación en los aspectos de organización de la ofi-
cina judicial o de realización material de los actos procesales. Los acuer-
dos […] serán vinculantes para todos los Jueces afectados, en tanto se
refieran al gobierno de los Juzgados, sin que en modo alguno puedan
condicionar el ejercicio de la jurisdicción.
Como vemos en la regulación actual, y desde luego en la práctica
actual, se tiene en máxima consideración la independencia judicial y el
criterio de cada Juez o Tribunal en materia jurisdiccional y sólo son vin-
culantes en su caso las cuestiones orgánicas. La actual regulación es
parca y apunta a la unificación de criterios como un objetivo deseable,
asumiendo conscientemente que en esta disyuntiva entre seguridad ju-
rídica e independencia judicial, debe prevalecer ésta última.
Ahora veremos cómo regula esta cuestión el Anteproyecto. Como
se ve, el tono es bien distinto, fundamentalmente por la consideración
de los acuerdos adoptados como vinculantes (en materia jurisdiccional)
y por la vinculación al propio precedente. Prevalece la seguridad jurí-
dica como objetivo prioritario.

Artículo 164. Pleno jurisdiccional para unificación de criterios

1. En los casos en que los Jueces de una Sala de Tribunal Provin-
cial de Instancia, Tribunal Superior de Justicia o Audiencia Nacional
sostuvieren en sus resoluciones diversidad de criterios interpretativos
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en la aplicación de la ley en asuntos sustancialmente iguales, podrá

el Presidente de la Sala respectiva convocar Pleno jurisdiccional para
que conozca de uno o varios de dichos asuntos al objeto de unificar
el criterio.
2. Formarán parte de este Pleno todos los Jueces de la Sala
correspondiente que por reparto conozcan de la materia en la que la
discrepancia se hubiera puesto de manifiesto.
3. Los Jueces aplicarán la ley conforme a la interpretación que re-
sulte de la resolución o resoluciones dictadas por el Pleno jurisdiccio-
nal de su respectiva Sala, salvo que sean revocadas en virtud de re-
curso o entren en manifiesta contradicción con la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo, en cuyo caso deberán plantear cuestión jurispru-
dencial previa conforme a lo previsto en esta Ley.

A continuación, por su interés, reproduzco lo que dice el informe

del CGPJ sobre este punto, en el que se muestra bastante crítico:
Algún sector de la doctrina ha mantenido que los Plenos jurisdic-
cionales vinculantes no son la vía adecuada para lograr la unidad de
respuesta judicial, por cuanto que, a priori, su carácter vinculante po-
dría ser considerado como un obstáculo a la independencia judicial,
ya que la sumisión del Juez tan solo es a la Ley y a su interpretación
uniforme efectuada tanto por el TC como por el TS, de manera que,
sostiene, que la seguridad jurídica debería obtenerse a través de los
recursos, de modo especial, mediante la casación. Sin embargo, ese
riesgo para la independencia judicial se desvanece si, manteniendo
la vinculación de la decisión mayoritaria, se permite al Juez apartarse
del criterio general, siempre que motive ese apartamiento o discre-
pancia; lo que el precepto analizado debería recoger de modo claro,
ya que solo permite a los Jueces desvincularse del criterio interpreta-
tivo del Pleno jurisdiccional de su respectiva Sala, cuando el mismo
haya sido revocado en un recurso o entre en manifiesta contradicción
con la Jurisprudencia del TS, en cuyo caso, se dice, deberá plantear la
cuestión jurisprudencial previa conforme a lo previsto en la Ley pro-
yectada. Este último inciso que no estaba en la Propuesta de texto
articulado de la LOPJ elaborado por la Comisión Institucional, parece
desconocer que el artículo 33 del Anteproyecto no contempla entre
los motivos de cuestión jurisprudencial previa este del artículo 164.3.
En consecuencia, de mantenerse el carácter vinculante de los Ple-
nos para la unificación de criterios sería necesario prever la posibili-
dad del apartamiento del criterio mayoritario siempre que se motive
de manera suficiente, quedando así salvaguardada la independencia
judicial.
45. Por otra parte, se considera que debería establecerse, al
modo como se prevé actualmente para la convocatoria de los plenos
no jurisdiccionales (artículo 264.1 LOPJ) o de las Juntas de Jueces (ar-
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tículo 169 LOPJ), la posibilidad de que estos plenos jurisdiccionales

vinculantes pudieran convocarse también a petición de un determi-
nado número de Jueces.

Como vemos, el Anteproyecto de ley tiene como objetivo priorita-

rio la seguridad jurídica, lo que ya hemos apuntado que es en sí un ob-
jetivo loable, pues la diversidad de respuestas jurídicas en situaciones
semejantes, resulta claramente disfuncional, supone un desconcierto
considerable para el ciudadano afectado y perjudica notablemente la
percepción de la administración de justicia por parte de la sociedad en
general.
Además, con esta regulación, se garantiza la seguridad jurídica de
manera transversal de acuerdo con la nueva estructura, pues los Plenos
de cada Sala unificarán criterios de jueces de unidades judiciales y de
secciones colegiadas.
Por lo tanto, aun admitiendo que la finalidad última es positiva, no
puede admitirse el modo en que está regulada, puesto que se afecta
sin duda a la independencia judicial. En mi opinión deben establecerse
mecanismos de unificación de criterios que respeten al máximo y fo-
menten la discusión jurídica entre iguales y que admitan la disidencia
debidamente justificada.
Para concluir este apartado reproduciremos un fragmento de
la STC, Constitucional sección 1 del 19 de marzo de 2012 (ROJ:
STC 37/2012), en el que se analiza la independencia judicial en la apli-
cación del derecho y la capacidad de los órganos judiciales de discrepar
de los órganos superiores, guiados por la sujeción única a la ley, y con-
templando como excepcional la vinculación a la doctrina fijada (de ma-
nera vinculante) en el recurso de casación en interés de ley por el Tribu-
nal Supremo.
La independencia del poder judicial, que se predica de todos y
cada uno de los Jueces y Magistrados en cuanto ejercen la función
jurisdiccional, implica que, en el ejercicio de esta función, están suje-
tos única y exclusivamente al imperio de la ley, lo que significa que no
están ligados a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro
poder público, singularmente del legislativo y del ejecutivo. E incluso
que los órganos judiciales de grado inferior no están necesariamente
vinculados por la doctrina de los Tribunales superiores en grado, ni
aun siquiera por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con la excep-
ción, de la que seguidamente nos ocuparemos, de la doctrina sen-
tada en los recursos de casación en interés de ley; todo ello sin per-
juicio de hacer notar que toda jurisprudencia del Tribunal Supremo,
órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto
en materia de garantías constitucionales (art. 123.1 CE), comple-
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menta el ordenamiento jurídico, conforme señala el art. 1.6 del Có-

digo civil, y tiene, por ello, vocación de ser observada por los Jueces
y Tribunales inferiores, en los términos que después se expresan, a lo
que ha de añadirse que la infracción de la jurisprudencia constituye
motivo de casación en todos los órdenes jurisdiccionales.

Conforme a lo expuesto, la independencia judicial (art. 117.1 CE)

permite que los órganos judiciales inferiores en grado discrepen, me-
diante un razonamiento fundado en Derecho, del criterio sostenido por
Tribunales superiores e incluso de la jurisprudencia sentada por el Tribu-
nal Supremo (art. 1.6 CC), si fuere el caso, sin que con ello se vulnere
el principio de igualdad en aplicación de la ley, al tratarse de órganos
judiciales diferentes (SSTC 160/1993, de 17 de mayo, FJ 2; 165/1999,
de 27 de septiembre, FJ 6; y 87/2008, de 21 de julio, FJ 5, por todas), y
tampoco el derecho a la tutela judicial efectiva, con la excepción, justa-
mente, del supuesto de la doctrina legal que establezca el Tribunal Su-
premo al resolver el recurso de casación en interés de ley, precisamente
por los efectos vinculantes que tiene para los órganos judiciales infe-
riores en grado, supuesto excepcional en que estos órganos judiciales
quedan vinculados a la «doctrina legal correctora» que fije el Tribunal
Supremo.

3. La inspección de los tribunales

En materia de inspección, el art. 289 establece que los Presidentes

de los Tribunales Provinciales de Instancia dirigen la inspección ordina-
ria y vigilan el funcionamiento de las Salas y Secciones de sus Tribuna-
les. 2. Los Presidentes de Sala y Sección de los mencionados Tribuna-
les ejercerán la inspección ordinaria en su respectivo ámbito y aquellas
otras funciones de carácter administrativo que les encomienden los Pre-
sidentes de sus Tribunales o el Consejo General del Poder Judicial.
Hasta aquí una regulación semejante a la actual, en la que los Presi-
dentes realizan las labores de inspección de sus órganos. Pero la nueva
regulación vuelve a caer en la tentación «controladora». El art. 292,2.º
introduce una mención inquietante, que ha sido criticada por el propio
Consejo en su informe:

1. La inspección comprenderá el examen de cuanto resulte nece-

sario para conocer el funcionamiento del Tribunal y el cumplimiento
de los deberes del personal judicial, atendiendo especialmente a las
exigencias de una pronta y eficaz tramitación y resolución de todos
los asuntos.
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2. El ejercicio de la función jurisdiccional, no podrá ser objeto de

aprobación, censura o corrección por el Servicio de Inspección, sin
perjuicio de las consecuencias disciplinarias que pudieran derivarse.

Nos preguntamos si los Presidentes en su labor ordinaria de inspec-

ción (que por la proximidad puede ser más detallada que la que hace el
propio Servicio de Inspección), podrían favorecer que se iniciaran con-
secuencias disciplinarias por actuaciones jurisdiccionales. El informe del
CGPJ aconseja la supresión de este inciso, pues dice que «este último
añadido resulta innecesario. En efecto, si el Juez, con ocasión del ejerci-
cio de su función jurisdiccional, incurre en algún comportamiento me-
recedor de corrección disciplinaria, obviamente tendrá que hacer frente
a las consecuencias que de ello pudieran derivarse».
El matiz está, en mi opinión, en la excepcionalidad de la actuación
disciplinaria por actuaciones jurisdiccionales, sin negar que tal posibili-
dad exista. Pero si el precepto lo sitúa en el contexto de la actuación ins-
pectora, ofrece una idea de generalidad de supervisión sobre la actua-
ción jurisdiccional que sería contradictoria con lo regulado en el mismo
precepto y podría dar lugar a actuaciones o injerencias que nuevamente
inciden en la tesis del afán de control que venimos sosteniendo.

4. La instrucción colegiada

El art. 120,3.º del Anteproyecto dispone:

En las Salas de lo Penal de los Tribunales Provinciales de Instancia
la instrucción de los procedimientos por delito corresponderá a una
Unidad judicial o, excepcionalmente, a una Sección colegiada.
Se podrá atribuir la instrucción a una Sección colegiada cuando
concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Extraordinario volumen de la causa.
b) Extraordinaria complejidad técnica, apreciada en virtud de las
características concurrentes en la causa o de la naturaleza del
delito, en particular, cuando se trate de los delitos de estafa,
administración desleal, apropiación indebida cuando se pu-
diera apreciar la concurrencia de alguna circunstancia del ar-
tículo 250 del Código Penal, insolvencias punibles, maqui-
nación para alterar el precio de las cosas, delitos relativos a
la propiedad intelectual en los que hubiera sido apreciada la
concurrencia de alguna circunstancia del artículo 271 del Có-
digo penal, delitos relativos a la propiedad industrial en los
que hubiera sido apreciada la concurrencia de alguna de las
circunstancias del artículo 276 del Código penal, delitos rela-
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tivos al mercado y a los consumidores, delitos de corrupción

en los negocios, delitos societarios, delitos de receptación del
artículo 298.2 del Código Penal, delitos de blanqueo, delitos
contra los derechos de los trabajadores, delitos contra la Ha-
cienda Pública y la Seguridad Social, delitos contra la ordena-
ción del territorio y el urbanismo, delitos contra los recursos
naturales y el medio ambiente, delitos contra la Administra-
ción pública, delitos tipificados en la Ley Orgánica 12/1995,
de 12 de diciembre, de represión del contrabando y delitos
tipificados en la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre fi-
nanciación de los partidos políticos.
c) Elevado número de personas imputadas.
d) Dificultades derivadas de la excesiva duración de la instrucción
e) Cuando, aun no concurriendo el carácter excepcional de las
circunstancias mencionadas en los apartados precedentes, de
la valoración conjunta de todas ellas haga aconsejable la ins-
trucción colegiada.

La decisión de atribuir la instrucción a una Sección colegiada corres-

ponderá, de oficio o a instancia del Juez instructor, a la Sala de Asuntos
Generales del respectivo Tribunal, y podrá adoptarse al inicio del pro-
cedimiento o posteriormente en el momento en que concurran las cir-
cunstancias legalmente previstas.
Y conviene advertir, y por eso destaco este punto entre las funcio-
nes de los Presidentes, que según el art. 135 la Sala de Asuntos Gene-
rales del TPI se constituirá para cada asunto que deba conocer y estará
compuesta por su Presidente, los Presidentes de Sala y el Juez más an-
tiguo y el más moderno de cada una de ellas o por quienes les sustitu-
yan por su orden.
El informe del CGPJ sobre el Anteproyecto es muy crítico en este
punto. Parte de la referencia de la Exposición de Motivos a las razones
de esta modificación:
se pretende con ello la consecución de tres objetivos; en primer lugar,
elevar el umbral de garantías en el procedimiento, pues las decisiones
más importantes que afecten a los derechos de los investigados serán
adoptadas colegiadamente. En segundo lugar, se diluye la presión
que pudiera existir sobre la figura del Juez único garante de la ins-
trucción favoreciendo la corresponsabilidad en materia tan grave y en
tercer lugar, se promueve la agilización del proceso.

Destacaremos alguna de las reflexiones críticas del informe:

La agilidad que debe presidir la instrucción criminal se compagina
mal con un sistema de colegio, que hará necesaria la presencia de, al
menos, tres jueces para realizar todas las diligencias de instrucción y
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para adoptar las resoluciones, previa su deliberación. El sistema cole-

gial por su propia naturaleza es, en principio, más lento, por lo que
no parece que sea idóneo para lograr una instrucción más rápida.
Es impensable que la instrucción colegiada pueda equipararse a un
equipo de investigación, en el que cada uno de los miembros del Tri-
bunal se encargue principalmente de un aspecto de la investigación,
que solo podría tener lugar con una organización jerarquizada, que
choca frontalmente con las garantías del artículo 117 CE. Al no esta-
blecerse ninguna regla especial de actuación de la Sección colegiada
de instrucción (salvo en relación con las funciones de guardia en los
procedimientos ante la AN), debería existir un Juez Ponente, que se
encargaría del despacho ordinario y el cuidado de la tramitación y
quien propondría las resoluciones a adoptar. Además existe la posibi-
lidad de la opinión discrepante, con el consiguiente voto particular, lo
que puede provocar una imagen negativa para la adecuada instruc-
ción y una desconfianza en la Administración de justicia, sobre todo
cuando se trata de una medida cautelar o de una medida limitativa
de derecho fundamental, lo que no es bueno para la función instruc-
tora ni para el procedimiento penal.
Frente al alegado objetivo del refuerzo de las garantías, debe se-
ñalarse que en la actualidad, las garantías de la instrucción quedan
suficientemente salvaguardadas a través del sistema de recursos, pu-
diendo someter las decisiones del juez instructor a la revisión de un
órgano colegiado. Si de lo que se trata es de reforzar la imparcialidad
del Juez que adopta una medida limitativa de algún derecho funda-
mental o una medida cautelar, especialmente personal, el modelo
a seguir es el instaurado en la mayoría de los países de nuestro en-
torno, en el que se atribuye la instrucción a un órgano —general-
mente el Ministerio Fiscal— y las decisiones sobre aquellas medidas a
otro, el llamado Juez de garantías, que se presenta como un juez no
predeterminado por la labor de instrucción, que es realizada por un
tercero. Con la instrucción colegiada, la actividad de instrucción y las
decisiones que afectan a los derechos fundamentales se atribuyen al
mismo órgano.
32. Tampoco el reparto de responsabilidades puede fundar la co-
legiación del órgano instructor. Lo que subyace es una desconfianza
ante el Juez de instrucción en relación con la entidad que pueda te-
ner un determinado asunto, sospechando que la investigación y las
resoluciones puedan venir determinadas por la presión ante la rele-
vancia del asunto. Tal temor no viene respaldado por datos objetivos
ni por los casos de instrucciones especialmente relevantes que han
existido o existen actualmente. La salvaguarda de la imparcialidad de
los Jueces a través de su independencia queda asegurada por la vía
de la posibilidad de amparo ante el CGPJ para el caso de que el Juez
fuera perturbado o inquietado, así como con el principio de la res-
ponsabilidad judicial.

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La posibilidad de cambiar el órgano judicial de instrucción una

vez empezada la misma supone una clara infracción del derecho al
juez predeterminado por la ley, así como del principio de inamovi-
lidad judicial, más cuando ello se puede hacer de oficio por la Sala
de Asuntos Generales, por cuanto que se produce un cambio del
órgano judicial, pese a no modificar su competencia objetiva, fun-
cional y territorial, Es destacable que el Anteproyecto ni siquiera
establece la obligación de que el Juez instructor que venía cono-
ciendo del asunto haya de formar parte de la Sección colegiada de
Instrucción (como, por el contrario, sí lo hace en el supuesto del ar-
tículo 19). Además, la modificación del órgano de instrucción de
instancia, puede suponer una modificación del órgano de apela-
ción.

Sólo cabe recordar, como reflexión final de este apartado, que el

art. 24.2 CE señala que «todos tienen derecho al Juez ordinario prede-
terminado por la Ley». Como dicen las SSTC 47/1983, de 31 de mayo,
y 101/1984, de 18 de noviembre, el interés directo protegido por el de-
recho al Juez predeterminado es precisamente «la garantía de la inde-
pendencia e imparcialidad de los jueces».
Este derecho requiere, según ha dicho la STC 148/1987, de 28 de
septiembre, que «el órgano judicial llamado a conocer del proceso
haya sido creado previamente por la norma, que esté investido de ju-
risdicción y competencia antes del hecho que motive su actuación y,
finalmente, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarle
de órgano especial o excepcional (SSTC 47/1983, de 31 de mayo, y
23/1986, de 14 de febrero)».
La nueva regulación, en cuanto faculta a los Presidentes a través de
la Sala de Asuntos Generales a atribuir la instrucción a una sección co-
legiada, incluso durante la instrucción ya comenzada, y sin respetar si-
quiera la presencia del Juez Instructor inicial, puede vulnerar este prin-
cipio básico de nuestro sistema de justicia.

5. Cambios en la composición de los tribunales. Presidencia

La actual redacción del art. 198 de la LOPJ establece en este punto

que la composición de las Secciones se determinará por el Presidente
según los criterios aprobados anualmente por la Sala de Gobierno, a
propuesta de aquél.
A continuación señala que las secciones serán presididas por el Pre-
sidente de la Sala, por el Presidente de la Sección o en su defecto por
el magistrado más antiguo de los que la integren.
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Esta manera de regular la composición de las secciones nos sitúa en

un escenario de estabilidad, en el que el Presidente decide presidir una
sección, pero en el marco de la aprobación anual en Sala de Gobierno
de la composición de las secciones, lo que nos remite al art. 152.2.º de
la LOPJ. Es a las Salas de Gobierno a quienes corresponde establecer
anualmente, con criterios objetivos, los turnos precisos para la compo-
sición y funcionamiento de las Salas y Secciones del Tribunal y las Au-
diencias del territorio.
Por el contrario, la nueva regulación que introduce el Anteproyec-
tos nos sitúa en un escenario de contingencia. En el art. 162.2 se dice
que siempre que lo estimare oportuno, el Presidente de la Sala podrá
presidir cualquiera de sus Secciones, lo que será notificado previamente
a las partes.
Y más adelante en el art. 163.2 dice: El Presidente de un Tribunal
podrá presidir cualquiera de sus Salas o Secciones cuando así lo esti-
mare oportuno.
Esta mención a «cuando el Presidente lo estimare oportuno» sin
relación alguna con el contexto de la aprobación anual de la composi-
ción de las secciones por Sala de Gobierno es la que resulta inquietante
o preocupante. Y podría afectar también al juez ordinario predetermi-
nado por la ley.
Desde otro punto de vista no parece razonable que el Anteproyecto
establezca como criterio preferente para cubrir las plazas en cada orden
jurisdiccional, la condición de especialista en esa materia, y después el
presidente del TPI pueda presidir cualquiera de sus Salas, con indepen-
dencia de si posee o no dicha especialidad.

6. Reordenación dentro del TPI

Partimos de la consideración general prevista en el art. 278 del An-

teproyecto de que corresponde al Presidente del TPI «cuidar de la com-
posición de las Salas, Secciones y Unidades Judiciales». Este precepto
sitúa al Presidente del TPI como partícipe de las decisiones de reorde-
nación interna de los tribunales, que están previstas en la nueva regu-
lación.
Hay varios preceptos que se refieren a estas posibilidades de reor-
denación interna:
Artículo 373. Reordenación interna
1. En las diferentes Salas de los Tribunales Provinciales de Instan-
cia, el Consejo General del Poder Judicial, a propuesta de la Sala de
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Gobierno respectiva, podrá proceder a la reordenación de los efecti-

vos judiciales entre las Unidades Judiciales y las Secciones colegiadas
siempre que como consecuencia de la desigual entrada de asuntos o
de una reforma legislativa se haya producido una alteración significa-
tiva del reparto de las cargas de trabajo jurisdiccional entre las Unida-
des Judiciales y las Secciones colegiadas.
2. La reordenación de los efectivos judiciales en las Salas de los
Tribunales Provinciales de Instancia se realizará con respeto al princi-
pio de voluntariedad y en su defecto por orden de escalafón inverso.
Artículo 374. Cambios de destino
La Sala de Gobierno, a propuesta del Presidente de la Sala del Tri-
bunal Provincial de Instancia, podrá autorizar por razones de servi-
cio, con ocasión de vacante, los cambios de destino entre Secciones
de los Jueces, con respeto a los mismos principios recogidos en el ar-
tículo anterior.
Artículo 19. Solicitud de conocimiento colegiado cuando exista
perturbación
Si la perturbación de la independencia afectare a un Juez ac-
tuando unipersonalmente, éste podrá solicitar de la correspondiente
Sala de Gobierno que formen sala con él otros dos Jueces del mismo
Tribunal, a los efectos de tramitar y resolver el asunto de que se trate,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.

Como apuntábamos al principio de estas líneas, la estructura del

TPI tiene la gran ventaja de la flexibilidad (el reparto provincial de asun-
tos favorecerá el adecuado equilibrio de las cargas de trabajo, las posi-
bilidades de sustitución se incrementan), puede tener una de sus mayo-
res dificultades en la afectación o en el riesgo de la inamovilidad de los
jueces. El problema es que todas estas posibilidades pueden afectar al
principio de inamovilidad judicial.
Resulta oportuna la cita de la STC 101/1984, de 8 de noviembre
(FJ 4):
La predeterminación legal del Juez significa que la Ley, con generali-
dad y con anterioridad al caso, ha de contener los criterios de deter-
minación competencial cuya aplicación a cada supuesto litigioso per-
mita determinar cuál es el Juzgado o Tribunal llamado a conocer del
caso [...]. La interpretación sistemática entre el art. 24.2 y el 117.3,
ambos de la Constitución, pone de manifiesto que la garantía de la
independencia e imparcialidad de los Jueces [...] radica en la Ley. La
generalidad de los criterios legales garantiza la inexistencia de Jueces
ad hoc; la anterioridad de tales criterios respecto al planteamiento
procesal del litigio garantiza que una vez determinado en concreto el
Juez de un caso en virtud de la aplicación de los criterios competen-
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ciales contenidos en las Leyes, el Juez del caso no podrá ser despo-
seído de su conocimiento en virtud de decisiones tomadas por órga-
nos gubernativos.

Pues bien, en este punto la regulación del Anteproyecto es más cui-

dadosa y contempla las posibilidades de reordenación dentro de las
competencias de la Sala de Gobierno, estableciendo criterios de vo-
luntariedad o escalafón inverso para su decisión, y como algo que no
puede plantearse de cara a asuntos concretos, sino como forma de or-
ganización anual de la composición de las Salas.
En este punto el informe del Consejo General del Poder Judicial
tiene una opinión más favorable:
Para conjurar estos peligros, el Anteproyecto se aparta, a nuestro
juicio con acierto, de la línea seguida por el Proyecto de reforma de la
LO para la creación de los Tribunales de instancia, que establecía una
adscripción funcional de los Jueces dentro de cada Sección; lo que tan-
tas críticas había suscitado por entender que con ello quedaba afec-
tado el principio de inamovilidad judicial (en este sentido informó este
CGPJ). Distingue entre jueces de las Unidades judiciales y Jueces de las
Secciones colegiadas. Se fijan unas normas para la provisión de las pla-
zas de Jueces en las secciones colegiadas (artículo 370) y otras cuando
se trata de plazas de Jueces en las Unidades judiciales (artículo 371).
De manera que dentro del TPI unos jueces tendrán como destino
las unidades judiciales y otros, las Secciones colegiadas, que consi-
deramos no tienen por qué ser permanentes. Las Salas de Gobierno
anualmente, con criterios objetivos, establecerán los turnos precisos
para el composición y el funcionamiento de las Unidades y Secciones
de las Sala de los TPI (artículo 261.2.c); como así sucede en la actua-
lidad en relación con la Audiencia Provincial, siendo la competencia
del Presidente de ésta (artículo 198 LOPJ). Con carácter previo, debe
señalarse la conveniencia de que el Presidente del TPI sea oído en la
fijación de esos criterios, sugiriéndose se recoja así en el texto.

Lo que no es admisible, desde el punto de vista de la vulneración

del principio de inamovilidad al que nos estamos refiriendo, es la posi-
bilidad de que se conforme una Sección colegiada cuando un Juez uni-
personal se sienta perturbado. Aunque el Anteproyecto pretende remi-
tir esta posibilidad a la misma competencia de las normas de reparto y
composición de las Salas que se organizan anualmente, lo normal será
que las normas de reparto anual no puedan prever esta situación, sino
que la misma se plantee en el curso de un proceso concreto. El pre-
cepto vuelve a colocarnos en una situación de contingencia y de posi-
ble afectación al derecho al juez predeterminado por la ley, lo que no
es admisible.
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El informe del CGPJ es en este punto muy crítico y aconseja la su-

presión del precepto:
Por tanto y a la vista de las consideraciones que se han expuesto
en este Informe, este Consejo considera que debiera procederse a
la supresión de este precepto. Es más, a lo antedicho cabe añadir
que, desde el punto de vista meramente procesal, un miembro de la
Carrera Judicial que se ve necesitado de que se integren en el órgano
del que es titular nuevos miembros de la Carrera Judicial supone ya,
además de una alteración subjetiva del juez natural, una muestra de
pérdida de la imparcialidad que habilita para seguir conociendo el
asunto.

VI. A modo de conclusión

Después de analizar la figura de los Presidentes en la nueva regu-

lación, la idea central que apuntaba al inicio de esta ponencia se re-
fuerza. Los Presidentes, tanto del propio Tribunal como de las Salas que
lo componen, participan de la naturaleza de la propia estructura en la
que se insertan. Las luces y las sombras de la labor que desempeñan se
deben precisamente a las características del nuevo Tribunal.
He destacado en varios puntos de este texto los riesgos de un exce-
sivo control hacia los jueces y magistrados que componen el nuevo TPI.
No cabe ninguna duda de que la mayor flexibilidad en el reparto pro-
vincial de asuntos, la reordenación de la composición de las secciones
o el establecimiento de criterios unificados, son objetivos muy loables
desde la perspectiva de la eficacia de un nuevo modelo, pero no por
ello debe permitirse que principios fundamentales de nuestro estado
de derecho como la independencia judicial o el derecho al juez ordina-
rio predeterminado por la ley queden afectados o limitados.
Terminaremos estas líneas con una referencia a las palabras de
quien fue Vicepresidente del Tribunal Constitucional, José Gabaldón
López, que me permiten concretar el riesgo que he tratado de exponer
a lo largo de este trabajo:
Fracasaron los jueces en sus diversas actitudes de defensa de la
autonomía del Consejo y así se han desenvuelto en su vida profesio-
nal durante los veintiséis años siguientes que, por otra parte, inte-
gran un período de constantes modificaciones de la propia ley hasta
el proyecto actual […]. A partir del cambio legal de 1986 los jueces
españoles han visto descender su régimen desde la garantía de un
Poder Judicial independiente hasta la burocratización de la carrera,
desde el juez independiente al juez funcionario del Servicio Público
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de la Administración de Justicia. Y han oído repetir la frase del «ser-

vicio público de la Justicia» que, además de constituir un absoluto
error teórico, ha sido capaz de hacer olvidar a algunos el concepto
del juez ejerciendo libre e imparcialmente ese poder del Estado y no
el del funcionario sometido al principio de dependencia jerárquica;
cuestión que olvidan quienes defienden puntos de vista más cercanos
a un sindicalismo burocrático que a los puntos clave de la indepen-
dencia.2

2 José Gabaldón López, «El autogobierno judicial, ¿es posible?», Revista del Poder

Judicial. 2013.

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© Universidad de Deusto
Aspectos positivos y negativos
del Tribunal provincial de instancia
en la investigación y enjuiciamiento
de la corrupción en el ámbito público

Carmen Adán del Río

Fiscal Jefe. Fiscalía Provincial de Bizkaia

I. Introducción

De la Exposición de Motivos: «Esta nueva LOPJ, no solo contiene

una reforma de carácter global sino estructural, en la que se propone
un cambio radical del modelo de la organización de la Justicia española
para acomodarla a las necesidades del siglo XXI».
En los últimos años, ha de reconocerse el interés de nuestros go-
bernantes en convencer y demostrar a los ciudadanos que, más allá de
esfuerzos propios de épocas electorales, existe una verdadera intención
tanto de investigar adecuadamente los delitos asociados a la corrup-
ción como de procurar un enjuiciamiento de los mismos en tiempos ra-
zonables, acabando con la frustración propia de largos procesos inaca-
bables en los que la responsabilidad va diluyéndose o cuando menos,
deformándose.
Fruto de estos esfuerzos son los sucesivos intentos de modificación
de la norma procesal penal, y en igual o mayor medida, lo es este An-
teproyecto de intento de modernización y mejora de la justicia (y en lo
que concierne a estas jornadas, de la justicia penal).
Es evidente que no debemos confundir los problemas de corrup-
ción existentes, cuyas causas son diversas y complejas, con el hecho
de que la estructura encargada de combatirla funcione adecuada-
mente. Confusión a evitar, puesto que como es sabido, la corrupción
en el ámbito público debe ser atacada desde la estructura de la Ad-
ministración de justicia, sino desde la propia estructura administrativa
donde se produce, sin descartar el necesario fortalecimiento de prin-
cipios, que, convertidos en normas de actuación, permitan su erradi-
cación.
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Es cierto también que más allá de cifras o estadísticas, percibimos

ahora el problema con mayor claridad, por una mayor difusión en los
medios de comunicación, concienciados de la necesidad de sacarlo a la
luz; pero ello no debe alejarnos de la idea de que el auténtico caldo de
cultivo de estos delitos se encuentra, primero y fundamentalmente, en
la falta de un rechazo social suficiente a la figura del conseguidor, del
que permite y facilita prescindir de los procedimientos, saltar las reglas
de concurrencia y competencia en la contratación pública, pero posi-
blemente en la misma medida, en la aceptación generalizada de que
el no cumplimiento de trámites, el no respeto de las formas y proce-
dimientos administrativos, no tiene consecuencias. Y en este segundo
aspecto es donde debiéramos plantearnos desde la Administración de
justicia si la actuación es la adecuada.
Independientemente de una cierta permisividad generalizada, en
mi opinión, la estructura de la Administración de justicia ha devenido
incapaz para responder a estos fenómenos delictivos, incluso en sus
formas más groseras, con lo que, en cierto modo se ha contribuido,
desde nuestro ámbito, a alimentar los fenómenos de corrupción por
falta de aplicación de penas que ejerzan un efecto de prevención ge-
neral y especial. (Ello a pesar de que la mayor parte de las penas pre-
vistas para estos delitos, no son especialmente significativas por su gra-
vedad). El convencimiento de que existe una jurisdicción contencioso
administrativa que puede dar respuesta al caso, ha llevado a la utiliza-
ción del principio de ultima ratio del Derecho penal, para excluir de la
justicia penal, actuaciones de fraude en la contratación administrativa,
que jamás pueden ser cuestionadas ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, dejando huecos de intolerable impunidad. Ni el ciuda-
dano puede conocer con carácter general, ni el posible interesado en
una adjudicación, perjudicado por el concreto delito, cuenta con op-
ciones para cuestionar las amplísimas facultades del órgano adminis-
trativo que la concede (ciertas en la mayor parte de las ocasiones, pero,
incluso en los casos en que son menores, son facultades sobre las que
el ciudadano medio tiene una percepción de privilegio, inmunidad o in-
violabilidad alejada de la que el Derecho procesal confiere)1. Si a ello
añadimos, que al ciudadano no le interesa colocarse en una situación
incómoda respecto a esa Administración que en otro momento puede
beneficiarle con un contrato público, o que en los casos que finalmente
llegan a los juzgados, la falta de especialización, el exceso de asuntos

1 Gómez Colomer, J.L.: «Altos Funcionarios y protección procesal penal (Un intento

de aclaración)», en Jornadas sobre Derecho Administrativo y Derecho Penal. Estudios ju-

rídicos del Ministerio Fiscal. Madrid, 1998.

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de muy diferente índole, y la jurisprudencia restrictiva propia de la ju-

risdicción penal, genera archivos generalizados, no es de extrañar que
situaciones conocidas por todos los que concurren a la oferta pública,
claramente encuadrables en los tipos penales, queden fuera de la Ad-
ministración de justicia, por ser consideradas simples cuestiones de ac-
tuación discrecional. Resulta ilustrativo al respecto el comentario de
González Cussac, sobre la cuestión: «… tal es el grado de discrecio-
nalidad en el Derecho Administrativo, que los propios tribunales de lo
contencioso-administrativo muestran ciertos reparos a ejercer su labor
de control sobre actuaciones administrativas. Si los jueces especialistas
encuentran dificultades, qué decir de los jueces penales inmersos en un
terreno sumamente complejo».
Admito pues de partida que la estructura actual de nuestra Admi-
nistración no responde adecuadamente a los fenómenos de delincuen-
cia asociada a la corrupción. Por tanto entiendo como positivo que se
intenten cambios que, modernizando la estructura, permitan paliar el
problema. La cuestión es si la estructura que el Anteproyecto al que nos
referimos ofrece, tiene los pilares suficientemente firmes para ello.
Desde que la Comisión institucional creada por el Consejo de Mi-
nistros, comenzó, aproximadamente sobre el año 2009, la elaboración
de un informe sobre la reforma de la planta judicial, hemos recibido da-
tos y noticias sobre el objeto de estas jornadas, que, hemos de recono-
cer, terminan por influir en la percepción inicial de este Anteproyecto.
Esta percepción, incluso la opinión que se puede alcanzar con un estu-
dio más detallado, también se ve influida, por reformas paralelas, muy
en concreto la modificación del sistema procesal penal, del cual el pro-
yecto de Código Procesal Penal, que se trató en las jornadas del año
pasado, fue claro exponente.
Me interesa remarcar que ese conjunto de anuncios, proyectos y
falta de resultados, parecen haber llevado a que las mismas asociacio-
nes de juristas hayan experimentado un cambio de posición sobre la
propuesta del texto, que puede parecer sorprendente habida cuenta
las manifestaciones previas. Esta variación, se mencionaba con sorpresa
por Gemma Gallego Sánchez, miembro del CGPJ, ante el incuestiona-
ble dato de que, en las reuniones anuales de los Jueces Decanos, y ci-
taba como ejemplo la del año 2009, estos eran absolutamente favora-
bles a la creación de tribunales de instancia, admitiendo como válida
la sustitución de la estructura actual de juzgados unipersonales, para
favorecer la eficacia y especialización de los órganos judiciales. Y en el
mismo sentido, los Presidentes de Audiencias Provinciales y las asocia-
ciones, mantuvieron similar actitud, hasta la presentación del Antepro-
yecto que seguía tales recomendaciones. Es significativo también, que
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cuando se materializa el texto, las criticas en el ámbito de las asociacio-

nes, que de inicio inciden en no haber sido consultadas para la elabora-
ción, terminan por concluir con cuestionamientos, ya de fondo, contra
la estructura misma que se pretende crear.
Muchas de las críticas posteriores han coincidido en afirmar un
apresuramiento por parte del Gobierno, que no siempre se puede com-
partir. Es bien conocido que varios miembros del Consejo General del
Poder Judicial, emitieron un dictamen disconforme, con mención ex-
presa a «la improvisación del Gobierno» y la prisa por hacer una re-
forma de tal entidad en un momento que consideran de transición
para la justicia. Pero, independientemente de si el recorrido temporal
debe ser mayor, y si las expectativas eran diferentes, no se puede negar
que han existido tanto debates como comisiones de estudio (en 2009
sobre reforma de la planta judicial, Comisiones institucionales creadas
por Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de marzo de 2012 para la
elaboración de propuestas de textos articulados de la LOPJ y del Có-
digo Procesal Penal). Recorrido por tanto que ha existido, y lo que me
parece mas importante, que otros países de nuestro entorno continúan
o ya han realizado, como veremos más adelante.
Hemos de tener en cuenta igualmente, que nos encontramos en un
momento de finalización de legislatura con cambio de titular ministe-
rial, el cual, en sus primeros contactos con los diferentes profesionales
de la Administración de justicia, y en varias comparecencias públicas,
ha señalado la necesidad de más tiempo para abordar reformas estruc-
turales, abogando por la paralización de la reforma de la Ley de Demar-
cación y Planta judicial para, en un debate a más largo plazo, afrontar
una reorganización de los juzgados. En este contexto, las manifestacio-
nes del nuevo Ministro, tanto en la Comisión de Justicia como en me-
dios públicos, son claras en el sentido de reconocer que no es posible
dar la vuelta a la justicia en los meses que quedan de legislatura, aun-
que se propone afrontar algunos de los retos iniciales, entre ellos, quizá
las modificaciones de la LOPJ, el CP y el CPP.
Prescindiendo, pues, del futuro incierto del Anteproyecto, y cen-
trándonos en su estudio, parece haber, en los diversos comentarios y
artículos publicados, un común entendimiento de que el legislador al
proponer este cambio de la Administración de justicia, ha tenido entre
sus objetivos prioritarios, más o menos reconocidos:
— Lograr que el aumento de número de jueces no suponga crea-
ción de nuevos órganos, dado lo costoso de su dotación.
— Facilitar el paso de jueces de unas unidades y secciones a otras
sin grandes problemas.
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— Establecer unos parámetros de jerarquía, que han sido recibidos

de forma muy crítica, por considerar que en ocasiones parecen ir
algo más allá del ámbito de la jerarquía funcional, centrándose
estas criticas en la redacción de los artículos relativos a la supe-
rioridad del CGPJ sobre todos los jueces y la regulación de la ju-
risprudencia vinculante.
Parto, pues, de este objetivo reconocido por el legislador que nos
presenta la nueva estructura, y me centro en tres apartados que pre-
sentan aspectos positivos y negativos, pero adelanto, que algunos de
los positivos son, en mi opinión, de entidad suficiente como para que
no dejen de ser tenidos en cuenta de futuro.

II. La actividad colegiada

Nos encontramos aquí con una de las primeras percepciones que

la realidad del texto destruye. La actividad colegiada parece esencial al
propio término de Tribunal de instancia. Sin embargo, la regla general
de inicio de integración de todos los jueces en el Tribunal de instancia,
lo es con actividad unipersonal, de modo que si no fuera porque des-
pués se establece una posible excepción de colegiación, parecería más
un simple cambio de nombre que un auténtico cambio orgánico (cuya
finalidad principal es, como ya se decía, que los jueces del órgano pue-
dan pasar de una unidad o sección a otra sin mayor problema, o lo
que parece también reseñable, el aumento del número de jueces, sin el
desembolso que supone crear un nuevo órgano).
La regla general de actuación unipersonal se exceptúa en varios ca-
sos, siempre por decisión de la Sala de asuntos generales que actúa
bien porque se lo pide el instructor, bien de oficio. Las causas que lo
permiten son varias: la extraordinaria complejidad de la causa, con un
elenco de delitos, fundamentalmente relacionados con la corrupción o
de fuerte contenido económico y medioambiental, la perturbación del
juez provocada por actuaciones externas, siempre que el juez que se
sienta gravemente inquietado por las criticas recibidas solicite quedar
fuera del asunto, el elevado número de implicados, o dificultades de la
investigación... A las que se une un apartado e) que, como auténtico
cajón de sastre de las anteriores, posibilita la discrecionalidad en la de-
cisión de optar por una sección colegiada.
Este modelo de actividad colegiada, puede cuestionarse en dos as-
pectos importantes.

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a) El texto del Anteproyecto, presenta, a mi modo de ver, el problema,

de no pronunciarse específicamente sobre los supuestos concretos
de colegiación. Lo que hace es trasladar la decisión, a órganos
concretos de esa nueva estructura judicial

El legislador no quiere decidir qué si o qué no debe ser actividad

colegiada. Opta por dejar tal decisión a la Sala de Asuntos generales,
la Sala de Gobierno, al Presidente (o incluso el propio instructor que
lo solicite), en lugar de prefijar procedimientos o supuestos concre-
tos.
De este modo, el resultado es una cierta indefinición del modelo
de tribunal que se quiere, bien por inseguridad sobre la aceptación del
modelo que se pretende o como una suerte de experimento previo
ante posiciones futuras.
Frente a esta indefinición, creo necesario una toma de posición
legal sobre si es necesaria la actividad colegiada en general para las
primeras actividades jurisdiccionales o solo para la fase de enjuicia-
miento, toma de posición que debiera plasmarse con más claridad en
una norma que como esta, sirve de marco general de actuación, y no
dejarse a unas decisiones que puntual y periódicamente puedan to-
marse por órganos cambiantes en su composición. Siendo especial-
mente grave que, aunque de inicio parece existir algún criterio orienta-
tivo para estos órganos que han de tomar la decisión, lo cierto es que
el apartado e), opera como cláusula residual de amplísima discrecio-
nalidad, que si bien es predeterminada por unas reglas previas que se
adopten por mayoría, puede generar sospecha sobre las razones de esa
opción.

b) El Anteproyecto, acogiendo esta regla general de actividad

unipersonal y como excepción la colegiación, aplica el mismo criterio
a la fase de investigación y a la fase de enjuiciamiento

Supongo que sería posible convenir que la actividad colegiada es

algo positivo, opinión derivada no solo de la experiencia propia de Fis-
cal, que trabaja habitualmente en equipo, sino del común entendido
de que la obligación de compartir opiniones y posiciones, y que las
decisiones pasen un tamiz de debate y confrontación, es la fórmula
que permite garantizar una mejor aplicación del derecho y que este se
aproxime realmente a la idea de justicia.
Ahora bien, desde esta premisa, también ha de reconocerse que
pocas cosas son buenas para todo o para todos los momentos. De he-
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cho creo que lo que puede ser bueno para la fase de enjuiciamiento
puede no serlo para la fase de investigación del delito, y que la activi-
dad jurisdiccional colegiada ofrece más problemas en la fase de instruc-
ción que en la de enjuiciamiento.
En todo caso esta cuestión ha sido objeto de un fuerte debate, en
otros países, que en la mayor parte de las ocasiones ha concluido con
modificaciones legales de calado. Siendo como es Francia, uno de los
países en los que la figura del juez de instrucción goza por tradición de
mayor predicamento, es especialmente llamativo lo sucedido, a raíz del
llamado caso Outreau, cuya tramitación y resultado judicial motivo una
comisión parlamentaria en el año 2005 para estudio de «las causas de
las disfunciones de la justicia».
Los hechos objeto de investigación por el juez, tienen su origen en
una denuncia, en el año 2001, de cuatro niños a sus padres por abusos
sexuales durante años, en una localidad del norte de Francia, Outreau.
Tras la detención de los padres, se continuó encarcelando a siete veci-
nos, y otras personas, hasta que en menos de un año, el caso acogió
denuncias de hasta diecisiete niños de las que resultó una imputación
a ochenta adultos, comenzando lo que la Comisión, y el Tribunal sen-
tenciador del primer juicio, calificó de enorme bola de nieve. La acu-
sación solo se formalizó contra diecisiete personas, de los cuales, siete
fueron absueltos en la primera instancia, y posteriormente otros seis.
Quedando, por tanto, de los ochenta implicados, tan solo cuatro como
finalmente condenados. Este resultado, que pudiera plantearse como
indeseable pero posible, porque las pruebas se debilitan o se anulan, se
debió, sin embargo, según conclusiones de la sentencia y de la Comi-
sión, a que lo recopilado en la investigación, de ningún modo debiera
haber permitido que se llegara a ese extremo, con meses o años en pri-
sión preventiva de los implicados, y con el suicidio en la cárcel de uno
de los imputados.
Las conclusiones de la comisión, del informe parlamentario, cues-
tionaron la institución del juez de instrucción, al entender que su ex-
cesivo poder en el procedimiento, le imposibilitaban para mantener vi-
gente la presunción de inocencia.
Es cierto que también se cuestionó el papel de los medios de co-
municación en casos tan específicos, y el excesivo valor que se daba
a la pericial psiquiátrica, pero en lo que afecta a nuestro tema, ha de
traerse a colación, el hecho de que el caso dio lugar a una reforma su-
plementaria del procedimiento penal francés. Reforma legal de 5 de
marzo de 2007, que no solo modifica el régimen de la prisión preven-
tiva, sino que crea polos de instrucción para que el juez de instrucción
actúe colegiadamente.
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Aunque de la ley se deriva la «collégialité de l’instruction», es de-

cir que para cada caso haya un colegio de tres jueces de instrucción
designados, en la práctica, la falta de número suficiente de jueces, y
que no se iba aumentando la plantilla en forma proporcional al vo-
lumen de casos, ha ido obligando a que la fecha de entrada en vigor
de esa parte de la ley, inicialmente el1 de enero del 2010, fuera tras-
ladándose al 1 de enero de 2011, luego de 2014, y ahora, parece ser
que para el 1 enero del 2015, aunque es muy probable que se cambie
la fecha otra vez.
Sentada esta imposibilidad con carácter general, se acudió a al-
guna modificación de carácter relevante, muy similar a la que ahora
propone el Anteproyecto, en la medida que, a raíz de la ley de 5 de
marzo de 2007, el cambio parcial del sistema, estableció que el pre-
sidente del tribunal pueda decidir, si el caso le parece grave o muy
difícil, que lo manejen dos jueces co-designados. El presidente puede
decidirlo por iniciativa propia, o si se lo pide el fiscal, tanto cuando
se abre el caso como en un momento posterior, donde también pue-
den pedirlo otras partes. El problema en la práctica, es que, este pro-
ceso de «co-designacion» solo existe en los tribunales territoriales en
los cuales hay más de un juez de instrucción, y en los restantes, los
delitos más graves (homicidios, violaciones, etc.), se envían al tribu-
nal con varios más cercano, al que se refiere como «polo de instruc-
ción».
Dejando experiencias de Derecho Comparado y volviendo ya a
nuestro anteproyecto, llama la atención, que las críticas al Antepro-
yecto, en este aspecto de la colegiación, se hayan centrado con carác-
ter preferente en considerar que se trata de un ataque al derecho al
juez predeterminado por ley. Lo cierto es, sin embargo, que se trata de
un concepto que el Tribunal Constitucional ya tiene bastante perfilado,
como derecho del ciudadano y garantía de la imparcialidad e indepen-
dencia judicial.
Se cumple este derecho, con que se haya creado el órgano judicial
por una ley, que la ley le haya dotado de jurisdicción y competencia al
supuesto de hecho que origina la actuación judicial, que no se trate de
un órgano ad hoc, y que la composición de los miembros del órgano
judicial haya sido fijado también conforme a la ley.
La posición del Tribunal Constitucional al respecto, parte de consi-
derar el concepto de juez predeterminado como referido al órgano no
al asunto, siendo suficiente con que existan normas de reparto objeti-
vas, generales: «La asignación de personal a los diferentes órganos ju-
diciales es una cuestión orgánica, que siempre que se decida aplicando
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las normas previstas al efecto, nada afecta al derecho fundamental al

juez ordinario predeterminado por ley»2.
En esta idea parecen moverse los parámetros de Derecho compa-
rado, citando por ejemplo el caso de Francia, donde, el Presidente del
Tribunal, puede acordar la colegiación, de oficio o a solicitud de las par-
tes, al inicio y en otras fases del proceso, sin que ello sea tachado como
lesivo de derechos, a pesar de la amplitud de las facultades conferidas
a este Magistrado.
Del mismo modo, por mucho que las críticas al Anteproyecto se
centren en tal aspecto, la realidad es que la estructura judicial de nues-
tro país avanza por idénticos derroteros. No podemos desconocer que
en el sistema actual de jueces de adscripción territorial y jueces de
apoyo se basa en la idea de jueces, cuyos cambios de asignación de
asuntos y despacho de órgano concreto en el que prestan sus servicios,
dependen de la decisión del Presidente del Tribunal Superior de Justicia.
Sea el Presidente, sea la Sala de gobierno o el CGPJ, lo cierto es que en
este momento, es posible decidir que un determinado juez tenga otro
juez de apoyo que va a tomar los asuntos del órgano (y no solo los que
surjan a partir de ese momento sino los que ya existían) al que no per-
tenece, sin que ello se considere lesivo del derecho al Juez ordinario
predeterminado por la ley. La realidad futura quizá nos demuestre que
tanto con los JAT como con los JAJAT, hemos empezado a construir de
hecho los tribunales de instancia, que antes o después pueden ser la
estructura que permita una mejor Administración de justicia. De ad-
mitir las criticas basadas en lesión del derecho al juez predeterminado
por ley, difícilmente podríamos justificar la asignación de los jueces de
apoyo, cuando además la nueva regulación, supone dotar al sistema
actual, de mayores garantías, en la medida, que la atribución de la ins-
trucción a una Sección colegiada, no depende solo de un Presidente,
sino una Sala de asuntos generales. Sala que según el art. 118 del An-
teproyecto, está compuesta por el Presidente, los presidentes de las Sa-
las, el juez más antiguo y moderno de cada una de ellas. Esto es, cua-
tro presidentes uno por cada Sala, y dos miembros de cada Sala, ocho
más, con lo que deciden doce personas, de muy diferente ámbito de

2 La STC 210/2009, de 36 de noviembre, negó el amparo a quien alegaba lesión de

su derecho al juez predeterminado por ley, en un caso en el cual un Magistrado del Tri-
bunal Superior de Justicia había sido nombrado para ocupar una plaza de la Sala de lo
Civil y Penal, y posteriormente, para el caso que se llevó al TC, fue asignado a formar
parte de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal. La razón última para no
considerar lesionado el derecho al juez ordinario, se apoyó en que la Comisión perma-
nente del CGPJ había dictado un Acuerdo, por el cual se le adscribía a tiempo parcial a
la Sala de lo contencioso en atención a la carga de trabajo de las Secciones

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actuación y por tanto con menor riesgo de manipulación. Extremo al

que añadir, que otra Sala, en este caso la de Gobierno, fija los criterios
objetivos de los turnos de composición y funcionamiento de las unida-
des y secciones de los Tribunales Provinciales de Instancia, y que en esta
Sala, están el presidente del TSJ, los presidentes de Salas, los presiden-
tes de los TPI y un número igual de jueces elegidos entre los jueces del
término.
En todo caso, para cerrar estos dos apartados, y a riesgo de rei-
terarme, creo que, las suspicacias y las críticas se hubieran evitado
en gran parte, si el legislador hubiera optado por un sistema con-
creto de configuración de las fases y de los casos en los cuales es
exigible la actuación colegiada, no dejándolo al caso concreto o a la
decisión de un órgano. Del mismo modo que sabemos que determi-
nados delitos, van a ser enjuiciados por un Jurado, cuales por la Au-
diencia o por un órgano unipersonal, debiera existir una afirmación
específica que diga o bien qué fases o bien qué supuestos exigen la
actuación colegiada. Afirmación, que en mi opinión, debiera reali-
zarse modificando coordinadamente tanto esta ley como la procesal
penal.

III. Mantenimiento del modelo vigente de juez de instrucción

Una de los temas que el Anteproyecto deja caer finalmente, a pe-

sar de la expectativa de cambio que el Borrador de Código procesal
penal elaborado al tiempo había suscitado, es la investigación de los
delitos por el Ministerio Fiscal. Las críticas a aquel texto, incluidas las
de la mayor parte de la carrera fiscal, al considerarlo un simple cam-
bio de papel entre juez y fiscal, sin abordar soluciones reales para los
problemas que el procedimiento penal padece (innumerables recursos,
reiteración de diligencias y de pronunciamientos, dilaciones inacepta-
bles, etc.), llevan al Anteproyecto que tratamos, a mantener la investi-
gación en el juez de instrucción, aunque denominado juez de instruc-
ción de garantías.
Una observación más detallada, permite sospechar que con el An-
teproyecto se crea (debiéramos hablar ya en pasado, se creaba), un
nuevo marco en el que parece fácil sustituir el Juez instructor por un
Fiscal investigador; ello, en la medida que el juez de instrucción ya está
integrado en un Tribunal de instancia con otras muchas funciones, de
garantía, enjuiciamiento,…, por lo que, los cambios y asignaciones en-
tre esas unidades, no generan excesivos problemas. Las modificaciones
que los estados comunitarios realizan en sus sistemas procesales y el
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propio modelo de Fiscal europeo, como Fiscal investigador, apuntan en

tal dirección.3
Independientemente de esa posibilidad a través de una modifica-
ción posterior de la ley procesal penal, procede ahora centrarnos en
una doble critica al texto existente.

a) Mantiene un sistema sumamente cuestionado, en el cual, quien

investiga hace su propio examen y control de los derechos que va
lesionando con su investigación

En mi opinión, el sistema actual de juez de instrucción, asume de-

masiado esfuerzo, demasiada mezcla de facultades como para garanti-
zar que el ejercicio de la función jurisdiccional se lleva a cabo en todos
los casos, con la independencia y eficacia que es exigible por el ciuda-
dano. Lo cual se ha de achacar, no a cada uno de los Jueces de instruc-
ción, que creo hacen mucho más de lo que les es exigible, sino a un sis-
tema procesal que concentra en una persona, posiciones encontradas.
Por un lado la investigación e instrucción, y por otro el control de ga-
rantías de lo que el mismo hace. Se puede decir que ya está el sistema
de recursos, pero lo cierto es que mientras ello se tramita, la situación
se mantiene, exigiendo una actitud de actividad e impulso, y a la vez de
contención y filtro, de muy complejo case. Si a lo expuesto, añadimos
que también dictan sentencias como enjuiciadores de faltas, la realidad
del juez de instrucción se hace demasiado compleja como para consi-
derar que es la adecuada.
Abordar un proyecto de este calado, debiera ser parejo, a una con-
figuración de la actividad de investigación en sus justos términos, re-
duciendo las parcelas que esta fase ha ido copando a la de enjuicia-

3 Franz-Hermann Brüner, Director General de la OLAF, reconocía que los sistemas na-

cionales europeos de justicia penal se encuentran sobrecargados de casos, por lo que se

hace necesario que determinados casos que no son asumidos por los fiscales o jueces
nacionales sobrecargados, a pesar de que se derivan desde instancias comunitarias, sean
de obligado conocimiento por una oficina fiscal europea, teniendo en cuenta que en el
marco de las competencias de Eurojust se encuentran los delitos de fraude y corrup-
ción que afectan a intereses de la Unión europea. En el mismo sentido, José Luís Lope
da Mota, reflexionando sobre esta figura, y sobre la relación actividad de investigación
y control judicial, consideraba que en la medida que las investigaciones tendrían natura-
leza transnacional, difícilmente debiera admitirse un control local y fragmentado de los
actos del fiscal, que imposibilita la visión global de los fenómenos que están siendo in-
vestigados, por lo que sería necesario crear una instancia judicial europea, para control
de determinados actos de ese fiscal europeo.

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miento, y que los tribunales encargados del juicio oral y dictado de

sentencia se esfuerzan en recuperar, dejando sin efecto lo no practi-
cado ante ellos. La formulación de acusación con relación a la activi-
dad generada por quien es inspeccionado por la Fiscalía, resulta ya de-
tonante, por mucho que las modificaciones de la ley procesal hayan
añadido el llamado impulso procesal. Es urgente redefinir el concepto
de actividad de investigación del delito y actividad jurisdiccional en esta
fase, sobre todo teniendo en cuenta, que aumentan las actividades po-
liciales que concluyen en acusación y sentencia, sin actividad del juz-
gado. La auténtica actividad jurisdiccional en la fase de investigación
del delito, y en la que encaja perfectamente la figura del juez de ga-
rantías de la instrucción, es la relativa a la adopción de medidas lesivas
de derechos y decisiones de continuación de la investigación cuando se
presenta el material recopilado en la investigación.4

b) Permite la posibilidad de instrucción del delito de forma colegiada, de

forma clara en el ámbito de la Audiencia Nacional, y quizá menos
acertadamente, en los Tribunales territoriales, por cuanto lo difiere a
decisiones personales

El informe del Consejo Fiscal sobre el Anteproyecto, remitido por la

Fiscalía General del Estado, mostraba su disconformidad con este mo-
delo que «aleja el sistema español del modelo generalizado en el Dere-
cho comparado, vigente en los sistemas procesales de jurisdicción in-
ternacional, de la inmensa mayoría de los procesos penales de nuestro
entorno, al que incluso se han incorporado la mayoría de los Estados
latinoamericanos».
Es cierto que la instrucción requiere una actividad resolutiva y de
cierta agilidad, que no parece casar bien con el sistema, de toma de
decisiones con deliberación y votación, propio de un órgano colegiado.
De hecho, en la práctica, todos podemos ver, el alargamiento de los
tiempos que suponen aquellos casos en los que el juez de instrucción
que debe decidir el avance o no de la instrucción, o ante una petición

4 Moreno Catena, V., «Las Diligencias de Investigación del Ministerio Fiscal y el de-

recho de defensa», en Estudios Jurídicos del Ministerio Fiscal. Madrid, 1997. El movi-
miento innovador, que potencia el papel del Ministerio Fiscal encomendándole la ins-
trucción penal hace que deje de ser el pasivo espectador de la investigación, quien
debía pasar por una instrucción dirigida por un órgano ajeno, el juez, para luego pre-
sentar su acusación, y a quien sólo le venía dada la facultad de vigilar o inspeccionar el
curso de las actuaciones y solicitar del instructor la práctica de las diligencias que consi-
derase necesarias.

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de concretas diligencias a practicar, abre un debate entre las partes.

Aunque ello le dota de más elementos para su decisión, el problema
es que la práctica se ha generalizado a momentos y decisiones que
debiera tomar de forma resolutiva y rápida, dando traslado evidente-
mente, pero dejando para el recurso el cuestionamiento de su decisión.
Ello, porque ni siquiera ese debate previo, evita el recurso por la parte
afectada, con lo cual, lo único que se ha logrado es alargar los tiempos
de la instrucción.
Desde esta perspectiva, la búsqueda de mayor agilidad, debiera
centrarse, no tanto en estos aspectos, como en el propio modelo del
proceso. Un procedimiento penal más sencillo, en el que se recuerde
nuevamente, porque hace falta, que las normas procesales establecen
plazos en sus trámites, y que las decisiones de una investigación deben
emitirse en tiempos mucho más breves que los actuales. Si para ello
han de establecerse medidas de limitación de tiempo de la investiga-
ción o correctoras, más allá de la sanción que el Tribunal Supremo rea-
liza en la actualidad con la ampliación del concepto de dilaciones inde-
bidas, es algo que se escapa del espacio de estas jornadas.
En todo caso, buscando los aspectos positivos del Anteproyecto, a
pesar de mantener la investigación en el juez de instrucción, me incli-
naría siempre por apostar por los Tribunales Provinciales de Instancia,
como fórmula que permita lograr prácticas procesales similares en el
ámbito de la investigación, acabando con la realidad actual de la in-
vestigación penal en las agrupaciones judiciales, y de algunos juzgados
de instrucción muy concretos, consistente en comunicar a la Fiscalía el
auto genérico de incoación del procedimiento, mediante la remisión
de copia de un modelo estereotipado de resolución, y a partir de ese
momento instruir en solitario sin mayor comunicación hasta el auto de
sobreseimiento o transformación de las Diligencias Previas en procedi-
miento abreviado. Esta práctica basada en principios de celeridad es
una auténtica investigación en solitario, que contradice el régimen le-
gal de notificación obligada de todo lo que el juzgado va realizando, so
pretexto de concentrar las notificaciones a Fiscalía en un momento pos-
terior, solo se limita, cuando hay recurso de la defensa o de parte per-
sonada, dado el obligado traslado para impugnación. Se ha de recibir
pues, con cierta esperanza, esta nueva estructura de Tribunal, puesto
que hasta la fecha, no parecen hacer mucho efecto las inspecciones del
CGPJ sobre la actividad judicial, ni se cuestiona tal practica desde tri-
bunales que ven la misma en fase de recurso. Actitud sorprendente y
contraria a la práctica general de la mayor parte de los juzgados, que
urge erradicar, no solo por la clara contradicción con la legalidad, sino
por ser totalmente contraria a lo que debe ser la actividad jurisdiccio-
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nal, esto es, actividad, que, como todas las de la Administración de jus-
ticia, debe propiciar la posibilidad de contrapeso por examen constante
de lo que se va realizando. El interés público en la celeridad, tratado en
su día ampliamente por Vives Antón, a raíz de la Ley 10/1992, de 30
de abril, de medidas urgentes de reforma procesal, nada tiene que ver
con reducir garantías y contrapesos, debiendo evitarse siempre, como
señala el citado autor, que ese principio de agilidad colisione con dere-
chos fundamentales.

IV. La previsibilidad de pronunciamientos judiciales

La regulación de un procedimiento de unificación de criterios por el

Tribunal Provincial de Instancia, la vinculación del Tribunal de Instancia
a la jurisprudencia vinculante del Tribunal Supremo y la cuestión juris-
prudencial previa que los órganos inferiores pueden plantear a los su-
periores, son tres manifestaciones que obedecen a un propósito único,
reconocido en la propia Exposición de Motivos del Anteproyecto: ob-
tener previsibilidad de pronunciamientos. Ello, porque según la Expo-
sición de Motivos, «la certeza y la previsibilidad de un ordenamiento
jurídico resultan elementos decisivos, tanto desde el punto de vista de
la actividad económica, como desde la percepción que los ciudadanos
tangan del mismo».
La demanda creciente de una cierta previsibilidad de pronuncia-
mientos, aparece como finalidad legítima del legislador, y obviamente
del que debe aplicar la ley, siempre que se pondere adecuadamente, de
forma que su obtención no suponga pérdida de otros valores de igual
o superior importancia. A pesar de las críticas que ha suscitado la regu-
lación de la cuestión jurisprudencial, prefiero verla desde la perspectiva
de lo que en ámbito comunitario es la cuestión del artículo 177 del TR.5

5 Ruiz-Jarabo, D., La aplicación del art. 177 del Tratado de Roma por los órganos es-

pañoles. La cuestión prejudicial. Vitoria-Gasteiz 1994, al analizar la aplicación del Tra-

tado de Roma por los órganos españoles, expone que «los jueces internos deben com-
prender que el planteamiento de las cuestiones prejudiciales no supone ningún ataque a
su independencia ni el sometimiento al criterio de un órgano jerárquicamente superior.
No deben adoptar una posición de resistencia psicológica y escudarse en la doctrina del
acto claro para evitar dirigirse al Tribunal de justicia. Si se quiere construir una Comu-
nidad, no basta con imponer una norma común, sino que es necesario interpretarla y
aplicarla de manera uniforme por todos los jueces que tengan competencia en relación
con ella […]. Si se centra el análisis de la cautela judicial para suscitar cuestiones preju-
diciales de Derecho Comunitario, aparecen otros motivos detonantes,… como el recelo
a perder su posición preeminente para imponer el entendimiento del ordenamiento jurí-

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Resulta especialmente llamativo, que sea esta llamada a la unifica-

ción de criterios, o la vinculación a la jurisprudencia o al precedente, lo
que ha suscitado mayores y más agrias críticas, no solo desde las aso-
ciaciones judiciales, sino igualmente desde muchos sectores universi-
tarios. Frases, como considerar estas exigencias «el último eslabón del
círculo de ataque a la independencia judicial» o planteamientos que
minimizan el problema considerando que no es tanta la contradicción
como para que deba asumirse un pronunciamiento en ley, precisan de
un examen de la práctica cotidiana de jueces y tribunales.
Creo que, hoy en día, nadie se plantea al juez como mero autó-
mata aplicador de la ley sin margen de actuación. El valor de la juris-
prudencia y su exacta situación en el ordenamiento jurídico, ha sido
objeto de muchos y variados estudios, que pueden clasificarse grosso
modo en dos grandes grupos, la de aquellos que asumiendo total-
mente al legislador tratan de limitar la libertad de los jueces indagadora
de la aplicación de las leyes, y la de quienes consideran que tanto el le-
gislador como el juez tienen que buscar la determinación del derecho.
Resulta igualmente interesante, el estudio sobre la diferencia entre in-
terpretatio legis e interpretatio iuris, siendo la primera la que tiene que
realizar el juez, aunque en ocasiones tenga que recurrir a la segunda
por la vía del artículo 6 del Código Civil.
Pero también es cierto, que se dice demasiado habitualmente en
nuestro ámbito de trabajo que una ley es lo que la jurisprudencia haga
de ella. Examinado en abstracto es una buena demostración de la ten-
sión existente en muchas épocas entre poder legislativo y judicial.6
Ahora bien, si la jurisprudencia que actúa sobre una ley, es la que
deriva de una infinidad de órganos judiciales que no unifican criterios,
y que en muchas ocasiones rozan peligrosamente la barrera de intangi-
bilidad del fallo que debe actuar sobre todos y cada uno de los jueces,
parece bastante lógico que el legislador, tenga la obligación de actuar

dico, que se advierte en algunos órganos superiores del aparato judicial…». Este autor,
realiza estas afirmaciones, sin referirse a órganos españoles pero sí al abordar las causas
de su escaso uso, en el marco de un estudio sobre la cuestión prejudicial, considerando
que la misma no configura al Tribunal de Justicia como un órgano jurisdiccional de casa-
ción europeo, sino que institucionaliza la coordinación y cooperación entre ese Tribunal
y los jueces nacionales.
6 La polémica entre el respecto a la voluntad objetiva de la ley, y la suplantación de la

verdadera voluntad del legislador por la del propio intérprete que, de ese modo, se en-
cubre en ella, es tratado ampliamente, con referencias múltiples a los autores que han
tratado el tema, como Gény, Binding, Ehrlich, De Diego, entre otros muchos, en la obra
Metodología de la Determinación del Derecho, de J.B. Vallet de Goytisolo. Título V, capí-
tulo séptimo, págs. 1139-1174.

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sobre lo que no se autorregula con las normas y prácticas existentes.

Sobre todo cuando esas no vinculaciones, o faltas de unificación, afec-
tan en los casos concretos y de forma muy grave a los principios de se-
guridad jurídica y de igualdad ante la ley.
La Fiscalía General, a través del Consejo Fiscal es extremadamente
rigurosa con alguno de los temas, hasta proponer la desaparición de
artículos concretos. Cito como ejemplo:
La vinculación al precedente que se contempla en este art. 39 es,
en suma, un mecanismo propio de los sistemas judiciales anglosajo-
nes (stare decisis), además de una institución típicamente administra-
tiva, pero extraño a nuestro sistema y organización judicial, prescinde
de la jerarquía funcional entre Tribunales ignorando la función del re-
curso de apelación y únicamente opera en dos niveles, en la decisión
del órgano de instancia y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
El Consejo Fiscal recomienda por ello la supresión del artículo.

A pesar de esta recomendación concreta, y aunque la redacción de

algunos de los puntos que tratamos en este apartado, quizá exija cier-
tos matices, particularmente, no creo que importar elementos propios
de otro sistema sea un mal en si mismo, si se logra el adecuado encaje
de ese nuevo elemento. La jurisprudencia, tiene y ha tenido siempre un
valor importante en nuestro ordenamiento. El problema es que la diver-
sificación y contradicción existente en la actualidad ha derivado en una
realidad que en muchos casos lesiona el principio de seguridad y de
igualdad ante la ley.
Aunque pueda parecer anecdótico, me parece muy ilustrativo, citar
los ejemplos de nuestra práctica como mejor argumento para conside-
rar necesario que el legislador quiera recordar principios legales vigen-
tes e insistir en establecer salvaguardas que eviten las contradicciones
que en muchos ámbitos territoriales se están produciendo. Poniendo
como ejemplo Vizcaya, en la actualidad las resoluciones que emanan
de los aproximadamente cincuenta órganos de instancia penal (Juz-
gados de instrucción, de lo penal, de ejecutorias…), concluyen al ser
recurridas, en tres Secciones exclusivamente penales de la Audiencia
Provincial, que finalmente son las que marcan la actuación de los res-
tantes, con resoluciones que no admiten recurso posterior, y que fijan
criterios que concluyen los casos.
Las resoluciones emitidas, mantienen entre ellas una contradicción
de fundamentos y fallos, que en la práctica son una auténtica llamada
al recurso, puesto que dependiendo de la Sección concreta, nos encon-
tramos que la solución que se adopta para los mismos presupuestos es
una o su opuesta.
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Ejemplo de lo anterior, fue el caso de los «manteros» (considerado

delito o no según la sala a la que llegara la apelación de la resolución
del Juzgado de instrucción o la sentencia del juzgado de lo penal). La
consecuencia era que el mismo hecho generaba antecedentes penales
o la absolución. Habiéndose logrado en su día, acuerdo entre las tres
Secciones, la modificación legal posterior ha quedado sin aplicación
en virtud de tales acuerdos. El problema es que, en este momento, se
mantienen entre las tres Secciones penales, discrepancias sobre la con-
sideración de delito o no de las sustracciones en los llamados «puntos
limpios», sobre el concepto de precio de venta al público… con la di-
ferente consecuencia de condena o absolución para el mismo hecho, o
en otros casos de condena por delito o por falta. Obviamente, si el re-
curso es en la fase de investigación, determina la continuación a juicio
o el archivo. De igual modo, los temas procesales sobre cuando se en-
tiende correcta una forma determinada de notificación, extremo este
que permite o no el recurso, o la interpretación de los requisitos para la
sustitución de la pena, etc., generan idéntica contradicción, que, como
adelantaba, es una auténtica llamada al recurso y no permite fijar una
práctica uniforme en los juzgados, a pesar de que quien emite la reso-
lución, es consciente de las relevantes consecuencias de adoptar la po-
sición de una u otra Sección (posibilidad de recurso o conclusión del
procedimiento, ingreso en la cárcel o pena sustitutiva…). Por añadir, si
es posible, algo de humor a situación tan preocupante, también han
existido las discrepancias en temas no tan relevantes para el ciudadano,
pero si de importancia en cuanto a las formas y técnica jurídica exigi-
ble. Es el caso de los recursos sobre la validez de las sentencias abso-
lutorias en las que no se recogen hechos probados. La opción de recu-
rrir por nulidad aquellas sentencias que obvian cualquier referencia, ha
tenido también respuesta diferente. La cuestión que afectaba funda-
mentalmente a dos juzgados que, de forma sistemática, obviaban los
hechos probados al absolver, al ser objeto de recurso por la Fiscalía, la
resolución concluía, dependiendo de la Sección que resolvía el recurso,
con una reprobación al juez o a la fiscalía como recurrente.
Independientemente de las mejores o peores razones o del acierto
de uno u otro pronunciamiento de cualesquiera de las tres Secciones,
lo cierto es que el resultado de esta falta de acuerdo, es contrario a la
misma idea de justicia y a la seguridad jurídica, sin desdeñar las reper-
cusiones procesales, por cuanto ejerce un importante efecto llamada
a recursos, en el razonable deseo de que el asunto sea conocido por
la sección que mantiene de los dos criterios, el que defiende el recu-
rrente. Recursos que posiblemente desaparecerían de existir una inter-
pretación consolidada.
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Cierto es que esta situación que se narra de una provincia, puede

existir igualmente si la comparación la hiciéramos respecto a casos y
Audiencias de provincias limítrofes de esta Comunidad autónoma o
de otras. Pero, partiendo de reconocer que no es esta una problemá-
tica específica de una provincia, si interesa constatar que lo expuesto
con relación a la misma, lejos de solucionarse, se mantiene y va en au-
mento. Ello se agrava, con los casos en los que se admiten y resuelven
recursos sobre cuestiones ya resueltas en el mismo procedimiento, a
pesar de que, como manifestación de la tutela judicial efectiva, el Tri-
bunal Constitucional viene señalando que las decisiones judiciales fir-
mes, no deben quedar sin efecto una vez adoptadas, no procediendo
el que sean revisadas, modificadas o reabierto el debate sobre lo ya re-
suelto. Se trata como se expone en conocidas resoluciones de dicho tri-
bunal, de una auténtica prohibición de revisar fuera de los casos previs-
tos en la ley, incluso si se entendiera con posterioridad que la decisión
no se ajustaba a la legalidad, puesto que no se trata solo de una cues-
tión que afecte a la libertad interpretativa de los órganos jurisdicciona-
les, sino de salvaguardar la eficacia de una resolución judicial dado que
ella es consustancial a la tutela judicial efectiva, de forma que se ataca-
ría directamente a esta, cuando se volviese a conocer de una resolución
firme. Sin embargo, en la práctica que conocemos, los recursos admi-
tidos sin hechos nuevos, o con extrapolaciones no admitidas por el Tri-
bunal Supremo, o basándose en nuevos criterios de interpretación de
la Sala, permiten revisar aquello sobre lo que ya había firmeza, siendo
así, que respecto a los mismos, solo cabría el incidente de nulidad del
artículo 241-1.ª LOPJ, que en su nueva regulación permite su interposi-
ción con base en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva
del art. 53 CE. La cuestión es que la resolución de este incidente por el
mismo órgano que ha incurrido en la nulidad, ofrece pocas posibilida-
des de evitar el mantenimiento de decisiones que no se autolimitan en
su capacidad de revisión de lo ya dictado.
Expuesta esta realidad, no me cabe duda, que fomentar los acuer-
dos, establecer pautas de interpretación, publicidad de las misas y so-
bre todo respeto por parte de los integrantes de las Salas de Audiencia
Provincial a los Acuerdos que se adopten, va en aumento de las garan-
tías y no en desdoro de principios de carácter general, importantes,
pero que no pueden convertirse en excusa para una justicia deficiente.
Quizá, de lo que se trata, es de recordar que las resoluciones dan res-
puestas al ciudadano, y ninguna Administración debe olvidar el princi-
pio de igualdad ante la ley, no solo en el acceso, sino en la conclusión.
Creo que el ciudadano puede exigir de la Administración de justi-
cia, y más en concreto de las resoluciones judiciales, un cierto grado de
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previsibilidad, ya que la misma se encuentra directamente relacionada

con sus derechos a la seguridad jurídica y a la igualdad.
Nadie puede discutir la importancia de la independencia judicial,
y menos desde el Ministerio Fiscal encargado también de su defensa
por mandato constitucional, pero no hemos de olvidar que la razón de
ser de la misma, es obtener la imparcialidad de la resolución. La inde-
pendencia judicial no puede convertirse en un fin en si mismo, priván-
dole de su esencia de medio para que se pueda garantizar el derecho
del ciudadano al juez predeterminado por ley y a la tutela judicial efec-
tiva. La jerarquía funcional, nunca ha atentado contra la independen-
cia judicial, siendo por contra uno de los pilares que permiten que el
recurso y el sistema de filtros que es la Administración de justicia res-
ponda correctamente en su actuación, evitando arbitrariedades. Por
ello, al actuar con jerarquía funcional, el tribunal colegiado que conoce
en apelación, o que actúa jurisdiccionalmente, debe hacerlo con crite-
rios de coordinación y de sujeción a las reglas de la mayoría como en
las deliberaciones de los órganos colegiados, en una suerte de supedi-
tación funcional a ese acuerdo. Ello, porque no otra cosa son los plenos
jurisdiccionales y no jurisdiccionales, en los cuales los que emiten voto
en contra, ajustan sin embargo su criterio al acuerdo de la mayoría, sin
merma de su independencia.
El Tribunal de instancia, pudiera ser la estructura que, por aproxi-
mar y conjuntar la actuación de los jueces que lo componen, propi-
cie con ayuda de las normas examinadas en este apartado tercero,
que las resoluciones judiciales ofrezcan mayor seguridad sin riesgo de
anquilosamiento o de limitación del lógico espacio de interpretación
que ha de reconocerse a quien aplica el derecho. Pero de no prospe-
rar esta nueva estructura, urge potenciar mecanismos de acuerdos de
pleno jurisdiccional o no jurisdiccional, de carácter vinculante, que ex-
cluyan las discordancias lesivas de derechos que en este momento se
producen.
Para concluir, es cierto que el Anteproyecto puede no encontrarse
entre las prioridades del nuevo Ministro de Justicia, dejándose para
un momento posterior porque hemos de reconocer que en este ám-
bito de proyectos legislativos las decisiones a tomar han de superar
la prueba del paso del tiempo. Pero, de futuro, resultaría desazona-
dor que la búsqueda de textos intachables o de consenso total, para-
lice la actividad exigible al poder legislativo y ejecutivo, dejando caer
uno tras otro, proyectos y esfuerzos, sin afrontar un cambio de estruc-
tura de Administración de justicia y de procedimientos, que en opinión
de quien esto escribe, es demasiado necesario para seguir posponién-
dolo.
Cuadernos penales José María Lidón
ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 145-164

Textos consultados

Espina Ramos, J. y Vicente Carbajosa, I.: La futura Fiscalía Europea. Ministerio

de Justicia. Madrid, 2008.
Gómez Colomer, J.L., «Altos Funcionarios y protección procesal penal (Un in-
tento de aclaración)» en Jornadas sobre Derecho Administrativo y Derecho
Penal. Estudios jurídicos del Ministerio Fiscal. Ministerio de Justicia. Madrid,
1998.
Moreno Catena, V.: «Las Diligencias de Investigación del Ministerio Fiscal y el
derecho de defensa», en Estudios Jurídicos del Ministerio Fiscal. Ministerio
e Justicia. Madrid, 1997.
Pacheco Carve, L.: «El Fiscal en el Derecho comparado», en Estudios Jurídicos
del Ministerio Fiscal. Ministerio de Justicia. Madrid, 2001.
Ruiz-Jarabo Colomer, D.: La aplicación del art. 177 del Tratado de Roma por los
órganos españoles. La cuestión prejudicial. Vitoria-Gasteiz, 1994.
Vallet de Goytisolo, Juan Berchmans, Metodología de la determinación del De-
recho. Centro de Estudios R. Areces. Madrid, 1994.
Vives Antón, T.S.: La Reforma del Proceso penal. Tirant lo Blanch. Valencia,
1992.

Cuadernos penales José María Lidón

ISBN: 978-84-15759-59-1, núm. 11/2015, Bilbao, págs. 145-164

Blanca R. Barbero Blanco

Secretaria Coordinadora de Bizkaia

I. Introducción

El 4 de abril de 2014 el Consejo de Ministros, a propuesta del mi-

nistro de Justicia, aprobó el Anteproyecto de Ley Orgánica del Poder
Judicial (en adelante, ALOPJ), con el que se busca, conforme nota de
prensa del Ministerio de justicia «la agilización definitiva de la justicia
adaptando las estructuras existentes a la realidad económica, social y
jurídica del siglo XXI». Determina que el objetivo es agilizar la justicia y
reducir los tiempos de resolución con tres medidas principales, la pri-
mera de las cuales es la reorganización de los tribunales a través de la
puesta en marcha de los Tribunales Provinciales de Instancia.
Tres cuestiones se plantean, desde el punto de vista de la oficina ju-
dicial y previo análisis de las modificaciones que en materia de oficina
judicial ha introducido el Anteproyecto, en relación a este objetivo y
medida:
— La primera es si la oficina judicial diseñada en el ALOPJ se adapta
a esta nueva estructura judicial.
— La segunda, es si estas necesarias adaptaciones han supuesto un
cambio en el diseño de la oficina judicial, respecto del que apa-
rece en la actual LOPJ tras la reforma operada en la misma por la
Ley Orgánica 19/2003, de 29 de diciembre.
— Y la tercera es si en la nueva regulación se solventan los proble-
mas que se han detectado en las recientes implantaciones.

II. Modificaciones introducidas por el Anteproyecto en la

regulación de la oficina judicial

Dos son los cambios más visibles que se aprecian en el Antepro-

yecto de LOPJ en lo referente a la regulación de la Oficina Judicial.
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En primero es el cambio de ubicación de la normativa reguladora

de la oficina judicial, que en el Anteproyecto se integra en el Libro II
«De la organización y funcionamiento de los Tribunales», en su último
Título V «Régimen de organización y funcionamiento de la administra-
ción al servicio de los tribunales».
En la actual LOPJ se encuentra en el Libro V «De los secretarios Ju-
diciales y de la Oficina Judicial», bajo un título similar al del Antepro-
yecto «Régimen de organización y funcionamiento de la administración
al servicio de los jueces y tribunales».
Este cambio de ubicación aparece fundamentado en la Exposición
de motivos del Anteproyecto de forma muy somera:
La regulación de ésta se trae a este Libro II, donde tiene su sede natu-
ral desde el momento en que se trata de un elemento indispensable
de cualquier órgano judicial. Además, con base en la experiencia ad-
quirida en estos últimos años y la implantación de los Tribunales Pro-
vinciales de Instancia que llevará la organización colegida a todas las
instancias, se prevé que las Salas de Gobierno y los Presidentes, en el
ejercicio de sus competencias, puedan adoptar acuerdos y decisiones
en esta materia.

Parece por tanto que el cambio de ubicación se fundamenta, en pri-

mer lugar, en el carácter esencial más que instrumental de la oficina judi-
cial para la actividad jurisdiccional. El CGPJ acoge de forma positiva este
cambio de ubicación y en el informe al ALOPJ, lo fundamenta a su vez en
que al tratarse de «un elemento indispensable de cualquier órgano judi-
cial, a lo que podríamos añadir imprescindible para el funcionamiento de
los Tribunales su sede natural es esta y no en la parte, que como hasta
ahora, se había incluido que era la que trataba del Cuerpo de Secretarios
Judiciales (Letrados de la Administración de Justicia en el ALOPJ)».
En segundo término, la EM vincula el cambio de ubicación, a que
la creación de los Tribunales Provinciales de Instancia va a implicar una
organización colegiada en todas las instancias que parece va a requerir
que presidentes de los TPI y las Salas de Gobierno asuman nuevas com-
petencias en materia de oficina judicial. Sin embargo esta previsión no
ha tenido reflejo normativo posterior, no llega a concretar cuáles son
las nuevas funciones de Presidentes y Salas de Gobierno en esta mate-
ria, tampoco establece los mecanismos de coordinación necesarios en-
tre los TPI y las distintas unidades que componen la oficina judicial, ni
determina el procedimiento y el organismo que resuelva los conflictos
que la experiencia en la implantación sí ha puesto de manifiesto que se
producen entre jueces y secretarios, secretarios y comunidades autóno-
mas con competencias en esta materia.
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Considero más correcta la ubicación actual en la que la oficina ju-

dicial queda vinculada a los secretarios judiciales. Especialmente los
servicios comunes, constituyen una organización de medios y perso-
nas, cuya competencia se distribuye entre el Ministerio de Justicia y las
CCAA con competencias transferidas, a cuyo frente se encuentra un
secretario judicial, y cuya actividad fundamental es la aplicación de nor-
mas procesales, cuya competencia atribuye el legislador al Secretario
Judicial, o funciones administrativas, cuya gestión y organización esta
atribuida igualmente al Secretario Judicial. La ubicación proyectada se-
para la oficina de quien es su director. Ello contribuye por una parte, a
la dispersión en la regulación de las funciones del Secretario Judicial y
por otra a la reiteración de otras como la de dirección de la oficina judi-
cial que aparece en los artículos 298, 541 y 548, o la de velar o respon-
der del exacto cumplimiento de las resoluciones judiciales que se repite
en los artículos 156 y 299 entre otros.
El Anteproyecto remarca el carácter instrumental de la oficina, al
servicio de los tribunales, para el efectivo ejercicio del poder judicial,
como no podía ser de otro modo, pero esta organización debe re-
girse por los principios de eficacia y eficiencia que requieren la opti-
mización de recursos humanos y materiales, para la obtención de un
servicio publico ágil, rápido y próximo al ciudadano. Comparto plena-
mente el criterio del CGPJ en este punto cuando establece en su in-
forme que

La NOJ [Nueva Oficina Judicial] puede y debe organizarse y fun-

cionar de forma autónoma a los Tribunales, aunque respetando en
todo momento la función última que la configura, que es la de ser la
administración al servicio de los Tribunales. La estructura jerárquica
del cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia posibilita lo
que el ALOPJ denomina órganos de gobierno del Cuerpo, que son
diferentes a los que se señalan para los Tribunales; sin que esto su-
ponga que no deban coordinarse cuando surjan disfunciones, pero al
tratarse de dos organizaciones diferentes, cada una debe estar some-
tida a sus respectivos órganos de gobierno.

Resulta evidente la vinculación de la oficina judicial con el Secreta-

rio Judicial y la nueva ubicación no viene sino a contribuir a la disper-
sión normativa, a la que me he referido con anterioridad, al separar en
Libros distintos la regulación del funcionamiento y estructura de la ofi-
cina judicial por un lado, y las funciones y el estatuto del Secretario Ju-
dicial, director de la Oficina, por otro. Entiendo que en un mismo libro
debería regularse la oficina judicial y todo el personal que allí presta sus
servicios. Allí debería definirse de forma homogénea:
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— Su diseño, incluyendo todas las variables derivadas de la implan-

tación de todos o algunos de los servicios posibles y las correlati-
vas competencias de la UAD [Unidad de Apoyo Directo] en cada
caso.
— Una definición de las funciones y responsabilidades de todos los
intervinientes.
— Una definición de las interrelaciones que se producen dada la
pluralidad de administraciones que confluyen en la misma.
— Regulación de los mecanismos de control de las distintas unida-
des que componen la oficina y de resolución de conflictos.
El cambio de ubicación parece querer responder a las críticas de al-
gunos sectores que han visualizado la NOJ como un intento de aisla-
miento del juez respecto de la oficina judicial, de desapoderamiento
del poder judicial en esta materia y de intromisión del poder ejecutivo
en el poder judicial. Sin embargo, creo que estas tesis solo tienen re-
flejo en la exposición de motivos y formalmente en el cambio de ubi-
cación, pero no en el contenido de la normativa que regula la oficina
judicial. De hecho, en las funciones atribuidas a salas de gobierno y
presidentes de los TPI, no se refleja modificación o diseño que avale
esta concepción.
El segundo cambio afecta de forma muy parcial a los artículos que
regulan la oficina judicial, introduciendo pequeñas variaciones en la re-
gulación actual que en su mayor parte reproduce de forma mimética la
contenida en la actual LOPJ.
Estas pequeñas variaciones se refieren en primer lugar, a las actua-
les UPAD:
— Pasan a denominarse UAD. Desaparece el término «procesal» en
la denominación de esta unidad de oficina judicial.
— Se suprime expresamente en su definición la siguiente frase «in-
tegrando junto a sus titulares en el respectivo órgano judicial,»
— establece que «Las Unidades de apoyo directo podrán contar
con un Letrado de la Administración de Justicia que ejercerá las
competencias y funciones que le son propias. Por motivos de ra-
cionalización del servicio, un mismo Letrado de la Administración
de Justicia podrá actuar en más de una de estas Unidades».
En segundo término, afectan también levemente a los servicios co-
munes:
— Prevé que la extensión territorial de sus competencias se corres-
ponderá con la del tribunal al que sirve pero que excepcional-
mente, pueden tener un ámbito territorial inferior cuando la
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mejor prestación de servicios a los ciudadanos así lo exija. Esta

previsión parece responder a la posibilidad de mantener los cen-
tros de destino municipales conservando los servicios comunes
con competencia territorial en los actuales partidos judiciales. De
hecho, parece ser que esta posibilidad va a ser la norma general
y no la excepción.
— No modifica la regulación de los servicios de ordenación, salvo
para determinar que ahora es el CGPJ el que debe instar del Mi-
nisterio o de las CCAA correspondientes su creación, a petición
de las Salas de Gobierno.
— Por último y referido a ambas unidades de oficina judicial, UAD y
Servidos Comunes suprime la frase «La actividad principal de es-
tas unidades viene determinada por la aplicación de normas pro-
cesales».
Realmente estas pequeñas modificaciones determinan a mi juicio
un profundo cambio en el modelo de oficina judicial, sin querer im-
primirle este carácter, sobre todo en lo referente a la regulación de las
UAD, como analizaremos a continuación.

III. Oficina judicial y Tribunales provinciales de instancia

La primera cuestión planteada es sobre la adaptación de la nueva re-

gulación de la oficina judicial a la nueva estructura judicial. Creo que la
adaptación es meramente formal, limitándose a lo largo de su articulado
a sustituir las palabras Juez y Magistrado por Presidente del Tribunal, pre-
sidentes de sala o juzgado por tribunal, sala, sección o unidad judicial.
En esta dirección, delimita el ámbito territorial de los Servicios Co-
munes en relación con el de los TPI, pero prevé, como he dicho antes,
la posibilidad de servicios comunes de ámbito municipal.
Sin embargo, no regula la actividad de estos servicios, ni cómo se-
rán sus relaciones con las distintas unidades judiciales y UAD, que pue-
den estar ubicadas o no, en otra localidad y las relaciones con los ser-
vicios comunes de ámbito provincial y que con seguridad realizaran
actividades concurrentes.
De hecho la posibilidad de servicios con ámbito territorial inferior
al de los TPI se perfila de forma excepcional, cuando conforme a las úl-
timas noticias se prevé que de forma general se respeten los actuales
partidos judiciales y lógicamente, los edificios judiciales.
Con respecto a las relaciones entre el TPI, sus UAD y el servicio co-
mún, no se regula de forma expresa y detallada, tal como es de espe-
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rar, dados los conflictos que se han generado en la implantaciones y

que han motivado las Instrucciones del CGPJ 2/2010, sobre el ejerci-
cio de las facultades de dirección e inspección de los jueces y magis-
trados y la Instrucción 1/2011 sobre el funcionamiento de las UPAD a
Jueces y Magistrados y su actuación coordinada con los Servicios Co-
munes Procesales, esta última dictada conjuntamente con el Ministerio
de Justicia.
La implantación de los TPI implicará un profundo cambio respecto
a la actual estructura sin que apenas se contengan normas que regulen
estas nuevas relaciones, limitándose a reproducir la normativa anterior
con la única diferencia que implica la atribución de las mismas funcio-
nes, a otros, como el Presidente del TPI o los Presidentes de Sala.
Apenas contiene el Anteproyecto preceptos reguladores de es-
tas nuevas relaciones. En su mayor parte, se han limitado a introdu-
cir pequeñas modificaciones en los actuales. Así, el apartado 2 del ar-
tículo 302 señala que «Los Jueces, en los procesos cuyo conocimiento
tengan atribuido, podrán requerir del funcionario responsable de su
tramitación o del Letrado de la Administración de Justicia que la dirija
cuanta información consideren necesaria para el ejercicio de sus fun-
ciones». Este apartado supone un desarrollo mayor de lo previsto en el
436.6 LOPJ vigente, en el que se dice solo: «Los jueces y magistrados,
en las causas cuyo conocimiento tengan atribuido, podrán requerir en
todo momento al funcionario responsable cuanta información conside-
ren necesaria».
No obstante, debe ponerse en relación con el artículo 156 que trata
del ejercicio de la función jurisdiccional, y que señala:
Corresponde a los Letrados de la Administración de Justicia, en
su condición de jefes de la Oficina judicial, garantizar que las decisio-
nes adoptadas por los Jueces en el ejercicio de sus competencias se
ejecuten correctamente, y velarán porque el resto del personal al ser-
vicio de la Administración de Justicia les auxilie en todo aquello que
sea preciso para el correcto desempeño de sus funciones.

Comparto plenamente el informe del CGPJ en este punto, cuando

establece
que hablar del funcionario responsable de su tramitación resulta con-
fuso e induce a error, puesto que es al Letrado de la Administración
de Justicia a quien corresponde la responsabilidad de la tramitación
de los procesos, dirigiendo en el aspecto técnico-procesal al perso-
nal de la administración de justicia integrante de la OJ. Debido a ello
sería más adecuado que la información que los Jueces soliciten, en
los procesos cuyo conocimiento tengan atribuido, se realice directa-
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mente al Letrado de la Administración de Justicia responsable de la

unidad o servicio de la OJ, que será al que le corresponde, en última
instancia, velar y garantizar esa información, y es a ellos a quienes se
le atribuye directamente la responsabilidad en cuanto a la dación de
cuenta a los jueces (art. 539).
No obstante, se ha venido demandado y resulta necesario prever y
regular de forma detallada el acceso del Juez al expediente con inde-
pendencia de su ubicación física para la tramitación. En aquellos casos
que se conozca cual es el funcionario que lleva la tramitación, los jue-
ces pueden solicitar de él directamente la información que consideren
necesaria para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Para ello,
lo que resulta más eficaz y debería incorporarse ya a la ley, es la utiliza-
ción de las herramientas derivadas de las nuevas tecnologías. Teniendo
en cuenta que el expediente electrónico va a permitir la visualización y
la integración de las resoluciones judiciales y del secretario en los pro-
cedimientos de forma inmediata, a través de la firma electrónica, sin
necesidad de itinerar los expedientes físicos, este «requerimiento de in-
formación» va a resultar mucho menos problemático que en la actuali-
dad dada la accesibilidad de todos los interesados al expediente. Por el
contrario, la introducción de nuevas tecnologías va a producir otro tipo
de incidencias, relaciones internas y con profesionales que interactúan
con la administración de justicia (abogados, procuradores, policía, peri-
tos) que entiendo son necesarios analizar y regular en la LOPJ.
En relación con el requerimiento de información pero de naturaleza
gubernativa, introduce un artículo, el artículo 302 párrafo 1 y señala
que los Presidentes y las Salas de Gobierno podrán recabar de los Le-
trados de la Administración de Justicia responsables de los SCPS cuanta
información consideren necesaria para el ejercicio de sus funciones gu-
bernativas. En relación con esta información gubernativa estimamos,
al igual que lo manifestado por el CGPJ en su informe, más oportuno
que se lleve a cabo a través de los órganos de gobierno del Cuerpo de
Letrados de la Administración de Justicia, es decir, el Secretario de Go-
bierno o el Coordinador.
Con respecto a la dirección e inspección de la tramitación y la ins-
pección ordinaria de los tribunales se han introducido en el Antepro-
yecto, modificaciones a la Propuesta de Reforma de LOPJ elaborada
por la Comisión Institucional creada por acuerdo de consejo de Minis-
tros, de 2 de marzo de 2012. La propuesta inicial implicaba un reforza-
miento de las facultades de dirección e inspección de los jueces, pre-
sidentes de sala y presidentes de TPI en estos aspectos, siguiendo las
líneas generales de la propuesta, de introducir un control y dirección,
no en el ámbito jurisdiccional, sino gubernativo sobre la oficina judicial.
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El Anteproyecto introduce algunas mejoras al respecto y modifica el ar-

tículo 143 de la propuesta, que es el 156 del Anteproyecto y elimina la
dirección e inspección en la tramitación, equivalente a la superior di-
rección que regía con anterioridad a la reforma de la LOPJ de 2003, y
que implicaba una bicefalia en la dirección de la oficina judicial, difícil
de administrar y fuente de conflictos. El art. 156 del Anteproyecto esta-
blece que:
1. La jurisdicción de cada Juez es improrrogable e indelegable,
debiendo verificar que en la tramitación de los asuntos que le hayan
sido turnados no existen anomalías que perjudiquen el ordinario ejer-
cicio de su función jurisdiccional. De apreciarlas lo pondrá en cono-
cimiento del Letrado de la Administración de Justicia para que éste
proceda a su inmediata corrección.
2. Corresponde a los Letrados de la Administración de Justicia, en
su condición de jefes de la Oficina judicial, garantizar que las decisio-
nes adoptadas por los Jueces en el ejercicio de sus competencias se
ejecuten correctamente, y velarán porque el resto del personal al ser-
vicio de la Administración de Justicia les auxilie en todo aquello que
sea preciso para el correcto desempeño de sus funciones.
Entiendo que es necesario regular de forma expresa los mecanis-
mos de resolución de conflictos que surjan cuando el requerimiento de
información fuese desatendido o la información suministrada no fuera
satisfactoria. El informe del CGPJ, entiende que sería conveniente atri-
buir a las Salas de Gobierno facultades resolutorias en esta materia.
Sin perjuicio de ello, creo que deberían establecerse vías de comunica-
ción y resolución de conflictos previas, que de una forma normalizada
resolvieran este tipo de desacuerdos, detectaran áreas de mejora con-
tribuyendo, en definitiva, a la mejora del servicio público. Estas vías de
comunicación pueden ser comisiones de coordinación en las que se in-
tegren los distintos implicados, Presidentes de TPI, Sala o Sección, Se-
cretario Coordinador, director del servicio correspondiente, letrado de
UAD, representante de la respectiva CCAA. Los integrantes deberían
variar dependiendo del área de mejora afectada.
En lo que respecta a la inspección ordinaria, como pone de mani-
fiesta el CGPJ en su informe, se considera necesario contemplar de un
modo especifico la inspección cuando exista despliegue de la NOJ. Será
preciso establecer una coordinación entre las atribuciones que el Ante-
proyecto confiere a todos los órganos de gobierno que pueden ejercer
la misma y vigilar el funcionamiento de las Salas y Secciones de sus res-
pectivos Tribunales en el artículo 289, con las atribuciones que legal-
mente se confieren a los Secretarios de Gobierno en la inspección de
los servicios comunes, «debiendo prevalecer una visión integrada de la
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actuación de los Secretarios de Gobierno, los Presidentes de Tribunales

y el Servicio de Inspección del CGPJ». A lo que hay que añadir las com-
petencias de las CCAA con claras competencias en esta materia.
En definitiva y respondiendo a la primera cuestión planteada, en-
tiendo que el modelo de oficina judicial diseñado en el Anteproyecto
parte del modelo actual, y no se adapta a la nueva estructura judicial.
No regula el impacto que va a suponer la creación de los TPI, no prevé
las diferentes formas que van a adoptar en su despliegue y tampoco
define el modelo de oficina que se requiere para su plena eficacia.

IV. Diseño de la oficina judicial en el Anteproyecto

En líneas generales y salvo las modificaciones anteriormente reco-

gidas, como se ha venido exponiendo, se ha reproducido el modelo de
oficina judicial introducido en la reforma de la LOPJ en el 2003 y que
tiene sus antecedentes en la reunión de Ministros del Consejo de Eu-
ropa de 16 de septiembre de 1986 donde se reconocía que la situación
de perpetuo atasco en los juzgados y tribunales europeos no puede
prolongarse por más tiempo, por lo que recomienda a sus miembros
iniciar un proceso de desjudicialización que culmine con la exclusión
del ámbito jurisdiccional de todo aquello que pudiera no ser jurisdiccio-
nal, para lo cual se deberían arbitrar mecanismos que facilitaran esa la-
bor y encomendaran esas competencias a otros órganos, incluso ajenos
al propio personal funcionarial.
Se fundamenta también en la doctrina del Tribunal Constitucio-
nal, sobre todo a raíz de sus sentencias 56/1990, de 29 de marzo, y
62/1990, de 30 del mismo mes, coetáneas con los trabajos de la comi-
sión creada al efecto dentro de la Comisión General de Codificación.
Estas sentencias, siguiendo las tesis anteriores, desmitifican lo jurisdic-
cional para acuñar una nueva terminología, la denominada «adminis-
tración de la Administración de Justicia», de manera que todo aquello
que no entra dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos
en su acceso a la justicia puede considerarse potestativo de ser excluido
del ámbito del Poder Judicial y ubicarse en el terreno competencial que
le es propio al Poder Ejecutivo.
El libro Blanco elaborado por el Consejo General del Poder Judicial
ofrecía un diagnóstico de la situación de la Administración de Justicia.
De él cabe destacar que entre sus recomendaciones se reclamaba un
cambio copernicano en la organización y gestión de los recursos des-
tinados a la Administración de Justicia y, sobre todo, hacía mucho hin-
capié en que el secretario judicial asumiera un protagonismo que, de-
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traído de los jueces, permitiera elaborar una nueva organización más

ágil, rápida y próxima a los ciudadanos.
Otro hito a tener en cuenta en este período anterior a la
LO 19/2003 es el pacto al que los dos principales Partidos de España
llegaron en 2001, por el que se comprometían a efectuar la reforma de
las estructuras judiciales que los ciudadanos venían reclamando desde
hacía años. Este pacto de Estado vino precedido de una reunión de las
tres Administraciones que confluyen en la Administración de Justicia
(Consejo General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y Comuni-
dades Autónomas) en las islas Canarias, donde se estableció el marco
fundamental del posterior pacto.
En esencia el Anteproyecto continua esta línea pero la Propuesta
de Reforma de LOPJ elaborada por la Comisión Institucional creada por
acuerdo de consejo de Ministros, de 2 de marzo de 2012 se alejaba del
modelo instaurado en 2003 reforzando las facultades de dirección de
los jueces en la oficina judicial, instaurando de nuevo un modelo bicé-
falo de dirección que ya se había abandonado por ineficaz. Esta ten-
dencia se ha dulcificada en las reformas introducidas en esta propuesta
en los artículos 143, 277, 278, 275, 276, 256. La propuesta incidía, a
mi juicio, en la confusión ya imperante entre las funciones organizativas
de la oficina judicial, las gubernativas de los órganos de gobierno de
los Tribunales, las jurisdiccionales y las procesales. Las modificaciones
de los citados artículos en el Anteproyecto no resuelven esta confusión
ni delimitan las competencias del CGPJ, de las CCAA, ministerio, jueces
y secretarios en esta materia, que cristalizan en la oficina judicial.
Tampoco se define de forma clara el modelo, ni aclara si abandona
el anterior o quiere profundizar en el mismo. No hay mas referencias
en esta materia que las recogidas anteriormente, que parecen querer
incidir en la necesaria conexión de la oficina judicial con los Tribunales,
como no podía ser de otro modo, pero sin definir su alcance y modifi-
caciones derivadas de este principio por el que parece optar.
Modifica levemente la concepción de la UAD a las que quita el ad-
jetivo de procesales, ya no recoge que integran el órgano judicial, ni
que su actividad fundamental sea la procesal. Parece que se encamina
a recoger así una reiterada demanda del CGPJ y así establece en su in-
forme:

Las funciones del personal destinado en las UAD deben limitarse

a asistir al Juez de manera directa en el ejercicio de las funciones que
les son propias. Por tanto, la asunción por estos funcionarios de labo-
res derivadas de la aplicación de las leyes procesales que en el diseño
orgánico corresponden a los SCP, supone una grave intromisión en el
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espacio funcional que debe quedar vinculado únicamente a las órde-

nes, la dirección y asistencia directa a los Jueces. Tal intromisión su-
pone, además, un riesgo de sobrecarga de las UAD.

Por ello en la propuesta preveía que no hubiera secretarios en estas

unidades, dado que no realizan funciones procesales, las cuales cons-
tituyen las principales de este cuerpo. Parece ser que el legislador opta
por que estas UAD realicen actividades burocráticas y de asistencia al
órgano judicial y que las procesales se concentren en servicios comunes
bajo la dirección de los Secretarios Judiciales. Efectivamente, en las im-
plantaciones que han optado por los servicios de ordenación del proce-
dimiento se ha constatado la ineficacia de estas UPAD tal como están
concebidas, contribuyendo a la burocratización del procedimiento con
traslados innecesarios, problemas que parece tampoco se han resuelto
con la última modificación de la resolución que disminuye la dotación
mínima de estas UPAD.
En las implantaciones en las que no se han creado los servicios de
ordenación, el modelo recogido en el Anteproyecto no es operativo.
Las UPAD realizan actividades procesales, en concreto toda la fase de-
clarativa del procedimiento y las resoluciones en ejecución que corres-
ponden al órgano judicial. Quizás por ello el Anteproyecto prevé que
pueda haber Letrado de la Administración de Justicia en las UAD e in-
cluso que un Secretario judicial preste sus servicios en varias UPAD. En
todo caso esto incide en la indefinición del modelo. Si se opta porque
toda actividad se concentre en los servicios comunes así debe estable-
cerse imperativamente. Si la razón de la indefinición es el mal funcio-
namiento de los servicios de ordenación deben estudiarse y recoger las
soluciones u optar por otro modelo.
El legislador parece optar por los servicios comunes, de hecho, de
su articulado se deduce una identificación entre oficina judicial y servi-
cios comunes, dejando al margen las UAD. Así en el artículo 298 esta-
blece que al frente de la oficina judicial habrá un Letrado de la Admi-
nistración de justicia, cuando antes establece como criterio general que
en las UAD no hay letrados.
Partiendo de la idea de que los servicios comunes son el elemento
fundamental de la oficina y que deben realizar labores centralizadas
de gestión, tramitación y ejecución de los procesos y atendiendo a los
principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica a los que
se encuentran sometidos los Secretarios Judiciales, principios especial-
mente reforzados en el ALOPJ, el apartado 3 del artículo 536 indica
que «En el ámbito procesal, los órganos de gobierno establecidos en
el artículo 560 podrán promover o adoptar, en el marco de sus respec-
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tivas competencias, criterios generales que permitan homogeneizar las

actuaciones y resoluciones dictadas por los Letrados de la Administra-
ción de Justicia».
Sin embargo entiendo que este párrafo es desacertado y comparto
el criterio manifestado por el CGPJ en este punto sobre las dudas de
carácter constitucional que se derivan de esta regulación, en lo que
hace a los límites que han de fijarse a las posibilidades de intervención
o injerencia del Poder Ejecutivo en las funciones de carácter procesal
del cuerpo de Secretarios Judiciales, puesto que estas se integran en las
definitorias de la actividad jurisdiccional. Así establece:
Semejante redacción debería descansar en una previa y clara dis-
tinción de los dos grandes grupos de funciones atribuidas a los inte-
grantes de ese Cuerpo: Las que cabe denominar «intra proceso», ca-
racterizadas por su ejercicio para el desenvolvimiento del proceso, en
las que los principios de actuación no han de ser otros que los de le-
galidad e imparcialidad; y en las que debe preverse la admisión, sólo,
de eventuales instrucciones —siempre y sólo justificadas por lo que
pueda requerir el pleno disfrute del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva— del titular del órgano judicial. Ahí, la independen-
cia que la Constitución proclama respecto de la función jurisdiccio-
nal, repele de raíz toda intromisión de poderes u órganos ajenos. Y,
ahí, debe admitirse que quien ha de dispensar en el proceso tutela
judicial efectiva, pueda acordar, motivadamente, lo preciso para el
pleno disfrute de este derecho. Y las «extra proceso», caracterizadas
por ser ajenas al desenvolvimiento citado, o meramente instrumen-
tales para él, como serían, sólo, las de organización de la oficina ju-
dicial; organización, gestión, inspección y dirección de su personal;
registro de recepción de documentos; llevanza de libros; depósito de
bienes, objetos y piezas de convicción, y cantidades, valores, consig-
naciones y fianzas; gestión de tributos; custodia de las actuaciones
judiciales; información sobre el estado de éstas; soporte en que ha-
yan de quedar documentadas; estadística; y otras funcionalmente
análogas, en las que, y sólo en ellas, cabría pregonar la sujeción a
los principios de jerarquía y unidad de actuación, admitiendo, ahí
sólo, instrucciones generales y particulares dirigidas a homogeneizar,
tan sólo, esas actuaciones, sin alcanzar a las resoluciones que hayan
de dictar los ahora denominados Letrados de la Administración de
Justicia.

En definitiva, al igual que en la regulación actual los principios de

unidad de actuación y dependencia jerárquica deben informar exclusi-
vamente las funciones organizativas y de gestión. En materia procesal y
de fe pública por el contrario, deben actuar el de legalidad e imparcia-
lidad.
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Por lo expuesto, respecto a la segunda cuestión planteada al inicio

de la exposición, cabe concluir que las modificaciones introducidas en
la regulación de la oficina judicial, no han supuesto un cambio de mo-
delo organizativo, si bien se desprende de la misma una clara intención
de reforzar la conexión entre los tribunales y la oficina judicial, pero sin
desarrollar normativamente este cambio de criterio.

V. Revisión del proceso de implantación en el Anteproyecto

Los procesos de implantación de la NOJ que se han producido en

distintos partidos judiciales, unos bajo la dirección del ministerio de jus-
ticia y otros de las CCAA con competencias transferidas en materia de
justicia, han puesto de manifiesto grandes dificultades derivadas de la
concurrencia de una pluralidad de agentes con competencias en la ma-
teria, CGPJ, Ministerio, CCAA, Jueces, Secretario y Personal al Servi-
cio de la Administración de Justicia, Sindicatos, como he venido expo-
niendo.
La creación de los servicios comunes se fundamenta en una previa
atribución de competencias procesales a los Secretarios Judiciales, que
permita una gestión uniforme y ágil de los procesos, remitiéndose a las
UPAD exclusivamente los procedimientos cuando resulte necesaria la
correspondiente resolución judicial. Si en un principio los servicios de
ordenación iban a constituir un elemento esencial en la NOJ, la práctica
ha puesto de manifiesto grandes dificultades en su implantación. Des-
conozco si hay algún informe realizado por el Ministerio de Justicia o el
CGPJ que haya analizado de forma objetiva las carencias del servicio o
las causas que motivan sus deficiencias, aunque se habla de forma glo-
bal de errores en la dotación de las UPAD, falta del expediente elec-
trónico, excesiva burocratización en las relaciones UPAD-SOP, falta de
coordinación jueces-secretarios, y en general, como en todos los proce-
sos de cambio, defectos en la comunicación y transmisión de informa-
ción y sobre todo resistencia al cambio.
Consecuencia de todo ello, en los procesos de implantación poste-
riores a Burgos y León, se ha optado por no crear los servicios de orde-
nación, limitándose a la creación de servicios generales y de ejecución.
Los servicios generales, que realizan funciones de carácter adminis-
trativo y organizativo no han presentado problemas, contribuyendo cla-
ramente a la unificación de tareas y funciones y a la optimización de re-
cursos humanos y materiales.
Los servicios de ejecución tampoco han presentado excesivos pro-
blemas en el orden civil dadas las atribuciones procesales que en este
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orden tienen atribuidos los Secretarios Judiciales. En el orden penal se

requiere con mucha frecuencia la necesidad de remitir los expedientes
a la UPAD, por lo que se ha hecho necesario encontrar mecanismos en
la práctica que permitan agilizar estos procesos. De hecho en el País
Vasco son muchas las resoluciones que deberían realizarse en las UPAD
pero se realizan en los SCEJ siguiendo criterios comunes fijados previa-
mente por los jueces.
A lo largo del proceso son mucho los conflictos competenciales que
se han ido produciendo, algunos derivados de la falta de regulación le-
gal de las nuevas interrelaciones que se producen en este proceso (di-
rectores de servicio con jueces decanos, directores con CCAA con com-
petencias transferidas, directores y secretario de UPAD, etc.) de la falta
de definición de nuevos puestos de trabajo, y de la concurrencia en es-
tos puestos de funciones organizativas y de gestión, procesales y las de
colaboración con todas las administraciones concurrentes, que exigen
una minuciosa regulación y que no puede limitarse a un fomento de la
colaboración y la coordinación.
El Anteproyecto no modifica el anterior modelo excepto en los
puntos ya definidos. Continua regulando el servicio de ordenación de
la misma forma e incluso parece que su intención es la concentración
de todas las funciones procesales en los servicios comunes dejando las
UAD como unidades dedicadas a la asistencia directa a los tribunales.
Parece administrativizar los servicios al prever la posibilidad de los Se-
cretarios de Gobierno de impartir instrucciones de índole procesal, qui-
zás con la finalidad de unificar prácticas, pero que precisamente por re-
ferirse a las facultades resolutivas del secretario en el proceso pueden
implicar una clara injerencia del poder ejecutivo en el poder judicial.
No articula soluciones a los problemas anteriormente detectados.
No define y delimita las funciones y competencias que en materia de
oficina judicial parece atribuir a las Salas de Gobierno, presidentes de
los TPI y presidentes de Sala, ni establece comisiones u organismos que
resuelvan los conflictos y que estén integrados por todos los agentes
afectados.
El informe del CGPJ también hace referencia a esta carencia y es-
tablece que además de la potestad que se atribuye al CGPJ de estable-
cer criterios generales que permitan homogeneizar las actuaciones de
los servicios comunes en todo el territorio nacional sería preciso que se
normara la Comisión Jurídica Asesora de Seguimiento instaurada a ni-
vel estatal por el Reglamento 2/2010 del CGPJ, como un órgano ade-
cuado para la resolución de las cuestiones técnico-procesales y para el
establecimiento de recomendaciones en relación con las distintas ac-
tuaciones que hagan necesaria la coordinación entre jueces y secreta-
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rios, si bien sería necesario incorporar a las CCAA con competencias

transferidas y al Ministerio fiscal. Además sería necesario este tipo de
organismos a nivel provincial como he expuesto anteriormente.
Lo que si que prevé el Anteproyecto de forma obligatoria es la
constitución de Comisiones Mixtas de Letrados de la Administración de
Justicia y representantes de las CCAA con competencias asumidas en
materia de justicia. Considero de suma importancia estas comisiones
dadas las constantes interrelaciones que se producen entre ambas ad-
ministraciones.
En lo referente a la regulación del cuerpo de secretarios judiciales,
aunque no sea objeto de esta mesa redonda, no puedo dejar de mani-
festar mi plena coincidencia con las conclusiones de las distintas asocia-
ciones de secretarios y con los informes del CGPJ y del Consejo Fiscal
en esta materia:
— Se ha producido en el Anteproyecto una clara dispersión nor-
mativa a la hora de fijar las funciones del Secretario Judicial y
no hay una completa definición del cuerpo ni de su estatuto.
Nuestras funciones, por otro lado, aparecen definidas de una
manera tan genérica que consolida la tendencia actual de que
cualquier función residual se atribuya a este Cuerpo. Así, según
el artículo 536, el Cuerpo de Letrados de la Administración de
Justicia tiene por misión velar por el buen funcionamiento de
los Tribunales y responder del estricto cumplimiento de las de-
cisiones judiciales, ejercer la fe pública judicial, documentar las
actuaciones judiciales, ordenar y dirigir la tramitación. O la dis-
posición que acaba de cerrar el círculo con un artículo 547 en
que cabe cualquier cosa: «los Letrados de la Administración de
Justicia asumirán todas aquéllas otras funciones que legal y re-
glamentariamente se establezcan». O nuestro deber expreso de
colaboración con la Administración tributaria en la gestión de
tributos, al que tanto nos oponemos todos y a que se refiere el
artículo 544.
— Solo en el ejercicio de la fe pública actúa el Secretario bajo los
principios de legalidad e imparcialidad, administrativizando sus
funciones procesales. Hay un claro reforzamiento de los prin-
cipios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. El ar-
tículo 560, regula la posibilidad de emitir informe razonado al
superior jerárquico en los supuestos en que se considere que
una orden o instrucción puede ser contraria a las leyes o por
cualquier otro motivo puede ser improcedente, casi como único
mecanismo para mitigar el principio de jerarquía.
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— No se regula la dación de cuenta de forma acorde a los medios

tecnológicos propios del siglo xxi. Además hay que añadir la
nueva concepción de la dación de cuenta del artículo 539 que
puede incluir una calificación jurídica-procesal, nueva figura que
no define.
— No concreta la nueva función de colaborar con el Ministerio Fis-
cal en las diligencias de investigación, quizás en previsión de una
futura LECR pero sin determinar su alcance.
— Entiendo que el Anteproyecto debía haber profundizado y po-
tenciado de verdad las funciones de los secretarios como direc-
tores de los servicios y en general de la oficina judicial.
Por todo lo anterior cabe concluir respecto a la tercera cuestión
planteada al inicio de la exposición que el Anteproyecto no resuelve
las cuestiones controvertidas que se han detectado en las recientes im-
plantaciones, desaprovechando la experiencia de estos años para intro-
ducir una autentica modernización de la Administración de Justicia que
permita la adecuada prestación de este esencial servicio público.

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Inés Olaizola Nogales

Catedrática de Derecho Penal. Universidad Pública de Navarra

I. Introducción

El fenómeno de la corrupción es complejo, difícil de definir y abor-

dable desde multitud de perspectivas: se puede hablar de corrupción
desde una perspectiva moral, ética, sociológica, jurídica, etc. La Comi-
sión Europea define la corrupción como el abuso de poder o la inco-
rrección en el proceso de toma de decisiones a cambio de un incentivo
o ventaja indebida. Simplificando se puede partir de un concepto de
corrupción pública como el abuso de un puesto público para obtener
una ganancia privada2.
Parto de la premisa de que la corrupción tiene únicamente efectos
perversos, rechazando, por tanto, algunas posiciones que abogan por
su carácter funcional.
Así, desde un punto de vista económico, la corrupción elimina a los
más competentes del mercado y hace prevalecer a los más habilidosos
de tal forma que el mercado de bienes y servicios no queda en manos
de quienes mejor cumplen, sino de los que mejor pagan. Como conse-
cuencia, por ejemplo, los contratos públicos no se ganan con calidad
sino con sobornos y nadie se preocupa de cumplir bien con los com-
promisos de contratación3, provocando con ello que las condiciones
de contratación cambien frecuentemente durante la ejecución del con-
trato hasta el punto de que en grandes obras públicas se duplica o se
triplica el precio inicial, lo que genera enormes deudas a la Administra-

1 El trabajo se enmarca en el Proyecto DER 2013-47511-R de cuyo equipo formo

parte. (Investigador principal Miguel Díaz y García Conlledo).

2 González Cussac, en: Vives/Carbonell/G. Cussac/Alonso/Roig (dirs.), Crímenes y

Castigos, 2014, 392.

3 Nieto García, Corrupción, 1997, 96 ss.

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ción Pública. Además, los costes de los sobornos pagados por las em-
presas no son asumidos por estas, sino que normalmente repercuten
en los clientes, bien a través de un incremento de los precios, o bien a
través de una disminución de la calidad. Por otro lado, en muchas ope-
raciones corruptas se adquieren bienes o servicios no porque sean im-
portantes para el servicio público, sino porque la empresa que ofrece el
bien o el servicio paga una «comisión», invirtiéndose de esta forma di-
nero público en bienes y servicios innecesarios.
Desde un punto de vista político, la corrupción atenta contra los
fundamentos del sistema democrático. Afirma Ferrajoli, que la demo-
cracia consiste en un equilibrio entre poderes, límites y vínculos en su
ejercicio que constituye una garantía para la tutela de los derechos. Ello
se pone en peligro cuando se confunden los poderes políticos y econó-
micos. Estoy de acuerdo con Ferrajoli cuando afirma que la separación
entre la esfera pública y la privada es mucho más importante que la se-
paración entre los tres poderes del Estado y no está escrita en ninguna
parte porque forma parte del constitucionalismo profundo de toda de-
mocracia. Dicha separación supone la eliminación de la confusión entre
soberanía y propiedad4.
Igual afirma García de Enterría que la democracia exige una objeti-
vidad absoluta en todas sus decisiones (también en las discrecionales).
El criterio de objetividad rige como criterio rector del comportamiento
de la Administración hasta tal punto que si decae, el Estado y su apa-
rato administrativo dejarán de ser democráticos. La corrupción hace
que los sectores económicos sean los que impongan los reales progra-
mas políticos aunque no se publiciten5.
La corrupción, especialmente la corrupción política, tiene un efecto
perverso porque se produce, como consecuencia de ella, una descon-
fianza de los ciudadanos hacia sus representantes, un divorcio entre la
clase política y los ciudadanos, que pone en tela de juicio el propio sis-
tema. La confianza del pueblo es la esencia del sistema democrático,
los ciudadanos deben sentirse titulares del poder y deben creer que sus
intereses son el verdadero objetivo de sus gobernantes. La corrupción
olvida estas premisas. Una corrupción extendida puede acabar con el
sistema democrático porque los ciudadanos lleguen a tal nivel de des-
confianza que opten finalmente por hacerlo decaer. En las últimas en-
cuestas del CIS la corrupción aparece como el segundo problema que
más preocupa a los ciudadanos españoles. En la actualidad, los escán-

4 Ferrajoli, en: Andrés Ibañez (ed.), Corrupción, 1996, 18 ss.

5 García de Enterría, Democracia, 5.ª, 2000, 123 ss.

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dalos de corrupción provenientes de la clase política, o relacionados

con ella, están generando la pérdida de confianza por parte de los ciu-
dadanos en las instituciones. Se extiende la idea, en mi opinión muy
peligrosa, de que los políticos no sirven.
En el trabajo no es mi intención desgranar cada uno de los tipos
penales relacionados con la corrupción, sino que quiero centrarme en
dos fenómenos muy actuales que generan problemas de regulación en
el ámbito penal.
Por un lado, los comportamientos corruptos relacionados con la fi-
nanciación ilegal de partidos. El Consejo de Estado de Europa y en con-
creto el GRECO en su informe de 15 de mayo de 2009 reconoce que la
financiación de los partidos políticos en España es uno de los ámbitos
donde más actividad corrupta se revela (todos tenemos en mente casos
sonados de financiación ilegal de partidos: Filesa, Gürtel, máquinas tra-
gaperras, desvío de fondos para cursos de formación, comisiones del
3%, etc.). El que no haya un tipo específico de financiación ilegal no
puede llevarnos directamente a la conclusión de que ante estos com-
portamientos no cabe una sanción penal. Sin embargo, los tipos pena-
les clásicos asociados a la corrupción (el cohecho, la prevaricación, el
tráfico de influencias o la malversación) plantean serias carencias para
combatir estas prácticas.
El otro problema que trataré está relacionado con la posible aplica-
ción o no, en casos de corrupción, del delito fiscal. Es decir, la pregunta
que plantearé será si deben tributar las ganancias cuyo origen es de-
lictivo. Se han descubierto en España recientemente importantes su-
mas de dinero escondidas en paraísos fiscales, obviamente sin declarar.
Se sospecha que al menos parte de ese dinero tiene su origen en deli-
tos (cobro de comisiones, por ejemplo) ¿Puede apreciarse delito fiscal?
¿Se vulnera con ello el derecho a la no autoinculpación? ¿Se vulnera el
principio de non bis in idem?

II. Aplicación de los tipos clásicos a la corrupción política

En un trabajo más extenso6 estudio algunos aspectos extrapenales

que deben ser tenidos en cuenta si se quiere terminar con el fenómeno
de la financiación ilegal de partidos políticos: así, considero necesario
reducir el elevado nivel de gastos de los partidos, incrementar el nivel
de afiliados para aumentar de esa manera el nivel de financiación, au-

6 Olaizola Nogales, La financiación ilegal de los partidos políticos, 2014, 99 ss.

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mentar la transparencia, permitiendo a la población el acceso fácil a la

información, aumentar los controles por el Tribunal de Cuentas, limitar
la discrecionalidad en algunos ámbitos de la actividad administrativa,
especialmente en el ámbito de la contratación pública y en el ámbito
urbanístico, ordenar y graduar el catálogo de infracciones y sanciones
en la vía administrativa o controlar los ingresos de las fundaciones liga-
das a los partidos.
En este trabajo, sin embargo, me limitaré a contestar a la cuestión
de si son suficientes, para castigar las conductas de financiación ile-
gal de los partidos políticos, los delitos clásicos de corrupción, concre-
tamente los delitos de cohecho, tráfico de influencias, prevaricación y
malversación7.
La relación entre los partidos políticos y la Administración pública es
obvia. El sistema de listas cerradas y la organización de las mismas por
los altos cargos de los partidos hacen que los miembros electos de los
diferentes gobiernos dependan más de los partidos políticos que de los
ciudadanos. Además, el número de altos cargos de confianza distribui-
dos directamente por los partidos entre los puestos decisorios de la Ad-
ministración trae consigo un enorme peso de los partidos políticos so-
bre la actividad administrativa.
Se me ocurren una serie de supuestos para comprobar cuál sería su
respuesta penal8.
1. El alcalde de una localidad, por propia voluntad y sin que nadie
se lo haya pedido, contacta con una empresa a la que le solicita
una determinada comisión, por ejemplo un porcentaje sobre el
precio de una obra, a cambio de la adjudicación de esta. La co-
misión que recibe el alcalde la ingresa íntegramente en el par-
tido político al que él pertenece.
2. El mismo alcalde anterior realiza la misma conducta, pero de la
comisión que recibe, él se queda con una parte y el resto lo en-
trega a su partido político.
3. El partido político, a través de un alto cargo, recibe donaciones
de una empresa con el fin de que el partido interceda ante el

7 Un problema con el que nos encontramos al hablar sobre corrupción es que el CP

no define qué es la corrupción. Sin embargo entiendo que podemos afirmar que los de-
litos nucleares en este ámbito serían fundamentalmente los delitos contenidos en el Tí-
tulo XIX del CP, delitos contra la Administración Pública, y aunque sin ninguna duda hay
delitos muy relacionados con la corrupción como el delito fiscal, el delito de blanqueo,
etc. estos se pueden considerar instrumentales.
8 Más ampliamente, Olaizola Nogales, La financiación ilegal de los partidos políticos,

2014, 142 ss.

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alcalde que debe decidir una determinada adjudicación. El par-

tido se queda con el total de la donación y pide al alcalde que
resuelva a favor de la mencionada empresa. El alcalde acepta,
pero no conoce ningún detalle de la operación, simplemente se
limita a seguir las indicaciones del partido.
4. El mismo caso anterior pero el alcalde se queda con una parte
del dinero que le ofrece el partido y conoce los detalles de la
operación.
5. Un cargo de un partido político solicita una donación para su
partido a una empresa o grupo de empresas a cambio de inter-
ceder a su favor ante determinados cargos públicos (alcaldes,
concejales, consejeros, etc.).
6. Otro grupo de supuestos serán aquellos en los que no está tan
clara la conexión directa entre una donación y un acto o una re-
solución administrativa. Se trata de los pagos para «crear buen
clima» para generar unas expectativas de favorecimiento, no
necesariamente unidas a una resolución o a un acto concreto.
Normalmente se entregan cantidades periódicas de dinero y se
van creando vínculos entre la empresa y el partido político que
se busca sean decisivos para pactos posteriores.

1. En el primer caso y en el segundo creo que se puede apreciar

un delito de cohecho pasivo por parte del alcalde y un delito de cohe-
cho activo por parte del donante. Nos encontramos ante un funciona-
rio público (alcalde) que solicita una dádiva (donación) a cambio de un
acto propio de su cargo (decidir sobre una adjudicación de contrato).
Esa adjudicación podrá ser injusta, en cuyo caso nos encontraremos en
el ámbito del art. 419 CP, o justa, en este caso estaremos ante un de-
lito de cohecho pasivo impropio, recogido en el art. 420 CP.
Yo entiendo que en estos supuestos se producen básicamente dos
problemas. El primero es el relativo a si es necesario o no que se pro-
duzca un beneficio, al menos indirecto, para el propio funcionario,
como requisito del delito de cohecho. El segundo problema es que, in-
cluso si se considera que hay delito de cohecho, no será fácil imputar
alguna responsabilidad penal al cargo del partido político que recibe la
donación. Es decir, se sancionará penalmente al alcalde, incluso al do-
nante, pero ¿en qué responsabilidad incurrirá el que recibe la dona-
ción? ¿Y el propio partido político?
Respecto a la primera cuestión, sobre si es necesario, en el delito de
cohecho, que el soborno beneficie al funcionario, ya me he manifes-
tado en varias ocasiones en sentido negativo. Para justificar esta posi-
ción se pueden ofrecer varios argumentos. El primero está relacionado
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con la redacción de los tipos penales. El CP recoge expresamente la po-

sibilidad de que la dádiva, el favor o la retribución sean solicitados o re-
cibidos en provecho propio o de un tercero. En ningún caso del tenor
literal se puede deducir que el funcionario o la autoridad deban obte-
ner algún tipo de ventaja personal ni directa ni indirecta. Pero tampoco
desde otros argumentos será exigible tal beneficio personal. Tanto si el
funcionario recibe un pago para mejorar su posición, como si lo recibe
en beneficio exclusivo de un tercero, por ejemplo de un partido polí-
tico, la posible realización del acto oficial responderá a un criterio ex-
traño al ejercicio correcto de la Administración. El peligro para el bien
jurídico se produce igualmente a través de la constitución del acuerdo
injusto que es el núcleo del delito de cohecho. El bien jurídico prote-
gido en el delito de cohecho no tiene que ver con el enriquecimiento
del funcionario, sino con el deber de la Administración de ofrecer a los
ciudadanos un servicio objetivo, imparcial e igualitario.
En cuanto a la segunda cuestión sobre si el cargo del partido y la
propia formación política incurren en responsabilidad penal por el de-
lito de cohecho, entiendo que no. El delito se consuma con la actua-
ción del alcalde y el cargo del partido político se limita a recoger la do-
nación que le entrega el alcalde. El partido político es el beneficiario del
soborno, íntegramente en el primer caso, y a medias con el alcalde en
el segundo caso. Pero el cargo político no interviene en absoluto en el
delito de cohecho.
En nuestro caso, el cargo político no comete el delito de cohecho,
presupuesto básico para que la persona jurídica, a la que pertenece,
pueda responder por ese delito. Para que pueda haber responsabilidad
penal de la persona jurídica es preciso que o bien los representantes o
los administradores (art. 31 bis 1 párrafo 1), o bien los empleados so-
metidos a la autoridad de los anteriores (art. 31 bis 1 párrafo 2) hayan
cometido un delito en nombre o por cuenta de la persona jurídica y en
provecho de ella. En el caso de los empleados se requiere además que
se haya producido una falta de control sobre sus actividades.
El alcalde, que es quien comete el delito de cohecho, no es em-
pleado del partido. Es verdad que dentro del concepto de empleado la
doctrina incluye no sólo a los que están vinculados laboral o mercantil-
mente con la sociedad, sino también a quienes están sometidos a los
representantes o administradores de la sociedad dentro del trabajo au-
tónomo, de subcontratas o de trabajo temporal. Sin embargo, un al-
calde no es «empleado» del partido político del que es militante. Los
cargos públicos sirven a los intereses de la comunidad a la que gobier-
nan, no cobran su salario del partido político, sino del erario público y
no están sometidos a la autoridad del partido político.
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En conclusión se puede afirmar que en los dos primeros supuestos

podrán responder penalmente el alcalde y el donante, conforme a un
delito de cohecho pasivo y activo respectivamente, pero ni el cargo del
partido ni el propio partido podrán responder por delitos contra la Ad-
ministración Pública.
No obstante, debe tenerse en cuenta que al tratarse de una dona-
ción finalista sí que constituye una infracción administrativa y conforme
al art. 17.1.a) LO 5/2012 de financiación de partidos se impondrá al
partido político una sanción de cuantía equivalente al doble de la apor-
tación ilegalmente percibida.

2. En el tercer caso expuesto la situación es un tanto distinta,

puesto que el donante no se dirige al cargo público, sino a un cargo
del partido político para pedirle, a cambio de una donación, que inter-
ceda ante un cargo público —un alcalde— para conseguir una deter-
minada adjudicación de un contrato. Así lo hace el cargo del partido,
y el alcalde, siguiendo las instrucciones que le son dadas, procede a
la adjudicación, pero no conoce los detalles de la operación ni recibe
parte de la donación.
Se puede comenzar por dirimir la responsabilidad penal del alcalde.
En este caso el alcalde no ejecuta ningún acto típico del delito de co-
hecho. Ni solicita, ni acepta ni recibe la donación, ni acepta el ofreci-
miento o la promesa de la misma. La única responsabilidad penal del
alcalde en este caso, relacionada con los delitos contra la Administra-
ción Pública, podría venir por un delito de prevaricación en el supuesto
de que la actuación del alcalde pudiera integrarse en el mismo.
La conducta llevada a cabo por el cargo del partido podría enca-
jar en un delito de tráfico de influencias del art. 429 CP. Las mayores o
menores dificultades para la apreciación de este delito dependerán de
cómo interpretemos los elementos típicos9.
El primer elemento, la influencia con prevalimiento, implica cierto
grado de restricción de la libertad del funcionario objeto de la influen-
cia, pero sin llegar a doblegar totalmente su libertad. Yo me inclino, al
igual que otros autores, por la interpretación conforme a la cual el pre-
valimiento no es equiparable a la coacción10. Se puede afirmar que el
prevalimiento exige algo más que la mera recomendación, la inducción
o el intercambio de favores, de manera que se afecte de algún modo

9 Muy interesante el estudio jurisprudencial que sobre los distintos elementos de los

delitos de tráfico de influencias efectúa Dolz Lago, El delito de tráfico de influencias,

2014, 381 ss.
10 Así, Cugat Mauri, El tráfico de influencias, 1997, 197 s.

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la voluntad del funcionario, pero sin que llegue a una anulación de la

misma ni a una grave coacción. En este sentido el prevalimiento actúa
como una restricción de la influencia. En nuestro caso se puede afirmar
la existencia de influencia con prevalimiento si el cargo del partido uti-
liza, por ejemplo, su posición para «recordarle» al cargo público que
están en el partido elaborando las listas, que las elecciones están próxi-
mas, que el presidente del partido estaría muy contento con él si acce-
diera, etc.
El problema que se plantea respecto al elemento de la influencia es
básicamente de prueba. Una cosa es llegar a demostrar que una deter-
minada resolución ha favorecido a un sujeto y otra distinta la demos-
tración de que tal resolución beneficiosa trae su causa en una previa in-
fluencia11.
Otro elemento típico del art. 429 CP es la resolución que se busca
a través de la influencia. En primer lugar, tendrá que ser una resolu-
ción, es decir, un acto administrativo de contenido decisorio y no cual-
quier otro, por ejemplo, informes, proyectos, etc. Por otro lado, se
plantea también la duda de si la resolución que se busca debe ser arbi-
traria o si cabe también apreciar el delito cuando se busque una reso-
lución justa.
Algunos autores son partidarios de admitir la posibilidad de que la
resolución sea justa, para ello aluden fundamentalmente a que el CP
no la excluye, bastando con que sea idónea para producir un benefi-
cio económico12. En mi opinión, y reconociendo el peso de este argu-
mento, abogo sin embargo por incluir únicamente las resoluciones in-
justas, entre otros motivos porque si tomamos como ejemplo el delito
de cohecho comprobaremos que el delito de cohecho propio se san-
ciona más gravemente que el delito de cohecho impropio. En el tráfico
de influencias no se produce tal modulación cuando podría ser simi-
lar la diferente gravedad de las conductas, por lo que este argumento
sistemático y no contrario al propio tenor literal puede servir también
para rechazar la inclusión en el tipo de las resoluciones justas por en-
tender que la no modulación se debe a que sólo se incluyen las resolu-
ciones injustas.

11 Cugat Mauri, «El tráfico de influencias», 1997, 196; REPC 16 (2014), 15 ss. Como

afirma esta autora, esta prueba resulta especialmente difícil, porque tratándose del
mundo de la psique no queda más remedio que acudir a los indicios, pero además, la
jurisprudencia ha señalado que no basta con comprobar la relación personal o jerárquica
entre el autor de la resolución y el beneficiado, tampoco basta con que haya habido co-
municación entre ambos.
12 Díaz y García Conlledo, en: Asua Batarrita (ed.), Delitos contra la Administración

Pública, 1997, 172; Muñoz Conde, PE, 19.ª, 2013, 958.

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Una vez acreditados todos los elementos típicos del delito de tráfico
de influencias se puede afirmar que el cargo del partido, en el supuesto
que se está analizando, será autor del delito.
En este caso también podrá responder penalmente el partido polí-
tico, conforme al art. 430 CP, puesto que se cumplen los requisitos re-
cogidos en el art. 31 bis CP.
Respecto al donante, la cuestión es más complicada. El ofreci-
miento de la dádiva al cargo político no constituye delito de cohecho
porque, en principio, el cargo político no tiene la condición de funcio-
nario público. Podría pensarse, en todo caso, en una posible responsa-
bilidad por inducción al tráfico de influencias, aunque sería discutible.

3. En el cuarto supuesto se trata del mismo caso anterior pero el

alcalde se queda con una parte del dinero que le ofrece el partido y co-
noce los detalles de la operación, esto es el pacto entre el donante y el
cargo del partido. En este caso se puede responsabilizar al alcalde por
un delito de cohecho, sin perjuicio del posible delito de prevaricación,
porque el sujeto realiza actos típicos del delito de cohecho, como es la
recepción de la dádiva.
En cuanto al cargo del partido, en este caso podríamos conside-
rarlo o bien un intermediario en el delito de cohecho pasivo entre el
donante y el cargo público, o un autor de un delito de cohecho activo,
como particular que ofrece una dádiva a un funcionario —al entregarle
parte de la donación—. En mi opinión, en la medida en que el partido,
a través de su cargo, se queda con parte de la donación, que proviene
además de un tercero, la conducta del cargo político encajaría mejor en
la figura del intermediario del cohecho pasivo y respondería como coo-
perador necesario.
Por su parte también se podría responsabilizar al partido político
por un delito de cohecho, en virtud del art. 427.2 CP, entendiendo que
la actuación que exige el art. 31 CP no necesariamente tiene que ser
de autoría.
El donante sería responsable por un delito de cohecho activo
—art. 424 CP—.

4. El quinto supuesto puede encajar en el delito de tráfico de in-

fluencias tipificado en el art. 430 CP. Un cargo de un partido político
solicita una donación para su partido a una empresa o grupo de em-
presas a cambio de interceder a su favor ante diversos cargos públicos
(alcaldes, concejales, consejeros, etc.).
En todo caso, para poder aplicar el art. 430 CP será necesario que
un sujeto se ofrezca a realizar las conductas descritas en los arts. 428
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o 429 a cambio de una dádiva, un presente o de cualquier otra remu-

neración. Por tanto, no basta con que un sujeto se comprometa a in-
fluir sobre un funcionario a cambio de una remuneración, sino que es
preciso que con esa influencia se busque una resolución injusta que
pueda generar para el que influye o para un tercero un beneficio eco-
nómico. En el caso que se está estudiando cabría la aplicación del
art. 430 para el cargo del partido siempre que la intercesión que ofrece
hacer ante los cargos públicos vaya dirigida a la obtención de una reso-
lución concreta e injusta, quedando fuera del tipo, por tanto, aquellos
supuestos en los que un cargo del partido político se ofrezca a influir
de manera genérica, sin concretar, ofreciéndose a que los cargos públi-
cos conozcan por ejemplo la «generosidad» de determinadas empre-
sas13. En el caso en el que podamos responsabilizar al cargo del partido
por el delito contenido en el art. 430, el partido político también podría
incurrir en responsabilidad penal, conforme al art. 430.2 CP.
Quedaría, sin embargo, sin responsabilidad penal el donante,
puesto que para la consumación del art. 430 basta la solicitud de la
dádiva, sin que sea necesario que la dádiva llegue a entregarse, por lo
que, cuando el donante acepte la solicitud o la entregue, el delito ya
estará consumado previamente14.

5. El sexto supuesto es el que más problemas puede plantear

para poderlo subsumir en algún delito contra la Administración Pú-
blica. En este supuesto no se produce una relación lineal o directa en-
tre la donación y la contraprestación. No se produce la relación quid
pro quo, que es básica, como se ha visto, en los delitos de cohecho y
en los delitos de tráfico de influencias. En este caso las empresas van
realizando donaciones al partido político con el fin de crear un vínculo
de buen clima que permita que la empresa pueda salir favorecida en
un futuro. En estos supuestos no hay una contraprestación concreta y
definida a cambio de la donación y, por tanto, tampoco hay un cargo
público definido al que pedir un acto administrativo. El carácter fina-
lista de la donación no es tan claro en estos casos, aunque sí que se
busca la creación de una relación estable entre el poder político y los
negocios.
Debemos plantearnos si este supuesto tiene la suficiente grave-
dad para merecer una respuesta penal. Si las donaciones que realiza

13 Crítico con estas restricciones, Abanto Vásquez, Delitos económicos y delitos con-

tra la Administración Pública, 2014, 787.

14 Cuestión criticada por, Abanto Vásquez, Delitos económicos y delitos contra la

Administración Pública, 2014, 786.

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la empresa cumplen con la LO 5/2012 de financiación de partidos, en

cuanto a los límites cuantitativos que esta exige, con el carácter no
anónimo, etc., siendo entonces transparentes y conocidas por los ciu-
dadanos no parece que la intención de «crear buen clima» que pueda
tener el empresario sea suficiente motivo para justificar la intervención
penal. Cuando el ciudadano vota a este partido es consciente de qué
empresas o grupos de empresas lo financian y ejerce su voto con total
libertad y consciencia. Si las donaciones no cumplen con las limitacio-
nes exigidas por la LO 5/2012 de financiación de partidos políticos, se
podrá acudir a la sanción administrativa. En principio no cabe ningún
tipo penal, dentro de los clásicos de corrupción que pudiera aplicarse.
En la propuesta que yo hago en el trabajo recientemente publicado
abogo por tipificar esta conducta expresamente, pero con algunos re-
quisitos tales como la reiteración de la conducta o que se trate de una
cantidad de donación que supere notablemente los límites legales per-
mitidos, de manera que la conducta tenga idoneidad para poner en
peligro la función de representación de la voluntad popular que lle-
van a cabo los partidos, en definitiva para «capturar» la voluntad polí-
tica15.
Los partidos son los instrumentos necesarios para que los ciudada-
nos puedan participar en la vida política y canalizar a través de ellos sus
intereses. Por tanto, no cualquier perturbación de la transparencia fi-
nanciera de los partidos o de la igualdad entre las fuerzas políticas o de
la democracia interna de los partidos será suficiente para ser tipificada
penalmente a través de un tipo autónomo, sino que en mi propuesta
se sancionarán penalmente aquellas conductas que, trascendiendo del
ámbito interno del partido, supongan una perturbación de la represen-
tación de la voluntad popular. Distingo para ello conductas en las que
se ve involucrada la Administración, de conductas como estas últimas
en las que no.
Por supuesto en el trabajo más amplio menciono otros delitos apli-
cables como el delito fiscal, el delito de falsedad, el delito de blanqueo,
el delito de fraude de subvenciones, pero tal y como expongo allí, es-
tos son delitos que podríamos llamar instrumentales, no nucleares en el
ámbito de la corrupción política16.

15 Olaizola Nogales, La financiación ilegal de los partidos políticos, 2014, 209 ss.
16 Olaizola Nogales, La financiación ilegal de los partidos políticos, 2014, 173 ss.

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III. Se puede exigir tributación por las ganancias derivadas

de delito?

Tal y como he adelantado al comienzo de este trabajo, el segundo

bloque de problemas tiene que ver con la existencia o no de un de-
ber tributario por las ganancias obtenidas de una actividad delictiva. La
cuestión no está resuelta claramente y tiene una gran importancia, por-
que si se responde afirmativamente se planteará la posibilidad de apre-
ciar, además de otros posibles delitos, un delito fiscal. En tanto que si
se contesta en sentido negativo, no se planteará tal posibilidad.

1. Argumentos a favor de la tributación

La Jurisprudencia ha apostado por la tributación de las ganancias

derivadas de delito. Los casos más conocidos en este sentido han sido
el Caso Nécora —STS 649/1996, de 7 de diciembre (las ganancias pro-
venían de un supuesto delito de tráfico de drogas, pero nos puede ser-
vir la argumentación del Tribunal)—, el caso Roldán —STS 1493/1999,
de 21 de diciembre—, y el caso Urralburu —STS 20/2001, de 28 de
marzo—.
En estos casos se manejan diferentes argumentos utilizados tam-
bién por la doctrina a favor de la tributación de las ganancias ilícitas.
En el caso Nécora el TS y previamente la AN (Sentencia de 27 de
septiembre de 1992) se muestran favorables a la tributación de las ga-
nancias delictivas. Se alude como principal argumento al principio de
igualdad «este principio prohíbe un tratamiento fiscal más favorable a
quien viole el Derecho que a quien lo respete, careciendo de todo sen-
tido que, mientras que una persona que tenga beneficios lícitos, por
ocultarlos a la Hacienda sea sancionada por un delito fiscal, otra, re-
ceptora de beneficios de ilícita procedencia, no pueda ser castigada por
la comisión de dicha figura». Es importante señalar que los principales
acusados fueron absueltos de los delitos de narcotráfico y de recepta-
ción y condenados por delito fiscal y blanqueo de capitales.
En el caso Roldán tanto el TS como previamente la AP Madrid de
24 de febrero de 1998 reafirman la doctrina anterior y avanzan nue-
vos argumentos. Así, además de volver a invocar el principio de igual-
dad, añaden otros como son que no existe ningún precepto ni en el
ámbito tributario ni fuera de él que excluya la tributación de una renta
realmente percibida por el sujeto pasivo, sea legal o ilegal —es el de-
nominado argumento de la no exclusión—, o que la tributación re-
cae sobre el beneficio, no sobre la operación en sí, o que el beneficio
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deviene propiedad de quien lo obtiene, que financia su forma de vida

precisamente con esa renta —argumento de la capacidad econó-
mica—. Además añade el TS en esta sentencia que entre los delitos de
estafa, cohecho y malversación y los delitos contra la Hacienda Pública
no cabe hablar de concurso de leyes porque no concurre unidad de ac-
ción ni en su vertiente natural ni en su vertiente jurídica (distintos bie-
nes jurídicos).
En el caso Urralburu la STS aplica, sin embargo, el concurso de
leyes, entendiendo que cuando los incrementos patrimoniales que ge-
neran el delito fiscal proceden de manera exclusiva y directa de un he-
cho delictivo que también es objeto de condena (con la consiguiente
pérdida de los beneficios derivados del mismo por comiso o indemni-
zación) dado que en estos concretos supuestos la condena por el delito
que constituye la fuente directa (en este caso el delito de cohecho) ab-
sorbe todo el desvalor de la conducta y consume el delito fiscal. Exige
por tanto el TS tres requisitos para considerar el concurso de leyes:
1) Que los ingresos procedan de forma directa e inmediata del delito
anterior; 2) Que el delito inicial sea efectivamente objeto de condena;
3) Que la condena penal incluya el comiso de las ganancias o su devo-
lución como responsabilidad civil.
En los tres supuestos se parte de una premisa: las ganancias
derivadas de un delito sí que están sujetas a gravamen. El argu-
mento del caso Urralburu parte precisamente de esta afirmación al
indicar que en el supuesto no se sanciona por delito fiscal porque el
desvalor del delito fiscal (por tanto delito que sí se produce) queda ab-
sorbido por el delito fuente —principio del non bis in idem17—.
En mi opinión, este último argumento no es correcto. Si se parte de
la obligación de tributación considero difícil afirmar que el desvalor del
delito fiscal queda absorbido por el delito de cohecho (en este caso) o
por cualquier otro delito. Se trata de dos bienes jurídicos diferentes y ni
siquiera el argumento penológico puede justificar la solución de la ab-
sorción, por lo que, a mi modo de ver, la solución no puede venir fun-
damentada por el concurso de leyes.
Como argumentos básicos a favor de la tributación destacan por
tanto tres. El argumento jurídico aludiendo al principio de igualdad, el
argumento económico, aludiendo al incremento de la capacidad econó-
mica del sujeto y el argumento de la no exclusión conforme al cual la le-
gislación tributaria no excluye la tributación de las ganancias delictivas18.

17 También aluden al principio del non bis in ídem, Manjón-Cabeza Olmeda, LH Ro-

dríguez Ramos, 2013, 682; Muñoz Conde, PE, 19.ª, 2013, 966.
18 Puebla Agramunt, Estudios Fiscales, 2002, 318 ss.

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2. Argumentos contrarios a la tributación

Algunos autores se manifiestan contrarios a la tributación, enten-

diendo que las ganancias provenientes de una actividad delictiva no
generan el deber de tributar.
Para ello utilizan varios argumentos.
1.º El denominado argumento ético. Conforme a este argumento,
afirma Baciagalupo saggese que si se tributa por las ganancias
derivadas de un delito el Estado puede llegar a convertirse en
una especie de receptador o de blanqueador de dichos fondos,
dando una apariencia de legalidad a dichos fondos. La devolu-
ción de estas ganancias deberá producirse a través de las ins-
tituciones oportunas, tales como el decomiso o la responsabi-
lidad civil19. En contra de este argumento se manifiesta Soler
Roch, quien opina que, la experiencia norteamericana demues-
tra que con la exigencia de tributación de estas ganancias, el
Estado no sólo no se convierte en cómplice, sino que se ve fa-
vorecida la persecución del delito20.
2.º Se alega también el derecho a la no autoinculpación, el dere-
cho a no declarar contra sí mismo consagrado en el art. 24 CE.
Se afirma que exigir al autor de un delito, del que provienen las
ganancias, que las declare, mediante el pago del impuesto, es
tanto como obligarle a confesar la comisión del delito base21.
En contra señala Ruiz de Erenchun, con el que estoy de acuerdo,
que el derecho a no declarar puede afectar a la infracción de
los deberes de colaboración y no al deber de tributación. El de-
recho a no declarar podrá en su caso permitir la inexistencia
de una infracción contra los deberes de colaboración, pero no
puede afectar al deber tributario siempre que exista22. Resulta

19 Bacigalupo Sagesse, LL 2001-6, 1480; Ganancias ilícitas, 2002, 22; En el mismo

sentido, Manjón-Cabeza Olmeda, LH-Rodríguez Ramos, 2013, 688.

20 Soler Roch, REDF 85, 1995, 16. En el mismo sentido Galarza, La tributación de los

actos ilícitos, 2005, 146 ss., quien afirma que cuando el Estado recauda la cuota por las
ganancias ilícitas no lo hace con ánimo de lucro, sino que se limita a que el ciudadano
cumpla con su deber de solidaridad y por otra parte añade que de no exigirse la tributa-
ción de los actos ilícitos se podría estar beneficiando la comisión de los mismos.
21 Bacigalupo Sagesse, LL 2001-6, 1481; Manjón-Cabeza Olmeda, LH-Rodríguez Ra-

mos, 2013, 682.

22 Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52 (2002), 601 ss. Creo que se pueden traer a este

punto algunos argumentos utilizados por Díaz y García Conlledo, en: Abel Souto/Sán-
chez Stewart (coords.), Blanqueo de dinero, 2013, 283 ss, porque aunque este autor
se refiere a la justificación o no del castigo autoblanqueo, los argumentos pueden tras-

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interesante en este punto la opinión de Galarza cuando afirma

que el principio de no autoinculpación no genera un obstáculo
para la tributación de actos ilícitos ya que en el caso de exis-
tir información sobre un hecho ilícito estos datos no pueden
constituir prueba de cargo contra el contribuyente, por ello la
colisión entre el art. 24.2 CE (derecho a no declarar contra sí
mismo) y el art. 31 CE (deber de contribuir) es sólo aparente23.
3.º Se critica la alusión al principio de igualdad, entendiendo que
no pueden compararse dos situaciones diferentes. Así, no se
puede comparar la tenencia fáctica de la renta (sobre la que
podrá haber otras consecuencias jurídicas —restitución o de-
comiso), con la tenencia jurídica24—. En mi opinión, si bien es
cierto lo anterior, se debe indicar que hasta el momento en el
que se produzcan el comiso o la restitución, la situación del su-
jeto que disfruta de las ganancias ilícitas es idéntica a la del su-
jeto que disfruta de ganancias lícitas. Este matiz es importante
y sobre él volveré al indicar mi posición personal.
4.º En cuanto al incremento de la capacidad económica se alega
que los beneficios derivados de un delito no devienen en pro-
piedad del que delinque, puesto que no se obtienen derechos
sobre ellos. No suponen, desde un punto de vista jurídico, un
incremento o ganancia del patrimonio porque en contra de las
apariencias, el producto del delito no llega a formar parte en
realidad del patrimonio del sujeto25.
5.º El argumento de la no exclusión (no hay norma que prohíba la
tributación de las ganancias ilícitas) también puede entenderse

ladarse al tema que nos ocupa. Así, como primer argumento, afirma Díaz que el auto-
encubrimiento tendrá su límite en la realización de otro delito (en su caso el blanqueo),
en el caso que aquí nos ocupa, el delito contra la Hacienda Pública. Este límite hay que
entenderlo siempre que el otro delito exceda de un autoencubrimiento, atendiendo al
nuevo bien jurídico que se ataca, distinto al de la Administración de Justicia, salvo que
se pueda afirmar que la afectación a otros bienes jurídicos no tiene la suficiente relevan-
cia para justificar un castigo añadido al que le corresponde al sujeto por el delito prece-
dente. Desde luego el delito contra la Hacienda Pública no puede considerarse un mero
autoencubrimiento tanto por la relevancia del bien jurídico protegido, como por la pro-
pia pena que el tipo recoge.
23 Galarza, La tributación de los actos ilícitos, 2005, 115 ss. Además, la STC

161/1997 entiende que solo las contribuciones que tengan un contenido directamente
incriminatorio pueden amparase en este derecho.
24 Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52 (2002), 594; Herrera Molina, Fiscalidad de los actos

ilícitos, 2003, 75.

25 Falcón y Tella, Quincena Fiscal 11 (1999), 7; Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52 (2002),

596; Herrera Molina, Fiscalidad de los actos ilícitos, 2003, 73.

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al revés, esto es, no hay norma que exija la tributación de ga-

nancias ilícitas. Por otro lado y atendiendo a la unidad del orde-
namiento jurídico, se puede afirmar que los hechos que por su
carácter ilícito no producen efectos jurídicos en otros órdenes,
no pueden generar obligaciones tributarias26.

3. Opinión personal

En mi opinión creo que se deben hacer algunas consideraciones

previas antes de llegar a una conclusión que ya adelanto que en este
trabajo va a ser provisional, porque me propongo seguir con la profun-
dización de este tema en futuras investigaciones.
En primer lugar debe afirmarse que el deber de contribuir de un su-
jeto está directamente unido a su capacidad económica.
Se puede afirmar que un fundamento básico de la tributación, re-
conocido en la Constitución, es el principio de capacidad económica o
contributiva (art. 31 CE), que puede ser definido como la potencialidad
de los ciudadanos para contribuir a la financiación de los gastos públi-
cos. Por tanto, deberá tributarse en la medida en que se reconozca di-
cha capacidad económica. Sin embargo, dicha capacidad económica
debe medirse en términos jurídicos y no meramente fácticos, Las ga-
nancias provenientes de un delito no se incorporan, no acrecen, el pa-
trimonio del sujeto que las obtiene, al menos desde una concepción ju-
rídico-económica del patrimonio, en la medida en que, si se demuestra
la procedencia de las ganancias, éstas sean decomisadas (supuestos de
ganancias derivadas de delitos como el cohecho, el tráfico de influen-
cias o el tráfico de drogas) o restituidas a su legítimo propietario (ga-
nancias derivadas de delitos de estafa, apropiación indebida o malver-
sación). No cabrá hablar de incremento de la capacidad económica del
sujeto y, por tanto no se origina la obligación tributaria27. Es equiva-
lente a lo que ocurre en los contratos civiles, art. 1.30528.

26 Falcón y Tella, Quincena Fiscal 11 (1999), 6; Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52 (2002), 591.
27 Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52 (2002), 611 ss. Sin embargo, opina Chico de la Cá-
mara que en los supuestos en que no se produzca el comiso o la restitución, las ganan-
cias deben tributar, porque lo contrario favorecería un Derecho tributario de pícaros,
RCT 163 (1996), 23 ss.
28 Art. 1305: «Cuando la nulidad provenga de ser ilícita la causa u objeto del con-

trato, si el hecho constituye un delito o falta común a ambos contratantes carecerán de

toda acción entre sí, y se procederá contra ellos, dándose, además, a las cosas o pre-
cio que hubiesen sido materia del contrato, la aplicación prevenida en el Código penal
respecto a los efectos o instrumentos del delito o falta. Esta disposición es aplicable al

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Siguiendo con la argumentación anterior se puede afirmar, en se-

gundo lugar, que la no exigencia de tributación, en los supuestos en
los que se haya condenado por un delito previo, no contradice el prin-
cipio de igualdad porque no está contribuyendo menos o no deja de
contribuir quien tiene una determinada capacidad económica, sino que
el que obtiene una ganancia sujeta a decomiso o a restitución no tiene,
en términos jurídicos, esa capacidad contributiva, por lo que su situa-
ción no es la misma que quien sí tiene dicha capacidad.
Ahora bien, en tercer lugar hay que recordar que la licitud de las
ganancias se presume. Incluso cuando sean de origen desconocido (ga-
nancias no justificadas) dichas ganancias se presumen lícitas y tributan,
por lo que hasta que no se llegue a demostrar que determinadas ga-
nancias proceden de un delito, el sujeto disfruta de una capacidad eco-
nómica que le obliga a tributar. La demostración del delito fuente sólo
puede venir por sentencia judicial. Por tanto, con anterioridad a la sen-
tencia el sujeto debe contribuir y declarar las ganancias. Si no las de-
clara incurrirá, si se cumplen los demás requisitos típicos, en un delito
contra la hacienda pública.
Se pueden plantear varios supuestos ante un determinado patrimo-
nio respecto al que se sospecha su procedencia delictiva:
— Si el sujeto es absuelto del delito, las ganancias tributarán puesto
que serán consideradas incrementos del patrimonio —de origen
conocido o no—. (Aquí se incluye cualquier supuesto de abso-
lución: falta de pruebas, prescripción, etc.). Si el delito fuente
prescribe, las ganancias derivadas de este, en principio, no serán
objeto de decomiso ni de restitución y se podrán incorporar al
patrimonio del sujeto29, de forma que estarán sujetas a tributa-
ción, independientemente de que su origen sea delictivo. Tribu-
tarán como incrementos patrimoniales.

caso en que sólo hubiere delito o falta de parte de uno de los contratantes; pero el no
culpado podrá reclamar lo que hubiese dado, y no estará obligado a cumplir lo que hu-
biera prometido». Chico de la Cámara, RCT 163 (1996), 25 ss, matiza y diferencia según
se trate de delitos que llevan aparejado el comiso, en cuyo caso ninguno de los intervi-
nientes pueden solicitar la restitución y por tanto el sujeto que ha obtenido la ganancia
ha visto su patrimonio incrementado, de aquellos otros delitos en los que la parte perju-
dicada tiene derecho a la restitución, en cuyo caso el sujeto que ha obtenido la ganan-
cia no adquiere ningún derecho subjetivo sobre ella.
29 Así lo afirma la STS 1146/1006, de 22 de noviembre. Por el contrario Choclán

Montalvo, El patrimonio criminal, 2001, 59, considera que en los supuestos de absolu-
ción por prescripción podría decretarse el decomiso de las ganancias obtenidas conside-
rando al autor del delito un tercero de mala fe porque conoce el origen ilícito de los bie-
nes y por tanto susceptible de decomiso.

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— Si el sujeto es condenado pero no se acuerda ni el decomiso ni

la restitución, por ejemplo, porque no se llega a demostrar que
una cantidad de dinero encontrada proceda del delito. Habrá
obligación de tributar por dichas cantidades.
— Si el sujeto es condenado y se decreta la restitución o el comiso
parcial el sujeto tributará por la parte de las ganancias no deco-
misadas o no restituidas.
En la mayoría de las ocasiones no se sabrá si las ganancias pro-
vienen o no de un delito hasta que no recaiga sentencia. Entre tanto
entiendo que será preciso investigar la posible comisión de un delito
contra la Hacienda Pública, puesto que, mientras no se sepa si las ga-
nancias provienen de un delito, se tratará de ganancias lícitas (de ori-
gen conocido o no, pero lícitas y por tanto sujetas a tributación).
Si la sentencia es condenatoria, con comiso o restitución y el sujeto
había tributado a Hacienda, procederá la devolución por parte de Ha-
cienda de la cuota ingresada30. Si el sujeto hubiera sido condenado por
un delito contra la Hacienda Pública podría considerarse un supuesto
susceptible de revisión de sentencia31. En estos casos se podrá afirmar
que la capacidad económica que el sujeto aparentemente tenía no era
real. Siguiendo con este argumento en los casos en los que se enjuicie
a la vez un delito, por ejemplo de cohecho, y un delito contra la Ha-
cienda pública (por ejemplo caso Urralburu), la resolución correcta no
será la que declaró dicha sentencia, apreciando un concurso de leyes,
sino que en ese caso se podrá declarar la no existencia real, sino apa-
rente, de capacidad económica por parte del sujeto porque se decre-
tará el decomiso de las ganancias.
Como conclusión, y repitiendo que se trata de una opinión provi-
sional, opino que cualquier ganancia que ingrese en el patrimonio del
sujeto será objeto de tributación. En la medida en que dicho ingreso no
esté justificado tributará como incremento patrimonial no justificado.
La clave por tanto no está en si las ganancias proceden de un delito o
no, sino si dichas ganancias ingresan o no en el patrimonio del sujeto32.

30 Falcón y Tella, Quincena Fiscal 11 (1999) 6 ss.; Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52

(2002), 634; Galarza, La tributación de los actos ilícitos, 2005, 70.

31 Ruiz de Erenchun, RDFyHP 52 (2002), 634.
32 Herrera Molina, Fiscalidad de los actos ilícitos, 2003, 112. Afirma este autor que

las ganancias patrimoniales no justificadas constituyen un potente instrumento de lu-

cha frente a las ganancias ilícitas y delictivas. No obstante, matiza Herrera Molina distin-
guiendo tipos de delitos. Así, las ganancias derivadas de delitos patrimoniales no podrán
ser objeto de delito fiscal ya que dichas ganancias deben ser devueltas a sus legítimos
propietarios, por lo que tales «ganancias» no acrecen el patrimonio del sujeto y por tanto

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En la medida en que dichas ganancias no sean objeto de decomiso o

de restitución se podrán considerar incorporadas al patrimonio y por
tanto tributarán, independientemente de su procedencia. En mi opi-
nión no puede justificarse la no tributación de dichas ganancias ni por
el argumento del derecho a la no autoinculpación ni por el argumento
denominado ético por las razones más arriba expuestas. Tampoco me
parece correcto alegar que como las ganancias procedentes de un de-
lito no tienen efectos en el ordenamiento jurídico civil, tampoco deben
tener efectos tributarios, entre otras cosas porque el concepto de renta
en el IRPF es un concepto omnicomprensivo regido únicamente por dos
grandes criterios: el de la alteración patrimonial con variación en el va-
lor del patrimonio y la exclusión de este impuesto de las rentas que es-
tén sujetas al impuesto de Sucesiones y Donaciones.

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hecho, sí que constituyen rentas, puesto que el comiso no es una consecuencia automá-
tica y el sujeto sí recibe un beneficio inmediato. Más allá de que esta matización merezca
una reflexión más pausada, lo que puede adelantarse ya es que lo normal es que los da-
tos ofrecidos por la inspección de hacienda sobre la ausencia de declaración sean previos
a la condena por el delito fuente, por lo que no se sabrá la procedencia de dichas ganan-
cias, esto es si procede de una clase de delito o de otro, por lo que se aplicará, en todo
caso, el criterio de ganancias no justificadas. Así lo reconoce el propio autor (p. 109).

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Pablo Rafael Ruz Gutiérrez

Magistrado. Juzgado Central de Instrucción n.º 5

I. Introducción

En su obra póstuma «Corrupción y política» nos advertía el perio-

dista Javier PRADERA de que estamos pagando hoy el error de no ha-
bernos dado cuenta en su día de que aquello que en las décadas de los
ochenta y noventa parecían «las andanzas de una serie de pillos» era,
en realidad, un rasgo casi sistémico de nuestra sociedad1.
La «situación de vértigo» o «sensación de bochorno colectivo» (Edi-
torial El Mundo, 2.11.2014) vivida en nuestro país hace ahora veinte años
se reproduce estos días entre la sociedad, y el hartazgo ciudadano provo-
cado por los sucesivos escándalos de corrupción que abren páginas de pe-
riódicos y ocupan cada vez más sumarios en los Juzgados debe suponer,
para todo jurista comprometido con su trabajo, un decidido acicate en la
exigencia del ejercicio de su labor profesional al servicio de la sociedad.
Decía RADBRUCH, hace casi un siglo, que «presupuesto para ser
un buen jurista es serlo con mala conciencia, es decir, ser plenamente
consciente en todo momento de su vida profesional de que su tarea
es algo necesario, y, a la vez, algo profundamente cuestionable»2, lo
que constituye un inmejorable punto de partida para compartir en este
marco, que homenajea precisamente al «buen jurista» que fue José
María Lidón —además de eterno referente para todo el que ha ejercido
en el País Vasco—, reflexiones y experiencias personales adquiridas en-
tre las paredes de alguno de los seis juzgados de instrucción a los que,

1 El País, Suplemento Domingo, «La hora de la regeneración», J.L. Barbería,

26.10.2014.
2 Citado por Rebollo Vargas, R. y Casas Hervilla, J., en «Reflexiones, problemas y pro-

puestas para la investigación de la delincuencia económica», en Revista General de De-

recho Penal, 19 (2013).

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en acierto o desacierto del legislador, están encomendadas las más re-

levantes investigaciones penales en materia de corrupción.
Sin embargo, desearía comenzar mi intervención en esta mesa re-
donda compartiendo con todos los presentes una inquietud personal,
que a buen seguro resulta sentida por muchos de los asistentes a es-
tas Jornadas, y esa inquietud no es otra que la sensación de que gran
parte de los problemas que hoy detectamos en la persecución penal de
los denominados delitos de corrupción son reproducción de nuestra ex-
periencia pasada, o al menos esa es la percepción que se termina tras-
ladando a la sociedad, lo que nos debe llevar a pensar que algo no de-
bemos estar haciendo bien.
Tratar de focalizar los principales obstáculos en la investigación de
la gran delincuencia económica vinculada a la corrupción, y apuntar
posibles soluciones a adoptar en el corto plazo (la gravedad de la situa-
ción que actualmente padecemos no puede esperar reformas legislati-
vas que lamentablemente nunca terminan de llegar) será el objetivo de
estas reflexiones que me gustaría enriquecer con sus aportaciones.
Hace no muchos meses se podía leer en el suplemento de «Nego-
cios» de un diario nacional, en un especial dedicado al «Alto precio de
la corrupción»3, las siguientes reflexiones en una columna titulada «La
factura de la corrupción»:
Que las variables económicas y financieras no reflejen de forma
contemporánea los episodios de corrupción que dominan la escena
política no significa que aquellos carezcan de impacto. Lamentable-
mente, la percepción de la frecuencia con que tienen lugar esas vio-
laciones de la ley, la forma en que la clase política las aborda y el sis-
tema judicial las resuelve acaban deteriorando la confianza en una
sociedad, su capacidad para hacer negocios o para infundir credibili-
dad en sus agentes e instituciones. Antes o después, eso se traduce
en costes y pérdidas de bienestar que acaban sufriendo todos los ciu-
dadanos. (…) La corrupción, y la desconfianza que lleva asociada,
es la peor de las gangrenas para una economía que está dejando al
borde de la miseria a un número creciente de ciudadanos.
Precisamente en atención al carácter cíclico del problema al que
nos enfrentamos, encontramos un planteamiento muy similar al an-
terior en la obra de RODRÍGUEZ SASTRE titulada «El delito financiero:
su repercusión en el crédito y en la economía»4, escrita durante la Se-

3 El País, 11 de agosto de 2013.

4 Rodríguez Sastre, A.: «El delito financiero: su repercusión en el crédito y en la eco-
nomía», en Revista Española de Financiación y Contabilidad, Vol. VI, n. 20 y 21, 1977,
págs. 61-96.

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gunda República (1934), donde el autor, con otro tipo de prosa, refleja
las siguientes preocupaciones:
Sin confianza no hay normalidad en el desenvolvimiento econó-
mico de un país; por tanto, urge poner remedio a este estado de co-
sas. (…) Más que el propio legislador son los Tribunales de Justicia
quienes pueden evitar, o al menos amortiguar, los efectos destructo-
res que en la economía produce el delito financiero. Entre las causas
de la actual crisis económica yo apunto la forma cómo se administra
la justicia (…) y la indiferencia que provoca que el delincuente finan-
ciero viva en la mejor de las impunidades (…). Es urgente e inaplaza-
ble evitar la vergüenza y el dolor de que hermanos nuestros se estén
muriendo de hambre, no sólo por una injusta distribución de la ri-
queza.
Y por ir todavía más atrás en el tiempo, resulta cuanto menos cu-
riosa la forma en la que JIMÉNEZ DE ASÚA prologaba esta obra en
1934, con unas palabras que, por su actualidad y plena vigencia, quizá
hayan visto citadas en los cursos y ponencias sobre la persona jurídica
delincuente, pero que también pueden ser traídas a esta introducción.
Decían así:
Hace sesenta años el español de presa, ansioso de despojar a otro
de su fortuna o de sus ahorros, se echaba al monte, con clásico ca-
lañé y trabuco naranjero, escapando de sus perseguidores a lomos
de la jaca andaluza. Hoy crea sociedades, desfigura balances, simula
desembolsos y suscripciones, y montado en la ignorancia de fiscales y
magistrados escapa sobre el cómodo asiento de su automóvil.
Antes de continuar, no me resisto a ofrecerles la definición que del
«delincuente financiero» nos daba el mencionado RODRÍGUEZ SASTRE
en aquella obrita del año 1934, porque recoge todos los aspectos que
comparte con quien será en nuestros días el ciudadano que sucumbe al
delito de corrupción, y por lo tanto, quien desplegará en el proceso las
múltiples estrategias destinadas a que éste fracase y su conducta pueda
quedar impune:
El delincuente financiero suele ser un hombre de talento que al-
canza a menudo éxitos, aunque no sea más que momentáneos,
siendo admirados por las masas, en las que cada individuo, colocán-
dose imaginativamente en el lugar del banquero poco escrupuloso,
del diputado influyente, del funcionario ricamente pagado, del nego-
ciante enriquecido sin fatiga, no se detienen a examinar los medios
por los cuales han sido alcanzados aquellos éxitos por los financieros,
verdaderos equilibristas morales que diariamente realizan sus esfuer-
zos para vivir al margen de la ley escrita, y que yo titulo sanguijuelas
del ahorro nacional.
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La exposición se centrará, pues, en la detección de los proble-

mas de índole procesal que a menudo se nos presentarán en las cau-
sas seguidas por delitos de corrupción, y en las soluciones que, con los
«mimbres» actuales, podemos dar a los mismos.

II. Principales problemas procesales en la investigación

de los delitos de corrupción

Cuando abordamos la problemática que plantea la instrucción y

posterior enjuiciamiento de las causas judiciales seguidas por los deno-
minados «delitos de corrupción», el primer obstáculo que encontramos
parte precisamente de la indefinición de lo que se debe entender bajo
dicha categoría o calificación, máxime cuando no existe en el Código
Penal ningún Título o Capítulo que utilice dicha rúbrica para referirse al
conjunto de tipos penales vinculados a lo que comúnmente denomina-
mos «corrupción».
Quizá un buen punto de partida sea acudir a un concepto amplio
del fenómeno, considerando por corrupción el hecho de dar o prome-
ter a alguien cualquier tipo de beneficio indebido, ya sea material o in-
material, tanto en el sector público como en el sector privado, con la
intención de que aquél, directa o indirectamente, lleve a cabo o se abs-
tenga de llevar a cabo un acto en el ejercicio de sus funciones, violando
así un deber que le corresponde.
Dentro de este marco conceptual encontramos una materia que
presenta importantes particularidades procesales, parte de las cuales
se traducen en problemas de carácter orgánico, tales como la evidente
falta de especialización de jueces y magistrados para la investigación de
las grandes causas de delincuencia económica y contra la corrupción, al
contrario de lo que viene sucediendo desde hace años en el ámbito de
la Fiscalía (Fiscalía Contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada,
Secciones de Delitos Económicos, etc…) y en el de las Fuerzas y Cuer-
pos de Seguridad del Estado (que cuentan con unidades de investiga-
ción especializadas —UDEF, UCO, etc.—), así como la secular escasez
de medios con que cuentan los Juzgados para abordar el fenómeno
con una mínima prontitud y eficacia, o la incapacidad de nuestras le-
yes procesales para ofrecer una instrucción de este tipo de delitos que
concilie el respeto a las garantías procesales del investigado con el ade-
cuado impulso judicial para permitir su enjuiciamiento en plazos razo-
nables.
No obstante, dejando al margen las anteriores cuestiones, por ex-
ceder del ámbito de este análisis, nos centraremos en los problemas de
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índole estrictamente procesal. Y es desde este ámbito donde puede fá-

cilmente compartirse que la gran lacra en la lucha de la Administración
de Justicia contra la corrupción se convierte en la demora y dilación
que sufren los procedimientos durante su fase de investigación-instruc-
ción, y asimismo durante su fase intermedia.
Como principales motivos de tales dilaciones se invocan los siguien-
tes: a) procedimientos complejos por la materia, que exigen del ins-
tructor conocimientos especializados que escapan al derecho penal;
b) pluralidad de partes en el procedimiento (imputados y perjudicados);
c) estrategia procesal dilatoria para la investigación de los hechos por
parte de la defensa de los imputados. Todo ello provoca consecuencia
indeseables, entre otras: a) tiempo suficiente para que los investigados
puedan ofrecer un destino «adecuado» a los beneficios obtenidos por
el acto delictivo; b) prescripción del delito; c) apreciación de atenuantes
de dilaciones indebidas; d) fácil acceso de los condenados por delitos
de corrupción a los beneficios de suspensión o sustitución de la pena
privativa de libertad.
Pues bien, partiendo de la anterior realidad, la práctica procesal
cotidiana permite ofrecer el siguiente decálogo que agrupa alguno
de los principales problemas procesales detectados en la investiga-
ción de los procedimientos por delitos de corrupción.

1. Conexidad procesal: Macrocausas-Piezas Separadas

Dispone el artículo 300 de la LECrim. que «Cada delito de que

conozca la autoridad judicial será objeto de un sumario. Los delitos co-
nexos se comprenderán, sin embargo, en un solo proceso».
Por su parte, el artículo 17 de la misma Ley señala:
Considérense delitos conexos:
1. Los cometidos simultáneamente por dos o más personas reuni-
das, siempre que éstas vengan sujetas a diversos Jueces o Tribunales
ordinarios o especiales, o que puedan estarlo por la índole del delito.
2. Los cometidos por dos o más personas en distintos lugares o
tiempos si hubiera precedido concierto para ello.
3. Los cometidos como medio para perpetrar otros o facilitar su
ejecución.
4. Los cometidos para procurar la impunidad de otros delitos.
5. Los diversos delitos que se imputen a una persona al incoarse
contra la misma causa por cualquiera de ellos, si tuvieren analogía o
relación entre sí, a juicio del Tribunal, y no hubiesen sido hasta enton-
ces sentenciados.
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Frente a las anteriores previsiones legales, de cuya lectura conjunta

se deduce una clara voluntad por parte del legislador de facilitar el co-
nocimiento conjunto de delitos íntimamente relacionados a fin de lo-
grar un enjuiciamiento más ágil y completo, evitando de esta manera la
posibilidad de pronunciamientos judiciales contradictorios, las especia-
lidades propias de la delincuencia económica, caracterizada como un
«fenómeno social grupal que aglutina a un conjunto de personas en
torno a un objetivo criminal mediante estructuras organizativas rigu-
rosamente impenetrables»5, tienden a menudo a convertir en indesea-
ble la aplicación de la aludida regla general del enjuiciamiento conjunto
a través de un único proceso, que en tal caso terminará recibiendo el
prefijo «macro», en atención a la dimensión, complejidad y extensión
de la materia a enjuiciar.
Por ello en la instrucción y enjuiciamiento de los delitos de corrup-
ción adquiere una importante dimensión la norma prevista en el ar-
tículo 762.6 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, al señalar que «Para
enjuiciar los delitos conexos comprendidos en este Título, cuando exis-
tan elementos para hacerlo con independencia, y para juzgar a cada
uno de los imputados, cuando sean varios, podrá acordar el Juez la for-
mación de las piezas separadas que resulten convenientes para simplifi-
car y activar el procedimiento».
En lo que respecta al análisis jurisprudencial de la legalidad proce-
sal vigente en materia de conexidad delictiva, como recoge la STS de
29 de julio de 2002 (caso Banesto), y en referencia a lo dispuesto en el
artículo 300 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, este precepto quiere
indicar que el legislador ha querido concentrar en una sola causa aque-
llas conductas que presenten una evidente e indiscutible conexidad a la
luz de lo establecido en el artículo 17 de la Ley de Enjuiciamiento Cri-
minal; señalando que el criterio es el adecuado, cuando los hechos pre-
sentan una incuestionable relación entre sí y su enjuiciamiento por se-
parado pudiera dar lugar a sentencias contradictorias.
Continúa destacando la citada Sentencia que tal y como se ha se-
ñalado por diversos sectores doctrinales, en los casos de la delincuencia
denominada económica, la instrucción conjunta de los delitos, lejos de
favorecer el esclarecimiento de los hechos, puede producir un efecto
contrario y no deseado.
Desde una perspectiva más actualizada que los primitivos textos
de la Ley Procesal Penal, la regla séptima del artículo 784 de la Ley de

5 Jiménez Villarejo, C., «La delincuencia económica: Blanqueo de capitales», Revista

del Ministerio Fiscal, n.º 9, 2001, citado por Rebollo Vargas, R. y Casas Hervilla, J., ob.
cit.

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Enjuiciamiento Criminal (actual art. 762.6.ª), que rige para el proceso

abreviado (...) concede al juez instructor la posibilidad de formar piezas
separadas, cuando resulte conveniente para simplificar y activar el pro-
cedimiento, aún en aquellos supuestos en los que pudiera encontrarse
una aparente o real conexidad entre los diversos hechos, si bien exis-
ten razones y elementos para juzgar separadamente a cada uno de los
imputados.
La anterior doctrina emana de la tradicional distinción, reconocida
por la jurisprudencia, entre una conexidad necesaria y una conexidad
de conveniencia, que daría lugar a la formación de piezas separadas
(por todas, STS de 5 de marzo de 1993). Se argumenta en esta resolu-
ción que
la conexión es, prima facie, una aplicación del principio de indivisibi-
lidad de los procedimientos, pero no implica (a diferencia de cuando
se trata de un hecho único) la necesariedad de esa indivisibilidad. La
indivisibilidad obliga a reunir en el enjuiciamiento todos los elementos
de un mismo hecho, de forma que responda aquélla a la existencia
de una única pretensión punitiva cuya resolución no puede fraccio-
narse. La conexidad, por el contrario, agrupa hechos distintos (al me-
nos desde el punto de vista normativo, al ser susceptibles de califica-
ción separada) que por tener entre sí un nexo común, es aconsejable
se persigan en un proceso único, por razones de eficacia del enjuicia-
miento y de economía procesal. Ese nexo puede resultar de la unidad
de responsables, de una relación de temporalidad (simultaneidad en
la comisión) o de un enlace objetivo de los hechos. Pero la fuerza uni-
ficadora del nexo, no es la misma en todos los casos, especialmente
en el de coetaneidad de la ejecución, en el que la simple coincidencia
temporal de delitos individualizados y diferentes, puede permitir su
enjuiciamiento en causas separadas, mientras no lo permite, en cam-
bio, la comisión conjunta por varios partícipes, obrando de acuerdo,
a unos mismos hechos simultáneos. Esta distinción entre conexidad
necesaria y conexidad por razones de conveniencia o economía pro-
cesal, aparece reconocida en la actual regla 7 del artículo 784 LECrim
(tras la reforma de 2002, regla 6.ª del art. 762 LECrim), que permite
que para juzgar delitos conexos «cuando existan elementos para ha-
cerlo con independencia podrá acordar el Juez, la formación de las
piezas separadas que resulten convenientes para simplificar y activar
el procedimiento». Con lo que viene a reconocer que hay casos en
los que la regla del enjuiciamiento conjunto de los delitos conexos,
no es una regla imperativa y de orden público y hasta debe ceder
ante razones de simplificación o rapidez del proceso.

En este sentido, como reconoce la STS 5698/2012, de 26 de junio,

en los casos de posibles delitos conexos, el propio legislador permite
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romper la regla combinada de los arts. 300 y 17 LECrim. en diversos

casos, por ejemplo mediante la formación de piezas separadas, suavi-
zando las consecuencias del art. 300 LECrim., y dejando un cierto mar-
gen de discrecionalidad al Juzgador para, en atención a las circunstan-
cias concretas y al estado de las causas, proceder o no a la acumulación
procesal de objetos penales.
En el mismo sentido se ha pronunciado el TS en su Auto de 26 de
septiembre de 2012, señalando lo siguiente:
El instituto de la conexidad ha de estar al servicio de la agilidad
procedimental y el alejamiento del peligro de ruptura de continencia
de la causa (…). Y es que, pese a los términos imperativos que pare-
cen presidir el art. 300 de la Ley Procesal Penal, con razón se ha pro-
puesto con apoyo en razones prácticas y ejemplos del Derecho com-
parado flexibilizar esa regla cuando la unidad de enjuiciamiento no
aporte nada relevante al no detectarse riesgo de ruptura de la con-
tinencia, y la acumulación suponga un lastre. Decaerían así las razo-
nes de la acumulación. Si la supuesta necesidad de acumulación va a
acarrear un retraso injustificado e inútil en la tramitación y no existe
peligro de sentencias contradictorias, no sería obligada la agrupa-
ción al no concurrir las causas teleológicas que fundamentan la ins-
titución.

Por último, la reciente STS 990/2013, de 30 de diciembre (caso Ha-

cienda), apreciando la atenuante de dilaciones indebidas en la trami-
tación del referido procedimiento, sienta las siguientes conclusiones al
respecto:
Aun no siendo esta sentencia el lugar para una exposición del
problema que suelen suscitar los denominados macroprocesos, sí de-
bemos al menos una mínima reflexión sobre esa práctica de dudosa
pertinencia.
La nada escasa indeterminación del criterio de conexidad esta-
blecido en el n.º 5 del artículo 17 de la Ley de Enjuiciamiento Crimi-
nal no debe impedir la ponderación de intereses contrapuestos en el
trance de decidir la acumulación de procesos, con sendos y diferen-
ciados objetos, en un único procedimiento. Más si cabe, cuando las
pretendidas ventajas de dicha acumulación son de relevancia muy in-
ferior a la de los perjuicios que conlleva.
Por un lado por la complejidad que redunda en dilaciones de la
tramitación. Dilaciones que no se acarrearían en el caso de plurales
procedimientos e intervención de pluralidad de órganos jurisdiccio-
nales (...).
No son desdeñables los perjuicios que implica trasladar a algu-
nos de los sujetos pasivos del procedimiento las consecuencias gravo-
sas inherentes a la dilación, que encuentra su causa en las exigencias
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temporales de las actuaciones seguidas respecto de otros sujetos, en

nada relacionados con los demás intervinientes.
Por otra parte los supuestos beneficios de la acumulación no pa-
recen siempre de obligada renuncia, en caso de tramitación autó-
noma del procedimiento. Incluso cuando algunos de los sujetos ten-
gan participación en todos los hechos objeto de cada uno de los
procesos acumulados. Ni en cuanto a la prueba, pues siempre será
menos oneroso la parcial reiteración de la misma en diversos proce-
dimientos de los concretos aspectos comunes, que subordinar la du-
ración de lo sencillamente enjuiciable a la demora exigida por lo de
enjuiciamiento dificultoso. Ni en cuanto a los beneficios penológicos
para el reo, a cuyos efectos la Ley de Enjuiciamiento Criminal prevé
los mecanismos necesarios (artículo 988).

2. Al hilo de lo anterior: problemática en la tramitación de las Piezas

Separadas

Ya hemos visto en el apartado anterior lo oportuno que puede re-

sultar, en la instrucción de procedimientos por delitos de corrupción,
acudir a la incoación de piezas separadas dentro de un mismo procedi-
miento penal a la hora de permitir el pronto enjuiciamiento de las con-
ductas investigadas cuando con ello no exista riesgo de ruptura de la
continencia de la causa, evitando asimismo los efectos perniciosos que
pudiera generar —con arreglo a la doctrina jurisprudencial antes ex-
puesta— tanto la espera del resultado de las diligencias de instrucción
sobre otros hechos investigados en el mismo proceso que se encontra-
ren pendientes (repárese, por ejemplo, en las diligencias a practicar por
comisión rogatoria con terceros países, o en la confección de informes
definitivos por partes de los cuerpos de auxilio a la instrucción —AEAT,
IGAE— sin los cuales no pueda darse por cerrada la misma), como el
eventual macro enjuiciamiento conjunto de la totalidad de los hechos
objeto del procedimiento.
Ahora bien, en ocasiones la apertura de piezas separadas de inves-
tigación presenta un carácter más instrumental, y puede obedecer a fi-
nes de diversa índole. Éste sería el caso de las piezas separadas incoa-
das, por ejemplo, para acometer la investigación patrimonial de alguno
de los investigados en el procedimiento principal, a fin de determinar
si a través de las conductas investigadas se ha producido un lucro o
enriquecimiento personal por parte de los presuntos beneficiarios del
producto del delito. En otras ocasiones se acudirá a la formación de
una pieza separada para permitir la práctica bajo secreto sumarial (ar-
tículo 302 LECrim.) de determinadas diligencias cuyo conocimiento
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haya de ser preservado temporalmente al conjunto de partes persona-

das, al margen del fiscal, como pudiere ser el caso de declaraciones de
testigos o imputados, o de transmisión de documentación bancaria a
practicarse por medio del auxilio judicial internacional —comisiones ro-
gatorias—, y que, una vez practicadas tales diligencias, obliguen al ins-
tructor a acordar de inmediato el alzamiento de la medida de secreto
para permitir su conocimiento al resto de partes afectadas, una vez ga-
rantizada la eficacia de la diligencia y que tal conocimiento no supone
un riesgo para los fines de la instrucción.
En casos como los expuestos el procedimiento normal consistirá en
la unión a los autos principales de las piezas separadas instrumenta-
les incoadas durante la instrucción, una vez agotada la finalidad proce-
sal a la que aquéllas obedecían, si bien no faltan casos en la praxis ju-
dicial donde tales piezas separadas son «archivadas» o «sobreseídas»,
o incluso alcanzan su propia autonomía procesal pasando a convertirse
en diligencias independientes o generando la deducción de los corres-
pondientes testimonios de particulares para la investigación paralela de
conductas conexas con las que constituyen el objeto del procedimiento
principal.
El anterior panorama se complica aún más si pretendemos, como
entiendo que debe hacerse, objetivar el contenido de cada pieza se-
parada, y en consecuencia, siempre que sea posible, intentar evitar la
participación de las partes personadas en las actuaciones en la instruc-
ción de piezas cuyo contenido en nada les afecte, y, en consecuencia,
donde pueda resultar cuestionada la legitimidad para mantener su ori-
ginaria personación en las actuaciones o procedimiento principal. Las
soluciones prácticas serán en estos casos diversas, y responderán a la ti-
pología y características propias del procedimiento en cuestión, y de las
razones a las que obedezca la incoación o formación de nuevas piezas
separadas.
La disparidad del fenómeno expuesto, el diferente «recorrido vital»
que pueden sufrir las diversas piezas separadas emanadas de un mismo
procedimiento, especialmente en el caso de las grandes causas de de-
lincuencia económica u organizada, y las consecuencias no siempre de-
seables de que determinados procedimientos se sucedan sin solución
de continuidad en un mismo órgano judicial investigador de la causa
primigenia, que haya de generar la atribución competencial para el co-
nocimiento de las piezas separadas formadas con posterioridad, acon-
sejaría una regulación procesal más detallada al respecto, en desarro-
llo de la previsión normativa contenida en el artículo 762.6.ª LECrim.,
o bien el establecimiento de filtros correctores entre las normas de re-
parto de los diversos juzgados de instrucción afectados, con la corres-
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pondiente aprobación por las Salas de Gobierno de los Tribunales Su-

periores que en cada caso resulten competentes.

3. Iniciación del procedimiento: denuncia de particulares-testigos

protegidos

Resulta a menudo frecuente que los procedimientos judiciales en

investigación de delitos relacionados con la corrupción tengan su ori-
gen en la revelación que un particular, en ocasiones tras ser testigo o
incluso beneficiario de las prácticas que relatará, realiza en un deter-
minado momento ante instancias policiales, judiciales o del Ministerio
Fiscal.
La sola constatación de la anterior realidad, vivida en alguno de los
procedimientos judiciales de mayor impacto social en los últimos años
y que a todos nos vienen a la cabeza, obligaría a exigir un debate so-
bre la calidad de la respuesta que nuestro ordenamiento jurídico ofrece
ante tal iniciativa, que se revela en muchas ocasiones como un instru-
mento de enorme eficacia en la investigación y desarticulación de las
grandes redes tejidas en torno al fenómeno de la corrupción.
Sin embargo, además de las disposiciones genéricas contempla-
das para todo tipo de delitos en la Ley Orgánica 19/1994, de 23 de
diciembre, de protección de testigos y peritos en causas criminales
(que cuenta con cuatro únicos artículos, ya desfasados y necesitados
de una regulación más acorde al fenómeno de la delincuencia orga-
nizada, así como del consiguiente desarrollo reglamentario y dota-
ción presupuestaria), encontramos cómo nuestro Código Penal úni-
camente aborda la cuestión de la denuncia por particular en casos de
corrupción en su artículo 426, al sancionar el delito de cohecho, se-
ñalando lo siguiente:
Quedará exento de pena por el delito de cohecho el particular
que, habiendo accedido ocasionalmente a la solicitud de dádiva u
otra retribución realizada por autoridad o funcionario público, de-
nunciare el hecho a la autoridad que tenga el deber de proceder a su
averiguación antes de la apertura del procedimiento, siempre que no
haya transcurrido más de dos meses desde la fecha de los hechos.

La conjunción de circunstancias realmente excepcionales que ha-

brían de coincidir en el sujeto merecedor de la anterior exención peno-
lógica (acceso «ocasional» a la solicitud de dádiva, denuncia «antes de
la apertura del procedimiento», no más allá de «dos meses desde la fe-
cha de los hechos») convierten tal disposición en una previsión de es-
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casa aplicación y eficacia para la finalidad pretendida por el legislador,

que no sería otra que la de incentivar la denuncia de casos de corrup-
ción de quien fuera partícipe directo de ellos de forma esporádica u
ocasional.
Frente a la escasa y deficiente regulación procesal española, en-
contramos en Derecho comparado experiencias gratificantes, como la
que constituye el modelo británico, a través de la Public Disclosure Act
(PIDA, 1998), la Data Protection Act (1998) y la Bribery Act (2010), nor-
mativa que viene a otorgar una protección completa e inmediata con-
tra el despido u otras formas de represalias para aquéllos que denun-
cien, de buena fe, situaciones de irregularidad.
Es por ello que cada vez más sectores doctrinales vienen abogando
por la necesidad de regular un estatuto integral de protección para el
denunciante particular o funcionario público, que garantice no sólo ya
la necesaria estabilidad laboral, familiar y social, sino que otorgue al
mismo tiempo determinados incentivos procesales que conduzcan a
generar seguridad al denunciante y eficacia al propio sistema judicial6.

4. Planteamientos sobre nulidad o ilicitud de prueba en fase

de instrucción

No resulta infrecuente, en la tramitación de procedimientos por de-

litos de corrupción, que por los abogados defensores se plantee en el
seno de la instrucción la denuncia sobre supuestos casos de ilicitud pro-
batoria bajo el argumento de haberse obtenido la prueba en cuestión
con vulneración de derechos fundamentales.
Así ocurre a menudo con grabaciones de conversaciones entre
particulares que posteriormente sirven para denunciar los hechos ante
la Autoridad, o con la práctica de diligencias procesales que suponen
una injerencia en los derechos fundamentales del investigado, tales
como las intervenciones telefónicas o la entrada y registro domicilia-
rio. A tal efecto se invoca como fundamento de la pretensión el ar-
tículo 11.1, inciso 2.º LOPJ («No surtirán efecto las pruebas obtenidas,
directa o indirectamente, violentando los derechos o libertades funda-
mentales»).

6 Véase, por ejemplo, la opinión de profesor Lizcano Álvarez, Presidente de Transpa-

rencia Internacional España, que insiste en la necesidad de una ley de protección jurídica
para todos aquellos ciudadanos denunciantes de posibles casos de corrupción, en aras a
la mayor eficacia en la lucha contra dicho fenómeno («Corrupción: ¿nuevos instrumen-
tos para combatirla?», en Revista Abogados, Noviembre de 2013).

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Ello no obstante, conviene la generalidad de la doctrina en que

no existe en nuestro ordenamiento jurídico un procedimiento espe-
cífico para la denuncia y apreciación de la ilicitud probatoria, habién-
dose cuestionado la procedencia de la exclusión de la prueba ilícita en
la fase de instrucción, tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial, al
ser constantes los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (TC) y
del Tribunal Supremo (TS) que remiten a la fase del juicio oral para va-
lorar la ilicitud probatoria por contravención de derechos fundamenta-
les, residenciando dicha función en el órgano enjuiciador, mediante la
prohibición de valoración de la prueba ilícita por haberse obtenido con
lesión de derechos fundamentales, así como de las restantes pruebas
que tengan conexión de antijuridicidad respecto de aquélla (en tal sen-
tido, por todas, SsTS de 15.04.2000, 18.09.2002, 30.04.2010, y SsTC
9.03.2009, 23.10.2003, 11.02.2002, 17.03.2001, entre otras; vid.
también Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audien-
cia Nacional de 10 de febrero de 2014).
La señalada falta de previsión legal en el procedimiento penal vi-
gente para la denuncia y declaración de la ilicitud de las pruebas obte-
nidas con violación de derechos fundamentales motiva que por la doc-
trina se haya acudido a la legislación procesal civil como supletoria de
la LECrim (art. 4 LEC), cuyo artículo 287 LEC remite la decisión sobre
la ilicitud probatoria previamente denunciada nuevamente a la fase de
enjuiciamiento.
Y asimismo, se ha traído a colación por la doctrina, al objeto de evi-
denciar la ausencia en la vigente regulación procesal de un trámite es-
pecífico para la declaración de ilicitud probatoria en fase instructora, la
redacción del Borrador del denominado «Código Procesal Penal», cuyo
artículo 13, dentro del Título Preliminar, regula expresamente la «Ex-
clusión de la prueba prohibida», introduciendo en su apartado cuarto
una previsión expresa para su denuncia, al señalar que «En cualquier
momento en que se constate la existencia de la infracción del derecho
fundamental afectado las informaciones o fuentes de prueba o resul-
tados de las pruebas han de ser excluidos del proceso, sin perjuicio de
que, rechazada la exclusión, las partes puedan reproducir con posterio-
ridad la petición de declaración de nulidad de la prueba». Precisando
al respecto la Exposición de Motivos que «se dispone la exclusión de
la prueba prohibida, de conformidad con la necesidad de garantizar el
derecho a la igualdad de armas y a un proceso con todas las garantías,
de una forma más detallada que la que hasta ahora existía en nues-
tra legislación, para así superar las dudas interpretativas que frecuente-
mente surgían y que, a falta de criterios legales para solventarlas, se re-
solvían por los Tribunales no siempre con criterios uniformes».
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Lo anteriormente expuesto pone de manifiesto, a priori, la falta ac-

tual de previsión legal específica para dar respuesta al planteamiento
de la pretensión de nulidad e ilicitud de determinada diligencia proba-
toria por vulnerar derechos fundamentales de los imputados afectados
por la misma, sin perjuicio de lo cual, en determinadas ocasiones los
Tribunales competentes7 para decidir sobre la materia han considerado
la posibilidad de residenciar tales pretensiones en el trámite contenido
en el art. 240.2 LOPJ, en principio referido a la nulidad de las actuacio-
nes procesales que supongan vulneración de derechos procesales, pero
donde llega a ubicarse la denuncia de vulneración de derechos funda-
mentales materiales, determinando que sea éste el ámbito procesal en
el que por el Juzgado deba emitirse la oportuna respuesta a la solicitud
de nulidad e ilicitud de prueba que le sea planteada en trámite de ins-
trucción.
Autores como GIMENO SENDRA8 son abiertamente críticos con la
instauración de la práctica que acaba de exponerse, que entiende que
debiera corregirse,
si se repara en que la misión de la instrucción no consiste en la decla-
ración de la ilegalidad de los medios de prueba, sino la investigación
y determinación del hecho punible y la responsabilidad de su autor.
El juez de instrucción podrá dictar un auto de sobreseimiento en los
supuestos en los que la LECrim. le autoriza, pero lo que no se le de-
biera autorizar es efectuar declaraciones sobre la ilicitud de las prue-
bas», por ser ésta «una competencia del órgano jurisdiccional de-
cisor, quien, bien en la comparecencia previa, bien en la sentencia,
podrá declarar la inconstitucionalidad de tales pruebas, así como la
extensión de sus efectos.

En suma, como destaca el citado autor, las infracciones constitucio-

nales en materia probatoria:
lo que han de ocasionar es una jurisprudencia sobre las reglas de ex-
clusión de la valoración de la prueba prohibida, y no la importación,
en la instrucción, de la doctrina de la nulidad de los actos procesales
de los arts. 238 y ss. LOPJ, la cual se erigiría en fuente de dilaciones
indebidas, desvirtuaría la función del instructor y sustraería la compe-
tencia del órgano decisor sobre la valoración de la prueba y la exten-
sión de sus efectos.

7 En este sentido, Auto de 7 de mayo de 2013 de la Sección Cuarta de la Sala de lo

Penal de la AN.
8 Gimeno Sendra, V.: «Corrupción y propuestas de reforma», La Ley, n.º 7990, Sec-

ción Doctrina, 26.12.2012.

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Existen no obstante voces contrarias entre la doctrina, como la que

representa ASENCIO MELLADO, para quien «la prueba ilícita (…) debe
ser decretada en la fase de investigación si ya se conoce, y, en su de-
fecto, no ser admitida como prueba; si es admitida, no ser valorada; y,
si es valorada, no ser tomada en consideración para fundamentar en
ella la condena».
Para este autor, por lo tanto, resulta posible decretar, durante la
fase de investigación, la ineficacia de las pruebas obtenida con viola-
ción de derechos fundamentales, y ello pese a reconocer que en nues-
tro ordenamiento jurídico no existe un procedimiento específico para
la denuncia y apreciación de la ilicitud probatoria. Concluyendo en tal
sentido, no obstante:
que no exista un trámite específico, no es óbice para impedir que se
utilicen aquéllos a través de los cuales pudiera manifestarse una pe-
tición tendente a valorar y producir los mismos efectos y consagrada
en otros textos legales. Que la LECrim. no contenga una norma al
respecto no se opone tampoco al uso en el proceso penal del cauce
del art. 240 LOPJ para denunciar nulidades procesales. (…). Si esto
sucede así, porque la LOPJ es de aplicación al proceso en general,
no se entiende que no haya de hacerse lo mismo para la denuncia
de nulidades derivadas de derechos fundamentales materiales. Cual-
quier otra interpretación parece forzada y llevaría (…) a refutar igual-
mente el uso de dicho precepto para en análisis de infracciones del
art. 238 LOPJ9.

9 Resulta interesante revisar en esta materia los sucesivos artículos doctrinales que, a

modo de particular correspondencia, se intercambian por los profesores Gimeno Sendra

y Asencio Mellado. Así, pueden consultarse:
— Gimeno Sendra, V.: «Corrupción y propuestas de reforma», La Ley, n.º 7990, Sec-
ción Doctrina, 26.12.2012, Editorial LA LEY.
— Asencio Mellado, J.M.: «Exclusión de la prueba ilícita en la fase de instrucción
como expresión de garantía de los derechos fundamentales», La Ley, n.º 8009,
Sección Doctrina, 25.01.2013.
— Gimeno Sendra, V.: «La improcedencia de la exclusión de la prueba ilícita en la ins-
trucción (contestación al artículo del Prof. Asencio)», La Ley, n.º 8021, Sección Tri-
buna, 12.02.2013.
— Asencio Mellado, J.M.: «Otra vez sobre la exclusión de las pruebas ilícitas en fase
de instrucción penal (respuesta al Prof. Gimeno Sendra)», Diario La Ley, n.º 8026,
Sección Doctrina, 19.02.2013, Editorial LA LEY.
— Gimeno Sendra, V.: «La improcedencia de la exclusión de la prueba ilícita en la
instrucción (contestación a la réplica del Prof. ASENCIO)», Diario La Ley, n.º 8027,
Sección Tribuna, 20.02.2013, Editorial LA LEY.

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5. Problemas derivados de las múltiples personaciones en causas

de corrupción

La tipología de causas penales a las que se viene aludiendo pre-

senta una triple problemática desde el punto de vista de la multiplicidad
de personaciones que pueden concurrir en un mismo procedimiento,
en sus diferentes posiciones procesales. Así, pueden distinguirse los si-
guientes supuestos:

a) Multiplicidad de imputados

La mayor parte de procedimientos instruidos por delitos relaciona-
dos con corrupción derivan, de forma paradigmática, en la investiga-
ción de un elevado número de conductas íntimamente relacionadas
entre sí, que determina ab initio la imputación de un considerable nú-
mero de personas a las que necesariamente se ha de traer al proceso
durante la fase de esclarecimiento y depuración de sus eventuales res-
ponsabilidades penales.
Esta realidad procesal, que suele además conllevar la intervención
en el proceso de defensas letradas altamente especializadas en materia
de delincuencia económica, ha venido a determinar que la fase de ins-
trucción se convierta en lo que algún autor ha caracterizado, no exento
de razón, como una «instancia infinita»10, donde el panorama procesal
actual es el siguiente:
1.º cualquiera de las defensas personadas en las actuaciones
puede solicitar la práctica de las diligencias que considere nece-
sarias para sus intereses y el ejercicio de su derecho de defensa;
2.º nuestra Ley de Enjuiciamiento Criminal, a través de las disposi-
ciones contenidas en los arts. 216, 217 y 766 LECrim, permite
que prácticamente todas las resoluciones (autos y providencias)
dictadas por el juez instructor —a excepción de las de carácter
meramente interlocutorio— sean susceptibles de ser recurri-
das en reforma ante el mismo Juzgado, y en apelación ante la
correspondiente Audiencia Provincial o la Sala de lo Penal en el
ámbito de la Audiencia Nacional;
3.º del mismo modo, todas las diligencias de ordenación dictadas
por el Secretario Judicial serán susceptibles de recurso de repo-
sición y de revisión en los términos previstos en la legislación
procesal (art. 238 LECrim.);

10 Rebollo Vargas, R. y Casas Hervilla, J., ob. cit.

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4.º incluso, pese a no preverlo expresamente la LECrim., se viene

permitiendo a las defensas personadas en las actuaciones la
posibilidad de recurrir la práctica de diligencias acordadas por
el juez instructor al amparo de lo dispuesto en el artículo 311
del referido Texto Legal;
5.º son igualmente amplias, como ya hemos visto en apartados an-
teriores, al amparo de la normativa sobre nulidad de actuacio-
nes instaurada en los artículos 238 y ss. LOPJ, las posibilidades
de denunciar, en el curso de la instrucción, supuestas vulnera-
ciones de derechos fundamentales producidas a través de las
diligencias de investigación acordadas por el Juzgado, amén de
la posible denuncia de vicios y defectos procesales que generen
indefensión a los imputados; y
6.º finalmente, cada imputado es libre de solicitar al juez instruc-
tor, tantas veces como lo crea oportuno, el sobreseimiento de
la causa en lo que al mismo respecta, lo que obligará a aquél a
dar una respuesta motivada en cada caso, y ello con anteriori-
dad al pronunciamiento que corresponda efectuarse al amparo
de lo dispuesto en el artículo 779.1 LECrim11.
Es por ello que algún autor ha destacado esta posibilidad de «beli-
gerancia impugnatoria» propiciada por nuestro ordenamiento jurídico
como uno de los principales motivos de la dilación que a menudo su-
fren los procedimientos de investigación de delitos económicos12.

b) Multiplicidad de perjudicados

Como consecuencia de la opción seguida por nuestro legislador, de
permitir la acumulación de la acción civil al proceso penal (arts. 1.092
del Código Civil, 109 y ss. del Código Penal y 107 y ss. de la LECrim.),
lo que en principio pudiera parecer como el sistema más eficaz para la
protección al perjudicado, y de mayor economía procesal al dilucidarse

11 Bien es cierto que en esta materia los Tribunales (por todos, Autos de la Sección

Cuarta de la Sala de lo Penal de la AN de 21.02 y de 11.10 de 2012) vienen avalando

que en la medida en que la tramitación del procedimiento no se encuentre aún en la
fase procesal que señala el artículo 779 de la LECrim., esto es, cuando no se encuentren
practicadas una serie de diligencias ya acordadas, sino que perviva aún la tramitación de
la fase de investigación judicial, esto es, el ámbito de actuación del artículo 777 de la
LECrim., ello hará normalmente inviable un pronunciamiento sobre las pretensiones de
sobreseimiento dirigidas al Juzgado.
12 Gutiérrez Zarza, A.: «Investigación y enjuiciamiento de los delitos económicos»,

Madrid, 2000, pág. 257 (citada por Rebollo Vargas, R. y Casas Hervilla, J., ob. cit.).

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en un único procedimiento las pretensiones penales y civiles, puede ter-

minar convirtiéndose en una auténtica rémora en la instrucción de las
grandes causas judiciales ligadas al fenómeno de la corrupción.
A menudo se esgrime, frente a la criticada lentitud de la justicia es-
pañola para la resolución de los casos de delincuencia económica o fi-
nanciera, el denominado «caso Madoff» —relativo a un conocido su-
puesto de estafa piramidal multimillonaria—, en el que un Tribunal
Federal de los Estados Unidos dictó en 2009 sentencia condenatoria
frente a este conocido estafador en un tiempo récord inferior a un año
desde que se produjo su detención, imponiéndole la pena de 150 años
de reclusión. Lo que sin embargo se omite al realizar esta reflexión,
además de las diferencias entre ambos sistemas procesales y los prin-
cipios que rigen uno y otro (principio de legalidad versus principio de
oportunidad) es completar la anterior referencia con otras que hoy en
día siguen mereciendo de vez en cuando un espacio reservado entre las
páginas de la sección económica de diarios nacionales, como es el caso
de la noticia aparecida recientemente en el diario El País, el domingo
12 de enero de 2014, bajo el titular «Los rescoldos del caso Madoff
aún queman cinco años después», y con el siguiente subtítulo: «Encar-
celado el cerebro del timo, la lucha se centra en resarcir a los clientes».
En definitiva, cualquiera que sea el modelo a seguir, habremos de
asumir que la reparación de los perjuicios derivados de los hechos ob-
jeto de investigación en el campo de la delincuencia económica con-
llevará, en muchas ocasiones, la inevitable práctica de determinadas
diligencias (piénsese en informes periciales o de carácter técnico im-
prescindibles para la concreción del perjuicio) que condicionarán el
avance normal del proceso.
Lo anterior será especialmente significativo en el caso de los deli-
tos masa, donde ante la posibilidad de que los perjudicados puedan di-
rigir su pretensión civil contra el Estado en su condición de responsa-
ble civil subsidiario, la instrucción tenderá a eternizarse y el juicio oral
a prolongarse indefinidamente ante la multiplicidad de las acusacio-
nes particulares personadas, lo que ha llevado a algún autor a destacar
la conveniencia, en los términos establecidos por el artículo 22.2 del
—hoy postergado— Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal
de 2011, de establecer una reserva obligatoria de las pretensiones civi-
les relativas a intereses difusos, colectivos y de grupo en el supuesto de
comisión de delitos masa con una ingente pluralidad de perjudicados13.

13 Son éstos los términos que emplea Gimeno Sendra en su obra antes citada

(«Corrupción y propuestas de reforma»), al tratar de la necesidad de agilizar los «macro

procesos».

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c) Multiplicidad de acusaciones populares

Son varias las cuestiones que suelen plantearse en el ejercicio de
la acción popular en el seno de un procedimiento penal ligado a la in-
vestigación de delitos de corrupción, que entiendo que, desde esta
perspectiva, deben ser resueltas conciliando el legítimo ejercicio del
derecho a la tutela judicial efectiva dentro de los márgenes autorizados
por nuestra legislación procesal, con el derecho a un proceso sin dila-
ciones indebidas y sometido al adecuado impulso procesal que debe
regir la instrucción de las actuaciones, derechos ambos recogidos en
el art. 24 CE.
Así, conviene recordar cómo dispone el artículo 101 de la LECrim.
que la acción penal es pública, añadiendo a continuación que «todos
los españoles podrán ejercitarla con arreglo a las disposiciones de la
Ley». Encontramos estas disposiciones en los artículos 270 y siguien-
tes de la LECrim., de modo tal que para poder ejercitar el derecho de
la acción popular señalada se exige la presentación de querella, con los
requisitos establecidos en el artículo 277, y la prestación de fianza en
la cuantía que se fijare para poder responder de las resultas del juicio,
conforme al art. 280 LECrim. Y únicamente tras el cumplimiento de los
requisitos mencionados se adquiere la condición de parte procesal, que
es la que permitiría, en tal caso, la válida personación en las actuacio-
nes, con todos los efectos legales.
Por lo tanto, la primera exigencia para toda entidad o colectivo que
pretenda su personación en la causa en condición de acusación popu-
lar será la acreditación de haber cumplimentado las exigencias seña-
ladas para el ejercicio de la acción popular —presentación de quere-
lla y prestación de fianza—, de manera que para el caso de no haberse
constituido como acusación popular en forma, y estando excluida la
acción penal adhesiva al acusador popular en virtud de los arts. 109 y
110 de la LECrim, procederá con carácter general la inadmisión de su
personación en la causa.
Sin perjuicio de lo anterior, y para el caso de que se subsanen los
defectos procesales en que pudieren incurrir las entidades interesadas,
o bien se cumplan desde el principio los requisitos para la válida per-
sonación en condición de acusador popular, y tras consignar la fianza
que en su caso se considerara ajustada en los términos del art. 280 LE-
Crim, debe atenderse especialmente a la posibilidad que reconoce el
artículo 113 de la LECrim y reiterada doctrina del Tribunal Constitucio-
nal (en tal sentido, SsTC 30/1981, 193/1991 y 154/1997, entre otras),
para los supuestos en que se aprecie por el instructor una suficiente
convergencia de intereses entre las distintas entidades solicitantes de
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personación en las actuaciones en condición de acusación popular, ha-

ciendo previsible la coincidencia de tales intereses comunes, incluso
puntos de vista, en la orientación de su actuación procesal de forma
tal que puedan convertir en inútil o injustificada la reiteración de dili-
gencias o actos realizados por sus respectivas representaciones y asis-
tencias letradas.
En tales casos, la eventual procedencia de admitir las personacio-
nes interesadas, luego de cumplidos los presupuestos procesales esta-
blecidos en los arts. 101, 270, 277, 280 y concordantes LECrim, habría
de quedar en todo caso sometida a la condición de ejercitarse bajo la
misma dirección jurídica y representación procesal, lo que para el caso
de encontrarse otras acusaciones populares personadas con anteriori-
dad, exigirá que se coincida con alguna de ellas.

6. Aforamientos

Si existe alguna institución procesal sobre la que se ha alcanzado

en los últimos tiempos mayor consenso social y doctrinal sobre la ne-
cesidad de su revisión o reducción a su justa fundamentación, esa no
es otra que la de los aforamientos de determinados cargos públicos,
cuyo exceso puede llegar a dificultar la lucha contra la corrupción14,
máxime si se tiene en cuenta que, de acuerdo a la doctrina del Tribu-
nal Constitucional (STC 22/1997, de 22 de febrero), el aforamiento
se viene extendiendo a los hechos punibles cometidos con anterio-
ridad a la toma de posesión del cargo correspondiente, lo que en la
práctica puede provocar efectos perniciosos y dilatorios de la instruc-
ción.
Me limitaré en este apartado —al exceder otras consideraciones
del objeto de nuestro análisis— a esbozar las principales líneas trazadas
por la consolidada doctrina tanto del Tribunal Constitucional como del
Tribunal Supremo, en el caso de existir indicios frente a personas afora-
das, para que se produzca el cese de la competencia del instructor ordi-
nario y la consiguiente asunción de tal competencia por el Tribunal Su-
premo o Tribunal Superior de Justicia.
Se viene así señalando que con antelación a la pérdida de compe-
tencia por el Juzgado de instrucción ordinario, cuando en el curso del
procedimiento aparece la posible participación de personas aforadas en

14 Esta es la tesis sostenida por Esparza, I., y reproducida por el Diario El Mundo del

27 de julio de 2014, bajo el título «El desaforamiento posible. Un impedimento para lu-
char contra la corrupción».

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las conductas y hechos objeto de investigación, «deben depurarse en el

Juzgado de Instrucción de origen cuantas diligencias sean precisas para
completar la investigación de los hechos, al efecto no solo de acreditar
los mismos sino también el grado de participación que en ellos hubiera
podido tener la persona aforada» (ATS de 3 de diciembre de 2012, con
cita de autos del TS de 26/1 y 24/4/98, 1/4/99, 8/1/04 y 18/4/12, entre
otros muchos). De modo que «con carácter previo a una posible asun-
ción de dicha competencia, de conformidad con la doctrina sentada ya
en la sentencia 189/90, de 15 de noviembre, debe agotarse la instruc-
ción de la causa, a fin de permitirse una más fundada decisión no ya
sobre la racionalidad de los indicios de existencia de infracción penal,
sino de los que pueda haber de participación en ella del aforado». En
el mismo sentido se pronuncia el ATS de 2 de octubre de 2012, al se-
ñalar:
Cierto es que la competencia para la instrucción y enjuiciamiento
de las causas contra Diputados o Senadores corresponde a esta Sala
Segunda del Tribunal Supremo, por lo dispuesto en el artículo 71.3
CE y 57.1.2.º LOPJ. —También lo es el deber del Instructor de inves-
tigar todo lo relativo al hecho delictivo, entre ello lo concerniente a
la individualización de las personas responsables de los delitos que
pudieran haberlo cometido. —Pero no es menos cierto el carác-
ter excepcional de la mencionada norma que atribuye competen-
cia al Tribunal Supremo para conocer de las causas criminales con-
tra las personas aforadas por razón de los cargos que desempeñan
y tal carácter excepcional justifica el que esta Sala venga exigiendo
cuando se imputan actuaciones criminales a un grupo de personas
y alguna de ellas tiene el carácter de aforado, no solo que se indivi-
dualice la conducta concreta que respecto a ese aforado pudiera ser
constitutiva de delito, sino también que haya algún indicio o princi-
pio de prueba que pudiera servir de apoyo a tal imputación (v. autos
de esta Sala dictados en causas especiales: de 27/1/98 n.º 4120/97;
de 7 y 29 de octubre de 1.999 n.º 2030/99 y 2960/99; de 2/1/2000
n.º 2400/99; de 5/12/01 n.º 6/01; de 6/9/02 n.º 36/02; de 23/4/03
n.º 77/03, 18/4/12 n.º 20202/12, entre otros). —De ahí que para que
proceda declarar su competencia sea menester que existan suficien-
tes indicios de responsabilidad contra la persona aforada (v. art. 2 de
la Ley de 9 de febrero de 1912).
Ante lo que acabamos de exponer, y sin haberse practicado inves-
tigación alguna y con carácter previo a una posible asunción de dicha
competencia, de conformidad con la doctrina sentada ya en la sen-
tencia 189/90, de 15 de noviembre, debe agotarse la instrucción de
la causa, a fin de permitirse una más fundada decisión no ya sobre la
racionalidad de los indicios de existencia de infracción penal, sino de
los que pueda haber de participación en ella del aforado (…)
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En definitiva para provocar el conocimiento por esta Sala de casos

como el de que se trata, cuando en los hechos a investigar hubieran
intervenido otras personas, además del aforado, no basta con cons-
tatar en la querella la existencia de un querellado aforado, se hace
necesario objetivar indicios de cierta consistencia o solidez en apoyo
de la implicación del mismo en los hechos.
Es preciso (…) objetivar los datos de relieve obtenidos en la acti-
vidad instructora, y precisar por qué se entiende que a partir de ellos
adquiere plausibilidad una determinada hipótesis de atribución de
responsabilidad.

Junto a las anteriores consideraciones, sería deseable una doctrina

jurisprudencial más clara a la actualmente existente, a la hora de im-
pedir que determinadas renuncias o desaforamientos de personas ya
acusadas y sobre las que se haya decretado la apertura del juicio oral
puedan provocar la pérdida de la asunción competencial efectuada ya
por un determinado Tribunal, con el consiguiente retraso que tales con-
ductas, en actuaciones en ocasiones calificadas como de fraude de ley,
pueden producir para el ulterior enjuiciamiento de los hechos por parte
del Tribunal finalmente competente.

7. Otros «privilegios» procesales

Como tales creo que deben ser tratadas las especiales prerrogati-
vas que los artículos 410 y siguientes de nuestra Ley de Enjuiciamiento
Criminal otorgan a determinados cargos y representantes públicos,
cuando deban ser interrogados como testigos en el curso de un proce-
dimiento penal.
Como es sabido, en su redacción dada por LO 12/1991, de 10 de
julio, los artículos 412 a 415 establecen las siguientes especialidades al
regular la prueba de las «declaraciones de los testigos»:
a) Se establece la exención de declarar de determinadas personas
de la Familia Real, pudiendo otras hacerlo por escrito.
b) Quedan exentos de concurrir al llamamiento del Juez, pudiendo
en su lugar informar por escrito sobre los hechos de que ten-
gan conocimiento por razón de su cargo: 1.º El Presidente y los
demás miembros del Gobierno; 2.º Los Presidentes del Con-
greso de los Diputados y del Senado; 3.º El Presidente del Tribu-
nal Constitucional; 4.º El Presidente del Consejo General del Po-
der Judicial; 5.º El Fiscal General del Estado; 6.º Los Presidentes
de las Comunidades Autónomas.
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c) Podrán las personas anteriormente referidas prestar declaración

en su domicilio o despacho profesional, cuando deban ser inte-
rrogados sobre cuestiones de las que no hayan tenido conoci-
miento por razón de su cargo.
d) Quienes en el pasado hubiesen desempeñado los cargos ante-
riormente referidos estarán igualmente exentos de concurrir al
llamamiento del Juez, pero no de declarar, pudiendo informar
por escrito sobre los hechos de que hubieren tenido conoci-
miento por razón de su cargo.
e) Quedan exentos de concurrir al llamamiento del Juez, pudiendo
declarar en su despacho oficial o en la sede del órgano del que
sean miembros: 1.º Los Diputados y Senadores; 2.º Los Ma-
gistrados del Tribunal Constitucional y los Vocales del Consejo
General del Poder Judicial; 3.º Los Fiscales de Sala del Tribunal
Supremo; 4.º El Defensor del Pueblo; 5.º Las Autoridades Ju-
diciales de cualquier orden jurisdiccional de categoría superior
a la del que recibiere la declaración; 6.º Los Presidentes de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; 7.º El
Presidente y los Consejeros Permanentes del Consejo de Es-
tado; 8.º El Presidente y los Consejeros del Tribunal de Cuentas;
9.º Los miembros de los Consejos de Gobierno de las Comuni-
dades Autónomas; 10.º Los Secretarios de Estado, los Subsecre-
tarios y asimilados, los Delegados del Gobierno en las Comuni-
dades Autónomas y en Ceuta y Melilla, los Gobernadores civiles
y los Delegados de Hacienda.
f) Finalmente se contienen otras previsiones: así, si se trata de car-
gos cuya competencia esté limitada territorialmente, sólo será
aplicable la exención correspondiente respecto de las declara-
ciones que hubieren de recibirse en su territorio, excepción he-
cha de los Presidentes de las Comunidades Autónomas y de sus
Asambleas Legislativas; y si se trata de miembros de las Oficinas
Consulares, se estará a lo dispuesto en los Convenios Interna-
cionales en vigor.
Sin embargo, tales declaraciones testificales pueden suponer,
para el caso de llevarse a la práctica en la forma establecida en el ar-
tículo 413 de la LECrim, una fuente inagotable de problemas para su
correcto desarrollo, cuando se practican en causas de la complejidad
propia que está siendo analizada (piénsese así en la intervención y efec-
tiva personación en el domicilio o despacho profesional del testigo de
la comisión judicial, además de las múltiples partes que pueden estar
personadas y que tienen derecho a participar en el interrogatorio; o en
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las exigencias procesales relativas a la debida documentación del acto

por parte del Secretario Judicial).
A ello se añade la absoluta falta de previsión legal acerca de la
forma en la que deben desarrollarse las declaraciones testificales por
escrito, lo que ha llevado en determinados casos a instaurar un régi-
men procesal no expresamente concretado por el legislador, pero que
en definitiva trate de impedir que se pueda pervertir la eficacia de la di-
ligencia o prueba testifical a sustanciarse en el procedimiento.
Tal régimen procesal habría de incluir en todo caso las siguientes
prevenciones, sin perjuicio de otras adicionales:
a) Práctica en presencia del Secretario Judicial, quien apercibirá al
testigo de la obligación que tiene de ser veraz y de la posibili-
dad de incurrir en un delito de falso testimonio en causa crimi-
nal —art. 433 LECrim—.
b) Tras realizar dichas prevenciones, el Secretario Judicial hará en-
trega al testigo del pliego de preguntas sin que a aquél se le
permita acceder con anterioridad a las mismas.
c) Declaración practicada en unidad de acto y en presencia úni-
camente del Secretario Judicial, debiendo éste cuidar de que
el testigo no comunique por vía telefónica o por cualquier otro
medio con terceros —art. 435 LECrim—.
d) El testigo no podrá consultar documento alguno salvo algún
apunte o memoria que contenga datos difíciles de recordar
—art. 437 LECrim—.
e) Se levantará acta por el Secretario Judicial que reflejará el lugar,
día y hora de la práctica de la diligencia; circunstancias persona-
les del testigo; juramento o promesa de decir verdad y apercibi-
mientos en caso de quebrantamiento; preguntas formuladas al
testigo y respuestas por él dadas.
De igual forma ha suscitado controversia, en tales casos, la conce-
sión a las partes, acusaciones y defensas, de un mismo plazo para pre-
sentar las preguntas que interesaran formular al testigo, de cara a la ul-
terior confección del correspondiente pliego de preguntas, y ello bajo el
planteamiento de la necesidad de que se diera traslado a las defensas
una vez resuelto por el Juzgado lo oportuno sobre la pertinencia de las
preguntas formuladas por las acusaciones, lo que se ha intentado justi-
ficar al amparo de la previsión contenida en el articulo 708 LECrim, re-
lativa al examen de los testigos en el Juicio oral. Sobre tal particular se
ha pronunciado expresamente la Sala de lo Penal de la AN, en su Auto
n.º 6/14, de 17 de enero, que se refiere a la necesidad de «adecuar la
forma de llevar a cabo la diligencia a la fórmula empleada» y a la «po-
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sibilidad legalmente prevista de declarar por escrito», debiendo aten-

derse «a la contradicción debida (…), y, a la par, a la espontaneidad de
la declaración que ha de darse o pretenderse que impregne la práctica
de la diligencia», para lo que estima improcedente el conocimiento de
antemano por las defensas de la relación de preguntas a formular al
testigo por las acusaciones.

8. Unidades de Auxilio a la Instrucción

La instrucción judicial de procedimientos por corrupción exige

que junto al juez instructor, trabajen, bajo la debida coordinación, los
correspondientes equipos conjuntos de policía, técnicos de Hacienda y
expertos en contratación.
Para ello, partiendo de la regulación contenida en el artículo 473 de
la LOPJ, que prevé la posibilidad de que funcionarios de otras Adminis-
traciones presten servicios en la Administración de Justicia, con carácter
ocasional o permanente, cuando sean necesarios para auxiliarla en el
desarrollo de actividades concretas que requieran conocimientos técni-
cos o especializados, se acudirá por el juez instructor, desde el inicio de
las investigaciones, a recabar el correspondiente auxilio de la Agencia
Tributaria —a través de las oficinas de auxilio y de otros departamentos
(como la ONIF) integrados por funcionarios públicos—, fundamental-
mente Inspectores de la AEAT, expertos en materia económica y tribu-
taria —así como de la Intervención General del Estado (IGAE), a través
de los funcionarios expertos en contratación pública—.
Es un planteamiento habitual durante las instrucciones el cuestio-
namiento del carácter de peritos de los inspectores de Hacienda como
funcionarios de la Agencia Tributaria, así como el de su imparcialidad a
la hora de emitir sus correspondientes informes atendiendo a las fun-
ciones encomendadas por el instructor.
A este respecto, resulta doctrina pacífica del Alto Tribunal que la
imparcialidad de los peritos viene determinada por su condición de fun-
cionarios públicos que sirven con objetividad a los intereses generales.
Los informes periciales emitidos por funcionarios públicos u organismos
oficiales gozan de garantía de imparcialidad, solvencia técnica y objeti-
vidad de su contenido (si no, lo mismo podría decirse de los peritos de-
pendientes de las FFCCSSE.º).
Esta doctrina se recoge, entre otras, en STS 6 de noviembre de
2000 (y también en las SsTS de 8.05.2001, 5.12.2002, 21.11.2005,
20.06.2006, 20.03.2007, 29.05.2009 y 29.09.2009), bajo las siguien-
tes premisas:
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a) La determinación de la concurrencia del elemento típico cons-

tituido por el importe de la cuota tributaria defraudada no se
efectúa en realidad por los peritos sino por el Tribunal senten-
ciador, valorando el conjunto de la prueba practicada, obte-
niendo de ella los elementos fácticos necesarios y resolviendo
jurídicamente la cuestión prejudicial planteada mediante la apli-
cación de la normativa impositiva procedente.
b) La imparcialidad de los peritos judiciales informantes viene de-
terminada por su condición de funcionarios públicos cuya ac-
tuación debe estar dirigida a «servir con objetividad los inte-
reses generales». Todo ello, obviamente, sin perjuicio de la
necesidad de que el dictamen se someta al procedente debate
contradictorio y a la debida valoración judicial conforme a las
reglas de la sana crítica. Y,
c) Sin perjuicio, obviamente, del derecho de la parte a proponer
una prueba pericial alternativa a la ofrecida por el Ministerio
Público.
Concluyendo la jurisprudencia que la vinculación laboral de los fun-
cionarios públicos con el Estado que ejercita el ius puniendi o con un
sector concreto de la Administración pública que gestiona los intereses
generales afectados por la acción delictiva concreta que se enjuicie (sea
la protección de la naturaleza en un delito ambiental, la sanitaria en un
delito contra la salud pública o la fiscal en un delito contra la Hacienda
Pública) no genera, en absoluto, interés personal en la causa ni inhabi-
lita a los funcionarios técnicos especializados para actuar como peritos
objetivos e imparciales a propuesta del Ministerio Fiscal, que promueve
el interés público tutelado por la ley.
Señala el TS que de seguir otro criterio, hasta los dictámenes balísti-
cos, grafológicos o dactiloscópicos deberían solicitarse por el Ministerio
Público al sector privado, dada la vinculación laboral de los peritos que
ordinariamente los emiten con el Ministerio del Interior que promueve
la investigación y persecución de los hechos delictivos enjuiciados, y
con el Estado que ejercita el ius puniendi.
La anterior doctrina jurisprudencial ha permitido superar pronun-
ciamientos contradictorios como el reflejado en la STS de 20.01.2006,
que entiende como planteamiento erróneo el considerar a los funcio-
narios de la AEAT como peritos, sentando que sus declaraciones solo
pueden ser tenidas en cuenta a efectos de ratificar o ampliar los he-
chos constatados en las actas de inspección; o la opinión contenida
en el voto particular a la STS 23.06.2008, que sostiene que no puede
equipararse a los funcionarios de la AEAT con los integrados en los ga-
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binetes de policía científica, ya que estos no forman parte del equipo

investigador-incriminador, como sí ocurre con los funcionarios de la
AEAT, lo que sitúa a éstos dentro del carácter de personas con un posi-
ble interés en el procedimiento, y por lo tanto como recusables al am-
paro del artículo 468 LECrim.
Frente a tales tesis minoritarias, lo cierto es que la doctrina tradicio-
nal antes expuesta ha venido a ser definitivamente consolidada en pro-
nunciamientos recientes, como el contenido en la STS 586/2014 de 23
de julio, recurso de casación n.º 263/2014 (caso Fabra), que al valorar
la eficacia probatoria del informe pericial emitido por perito pertene-
ciente a la Unidad de Apoyo de la Agencia Tributaria a la Fiscalía Espe-
cial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, declara que «es
harto conocida la doctrina jurisprudencial que reitera la habilidad de los
funcionarios de la AEAT para intervenir como peritos en las causas por
delitos fiscales, no obstante, incluso, su intervención en las inspeccio-
nes administrativas del sujeto pasivo del impuesto acusado penal».
Y viene a pronunciarse la citada Sentencia sobre la cuestión antes
aludida, en los siguientes términos:
En alguna ocasión se ha alegado que, cuando el funcionario lla-
mado a peritar ha llegado más allá de aquella previa intervención,
actuando como auxiliar del Ministerio Fiscal en sus actuaciones pre-
vias a la causa penal, e incluso manteniendo en la instrucción de
ésta un cierto protagonismo impulsor de determinada estrategia in-
vestigadora, la solución debiera ser diversa (…). La concreta STS
n.º 463/2008, de 23 de junio, decidió un supuesto de sentencia ab-
solutoria, en causa en la que intervinieron como peritos funcionarios
de la AEAT, pues en la misma, pese a la confirmación, se parte de que
la sentencia de instancia sí que valoró lo que tales peritos aportaron,
siquiera, críticamente, no asumieron su resultado en función de otros
medios de convicción. Por ella esa sentencia no implica un punto y
aparte de la doctrina general. Ni desde luego, el voto particular, en
cuanto rechazado, instaura una nueva línea. Al contrario la necesidad
de éste subraya la continuidad de la tesis jurisprudencial general.

Un último aspecto a tratar sería el relativo a la necesidad de some-

ter a ratificación a presencia judicial los informes periciales elaborados
en funciones de auxilio a la instrucción por parte de los funcionarios de
la AEAT, en causas donde los referidos informes pueden contarse por
decenas. Estimo que, sin perjuicio de las particularidades concurren-
tes en cada caso y de la diferente respuesta que, en atención a aqué-
llas pueda ofrecerse, la ratificación de los informes periciales en princi-
pio únicamente será preceptiva en el acto del juicio oral, donde habrán
de alcanzar plena eficacia probatoria, salvo en los supuestos de dictá-
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menes emitidos por laboratorios oficiales en los que ni siquiera es exi-

gible dicha ratificación en el plenario cuando no resultan expresamente
impugnados por alguna de las partes —en este sentido, STS 963/2011,
de 27 de septiembre—.
Finalmente, no podemos dejar de sumarnos, desde estas líneas, a
las voces que vienen reclamando con urgencia la creación de unida-
des periciales o de auxilio judicial adscritas a los juzgados de instrucción
con especiales competencias en materia de delincuencia económica o
relacionada con la corrupción.
En este sentido, como indica la doctrina15, resultaría suficiente para
una tramitación más ágil de las causas, a la vez que más garantista
para los derechos de los imputados, con la adscripción funcional de de-
terminados profesionales a los que los Tribunales pudieran recurrir para
el «asesoramiento técnico» en las materias o en los ámbitos que exigen
conocimientos especializados, como pueden ser los de carácter finan-
ciero, contables o de contratación pública, de forma que los referidos
técnicos que resultaran adscritos a la Administración de Justicia, bajo
dependencia funcional de los instructores, llevaran a cabo el asesora-
miento idóneo para que éstos dispongan de los criterios que les permi-
tan valorar los hechos objeto de la investigación con la objetividad y ce-
leridad precisa.

9. Cooperación judicial internacional

Como pone de manifiesto la práctica ordinaria de los juzgados y tri-

bunales encargados de la investigación y enjuiciamiento de los delitos
vinculados a la delincuencia económica y a la corrupción, un fenómeno
característico y reiterado en las conductas sometidas al examen judicial
es el relativo a su internacionalización.
Es por ello que puede afirmarse que la cooperación jurídica inter-
nacional en materia penal no es sino la respuesta global de los Estados
a este fenómeno de la transnacionalidad en los procesos penales, de-
rivada de la referida internacionalización de la actividad delictiva. De
forma que, siguiendo el planteamiento de GARCÍA MORENO16, si bien
el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de las autoridades ju-
diciales de un Estado, en cuanto expresión tradicional de la soberanía
estatal, se halla circunscrito al interior de sus fronteras, sin embargo,

15 Rebollo Vargas, R. y Casas Hervilla, J., ob. cit.

16 García Moreno, J.M.: «La cooperación judicial penal en el ámbito iberoameri-
cano», en El Derecho, 19.12.2013.

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los retos planteados por la lucha contra la delincuencia trasnacional

—muy especialmente en el ámbito de la delincuencia económica orga-
nizada—, obligan a adoptar mecanismos jurídicos que permitan la ac-
tuación extraterritorial en el ejercicio de la jurisdicción, conciliando esta
actuación con la salvaguarda de la soberanía de los Estados y el respeto
a los derechos humanos y libertades fundamentales.
Dentro de este marco, y sin poder profundizar ahora en cuestiones
que excederían del objetivo de nuestro análisis, sí puede por lo menos
sugerirse algo parecido a un «código de buenas prácticas» en el ám-
bito de ejecución de comisiones rogatorias en los procedimientos se-
guidos para la investigación de delitos de corrupción, que, entre otras,
debiera incluir las siguientes:

a) Identificación del marco normativo o convenio aplicable para la ejecución

de la solicitud de auxilio judicial internacional

Al respecto, y en lo que se refiere a la cooperación judicial penal

en el ámbito de la Unión Europea, debe tenerse especialmente pre-
sente17, junto con el Convenio de asistencia judicial en materia penal
de 1959, el Convenio relativo a la asistencia judicial en materia pe-
nal entre los Estados miembros de la Unión Europea, hecho en Bruse-
las el 29 de mayo de 2000, donde se recogen de forma sistematizada
los avances jurídicos que puntualmente iban añadiendo diversos ins-
trumentos de cooperación en materia penal, y a la vez se introducen
diversas medidas procesales innovadoras y que toman en considera-
ción tanto los avances sociales como tecnológicos ocurridos en el úl-
timo medio siglo, regulando expresamente diligencias como el inter-
cambio espontáneo de información entre autoridades competentes, la
audición por videoconferencia, por conferencia telefónica, las entregas
vigiladas, los equipos conjuntos de investigación, las investigaciones
encubiertas y una detallada normativa sobre cooperación en materia
de intervenciones de telecomunicaciones; regulando un Protocolo de
2001 las solicitudes de cooperación judicial dirigidas a la obtención de
datos bancarios, diligencia de especial trascendencia en el ámbito de la
delincuencia vinculada a los delitos de corrupción, ya que son habitual-
mente los bancos ubicados en países extranjeros los destinatarios de
parte de los efectos derivados de la acción investigada.

17 Para este análisis se ha seguido el artículo de Palomo del Arco, A.: «Cooperación

judicial penal en Europa. De la escasez a la abundancia.», en Revista del Poder Judicial,

n.º 91, año 2011.

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Asimismo, deberán tenerse en cuenta, en los respectivos ámbitos

supranacionales, las especialidades contenidas en la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción, Nueva York, 31 de octubre de
2003; en el Convenio de las Naciones Unidas contra la delincuencia or-
ganizada transnacional, hecho en Nueva York el 15 de noviembre de
2000 y firmado en Palermo el 13 de diciembre de 2000; y asimismo, en
el Convenio relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de
los productos del delito de 8 de noviembre de 1990, y en el Convenio
relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y comiso de los productos
del delito y a la financiación del terrorismo, hecho en Varsovia el 16 de
mayo de 2005.

b) Identificación de la autoridad requerida con especial competencia en la

materia sobre la que verse la comisión rogatoria

Al igual que ocurre en nuestro país, en los diversos Estados a los

que sea preciso acudir en solicitud de auxilio judicial internacional, la
actividad de investigación de la gran delincuencia económica vinculada
a la corrupción y a la criminalidad organizada estará normalmente asig-
nada a un ámbito específico dentro de la organización de cada Fiscalía
o Tribunal, cuya identificación como paso previo a la remisión de la co-
misión rogatoria facilitará su posterior tramitación y agilizará los pasos
a seguir y las futuras ampliaciones de la inicial solicitud de cooperación.

c) Asistencia por «redes» y organismos especializados en cooperación

internacional

A tal efecto, resulta conveniente explotar las diversas vías o cana-

les de comunicación al alcance de los juzgados y fiscalías, tales como la
figura de los Magistrados de Enlace o consejeros de justicia en las de-
legaciones diplomáticas (presentes por parte del Estado español, en la
actualidad, en Francia, Italia, Reino Unido, Estados Unidos y Marrue-
cos), expertos en materia de cooperación judicial y con especial capaci-
tación para impulsar o acelerar todo tipo de trámite al respecto, espe-
cialmente a través del contacto directo con las autoridades requeridas.
Es igualmente útil la asistencia prestada por las diversas redes inte-
gradas por magistrados y fiscales especialistas en los distintos ámbitos de
cooperación judicial —así, Red Judicial Europea (que facilita a través de
su página web [Link]/ejn/, en idioma inglés y fran-
cés, herramientas de tanta ayuda como el atlas judicial, las denominadas
«fichas belgas» y el «compendium», de cara a facilitar la ejecución de
diversas diligencias a través de comisión rogatoria), la Red Judicial Espa-
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ñola de Cooperación Judicial Internacional (REJUE), la Red Judicial Penal

Europea, IberRed, o la Red de Fiscales de Cooperación Internacional bajo
la coordinación de la Fiscal de Sala Coordinadora de Cooperación Penal
Internacional, y la Red Española de Secretarios Judiciales en Cooperación
Jurídica Internacional (RESEJ)—.
Del mismo modo se cuenta con una herramienta procesal facilitada
por el Consejo General del Poder Judicial, a través del CENDOJ y la asis-
tencia continua prestada por su Servicio de Relaciones Internacionales,
consistente en el Prontuario, con el objetivo de permitir superar todo
obstáculo o problema que surja en el ámbito de la investigación penal
cuando deba acudirse a la ejecución de diligencias de carácter transna-
cional.
Finalmente, no puede olvidarse la labor que desde hace años se
viene desarrollando desde Eurojust con idéntica finalidad, y al objeto de
permitir una más fluida cooperación judicial penal en lo que se refiere a
su ámbito de actuación, facilitando no sólo la práctica de diligencias o
coordinación en actuaciones de investigación, sino de manera muy efi-
caz el seguimiento e incautación de los activos procedentes de los de-
litos investigados, lo que adquiere especial relevancia en la materia ob-
jeto de nuestro estudio.

10. Cooperación con la instrucción

Es ya sabido por todos que el artículo 17.1 de la LOPJ obliga a toda

persona y entidad pública y privada a prestar la colaboración requerida
por los Jueces y Tribunales en el curso del proceso y en la ejecución de
lo resuelto, sin más excepciones que las que establezcan la Constitu-
ción y las leyes.
Es también sabido, sin embargo, que en la instrucción de procedi-
mientos por delitos económicos o financieros, donde se hace preciso
recabar una ingente cantidad de documentación bancaria que permita
el análisis del curso del dinero y su posible vinculación a los hechos in-
vestigados, la obtención de la totalidad de la información necesaria
para acometer dicho estudio se termina convirtiendo en una odisea,
y suele precisar de reiteración en la práctica de diligencias de requeri-
miento, a lo que contribuye la dificultad para encontrar un canal o con-
tacto que haga más ágil el trasvase de información entre el Juzgado y
la entidad requerida, así como la centralización de los servicios jurídi-
cos de las entidades bancarias que son quienes suelen dar respuesta a
las peticiones que a menudo son dirigidas a una oficina o sucursal con-
creta.
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Baste en esta materia recordar, como punto de partida, cómo la

posibilidad de investigar datos bancarios tanto en los procedimientos
administrativos como en los penales ha sido objeto de examen y apro-
bación por el Tribunal Constitucional, de manera que siempre que esté
justificado, el requerimiento de datos relativos a la situación económica
de una persona no obstante suponer una intromisión en la intimidad,
no puede considerarse ilegítimo y, en consecuencia, no producirá una
vulneración del derecho consagrado en el art. 18.1 CE (SSTC 115/2000,
de 5 de mayo; 156/2001, de 2 de julio; y 83/2002, de 22 de abril).
Del mismo modo, debe recordarse la obligación que actualmente
impone el artículo 25 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención
del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo —con en-
trada en vigor el 30.4.2010—, en relación a la conservación de la docu-
mentación en que se formalice el cumplimiento de las obligaciones es-
tablecidas en la referida Ley, durante un periodo mínimo de diez años,
y para todos los sujetos obligados (entre los que el artículo 2.1.a) de la
misma Ley menciona expresamente a las entidades de crédito).
Y se concluirá señalando la posibilidad de acordar como diligencia
durante la instrucción, atendida la proporcionalidad, idoneidad y nece-
sidad en atención al caso concreto, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 13, en relación con los artículos 545, 547, 564, 574, 575 y 569
de la Ley de Enjuiciamiento Criminal —en la medida que tales precep-
tos imponen al juez la obligación de recoger y asegurar los instrumen-
tos del delito y facilitar el acceso a los mismos—, la entrada y registro
en la oficina o sucursal que pudiera albergar los datos interesados por
el Juzgado y cuya aportación resulte negada u orillada por el destina-
tario del requerimiento, esto es, para el caso de que no se acceda a la
previa solicitud de entrega voluntaria, lo que exigirá la adopción de tal
medida en una resolución debidamente motivada y amparada en la fi-
nalidad del esclarecimiento de los hechos objeto de instrucción, y per-
mitirá en todo caso habilitar a la policía judicial y a los funcionarios de
la AEAT que se encuentren designados en labores de auxilio judicial
para supervisar y facilitar la ejecución de la diligencia.

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Alejandro Luzón Cánovas

Fiscal. Fiscalía contra la Corrupción y Criminalidad Organizada

I. La moderna corrupción

La corrupción ha existido siempre a través de la historia en prácti-

camente toda forma de organización política. Esta evidencia conduce a
dos reflexiones. La primera, que quizá no sea un objetivo realista hablar
de su erradicación. Tampoco se trata, como dijo aquel Presidente de la
República de Colombia (Julio César Turbay Ayala, 1978-1982) de que
«debemos reducir la corrupción a sus justos términos». Pero sí es cierto
que a lo más que podemos aspirar es a proteger a la sociedad frente a
las conductas más graves mediante el ejercicio del ius puniendi estatal
lo que, por otra parte, resulta coherente con el papel que el Derecho
penal debe jugar en un Estado de Derecho conforme al principio de
intervención mínima. Una segunda reflexión: si la corrupción ha exis-
tido siempre, ¿cuál es la razón por la que ahora parece estar más de
actualidad, hasta el punto de que son muchos los países que en los úl-
timos años han creado instrumentos legales específicos para combatir
la corrupción o reforzado los ya existentes? ¿Existe acaso más corrup-
ción? En verdad que así lo parece, al menos en España, a la vista de los
numerosos casos de corrupción que con sorprendente frecuencia des-
tapan los órganos competentes de los Cuerpos Policiales y de la Fiscalía
encargados de su persecución. Por otra parte, no existen datos empíri-
cos que permitan afirmar o desmentir que en la actualidad exista más
corrupción que antes. A falta de tal evidencia, es cierto que los índices
de percepción de la corrupción, según los últimos datos presentados
por Transparencia Internacional, han aumentado en España1. También

1 El índice de percepción de la corrupción (IPC) de 2013 sitúa a España en el puesto

40 de 175 países analizados, con un IPC de 59, siendo 100 la percepción de ausencia
de corrupción. Representa un descenso de 10 puestos respecto al puesto 30, con un IPC
de 65, del año anterior.

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en el primer informe de la Unión Europea sobre corrupción, presentado

el 3 de febrero de 2014, la Comisión Europea revela que el 95% de los
ciudadanos españoles considera que la corrupción en España está muy
extendida2. Estos datos, bastante peores que la media europea, dibu-
jan un escenario alarmante que es matizado por quienes, poniendo el
acento en una creciente eficacia en la lucha contra la corrupción, se
muestran más optimistas.
Aunque en verdad no sabemos si hay más o menos corrupción que
en décadas anteriores, lo que sí es cierto es que la corrupción contem-
poránea presenta unas características distintas a la corrupción que po-
dríamos llamar tradicional o histórica.
En primer lugar se trata de una corrupción que supera la esfera de
la función pública y puede presentarse también en el ámbito de la eco-
nomía privada, afectando a intereses socialmente relevantes como la li-
bre competencia. La frontera entre lo público y lo privado aparece hoy
especialmente desdibujada en materia de corrupción, favorecida por el
crecimiento de la Administración Pública y la diversificación del proceso
de toma de decisiones en el aparato público. En muchos ámbitos no
existe ya una estructura rígida que permita detectar dónde se adoptó
una decisión, sino que existe una serie de etapas o niveles donde dicha
decisión se va formando. Esta realidad multiplica las posibilidades de
corrupción y, sobre todo, hace muy difícil demostrar el grado de impli-
cación de los distintos niveles de decisión. La Administración ha adop-
tado en los últimos tiempos un sistema de gestión tomado de las or-
ganizaciones empresariales, creando sociedades estatales o entidades
públicas empresariales en las que se han establecido estructuras que
por la propia naturaleza de la actividad empresarial, regida por princi-
pios de especialidad, de división del trabajo y de complementariedad
en la persecución de objetivos comunes, dificultan la necesaria indivi-
dualización de la responsabilidad de un sujeto concreto. El hecho de
que las ventajas ilícitas producto de las actividades corruptas sean casi
siempre ventajas patrimoniales, determina que los mecanismos em-
pleados para evitar su descubrimiento y ocultar las ganancias obtenidas
sean también de naturaleza privada y comunes a otras formas de delin-
cuencia económica organizada.
En este sentido, las ventajas de la globalización y de la innovación
tecnológica son aprovechadas con maestría por los delincuentes econó-

2 Otros datos revelados en este informe se refieren a que el 63 % de los ciudadanos

españoles piensa que la corrupción les afecta en su vida cotidiana, el 54% que dificulta
a su empresa para hacer negocios en el país y solo el 10% considera que los esfuerzos
del Gobierno para combatirla son eficaces.

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micos, relacionados o no con la corrupción, que se valen de los más so-

fisticados mecanismos para lo que cuentan con experto asesoramiento
legal y financiero, principal o únicamente dirigido a la ocultación de los
productos del delito frente a la actuación del Estado.
En los últimos años otro fenómeno ha venido a alterar los perfiles
de la corrupción tradicional. Se trata de la especial atracción que la cri-
minalidad organizada siente por la comisión de delitos económicos y
de corrupción, quizá porque presentan mayor sofisticación y menor re-
chazo social que los tradicionalmente asociados con la delincuencia or-
ganizada (tráfico de drogas, de armas, de seres humanos, terrorismo)
y porque las ganancias obtenidas se encuentran potencialmente más
al resguardo de las acciones represivas penales que las procedentes del
tráfico de drogas o de la explotación de personas. Y me temo que no
sólo las ganancias: conseguir una condena por corrupción en España
es notablemente más complicado que por cualquier otro delito rela-
cionado con la criminalidad organizada. No digamos ya si es por terro-
rismo.
Por otra parte, la criminalidad organizada necesita del poder polí-
tico para asegurar la impunidad de sus servidores y para aumentar su
capacidad de influencia en la sociedad. Muchos países han visto com-
prometidos en los últimos años su propio poder político. Casos como
la Italia de la democracia cristiana de los años 80 o el Gobierno de Fu-
jimori en Perú son dos evidentes muestras del poder corruptor del di-
nero procedente del crimen organizado, en que todas las esferas socia-
les, económicas y políticas se encuentran contaminadas. Y existen otros
muchos ejemplos de influencia de la economía criminal en otros países.
Puede afirmarse que las conductas de corrupción han invadido la ac-
tual economía globalizada limitando su eficacia y competitividad y con-
taminando el sistema financiero mediante la utilización de sus circui-
tos para disfrutar de sus inmensos beneficios. Pero, con ser esto grave,
todavía lo es más que se estén socavando los principios básicos de los
regímenes democráticos pues, al disminuir la confianza de los ciuda-
danos en sus instituciones, que esta delincuencia pone a su servicio,
termina por resultar dañado el propio Estado de Derecho. El problema
de la corrupción alcanza dimensiones muy profundas en la sociedad es-
pañola actual manifestándose a través de lo que algunos autores han
denominado el «síndrome general de apatía y desafección políticas»,
que puede afectar negativamente a la calidad de la democracia produ-
ciendo una deslegitimación de sus instituciones.
Con todo, quizá lo más característico de la moderna corrupción es
que las figuras delictivas ligadas a la corrupción presentan cada vez más
importantes vínculos con otras formas de delincuencia como el fraude
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fiscal a gran escala o el blanqueo de capitales, lo que impide abordar

el problema de la corrupción como una cuestión exclusivamente local
para ser asumido como un problema global.
Todas estas características de la moderna corrupción deben ser te-
nidas en cuenta si pretendemos mejorar la eficacia en combatirla. Si
bien el presente trabajo solo pretende repasar algunos de los instru-
mentos en la fase de descubrimiento e investigación de la corrupción y
los principales obstáculos y carencias detectadas a lo largo de mi expe-
riencia como Fiscal anticorrupción durante casi veinte años, no puedo
dejar de referirme, más brevemente, a las necesidades de mejora en el
marco preventivo y represivo de estas conductas.

II. Prevención de la corrupción

La creación o el perfeccionamiento de los instrumentos específi-

cos de investigación y represión de la corrupción resultarían inútiles si
no se produjera paralelamente una radical mejora en el ámbito preven-
tivo. En este terreno es mucho lo que queda por hacer en España. Ne-
gada o infravalorada la corrupción durante décadas por nuestros res-
ponsables políticos tuvimos que padecer una grave crisis económica,
especialmente virulenta entre los años 2011 y 2013 y todavía presente
en nuestras vidas, para que el Parlamento español aprobara una se-
rie de leyes dirigidas a reformar determinados sectores económicos, a
luchar contra el fraude y a mejorar la transparencia de la información
y las normas de buen gobierno, especialmente en el ámbito público,
con el objetivo último de regenerar una confianza en las instituciones
democráticas y en quienes las sirven que buena parte de los ciudada-
nos españoles parece haber perdido. En este marco nacen, entre otras,
la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modifi-
cación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de
la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la
prevención y lucha contra el fraude, la LO 7/2012, de 27 de diciembre,
por la que se modifica el Código Penal en materia de transparencia y
lucha contra el fraude fiscal y en la Seguridad Social y, sobre todo, la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informa-
ción pública y buen gobierno.
En buena medida el implícito reconocimiento de las deficiencias de-
tectadas en la gestión de los fondos públicos se encuentra detrás de la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informa-
ción pública y buen gobierno. La ley, conforme a su Preámbulo tiene
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«un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la activi-

dad pública —que se articula a través de obligaciones de publicidad ac-
tiva para todas las Administraciones y entidades públicas—, reconoce
y garantiza el acceso a la información —regulado como un derecho de
amplio ámbito subjetivo y objetivo— y establece las obligaciones de
buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como
las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento —lo que
se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que
desarrollan actividades de relevancia pública—.» En materia de buen
gobierno, que para el muy optimista legislador «supone un avance de
extraordinaria importancia», se establece en los artículos 27 a 30 un ré-
gimen de infracciones y sanciones en casos de conflicto de intereses,
de gestión económico-presupuestaria y de infracciones disciplinarias,
que cuando son muy graves conllevan, entre otras sanciones, la desti-
tución del cargo y la inhabilitación para ocupar puesto de alto cargo o
asimilado durante un periodo de entre cinco y diez años (artículo 30.3
y 4). La Ley 19/2013 ordena que «Cuando las infracciones pudieran ser
constitutivas de delito, la Administración pondrá los hechos en cono-
cimiento del Fiscal General del Estado y se abstendrá de seguir el pro-
cedimiento mientras la autoridad judicial no dicte una resolución que
ponga fin al proceso penal» (artículo 30.6).
No puede negarse que la Ley de Transparencia representa un
avance en la prevención de la corrupción si bien insuficiente, funda-
mentalmente porque no cuenta con las necesarias garantías de inde-
pendencia de su mecanismo de control —la Comisión de Transparen-
cia y Buen Gobierno, cuyo Presidente es nombrado por el Gobierno—,
como se ha encargado de recordar la Comisión Europea en su informe
de 3 de febrero de 2014. Este documento reclama a España la adop-
ción de una serie de medidas para combatir la corrupción entre las que
destacan las referidas a reforzar los mecanismos de control de las ad-
ministraciones regionales y locales, los sistemas de contratación pública
y, de manera especial, las dirigidas a conseguir una mayor vigilancia
de la financiación de los partidos políticos para detectar irregularida-
des, reforzando su régimen de sanciones. El Reglamento (UE, Euratom)
n.º 1141/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octu-
bre de 2014, sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos
europeos y las fundaciones políticas europeas (Diario Oficial de la UE de
4/11/2014) marca el camino al legislador español al regular la transpa-
rencia de la financiación de los partidos políticos europeos con el fin de
evitar posibles abusos de las normas de financiación.
Por su parte, Transparencia Internacional publica el 3 de noviem-
bre de 2014 un documento en el que apremia a los partidos políticos
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a adoptar una actitud mucho más firme contra la corrupción y a tomar

medidas inmediatas que ayuden a atenuar el evidente nivel de indigna-
ción ciudadana, proponiendo 20 medidas «efectivas y urgentes» para
poner freno a la corrupción, entre ellas la publicación de las cuentas de
los partidos políticos en internet y la información sobre los préstamos
recibidos, la despolitización del Tribunal de Cuentas y del Consejo del
Poder Judicial o la prohibición de indultar a los condenados por corrup-
ción. El 11 de abril de 2014 «Transparencia Internacional» ya había pre-
sentado los «Principios de transparencia y prevención de la corrupción
para las empresas», un decálogo que recomienda, entre otras medidas,
la necesidad de establecer programas de cumplimiento normativo, de
incrementar los deberes de información pública sobre contratación y
subvenciones recibidas o las retribuciones de los directivos.
La puesta en funcionamiento de solo una parte de las medidas pro-
puestas tanto por la Comisión Europea como por Transparencia Inter-
nacional, en cuyo detalle no podemos entrar, supondría un avance muy
significativo en la prevención de la corrupción.

III. Represión de la corrupción

En los últimos años hemos venido contemplando cómo el legisla-

dor le ha ido perdiendo el respeto al Código Penal con permanentes
reformas, dañando esa necesaria estabilidad propia de un Derecho que
se rige por el principio de intervención mínima. Por el contrario, parece
que se pretende un Derecho penal que solucione cuestiones ajenas a
su esfera propia y donde el legislador, sin duda para evitar la existen-
cia de lagunas punitivas en una materia en la que el reproche social es
cada vez mayor, emplea una y otra vez la deficiente técnica legislativa
consistente en acumular descripciones típicas en gran parte coinciden-
tes, provocando una difícil coexistencia entre conductas de característi-
cas similares y cuyo deslinde no resulta sencillo. Otros preceptos pare-
cen incorporados al Código Penal más como expresión del llamado uso
simbólico del Derecho punitivo que con una verdadera pretensión de
ser aplicados, como la corrupción entre particulares (art. 286 bis) o el
delito de falsificación de cuentas públicas (art. 433 bis).
Si la incorporación de nuevas conductas típicas —a mi juicio— no
ha mejorado por regla general la lucha contra la corrupción, el au-
mento de las penas, siempre aplaudido desde amplios sectores políti-
cos y sociales, tampoco parece ser la solución. Al margen de algunos
supuestos concretos en los que podría valorarse tal incremento, una
penalidad exagerada puede producir en la práctica un efecto contra-
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rio al deseado en forma de absoluciones producidas por el vértigo del

juzgador ante tales eventuales abismos penológicos. Como se ha re-
petido tantas veces, mucho más importante que la cuantía de la pena
es la efectividad de su cumplimiento que evite, por ejemplo, esas cla-
sificaciones prematuras en tercer grado que tanto abundan en delitos
económicos y de corrupción y que dañan la prevención general, al mi-
nimizar condenas graves vaciándolas de contenido e impidiendo la res-
tauración de la confianza social en el Ordenamiento jurídico y también
la prevención especial, porque despoja el tratamiento del interno del
rotundo mensaje de desvalor que la pena comporta.
Sentado lo anterior, sí me parece imprescindible introducir en el
Código Penal español dos nuevos delitos que no se incluyen en el Pro-
yecto de Ley Orgánica de Reforma del Código Penal de 2013, actual-
mente en tramitación parlamentaria. Se trata del delito de financiación
ilegal de partidos políticos, muchas veces anunciado por el Gobierno
pero nunca incorporado a Proyecto alguno y, sobre todo, el delito de
enriquecimiento ilícito que contempla la Convención de Naciones Uni-
das contra la Corrupción hecha en Nueva York el 31-10-2003 y ratifi-
cada por España (BOE 19/6/2006)3. Incorporada esta última conducta
a distintas legislaciones tanto sudamericanas como europeas, no pa-
rece que los políticos españoles se muestren muy interesados en casti-
gar al funcionario público que presente un incremento significativo en
su patrimonio respecto de sus ingresos legítimos que no pueda ser ra-
zonablemente justificado por él. Resulta llamativo que este delito brille
siempre por su ausencia en los numerosos borradores, anteproyectos y
proyectos de reforma del Código Penal que hemos venido conociendo
en los últimos años. Lamentablemente, pues se trata de una herra-
mienta que permitiría sancionar conductas de corrupción que hoy solo
parcialmente el insuficiente e inapropiado recurso al delito fiscal puede
corregir. Es una evidencia para cualquiera que haya perseguido recien-
temente delitos de corrupción que los delincuentes ya no actúan como
lo hacían décadas atrás. Algunas de las razones se han expuesto al co-
mienzo, comunes a otras formas de delincuencia económica organi-
zada. En materia de corrupción política, tal y como siguen diseñados
los delitos de cohecho, su acreditación resulta extraordinariamente

3 Artículo 20. «Enriquecimiento ilícito. Con sujeción a su constitución y a los princi-

pios fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada Estado Parte considerará la posi-

bilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para ti-
pificar como delito, cuando se cometa intencionalmente, el enriquecimiento ilícito, es
decir, el incremento significativo del patrimonio de un funcionario público respecto de
sus ingresos legítimos que no pueda ser razonablemente justificado por él».

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compleja en la medida en que resulta necesario vincular un pago a un

contrato o a una determinada contraprestación. Si en el pasado era ha-
bitual que la corrupción se mostrara de esta forma4 hoy en día, por lo
general, los pagos no aparecen necesariamente vinculados con adjudi-
caciones concretas y si sucede de esta manera, como en el caso de la
corrupción en las transacciones comerciales internacionales, se estable-
cen complejos mecanismos de ocultación para el pago y para el cobro
de las dádivas. Algunos recientes y bien conocidos casos de políticos
españoles enriquecidos muy por encima de sus recursos legales y que,
sin explicar satisfactoriamente tales incrementos, resultaron finalmente
castigados, en el mejor de los casos, por fraude fiscal son buen ejemplo
de la necesidad de incorporar al Código Penal el mencionado delito.
Otra posible reforma del Código Penal susceptible de mejorar la lu-
cha contra la corrupción sería la tipificación del delito de mala gestión
de fondos públicos. Resulta evidente que el artículo 433 bis, a diferen-
cia de lo que en su día anunció el Gobierno, no castiga esta conducta
y sí la falsedad contable pública. Cabe pensar que esta mala gestión se
materialice en falsear la situación económica de una entidad pública
pero, en todo caso, se trataría solo de una conducta entre las numero-
sas de mala gestión que se pueden cometer sin falsear las cuentas.
Cuestión distinta es si esta mala gestión merece el reproche penal.
El principio de intervención mínima, que determina que el recurso a la
pena solo se legitima cuando se revelen ineficaces los demás medios de
tutela y sanción con que cuenta un Estado de Derecho y solo ante los
ataques más intensos a los bienes jurídicos fundamentales para el indi-
viduo y la sociedad, puede esgrimirse tanto a favor como en contra de
la expresa punición de la gestión desleal de fondos públicos pues, en
definitiva, se trata de un principio de política criminal cuya aplicación
suele ser discutible, en tanto que la realidad social a la que debe ade-
cuarse el Derecho Penal incorporando nuevas formas de criminalidad
no es percibida del mismo modo por todos los ciudadanos.
Puede argumentarse que si los administradores de las empresas
privadas —y también de las sociedades mercantiles estatales, com-
prendidas en el artículo 297 CP— son responsables por contraer obli-
gaciones a cargo de éstas que les ocasionen un perjuicio económico
(artículo 295 CP), con mucho mayor motivo deberían serlo los gesto-
res públicos, cuyos deberes de transparencia y ejemplaridad son supe-
riores.

4 Baste recordar que quien fuera Director General de la Guardia Civil, Luis Roldán,

cobraba a las empresas constructoras de los Cuarteles de la Guardia Civil exactamente

el 5%, IVA excluido, del importe de la adjudicación (STS 1.493/1999, de 21-12).

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Ciertamente, algunas de las más graves conductas de ilícita ad-

ministración de bienes públicos que ocasionan un daño patrimonial
ya son objeto de sanción penal entre los delitos de prevaricación (ar-
tículo 404 CP), cohecho (artículos 419 y ss.), malversación (artícu-
los 432 y ss.) y fraudes y exacciones ilegales (artículo 436 CP). Sin em-
bargo otros comportamientos encuadrables estrictamente en la mala
gestión pública, como los compromisos de gastos, el reconocimiento
de obligaciones y ordenación de pagos sin crédito suficiente para reali-
zarlos o la realización de operaciones de crédito y emisiones de deudas
que no cuenten con la preceptiva autorización, no son en sí mismos
objeto de sanción. En principio, estas conductas deberían ser corregi-
das mediante el adecuado control administrativo, sin necesidad de ac-
tivar el reproche penal, mas lo cierto es que ni los controles internos
(IGAE) ni los externos (Tribunal de Cuentas, Parlamento) han resultado
del todo eficaces, lo que por otra parte no justifica en sí misma la inter-
vención del Derecho Penal sino antes bien la mejora de tales procedi-
mientos de control.

IV. La investigación de la corrupción

En la investigación de la corrupción existe un amplio margen de

mejora para acercarse a la exigible eficacia que demanda la sociedad
en la persecución de estos delitos. Algunas carencias me parecen re-
levantes. En primer lugar, los cauces de detección de la corrupción
son insuficientes: se deben perfeccionar los existentes y establecer
otros nuevos. En segundo lugar, sería conveniente desarrollar normas
y procedimientos que permitan mejorar el flujo de información entre
las instituciones y organismos encargados directa o indirectamente
de la persecución de la corrupción. Finalmente, un nuevo marco pro-
cesal resulta ya inaplazable para enfrentarse con ciertas garantías de
éxito a la criminalidad económica organizada, relacionada o no con la
corrupción.

1. Los cauces de detección de la corrupción

La corrupción y la delincuencia económica en general se descu-

bren de ordinario por los organismos competentes para la persecu-
ción del delito, del fraude fiscal o la prevención del blanqueo, esto
es, las correspondientes Unidades especializadas de la Policía y de la
Guardia Civil, la Agencia Tributaria y el Servicio Ejecutivo de la Comi-
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sión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias

(SEPBLAC). Ocasionalmente, otros organismos no directamente relacio-
nados con la investigación de la delincuencia económica descubren po-
sibles delitos públicos y, en cumplimiento de la obligación genérica del
artículo 262 LECr o de las específicas que le impone su normativa pro-
pia, lo ponen en conocimiento del Ministerio Fiscal. Entre estos, des-
taca el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores
(CNMV), el Tribunal de Cuentas o la Intervención General de la Admi-
nistración del Estado (IGAE). Sin embargo, en otras ocasiones la corrup-
ción se revela por vías menos habituales o sencillamente sin que exista
un cauce adecuado para canalizar la denuncia. Me interesa referirme a
estas otras vías que pueden resultar especialmente idóneas para poten-
ciar las denuncias por corrupción.

a) La colaboración de las personas que han participado en el delito

Es necesario establecer legalmente algún tipo de ventaja o incen-
tivo para conseguir que personas que han intervenido en el delito, a
veces con un papel secundario, lo pongan en conocimiento de las au-
toridades competentes. De otro modo no podemos confiar en que
se produzca una denuncia que necesariamente implica el reconoci-
miento de la comisión de un delito de por parte del propio denun-
ciante. En este punto la regulación española resulta, a mi juicio, insu-
ficiente.
En el capítulo V del cohecho, dentro del Título XIX «De los deli-
tos contra la Administración Pública» del Libro II del Código Penal,
el artículo 426 CP constituye una muestra del principio de oportuni-
dad reglada al establecer la exención de la pena para el particular que
ocasionalmente haya accedido a la solicitud de dádiva por parte del
funcionario, lo que indudablemente persigue favorecer las denuncias
de corrupción, incentivando la colaboración. Sin embargo, hace de-
pender nada menos que la exención de la pena de una simple denun-
cia, sin exigir ninguna forma de colaboración activa, facilitando prue-
bas para la eficaz persecución del delito. A pesar de eso apenas se ha
aplicado, quizá en parte por los problemas interpretativos que generan
algunos de sus términos («ocasionalmente», «procedimiento») pero
pienso que sobre todo por el escaso plazo previsto para la denuncia,
dos meses tras la reforma del Código Penal introducida por la LO 5/
2010 y tan solo diez días con anterioridad a dicha reforma. Además,
esta previsión no es aplicable a otros delitos contra la Administración
Pública y tampoco a la corrupción privada. Sería por ello positivo que
se regulara respecto a todos estos delitos alguna forma de colabora-
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ción activa de manera que la aportación de unas pruebas que de otro

modo van a ser difíciles de obtener permitiera la exención o al menos la
rebaja de la pena, tal y como ha hecho la citada reforma con el art. 570
quater respecto a las organizaciones criminales o como ya existía antes
en el art. 376 en relación con el narcotráfico.
A falta de tales previsiones solo cabe acudir a las atenuantes del
artículo 21 CP: la 4.ª (confesión), la 5.ª (reparación del daño) y la ate-
nuante analógica (7.ª) que permite valorar la colaboración en la in-
vestigación, aportando pruebas, circunstancia que específicamente
solo está prevista como atenuante para las personas jurídicas en el ar-
tículo 31 bis 4, b CP.
En todo caso, creo que la potenciación del principio de oportuni-
dad es una de las cuestiones en las que se podría avanzar más, otor-
gando al Ministerio Fiscal facultades derivadas de dicho principio
para, ofreciendo bajo determinados presupuestos y límites a su ejer-
cicio medidas alternativas al imputado, no perseguir el delito general-
mente menos grave o leve, bien a través del instituto de la conformi-
dad, bien a través de la llamada «negociación sobre la declaración de
culpabilidad». La conformidad o ciertas previsiones específicas del Có-
digo Penal, como las comentadas circunstancias atenuantes o la exi-
gencia de determinados requisitos de perseguibilidad, son a mi modo
de ver manifestaciones claramente insuficientes del principio de opor-
tunidad.

b) Los canales de denuncia de los incumplimientos internos

Quienes no han participado en el delito de corrupción pero han te-
nido conocimiento de su preparación o comisión por su proximidad al
delincuente tampoco suelen denunciar en España. Por diferentes razo-
nes. Por ejemplo, el licitante preterido frente a un competidor que ha
pagado el soborno para conseguir una determinada adjudicación pú-
blica raramente denuncia la situación de corrupción, bien por descon-
fianza en la justicia, bien porque pueda no interesarle de cara al futuro
al confiar en una suerte de «rotación en el soborno», bien por evitar
quedar de alguna manera estigmatizado al romper ciertos códigos de
silencio que amparan estas conductas. En otras ocasiones, el delito se
ha cometido en el ámbito empresarial en el que trabaja el posible de-
nunciante. En estos casos la inexistencia de una regulación protectora
específica hace muy difícil confiar en una denuncia por parte de quien
probablemente va a sufrir represalias en forma de mobbing laboral o
incluso de un posible despido, aunque en principio las disposiciones
generales de la legislación laboral en materia de despido improcedente
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y trato discriminatorio de los trabajadores son también aplicables a los

denunciantes5.
La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción en su ar-
tículo 33 establece que cada Estado Parte «considerará la posibilidad
de incorporar en su ordenamiento jurídico interno medidas apropiadas
para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las per-
sonas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y
con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos
tipificados con arreglo a la presente Convención.»
España no ha atendido esta recomendación que también hace
Transparencia Internacional en el decálogo antes mencionado donde se
incluye la «implementación de canales de denuncias para la comunica-
ción de posibles incumplimientos de las normas internas de la empresa
y/o de las normas legales» y se refiere expresamente a la figura del
whistleblower. En su documento publicado el 3 de noviembre de 2014,
esta ONG también incluye la protección del denunciante de la corrup-
ción entre las 20 medidas «efectivas y urgentes» para poner freno a la
corrupción. Por su parte, la Comisión Europea, en el ya citado informe
de 3 de febrero de 2014 recuerda que «España no dispone de normas
específicas que protejan a los denunciantes y las reformas legislativas
previstas no llegan aún a establecer mecanismos de protección efica-
ces.» No podemos estar más de acuerdo a la vista de la muy insufi-
ciente LO 19/1994, de 23 de diciembre, de protección de testigos y pe-
ritos en causas criminales.
Igualmente consciente de las deficiencias de la normativa española,
la OCDE en su Informe de 8-1-2013 sobre cumplimiento en España del
Convenio OCDE de corrupción de funcionarios públicos extranjeros en
las Transacciones Comerciales Internacionales recomienda el fomento
de la figura del whistleblower o empleado que denuncia una actividad
ilícita de la empresa en la que trabaja.
Creo que España no debería demorar más una regulación ade-
cuada de protección del denunciante, aproximándonos a otros paí-
ses como [Link]. donde desde hace años existe una amplia norma-

5 Un trabajador que denunciara el incumplimiento de la normativa laboral a los me-

dios de comunicación y fuera despedido, podría ser declarado procedente el despido

por incumplimiento de la buena fe que preside la relación laboral si no denunció tal in-
cumplimiento primero a la empresa. No sería el caso de que la denuncia la formulara
ante la Inspección de Trabajo pues en tal caso entraría en juego la garantía de indemni-
dad del artículo 24.1 CE que protege a los trabajadores frente a las represalias del em-
presario por el ejercicio de las acciones, tanto judiciales como prejudicales para la de-
fensa de sus derechos, conforme reiterada doctrina jurisprudencial (SSTS, Sala 4.ª de
11/11/2013 y 14/5/2014).

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tiva de protección del whistleblower en las Federal Whistleblower laws

and regulations6, organismos como el National Whistleblower Center7
o programas de protección de denunciantes como el Whistleblower
Protection Program8. Además, en numerosas oficinas públicas y priva-
das estadounidenses existen estatutos del whistleblower y programas
de protección que animan a los empleados a informar sobre incumpli-
mientos varios. Concretamente en materias relacionadas con la delin-
cuencia económica o financiera, existe la oficina del whistleblower en
la Securities and Exchange Commission (SEC) o en el Department of
Justice (DOJ) que incluso paga una cantidad al ciudadano que denuncia
y facilita información relevante, como también hace la Internal Revenue
Service (IRS) a quien identifica a un defraudador de impuestos, mante-
niéndose en todo caso su anonimato
En materia de corrupción deportiva (artículo 286 bis 4 CP), donde
la omertá que impide el afloramiento de conductas que desvirtúan
la competición parece particularmente intensa, la protección del de-
nunciante sería especialmente deseable. Así lo ha entendido la Unión
Europea de Fútbol Asociación (UEFA) al crear la UEFA INTEGRITY
PLATFORM que dispone de un teléfono internacional gratuito y de
una página web para denunciar posibles amaños de partidos con total
garantía de confidencialidad pues el sistema protege el anonimato de
las llamadas e imposibilita acceder al IP del ordenador que remite la in-
formación.

c) La denuncia anónima

En España, a falta de los adecuados canales, el temeroso denun-
ciante se oculta tras una figura conocida desde siempre y proscrita en
nuestras más vetustas leyes, como la Novísima Recopilación o la Ley
de Enjuiciamiento Criminal de 1872: la denuncia anónima. Está claro
que la denuncia anónima no es en sentido jurídico formal una denun-
cia pues incumple las exigencias del artículo 266 LECr, de tal modo
que, cuando la denuncia constituya un requisito de perseguibilidad im-
puesto por determinados tipos delictivos, no podrá considerarse que

6 Entre ellas la Whistleblower Protection Act, de 1989, ley federal que protege a los

whistleblowers que trabajan para el Gobierno o su Agencias, excluidas naturalmente,

las Agencias de Inteligencia (FBI, CIA,…).
7 Organización sin ánimo de lucro fundada por abogados en 1989 para representar

y asistir a whistleblowers ante los Tribunales en casos relevantes.

8 Del Departamento de Trabajo (US Department of Labour) en materia de seguridad

en el trabajo.

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el anónimo en que se contiene la denuncia cumple dicho requisito. Y

es lógico que la denuncia anónima carezca de idoneidad formal, en
nuestro ordenamiento jurídico y en todo el Derecho Procesal Penal mo-
derno, no solo por el rechazo que produce una actividad tan poco cí-
vica sino, sobre todo, por la escasa fiabilidad de los datos que pueda
aportar, ya que la delación suele ocultar venganzas, envidias y, en ge-
neral, sentimientos más relacionados con el deseo de descalificar pú-
blica e impunemente al denunciado que con el impulso de perseguir
actos punibles. Pero el mero hecho de no aparecer identificado el de-
nunciante no permite al Juez ni al Fiscal desentenderse sin más de la
denuncia anónima. Debe recordarse en este sentido que el artículo 269
LECr solo excluye la obligación del Juez de comprobar el hecho denun-
ciado en los supuestos de que «éste no revistiere carácter de delito» o
«que la denuncia fuere manifiestamente falsa».
El valor de la denuncia anónima como notitia criminis ha sido re-
conocido por la Fiscalía General del Estado en la Instrucción 3/1993
y por la jurisprudencia9. La cuestión debe plantearse pues en el ám-
bito de la proporcionalidad y la prudencia en la comprobación de
la veracidad de los datos contenidos en la mal llamada denuncia. El
principio de proporcionalidad será el que determine, en cada caso
concreto, atendiendo a la gravedad y transcendencia de lo comuni-
cado, las medidas a adoptar, valorando la verosimilitud de los datos
y los posibles perjuicios que la investigación pueda causar a las per-
sonas.

d) Los medios de comunicación

Históricamente, los medios de comunicación han jugado un pa-
pel relevante en la denuncia de la corrupción y algunos sonoros ca-
sos de delincuencia económica o de corrupción vividos en nuestro país
se iniciaron tras informaciones periodísticas (Roldán, Alierta, BBV Pri-
vanza…). Corresponde al órgano judicial o al Ministerio Fiscal valorar
la credibilidad de una determinada información periodística pues tanto
uno como el otro pueden incoar de oficio un procedimiento o abrir
unas diligencias de investigación de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 303 y 773.3 LECr, respectivamente.

9 La STS 1825/2013, de 11 de abril exige un «juicio de ponderación reforzado, en

el que su destinatario valore su verosimilitud, credibilidad y suficiencia para la incoación

del proceso penal». La STS 1881/2000, 7 de diciembre reconoce que la denuncia anó-
nima «carece de virtualidad absoluta como prueba de cargo».

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Como sucede con la denuncia anónima son la proporcionalidad y

la prudencia las que deben presidir las actuaciones del investigador.
Y la comparación es oportuna porque, si bien la información perio-
dística aparece firmada, el Fiscal o el Instructor a la vista de la infor-
mación publicada que ha dado origen a unas diligencias o a un pro-
cedimiento penal, precisará normalmente conocer todos los detalles
de esa investigación: cómo, cuándo, dónde y de quién se ha obte-
nido la información. Y ello tanto para valorar la legalidad de la docu-
mentación en su caso aportada como para establecer la credibilidad
de la información y, en su caso, citar a la fuente de la misma. En este
punto, la barrera infranqueable a la que se enfrentan jueces y fiscales
es la negativa a revelar las fuentes por parte de estos profesionales.
En realidad el artículo 20.d) de la Constitución, que reconoce el dere-
cho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier
medio de difusión, no contempla como sujetos específicos a los pro-
fesionales de la información. No obstante, el legislador constituyente
remitió al ordinario la regulación de algunos de los elementos típicos
de un estatuto profesional de los periodistas: la cláusula de concien-
cia y el secreto profesional.
Nuestra jurisprudencia constitucional ha precisado que aunque
los periodistas no tienen en este campo privilegio alguno frente a
los derechos del resto de los ciudadanos, el ejercicio de su derecho
sí goza de cierta preferencia, en virtud de la función que cumple en
ejercicio del deber de información constitucionalmente garantizado.
La otra cara de este derecho se encuentra en la también asentada ju-
risprudencia que interpreta el requisito de veracidad de las informa-
ciones como un deber de diligencia profesional. Pues bien, en tanto
no se promulgue un Estatuto del Periodista Profesional que, entre
otras cosas, garantice la independencia de los informadores desarro-
llando el secreto profesional, la cuestión es si se puede compeler a
un periodista a declarar para que revele su fuente. Parece evidente
que cuando el periodista sea citado como imputado podrá negarse
a revelar su fuente, no por el ejercicio de la libertad de prensa, sino
porque se ve amparado por su derecho constitucional a no declarar
contra sí mismo y a no confesarse culpable. Ahora bien, cuando el
periodista declara como testigo, el artículo 716 LECr establece que
el testigo que se niegue a declarar incurrirá en la multa de 200 a
5.000 euros, que se impondrá en el acto y que, si a pesar de esto per-
siste en su negativa, se procederá contra él como autor del delito de
desobediencia grave a la autoridad. Sin embargo, este precepto no se
ha aplicado a los periodistas, entendiendo la mayoría de la doctrina
que bajo ninguna condición puede obligarse a un periodista a reve-
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lar su fuente10. En la práctica forense española, periódicamente y con

ocasión de ciertos delitos de especial trascendencia mediática, se viene
reproduciendo esta polémica con idéntico resultado infructuoso11.

e) Otras vías de conocimiento de la corrupción

Las vías de conocimiento de información relevante sobre corrupción
en la sociedad actual, definida frecuentemente como de la información
o global, son incontables. Especial atención debe prestar el investiga-
dor a las Agencias y Observadores Internacionales, a las Organizaciones
Globales (OCDE) o financieras mundiales (Banco Mundial, Fondo Mo-
netario Internacional) y, desde luego, a toda la información que sumi-
nistra internet, las websites o las redes sociales. Ninguna vía de conoci-
miento de la corrupción debe ser despreciada.

2. La cooperación institucional

Debe partirse de que la respuesta a una delincuencia que bien en

su ejecución bien en la ocultación del producto del delito es siempre
transnacional va a exigir invariablemente acudir a la cooperación judi-
cial internacional que deviene absolutamente necesaria en varias fa-
ses del procedimiento, entre ellas y de manera especial en la de inves-
tigación. La mejora de los mecanismos de cooperación internacional
es por ello una exigencia para la comunidad internacional, que ha he-
cho significativos esfuerzos en este terreno durante los últimos años,
especialmente en el ámbito de la Unión Europea, con la consagración
y extensión del principio de reconocimiento mutuo de las resolucio-

10 El catedrático de derecho penal Joan Queralt de forma contundente afirma que

«la Constitución prohíbe expresamente» que «se fuerce a revelar sus fuentes» a un pe-
riodista. Lo contrario puede ser constitutivo de un «apremio ilegítimo». «Y no hay ex-
cepción», añade, «ni en estado de sitio o de excepción». «Bajo ninguna condición».
En el mismo sentido, el ex Magistrado del Tribunal Constitucional, Rafael de Mendizá-
bal, incide en que el secreto profesional del periodista, tal como figura en el artículo 20
de la Constitución, «es un derecho absoluto» y puede alegarse «sea cual sea» el delito
y la posición procesal del periodista, a quien «le cubre en todo momento». «Lo mismo
que se le exige veracidad» al periodista —continúa— también «se le protege para que
no esté obligado a desvelar la fuente y pueda blindarse ante cualquier intento por reve-
larla». También el catedrático de Derecho Penal Esteban Mestre o el magistrado Ayala
García consideran que el periodista «no puede ser forzado» a revelar sus fuentes.
11 Sobre esta cuestión véase Ana María Ovejero Puente (coord.): La presunción de

inocencia y los juicios paralelos». Fundación Fernando Pombo y Fundación Wolters

Kluwer, Madrid, 2012. Pág. 86.

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nes judiciales, una auténtica revolución en las relaciones de coopera-

ción europeas12. También es cierto, y no voy a extenderme en ello por
ser sobradamente conocido, que, junto a estos avances se mantienen
los habituales obstáculos que representan la pervivencia de los llama-
dos paraísos fiscales o territorios no cooperantes a los que indefectible-
mente siempre se dirigen los fondos procedentes de la corrupción. Bien
es cierto que la presión de algunos países y organizaciones internacio-
nales como el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) han de-
terminado que la respuesta de estos territorios ante una solicitud de
asistencia judicial, a diferencia de lo que sucedía hace una década, no
sea ya la negativa rotunda a cooperar o a facilitar información pero
también lo es que esta respuesta sigue siendo, en el mejor de los casos,
lenta, incompleta y plagada de obstáculos.
Al menos tanta atención como a la cooperación internacional debe
dedicarse a la cooperación interna, esto es, al desarrollo y mejora de los
deberes y procedimientos de colaboración entre diversas instituciones y
organismos españoles que disponen de una información muy valiosa pero
que se encuentra siempre fragmentada y requiere ser compartida para
descubrir, primero, y perseguir, después, estas conductas delictivas13.
En el vértice de la cooperación judicial se encuentra sin duda la
AEAT, única institución que atribuye a sus funcionarios un concreto de-
ber de colaboración que, en la fase de investigación, se extiende a la
remisión de expedientes a la jurisdicción competente o al Ministerio Fis-
cal, la cesión de datos contenidos en las bases de datos tributarias, la
investigación patrimonial por encomienda de la autoridad judicial, la in-
tervención en las diligencias de entrada y registro, al auxilio judicial y la
elaboración de periciales económicas. Recordemos que la elaboración
de informes periciales es la forma en la que los organismos públicos,
generalmente la AEAT, prestan una colaboración más intensa, y pro-

12 En espera de que se apruebe la Ley de reconocimiento mutuo que deberá incor-

porar a nuestro ordenamiento jurídico diversas Decisiones Marco aprobadas en aplica-

ción de este principio, inaugurado con la DM 2002/584/ JAI de 1.6.2002, sobre la orden
europea de detención y entrega, incorporada a nuestro ordenamiento en la Ley 3/2003,
se ha publicado la LO 6/2014 de 29 de octubre, complementaria de la Ley de reconoci-
miento mutuo y que modifica determinados preceptos de la LOPJ.
13 En España, el fundamento de los deberes de colaboración con la Administración

de Justicia reside en la Constitución, cuyo artículo 118 establece la obligación de pres-

tar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en el curso del proceso y en la
ejecución de lo resuelto. Se trata de un deber constitucional no absoluto o de configu-
ración legal y que se desarrolla en el artículo 17.1 LOPJ y en el 473 del mismo cuerpo le-
gal y que prevé la posibilidad de que funcionarios de otras Administraciones presten ser-
vicios en la Administración de Justicia, con carácter ocasional o permanente.

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bablemente más relevante, a los Juzgados y Tribunales, resultando in-

discutible que tales informes, tras ser sometidos a contradicción en el
juicio oral, van a constituir uno de los elementos de prueba más deci-
sivos en los delitos económicos. Hasta el punto de que, en la mayoría
de los casos, difícilmente podría lograrse sin ellos la convicción del Juz-
gador, puesto que «la aportación de un ingente cúmulo de documen-
tos contables a un proceso penal como prueba documental, sin criterio
selectivo alguno, carece de utilidad al no constituir función del Tribunal
[analizar] de modo minucioso el conjunto documental...»14.
Pero junto a la Agencia Tributaria, debe conocerse el papel que
pueden desempeñar en la lucha contra la corrupción y otras formas de
delincuencia económica, en sus respectivos ámbitos competenciales,
el Banco de España, la CNMV, la IGAE o el Instituto de Contabilidad y
Auditoría de Cuentas (ICAC), entre otros. Estos organismos, bien faci-
litando información bien proporcionando alguno de sus funcionarios
para que desempeñe tareas de auxilio judicial, brindan una colabora-
ción que en todo caso podría ser mucho más frecuente de no presentar
todos ellos serias limitaciones de personal para atender los numerosos
requerimientos de los órganos judiciales. Hay que reconocer que parte
del retraso en la conclusión de algunas causas especialmente complejas
se debe a la excesiva duración en la elaboración de estos informes mo-
tivada a su vez por el insuficiente número de funcionarios designados,
a veces sin un régimen de dedicación exclusiva. Otras instituciones y or-
ganismos como el Tribunal de Cuentas, el SEPBLAC, el Consejo Gene-
ral del Notariado y su Organismo Centralizado de Prevención (OCP) o
la Tesorería General de la Seguridad Social también proporcionan habi-
tualmente información relevante en investigaciones por corrupción. El
cuadro de la cooperación institucional se completa con la imprescindi-
ble información bancaria y financiera que en cumplimiento de sus de-
beres de colaboración facilitan las entidades de crédito a la autoridad
judicial y el Ministerio Fiscal, la Administración Tributaria o el SEPBLAC.
De cualquier modo, la cooperación institucional puede y debe ser
todavía más intensa, superando el mero cumplimiento de obligacio-
nes formales, como la atención de requerimientos de información, para
mejorar y profundizar en áreas como el intercambio espontáneo de in-
formación, la calidad y tratamiento de la misma, el análisis conjunto
de operaciones, la creación de unidades de apoyo de funcionarios de
unos organismos en otros o la cooperación en materia de formación,

14 STS 25-9-2000, Conde-Pumpido Tourón y, sobre la misma idea, la STS de 21-2-2006,

Soriano.

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de manera que se alcance un verdadero compromiso de las diferentes

instituciones, organismos y profesionales que tienen posibilidades de
descubrir las distintas fases de ejecución y ocultación de los delitos eco-
nómicos relacionados o no con la corrupción y pueda seguir acortán-
dose esa enorme brecha hoy abierta en favor de los delincuentes15.
Un buen exponente de la mejora en la colaboración institucional
es la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capi-
tales y de la financiación del terrorismo, con mejoras cuyo artículo 43
crea el fichero de titularidades financieras, un instrumento que permi-
tirá identificar las cuentas de una persona física o jurídica. Hasta la en-
trada en funcionamiento de dicho fichero esta información debe seguir
requiriéndose a la AEAT o a un órgano tipo Banco Central o Asocia-
ción de Bancos. En España, a la Asociación Española de Banca (AEB), la
Confederación Española de Cajas de Ahorro (CECA) o la Unión Nacio-
nal de Cooperativas de Crédito (UNACC). Estas asociaciones envían la
solicitud a cada una de las entidades de crédito españolas que, por su
parte, remitirán luego la información, positiva o negativa, directamente
al Juzgado. Este procedimiento garantiza la respuesta de la totalidad
de las entidades de crédito españolas, incluidas las sucursales en Es-
paña de entidades extranjeras, y permite adoptar de manera inmediata
el bloqueo de la cuenta o la prohibición de disponer de sus saldos. Las
limitaciones por parte de la AEAT estriban en el inevitable retraso en
su obtención, que puede determinar el desconocimiento de la existen-
cia de alguna cuenta abierta en el mismo ejercicio en el que se pide la
información. En cambio, las entidades bancarias pueden tener más di-
ficultad para localizar las cuentas canceladas de ejercicios anteriores.
De ahí la utilidad que tendría este fichero de titularidades financieras
y la incomprensible demora en su puesta en funcionamiento, que el
Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Regla-
mento de la Ley 10/2010 establece en dos años (Disposición Transitoria
Primera). Adviértase que este fichero no comprenderá los movimientos
o extractos de las cuentas sino tan solo «los datos identificativos de los
titulares, representantes o autorizados, así como de cualesquiera otras
personas con poderes de disposición, la fecha de apertura o cancela-
ción, el tipo de cuenta o depósito y los datos identificativos de la enti-
dad de crédito declarante» (art. 43.1 de la Ley 10/2010). Si desde hace
muchos años es posible para cualquier ciudadano conocer las titulari-

15 Sobre los deberes de colaboración institucional, véase Luzón Cánovas, A.: Delin-

cuencia económica y cooperación institucional. Deberes y procedimientos de colabo-

ración de las instituciones nacionales en la persecución de la criminalidad económica.
Cuadernos Civitas, Thomson Reuters, Madrid, 2010.

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dades sociales, mobiliarias e inmobiliarias de otro, cuando de produc-

tos bancarios se trata parece que las resistencias son mayores, lo que
no deja de ser tristemente significativo.

3. Las reformas procesales

Junto a esta necesidad de abordar desde nuevas perspectivas la in-
vestigación de la corrupción y mejorar la colaboración institucional, re-
sulta imprescindible dotar al Estado de un marco procesal adecuado
para esta nueva realidad de la criminalidad organizada. Es cierto que en
los últimos años se han llevado a cabo una serie de mejoras en nues-
tra LECr. Entre las más recientes, la creación, mejor dicho, la previsión
de creación de la Oficina de Recuperación de Activos en el artículo 367
septies LECr para localizar, conservar, administrar y realizar los efectos,
bienes, instrumentos y ganancias del delito. Sin embargo, es algo asu-
mido por la inmensa mayoría de quienes intervenimos en el proceso
penal que la necesidad de una reforma procesal en profundidad es ya
inaplazable pues el texto vigente resulta ineficaz para las nuevas formas
de delincuencia, particularmente la organizada y la corrupción.
Partamos de la base de que es una quimera diseñar una ley proce-
sal que sea capaz de soportar sin fisuras un proceso de tal complejidad
que su tramitación dure años, con decenas de imputados, miles de víc-
timas, cientos de partes personadas o un número similar de comisio-
nes rogatorias enviadas que acaba acumulando un material probatorio
de centenares de miles de folios. En todo caso, más parches y refor-
mas parciales de la Ley de Enjuiciamiento Criminal ya no son posibles.
Debe modificarse toda la fase de investigación previa al juicio oral para
equipararnos a la práctica totalidad de los países desarrollados y supe-
rar nuestro modelo inquisitivo y esa esquizofrenia procesal que para el
juez instructor implica acumular material probatorio de cargo y velar
al tiempo por las garantías del imputado. Haciéndose eco de este sen-
tir general, el pasado 21 de octubre de 2014, el Presidente del CGPJ y
del TS, Carlos Lesmes, declaró que la actual ley procesal «está pensada
para el robagallinas, no para el gran defraudador» y se ha convertido
en una gran traba en la lucha contra la corrupción.
Parece que el prelegislador lo tiene también claro y muestra de ello
son el Proyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2011 y el Borra-
dor de Código Procesal Penal de 2013. Abandonado el primero de estos
textos con el cambio de Gobierno ese mismo año, tampoco el segundo
parece camino de correr mejor suerte. La cuestión clave de la reforma
procesal es la atribución al Ministerio Fiscal de la competencia para la in-
vestigación de las causas penales, suprimiendo la figura del Juez Instruc-
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tor. El BCPP apuesta por esta solución que ofrece indiscutibles ventajas
frente al modelo vigente pero que, a mi modo de ver, se queda a medio
camino, al configurar un Fiscal investigador muy limitado en sus atribu-
ciones. Sin entrar en el detallado estudio del texto, sí cabe mencionar
que particularmente el sistema de recursos diseñado esconde una des-
confianza hacia la investigación del Fiscal. Para tutelarle se atribuye al
Juez de Garantías una función impropia de esta figura, al reconocerle
capacidad para cuestionar la estrategia y el objeto mismo de la investi-
gación que está llevando a cabo el Fiscal. En el fondo de la regulación
late la confusión entre lo que debe ser la investigación por el Fiscal y la
tradicional fase de instrucción judicial, que el nuevo modelo debería ha-
ber desterrado definitivamente. En definitiva, se ha diseñado un Código
Procesal que no deja de reproducir el esquema actual de la instrucción
judicial, con un cambio de protagonistas que sustituye al Fiscal por el
Juez de Instrucción y al Tribunal de Apelación por el Tribunal de Garan-
tías, por lo que tampoco resultará eficaz para combatir las más graves
formas de delincuencia económica organizada y la corrupción16.
Otra reforma pendiente en materia procesal es la necesaria especia-
lización de los órganos de instrucción y enjuiciamiento. La investigación
de la corrupción cuenta con cuerpos especializados tanto en la Policía y
la Guardia Civil como en la Agencia Tributaria y la Fiscalía (Fiscalía con-
tra la Corrupción y la Criminalidad Organizada con sus correspondien-
tes Unidades de apoyo de la Policía, Guardia Civil, AEAT e IGAE) pero al
llegar a la fase de instrucción y, sobre todo, de enjuiciamiento esa espe-
cialización se quiebra. En 2003 se crean los Juzgados de lo Mercantil,
en 2004 los Juzgados de Violencia sobre la Mujer. Sin embargo hasta
la fecha no se ha llevado al Parlamento proyecto alguno en la dirección
de crear un órgano especializado en la instrucción y enjuiciamiento de
unas conductas que se investigan en procedimientos de extraordinaria
complejidad y trascendencia política, económica y social. Téngase en
cuenta que lo más parecido a un órgano especializado, como es la Au-
diencia Nacional, no lo es en puridad, ni por su régimen de acceso ni
por sus competencias, entre las que el artículo 65 LOPJ deja fuera nu-
merosos delitos de contenido económico y todos los comprendidos en
el Título XIX del Libro II del Código Penal, Delitos contra la Administra-
ción de Justicia.

16 Como observa Adán del Río, C., «Se adelantan y exacerban los controles en unas

fases preliminares y frente a un modelo de investigación que no crea prueba». «La ins-
trucción por el Ministerio Fiscal y el Tribunal de Garantías», en Cuadernos penales José
María Lidón, núm. 10, Algunas cuestiones relativas a las reformas del derecho penal y
procesal penal. 2014.

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© Universidad de Deusto
Aproximación a las necesidades de reforma legal
en relación con la respuesta penal
a la corrupción política1

Jacobo Dopico Gómez-Aller

Profesor Titular acreditado
Catedrático de Derecho Penal. Universidad Carlos III de Madrid

I. Introducción

1. Corrupción sistémica

La idea de que la corrupción política en España es a día de hoy es-

tructural y no coyuntural no sólo deriva de su persistencia y extensión,
sino de la reiteración de pautas delictivas similares y de su vertebración
por todo el territorio del Estado a través de las estructuras que corren
paralelas a algunos partidos políticos.

1 Este texto recoge los primeros resultados de una investigación aún en curso; inves-

tigación que se inició en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Eco-
nomía DER2011-28122, «Estrategias preventivas y reactivas contra la corrupción»; y
ha continuado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía
DER2013-46523-R, «Prevención y tratamiento punitivo de la corrupción en la contrata-
ción pública y privada».
Buena parte de las propuestas que este texto contiene se encontraban recogidas
en la intervención que realicé en la Comisión Constitucional del Congreso de los Dipu-
tados el 24 de abril de 2014 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados n.º 550,
2014, p. 6 y ss.). Son varios los compañeros y amigos que me han ayudado en la prepa-
ración de aquella comparecencia. De entre todos ellos quiero destacar de manera espe-
cial a Manuel Maroto Calatayud (UCLM), quien me proporcionó datos y fuentes; y que
me permitió consultar un texto entonces aún inédito (Maroto, M./Ongil, M., «21 lagu-
nas legales del nuevo sistema de financiación de partidos que está impulsando el PP»,
en [Link] 24.4.2014, [Link]
partidos-PP_0_253025377.html, consultado 3.11.2014). En mi comparecencia asumí
muchas de las atinadas propuestas críticas que contiene ese texto y, como se puede
comprobar leyendo este artículo, las sigo asumiendo ahora.

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2. Urgencia

Quizá haya quien esté tentado de entender que en medio de una

situación de crisis económica pavorosa, con un Estado endeudado
por varias generaciones (y en buena parte por la perniciosa gestión
de miembros de partidos políticos incrustados en los Consejos de
Administración de entidades de crédito como Cajamadrid-Bankia),
la cuestión de la corrupción política es una «mera cuestión de princi-
pios», que puede o incluso debe ser postergada para atender a cues-
tiones prácticas más urgentes. Sin embargo, se trataría de un grave
error.
La corrupción política es hoy uno de los factores más importan-
tes de los que concurren a esta crisis económica2. Cuando unas em-
presas que aspiran a obtener fondos públicos pueden influir sobre
las administraciones a través de la financiación de los partidos polí-
ticos, el Erario Público se encuentra en un riesgo incontrolable. Ese
es el riesgo que se concreta en proyectos faraónicos costeados por
el Estado, en la adquisición de costosos bienes o servicios de dudosa
necesidad, en presupuestos inflados, en sobrecostes millonarios, en
privatizaciones con contraprestaciones muy inferiores a lo debido o
en concesiones en las que se carga a la Administración con riesgos
financieros que deberían corresponder a las empresas concesiona-
rias.
Todo ello, por no mencionar el grave riesgo que supone para la es-
tabilidad económica el hecho de que los partidos presentes en Parla-
mentos y Administraciones dependan financieramente de las mismas
entidades crediticias sobre cuyos intereses esos Parlamentos y Adminis-
traciones deben dictar regulaciones o prestar supervisión.

2 El coste económico de la corrupción es objeto de numerosos estudios en la cien-

cia económica moderna. Por todos, ver Tanzi, Vito; Davoodi, Hamid. «Corruption, Pub-
lic Investment, and Growth», en Shibata / Ihori (eds.), The Welfare State, Public Invest-
ment, and Growth, Springer, 1998, pp. 41-60; Dreher, Axel; Herzfeld, Thomas. «The
Economic Costs of Corruption: A Survey and New Evidence», Junio 2005 (disponible
en SSRN: [Link] o [Link]
Atiende al impacto sobre la deuda pública nacional Connolly, M. «Measuring the Effect
of Corruption on Sovereign Bond Ratings», en Journal of Economic Policy Reform n.º 4,
pp. 309-323. Trasciende la repercusión de la corrupción sobre el PIB para atender a su
impacto sobre otros factores de bienestar autores como Welsch, Heinz. «The Welfare
Costs of Corruption», en Applied Economics vol. 40 (14), 2008, pp. 1839-1849. En-
sayan una cuantificación de la corrupción en España en los últimos años, con un estu-
dio desagregado por comunidades autónomas León, C; De León, J.; Araña, J.E., «Rela-
ción entre corrupción y satisfacción», en Revista de Economía Aplicada, n.º 64 (v. XXII),
2014, pp. 31-58.

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Estos factores constituyen hoy, pues, un grave problema no sólo

para la arquitectura institucional de la Democracia en España, sino con-
creta y específicamente para nuestra situación económica. Se trata de
un problema tan grave y urgente que no es fácil detectar necesidades
mucho más perentorias.

3. Lo que debe cambiarse urgentemente no es tanto el Derecho penal,

como la regulación extrapenal

En el último año y medio, los grandes partidos políticos se han de-

cidido a proponer una serie de medidas específicas contra la corrup-
ción, en el marco de un impulso político por la regeneración democrá-
tica. Algunas de esas medidas consisten en reformas penales3.
No obstante, como a continuación se intentará exponer sucinta-
mente, las medidas penales que en efecto son necesarias no son mu-
chas. La verdadera necesidad de reforma se encuentra en el ámbito
extrapenal: en el Derecho administrativo y en la Legislación sobre fi-
nanciación de partidos políticos. Ni las reformas penales que se propo-
nen, ni la regulación penal hoy vigente, pueden tener una efectividad
que supere el umbral de lo testimonial si no se emprenden hondas re-
formas en el plano extrapenal (muchas veces, «contrarreformas», es
decir: reformas consistentes en desandar el camino de descontrol y
desgobierno recorrido en las últimas décadas); y si no se dota de los
medios necesarios a los organismos competentes por el control y la in-
vestigación.
Por supuesto, la normativa reguladora del cohecho (como cual-
quier otra) puede ser susceptible de muchas mejoras. Sin embargo, en
mi opinión los problemas más graves que percibimos en la actualidad
en el campo de la corrupción relacionada con partidos políticos no de-
rivan:
— ni de la falta de figuras típicas en el arsenal punitivo anticorrup-
ción del Código Penal, que es bastante completo;
— ni de una necesidad de aumentar las penas, que son a día de
hoy en su mayor parte razonables. Ya todas las figuras de co-

3 Álvarez García, F.J., «La nueva reforma penal de 2013», en Eunomía n.º 6, agosto

de 2014, pp. 16-71, en especial pp. 39 y ss.; Ridao, Joan. «Las medidas contra la
corrupción política en la X Legislatura de las Cortes Generales: ¿avanzamos de forma
suficiente y eficaz?», en Revista de Estudios Jurídicos n.º 14/2014 (2.ª época), Universi-
dad de Jaén.

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hecho tienen pena de prisión (si bien quizá sería recomendable

introducir pena de prisión para los casos de prevaricación más
graves), pero no parece que tengamos un problema por penas
típicas demasiado bajas4.
Es cierto, no obstante, que se impone un alargamiento de los
plazos de prescripción, excesivamente breve para delitos que,
cuando llegan a conocimiento de los jueces, llegan con gran
retraso. Y es que los delitos de corrupción relacionados con
los partidos políticos muestran particularidades en este punto:
mientras los gobernantes (o los correligionarios que les suce-
den) están en el cargo, tienen amplias capacidades para ocul-
tar o bloquear la investigación de esta clase de delitos. Pero
nuevamente debe insistirse: no se debe buscar alargar la pres-
cripción por el camino de agravar las penas de prisión y que
así al concreto delito le sea aplicable un plazo más extenso,
sino reformando directamente los plazos de prescripción. Si
la pena es adecuada a la gravedad del hecho pero el plazo de
prescripción no, refórmese únicamente aquello que necesite
reforma.
Sí hay importantes problemas que requieren un abordaje ur-
gente en algunos ámbitos, pero que exceden el ámbito de este
trabajo.
— En materia de Derecho procesal sí se detecta desde hace años
la necesidad de reformar en profundidad la regulación de la
instrucción penal. Hablamos de un marco normativo incómodo
para fiscales e instructores, sobre todo en relación con los de-
litos de cuello blanco o con núcleos técnicos complejos (ne-
cesidad de importantes medios humanos para la obtención y
procesado de las pruebas, macroprocesos, prejudicialidades in-
versas, etc.)5.
Ahora bien, con concretas medidas ad hoc sólo se puede par-
chear algunos de los concretos aspectos de un problema amplio
y complejo, que requiere una solución global. La reforma del

4 Cuestión conexa pero distinta es la sistemática rebaja por circunstancias como las

dilaciones indebidas (atenuante que merecería un análisis más detenido que el que aquí
le podría dar), el pernicioso automatismo de las suspensiones de pena privativa de liber-
tad en estos casos, etc.: esas cuestiones merecen un tratamiento general que excede el
ámbito de la corrupción.
5 Véase en este sentido el agudo análisis de Nieva-Fenoll, J., «Proceso penal y delitos

de corrupción (Algunas bases para la reforma estructural del proceso penal)», en InDret
2/2013.

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proceso penal es una tarea que no aguanta más dilaciones, pero

que tampoco debe abordarse a golpe de titular6.

6 En este sentido, merece algún comentario la propuesta de reforma recientemente

formulada por el Gobierno de limitar los plazos para la instrucción. En este sentido, se
propone reformar el art. 324 LECrim en los siguientes términos:
1. Las diligencias de instrucción se practicarán durante el plazo máximo de seis
meses desde la fecha del auto de incoación del sumario o de las diligencias pre-
vias.
2. Si la investigación es compleja el plazo de duración de la instrucción será de
dieciocho meses, que podrá ser prolongado por igual plazo o por uno inferior por
el Juzgado de Instrucción, a instancia del Ministerio Fiscal y previa audiencia de
las partes. La solicitud de prórroga deberá presentarse por escrito, cuando menos,
tres días antes de la expiración del plazo máximo.
3. A los efectos previstos por el apartado anterior se considerará que la investi-
gación es compleja cuando:
a) Recaiga sobre grupos u organizaciones criminales.
b) Tenga por objeto numerosos hechos punibles.
c) Involucre a gran cantidad de sujetos pasivos o víctimas.
d) Exija la realización de pericias que impliquen el examen de abundante do-
cumentación o complicados análisis.
e) Implique la realización de actuaciones en el extranjero.
f) Precise de la revisión de la gestión de personas jurídico privadas o públicas.
g) Sea un delito de terrorismo.
4. El Juzgado concluirá la instrucción cuando entienda que ha cumplido su fi-
nalidad, aun cuando el plazo no hubiere vencido.
5. Excepcionalmente, antes del transcurso de los plazos establecidos en los
apartados anteriores o, en su caso, de la prórroga que hubiera sido acordada, si
así lo solicita el Ministerio Fiscal por concurrir razones que lo justifique o bien de
oficio, el Juzgado podrá fijar un nuevo plazo máximo para la finalización de la ins-
trucción.
6. Transcurrido el plazo máximo o sus prórrogas, se dictará el día del venci-
miento del plazo o de sus prórrogas auto de conclusión del sumario o, en el pro-
cedimiento abreviado, la resolución que proceda conforme al artículo 779, sin que
puedan ser acordadas posteriormente las diligencias complementarias previstas
por el artículo 780.
La medida parece partir de la idea de que las instrucciones podrían ser más cortas sin
necesidad de cambiar el régimen legal de la instrucción ni de aportar más medios para
su realización; y que a día de hoy está en manos de los propios instructores conseguir
los mismos objetivos en un plazo más corto.
El punto de partida parece sumamente desafortunado. Cualquier conocedor del pro-
ceso penal español puede señalar varios de los problemas por los que nuestro vigente
modelo permite instrucciones muy largas en delincuencia de cuello blanco. Sin abordar
esos problemas no es posible agilizar la instrucción, y acortarla sólo produciría el efecto
de impedir que la investigación penal alcance sus objetivos. Permítaseme la compara-
ción: si un viaje de Madrid a Barcelona dura 7 horas en coche, para acortar la duración
debe emplearse un vehículo distinto (AVE o avión). Si no se cambia el vehículo pero sim-
plemente se ordena al conductor interrumpir el viaje a las tres horas, el coche nunca

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— Tampoco entraré en detalle (pues el enfoque de este trabajo es

jurídico y no de gestión pública) en una de las necesidades más
acuciantes: la necesidad urgente de dotación de medios (en es-
pecial, humanos) a distintos organismos responsables del con-
trol y la investigación: dotación de medios para la labor de los
interventores en el ámbito local, para el apoyo a la instrucción,
etc.
Reclamar esta dotación de medios humanos va justo en la dirección
contraria a la actual política de reducción de la plantilla del sector pú-
blico (y, con ello, de reducción del músculo del Estado). Pero sin ese es-
fuerzo económico cualquier otra reforma carecerá de efectos reales y
de credibilidad.
Tras esta primera aproximación, y descendiendo al ámbito del De-
recho penal material, abordaré tres de los múltiples temas que cabría
analizar en relación con la corrupción política:
— Las infracciones penales en materia de financiación ilegal de
partidos políticos.
— La cuestión de los indultos en materia de corrupción.
— Cuestiones relativas a la corrupción en la contratación pública.

llegará a su destino. Sin cambiar la instrucción penal, la limitación de tiempos corre el

riesgo de hacer fracasar las investigaciones en los delitos de cuello blanco, en los que la
complejidad del acopio y la primera estimación de los indicios, la lentitud de las comisio-
nes rogatorias, la falta de colaboración de autoridades bancarias (¡o gubernamentales!)
extranjeras (¡o nacionales!), la carencia de medios de apoyo, etc. hacen simplemente
irrisoria la pretensión de concluir una instrucción en seis meses sin una previa modifica-
ción del modelo procesal.
Especialmente problemático parece que los delitos de corrupción no estén entre los
delitos de «investigación compleja» del art. 324.3, cuando la doctrina especializada
ha señalado que son de los pocos en los que la instrucción no puede reducirse bajo
ningún concepto (Nieva-Fenoll, «Proceso penal y delitos de corrupción», cit., p. 12); y,
sobre todo, que la prórroga de la instrucción deba ser solicitada por el Ministerio Fis-
cal (art. 324.2), pues esto equivale a que la investigación penal de los delitos cometi-
dos por los gobiernos pueda limitarse a sólo 6 meses por decisión del Ministerio Fis-
cal… un órgano que opera bajo el principio de dependencia jerárquica y cuya cabeza
es elegida por el propio Gobierno (art. 124.4 CE). Sin el juego de otros correctivos,
esto equivale a permitir que una Autoridad nombrada por el Gobierno tenga la llave
para cerrar en 6 meses una investigación penal contra miembros de dicho Gobierno o
sus correligionarios por un caso de corrupción, cuando como afirma la doctrina «en
estos casos de corrupción… la brevedad [de la instrucción] no es posible» (Nieva-Fe-
noll, ibídem, p.13).

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II. Financiación ilegal de partidos políticos

1. Planteamiento

He afirmado que los tipos del Código Penal ofrecen una respuesta
bastante completa a la corrupción. No obstante, hay algunas lagunas
de punición preocupantes en materia de financiación ilegal de partidos
políticos.
En efecto: existen ciertos supuestos en los que pagar sobornos a un
partido político (por ejemplo, pagando a un cuadro del partido que no
sea funcionario público) no es constitutivo de delito de cohecho (como
mucho, de tráfico de influencias7), ya que por lo general no nos encon-
traremos el elemento central del delito de cohecho: un funcionario o
autoridad que reciba o solicite dádiva por sí o por persona interpuesta8.
Por supuesto, sí hay muchos casos de financiación ilegal de partidos
que constituyen supuestos de autoría o participación en delitos contra
la administración pública9 y más específicamente delito de cohecho10
(un ejemplo claro sería el de «cohecho de funcionario en el que el ter-
cero beneficiario es un partido político»); pero las necesidades proba-
torias para un condena son por lo común tan difíciles de satisfacer que
resulta muy complicado conseguir una condena.
Y precisamente por ello, una de las claves del asunto es que no pa-
rece posible aplicar a estos casos la figura menos exigente en términos
probatorios: el cohecho impropio. Es aquí donde la necesidad de una
tipificación específica de la financiación ilegal de partidos políticos se
hace más patente.
Hoy existe una demanda clara de criminalización de la financiación
ilegal de partidos, pues se siente que los sistemas pre-penales de con-
trol son insuficientes (en especial, en relación con el Tribunal de Cuen-

7 Ver Maroto Calatayud, Corrupción y financiación de partidos políticos…, pp. 291 y

ss.; crítico sobre el alcance de esta figura en el ámbito que no ocupa, en pp. 296 y ss.
8 Maroto Calatayud (Corrupción y financiación de partidos políticos… cit., pp. 268

y ss.) plantea la posibilidad de considerar que los partidos políticos sean considerados
como entidades públicas —en la medida en que ejercen funciones públicas— y sus cua-
dros como funcionarios públicos. No obstante, la opinión mayoritaria es que ese ejerci-
cio de funciones públicas no es suficiente para hablar de un delito especial de funciona-
rios públicos; se muestra en este sentido escéptica Olaizola Nogales, I., La financiación
ilegal de los partidos políticos: un foco de corrupción, Valencia: Tirant lo Blanch, 2014,
pp. 165 y ss.
9 Cugat Mauri, M., La desviación del interés general y el tráfico de influencias, Barce-

lona: Cedecs, 1997, pp. 152 y ss.

10 Ver un detallado conjunto de ejemplos con un análisis de los posibles tipos pena-

les aplicables en Olaizola Nogales, La financiación ilegal…, pp. 142 y ss.

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tas) y se siente la necesidad de que un tercero supraordenado —el juez

penal— enjuicie las posibles infracciones.
Esto nos pone ante otra urgente reforma extrapenal: la que afecta
al Tribunal de Cuentas: a su composición, a los medios con los que
cuenta, a los plazos de prescripción de las infracciones de las que co-
noce, a la capacidad real de análisis que se le concede, etc.
Pues bien: una tipificación razonable de la financiación ilegal de los
partidos políticos debe cubrir al menos dos vertientes:
— por una parte, la entrega / oferta y la recepción / solicitud de do-
naciones ilegales; y
— por otra parte, la falsa contabilidad (y la contabilidad B de parti-
dos políticos).

2. Falsedades en la contabilidad de los partidos políticos.

Algunas reformas necesarias

Es de todos sabida la gran utilidad de las figuras penales de false-

dades en la represión de la delincuencia de cuello blanco. Las obligacio-
nes de documentación son elementos de control fundamentales para la
prevención de fraudes y otras infracciones; asimismo, la comprobación
y detección de las irregularidades documentales y los delitos de false-
dades puede ser un camino para la investigación de los delitos que se
esconden tras ellas.
La necesidad de un tipo de falsedades en este ámbito es evidente:
de hecho, ya existe un delito de falsedad en la contabilidad de partidos
políticos, propio y distinto de otros tipos generales de falsedades conta-
bles o tributarias11. No obstante, pero por sus características y por la in-
terpretación que se ha hecho de él, se trata de un precepto apenas uti-

11 Por las peculiaridades del régimen tributario de los partidos políticos, el delito de

falsedades contables tributarias del art. 310 tiene una utilidad práctica menor de la que
podría tener, por ejemplo, en la prevención de fraudes de sociedades mercantiles (así,
por ejemplo, las exenciones tributarias de las que disfrutan los partidos hace muy difícil
alcanzar las cantidades a las que aluden los tipos penales). Asimismo, el juego de las fal-
sedades societarias (art. 290 CP) es muy limitado, pues no es posible afirmar que la fal-
sedad sea idónea para causar un perjuicio económico (no se toman decisiones orienta-
das por la documentación de los partidos, que habitualmente tiene una circulación casi
clandestina: Maroto Calatayud, Corrupción y financiación de los partidos…, p. 332); y
tampoco son aplicables los tipos de falsedades documentales generales, dada la am-
plia destipificación de las llamadas falsedades ideológicas (ibídem, p. 340). No obstante,
el art. 149 LOREG sí contempla obviamente las falsedades ideológicas (Consulta FGE
n.º 15/1997, de 16 de diciembre, punto III).

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lizado12. Se trata del delito recogido en el art. 149 de la Ley Orgánica

del Régimen Electoral General (LOREG).
Art. 149. LOREG:
1. Los administradores generales y de las candidaturas de los
partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores que
falseen las cuentas, reflejando u omitiendo indebidamente en las
mismas aportaciones o gastos o usando de cualquier artificio que su-
ponga aumento o disminución de las partidas contables, serán casti-
gados con la pena de prisión de uno a cuatro años y multa de doce a
veinticuatro meses13.
2. Los Tribunales atendiendo a la gravedad del hecho y sus cir-
cunstancias podrán imponer la pena en un grado inferior a la seña-
lada en el párrafo anterior.
Uno de los motivos fundamentales de la inefectividad de esta fi-
gura se encuentra en su ubicación sistemática: en que no se encuentra
en el Código Penal, sino en la LOREG. Esto es relevante en dos planos
distintos:
— La consecuencia principal de su incardinación en la LOREG es
que, según se interpreta habitualmente, el precepto no debe en-
tenderse referido a falsedades contables en relación con todas
las vías de financiación14, sino sólo en relación con la financia-
ción electoral15.
— Una consecuencia secundaria es que, al no estar incluido en el
Código Penal, no ha sido posible extenderle a este precepto el
régimen de responsabilidad penal de los propios partidos políti-
cos, introducido por la Ley Orgánica 7/2012.

12 Romero Flores, B., Partidos políticos y responsabilidad penal, Barcelona: Atelier,

2005, p. 185-186.
13 Estima no obstante que la pena de esta figura es excesiva en comparación con

otros tipos penales similares Olaizola Nogales, La financiación ilegal…, p. 175.

14 Cabe hablar de tres vías de financiación pública de los partidos políticos: la ordi-

naria, regulada en la Ley de Financiación de Partidos Políticos; la electoral, regulada en

la LOREG; y las subvenciones que reciben los Grupos Parlamentarios, que son objeto de
regulación en los reglamentos de las cámaras (ver por todos Puente Aba, L.M., «Finan-
ciación ilegal de partidos políticos», en Faraldo Cabana (dir.), Brandariz García (coord.),
Comentarios a la legislación penal especial, Valladolid: Lex Nova, 2012, pp. 263-276,
p. 265; Olaizola Nogales, La financiación ilegal…, pp. 86 y ss.
15 Auto 26/2010 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de

15 de febrero; Nieto Martín, «Financiación ilegal de partidos políticos (arts. 10-13)», en

Arroyo Zapatero / Nieto Martín (coords.), Fraude y corrupción en el Derecho penal eco-
nómico europeo: Eurodelitos de corrupción y fraude, Cuenca: UCLM, 2006, pp. 117-
138, p. 134.

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Para que la regulación analizada sea efectiva, debe modificarse este

tipo penal en los siguientes términos:

a) Extraerlo de la LOREG e introducirlo en el CP, ampliando así su ámbito

de aplicación a todos los ingresos y gastos de los partidos

De hecho, lo razonable sería declarar expresamente su ámbito de

aplicación a la contabilización de cualquier tipo de ingresos, tanto de
procedencia pública como privada.

b) Incluir como sujetos activos idóneos

No solo al administrador general o de candidatura de los partidos,
federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores, sino también a los
administradores de hecho, es decir, personas que gestionan ingresos o
gastos del partido sin tener el cargo oficial de administrador inscrito ante
la correspondiente Junta Electoral o ante el Ministerio del Interior16.
En efecto, es fácil que un «administrador general» invoque que él
no tuvo conocimiento de la existencia de ingresos no reflejados, y que
esos ingresos «B» se ingresen o gasten por debajo de su competencia
(por un extraneus); y un extraneus podría eludir fácilmente la aplica-
ción del tipo, en ausencia de un autor idóneo. Hablamos, pues, de una
situación en la que el intraneus no sabe (o no se puede demostrar que
sabe) y el extraneus no responde.
Por ello, se debe complementar el tipo con la siguiente mención:
La misma pena será aplicable a quienes, gestionando aportaciones
o gastos de los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de
electores sin ostentar el cargo de administrador general o de la candi-
datura, realicen las conductas mencionadas en el apartado anterior; u
omitan proporcionar la información necesaria para su adecuada con-
tabilización, o proporcionen una información falsa, causando con ello
un aumento o disminución indebido en las partidas contables.

16 La propuesta de Nieto Martín («Financiación ilegal…», pp. 123 y ss.) es más radi-

cal, puesto que propone la tipificación de este tipo de conductas atentatorias contra la
transparencia en un sistema de delitos que son en parte comunes (por lo que en ellos
no se daría el problema aquí señalado) y en parte especiales.
Puente Aba («Financiación ilegal…», p. 273) entiende que pese a la restricción al
«administrador general» y «administrador de la candidatura», es posible aplicar a este
precepto de la LOREG el art. 31 del Código Penal y ampliar el círculo de intranei a aque-
llas personas en quien dichos administradores deleguen. No obstante, esto no resolvería
la cuestión, ya que el problema subsiste siempre que sean personas distintas quien tiene
la información sobre la financiación ilegal y el administrador o su delegado.

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c) Someterlo al régimen de responsabilidad penal de las personas jurídicas

Ahora bien: como se ha señalado al inicio, sin los cambios necesa-
rios en el sistema de regulación y control extrapenal, la regulación pe-
nal de esta cuestión se queda como puro Derecho penal simbólico. Sin
un sistema de auditoría real y digno de ese nombre, sólo en casos ex-
cepcionales se puede detectar que la contabilidad «A» difiere de la
real17. Se debe regular una verdadera auditoría, con verdadera mate-
rialidad del análisis, y que abarque no sólo los ingresos sino también el
gasto de los Partidos Políticos (pues la vía del control del gasto permite
detectar las principales discordancias entre los ingresos declarados y los
reales). Recuérdese que a los efectos de financiación de partidos políti-
cos, se asimilan expresamente a las donaciones la adquisición de bie-
nes, obras o servicios en beneficio del partido sin transmitirle su coste
[arts. 4 Tres y 17 Uno a) LOFPP].
En efecto: en los últimos años hemos tenido conocimiento de ca-
sos en los que los financiadores ilegales no ingresaban el dinero en los
propios partidos políticos, sino que financiaban directamente diversos
servicios para la organización de actos de campaña del partido sobor-
nado. De ese modo, el dinero del soborno no entraba en las arcas del
partido y se reducía drásticamente el riesgo de incurrir en falsedades
contables electorales. Por ello, el control de la financiación de los parti-
dos debe profundizar en el control de la financiación de sus actos elec-
torales, para detectar este tipo de actos ilegales.

3. Criminalización de la financiación ilegal stricto sensu

De las diferentes posibilidades de financiación ilegal de los parti-

dos políticos, la que está unida a los mayores riesgos de corrupción es
la obtención de financiación ilegal de particulares que esperen obtener
a cambio favores de los representantes políticos18. Es ahí, pues, donde
debe centrarse el foco de la represión penal.
Hablar de la represión penal de la financiación ilegal de los partidos
requiere primero, lógicamente acotar los términos de la legalidad y la

17 Explica la inaplicación de este precepto atendiendo a la falta de fiscalización de las

cuentas de los partidos por el Tribunal de Cuentas Maroto Calatayud, Corrupción y fi-
nanciación de partidos…, pp. 302-303; se muestra de acuerdo con este autor Olaizola
Nogales, La financiación ilegal…, p. 175.
18 Existen otras posibilidades de financiación ilegal que escapan el alcance de este

trabajo, como la financiación pública oculta, la obtención fraudulenta de subvenciones,

etc. Ver a ese respecto Nieto Martín, «Financiación ilegal…», pp. 127 y ss.

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ilegalidad de la financiación. Y ello dependerá de las decisiones que se

tomen en la Ley de Financiación de Partidos Políticos.
Para una primera aproximación a los límites legales a la financiación
de los partidos políticos, tomaré como referencia el texto vigente de la
Ley Orgánica 8/2007, sobre Financiación de Partidos Políticos, y la re-
forma propuesta.

a) Los límites a las donaciones a partidos políticos (y sus fundaciones) en

la LOFPP y en el Proyecto de Ley Orgánica de Control de la Actividad
Económico-Financiera de los Partidos Políticos de 2014
La vigente LOFPP (art. 4 Dos) establece una serie de limitaciones a
las donaciones a partidos políticos. Así, no podrán efectuar este tipo de
donaciones:
— Empresas privadas que, mediante contrato vigente, presten ser-
vicios o realicen obras para las Administraciones Públicas, or-
ganismos públicos o empresas de capital mayoritariamente pú-
blico, ni aquellas que pertenezcan al mismo grupo que aquellas,
ni las que estén participadas mayoritariamente por aquellas, ni
sus fundaciones.
— Entidades que reciban subvenciones de las Administraciones Pú-
blicas o cuyo presupuesto esté integrado, en todo o en parte,
por aportaciones directas o indirectas de dichas Administracio-
nes.
— Organismos, entidades o empresas públicas.
La donación deberá abonarse por vía bancaria; y además ha de ha-
cerse en cuentas ad hoc, que sólo podrán recoger donaciones de esta
clase, y deberán documentarse como establece el art. 4 Dos f) LOFPP.
Como se ha dicho, además se asimilan a las donaciones la adquisi-
ción de bienes, obras o servicios en beneficio del partido asumiendo su
coste; y el art.4 Tres expresamente adjudica a este tipo de donaciones
encubiertas ilegales el régimen sancionador correspondiente a las do-
naciones ilegales (art. 17 Uno a).
Llamativamente, el Proyecto de Ley Orgánica de 2014 elimina del
art. 4 Tres la remisión al sistema de sanciones de los arts. 17 y ss. No
parece que con ello pueda evitar que se someta a dicho régimen,
puesto que al mantener la asimilación a las donaciones, dicha asimi-
lación debe entenderse a todos los efectos (incluido el de la sanción
cuando se infrinjan los límites legales a las donaciones).
Las donaciones no pueden ser anónimas (pese a lo que más ade-
lante se dirá), finalistas ni revocables (pues supondría poder someter
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a condición la vigencia de la donación); y no pueden superar el límite

de los 100.000 euros anuales. Asimismo, si las donaciones superan
los 50.000 euros deben ser comunicadas al Tribunal de Cuentas en el
plazo de 3 meses (art. 5). No obstante, en la Disposición Adicional sép-
tima se eleva la cuantía hasta 150.000 si la donación se efectúa a la
fundación de un partido político.
Pues bien: la propuesta de reforma contenida en el Proyecto de Ley
Orgánica de Control de la Actividad Económico-Financiera de los Parti-
dos Políticos19 teóricamente endurece estos límites, al regularlos del si-
guiente modo:
— prohibición de donaciones de personas jurídicas (u otros entes
colectivos sin personalidad jurídica);
— nuevos deberes de información al Tribunal de Cuentas por parte
de los partidos y de las entidades bancarias donde tengan abier-
tas sus cuentas de donaciones;
— deber de ingresar las donaciones anónimas en el Tesoro;
— etc.
Sin embargo, como se verá más adelante (subepígrafe c), ese teó-
rico endurecimiento en realidad se ve tan flexibilizado por distintas po-
sibilidades de elusión de los controles, que en realidad nos encontra-
mos más bien ante una relajación de los citados límites.

b) Represión penal para los casos más graves: financiación sometida
a condición (similar al cohecho propio), financiación oculta,
financiación masiva

En la doctrina española ha habido distintas propuestas en relación

con la criminalización de la financiación ilegal de los partidos políticos.
Esquemáticamente cabría identificar, por una parte, la posición de au-
tores como NIETO MARTÍN o MAROTO CALATAYUD, que buscan una
tipificación autónoma de la financiación ilegal de los partidos políti-
cos (dirigida a la protección de un bien jurídico propio y relativo al fun-
cionamiento interno democrático de estas entidades); y la de autoras
como OLAIZOLA NOGALES o CUGAT MAURI, que buscan su sanción
por la vía de los delitos contra la Administración pública20. Si no yerro,
no obstante, no es necesario prescindir de ninguno de los dos aspec-

19 BOCG Congreso de los Diputados, Serie A, 28 de febrero de 2014 ([Link]

[Link]/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/[Link].
20 Una división en estos términos hace Maroto Calatayud, Corrupción y financiación

de los partidos…, p. 386.

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tos sino que, por el contrario, deben buscarse estrategias punitivas que
combinen ambas perspectivas.
En efecto: por una parte, si interesa mantener los cauces de deci-
sión de los partidos libres de la influencia de las empresas es para pre-
venir unos influjos muy concretos (los que tienen que ver con el intento
de controlar decisiones económicas de las administraciones gestionadas
por ese partido); y, por otra parte, el modo de luchar contra estas for-
mas de corrupción exige atender a las concretas características de las
estructuras de los partidos. No obstante, en mi opinión no sería viable,
por ejemplo, la tipificación de un cohecho impropio de partido político
sin más, sin atender a que existe un amplio margen para que los ciuda-
danos aporten legalmente dinero a un partido con el que comparten
una visión política (y que su prohibición excesiva podría afectar a los
derechos fundamentales relativos a la participación política).
Por ello, es perfectamente posible plantear la tipificación de un de-
lito de financiación ilegal que, teniendo como referente normativo pri-
mario el mantenimiento del régimen legal de financiación de parti-
dos políticos, lo haga con miras a un objetivo último la prevención de
la corrupción y la desviación de poder; objetivo que debe tenerse en
mente a la hora de realizar una interpretación teleológica.
Es ampliamente admitido que en algunos casos la financiación ile-
gal de partidos políticos puede hallar encaje en las figuras de cohe-
cho propio (casos de cohecho de funcionario con beneficiario partido
político, por ejemplo21). Se trata, sin duda, de los casos más graves
de financiación ilegal de partidos, aunque también los más difíciles
de probar: aquellos en los que se puede demostrar la relación condi-
cional entre el pago al partido y la contraprestación en forma de pro-
mesa (o efectiva ejecución) de resolución administrativa en una ad-
ministración controlada por el partido. Por eso, estimo razonable la
propuesta de OLAIZOLA NOGALES en el sentido de incluir un tipo
agravado en las figuras de cohecho propio cuando el tercero desti-
natario de la dádiva sea un partido político, ya que aunque no fuese
estrictamente necesario para la sanción de estos supuestos, con ello
no sólo se da respuesta proporcionada a una conducta de gravedad
mayor, sino que se disipa cualquier duda sobre si son posibles los co-
hechos propios cuando la dádiva exigida por el funcionario (o a cuya
entrega el funcionario supedita su actuación) tiene como destinatario
un partido político22.

21 Ver estos casos en Maroto Calatayud, Corrupción y financiación de partidos…,

pp. 286 y ss.
22 Olaizola Nogales, La financiación ilegal…, pp. 197-198.

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La autora incluye también en su propuesta el cohecho impropio,

pero como acabo de exponer entiendo que no es dable construir un
delito de cohecho impropio por soborno a partidos políticos basado en
el concepto de «dádiva en atención al cargo o función».
Sin embargo, como hemos señalado, tanto en el plano jurídico-pe-
nal material como en el de las necesidades probatorias se hace impres-
cindible abordar una criminalización de la financiación ilegal en térmi-
nos similares a los del cohecho impropio, es decir: sin exigir prueba de
la vinculación entre la financiación y una posible contraprestación en
forma de contrato, concesión, etc.23
Parece claro que una estrategia sancionadora razonable ha de ser la
que (como en el cohecho, por ejemplo) haga recaer la prevención ge-
neral sobre ambas partes: sobre quien cobra o pretende cobrar ilegal-
mente y sobre quien paga ilegalmente24 o pretende hacerlo25.
No obstante, por respeto al principio de última ratio, en estos casos
en que la donación ilegal no está condicionada debería estructurarse
un sistema dual: una represión administrativa de las infracciones menos
graves por la vía del Tribunal de Cuentas (arts. 17 y ss. LOFPP); y una
represión penal que debería abarcar sólo los actos ilegales de financia-
ción más graves26. A la hora de definir esa gravedad, deberían usarse al
menos criterios como los siguientes:

23 Caso de hallarse prueba de tal relación quid pro quo, no sería descartable la apli-

cabilidad de una intervención delictiva en un delito contra la Administración Pública.

24 Debe tenerse en cuenta, en cualquier caso, que las conductas de donación ilegal

a partidos políticos por parte de particulares no están abarcadas por el régimen sancio-
nador de los arts. 17 y ss. LOFPP. Sobre esta cuestión volveremos más adelante, al hablar
de la reforma del art. 60 de la Ley de Contratos con el Sector Público.
25 Nieto Martín, «Financiación ilegal…», p. 137. En diversas ocasiones se ha soste-

nido que el pago de sobornos (tanto en el cohecho como en la financiación ilegal de

partidos políticos) por parte de los administradores societarios puede encuadrarse en la
figura de administración desleal; sin embargo entiendo más correcta la posición de quie-
nes se muestran escépticos respecto de la aplicabilidad del delito societario a estos efec-
tos (por todos, Foffani, L. / Nieto Martín, A., «Corporate Governance y administración
desleal. Casos y problemas de Derecho comparado europeo», en Revista Penal n.º 17,
2006, pp. 110-141, pp. 132 y ss.; recientemente, Olaizola Nogales, La financiación ile-
gal…, pp. 186 y ss.).
26 Por no mencionar que asignar al Derecho penal toda la tarea preventiva en esta

matera conduce a efectos perversos: «Esa reducción de todo juicio a los términos de
la decisión jurídico-penal oculta que el no merecimiento de condena penal no equi-
vale a irreprochabilidad en cualquier sentido, a justicia incuestionable de las acciones
y a su plena justificación desde cualesquiera puntos de vista» (García Amado, J.A.,
«Corrupción y financiación de los partidos políticos», en el blog Dura Lex, 13.3.2010,
[Link]
—consultado el 3.11.2014—).

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— que su importe se encuentre por encima de ciertos umbrales

cuantitativos;
— o que se trate de aportaciones opacas o falsarias.
Esta restricción se justifica porque lo fundamental en la represión
penal no es hacer lo que ya hace —o debería hacer— el Tribunal de
Cuentas (comprobar si hay donaciones «anónimas» o «irregulares»27),
sino otra cosa: sancionar la existencia de donaciones que muestran un
riesgo real de influir de modo corrupto sobre decisiones administrati-
vas. Y esas donaciones peligrosas son las que introducen flujos de di-
nero B en la financiación de los partidos; pues ese dinero oculto es sin
duda el más peligroso desde el punto de vista de la corrupción28; así
como la aportación ilegal de fondos tan masivos que permitan al do-
nante ostentar cierto poder de control. Una financiación ilegal29 pero
no opaca ni falsaria, ni masiva, es más inocua, pues permite una de-
tección rápida y una reacción en el plano extrapenal suficientemente
efectiva. Actos ilegales de entidad menor deberían hallar una respuesta
sancionadora suficiente en el plano administrativo30.
Para que esto sea efectivo, es imprescindible que el proyecto tome
en serio las obligaciones de documentación y declaración de receptor
y donante, así como la prohibición de pagos de cierta cuantía en cash,
en metálico o en instrumentos al portador, que harían inviable cual-
quier intento de controlar la trazabilidad de las donaciones y converti-
rían el resto de las prohibiciones en papel mojado. O se sanciona con
rigor todo pago o cobro en B, o el resto de las prohibiciones será impo-
sible controlarlas.
Por supuesto, la redacción del tipo penal debe concluir con una
cláusula concursal del tipo «sin perjuicio de otras responsabilidades
en las que pueda haber incurrido» o fórmula similar, ya que se trata
de una forma de responsabilidad que se añade y no sustituye a las ya
preexistentes. Lo contrario podría inducir a pensar a algún operador

27 El régimen sancionador administrativo aplicable a los casos de financiación ilegal

está previsto en los arts. 17 a 19 de la LO 8/2007, de 4 de julio, de financiación de par-

tidos políticos.
28 Nieto Martín, «Financiación ilegal…», p. 131.
29 Obviamente, hablamos aquí de supuestos en los que no se puede demostrar que

el pago está sometido a una contraprestación futura en forma de resolución administra-

tiva favorable al financiador.
30 No obstante, debe recordarse que los casos de financiación ilegal menos grave co-

metidos por particulares no tienen sanción en el régimen de la LOFPP. Para ellos sería
sumamente interesante la aplicación de las prohibiciones de contratar con el sector pú-
blico, a cuyos efectos sería necesario modificar el art. 60 dela Ley de Contratos con el
Sector Público. Al respecto, vid. infra.

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jurídico desorientado que con esta reforma se pretendía declarar que

ciertos actos de corrupción que en la actualidad son ya delictivos sin
necesidad de reforma alguna (por ejemplo, cohechos cometidos a tra-
vés de un partido político), en realidad eran a día de hoy atípicos.

c) Necesidades de reforma en la normativa extrapenal. Eliminar las

«vías de escape» de la LOFPP que hacen que el sistema de limitaciones
legales a las donaciones sea absolutamente inútil

Asimismo, debe evitarse el «penelopismo jurídico» que supone in-

troducir numerosas prohibiciones en el régimen de financiación de par-
tidos políticos… pero a la vez mostrar al infractor un fácil modo de sos-
layarlas31. Baste citar las siguientes y sorprendentes puertas laterales
para eludir las prohibiciones legales32:
En primer lugar, el sistema de la LOFPP no permite que las empre-
sas con contratos vigentes con la Administración puedan financiar a los
partidos políticos… pero nada impide que lo hagan después de con-
cluir el contrato o —lo que será más habitual— antes de obtenerlo.
En segundo lugar, llama la atención que las personas jurídicas no
puedan donar directamente… pero que no exista ninguna limitación
a que lo hagan sus representantes o administradores (de hecho o de
derecho)33. De hecho, la laxitud de los controles permitiría que cual-
quier empleado aportase el dinero de la empresa.
En tercer lugar, el límite cuantitativo (la prohibición de donar más
de 100.000 euros anuales) es fácilmente soslayable. Un ejemplo ex-
tremo es el siguiente: ese límite no juega si lo que se dona al partido
es un inmueble (art. 5 LOFPP). Así, para eludir el límite basta con ad-
quirir un inmueble de valor superior a 100.000 euros y donárselo al
partido.
En cuarto lugar, ninguno de estos límites puede estar realmente vi-
gente cuando en realidad tenemos un sistema que admite las donacio-

31 Hablan de «una vía para eludir las restricciones más severas» García Viñuelas, E. y

González de Aguilar, A. «Regulación al servicio de los reguladores: la ley de financiación

de los partidos políticos de 2007», paper presentado al XVIII Encuentro de economía
pública (Málaga, 2011), p. 11. Disponible en Dialnet ([Link]
articulo?codigo=3630625; consultado por última vez el 3.11.2014).
32 Respecto de lo que sigue, ver el acertado y detallado análisis crítico de Maroto, M.

y Ongil, M., «21 lagunas legales del nuevo sistema de financiación de partidos que está
impulsando el PP», en [Link] 24.4.2014 ([Link]
seguiran-financiacion-partidos-PP_0_253025377.html; consultado el 3.11.2014), quie-
nes desgranan agudamente estas puertas laterales.
33 Ridao, «Las medidas contra la corrupción…», p. 12.

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nes secretas. Y es que por más que la LOFPP proclame que las dona-
ciones no pueden ser anónimas, y que obligue a la identificación del
donante, lo cierto es que como los datos de donaciones no se hacen
públicos, la financiación privada de partidos es absolutamente opaca
para todos los habitantes del planeta, salvo para las escasas personas
que trabajan en la Unidad de Fiscalización de Partidos Políticos del Tri-
bunal de Cuentas; y el Tribunal de Cuentas, como es sabido, es estrepi-
tosamente inoperante en relación con el control de la financiación ile-
gal de los partidos.
En quinto lugar, las fundaciones de los partidos políticos constitu-
yen una puerta abierta que permite financiar las actividades de los par-
tidos sin someterse a las limitaciones de la LOFPP. En efecto: la Disposi-
ción Adicional 7.ª de la LOFPP excluye a las fundaciones de los partidos
políticos de la prohibición de recibir donaciones de empresas con con-
tratos vigentes con el Sector Público. Un empresario con contrato vi-
gente con la Administración pública sí puede financiar la actividad de
un partido político por la vía de una de sus fundaciones. Asimismo, la
prohibición de donaciones de personas jurídicas que se pretende intro-
ducir por el Proyecto de Ley Orgánica de Control de la Actividad Eco-
nómico-Financiera de los Partidos Políticos de 2014, no regirá para las
fundaciones de los partidos.
La «vía de escape» de las fundaciones se hizo aún más escandalosa
tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 5/2012, que reformó la
Disposición Adicional séptima de modo que las donaciones a las funda-
ciones de los partidos políticos tampoco estuviesen sometidas a ningún
límite cuantitativo34.
Pero como cualquier situación puede empeorar, el Proyecto de Ley
Orgánica de 2014 propone introducir en la tantas veces citada Disposi-
ción Adicional Séptima una bomba de relojería, que hace que las apor-
taciones gratuitas a las fundaciones de los partidos ni siquiera sean
consideradas donaciones si son «llevadas a cabo por una persona fí-
sica o jurídica para financiar una actividad o un proyecto concreto de
la fundación o asociación, en cuanto tal actividad o proyecto se realice
como consecuencia de un interés común derivado de las actividades
propias del objeto societario o estatutario de ambas entidades». Con
absoluta claridad lo expresan MAROTO y ONGIL: «si una empresa con

34 Así lo dispone el apartado Tres a) de la Disposición Adicional Séptima de la LOFPP

desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2012. Al respecto, ver Ongil, M., «El PP
eliminó el límite a las donaciones privadas a fundaciones políticas», en el blog Cuentas
Claras ([Link]
privadas-a-fundaciones-politicas, consultado el 3 de noviembre de 2014.).

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contratos con la administración o no, decide financiar una actividad en

la que tiene un «interés común»... ¡ese dinero no será siquiera conside-
rado una donación!»35.
Es imprescindible, pues, que se reintroduzcan limitaciones para las
fundaciones de los partidos políticos, pues cualquiera de estas excep-
ciones no es sino una vía de hecho que permite dar apariencia de le-
galidad a la financiación ilegal de partidos políticos. Hasta hace dos
años, la financiación a estas fundaciones estaba sometida a algunas
(escasas) limitaciones. Sin embargo, entre las excepciones origina-
rias a la financiación de las fundaciones de los partidos, las añadidas
en 2012 y las que pretende introducir el Proyecto de Ley Orgánica de
2014, los límites a la financiación de los partidos se han convertido en
absolutamente inoperantes. De hecho, aunque el Proyecto de reforma
de 2014 pretende prohibir cualquier donación a partidos políticos por
parte de personas jurídicas… lo cierto es que si una persona jurídica
quiere hacer llegar dinero a un partido, no necesitará donárselo direc-
tamente, pues podrá allegar legalmente esos fondos a la fundación de
ese partido político, y ello sin ningún tipo de límite cuantitativo ni sub-
jetivo.
Permítaseme un apunte más a este respecto. En conversación infor-
mal con algunos Diputados, se me comentó que, en opinión de alguno
de los principales grupos parlamentarios de la cámara, a las fundacio-
nes no se les podía restringir del mismo modo que a los partidos políti-
cos, pues no tienen su misma naturaleza jurídica. En realidad, esas fun-
daciones serían consecuencia de un libre acto de fundación, un acto de
destino de un patrimonio a fines públicos, y por ello no pueden ser li-
mitadas cuando ese fin es cooperar a cierta visión política (es decir: no
tienen por función apoyar al partido político, sino a una visión política
que comparten con dicho partido).
En mi opinión, a esta objeción debe responderse lo siguiente. Una
de dos:
— O las fundaciones tienen una relación especial con los partidos
(como hasta ahora se ha reconocido, estableciendo limitaciones
de financiación parejas a las de éstos), lo cual parece lo más ló-
gico atendiendo a sus funciones, a sus vías de financiación, a las
labores que realizan para los partidos, etc. (y éste es el sistema
que hasta ahora sigue la LOFPP, al reconocer en su Disposición

35 Maroto, M. / Ongil, M., «21 lagunas legales del nuevo sistema de financiación de

partidos…», cit.

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Adicional 7.ª las fundaciones dependientes o vinculadas a parti-

dos políticos)36.
— O, si nos tomamos en serio que son muy distintas y por ello pue-
den ser financiadas libremente, entonces la consecuencia se-
ría mucho más grave. Puesto que cualquier bien o servicio que
presten al partido gratuitamente, cualquier prestación económi-
camente evaluable que aporten al partido sin contraprestación
(gastos de formación de cuadros, etc.) será una donación de una
entidad ajena al partido. Al ser entidades ajenas al partido y ser
personas jurídicas, lo tendrán prohibido bajo el régimen anun-
ciado en el Proyecto de reforma. En cualquier caso, sus aporta-
ciones a las tareas del partido político deberían ser contabilizadas
como transferencias gratuitas a éste y, en este sentido, deberían
seguir el mismo régimen restrictivo de las donaciones.
Pretender ilegalizar ciertas formas de financiación de partidos, pero
permitir todos esos «atajos» para soslayar la prohibición sería tan hipó-
crita como poner un arco detector de metales para acceder a la sala de
embarque… pero permitir que los pasajeros pasen por él solo si quie-
ren, y si no quieren, que pasen por otro lado.
Mención aparte —pero una mención muy importante— merecen
las condonaciones de créditos bancarios y el conjunto de irregularida-
des alrededor de la financiación bancaria de los partidos políticos (en
relación con tasas de interés, con su contabilización por parte de los
partidos políticos, etc.); así como la más grave de ellas: no considerarlas
como lo que son: una financiación gratuita (y que, por ello, debe estar
sometida a idéntico régimen de prohibiciones que las donaciones)37.

36 Y así lo ha hecho constar el Tribunal de Cuentas («Informe de fiscalización de los

estados contables de los partidos políticos y de las donaciones percibidas por las funda-
ciones vinculadas orgánicamente, ejercicios 2009, 2020 y 2011»), que ha subrayado la
vinculación simbiótica existente entre los partidos españoles y sus fundaciones.
37 Nótese que el art. 1187 CC equipara expresamente condonación y donación; y

por más que en algunos casos esta equiparación pueda ser matizable, en este caso no
lo es.
Así, la Dirección General de Tributos, en su Informe de 9 de marzo de 2013, negó
con razón que una condonación parcial en los casos de dación en pago para la cance-
lación de una hipoteca constituyese una donación (y por ello no estaba sometida al Im-
puesto de Sucesiones y Donaciones): por el contrario, entendió que era parte del ne-
gocio jurídico en el que se cancela el préstamo. Como puede verse, los casos de las
condonaciones de créditos bancarios a partidos políticos no tienen nada que ver con es-
tos supuestos; y en dichas condonaciones solo se puede hallar una simple transmisión
gratuita, sometida por ello a las reglas y limitaciones generales de la financiación ilegal
de partidos políticos.

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El Proyecto de Ley Orgánica de 2014 pretende prohibirlas… pero

mantiene vigente la legalidad de los acuerdos entre partidos políticos
y Bancos sobre las condiciones de su deuda; incluyendo cancelación
de garantías reales; pero sin asimilar estos acuerdos a la donación allá
donde tengan efecto de disminución de la deuda.
Para terminar, un complemento no punitivo pero ineludible deberá
ser la modificación de la normativa de contratos con el Sector Público y
de subvenciones. En este sentido, ha de introducirse como causa de ex-
clusión de la contratación pública (art. 60 de la Ley de Contratos con el
Sector Público) y concurrencia a actividades subvencionadas el haber rea-
lizado pagos en los últimos 12 meses a partidos políticos o sus fundacio-
nes; e introducir una obligación de declaración jurada a quienes concu-
rran a dichas contrataciones o convocatorias. Esta exclusión debería ser
más prolongada si el pago fue oculto o de otro modo ilegal (exceso en la
cuantía, existencia de un contrato vigente con el sector público, etc.).
Este mecanismo reforzaría de modo muy serio (pero no crimina-
lizador) la evitación de conflictos de intereses en la financiación de
partidos políticos, al hacer planear sobre el autor de la donación ile-
gal un enorme riesgo: perder precisamente aquello que buscaba obte-
ner o asegurar (el contrato o subvención público); y que dicha pérdida
pueda ser resuelta en un expediente administrativo (mucho más ágil
que un proceso penal) instable por cualquier ciudadano con interés en
el asunto.

III. Indulto del gobierno (central) a gobernantes

(autonómicos o locales)

Hay una reforma general de la Ley del Indulto que en mi opinión re-
sulta improrrogable: la reintroducción de la obligación de motivar todo
indulto, que estaba vigente en el artículo 30 de la Ley, y que fue elimi-
nada en el año 1988 y que debe volver a ser introducida si se pretende
preservar la legitimidad de esta delicada institución38.

38 También el Grupo de Estudios De Política Criminal (Una alternativa a algunas pre-

visiones penales utilitarias: indulto, prescripción, dilaciones indebidas y conformidad pro-

cesal. Valencia: Tirant lo Blanch, 2014, p. 28-29) sugería la introducción de la obligación
de motivar. En su interesante propuesta se incluía asimismo (p. 31) la obligación del Go-
bierno de publicar una Memoria anual que recogiese de forma agregada, «al menos, los
datos sobre las solicitudes de indultos; sus motivos; el número de indultos denegados y
concedidos expresados por clases concretas de delitos; los motivos de unos y otros; el
porcentaje que representan los indultos concedidos sobre el total de personas penadas;
y la clase de penas indultadas».

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El indulto, como es sabido, es una institución que tensa la división

de poderes, y sabemos que esa tensión se convertiría en auténtica rup-
tura si un Consejo de Ministros pudiese indultar a sus propios minis-
tros. Esta idea es recogida por el artículo 102.3 de la Constitución, que
prohíbe los indultos a miembros del Gobierno porque supondría que el
Poder Ejecutivo tendría la posibilidad de sustraerse a sí mismo al con-
trol del Poder Judicial.
Esta tensión extrema no es menor si estamos hablando de un Poder
Ejecutivo Central que se permite proteger a miembros del Poder Eje-
cutivo Autonómico o Local del control del Poder Judicial (piénsese, asi-
mismo, que son prácticamente los mismos partidos políticos los que en
España han ido turnándose en los gobiernos centrales, autonómicos y
locales en las última décadas).
Debe, pues, reformarse la Ley del Indulto para impedir indultos a
miembros o ex miembros del Poder Ejecutivo o sus agentes (y, por ex-
tensión, en general a responsables de delitos contra la Administración
pública): la sociedad ya percibe como intolerable esta fraudulenta quie-
bra del principio de división de poderes.
Una posible objeción a esta reforma sería la del miedo a la pen-
diente resbaladiza: el temor a que abrir una primera excepción a la po-
testad de indultar supusiese el inicio de una ampliación incontrolable
de nuevas excepciones, que alterase de modo esencial la dimensión de
esta institución.
Ciertamente, no es difícil prever que el habitual populismo punitivo
se apunte a esta corriente, de modo que cada nueva propuesta popu-
lista de (sobre)criminalización lleve aparejada la propuesta de prohibi-
ción de indulto para el grupo de delitos en cuestión (y así vaya aumen-
tándose la cifra de «delitos inindultables» a los casos de pederastia, de
delitos contra la seguridad vial, de violencia de género, de tráfico de
drogas, etc.).
No obstante, en mi opinión ni el riesgo es tan grande, ni el mal es tan
temible. La especificidad de este grupo de delitos se justifica por una evi-
dente consideración de estructura política del Estado; y no debe olvidarse
que la vigente Ley del Indulto ya prevé regímenes especiales para ciertos
tipos de delitos (ciertamente, regímenes más benignos, pero existen).

IV. Algunas notas sobre la prevención de la corrupción

en la contratación administrativa

La corrupción en la contratación administrativa (en las concesio-

nes, contratas, privatizaciones, convenios, etc.) se ha convertido en
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uno de los más graves problemas que corroen a la Administración Pú-

blica en España. Después de un largo período en el que la atención de
los críticos se centraba en las prácticas corruptas relativas al urbanismo
y la obra civil, hoy —tras el crash inmobiliario español— ampliamos el
zoom hasta abarcar otros ámbitos de contratación pública susceptibles
de suscitar tentaciones delictivas en empresarios, políticos y funciona-
rios públicos.
Debería ser ya notorio que las reformas que requiere nuestro sis-
tema para abordar el actual problema de corrupción no son reformas
penales. La sanción penal es solo una parte de los mecanismos lega-
les de prevención, control, investigación, detección y represión de la
corrupción… mecanismos que en su absoluta mayoría se encuentran
regulados en el ámbito administrativo. Y de la existencia y vigencia de
esos mecanismos administrativos depende la efectividad de los aspec-
tos penales de la prevención de la corrupción.
Por ello, una reforma que busque una verdadera efectividad en la
prevención y la represión de la corrupción no debe centrarse en modi-
ficaciones de unas normas penales que no lograrán ser aplicadas si no
existe un sistema administrativo que favorezca la detección de desvia-
ciones de poder en decisiones que impliquen interés económico para
personas y empresas (pues ése es el requisito básico para que pueda
haber corrupción).
Por el contrario, la reforma realmente necesaria será la que
aborde la cuestión desde otro punto de vista: evitando que existan
decisiones por las que no se pueda exigir rendición de cuentas; au-
mentando la efectividad de los controles técnicos, incrementando la
transparencia y la publicidad de las decisiones; reduciendo los márge-
nes de discrecionalidad allá donde se hayan revelado como excesivos
o disfuncionales, etc.
Una mirada al ámbito de la Administración Local, tan hondamente
afectada por la corrupción, nos permite analizar algunos factores clave.
Como se ha señalado en innumerables ocasiones, es fundamental
impedir que una Administración (en especial, una Administración como
la Local, institucionalmente menos «armada» que otras como la Ad-
ministración Central del Estado, y por ello más dominable por el poder
político local)39, tenga un margen de decisión político casi incontrolable
sobre decisiones de contratación que pueden comprometer cantidades
astronómicas40.

39
Ridao, «Las medidas contra la corrupción política…», p. 3.
40
O que, pese a no tener un correspondiente reflejo contable, sí tienen un enorme
valor económico, como es el caso de las recalificaciones urbanísticas.

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La existencia de márgenes de decisión poco controlables del Go-

bierno local, amparados en conceptos jurídicos indeterminados, le
otorga a éste en ocasiones una capacidad cuasi soberana y no super-
visada: la facultad de decidir sin rendir cuentas de modo real. Si no se
limita el margen de decisión local, dando más juego a controles técni-
cos externos de cuerpos no locales o habilitados nacionales, cualquier
intento de reprimir penalmente estos excesos está condenado al fra-
caso.
Este objetivo exige una limitación radical de la incorporación
de personal no funcionario a las Administraciones locales41. Solo el
personal funcionario (máxime, el de cuerpos con habilitación de ca-
rácter nacional… y no elegido por procedimientos de libre designa-
ción) puede operar como contrapeso de la acción de los cargos po-
líticos.
Esto está íntimamente relacionado con la virtual desactivación en
las últimas décadas del cuerpo de interventores42. Estos funcionarios
con habilitación de carácter nacional no pueden hoy operar como au-
ténticos checks and balances del Gobierno local…
— ... si un informe negativo o un reparo del interventor no signi-
fica prácticamente nada. Un reparo, salvo en contratación de ca-
rácter urgente o menor, debería tener de modo general efecto
suspensivo (algo que la normativa vigente solo recoge de modo
excepcional), con un expediente de resolución de discordancias
ágil y en el que podría implicarse —sin merma de la autono-
mía local— la Intervención General de la Administración del Es-
tado43. Baste recordar aquí el ejemplo del alcalde de una ciudad

41 Es sabido que con frecuencia los Ayuntamientos abusan de la facultad de contra-

tación de personal laboral, y de modo periódico este personal es objeto de perturbado-

ras «regularizaciones». Recientemente ha habido algunos avances legales en materia de
contratación de personal eventual, como la introducción del art. 104 bis LBRL… pero
queda muchísimo por recorrer.
42 Son muy ilustrativas las palabras del entonces Alcalde de Santa Coloma de Gra-

menet, grabadas en una escucha en la llamada «Operación Pretoria». Según la trans-

cripción, el Alcalde entendía que debían buscar un director de servicios financieros «de
confianza» para que así «el interventor haga su vida, como en todos los ayuntamientos
donde al interventor ya no se le hace ni puto caso» (Pellicer, L, «El sumario del Caso Pre-
toria», en Diario El País 27.5.2010; Moreno Serrano, B., «Reparos del Interventor. Espe-
cial referencia a la Comunidad Valenciana», en El Consultor de los Ayuntamientos y de
los Juzgados, n.º 8, quincena del 30 abr. al 14 mayo 2014, pág. 905 y ss.).
43 A día de hoy, la intervención de la IGAE en apoyo del interventor ya es posible vía

convenios con las entidades locales; y las reformas de la Ley 27/2013 también incremen-
tan el papel de la IGAE al hacerla destinataria de los Informes anuales sobre los contro-
les desarrollados en cada ejercicio (lo juzga positivamente Cardosa Zurita, Carlos. «El re-

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andaluza que solo fue imputado por prevaricación cuando había

desatendido 400 reparos44.
— ... si los interventores tienen dependencia del Gobierno local en
aspectos económicos (en relación con ciertos complementos re-
tributivos) o disciplinarios (el Gobierno local tiene competencia
disciplinaria sobre él en faltas leves: art. 92 bis 10.a LBRL).
— ... si el gobierno local puede elegirlos por libre designa-
ción y removerlos por libre cese (en este punto deben re-
vertirse las reformas realizadas entre 2003 y 2013, que ge-
neralizaron la posibilidad de designar interventores de libre
designación para capitales de provincia y ciudades de más de
75.000 habitantes)45.
— ... si un porcentaje enorme de los interventores es interino, con
lo que puede temer por su estabilidad laboral en caso de enfren-
tarse al Gobierno local.
— ... si a raíz de la reforma de 2003 los Secretarios de Ayunta-
miento ya no son obligatorios en las grandes ciudades (o son re-
ducidos prácticamente a amanuenses, al convertirlos en secreta-
rios del Pleno).
— ... o si los medios con los que cuentan los responsables de la la-
bor de fiscalización en el ámbito local son ínfimos en compara-
ción no ya con la ingente tarea que deben afrontar, sino com-
parándolos con los medios de los que dispone la Intervención
General de la Administración del Estado46.

forzamiento de la función interventora de los Secretarios-Interventores e Interventores

en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: novedades y ac-
tuaciones a desarrollar», en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n.º 5,
quincena del 15 al 29 Mar. 2014, pág. 614 y ss.; ver también Moreno Serrano, B., «Re-
paros del Interventor. Especial referencia a la Comunidad Valenciana», en El Consultor
de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n.º 8, quincena del 30 Abr. al 14 Mayo 2014,
pág. 905 y ss.).
44 Europa Press, «Llaman a declarar al alcalde de Antequera (Málaga) como imputado

por un presunto delito de prevaricación» ([Link]

declarar-alcalde-antequera-malaga-imputado-presunto-delito-prevaricacion-20080610175621.
html). El caso fue finalmente sobreseído (EUROPA PRESS, «Decretan el archivo de la
causa contra el alcalde de Mollina por prevaricación y cohecho»: [Link]
andalucia/malaga-00356/noticia-juez-decreta-archivo-causa-contra-alcalde-mollina-
[Link]).
45 Ver el art. 92 bis 6 de la Ley de Bases del Régimen Local, en la redacción vigente

que procede de la Ley 27/2013.

46 Ferrán Dilla, J. / Palomar Olmeda, A., «La función fiscalizadora y el control de las

entidades locales. Su reflejo en la responsabilidad contable: algunos de sus aspectos

esenciales», en Revista de Estudios Locales n.º 151, 2012, pp. 24-43.

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Estos ejemplos47 nos ponen sobre la pista de una necesidad funda-

mental: desandar el camino recorrido en materia de desmontaje de los
controles externos48. Y el grueso de ese desmontaje se encuentra en lo
que ha dado en llamarse la «huida del control administrativo».
En efecto, en las últimas décadas se han transferido a fundaciones
públicas, sociedades mercantiles de capital público y entidades simila-
res funciones relativas a servicios públicos y capital público para su de-
sempeño. La excusa ha sido la agilización de la gestión. Agilización…
mediante un intento de soslayar los controles administrativos del gasto
público. Ello, como es sabido, ha generado un nicho de corrupción es-
pectacular. Es ineludible someter de nuevo a estas entidades a un con-
trol administrativo más pleno y revertir esta «huida».
Otros aspectos del control externo han sufrido también un importante
deterioro. Así, por ejemplo, la regulación de las costas en los procedimien-
tos administrativos ha sido objeto de una reforma en 2011. Mientras que
antes las costas solo se imponían a la parte que mostrase temeridad o
mala fe, la Ley 37/2011 introdujo un cambio esencial, de modo que las
costas pasaban a imponerse —de modo total o parcial— por el criterio
del mero devengo, que solo excepcionalmente puede ser eludido49. Esto
determina un obstáculo insalvable en muchos casos para los ciudadanos
o asociaciones que pretenden que un acto de la Administración sea so-
metida a un control jurisdiccional: piénsese en el riesgo económico al que
se somete al recurrente que pretende que una resolución administrativa
en su opinión injusta sea objeto de una revisión judicial.
La generalización del criterio del mero devengo, como se ha dicho,
es tremendamente injusta cuando hablamos de un ciudadano que re-

47 Por más que la Ley 27/2013 haya reforzado en algunos de estos aspectos el pa-

pel de los interventores locales, queda aún un largo camino por andar. La efectividad de
los reparos del interventor local sigue siendo muy escasa, y de hecho la Ley consagra el
sistema de libre designación de interventores (lo cual no redunda precisamente en su
independencia). Estamos en cualquier caso aún a la espera de cómo se desarrollen las
normas de homogeneización de los procedimientos de control, metodología de aplica-
ción, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios
de los informes de control a los que se refiere el art. 213 LBRL tras su modificación por
la Ley 27/2013.
48 Cuestión distinta es la de si debemos conservar el sistema de intervención (basado

en el control ex ante) o si debemos avanzar para profundizar en modelos de control

más basados en controlabilidad ex post (al respecto, Lazo Vitoria, X., El control interno
del gasto público estatal, Madrid: Tecnos, 2008, 206 y ss.). En cualquier caso, en el mo-
mento actual nos encontramos con unos controles ex ante impotentes y unos controles
ex post inoperantes.
49 Sin que, por cierto, existan pautas regladas suficientes para decir cuándo se impo-

nen completas y cuándo parciales (y en qué proporción).

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curre una decisión de una Administración mucho más poderosa; pero

cuando se aplica a los casos en que los ciudadanos acuden a los Tribu-
nales para instar el control jurisdiccional de sus gobernantes, tiene un
perverso efecto político: impedir que se insten los contrapesos propios
de un Estado de Derecho entre el Ejecutivo y el Judicial. Por ello, es im-
portante abordar una meditada reforma de esta cuestión.
A todo ello se añade la nueva regulación de las tasas judiciales, que
impone un coste inasumible para las organizaciones cívicas y ONGs que
buscan instar el control judicial de los excesos y desmanes de gestores
corruptos. El cuadro resultante es, pues, absolutamente desalentador.
Por otra parte, no obstante, debe mencionarse que a día de hoy sí
existen otras posibilidades de control y supervisión cruzados entre ad-
ministraciones, pero que no son tan utilizados como sería aconsejable,
pues han sido menospreciados en una errónea comprensión de la Au-
tonomía local. Así, por ejemplo:
— El art. 169.4 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
obliga a los Ayuntamientos a remitir sus presupuestos a la Ad-
ministración General del Estado y a las Comunidades Autóno-
mas; y el art. 65 de la Ley de Bases del Régimen Local permite a
la Administración General del Estado y a las Comunidades Autó-
nomas requerir a los entes locales para que anulen acuerdos y, si
no, para impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-Adminis-
trativa50.
— La Intervención General de la Administración del Estado es ya re-
ceptora de un informe anual de todos los reparos que realizan
los Interventores de las Entidades Locales (art. 213, pfo. 3.º de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales). Por supuesto, la infor-

50 No debe olvidarse, por cierto, que el art. 145 (apartados 2 y 3) de la Ley 30/1992

obliga (ya no solo faculta) a la Administración a repetir contra el funcionario, autoridad

u otra persona a su servicio si por la actuación dolosa o gravemente culposa/negligente
de éste surge daño a terceros o a la propia administración:
2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesio-
nados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la res-
ponsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves,
previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los si-
guientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intenciona-
lidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administracio-
nes públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades
y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o
derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

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mación obtenida puede ser base para la impugnación de acuer-

dos conforme al art. 65 LBRL.
Debe por lo demás atenderse a un factor clave: la corrupción no
surge por un defecto moral de políticos o funcionarios. La corrupción
surge porque hay una empresa con interés en una decisión económi-
camente relevante de un funcionario o un Gobierno. Y cuanto más im-
portante es el interés económico, más grave es el riesgo de corrupción.
Ello exige una especial atención a ciertos tipos de contratación pú-
blica que pueden proporcionar a una empresa altísimas retribuciones,
como grandes contratos y concesiones de obra civil, así como privati-
zaciones de servicios públicos. Se trata de decisiones económicas que,
en principio, al comprometer recursos de legislaturas o gobiernos futu-
ros, pueden incluso plantear riesgos desde el punto de vista del princi-
pio democrático. Por ello, no pueden ser objeto de una decisión guber-
namental por un trámite ordinario. Por el contrario, en ellas debe haber
en primer lugar una reducción del margen de arbitrio político y una
mayor presencia técnica para evaluar aspectos objetivables, en térmi-
nos tales que vinculen a la Administración concedente.
Las expuestas son solo algunas de las muchas cuestiones admi-
nistrativas que deben abordarse para que la prevención penal de la
corrupción en la contratación pública pueda ser efectiva. Sin ellas, no
solo cabe afirmar que las reformas penales propuestas por los Grupos
Parlamentarios serán totalmente inútiles, sino que es necesario ser más
rotundo: sin su implantación, la regulación penal vigente no podrá te-
ner la más mínima efectividad.
Por supuesto, se trata de decisiones sobre la legislación administra-
tiva que no gustarán a ninguno de los implicados. Ni a las autoridades
(pues nadie contempla con gusto que se limite su poder) ni a las em-
presas aspirantes a adjudicatarias (pues limitarán su capacidad de in-
fluencia). Pero son medidas mucho más urgentes e imprescindibles que
la reforma penal. Y en ella nos jugamos una parte fundamental de la
estabilidad institucional de la Democracia en España.

Cuadernos penales José María Lidón

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Los Cuadernos penales José María Lidón tienen un

doble objetivo. Pretenden mantener viva la memoria
del profesor y magistrado José María Lidón,
asesinado por ETA, ya que relegarlo al olvido sería
tanto como permitir que la insoportable injusticia de
su muerte viniera a menos y, en cierta forma, hacerse
cómplice de ella. Asimismo pretenden que su
memoria sea un punto de encuentro para quienes
desde cualquier profesión relacionada con el
Derecho penal compartan, como compartimos con él,
el anhelo por un Derecho penal que contribuya a
crear cada vez más amplios espacios de libertad e
igualdad y a que éstos sean reales y efectivas para
todos. De este modo su memoria será doblemente
enriquecedora.

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Cuadernos penales

José María Lidón

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Cualquier forma de reproducción, distribución, comunica-

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Soledad Gil Nobajas

Urko Giménez Ortiz de Zárate

1. La presente publicación recoge las ponencias presentadas en las

cia, en cuanto que pretendan alterar la virtualidad democrática de los

2. La elección de las cuestiones de naturaleza procesal y penal que

3. Meses después y en el momento de redactar esta presentación,

En el caso de la reforma orgánica, el cambio de Ministro de Justi-

diciales. Inició la jornada la ponencia de Perfecto Andrés Ibáñez, ma-

con una excelente exposición sobre la aplicación y principales caren-

5. Como organizadores de esta edición de las jornadas queremos

que, como ya sucedió en las jornadas, suscitarán un vivo interés y con-

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Perfecto Andrés Ibáñez

I. Lo peculiar de la jurisdicción

Creo que en la generalidad de los grupos humanos mínimamente

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da y quita a los demás la razón, lo que viene a significar que él la tiene

II. ‘Ius dicere’

Giovanni Tarello, en un texto ya clásico sobre el pensamiento de

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yaba el hecho de que «las “normas” deben considerarse más bien el

Cátedra, Madrid, 1985, vol. III, p. 338.

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fieran a su mecanismo formal»11. Pero se trata de una actitud explicable

11 Piero Calamandrei, «El significado constitucional de las jurisdicciones de equidad»,

Constitucionales, Madrid, 1989, pp. 153-154. «Antes de la llamada civilización industrial

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III. Casos generalmente complejos

En la teoría del derecho, a partir de Hart se habla de «casos fáciles»

deraciones de Eduardo García de Enterría, en La Constitución como norma y el Tribunal

recho contemporánea, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999,

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nalmente el derecho, presenta siempre un grado de complejidad inevi-

ternazionale di Filosofia del Diritto, 1 (1966), pp. 292 y 299-300.

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Al respecto, hay que tener en cuenta que la aplicación judicial de la

IV. En un marco jurisprudencial

Una aproximación macroscópica a la función institucional de de-

sideración en los sucesivos momentos procesales— semejante modo de

20 Por eso, la carencia de fundamento de la atribución de un «estatuto especial» al

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tivo. Pues bien, constante la articulación de los jueces bajo la forma de

vinculante” en el anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial. Comentario crítico»,

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También —continúa el precepto— aunque, llamativamente, solo en

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persuasivos, pero no el valor de leyes. Valen por su sustancia y no por

V. La parte del legislador

El adecuado tratamiento judicial de la quaestio iuris, como es de

25 L. Ferrajoli, La democracia a través de los derechos, cit. p. 130.

nica, sucesivamente reformada (lo que no quiere decir necesariamente mejorada). Y la

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la actual mayoría (que, por fortuna, seguramente no llegue ya a ver la

28 El País, 9 de julio de 2014.

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ralismo, emanados por el legislativo. Son ingredientes que contribuyen

VI. La contribución del juez

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II. El impacto económico del funcionamiento del sistema judicial

III. Análisis de los problemas esenciales del sistema judicial español

c) Análisis del criterio «duración de los procedimientos»