Modernización

0*m i; n b
d i U u üi» a.
Balance crítico del gobierno de
César Gaviria en Colombia

E duardo S áenz Rovner, com pilador.

cinep
U n iv e r s id a d N a c io n a l d e C o l o m b ia c e n tr o d e in v e s tig a c ió n
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS y e d u c a ció n popular
 AUTORES:

Luis I. AguilarZambrano
Oscar Arcos
Alvaro BalcázarW.
Ricardo Bonilla González
Adalberto Carvajal Salcedo
Luis Mauricio Cuervo
Jorge Iván González
Camilo González Posso
Francisco Leal Buitrago
Manuel Muñoz Conde
Jorge Reinel Pulecio
Darío I. Restrepo
Carlos Salgado Araméndez
Libardo Sarmiento Anzola
Alvaro Zerda Sarmiento
Jaime Zuluaga Nieto
 Autores Varios

MODERNIZACIÓN ECONÓMICA
vs. MODERNIZACIÓN SOCIAL
Balance crítico del gobierno
de César Gaviria en Colombia

Eduardo Sáenz Rovner, Compilador

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOM BIA
FUNDACIÓN CENTRO DE INVESTIGACIÓN
PARA LA EDUCACIÓN POPULAR (CINEP)
INSTITUTO M ARÍA CANO (ISMAC)
MODERNIZACIÓN ECONÓMICA
vs. MODERNIZACIÓN SOCIAL
Balance crflico del gobierno de César Gavina
en Colombia
Eduardo Sáenz Rovner, Compilador
Autores Varios
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
C 1N EP-ISM A C

Primera edirión, 1994

ISBN: 958-628-093-4

Impreso p o r
EMPRESA EDITORIAL
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Santafé de Bogotá, D.C.
 PRESENTACIÓN

Los pronunciados aumentos del precio del petróleo en la década de

los años 70 trajeron ganancias extraordinarias para los países produc­
tores. Este dinero, depositado en los bancos comerciales de los países
desarrollados, fu e prestado a los países en desarrollo, especialmente a
aquellos de nivel intermedio, a tasas de interés flotantes siguiendo la
tasa L ib o r y la prim e rate. Después del segundo choque petrolero, la
política contraccionista de los Estados Unidos y de otros países desa­
rrollados sumada a los crecientes déficits fiscales del gobierno nortea­
mericano, aumentaron la prim e rate a un nivel récord. A l mismo
tiempo, exceptuando el petróleo, la demanda y los precios de las expor­
taciones de productos primarios cayeron. A sí para 1982, los precios
reales de estos bienes descendieron a los niveles de los años 40. El
deterioro de los términos de intercambio y el aumento de ¡as tasas de
interés se constituyeron en un doble golpe para los países deudores.
Además, la deuda extema del Tercer Mundo se concentraba cada vez
más con bancos privados: dos terceras partes de esta deuda estaban
comprometidas con agencias oficiales internacionales en 1971; diez
años después, esta tendencia había cambiado, y el 70 por ciento de la
deuda se le debía a bancos privados. En cifras concretas, la deuda
externa de la América Latina aumentó de 96.000 a 281.000 millones
de dólares entre 1976 y 198V.

1 Joan Nelson, 'Introduction; The Politics of Economic Adjustment in Developing Na­

tions', en, Joan Nelson, compiladora, Economic Crisis and Policy Choice. The Politics o f
Adjustment in the Third World, Princeton University Press, Princeton, 1990, p. 6. Joyce
Kolko, Restructuring the World Economy, Pantheon Books, Nueva York, 1988, pp. 34,
47. Patricio Meller, 'IM F and World Bank Roles in the Latin American Foreign Debt
Eduardo Sáenz Röm er

El gobierno de México anunció en agosto de 1982 que no podía

pagar la deuda. Inicialmente la comunidad internacional percibió esta
advertencia como un problema financiero a corto plazo. Consecuente
con esto, el gobierno norteamericano y el Fondo Monetario Interna­
cional prepararon un paquete para afrontar la crisis. Sin embargo, ya
que los países deudores no estaban creciendo y tenían considerables
salidas de capital para pagar los intereses sobre la deuda, James Baker,
Secretario del Tesoro de ¡os Estados Unidos, enfatizó la necesidad de
combinar el crecimiento económico con las medidas de estabilización
en octubre de 1985. Por tanto, el así llamado Plan Baker recomendó
programas de ajuste con reformas estructurales de estas economías;
así, éstas estarían en mejor capacidad de cumplir con el pago de su
deuda externa. El Banco Mundial empezó a jugar un papel central a
través de sus préstamos condidonados a reformas estructurales de las
economías de ¡os países con una deuda extema considerable. Las po­
líticas del Banco Mundial y de otras agencias de financiamiento in­
ternacional “produjeron una presión externa sobre las poHticas
internas sin precedentes históricos en términos de alcance y detalle y
en el numero de países afectados"2.

Aunque este tipo de intervención financiera no era nada nuevo en

América Latina3, se presento un cambio radical en las políticas de¡
Banco Mundial, ya que si en los años 70, el Banco había recomendado
la eliminación de ¡a pobreza como la prioridad en los países en vía de
desarroüo, para los años 80, sus altos funcionarios habían adoptado
una visión antiestatista y hasta prevenida con los países en desarroüo,
según el economista Patricio Meller. Agrega Meüer, que los economis­

Problem", en, Patricio Meller, compilador. The Latin American Development Debate.
Neostructuralism, Neomonetarism, and Adjustment Processes, YVestview Press, Boulder,
1991, pp. 171-172. Ricardo Ffrench-Davis y Oscar Mulloz, "Latin American Develop­
ment and the International Environment", en, Meller, compilador, op. r ít , p. 23.

2 Nelson, en Nelson, compilador, op. dt., p. 7.

3 Por ejemplo, véase: Paul W. Drake, The Money Doctor in the Andes. The Kemmerer Missions,
1923-1933, Duke Univereity Press, Durham, 1989; Paul W. Drake, compilador, Money
Doctors, Foreign Debts, and Economic Reforms in Latin America from the 1890’s to the Present,
Jaguar Books, Wilmington, 1994; Carlos Manchal, A Century o f Debt Crises in Latin Ame­
rica. From Independence to the Great Depression, 1820-1930, Princeton University Press,
Princeton, 1989; y Barbara Stallings, Banker to the Third World. U.S. Portfolio Investment in
Latin America, 1900-1986, University of California Press, Berkeley, 1987.

6
 Presentación

tas del Banco "consideran las empresas del Estado como obstáculos
para el crecimiento y creen que ¡as intervenciones del gobierno en el
proceso económico crean distorsiones. Para ellos, ¡as empresas públi­
cas son ineficientes por definición; y suponen que la eficiencia y el bie­
nestar social aumentarían si tales empresas fuesen privatizadas.
Finalmente, ellos juzgan que los empleados oficiales son ineptos y co­
rruptos, y que los empresarios privados son eficientes y honestos. Pero la
evidencia empírica para la América Latina indica que estos asuntos no
son tan en blanco y negro; más bien, son bastante complejos"*.

El colapso en el sistema financiero internacional fu e evitado a un

costo muy alto para los países deudores. Entre 1984 y 1988, el flujo
de capital de las naciones deudoras en vías de desarrollo a la banca en
los países industrializados fu e de 143.000 millones de dólares. Para
finales de los años 80, ya que los países deudores seguían en problemas
financieros, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Nicholas
Brady, propuso una serie de iniciativas. Se aplicaron en estos países
un conjunto de medidas confiando en los mecanismos de mercado y
en una mayor integración de estas naciones a la economía mundial
para incrementar su capacidad de pagar la deuda: promoción de ex­
portaciones, racionalización de los planes de inversión publica, des­
monte de los subsidios a las tarifas de ¡os servicios públicos y a la
gasolina, liberalización del comercio, recortes del empleo en el sector
público, reformas tributarias y arancelelarias, y privatización de las
empresas del sector oficial. Las consecuencias de los planes de estabi­
lización fueron inmediatas: caída en ¡os ingresos per cápita, erosión
de los servicios de salud y de educación, concentración del ingreso,
deterioro de la infraestructura víaI y fabril; todo esto desembocando
en un mayor descontento popular5.

Meller,en Meller,compilador, o p.d t., pp. 184-185. Sobre el aprovechamiento del sector
público por parte de intereses privados, vease, René de la Pedraja T om ín, Petróleo,
eleclridtliiil, carbón y política en Colombia, El Ancora Editores, Bogotá, 1993; y Eduardo
Sáenz Rovner, La ofensiva empresarial. Industríales, políticos y violencia en los aiios 40 en
Colombia, Tercer Mundo Editores, Ediciones Uniandes, Bogotá, 1992.

Nelson, en Nelson, compiladora, op. dt., pp. 3,8-11. Sobre las consecuencias de la crisis de
la deuda sobre el movimiento laboral en varios de los países latinoamericanos, véase: Ian
Roxborough, "Organized Labor. A Major Victim of the Debt Crisis", en, Barbara Stallings
y Robert Kaufman, compiladores, Debt and Democracy in Latin Atneriai, West view Press,

7
Eduardo Sáenz Rcnmer

Paralelo a estos desarrollos económicos en los países latinoameri­

canos, también hubo cambios ideológicos tanto en los países desarro­
llados como en los países latinoamericanos. En las escuelas de
economía de los países industrializados, emergió un consenso desde
los años 70 en el que se consideraba la crisis económica mundial como
algo estructural y no simplemente cíclico. El Estado del Bienestar fu e
gradualmente desmantelado ya que se le imputaba una buena parte
de la crisis fiscal; con esto vino una tendencia a “privatizar" las fu n ­
dones del Estado. Además, se culpaba a los costos laborales como una
de las principales causas de la inflación6. La oposición a la intervención
estatal, especialmente en círculos británicos y norteamericanos con el
T hatcherism y el R eagan om ics tuvo una influencia considerable en
América Latina7.

Si bien la crisis de los años 30 produjo el paradigma kéynesiano,

la crisis contemporánea de la teoría económica trajo el retomo a la
ortodoxia a través del monetarismo. En América Latina, la crisis del
modelo de industrialización de la Cepal, que se tradujo en una estruc­
tura productiva "desintegrada e ineficiente", un mercado cautivo, y
un sistema económico incapaz de resolver problemas tales como el
desempleo y las desigualdades en la distribución del ingreso, desem­
bocó en un varío teórico que fu e ocupado por el "modelo de moneta­
rismo neoliberal autoritario" tal y como lo describe el economista
mexicano René Villarreal8. Este modelo monetarista recomienda la
liberación del comercio exterior y del sector financiero, y plantea "la
necesidad de una apertura en la periferia en un momento de franco e
intenso neoproteccionismo en el centro", así la apertura en el conti­
nente trajese el estancamiento económico, un mayor desempleo, el

Boulder, 1989, pp. 91-108; y John Walton, 'D eb t, Protest, and the State in Latin Ame­
ric a ', en, Susan Eckstein, compiladora, Pcwer and Popular Protest. Latin American Social
Movements, University of California, Press, Berkeley, 1989, pp. 299-328.

6 Kolko, op. a t., pp. 18-19.

7 Nelson, en Nelson, compiladora, op. cit., p. 11; René Villarreal, La contrarrevoluddn

monetarista. Teoría, política económica e ideología del neoliberalismo. Fondo de Cultura
Económica, Ciudad de México, 1986, p. 15.

8 Villarreal, [Link]., pp. 14-19,170-177.

8
 Presentación

desmantelamiento de la planta industrial, y la transformación de la

inversión productiva en especulativa9.

La apertura ha sido justificada en este hemisferio al comparar el

éxito económico de los países del este asiático con las dificultades en
los países latinoamericanos. Sin embargo, si se estudia la política eco­
nómica de países como Japón y como Corea del Sur, el patrón neoclá­
sico no fu e seguido estrictamente; todo lo contrario, estos países han
tenido una fuerte intervención estatal, un sector publico de tamaño
considerable, incentivos a ¡as exportaciones antes que liberación de im­
portaciones, bajas tasas de interés reguladas por el Estado y control de la
inversión extranjera10.

El economista chileno Femando Fanjnzylber anota como los paí­

ses asiáticos fueron capaces de alcanzar el desarrollo económico con
niveles de equidad mucho mayores que aquellos de ¡os países latinoa­
mericanos. Según Fanjnzylber, esta inapropiada distribución del in­
greso en América Latina, en lugar de propiciar una mayor tasa de
acumulación contribuyó al subdesarrollo de la región. La concentra­
ción del ingreso, al permitir la imitación de patrones de consumo de
los países más ricos (muchas veces con bienes importados), desestimu­
la tanto la asimilación de nuevas tecnologías en los procesos produc­
tivos, como la adopción de un patrón de desarrollo más acelerado 11.

Colombia no escapa a estas políticas de crecimiento sin equidad.

La distribución del ingreso ha empeorado desde 1984; la calidad del

9 Ibid., pp. 190-192.

10 Nelson, en Nelson, compiladora, op. á t., p. 11; Miles Kahler, 'O rthodoxy and Its Al-
tematives: Explaining Approaches to Stabilization and Adjustment", en Nelson, com­
piladora, op. a t., p. 44; Meller, en Meller, compilador, op. á t., pp. 191,193. Chile es
presentado como el paradigma para Colombia. Generalmente se ignora, o se minimi­
za, el hecho de que las medidas económicas en Chile fueron tomadas en un clima de
represión, neutralización del movimiento sindical, con costos sociales altos, y con tasas
de desempleo que sobrepasaron el 20 por ciento a comienzos de la década de los aflos
ochenta. Tal y como anota Marc Falcoff, 'L a s cifras miden no solamente una transfe­
rencia regresiva del ingreso, sino también [una transferencia regresiva] del poder
económico y social'; véase, Marc Falcoff, Modera Chile, 1970-1989. A Critical History,
Transaction Publishers, New Brunswick, 1991, pp. 301-302.

11 Femando, Fajnzy lber, Urumoidable Industria! Restructuring in Latín America, Duke Uni-
versity Press, Durham, 1990, capítulo 6.

9
Eduardo Sáenz Rovner

empleo se ha deteriorado y el número de individuos que abandonan el

mercado laboral ha aumentado notoriamenten. Parecería que la bús­
queda de la así llamada modernización económica, enmarcada en po­
líticas y en ideologías ya ensayadas en otros países del continente,
prevalece sobre procesos de modernización social y democratización
de la vida cotidiana. Aún más, las medidas de ajuste se toman en
Colombia en un clima de violencia con pocos paralelos en el hemisferio.
Además de la influencia del narcotráfico en la economía y en el tejido
social, y de vientos reaccionarios e intolerantes acompañados de un
discurso moralista y simplista, desde el año de 1990 el homicidio pasó
a ser la principal causa de muerte en el país. Las estadísticas sociales
y políticas en tiempos de la Apertura son muy dicientes: 28.284 ase­
sinatos en 1991, 28.327 en 1992 (¡prácticamente el uno por mil de la
población por año!), 3.750 asesinatos con motivación política en 1991,
un número considerable de presos políticos en el último cuatrienio, la
criminalización de la protesta social, más de 1.500 dirigentes, miem­
bros y simpatizantes de la Unión Patriótica asesinados desde la fu n ­
dación de ese partido de oposición en 1985, desapariciones y
utilización de la tortura por miembros de las fuerzas del gobierno, y
más opositores del statu quo asesinados en Colombia en los últimos
años que en los dieciséis de la dictadura militar de Augusto Pinochet
en Otile'13. Sin pretender establecer relaciones matemáticamente pre­

12 Eduardo Sarmiento, "E l papel del sector extemo en la economía: Estructura económi­
ca, resultados de la apertura y perspectivas de Cusiana", Desarrollo y sociedad, número
32, septiembre de 1993, pp. 12,26-27.

13 Véase, Ana Carrigan, The Palace o f Justice. A Colombian Tragedy, Four Walls Eight Win­
dows, Nueva York, 1993; Americas Watch, La violencia continúa. Asesinatos políticosy
reforma constitucional en Colombia, Tercer Mundo Editores, 1EPRI, CEI, Bogotá, 1993;
Amnistía Internacional, Violencia política en Colombia. Mito y realidad. Editorial Amnis­
tía Internacional, Madrid, 1994. Aunque el gobierno colombiano protestó como con­
secuencia de los reportes de los organismos internacionales sobre la violación de los
derechos humanos en el país, la misma Comisión Interamericana de Derechos Huma­
nos de la Organización de Estados Americanos, OEA, corroboró que 'lo s principales
autores de violaciones de las garantías individuales en Colombia son los agentes es­
tatales"; véase. El Tiempo, junio 4 de 1994, p. 1A. En esa misma semana, otro informe
confirmó el resurgimiento de los grupos paramilitares en el país; véase. El Espectador,
junio 5 de 1994, pp. 1A, 6A. Para una comparación de la relación entre la violencia,
movimientos sociales, represión política y prácticas empresariales en la décadas de
los arlos 40 y los artos 80 en el país, véase, Medófilo Medina, "Bases urbanas de la
violencia en Colombia. 1945-1950, 1984-1988", Historia Crítica, número 1, 1989, pp.

10
 Presentación

cisas entre las medidas económicas y el deterioro en el ámbito social y

político, estas estadísticas no deben ser consideradas como un "costo"
necesario, ni como una simple "extemalidad" de la apertura.

Este libro es una compilación de ¡os trabajos presentados ini­

cialmente en e¡ Seminario Tres a ñ os d e ¡a A d m in istración G a­
v in a - A n á ü sis y P ersp ectiv a s en ¡a Universidad Nacional de
Colombia en Bogotá en agosto de 1993. Las entidades organizadoras
de este evento fueron el Centro de Investigación y Educación Po­
pular (C1NEP), el Instituto María Cano (ISMAC), y la Facultad
de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de ColombiaH.
Presentamos esta obra, donde diferentes aspectos de la política eco­
nómica de la Administración Gaviria y su impacto sobre lo social
y lo político son evaluados por un grupo de reconocidos investiga­
dores colombianos. Así, el libro incluye trece artículos bajo los si­
guientes temas: contexto político, política económica y apertura,
sector industrial, sector agrícola, privatización y política social.

E d u ard o Sáenz R ovner

Profesor y Director de Publicaciones
Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de Colombia

20-32. El período de la posguerra representó el último período de reestructuración de

la economía internacional -antes del actual- y sirve para elaborar comparaciones
pertinentes con la época contemporánea; véase: Leslie Bethell y Ian Roxborough, com­
piladores, Latín America Between the Second World War and the Coid War, 1944-1948,
Cambridge University Press, Cambridge, Inglaterra, 1992; David Rock, compilador,
La/in America in the 1940s. IViir and Postwar Transilions, University of California Press,
Berkeley, 1994; y Sáenz Rovner, op. á t.

14 Se agradece el apoyo de estas instituciones, lo mismo que la colaboración de la profe­

sora Consuelo Corredor y de Patricia Amórtegui en la preparación de esta obra. Las
opiniones e interpretaciones expresadas por los autores y por el compilador de este
libro, no comprometen a las entidades editoras de este trabajo.

11
 CONTENIDO

PRESENTACIÓN
Eduardo Sáenz Rovner

Co n t e x t o Po l ít ic o

BALANCE ECONÓMICO-POLÍTICO
Luis Ignacio Aguilar Zambrano,
Francisco Leal Buitrago y Jaime Zuluaga Nieto

LA DESCENTRALIZACIÓN
Darío I. Restrepo

P o l ít ic a E c o n ó m ic a y Apertura

LA POLÍTICA COMERCIAL
Ricardo Bonilla González

LA POLÍTICA DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL

Jorge Reinel Pulecio

REGULACIÓN MONETARIA Y POLÍTICA

DE INGRESOS Y SALARIOS
Jorge Iván González y Ocar Arcos
Contenido

SEC TO R IN DUSTRIAL

LA POLÍTICA INDUSTRIAL
Alvaro Zerda Sarmiento 111

S e c t o r A g r íc o l a

LA AGRICULTURA Y LAS POLÍTICAS DE APERTURA

Alvaro Balcázar V. 131

EL MANEJO AGRÍCOLA
Carlos Salgado Araméndez 143

PRIVATIZACIÓN

LA PRIVATIZACIÓN
¿UNA VÍA HACIA LA MODERNIZACIÓN?
Manuel Muñoz Conde 171

PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS

DE SERVICIOS PÚBLICOS
Luis Mauricio Cuervo .193

P o l ít ic a S o c ia l

LO ANTISOCIAL DE LO SOCIAL
Camilo González Posso 209

SINDICALISMO Y POLÍTICA SOCIAL

Adalberto Carvajal Salcedo 221

LA POLÍTICA SOCIAL Y EL GASTO PÚBLICO

Libardo Sarmiento Anzola 255

14
C o n t e x t o P o l ít ic o
 BALANCE ECONÓMICO-POLÍTICO

Luis Ignacio Aguilar Zambrano

Francisco Leal Bui trago
Jaime Zuluaga Nieto1

Dentro de las ciencias sociales ha sido tradicional la dificultad de

combinar el análisis económico con el político. Esta dificultad ha llevado
a mantener una brecha entre las dos disciplinas. Cada una de ellas for­
mula sus teorías e interpretaciones de manera aislada. Alo más, se llevan
a cabo análisis tímidos de convergencia en tomo a problemas y desarro­
llos propios de la política económica.

Este trabajo no pretende en manera alguna romper con esa tenden­

cia. Por el contrario, conscientes de los retos que tal problema plantea,
los autores formulamos separadamente en siete tesis escuetas los asuntos
de política económica y los que atañen a las políticas de otra índole. Las
tres primeras tesis plantean los problemas que a nuestro juicio han sido
los más destacados de la política económica durante los tres primeros
años del gobierno Gaviria. De la misma forma, las tesis cuarta, sexta y
séptima exponen las cuestiones que a nuestro modo de ver han sido las
más sobresalientes en lo puramente político durante el mismo lapso.
Solamente la quinta tesis postula, más desde un ángulo político, un in­
tento de relación entre un problema de política económica (la apertura

1 Profesores del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la

Universidad Nacional de Colombia.
Aguilar / Leal / Zutuaga

económica) y otro de estímulo oficial a la participación política (la aper­

tura política).

Con esta metodología, el trabajo desarrolla en forma sucesiva y su­

cinta cada una de las siete tesis formuladas. A pesar de la dificultad de
evaluar políticas sin perspectiva histórica, se destacan algunos elementos
neurálgicos de los procesos económicos y sociales del lapso considerado.

El principal escollo en un proceso evalúa tivo de esta naturaleza está

en las diferencias de tiempo que existen entre la emisión y los efectos de
las medidas, algunas de las cuales alcanzan su plena efectividad muchos
años después de instauradas. Esto no debe ser obstáculo para realzar los
objetivos que pretendieron las políticas que aquí se analizan y las con­
tradicciones con las que se han encontrado. El análisis se desarrolla den­
tro de una visión crítica, en el entendido que de esta manera se ofrece un
aporte para una eventual redefinición de los rumbos tomados por el
gobierno, o al menos una relación de las experiencias negativas para
tenerlas en cuenta con fines constructivos.

Prim era tesis

El plan de ¡iberalización comercial profundizó en la tendencia de aper­

tura económica observada en periodos anteriores. Si bien la exposición de la
economía al exterior ha contado con un mayor desarrollo, su contraparte, la
cualificación de los factores de producción, como la formación de capital hu­
mano y la construcción de infraestructura física, tuvo en estos tres años un
escaso desarrollo.

La reducción sustancial de aranceles (gradual, al comienzo de la

administación Gaviria, en consonancia con el proceso iniciado en el go­
bierno anterior) ha tenido como objetivo final acelerar el crecimiento del
producto. El conjunto de medidas expedidas a fines de 1990 y comienzos
de 1991 apuntaron en la dirección de consolidar el proceso de apertura.

Consecuentes con el diseño macroeconómico, las autoridades per­

mitieron la entrada de capitales del exterior y expidieron normas para su
movilidad, por medio de la ley marco de comercio exterior y las reformas
cambiaría y financiera. Por medio de la reforma laboral, facilitaron que
las empresas racionalizaran sus costos. También el gobierno enfrentó con
una reforma tributaría la reducción de ingresos del Estado, que debía
ocurrir con la reducción de los aranceles de importación. A finales de
1992 se dio comienzo al proceso de adecuación de las instituciones esta­
tales al nuevo marco generado por las reformas.

18
 Balance económico-político

En el corto plazo, los logros son dispares: la respuesta favorable de

los industriales al proceso de apertura, en las encuestas recientes, es un
indicativo de que el sector se encontraba preparado, y las reformas para
llevar a cabo la liberación comercial han aumentado la eficiencia de las
empresas. Sin embargo, en algunos sectores, como el textil y el de cueros,
se han implantado de nuevo controles para impedir la destrucción de la
industria nacional.

Por su parte, la revisión de las políticas 6obre el sector agropecuario,

en el cual se han tenido que tomar medidas para impedir que la compe­
tencia del exterior arruine la producción nacional, es un indicativo de
equivocaciones en el diseño originario sobre el sector.

Además, si bien se tuvo presente en el diseño de reforma la adecua­

ción de la infraestructura física y se postuló la cualificación de la mano
de obra para hacer más eficiente el proceso aperturista, son magros los
resultados que se pueden mostrar en estos frentes. El país no cuenta con
una red vial que facilite la circulación de sus productos, ni una infraes­
tructura portuaria que agilice el contacto con el exterior. Además, el ob­
jetivo del plan de desarrollo de aumento del gasto público social, para
volver más eficiente el capital humano, no tiene la misma consistencia
que las demás reformas.

Puesto que la utilización óptima de los recursos depende, en gran

parte, de la cualificación de las personas, el escaso empeño en su ejecu­
ción es un serio limitante para el crecimiento futuro de la economía. Una
consecuencia social que se sigue de este proceso es el retraso en el logro
de una mejor redistribución del ingreso.

Segunda tesis

La preocupación de las autoridades por el logro de los objetivos de corto

plazo, especialmente en la reducción de la inflación, creó al comienzo del periodo
presidencial un gran desconcierto en los agentes económicos. Por lo demás, el
costo de los ajustes en los frentes fiscal y monetario, en su lucJm contra la infla­
ción, puso en tela de juicio la responsabilidad gubernamental en el compromiso
del gasto orientado al crecimiento del producto y a la reduction de las desigual­
dades sociales.

El gobierno ha creído que la principal variable económica que debe

controlar es la inflación para eliminar factores de gran riesgo en las de­
cisiones de los agentes, en particular en lo referente a la inversión. Al
comienzo del periodo presidencial se avanzó en la implantación de las

19
Aguilar/Leal/Zutuaga

reformas financieras, laborales y cambiarías. El nuevo esquema generó

un comportamiento inesperado en el crecimiento del dinero. Las autori­
dades juzgaron que el control monetario debía predominar sobre otros
determinantes.

Por causa de las medidas, las tasas de interés alcanzaron límites que
complicaron el control monetario, pues siguió creciendo la base mone­
taria debido a la llegada de capital del exterior. Con esto se presionó
también la revaluación del peso. Era claro que las altas tasas de interés
que impedían el crecimiento de la inversión, y la revaluación, que aten­
taba contra la competitividad extema de la industria nacional, iban en
contravía de los supuestos de liberación comercial. En el último año,
después de fuertes bandazos en la política económica, se ha disminuido
esta presión.

En este campo, las autoridades económicas han puesto límites a las

tasas de interés, para evitar que las instituciones financieras utilicen su
pod er oligopólico para ampliar sus márgenes de intermediación. En gran
parte, el sector financiero puede hacer uso de ese poder, y sus ganancias
en este período fueron superiores a las de otros sectores, porque todavía
no ha sido sometido a la competencia internacional.

El principal mecanismo utilizado para impedir el crecimiento mone­

tario, que generó las distorsiones consecuentes, fue el uso de operaciones
de mercado abierto. La responsabilidad de las autoridades en el manejo
monetario, especialmente en el costo incurrido por la política monetaria
por el afán de las autoridades en reducir el crecimiento del dinero, es un
tema que se empieza a discutir en el Congreso.

Visto en perspectiva, se puede afirmar que, aunque no fue planteado

como un objetivo del gobierno sino que fue una feliz coincidencia, la
acumulación de capitales en el primer periodo del gobierno ha servido
para sentar una base firme de la estabilidad macroeconómica.

Las autoridades monetarias y el gobierno han visto la necesidad de

reducir el déficit fiscal, para eliminar una fuente adicional de presión
inflacionaria. Las reformas tributarias para financiar los faltantes, debido
a los menores aranceles y las transferencias a los entes descentralizados,
no ofrecen el suficiente margen de maniobra para presupuestar y ejecutar
los gastos orientados a la salud, la educación y los gastos en infraestruc­
tura física.

La preocupación por la reducción del índice de precios ha implicado

prestar especial atención a las cuentas del sector público. Aunque el gasto

20
 Balance económico-político

público ha crecido, su composición ha favorecido más a las necesidades

de cubrir gastos inmediatos, como los militares, que los de largo plazo
de infraes truc tura social y física.

Tercera tesis

Entre los objetivos de reducción de la inflación y crecimiento del producto,

se lia optado por el primero. La política cambiaría se ha convertido en la herra­
mienta antiinflacionaria más importante, pero su uso ha debilitado los objetivos
básicos de la apertura económica.

Después de los tanteos de la política económica para hacer frente a

hechos sorpresivos, resultado del nuevo esquema de desarrollo, se ha
llegado a una situación en la que sigue como prioridad para la estabili­
zación macroeconómica el control de la inflación. Se ha desplazado la
preocupación por el control monetario hada el manejo de otras variables,
como la tasa de interés y la tasa de cambio.

La reducción de las tasas de interés ha conducido a una reactivación

de la inversión. Por su parte, el proceso de revaluación no ha permitido
que el abaratamiento de las importaciones repercuta en la creadón de
mayores exportaciones. Se ha llegado a la situadón paradójica, en una
época de apertura, en la que los sectores de mayor dinamismo se encuen­
tran entre el grupo de los que no son comerdalizables con el exterior, en
particular la construcción.

Es evidente que una mayor devaluación podría implicar, por el en­

carecimiento de los bienes importados, una mayor infladón. Pero los
logros en productividad sectorial se verían afectados si, por culpa de la
revaluación, no se puede competir con los productos del exterior. En este
manejo delicado de las herramientas de política económica, las autorida­
des han optado por favorecer el manejo de corto plazo.

La explotación de hidrocarburos en Cusiana es una fuente de presión

adidonal sobre la revaluación del peso. No se conocen todavía los me­
canismos de utilización del ingreso de divisas que pueden convertirse en
fuente recesiva del sector industrial manufacturero, base de las exporta­
ciones, y determinante fundamental del crecimiento económico, en el
plan de desarrollo.

Aunque puede ser corto todavía el periodo para evaluar el proceso

de liberación comercial, los indicadores de evoludón de las exportacio­
nes en el pasado redente son muy preocupantes y contrarios a lo que se

21
A guilar/Leal/Zuluaga

esperaba con la apertura. Otro indicador que apunta en la misma direc­

ción es la revisión que se hace actualmente de los aranceles de los pro­
ductos agropecuarios importables y los sectores de textiles y cueros.

A pesar de un cierto optimismo del sector empresarial sobre la aper­

tura, no se puede negar que, debido a las opciones gubernamentales en
el manejo de la tasa de cambio, los gremios económicos han empezado
a cuestionar el proceso. Aun las declaraciones de los ministros de Agri­
cultura y Comercio Exterior apuntan en la dirección de pedir una revi­
sión de la política revaluadonista.

Estas actitudes son una muestra de que las autoridades, sin mirar los
costos para el conjunto de la sodedad en el desarrollo económico, han
sacrificado el logro de los objetivos de largo plazo, como el respaldo a
una política industrial, por obtener resultados más inmediatos, como la
disminución de uno o dos puntos en la infladón.

Cuarta tesis

La apertura política propiciada por el gobierno es un proceso orientado a

superar el carácter excluyente de la democracia colombiana, mediante reformas
institucionales que favorecen la democratizarían política, la participación ciu­
dadana y el desarrollo del pluripartidismo.

Esta apertura fue el prindpio de soludón de la crisis del régimen

heredado del Frente Nacional, principio que dio paso a un proceso de
transición hada un nuevo sistema político. Los ajustes propios del pro­
ceso han generado problemas en los cuales el gobierno ha sido actor
prindpal.

La coyuntura política vivida entre 1989 y 1991 transformó la prolon­

gada crisis de credibilidad de la opinión pública en el régimen político.
Esta coyuntura la marcaron varios fenómenos. Entre ellos sobresalen
cuatro: 1) el surgimiento del gobierno de César Gaviria, que entendió y
aprovechó la agudización de la crisis a través de las reformas conocidas
como el "revolcón"; 2) la convocatoria de la Asamblea Constituyente a
partir de la inidativa ciudadana y la participadón en ella de fuerzas
políticas y sociales excluidas; 3) la formulación de la Constitudón de
1991, que proyectó medios adecuados para la democratizadón del país, y
4) la creadón de optimismo en buena parte de la opinión, que vio una salida
para muchos problemas largamente consentidos por la clase política.

22
 Balance económico-político

El pronunciamiento del electorado a favor de la convocatoria de la

Asamblea Constituyente fue un mandato para el nuevo presidente. Por
primera vez en la historia política de Colombia minorías excluidas par­
ticiparon en la elaboración de la Constitución. La nueva carta es el fruto
heterogéneo, y en algunos aspectos contradictorio, de la concertacdón entre
las diversas fuerzas políticas y sodales representadas en la Asamblea.

La nueva constitución transformó el régimen político y abrió camino

para la conformación de un nuevo sistema político. Creó condiciones
para poner fin al monopolio bipartidista en la administración del Estado
al consagrar el derecho a constituir nuevos partidos y movimientos po­
líticos y establecer las bases para el ejercicio de la oposición. Amplía
sobremanera la anterior forma de participación ciudadana, fundamen­
talmente electoral. Además del voto, en la toma de decisiones políticas
consagra el plebiscito, el referendum, la consulta popular, el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Así mismo,
la constitución enuncia in extenso los derechos humanos aceptados um­
versalmente hasta hoy, respaldados por la acdón de tutela como acción
jurídica que garantiza su cumplimiento. La columna vertebral para el
ejercicio de la justicia es la nueva institudón de la Fiscalía. Finalmente,
el estado de sitio fue sustituido por los estados de excepdón, sujetos a
controles jurídicos y políticos, según reglamentación explícita consagra­
da en la ley.

La interpretación de la Constitución por parte de la nueva insti­

tución de la Corte Constitucional, además del Consejo de Estado, la
Corte Suprema de Justicia y hasta el Consejo Superior de la Judicatura,
ha sido el eje alrededor del cual ha comenzado la gestación de un
nuevo sistema político. La acción de estos organismos, no pocas veces
contradictoria, se ha encauzado en función de los dictámenes del go­
bierno, fortalecidos por el régimen de transirión consagrado por la
misma Constitución.

El Congreso ha sido también parte importante del proceso, al tender

a reglamentar las generalidades constitucionales, más por iniciativa gu­
bernamental que por fuerza propia. Con frecuencia, el objetivo de regla-
mentadón ha disfrazado los intentos de recuperación de prerrogativas y
privilegios de intereses que se sienten afectados por la nueva carta. Tam­
bién ha disimulado el afán gubernamental de mantener la iniciativa po­
lítica, en detrimento del Congreso y sobre todo de la rama judicial que
ha sido el talón de Aquiles de la crisis política que busca superarse. En
un sentido democrático, es preferible que muchas generalidades consti-
tudonales se mantengan como tales, para que sean objeto de construc­

23
A guilar/Leal / Zuluaga

ción de jurisprudencia, con la flexibilidad necesaria para ajustarse a los

cambios que sobrevengan en la organización social.

La Fiscalía General de la Nación ha destacado sobre las demás insti­

tuciones de la nueva carta. El deterioro de la justicia como centro de la
crisis política, la violencia endémica del país y su diversificación y acre­
centamiento han marcado la pauta de la rápida recuperación de las ac­
ciones judiciales. Sin embargo, la Fiscalía ha sido en buena medida
apéndice del ejecutivo, en el sentido de actuar en gran parte en función
de la opción represiva que ha caracterizado la acción gubernamental
contra la delincuencia con cariz político, concretamente la de las guerri­
llas y el narcotráfico centrado en Medellín. El apoyo en las recompensas
económicas, la negociación de penas y sobre todo la delación han seña­
lado un camino casi único para administrar justicia, con riesgos notorios
hacia el futuro por la ambivalencia inherente a estos mecanismos.

El país se encuentra en un periodo de transición en el que obran una

serie de obstáculos que abren interrogantes sobre las posibilidades inme­
diatas de profundizar el proceso democratizador abierto por la Consti­
tuyente. Entre estos obstáculos se destacan: 1) la resistencia de las fuerzas
tradicionales del bipartidismo, que a través del Congreso intentan des­
montar algunas de las nuevas instituciones; 2) la debilidad e incoherencia
de las nuevas fuerzas políticas y la dispersión del movimiento social.

Quinta tesis

Los tres primeros años de ¡a administración Gaviria se caracterizaron por

el desarrollo contradictorio de los procesos de apertura política y apertura eco­
nómica. La apertura política, orientada a superar el carácter excluyente del ré­
gimen político, ha producido efectos que crean condiciones favorables para la
promoción de procesos de integración social, en tanto que los efectos de la aper­
tura económica contrarrestan estas condiciones.

El desarrollo contradictorio entre estos dos procesos de apertura se

sintetiza en la demanda de fortalecimiento y ampliación de las respon­
sabilidades del Estado, consagrada por la nueva Constitución, y la polí­
tica económica y social orientada a modificar estas responsabilidades en
una dirección en la que, por lo menos hasta ahora, éstas no han resultado
fortalecidas ni ampliadas.

Si bien la política de apertura económica provocó cambios impor­

tantes en el comportamiento de los agentes y en el funcionamiento de la
economía, las metas de crecimiento no se alcanzaron. La prioridad dada

24
 Balance económico-político

durante estos tres años al control de la inflación y a la integración al

mercado mundial implicó el aplazamiento y subordinación de los obje­
tivos de equidad, con lo cual el gobierno se quedó sin una política social
capaz de favorecer procesos de integración social, contrario a lo que ocu­
rrió con la apertura política. Las consecuencias de ésto, de por sí graves,
lo son más si tenemos en cuenta que, 1) partimos de una situación de
fuerte inequidad sodal; 2) el cambio de modelo de desarrollo implica
altos costos sociales que afectan más intensamente a los sectores popu­
lares, y, 3) como consecuencia del viraje en la política de paz y del forta­
lecimiento de la tradicional confrontación armada, el gasto militar se ha
incrementado en forma considerable, absorbiendo recursos que podrían
haber sido destinados a la inversión social.

A pesar del anunciado "revolcón social" con que se inició la etapa

final de la administración Gavina no hay una política social global en
marcha y el gasto sodal no ha crecido en la magnitud en la que el gobier­
no se lo propuso. El comportamiento del gasto ilustra la debilidad de la
política social y la marcha en dirección contraria a la trazada por la nueva
Constitución que estableció que el "gasto público social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación [y que] el presupuesto de inversión no
se podrá disminuir con relación al año anterior respecto del gasto total
de la correspondiente ley de apropiaciones". El débil crecimiento del
gasto social en cierta forma se ha disimulado al asimilar el Plan Nacional
de Rehabilitación (PNR) a la política social, cuando en sentido estricto
forma parte de la política de seguridad.

Con la agudización de las tensiones sociales, las dificultades y con­

tradicciones en la aplicación de la política económica, y el recrudecimien­
to de las múltiples formas de violencia que nos azotan, la suerte del
proceso de democratización de la sociedad colombiana depende, en bue­
na medida, de la resolución de la contradicción entre los dos procesos de
apertura. La cuestión que se plantea es cómo hacer compatibles las aspi­
raciones de democratización política con las de desarrollo económico en
un contexto de creciente intemacionalizarión de las economías. Expre­
sado en otros términos, el problema reside en cómo armonizar democra­
cia política y democracia económica. Y ello, más que un problema
económico, es un problema político.

Sexta tesis

Los cambios recientes en el plano internacional y la apertura política nacio­

nal constituyeron las bases para relegitimar al gobierno en su política de paz.

25
Aguilar / Leal / Zuluaga

Sin embargo, de manera contradictoria, esta relegitimación incidió en el debili­

tamiento de los medios políticos de pacificación frente a los grupos armados.

Lo acaecido recientemente en el contexto internacional, con el fin del

comunismo y La Guerra Fría, y la desideologización y la dispersión de
los conflictos bélicos, desvalorizaron la ideología que justificaba el tipo
de lucha armada como la que libran las guerrillas en el país. Pero de
manera paradójica, el nuevo panorama mundial y el afán democratiza-
dor del gobierno, indujeron a la administración Gavina a ceder a la ten­
tación bélica, debido a su peculiar apreciación de la situación. Ambos
contextos, el extemo y el interno, crearon en el gobierno una fuerte au-
tolegitimación que le permitió arremeter represivamente contra los "ene­
migos de la democracia", con la convicción que a las guerrillas se les
había agotado toda su razón de ser y estaban a la deriva como delincuen­
cia común.

El gobierno mantuvo abierta la posibilidad para que los grupos gue­

rrilleros pudieran participar en la Asamblea Constituyente, si se desmo­
vilizaban. Se creyó que la incorporación del M-19 al sistema tenía cierto
poder de arrastre con respecto a las demás guerrillas. Se pensó, incluso,
que la firma de una nueva Constitución equivalía a un tratado de paz,
pero se pasaba por alto la complejidad del problema de la violencia arrai­
gado por tan largo tiempo.

Este falso presupuesto llevó a que los términos apresurados en que

se gestó, desarrolló y culminó la Constituyente en sólo un año, sumados
al escalamiento del enfrentamiento bélico, hicieran utópica cualquier
participación política de la Coordinadora Guerrillera en el rápido proce­
so de cambio. Claro está que las circunstancias especiales en que se de­
senvolvió la Constituyente aceleraron su proceso. Por ejemplo, es
conocida la amenaza regresiva que significaba una reunión ordinaria del
Congreso sin la definición de una nueva carta, sobre todo teniendo en
cuenta la composición atípica, por su alta representatividad, que tuvo la
Asamblea. Pero en contraposición a esta urgencia reformista, la nueva
Constitución no resolvía las expectativas a las guerrillas y postergaba,
más bien, la urgencia de diseñar un proyecto social, máxime cuando lo
hacía indispensable la rudeza del nuevo clima de apertura económica.

De esta manera, quedó desarmado políticamente el proceso de paz.

Comenzaron a operar dos lógicas distintas: la del gobierno y la de la
subversión. En efecto, era claro que la Constitución indicaba el camino
para demoler uno de los argumentos principales de la larga lucha gue­
rrillera: el monopolio bipartidista del régimen político heredado del sis­

26
 Balance económico-político

tema del Frente Nacional y las condiciones adversas para la participación

política de los grupos minoritarios. Además, la nueva carta contemplaba
la defensa de una vasta gama de derechos individuales para recomponer
la sociedad. En este contexto, dentro de la lógica del gobierno y una
amplia opinión pública, las guenillas quedaban con pocas razones polí­
ticas para obstaculizar las negociaciones. El ejecutivo se sentía liberado
de responsabilidades para hacer esfuerzos especiales en caso de cual­
quier problema en las conversaciones. Por su lado, la subversión, con una
lógica distinta y desarmada en lo político, no pudo precisar argumentos
alternativos para sostener las negociaciones. Se vio forzada entonces a
rescatar el sentido social que sirvió de base a sus reivindicaciones tradi­
cionales. Este contexto general, de orden político-ideológico, condicionó
de manera adversa el desarrollo del proceso de paz, contribuyendo a
darle fuerza a la tradicional confrontación militar.

Séptima tesis
La relegitimación del gobierno en el proceso de paz, la nueva política de
seguridad y la mala administración de la política de sometimiento a la justiría
sirvieron de estímulo para que el gobierno diera prioridad a los medios militares
sobre ¡os políticos en la búsqueda de solución a los conflictos armados.

A la desmovilización de la guerrilla del M-19 siguió la del Epl y otros

grupos menores. Pero esa secuencia se interrumpió por la renuencia de
las Farc y el Eln a aceptar la temprana invitación presidencial a integrarse
al "revolcón" e iniciar su integración pacífica a la sociedad. Esta renuen­
cia de la Coordinadora Guerrillera a incorporarse al proceso reformista
se complicó con la desafortunada decisión política de la operación militar
de Casa Verde. La escalada de sabotajes guerrilleros a la infraestructura
económica del país motivada por la ocupación militar de ese cuartel
general de las Farc, la respondió el gobierno con una abierta disposición
a iniciar de nuevo las negociaciones. El resultado fueron las conversacio­
nes adelantadas en Caracas, entrabadas por la arrogancia guerrillera, la
mutua desconfianza y, ante todo, la competencia armada entre militares
y guerrillas.

Entre tanto, el gobierno había adelantado una nueva política de se­

guridad. Asumió por vez primera en la historia nacional el diseño y el
manejo civil de la seguridad nacional, con la intención de acabar con la
larga ineficiencia militar operativa. Una consejería presidencial en ese
campo, un ministro civil en el ramo castrense, la asignación de funciones
a los organismos armados según el tipo de violencia, el aumento de sol­

27
Aguilar / Leal / Zuluaga

dados profesionales, el diseño de novedosas unidades armadas y la re­

definición de los gastos militares sirvieron de base para la nueva política.
Pero ésta también sé apoyó en la continuación del creciente presupuesto
militar y el establecimiento del llamado impuesto de guerra, con lo cual
se reafirmó la creencia gubernamental, alimentada por voces privadas
de la intransigencia, de que las reformas militares adelantadas son sufi­
cientes para sustituir el componente de negociación en el manejo de la
delincuencia con visos políticos, no sólo la de las guerrillas sino la del
narcotráfico.

El traslado, a comienzos de 1992, de la mesa de negociación de Ca­

racas a Tlaxcala y el nombramiento de un nuevo consejero de paz presa­
giaron el desempantanamiento del proceso de pacificación. Sin embargo,
pronto el humo de la pólvora de militares y guerrilla volvió a oscurecer
el ambiente de paz. La competencia de fuerza bruta acrecentada desde
el acontecimiento de Casa Verde enturbió el transcurso de la política. En
mayo se suspendieron los diálogos, con la promesa de reanudarlos en el
curso de un lapso que terminaba en octubre. Así las cosas, la negociación
seguía dependiendo de lo que ocurriera en los campos de batalla. Por eso
"la guerra" continuó a sus anchas después de mayo, colocando de ma­
nera paulatina a la política bajo su servicio.

La situación se complicó con la fuga de Pablo Escobar y sus lugarte­

nientes en el mes de julio. En lugar de reconocer la negociación implícita
que había tenido la necesaria política de sometimiento a la justicia, luego
de titubeos propios de una situación embarazosa, el gobierno negó cual­
quier negociación pasada y futura. Por el contrario, puso precio a las
cabezas de los fugitivos y exigió su entrega incondicional, arreciando los
operativos policiales y militares contra ellos. Ese entusiasmo represivo
se entremezcló con la "guerra" contra las guerrillas, atizada ya por la
dificultad de tomar medidas oficiales distintas a las militares. El endure­
cimiento gubernamental frustró el sometimiento a Escobar, alentó la con­
frontación y le proporcionó nuevos ingredientes al conflicto.
Confluyeron así, bajo el mismo tratamiento oficial, el narcotráfico del
llamado Cartel de Medellín y las guerrillas, principales enemigos del
gobierno.

Al aumento de sabotajes por parte de la Coordinadora Guerrillera,

el gobierno respondió con la declaratoria del estado de conmoción inte­
rior. Además, renovó la cúpula militar para dar nuevos alientos a la "gue­
rra" y presionó al congreso la aprobación de un proyecto radical de
reglamentación de esa figura constitucional. La declaratoria oficial de
"ofensiva permanente" y la calificación de bandoleros y facinerosos a los

28
 Balance económico-político

guerrilleros, ratificaron su tratamiento como delincuencia común al igual

que al narcotráfico por parte de las autoridades. Con ello, el gobierno no
sólo reconocía las tendencias de bandolerización de la subversión que
vienen de tiempo atrás, sino que las llevaba, tal vez precipitadamente, a
su limite. La justa indignación ciudadana por la práctica guerrillera del
secuestro y la inseguridad reinante, debilitaron la serenidad oficial que
aún quedaba. Las guerrillas fueron vistas entonces como meros trafican­
tes de los dineros obtenidos con esa práctica aberrante. Toda esta con­
ducta alborotada facilitó actos de sabotaje lindantes con el terrorismo,
ejecutados por quienes se les dificulta ver alternativas de acción política.
A partir de ahí se desencadenó la militarización de la política, rubricada
por el calificativo de "guerTa integral" dado oficialmente a la confronta­
ción con narcotráfico y guerrillas. Pero en el curso del primer semestre
de 1993 se pudo apreciar el empantanamiento de las acciones armadas y
la necesidad de recuperación de las medidas de carácter político.
 LA DESCENTRALIZACIÓN

Darío I. Restrepo1

Las tendencias posconstituyentes

en materia de descentralización

Los puntos desarrollados no son originariamente posconstituyentes.

Todos vienen de antes como lineéis de fuerza del proceso descentralista
o de otras políticas públicas que inciden sobre la espacializadón de las
estructuras estatales. Se recogen aquí como las tensiones más sobresa­
lientes del periodo posconstituyente.

La tecnocracia en contra de la democracia representativa

El desplazamiento de los partidos políticos, de las clases sodales y

de las ideologías por la racionalidad eficientista y a-política de los tecnó-
cratas es una tendenda mayor del proceso de reestructuración del estado
capitalista2. El proceso de descentralizadón redbe esta tendencia de dos
maneras contradictorias. La primera pretende usar la descentralización
para fines tecnocráticos y la segunda superpone la radonalidad tecno-
crática a las instancias descentTalistas, variándolas de sus fundones.

1 Profesor, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia.

2 Darlo I. Restrepo, "Neoliberalismo y reestructuración capitalista. Espacia lidad, des­

centralización, apertura". En Rompiendo la Corriente. Un debate al neoliberalismo. Centro
de Estudios e Investigaciones Sociales -C eis- Santafé de Bogotá, noviembre de 1992.
Darío I. Restrepo

De xina parte el fortalecimiento de la democracia representativa me­

diante la elección de los mandatarios locales se presenta para que éstos
sean buenos gerentes del desarrollo. Igualmente, la obligatoriedad de
planes de desarrollo con los recursos transferidos busca crear un proce­
dimiento que permita el control tecnocrático del manejo de los recursos.
Por último, la participación comunitaria se presenta como complemento
de control social a los controles tecnocráticos sobre los recursos, funcio­
narios y representantes políticos.

De otra parte, al aparataje de la descentralización se le quieren so­

breponer las instancias y decisiones tecnocráticas. Es así como la legiti­
midad de las gobernaciones y alcaldías ha sido reforzada durante todo
el proceso. Manejan más plata, tienen mayores funciones y pueden arti­
cular planes de desarrollos integrales, intersectoriales, concertados y par-
ticipativos en cada entidad territorial. Sin embargo, en cada una de las
propuestas de reglamentación de la Constitución de 1991 en materia de
descentralización, el gobierno está despojando a las entidades territoria­
les de la facultad de decisión política, de la autonomía que podría desa­
rrollarse a partir de ciertos principios constitucionales. A cambio, se
siguen construyendo unos complejos mecanismos de tutoría en donde
las entidades técnicas y políticas del orden central (Departamento Na­
cional de Planeación -D N P - y el Ministerio de Hacienda y Crédito Pú­
blico, principalmente), subordinan todo el proceso a sus decisiones.
Trazan las políticas, ejecutan parte de ellas, fijan y controlan los criterios
de gestión descentralizada y hasta pueden sancionar, retener recursos y
reapropiarse de lo que la Constitución otorgó a las entidades territoriales.
Las propuestas del gobierno están dándole una interpretación particular
a la Constitución en donde muchas veces violan y contradicen lo pactado
en la Asamblea Constituyente. En este modelo el gobierno decide y las
entidades territoriales ejecutan. Esto ya no es propiamente una propues­
ta de descentralización sino de delegación.

Por último, el protagonismo tecnocrático lleva al debilitamiento de los mi­

nisterios sectoriales a i su importancia política y capacidad de ejecutar programas
en favor de la concentración de estas funciones en entes técnicos (como la DNF^.

Lo sectorial y lo territorial

Si bien la Constitución establece la repartición de sumas considera­

bles para las entidades territoriales, todavía el presupuesto nacional se
realiza por la sumatoria de gastos e inversiones sectoriales. Además, toda
la administración pública está organizada sectorialmente y no por nive­

32
 La descentralización

les territoriales y subsisten celos y fortificaciones burocráticas muy fuer­

tes que se resisten a su articulación en cada nivel territorial. Esto es nor­
mal. Son d en años de centralismo sectorial y de apropiadón dientelista
de cada sector por una corriente política, por un cacique que se niega a
acomodarse en el nuevo escenario constitudonal. El pleno ejercicio de la
autonomía requiere necesariamente (mas no suficientemente), que en
cada departamento y munidpio se pueda elaborar un plan de desarrollo,
no como sumatoria de políticas sectoriales descentralizadas, sino todas
hiladas por propósitos estratégicos que le den integralidad al desarrollo:
pensar el par desarrollo y territorio*. El proceso de descentralización de
recursos y funciones no conlleva esta concepción del desarrollo. Permite
pensarla, ya que a nivel local se puede sencillamente reproducir lo que
se hace a nivel central: establecer el presupuesto por la sumatoria de
políticas sectoriales repartidas entre fracciones burocrático-partidistas.

Dictadura fiscal y monetaria v.s autonomía local

Bajo el gobierno de César Gaviria y con el auspido multipaitidista del

Banco de la República se viene desarrollando un paquete de medidas, que
buscan reducir la cantidad de dinero circulando en la economía con el fin,
esperan sus promotores, de reducir la infladón, aún cuando se comprometan
las tasas de crecimiento económico4. El control del défídt central es la segunda
variable macroeconómica que guía las prioridades dd gobierno.

La primada del manejo monetarista debe hacerle trampas a la des­

centralización. El gobierno se inventa triquiñuelas para transferir menos
recursos que aquellos establecidos por la Constitución, manipula las
cuentas nacionales cambiando la nominadón de ciertos impuestos, dis­
minuye el gasto social y retrasa compromisos financieros con los parti­
culares y las entidades sectoriales y territoriales. Buscando un efecto de
largo plazo, las propuestas de reglamentación de la constitución restrin­
gen las facultades dedsionales de las localidades en el gasto9.

3 Darío I. Restrepo, Transformaciones recientes en América Latina: la descentralización mito

y potencia. El caso colombiano. Darlo I. Reslrepo. Ceis, Op. út.

4 Daniel A. Libreros, Comentarios al Proyecto de Ley No. 93 “por el cual se dictan las normas
a las que debe sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus fundones, el gobierno
para señalar el régimen de cambio intem adonal, para la eipedidón de los estatutos del Banco
y para el e jerd d o de las fim don es de inspecdón, vigilanda y control del mismo (...). Mimeo,
Congreso de la República, Santafé de Bogotá, 6 de noviembre de 1992.

5 El veedor del tesoro público es quien con mayor fortaleza y claridad ha denunciado
estos hechos con abundante documentación.

33
Darío I. Restrepo

El control del déficit está en el centro mismo de las justificaciones del

proceso descentralista. Sin embargo, en el tránsito de su montaje se ge­
nera un mayor déficit. El gobierno pretende contrariar este fenómeno
garantizando el equilibrio central y desplazando los desequilibrios fis­
cales hacia los territorios.

Es tos desencuentros van generando una tensión entre el crecimiento

sistemático de transferencias de recursos a las localidades y la expectati­
va de su ejecución flexible y autónoma, con la dictadura monetaria y
fiscal que rige las decisiones del gobierno central y el sistema de tutoría
que coarta la autonomía territorial.

Fondos de inversión, consejerías

y desmantelamiento del Estado

La tercera prioridad del gobierno Gaviria es el proceso de privatiza­

ción que impulsa por diversas vías. Una de ellas es el fortalecimiento de
fondos de inversión existentes y la creación de otros nuevos6. Cinco ob­
jetivos estratégicos permiten atender el manejo de las políticas y recursos
públicos mediante los fondos.

Primero, permiten hacer política pública sin instituciones públicas,

es decir sin honrar grandes y permanentes plantas de personal, mante­
niendo una infraestructura logística y responsabilidades programáticas
permanentes en el territorio.

Segundo, posibilitan un manejo absolutamente flexible de los recur­

sos públicos. El gasto se determina por proyectos específicos sin ataduras
a programas e instituciones permanentes. De tal manera, los controles
de eficiencia y eficacia deben facilitarse, así como lograrse la plasticidad
del gasto público cuya asignación responda rápidamente al cambio de
prioridades políticas y del mercado, a las necesidades de orden público,
a la atención de poblaciones y territorios que sobrepasen situaciones de
deslegitimación, al "Estado bombero".

No hay responsabilidades del Estado, sino actos de generosidad por

emergencia o calamidad. No hay representantes del Estado puesto que
los fondos no generan burocracia, contratan todo el personal para cada

6 Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social -F IS -, resultado de la fusión del

Fondo nacional hospitalario y el Fondo del ministerio de educación Nacional, Fondo
de solidaridad y emergencia social -Fosen -, Fondo de cofinanciadón para inversiones
rurales. Fondo de inversiones para infraestructura vial y vivienda.

34
 La descentralización

programa y durante el lapso de su duración, que por principio es corta.

No hay responsabilidad empresarial del Estado ya que éste está siendo
rematado en subasta pública7e incluso la política social debe 6er asumida
crecientemente por particulares', su responsabilidad es la de ser promo­
tor. No hay materialidad estatal, los fondos son eso, cuentas bancarías
que se manejan por fiducia, o sea por el derecho privado, por fuera del
derecho administrativo de las empresas y entidades públicas9.

Tercero, facilitan la transferencia de recursos públicos al sector pri­

vado. Los fondos son una vía rápida de privatización de recursos.

Cuarto, fondos y consejerías presidenciales son las puntas de lanza

del debilitamiento de las capacidades políticas y de ejecutoría de políti­
cas por los ministerios sectoriales y las instituciones del Estado. Esto tiene
el doble impacto de debilitar el terreno de los acuerdos multipartidistas
que se expresan como repartición de ministerios y de diferentes instan­
cias de los aparatos del Estado y, de someter aun más la política pública
y el poder sobre los aparatos del Estado a la tecnocracia.

Quinto, a través de los fondos de inversión se someten las autorida­

des territoriales a los criterios tecnocrático-neoliberales, pues de la acep­
tación de las pautas y prioridades de los fondos dependen los acuerdos
de co-financiación10.

Los fondos se complementan con los programas de la Primera Dama

de la Nación que maneja a discreción partes crecientes de las políticas
sociales del Estado”. Ambos tienen sus antecedentes en las consejerías

7 Los activos fijos de las empresas del Estado que deben ser privatizadas posterior
expedición del decreto de modernización del Estado se calculan en $230 millones.
Además están las privatizaciones del sector financiero, energético, de telecomunica­
ciones, de los ferrocarriles nacionales) de los puertos y de las empresas a cargo del
Instituto de Fomento Industrial -IF I-.

8 Comen tirios al proyecto de ley No. 92 (...), Doris Ochoa, Darlo L Restrepo, Op. cit.

9 Lo que es una manera de desmontarlo por sustracción de materia.

10 Las diversas entidades territoriales compilen por el acceso a los fondos mediante la
presentación de proyectos de inversión específicos. Por esta vía se beneficia la lógica
eficientista que premia al que puede elaborar proyectos con respaldo financiero y capa­
cidades administrativas de ejecución. Los fondos son un instrumento de asignación de
recursos al más fuerte, al que se someta a la lógica empresarial y al circuito financiero.

11 El despacho de la Primera Dama de la Nación y de las primeras damas de los gober­

nadores y alcaldes están orientados a coordinar recursos y acciones del sector público
y privado en política sociaL La Primera Dama de la Nación ha otorgado especial
énfasis a los trabajos en beneficio de los niños, la juventud, la mujer y la tercera edad.

35
Darío I. Restrepo

presidenciales inauguradas bajo el gobierno del presidente Virgilio Barco

y de gran expansión bajo el gobierno de Cesar Gavina12.

Las consejerías han servido para trazar estrategias de reforma admi­

nistrativa por fuera del Congreso de la República13, coordinar las insti­
tuciones públicas por una vía paralela de agentes directos del Presidente
sin ninguna responsabilidad representativa14 y para impulsar directa­
mente políticas en el territorio burlando el control de los aparatos del
Estado por el dientelismo15. Los fondos son el nuevo episodio en el des-
mantelamiento de las instituciones del Estado que va a la par con la
personalización de la política pública, o sea, su dependencia del presi­
dente y sus allegados más cercanos16.

La descentralización autoritaria

Este rasgo es bien paradójico. El proceso de descentralización supo­

ne la transferencia de poder a las entidades territoriales. Sin embargo, el
gobierno no pacta ni con la Federación de Municipios, ni con los gober­
nadores el modelo de reglamentación constitucional de la descentraliza­
ción. Lo impone. Esto es facilitado por la debilidad de las formas
gremiales de municipios y departamentos que apenas empiezan, lenta y
tímidamente, a existir.

Para ello, trabaja en relación estrecha con el Instituto Colombiano de Bienestar Fami­
liar -IC B F - y con el Programa Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia.
Controla además la Fundación Colfuturo que sólo para el año de 1993, maneja alre­
dedor $10 mil millones, provenientes del sector público y privado para financiar pro­
gramas educativos especializados.

12 Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Consejería para Asuntos Internacio­

nales. Consejería para las Comunicaciones, Consejería Presidencial para la Reconci­
liación, Normalización y Rehabilitación, Consejería Presidencial para la Defensa y
Segundad Nacional, Consejería para la Modernización del Estado, Consejería Econó­
mica, Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, Consejería para la Política
Social, Consejerías para Barranca bermeja, Medellín y Urabá.

13 Por ejemplo la Consejería para la Modernización del Estado.

14 Por ejemplo la Consejería para la Paz.

15 Por lo general todas las consejerías reúnen estas tres características.

16 Esto conlleva a la reapropiación de las altas esferas del Estado, en cuanto al manejo
de recursos y decisiones de política, por la oligarquía y una corte de tecnócratas de
buena familia, despojados de controles políticos, institucionales y sindicales, lo cual
conforma una estructura de poder fecunda para la generalización de favoritismos y
los posteriores escándalos.

36
 La descentralización

Las negociaciones con el Congreso se dan el mínimo de las veces

sobre el contenido mismo de las leyes y las más de las veces se truecan
las adhesiones por prebendas. La postración de los órganos repre­
sentativos nacionales se traduce en resistir pasivamente a unas propues­
tas en donde no ven claro beneficio estratégico y a pujar por subir el
precio de su consentimiento a algunas iniciativas17.

Los nuevos actores apenas si saben que pueden llegar a tener la

fortaleza para devenir mayores y como cualquier bebé se limitan a las
pataletas1*. Los viejos actores están postrados pero, como los viejos zorros
llenos de mañas, se las arreglan todavía para sacar partido de las situa­
ciones. En este escenario, el ejecutivo va imponiendo su modelo neolibe­
ral de estructuración del poder. Se complace en esta situación de vacío
de contrincantes e interlocutores a tal punto que sus propuestas no arti­
culan ni fortalecen actores en el proceso19. Por el contrario, carecen de
escenarios de negociación y sistemáticamente reemplazan el fortaleci­
miento institucional de las entidades territoriales por el diseño de meca­
nismos de sometimiento a las directrices centrales.

Tal modelo de descentralización para mantenerse y funcionar nece­

sita el diseño e implementadón sistemática de mecanismos de coerción. La
deseentralizaaón autoritaria al no condtar libres adhesiones se convertirá en
un alidente a la invendón de resistendas a las lógicas impuestas y al des­
pliegue de rutinas, reglas y mecanismos paralelos. Estos a su vez demandan
una respuesta paralela de la estructura central que birle las instandas for­
males a fin de tener efectos directos y unívocos sobre los territorios.

El rasgo autoritario de la deseentralizadón está en el proceso como en

la estructura misma que se crea. No proviene dicha característica de la sola
descentralizadón. Pero en ella se expresa, se desarrolla y se recrea. Es así
como en las propuestas del ejecutivo, las fundones de formuladón de polí­
ticas administrativas y de superintendencia se están fusionando en entes

17 Particularmente alarmante es comprobar que después de dos aflos de promulgada la

Constitución, el Congreso no ha aprobado ninguna de las leyes reglamentarías prin­
cipales.

18 Rutinariamente en cada reunión anual de la Federación Colombiana de Municipios

-FCM~, se oye el clamor de autonomía y los lamentos, que no las amenazas, en contra
de los zarpazos a la autonomía administrativa y fiscal y en contra del no protagonismo
local en asuntos de orden público.

19 Notoria excepción debiera ser el Plan de Desarrollo Institucional -P D I-, pero en su

implementadón se ha reducido a la canalización de recursos públicos para el mercado
de oferentes en pequeñas asesorías específicas a pequeños municipios del país.

37
Darío I. Restrepo

técnicos. Es la concentración de las fundones autonomizadas del estado

liberal por uno de sus aparatos, la tecnocrada al servido del ejecutivo20.

Orden público y descentralización

Desde un comienzo del proceso descentralista y sin resquicio de

ambigüedad, los requerimientos del manejo del orden público y los estados
de excepdón y ahora de conmodón interior, han pasado por encima del
proceso de deseentralizadón. La guerra contra la subversión, el narcotráfico
y circularmente el tratamiento de los conflictos sodales como asuntos de
policía o de guerra contra el terrorismo, han sido manejados con una lógica
estatal central21. No se descentraliza sobre las autoridades locales la inida-
tiva de proteger al Estado de sus contrincantes, por el contrario, se trata de
cohesionar el conjunto de los aparatos del Estado y prioritariamente los de
seguridad y control a una sola estrategia de defensa22.

Orden público y descentralización no han podido ser construidos

como procesos reglamentarios paralelos, con espados propios. Su en­
cuentro es generalmente conflictivo a tal punto que es recurrente la exi­
gencia de las autoridades representativas, políticas y sodales de un
mayor protagonismo local en asuntos de orden público23. El esquema
central de defensa del Estado ha llevado a contrariar frontalmente el

20 Tal es el caso en las propuestas reglamentarías del Fondo y la Comisión Nacional de

Regalías y la Ley de Transferencias y Competencias. Claro que tales propuestas auto­
ritarias son recurrentes en la búsqueda de la gobemabilidad por parte del ejecutivo
desde años atrás. Igualmente recurrente es su sabotaje legislativo y político posterior.

21 Los alcaldes y gobernadores son elegidos popularmente mediante un programa-manda­

to de gobierno susceptible de control popular y además, tienen funciones de policía. Sin
embargo, no dejan de ser agentes del Presidente de la República en materia de orden
público debiendo acatar sus directrices que prevalecen sobre las iniciativas locales.

22 Edgar Novoa, Pedro Medellln y Darío I. Restrepo, Del Frente Nacional al Constituyente
Primario, Historias de culpas, fetiches y exorcismos. Mimeo, Universidad Nacional de
Colombia, Santafé de Bogotá, 1990.

23 Los diálogos regionales manifiestan esta demanda, contrariada por el gobierno a nom­
bre de la unidad de mando en la defensa del Estado, prefiriendo el orden público sobre
la paz cuando dice: "grupos guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos
funcionarios de entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos
directos o entendimiento con e llo s'. Comenta el magistrado Alejandro Martínez Ca­
ballero: “Este considerando no es otra cosa que los denominados 'diálogos regiona­
les'". Aclaración de voto. A propósito de la revisión de constituáonalidad del Decreto
legislativo 1811 del 9 de noviembre de 1992, “por el cual se dictan normas para hacer efectivas
las órdenes que en materia de orden público imparta el Presidente de la República". Corte
Constitucional, Sala Plena, 8 de febrero de 1993.

38
proceso de descentralización. El presidente Virgilio Barco propuso atri­
buirse la potestad de reemplazar los alcaldes elegidos popularmente, por
militares a su cargo en las poblaciones en donde el orden público fuera
perturbado. Esta propuesta no procedió porque con el mismo argumento
se podía justificar un golpe de estado al declararse perturbado el orden
público en todo el territorio nacional. Lo que si se dio fue la revocatoria
de alcaldes por gobernadores con apoyo del ministro de gobierno, Fer­
nando Cepeda. Así mismo, territorios específicos han sido declarados en
situaciones especiales: Urabá, Caquetá, comunas de Medellín, etc. Du­
rante ese lapso, en ellos no rigió la ley ordinaria, ni el esquema de auto­
nomías sectoriales de los aparatos del Estado, ni las competencias
territoriales atribuidas por el proceso de descentralización.

En el gobierno Gaviria esta tensión ha continuado, acrecentada,

puesto que a nombre del orden público se intentan recuperar faculta­
des y recursos que la Constitución otorgó a las entidades territoriales.
Considerando que no se define bien lo que se entiende por perturba­
ción del orden público y actos de terrorismo, y que los periodos de
excepción son prolongables, entonces la reapropiación de facultades
y recursos descentralizados y el sometimiento de todos los aparatos
de Estado a la lógica de seguridad está garantizada a la libre discreción
del ejecutivo central24.

La segunda tendencia que viene de atrás es la de las brigadas móviles

que de facto son un mecanismo extraterritorial. Es decir, no tienen asig­
nada una jurisdicción específica, no le rinden cuentas a ninguna autori­
dad local, ni obedecen órdenes de jerarquías institucionales regulares.
Son las autoridades centrales del gobierno que responden directamente
por su mando.

La tensión entre descentralización y orden público se origina enton­

ces, en las necesidades de gobemabilidad. La gobemabilidad se constru­
ye entre la búsqueda del consentimiento legítimo y la necesidad de
preservar, aun por la imposición, el orden legal. Las instituciones encar­
gadas de la preservación de la Constitución y la legalidad han tenido un

24 'P o r tanto, no es infundado afirmar que con visiones de esta naturaleza se comienza
a cavar la tumba del proceso de descentralización y autonomía que el Constituyente
de 1991 quiso estimular respondiendo a las expectativas de la sociedad civil. En efecto,
basta tan sólo que el ejecutivo considere que una materia es de orden público -cual­
quiera que ello signifique- para que respecto de ella la vigencia de la descentralización
y la autonomía se reduzca a una mínima expresión". Orden público, descentralización y
autonomía: reviven ¡os “Xlkases". Salvamento de Voto, magistrado de la Corte Constitu­
cional, Ciro Angarita. Decreto ya citado.

39
Darío I. Resírepo

comportamiento oscilante entre los dos polos de la gobemabilidad a

propósito de materias que conciernen las competencias descentralizadas
a los territorios. Unas veces avalan la defensa del consentimiento a nom­
bre del espíritu de la Constitución, la defensa de la descentralización, la
participación comunitaria y los derechos humanos y fundamentales.
Otras veces defienden la necesidad de la imposición a nombre de la
primacía del orden público como principio del Estado, el presidencialis­
mo, la legalidad y las instituciones. En este ir y venir, se crea una plura­
lidad jurídica que va segmentando la normatividad para casos
asimilables a disputas dentro del orden consentido y a comportamientos
excluidos de todo derecho, otro que el de la guerra y la imposición. Lo
impuesto se presenta a sí mismo como superposición excepcional sobre
lo consentido y para la defensa de sus márgenes y beneficiarios. Lo ex­
cepcional tiene dos maneras de volverse operativo. La primera, como
medida puntual con gran libertad para declarar su pertinencia y con
incipientes controles. La segunda, como rutinización y normalización de
las medidas excepcionales, volviendo permanente la intervención san-
cionatoria, la persuasión represiva. Es así como a la descentralización se
le superpone una excepcionalidad circunstancial y otra permanente.

La operatividad simbólica de la participación

Una particularidad de la situación es no tener los cimientos, pilares

y principales peldaños de un modelo de descentralización sobre el cual
se erijan los pisos, se asignen las funciones de los cuartos y se decore la
estructura. La crisis se caracteriza por la indefinición. Cada aspecto con­
vergente en la descentralización aspira a fundarla y someter el conjunto
de sus propósitos a la fuerza de su cimiento.

La participación ciudadana y comunitaria o la democracia participa-

tiva es una de esas claves multifuncionales25. Transformará la democracia
representativa y más allá el concepto y la práctica de la política superan­
do las intermediaciones gremiales, partidistas y burocráticas entre el Es­
tado y la sociedad. Es un mecanismo para la racionalización del gasto
público; es estratégica en la privatización de las funciones públicas; y en el
descreme de los aparatos estatales. Es eje en la transformación de los flujos
de los recursos y programas para pobres, del subsidio a la? instituciones

25 Para una revisión de las misiones de la democracia participativa y un balance a 1989,

véase, Darlo I. Restrcpo, La participación comunitaria en el proceso de descentralización. Op.
dt.

40
 La descentralización

públicas para que atiendan a los pobres, al subsidio a la demanda directa

de los pobres, al usuario directo organizado empresarialmente26.

Cuando algo no sirve para una cosa sino para todo, su fuerza no pro­
viene de su operatividad sino de su interiorización como símbolo. La par­
ticipación está en todas partes y claro no funciona en ninguna. Es el terreno
más difuso, más disputado y solicitado del proceso. Todas las estrategias y
las fuerzas políticas, sociales, burocráticas, territoriales y étnicas se disputan
la operatividad y definición de sus fines. Desde el Banco Mundial, los pri-
vatizadores neoliberales a ultranza, los defensores del Estado de derecho,
los ex-izquierdistas reconvertidos a la democracia (no la vieja, sino la nueva,
la participativa), y los libertarios de izquierda y derecha.

La inoperancia de la participación tiene su historia. En 1986 el énfasis

estuvo en la participación social en la administración de sub-territorios
locales y la administración de empresas de servicios descentralizados.
Paralelamente los programas nacionales contrainsurgentes y para po­
bres: Plan Nacional de Rehabilitación -PN R -, Desarrollo Rural Integrado
-D RI-, y después todas las políticas sociales: campaña contra la pobreza
absoluta y la generación de empleo, Plan de Ajuste del Sector de Agua
Potable y Saneamiento Básico -PAS-, madres comunitarias, comités de
participación en salud, etc., han ido utilizando el componente participa-
tivo en el levantamiento de la información diagnóstica sobre sus usuarios
y, de maneras diferentes, en la ejecución de los programas. La Constitu­
ción de 1991 erigió la participación como principio del Estado de dere­
cho, la consagró como definitoria de la soberanía popular, indicó sendos
mecanismos para la participación en asuntos ciudadanos, comunitarios,
políticos y sociales.

En el periodo posconstituyente la participación se debate entre

tendencias paralelas, convergentes y contradictorias. Como un subs­
tituto a la democracia representativa y corporativa, a los gremios y los
partidos en las decisiones públicas. Es decir, el camino más directo de
condicionar las decisiones públicas al mercado (propuesta de los or­
ganismos técnicos internacionales y del gobierno). Como instrumento
de la clase política para recrear clientelas para-públicas (O.N.G.S, empresas
solidarias), compitiendo por los contratos de privatización de servicios pú­
blicos (propuesta de la clase política tradicional). Como relación directa
entre el pueblo y el Estado para las decisiones políticas (propuesta abande­

26 Las Empresas Solidarías en Salud -E S S - son la punta de lanza experimental de esta

nueva modalidad de política social con un presupuesto inicial de $20 mil millones
para el aflo 1993.

41
Darío I. Restrepo

rada por la nueva generación política). Como co-administración de em­

presas y territorios entre los aparatos públicos y grupos de ciudadanos
(propuesta de los reformadores de izquierda)27. En la práctica las propues­
tas y los actores se entremezclan estableciendo múltiples combinaciones.

Es perceptible que todas estas conotaciones pueden encontrarse en un

lugar común. El del fin del monopolio estatal en la prestación de servicios
públicos compartido con los particulares y en la privatización de las empre­
sas estatales. Aún cuando todavía suene chocante a muchos, el conjunto de
las disputas por el sentido de la participación se inscriben y aceptan estas
premisas antiestatistas, no desde una alternativa socialista sino neoliberal.
Más precisamente, la disputa sobre la operatividad de la participación ex­
presa la redefinición de las estrategias políticas en un terreno neoliberal

Entre tanto, las maneras más usuales de participación ciudadana y

comunitaria en política siguen siendo: el clientelismo, la abstención elec­
toral, la revuelta, la protesta directa y la subversión. La población no está
preparada-forjada-adiestrada para invadir todos los espacios que nomi­
nalmente se le ofrecen. En ese sentido existe más oferta de participación
en la constitucional y desde los agentes reformadores del Estado, que
demanda, capacidades y claridad organizativa y cultural de la población
para asumirlas.

Cartografía de la descentralización

Lo que se diga de la emergencia, las causas gestoras, los propósitos

encontrados y cambiantes en el proceso de descentralización es una cues­
tión de cartografía, o sea de escala, simbología y proyección2'.

La escala determina la distancia desde la que se observa. La proximidad

o lejanía de los fenómenos permiten ver cosas diferentes, relaciones especí­
ficas. Quién mucho se aproxima no alcanza a describir tendencias sino a
relatar los caminos tortuosos, caóticos y caprichosos del acontecer. La sim­
bología, en nuestro caso, hace referencia a las perspectivas asumidas; la

27 Una sustentación de la democracia participaliva por uno de los principales teóricos

liberales de esta mitad de siglo se encuentra en Robert A. Dahl, La democracia y sus
críticos, Hacia una tercera transformación, Editorial Paidós, Barcelona, Buenos Aires,
México, 1991. Titulo original; Democracy and Its Critics, New Haven y Londres, 1989.

28 Estos conceptos son prestados de Boaventura De Sousa Santos. Estado, derecho y luchas
sociales. Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -IL S A -, Santafé
de Bogotá, mayo de 1991. Aquí también es necesario admitir que el préstamo invoca
imágenes, mas no es una copia fieL

42
 La descentralización

tecnocràtica, la politica, la económica, la orgànica, la sistèmica, etc. Por

lo demás, define la manera como se aborda la observación, en este caso
desde la descripción de los momentos estelares. La proyección sitúa desde
algún lado la mirada. Se parece a la perspectiva, sólo que se aplica sobre ella,
por ejemplo desde la izquierda o la derecha, desde los países del Sur o del
Centro, desde la voluntad de subvertir o conservar el orden19. La proyección
implica un propósito político deliberado. Generalmente toda construcción
analítica combina las tres aproximaciones, ejerce una cartografía.

Desde otro distandamiento, sin la proximidad que permite relatar el

acontecer, se pueden observar los cauces del proceso de deseentralizarión.

En efecto, los diferentes momentos de la descentralización con sus

prindpales propósitos y tensiones, no se dan en el vacío caprichoso de
la plena y perpetua autodeterminadón. La descentralización, obsesiva y
recurrentemente, se crea como estrategia en donde confluyen tres cauces
de procedenda diferente: la radonalización del gasto público, la reforma
administrativa del Estado y la redefinición de las estructuras de media­
ción con la sodedad. Las transformaciones en las tres dimensiones rede-
finen las formas de organización y representadón de intereses sociales
en las políticas y aparatos públicos.

En cuanto a la racionalización del gasto público, la descentTalizadón se

discute como estrategia para la efidencia y eficacia del gasto público. Esta
se asoda con los siguientes propósitos: la reducción de las presiones
sobre el presupuesto central; el aumento de los recaudos impositivos
locales; el sometimiento de las dedsiones de inversión a la lógica de
costo-beneficio de las empresas privadas; la privatizadón de empresas y
funciones públicas; y la socialización de los costos financieros de las
políticas de interés común, principalmente.

En cuanto a la reforma administrativa del Estado, muchos analistas la

ven como adecuación institudonal a propósitos económicos y políticos,
es decir, no se le reconoce una fuerza propia a esta dimensión del proceso.
Pueden rescatarse propósitos de rapidez y precisión en la información,
pactos y ejecución de políticas públicas; el diseño de estructuras menos
engorrosas, flexibles y ágiles; la búsqueda de los mejores ámbitos terri­
toriales para la articuladón de políticas; la facilitación de sistemas de

29 Un reíalo desde esta perspectiva realizado en el inicio del segundo momento de la

descentralización se encuentra en Darlo I. Restrepo, La reforma política del Estado. La
descentralización: ¿una salida institudonal a la Crisis?, Material de apoyo curricular,
Univeisidad Nacional de Colombia, 1986.

43
Darío I. Restrepo

control y de revisión de políticas en donde un error en la estructura

central no tiene por qué expandirse sobre toda la estructura sino limitar
su efecto a la función y escala descentralizada; la permeabilidad a las
señales de los agentes del mercado, etc.

En cuanto a las estructuras de mediación entre el Estado y la sociedad, la

descentralización facilita el debilitamiento de los poderes sindicales y
burocráticos enquistados alrededor de los aparatos centrales y, propulsa
y abre espacios a nuevos actores sociales de base territorial articulados
por servicios e intereses culturales. Mediante este cambio de actores y
escenarios se redefinen estrategias de dominación y emancipación. De
las primeras participan proyectos de des-ideologización de la política en
beneficio de su tecnificación, hacerla vina cuestión funcionalista de buena
o mala gestión; también la fragmentación y dislocación de las resistencias
populares creando instancias estatales igualmente descentralizadas y au-
tonomizadas, cuando no difusas, es decir, en donde lo público ya no es
lo estatal sino también lo privado. Contrariamente, las nuevas mediacio­
nes también se pretenden como mecanismos para facilitar el control po­
pular del poder público; recuperarle al Estado espacios de autonomía y
autoregulación; y recrear la unidad de lo social desde una apropiación
territorial de la democracia. Las estructuras descentralizadas del Estado
sirven como gancho para pactar acuerdos de paz e intentar cooptar de­
mandas, organizaciones y líderes populares a las rutinas legales; conco-
mitantemente se acomoda a las estrategias contrainsurgentes y guerreras
por la vía de la focalizadón de las políticas públicas. Todos los aparatos
y políticas públicas centradas como una lanza sobre la población insur­
gente. Las nuevas mediadones se debaten entre la sodalizadón del Es­
tado y la estatización de la sodedad.

Se requiere distandarse un poco para liberarse del acontecer caótico

y caprichoso y apreciar los cauces en donde se dan las pujas de los acon­
tecimientos. Una distancia mayor, o sea, otra escala, otra simbología y
otra proyección deben adoptarse para envolver el conjunto de los cauces
del proceso descentralista bajo la mirada del ajuste neoliberal, como rei­
teradamente hemos hecho. Calificar la descentralizadón de estrategia
neoliberal no quiere decir que no se utilice para otras estrategias y menos
que la descentralizadón y el neoliberalismo estén ausentes de contradic­
ciones e indefinidones.
P o l ít ic a E c o n ó m ic a
y A pertura
 LA POLÍTICA COMERCIAL

Ricardo Bonilla González1

El propósito de este seminario es el de realizar una evaluación sobre

la marcha del modelo de desarrollo en que se ha comprometido el go­
bierno. Conocido como la intemacionalización de la economía colombia­
na, el modelo no corresponde a una expectativa coyuntural sino a "una
perspectiva de largo plazo"2 que debe trascender los estrechos límites de
un periodo presidencial para convertirse en guía de los próximos gobier­
nos; igualmente es fruto de la herencia recibida y el grado de desarrollo
alcanzado en el país. El tema de la política del sector externo es estratégico
en el modelo y será abordado respondiendo cuatro preguntas: a) ¿Qué se
propuso el gobierno?, b) ¿qué situación encontró? c) ¿qué resultados ha
obtenido?; y d) ¿cómo se responderá a los escenarios futuros?

¿Qué se propuso el gobierno?

Tanto en el Plan de Desarrollo, como en los textos del paquete de

decretos dirigidos a la modernización y apertura de la economía, el go­
bierno es claro en señalar la existencia de dos propósitos de largo plazo:
U intemacionalización y la modernización de la economía colombiana.

1 Profesor asociado, Universidad Nacional de Colombia.

2 Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación; "La Revolución

Pacifica: Modernización y Apertura de la Economía'. DNP, Impreandes S. A., VoL I,
P- 23.
Ricardo Bonilla González

La apertura económica es una de las estrategias dirigida a ampliar el

grado de inserción con las corrientes del comercio internacional y la crea­
ción de condiciones de competitividad externa para los productos nacio­
nales. En busca de ese objetivo, se pretende expandir las exportaciones
y liberar las importaciones hasta adecuarlas a las condiciones de compe­
tencia que rijan en el mercado internacional.

A primera vista la meta gubernamental es ambiciosa, pues se trata

de producir el gran "revolcón" institucional que permita superar las tra­
bas que ha tenido el país y colocarlo en la senda del progreso. Examinada
con detenimiento la meta no es tan ambiciosa y adolece de la presenta­
ción de un proyecto estratégico de largo plazo, ello se origina en el juego
de las palabras con que se ha venido presentando. Al parecer se asimila
intemacionalización de la economía con apertura y se le agrega la con­
fusión sobre los alcances de esta última pues hay varios tipos de apertura,
la de importaciones y la de exportaciones, también se abren los países
con productos primarios o con manufacturados y los resultados espera-
bles no son los mismos. Qué entender por intemacionalización de la
economía y con qué criterios enfrentar la apertura parece ser la clave en
la discusión de los propósitos gubernamentales.

El concepto de intemacionalización de la economía

Entendemos por intemacionalización de la economía la capacidad

de inserción estable y permanente de un país en el concierto de las na­
ciones y el comercio internacional. La inserción estable se consigue cuan­
do un país ofrece una canasta de bienes diversificada e inmersa en
criterios claros de competitividad que le permitan posicionarse exitosamen­
te en los mercados de destino. Gajo tales condiciones el país garantiza una
inserción permanente. En cambio si el país ofrece una canasta de bienes
"banales", compuesta de productos básicos y de manufacturados de escaso
valor agregado o de poco ingenio, corre el riesgo de no estar bien preparado
para las oscilaciones en los precios internacionales o frente a las coyunturas
proteccionistas y de cierre de mercados en los países de destino. En tales
condiciones lo único estable es la espera de las "bonanzas".

La inserción estable es resultado de la diversificación de la oferta

exportadora y ésta se divorcia cada vez más de las ventajas comparativas
naturales. Los cambios estructurales en el comercio mundial arrojan co­
mo resultado nuevas condiciones para el proceso de intemacionaliza­
ción: ya no es suficiente poseer recursos abundantes sino que hay que
transformarlos, incorporarles mayor valor agregado y llevarlos hasta el

48
 La política comercial

umbral de las nuevas tecnologías. El comercio de productos básicos sigue

descendiendo relativamente mientras aumenta el de manufacturados de
mayor contenido tecnológico, así en tanto se cierran las puertas de los
primeros se abren las de los segundos y aquellos países que han triunfado
en el proceso de inserción lo han hecho en estos últimos bajo condiciones
de utilización de economías de escala, rendimientos crecientes y compe­
tencia imperfecta.

El reconocimiento de estas circunstancias es lo que ha dado lugar a

las llamadas nuevas teorías del comercio internacional3. La economía no
se mueve bajo la idea de los rendimientos constantes y la competencia
perfecta ni a nivel interno ni en el comercio internacional. La aceptación
de tal realidad ha permitido construir otros elementos teóricos, en parti­
cular, la incorporación de la existencia de economías de escala, rendi­
mientos crecientes, diferenciación de productos y competencia
imperfecta a nivel internacional originados por las firmas internaciona­
lizadas que realizan el comercio. La evidencia muestra a los países exi­
tosos comerciando con productos dinámicos producidos por firmas con
fuertes conexiones internacionales, mientras los países menos exitosos
comercian productos en regresión. Hablar de intemacionalización es,
entonces, hablar de este tipo de realidades, de los escenarios en que se
piensa insertar al país y de ello poco o nada ha hablado el gobierno.

Criterios para entender la apertura exportadora

Desde un comienzo se señaló a la "apertura" como la estrategia prin­

cipal para la intemacionalización de la economía y se puede observar
que el énfasis se colocó en el manejo de las importaciones y no en el
proceso de promover las exportaciones. Todo indica que la percepción
de apertura es la de poner a competir la producción nacional con la
extema, primero gradualmente y luego en tratamiento de choque con la
idea de que así se le abre campo a las exportaciones y se garantiza su
diversificación. En realidad la expectativa se centró en aumentar las ex­
portaciones mineras resultado de inversiones pasadas y esperar que se
consolidaran las menores de todo origen a partir de un manejo cambiario
favorable iniciado en 1985. El diagnóstico evidencia la preocupación del
continuado cierre estructural colombiano sustentado en el mayor grado

Véase Paul Krugman, "La nueva teoría del comercio internacional y los países menos
desarrollados", en. Trimestre Económico No. 217 de 1988. Igualmente la compilación
hecha por el mismo autor para el Fondo de Cultura Económica Una política comercial
estratégica para la nvw a economía internacional FCE, México, 1991.
Ricardo Bonilla González

de apertura exportadora en los años veinte, alrededor del 25% del PIB y
en café.

Esta interpretación muestra la creencia de que la apertura implica,

casi automáticamente, un florecimiento de las exportaciones sin reflexio­
nar sobre la calidad de las mismas. Entre los países más abiertos del
mundo, aquellos que exportan más del 40% del PIB, hay dos tendencias
de especialización: por un lado los vendedores de productos primarios
poco diversificados, por lo general petróleo, y en el otro extremo los que
han construido una gama diversificada de productos manufacturados.
Ambos son tan abiertos al mundo como se percibe por su tasa exporta­
dora, pero los resultados de largo plazo son divergentes: los primeros
dependen de los precios internacionales del producto base y no han con­
solidado lina estructura industrial diversificada, mientras los segundos
están mejor preparados para superar la caída de precio de algún produc­
to, adolecen menos de la enfermedad holandesa y han construido una
estructura industrial de mayor diversificación y sectores estratégicos di­
rigidos al mercado externo.

Las debilidades de los primeros, así como del conjunto de países

menos abiertos y con especializaciones clásicas en productos primarios,
se explican por las fuertes mutaciones introducidas en las condiciones
del comercio en las dos últimas décadas. En primer lugar, la aparición y
fortalecimiento de nuevos sectores de la producción; en segundo lugar,
la consolidación de sectores productivos que responden a los incentivos
de producir bienes no homogéneos, con diferencias de calidad y diseño,
y destinados a niveles de ingresos superiores; y en tercer lugar, la pro­
ducción de bienes que responden a normas de segmentación internacio­
nal de los procesos productivos y al comercio intrarama.

El Cuadro No. 1 muestra la participación de los once más grandes

grupos de productos, así como el conjunto de la industria electromecá­
nica que incluye las del automóvil y la electrónica. A partir de esta infor­
mación se deducen cuales son las ramas dinámicas del comercio
mundial, igual que aquellas en retroceso. Los países en desarrollo basan
su especialización en los grupos de tendencia al crecimiento estable o a
la baja y corresponden al 35% del comercio mundial. Por contraste, los
países desarrollados y los nuevos países industrializados comercian más
en los grupos con tendencia al alza que corresponden al 40 % del comercio
mundial. Aquellos grupos no incluidos son de relativa menor importan­
cia en el mundo pero también son, prioritariamente, controlados desde
los países desarrollados. Tan solo los textiles y, en mayor medida, las

50
 La política comercial

Cuadro No. 1
COM ERCIO DE GRANDES GRUPOS DE PRODUCTOS 1987
(Miles de m illones de dólares y %)

Producto Valor Participación Tendencia

Alimentos 250.8 10.1 Estable
Materias primas 89.8 3.6 Baja moderada
Minerales y metales 833 3.3 Baja moderada
Combustibles 283.2 11.4 Baja pronunciada
Hierro, acero 82.4 3.3 Baja moderada
Químicos 232.6 9.3 Alza moderada
Textiles 803 3.2 Alza moderada
Maquinaria específica 210.6 8.5 Alza moderada
Confección 81.9 3.3 Alza pronunciada
Automóvil 253.8 10.2 Alza pronunciada
Electrónica 215.9 8.7 Alza pronunciada
Total 1865.0 75.0
Electromecánicos 978.3 393 Alza pronunciada

Fuente: GATT, El Comercio Internacional, 1987-1988.

confecciones brindan alguna esperanza en el corto plazo, pero muy com­

petida y bajo el liderazgo de países como Italia y Alemania.

L a aparición d e nuevos sectores

Los tres sectores de mayor expansión en las dos últimas décadas

corresponden a la confección, el automóvil y la electrónica.

Este último corresponde a lo que autores como Christopher Free­

man4 y Carlota Pérez5 han llamado "el nuevo paradigma técnico-econó­
mico" asimilable a la tercera revolución industrial, por su capacidad de
trastornar y producir grandes cambios sobre el conjunto de los sectores

4 Christopher Freeman el. al., Unemployment and Tedtniail Innovations: A Study o f Long
Wares and Economic Development, Londres, Frances Pinter, 1982.

5 Carlota Pérez, "Microelectronics, Long Waves and World Structural Change: New
Perspectives for Developing Countries", en World Development, Vol. 13, No. 3,1985.

51
Ricardo Bonilla González

de la producción y los hábitos de vida. Es el sector de mayor crecimiento

durante la década de los años ochentas, superior al 10% anual, y marca
la mayor diferencia entre los procesos asiático y latinoamericano.

Buena parte del éxito exportador de los cuatro dragones asiáticos,

Corea, Taiwan, Hong Kong y Singapur, se encuentra en la canasta de
bienes que lograron construir como oferta exportable. Con una política
industrial fuertemente dirigida desde el Estado y con la mira puesta en
la asimilación de tecnologías de punta, estos países lograron pasar de
exportar bienes "banales" de bajo contenido tecnológico y mano de obra
barata, a competir en un mercado de bienes de alto contenido tecnológico
y mano de obra más calificada. Para los cuatro países las exportaciones
electrónicas superan el 15% de sus ventas, y 30% en el caso de Singapur.

En la electrónica, más que en la automovilística, es donde se marca

la diferencia en la producción de bienes de alto contenido tecnológico
con mano de obra calificada. Mientras la industria del automóvil es al­
tamente intensiva en capital, a pesar de la flexibilización de las unidades
productivas, la electrónica lo es en mano de obra. A su vez, este sector es
muy diverso y destinado a diferentes usos lo que ha permitido ampliar
las especializadones, así el Japón es altamente competitivo en bienes
"gran público" con tecnología estándar, donde también participan los
dragones asiáticos, mientras que los Estados Unidos de América son
líderes en el mercado de tecnología de punta: la militar, la médica, la de
telecomunicaciones y la informática básica. El acceso de los nuevos paí­
ses industrializados ha sido posible en las actividades intensivas en ma­
no de obra más calificada que en el resto de países en desarrollo, pero
más barata que en los desarrollados.

Los bienes diferenciados en calidad y diseño

Tanto la industria del automóvil como la de confecciones se han

desarrollado a partir de criterios de diferencia. Ambos mercados se ca­
racterizan por producir bienes no homogéneos y dirigidos a distintos
niveles de poder de compra. En este sentido hay automóviles "altos de
gama" y "bajos de gama", así como confecdón de "alta costura" y la
"ropa de combate". Los distintos países y empresas que allí compiten se
han posidonado en algunas franjas de mercado precisas, a pesar de que
se podría decir que la producción de automóviles es propicia para quie­
nes dominan la tecnología, mientras que la confección sólo requiere ma­
no de obra barata y poco calificada por lo que se presume como ventaja
comparativa para países de bajos ingresos.

52
 La política comercial

Fajnzylber llamó la atención sobre ese error al mostrar la vitalidad

de la industria italiana, con costos de mano de obra europeos superiores
al sureste asiático. Decía él, "Italia ofrece una experiencia peculiar de
reestructuración productiva, ya que se aparta del patrón determinante
-que se sustenta en los ejes electrónico y químico- impuesto por los
E.E.U.U., Japón y Alemania Federal. Aparte de registrar avances signifi­
cativos en estas áreas intensivas en contenido tecnológico, Italia logra
mantener su inserción internacional mediante la elevación de los niveles
de excelencia en sectores que, desde el punto de vista tanto del "sentido
común" como del académico -coincidencia poco frecuente- aparecían
condenados a la condición de "perdedores" a causa de la creciente com­
petí tividad de los nuevos países industrializados asiáticos: "textil, ves­
tuario y calzado"6.

La segmentación internacional y el comercio intra-rama

El aspecto final a considerar es el cambio paulatino del comercio

interrama, propio de la especialización clásica, hacia el intra-rama, en el
que ya incursionan los nuevos países industrializados. Este comercio se
origina en: i) la segmentación internacional de los procesos productivos,
ii) la especialización por producto, iii)las diferencias de calidad, y iv) los
diferentes niveles de poder de compra.

El primer aspecto es resultado de la creciente intemacionalización

de las economías desarrolladas, que se expresa en los procesos de deslo­
calización, subcontratación y el comercio de bienes semielaborados, que
se han extendido por todo el mundo, especialmente el desarrollado. Para
el caso francés, por ejemplo, "...las importaciones de bienes intermedios
resultan de un proceso de segmentación internacional de los procesos
productivos, aquellos que se efectúan al interior de una rama; ellos rep­
resentan alrededor del 27% del total de las importaciones y están locali­
zados, casi exclusivamente, en la industria. Ellos están más o menos
desarrollados y afectan dos suertes de ramas: aquellas de productos téc­
nicamente evolucionados como la aeronáutica (82% de importaciones),
y aquellas donde la tecnología está estandarizada como en textiles-con­
fección"7 (traducción del autor). Sin embargo, los casos más notorios son

6 Femando Fajnzylber, "Competitividad Internacional: Evolución y Lecciones", en. Re­

vista Cepal No. 36, diciembre, 1988.

7 Anne Hanaut, "Système Productif National et Segmentation Internationale des Pro­

cessus Productifs" en Richard Arena, Traité d'Economie Industrielle, Económica, Paris,
1989, p. 344.

53
Ricardo Bonilla González

los de España y México, el primero en la industria del automóvil y el

segundo en la maquila electrónica.

Un gran porcentaje de los intercambios al interior de la Comunidad

Económica Europea se realiza sobre bienes de la misma rama en los
cuales las empresas han especializado plantas por países. Este tipo de
cambio se explica por la explotación de economías de escala en bienes
específicos, o por la presencia de fases diferentes del ciclo del producto,
o por la presencia de desarrollos tecnológicos dispares que producen
bienes similares pero de propósitos diferentes por calidad o poder de
compra. Este caso se ha generalizado en procesos de integración, por eso
no debe extrañar que las industrias se vuelvan complementarias y que
las siderurgias colombiana y venezolana puedan subsistir especializados
en productos diferentes.

El comercio no es solamente intra-rama, también se ha generalizado

intra-producto, aún más específico y explicado por razones de diferencia,
en calidad, en precio, en gustos, en marca, etc., o por condiciones de
oferta, de utilización de factores o de tecnología. Igualmente puede de­
berse a razones exógenas como la localización, el tiempo de producción,
el carácter estacional, la producción de frontera, etc. Este es un caso de
competencia a lo Chamberlin en el mercado internacional, el derecho a
escoger conduce a preferir el producto externo al nacional así satisfaga
la misma necesidad, o a preferirlo por menor precio así la calidad sea
menor. Una particularidad de los mercados francés y alemán es la de de­
mandar confecciones turcas, portuguesas y chinas con dirección al mercado
gran público, y la de colocar las suyas al lado délas italianas para el consumo
de las capas medias y altas. Las diferencias de calidad son notorias.

La capacidad de compra es el elemento, en última instancia, deter­

minante de este tipo de intercambio. No sólo sucede con el caso de las
confecciones antes citado, es aún más importante en el caso de los elec­
trodomésticos y los automóviles. En los intercambios intraeuropeos se
ha encontrado la tendencia a que los alemanes suministren la mayor
porción de vehículos "altos de gama", Mercedes Benz, por ejemplo, di­
rigidos a los ingresos altos de otros países europeos, mientras que las
capas medias y bajas alemanas demandan otros tipos de vehículos pro­
venientes de otros países europeos®. Así se explica que Alemania sea
simultáneamente el segundo vendedor y el tercer comprador mundial
de automóviles, que Corea empiece a incursionar en el mercado de in­

8 K.S. Abd-el-Rahman, "L a Différence et la Similitude dans F Analyse de la Composition

du Commerce International", en Revue Economique, No. 2, Vol. 37, marzo, 1986.

54
 La política comercial

gresos medios, y que los procedentes de Europa Oriental sean los "bajos
de gama" en Colombia.

Todos estos aspectos constituyen determinantes del tipo de especia-

lización que debe construir el país en atención a las corrientes del comer­
cio mundial y a las condiciones cambiantes del mismo. Lo esencial para
ello no es solamente reconocer la importancia del proceso de apertura
sino el crear las condiciones para lograrlo, lo cual implica que la política
comercial o de sector extemo no es independiente de políticas sectoriales
que están en la base de una política comercial estratégica.

Apertura importadora o política comercial estratégica

Tanto en el Programa de Modernización del presidente Barco como

en el Plan de Desarrollo del actual gobierno es claro que no existe interés
en pensar en una política comercial estratégica ni en estímulos sectoria­
les; ellos se consideran discriminatorios respecto al resto de la economía.
Los cuatro criterios fijados para la racionalización del comercio exterior
así lo indican: automaticidad, universalidad, gradualidad y sostenibili-
dad9. Según ellos, se busca eliminar la discrecionalidad en el manejo de
las importaciones y evitar la discriminación en favor o en contra de algún
sector, ello en un proceso gradual y sostenible de acuerdo al equilibrio
macroeconómico. Los dos primeros criterios se han mantenido, mientras
el tercero se transformó en la aceleración de la apertura importadora, y
el cuarto se convirtió en el más agudo conflicto entre las políticas de
estabilización y el manejo cambiario.

El por qué no debe haber política sectorial, se sustenta en el diagnós­

tico del proceso de sustitución de importaciones que concluyó en un
desequilibrio sectorial, mala asignación de recursos y elevado grado de
concentración del aparato productivo. El propósito hada adelante es for­
talecer los mecanismos del mercado y promorionar la competencia me­
diante la eliminadón de las restricdones al comerdo y al movimiento
mtemadonal de factores, mientras que el Estado debe concentrarse en
los bienes públicos y aquellos con extemalidades. En esta óptica se trata
de evitar la posibilidad de priorizar sectores o ramas específicas y no de
corregir los errores y los abusos de la política protecrionista generalizada.

9 Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, La Revolución

Pacífica: Plan de Desarrollo Económico y Social, 1990-1994. DNP, Impreandes S. A., p. 610.

55
Ricardo Bonilla González

Una política comercial estratégica lo que hace es ubicar sectores con

potencialidad exportadora o aquellos que se consideren estratégicos pa­
ra el desarrollo de actividades futuras y que permitan sustituir las expor­
taciones de hoy, en una palabra mirar al país con visión de futuro y
prepararlo para esos retos: crear condiciones, concertar, fortalecerlos en
el mercado interno y soltarlos a la competencia en el momento adecuado.
De lo contrario lo que debemos esperar es que las nuevas exportaciones
nazcan silvestres, como la cocaína, o que los esfuerzos del sector privado
sean suficientes para fomentar el despegue de nuevos sectores produc­
tivos abiertos al mercado internacional. Con esta actitud se está entre­
gando, ingenuamente, el país en los brazos de un mercado que funciona
bajo condiciones de competencia imperfecta y con fuertes inclinaciones
al proteccionismo en los mercados de destino. Nos abrimos mientras los
otros se cierran.

Por lo demás una concepción de política estratégica no es similar a

la de la industrialización por sustitución de importaciones. Dos concep­
ciones pueden tomarse en consideración. En ambas se asume que la po­
lítica comercial no puede ser independiente de una política sectorial,
particularmente industrial, que constituye la base del éxito de la promoción
de exportaciones. Para el éxito de cualquiera de las dos y en el terreno de la
intemadonalización de la economía y el cumplimiento de los compromisos
internacionales es necesario buscar los mecanismos de estímulo que no
conduzcan a represalias por parte de los socios comerciales:

a) La de la nueva teoría del comercio internacional consistente en de­

mostrar que hay motivaciones económicas para una política inter­
vencionista generada por las capacidades de las empresas nacionales
para competir eficazmente en un mercado imperfecto en el que pre­
dominan algunas economías de escala, barreras a la entrada, o la
presencia de una renta elevada originada en mano de obra calificada
mediante el proceso de aprendizaje por experiencia o por la presen­
cia de innovaciones tecnológicas, diseños y calidades diferencia-
bles10. El problema es saber detectar los sectores estratégicos en los
que el país puede construir la ventaja competitiva, establecer el con­
venio de concertación estratégica y prever la respuesta de la compe­
tencia internacional.

b) La otra versión se origina en el análisis de las nuevas tecnologías y

se conoce como la estrategia del "catching up" basada en los plan­

10 James Brander, 'Justificaciones de política comercial e industrial estratégica", en Paul

Krugman, Op. a l., pp. 31-53.

56
 La política comercial

teamientos de Friedrich List en el siglo XIX acerca del desarrollo

alemán como carrera de alcance respecto a la ventaja de Inglaterra11.
Se señala que la posibilidad de que un país alcance el grado de de­
sarrollo de los más avanzados es acortando la distancia, incursionan-
do directamente en los nichos de las nuevas tecnologías y garanti­
zando su consolidación en el mercado interno, mediante una política
de protección a la industria naciente limitada a un período de tiempo
suficiente para llegar al punto de equilibrio, y proceder a soltarla a
la competencia internacional. No se trata de una protección indefi­
nida sino de la promoción del sector con el objetivo de convertirlo
en exportador de productos de mayor contenido tecnológico. Ello
requiere, simultáneamente de una política de calificación de la mano
de obra en tecnologías de punta.

¿Qué situación encontró el gobierno?

Al finalizar la década de los ochentas se sentaron las bases para la

reactivación del sector extemo. Las condiciones se crearon en las dos
administraciones anteriores: inicialmente bajo las condiciones creadas,
periodo Betancur, con la actualización cambiaría de 1985 que generó la
recuperación de las exportaciones menores y el reacomodamiento de las
importaciones al superávit cambiario; posteriormente con la puesta en
marcha del proceso gradual de apertura, período Barco, en el que se
mantuvo la competitividad cambiaría de las exportaciones y se logró
mejorar su participación por encima del 20% del PIB, mientras se produ­
cía la paulatina liberación de las importaciones. La situación encontrada
en 1990 se puede sintetizar en tres aspectos: 1) el éxito de las exportacio­
nes petróleras y menores, 2) el impacto del sector extemo en el crecimien­
to económico, y 3) la redefinición de los instrumentos del comercio
exterior.

1- Por primera vez, luego de iniciado el proceso industrial en el país,

las exportaciones de bienes y servicios superan el 20% del PIB mien­
tras que la tendencia histórica las mantiene en el 16% (Cuadro 1). Se
destaca la pérdida de importancia del sector servicios, lá recupera­
ción de las menores y el peso de los proyectos mineros exportables.
Las exportaciones de bienes y servicios superan el 18% del PIB como
resultado del "boom" en carbón y petróleo que sustituyen al café
como productos básicos y consolidan a los mineros como la nueva

Christopher Freeman, "New Techonology and catching up", en Remeu) o f deoelopmen t,

U. de Sussex, No. 1,1990.

57
Ricardo Bonilla González

fuente de especialización colombiana. Por su lado, las exportaciones

menores recuperan el nivel alzanzado en 1975,6.35% del PIB, gracias
al manejo cambiarlo iniciado en 1985 que les devolvió la competiti-
vidad costo comparativo. Los logros alcanzados y la velocidad de
crecimiento de las exportaciones son los retos que enfrenta el proceso
de apertura, su éxito se debe medir con respecto a lo ya logrado.

2. Otra manera de corroborar el impulso exportador y la competitivi-

dad en el mercado interno es examinar la contribución al crecimiento
económico sectorial. Un modelo sencillo se utilizará en este trabajo12.
Éste consiste en descomponer el crecimiento de la producción (dQ)
entre 1980 y 1990 en tres elementos correspondientes a las estrategias
de desarrollo aplicables en un país: el crecimiento de la demanda
interna (dD), el de las exportaciones (dX), y el resultante de la susti­
tución a las importaciones (dM), tomando como datos los valores del
Departamento Nacional de Estadística, DAÑE, según la clasificación
CIIU y sin tener en cuenta la evolución de los precios relativos del
comercio exterior. El modelo se expresa en la ecuación:

dQ - (l-m )dD + (l-m )dX •d M *0

donde m corresponde al coeficiente promedio de importaciones de

los años 1980 y 1990 y O corresponde a la oferta promedio de los
mismos años. Los resultados se expresan en porcentajes donde los
valores positivos en la contribución de la demanda interna y las
exportaciones reflejan la importancia de las mismas para el desarro­
llo del sector a mayor valor mayor grado de contribución al creci­
miento. Los resultados negativos miden el grado de contribución de
la sustitución de importaciones al crecimiento económico sectorial e
indican la proporción en que el país dejó de importar gracias a la
producción nacional; los resultados positivos indican lo contrario: el
aumento de la tasa de penetración importadora. La suma de los tres
coeficientes es igual a la unidad y los resultados se presentan en el
Cuadro No. 3 del que se desprenden las siguientes conclusiones:

a) El mercado interno sigue siendo el principal destino de la pro­

ducción nacional y explica el 89.12% del crecimiento industrial
entre 1980 y 1990. La participación de la demanda doméstica se
acentúa en aquellos sectores de reducida presencia exportadora

12 Guillaumont, Patrick: "Protectionnisme, substitution a l'importation et développe­

ment tourne vers l'interieur". En Le Protectionnisme, París, Económica, 1985. El modelo
se inspira en el análisis de Chenery y Syrquin: Patrones de Desarrollo, 1975.

58
 La política comercial

como bebidas (313), papel (341), otros químicos (352), plásticos (356),
metales no ferrosos (372), y el conjunto de bienes de capital y consumo
durable (38). Supera el 99% cuando a la baja presencia exportadora
se le agrega el haber sustituido importaciones como en maquinaria
no eléctrica (382), maquinaria eléctrica (383), equipo de precisión
(385), bebidas (313) y metales no ferrosos (372).

b) Las exportaciones explican el 10.49% del crecimiento industrial del

periodo con nueve sectores de tendencia exportadora superior al
promedio. Tres sectores destinaron más de la mitad de su creó*
miento al mercado extemo: otras industrias (390) el 77.9%, confec­
ciones (322) con el 72.8% y cueros (323) con el 52.8% mientras la
refinación de petróleo (353) exportó el 41.8% de su producción nue­
va y calzado (324) el 27.8%. Otros cuatro sectores exportaron menos
del 20%: impresos (342), hierro y acero (371), objetos de barro (361)
y textiles (321). Sectores líderes como alimentos (311), químicos
(351) y derivados del petróleo (354) sólo exportaron el 8% de su
producción con tendencia a vender marginalmente en ese mercado.

c) Durante los años ochentas no se profundizó en la sustitución de

importaciones y el resultado final indica incremento de la pene­
tración importadora industrial en 0.39%. Cuatro sectores presen­
tan grado de sustitución superior al 1 % del crecimiento sectorial:
equipos de precisión (385) con el 5.68%, refinación del petróleo
(353) con el 4.09%, maquinaria no eléctrica (382) con el 3.77% y
maquinaria eléctrica (383) con el 3.1 %. En contraste, los sectores
de equipo de transporte (384) con el 8.57% y tabaco (314) con el
5.72% presentan los índices más elevados de penetración impor­
tadora, siendo las industrias más afectadas por el proceso de
apertura con fuerte preferencia por los importados.

3. Entre la finalización del gobierno Barco y el comienzo del actual

gobierno se procedió a realizar la mayor reforma de la estructura
arancelaria dirigida a la liberación de las importaciones, la reducción
de los niveles arancelarios y la baja en tarifas.

¿Qué resultados se han obtenido?

Pasados tres años los resultados se expresan en tres aspectos: 1) el
dilema entre las políticas de estabilización y las de apertura, 2) las difi­
cultades del sector exportador, y 3) la pérdida del mercado interno e
incremento de la tasa de penetración de las importaciones de varios sec­
tores industriales.

59
Ricardo Bonilla González

El conflicto de políticas: estabilización y apertura

Después de un halagador comienzo demostrado con el mayor ímpe­

tu de las exportaciones, la velocidad de expansión se frenó a partir del
último trimestre de 1991 originado en el manejo cambiario que ha con­
ducido a una revaluación del peso y disminución de las condiciones de
competitividad de las exportaciones.

El argumento de que la tasa de cambio es competitiva para las exporta­

ciones es defendido por la Junta Directiva del Banco de la República. Se sus­
tenta en el procedimiento de medición utilizado ppr el Banco Central para la
obtención de la tasa de cambio real, calculada teniendo en cuenta las devalua­
ciones e inflaciones interna y extema, deflactando por el índice de precios al
productor (IPP), que incluye los costos de materias primas, bienes intermedios
y bienes de capital pero deja de lado los costos de la mano de obra.

En una serie de largo plazo y tomando el índice de tasa de cambio

(con base diciembre de 1985 = 100) se obtiene la tasa más elevada en
diciembre de 1990 con 116.93. En ese momento se inicia una fase decli­
nante y revaluatoria que aún tiene curso (Cuadro No. 2). Entre diciembre

Cuadro No. 2
TASAS DE CAM BIO E INDICES DE PRECIOS
COLOMBIA 1980-1992

Año Tasa cambio Devaluación IPP IPC

1980 73.08 __ 25.4 25.9
1981 70.66 -3.31 23.5 26.4
1982 65.56 -7.21 24.6 24.0
1983 67.30 2.65 18.0 16.6
1984 71.90 6.83 21.2 18.3
1985 92.38 28.48 23.0 22.5
1986 100.00 8.25 29.2 30.3
1987 99.70 -0.30 25.2 24.0
1988 97.69 -2.01 29.5 28.1
1989 105.02 7.50 25.6 26.1
1990 116.93 11.34 29.9 32.4
1991 106.25 -9.13 23.1 26.8
1992 103.95 -2.16 17.9 25.1
F u e n te : B a n c o d e la R ep ú b lica.

60
 La política comercial

de 1990 y diciembre de 1992, el índice se reduce hasta 103.95 para una

revaluación real de 11.10% que se refleja en la pérdida de poder adquisi­
tivo de las exportaciones y el abaratamiento de las importaciones.

Es evidente que el manejo cambiario entre 1986 y 1990, redundó en

la reactivación de las exportaciones y se convirtió en la mejor herramienta
de inserción internacional de la economía colombiana. Los resultados
son elocuentes, las exportaciones pasaron de 17% en el PIB en 1987 a 21%
en 1991, mientras las exportaciones menores recuperaron el nivel de 1975
y superaron el 7% del PIB en 1991; la diversificación de la oferta expor­
table se acentúo incluyendo hidrocarburos, otros recursos mineros, flo­
res, banano, textiles y confecciones, cuero, calzado, químicos y otros
manufacturados. Las exportaciones de productos primarios siguen sien­
do las más importantes del país, pero se ha ganado mentalidad para
vender productos de mayor valor agregado y contenido tecnológico.

El mismo manejo cambiario tuvo efectos inmediatos sobre la balanza

comercial (Cuadro No. 3), que pasa a una situación de superávit con su
nivel más alto en 1991. Después de la reversión cambiaría de 1985 las
importaciones se recuperaron y se adecuaron a la disponibilidad de di­
visas generada por las exportaciones, confirmando el aserto de que para
importar más hay que incrementar el esfuerzo exportador.

En 1992, las importaciones crecieron en un 34.6% mientras las expor­

taciones cayeron en un 2.7%. Dos hipótesis se tejen alrededor de esta
caída: de un lado, el efecto de la política coyuntural de sesgo anti-expor-
tador, sumada a la situación energética que redujo la capacidad de pro­
ducción; y de otro, el que las ventas que más cayeron fueron las acusadas
de sobrefacturación o de ser exportaciones ficticias. Diferentes comenta­
rios de origen gremial acerca de los resultados del año 1992 confirman
que los primeros meses se vieron afectados por la relativa revalorización
del peso, más el racionamiento eléctrico del que paulatinamente se fue­
ron recuperando sin volver a los niveles alcanzados en 1991.

El primer argumento se valida si se le agrega la curiosa coincidencia de

que los productos más afectados fueron aquellos que dependen más de
condiciones claras de competitividad cambiaría, mientras que se recupera­
ban los que son tomadores de precios y es tán más en función de la demanda.
A ello colaboró la aceleración del proceso de apertura importadora en el que
se eliminaron algunas restricciones paraarancelarias y se redujeron los niveles
arancelarios, causa inmediata del crecimiento importador. Sin embargo, la
causa más importante fue la revaluadón que abarató importaciones y redujo
la capacidad de competencia de las exportaciones.

61
Ricardo Bonilla González

Respecto al segundo enunciado, el propio Banco de la República, en

sus notas editoriales de enero de 1992, ratificó la pérdida del incentivo
para realizar tal actividad, en relación con el Cert, aunque se mantiene
el relacionado con el lavado de dólares. Según el mismo informe, los
precios implícitos que podrían indicar sobrefacturación serían del orden
del 7%, muy por debajo de la caída de las exportaciones menores repre­
sentativas, lo que significa que más que el posible efecto de la desapari­
ción de las ficticias, otros son los ingredientes explicativos13.

Si bien la tasa de cambio se encuentra por encima del nivel promedio

de los años ochentas hay que recordar que las exportaciones menores
sólo reaccionaron ante estímulos cambiarios netos y que el nivel de de­
valuación alcanzado en 1986 sólo es el resultado de la reversión de una

Cuadro No. 3
BALANZA COMERCIAL - COLOMBIA 1980 -1992
(Miles de m illones de doláres)

Año Exportaciones Importaciones Balance

1980 3.945.048 4.662.604 -717.556
1981 2.956.400 5.199.156 -2.242.756
1982 3.094.967 5.477.701 -2.382.734
1983 3.080.893 4.968.080 -1.887.187
1984 3.483.140 4.492392 -1.009.252
1985 3.551.886 4.130.686 -578.800
1986 5.107.936 3.852.085 1.255.851
1987 5.024.422 4.227.977 796.445
1988 5.026.227 5.005.260 20.967
1989 5.739.443 5.010.493 728.950
1990 6.765.037 5.588.541 1.176.496
1991 7.244.282 4.966.993 2.277.289
1992 7.051.721 6.686302 365.419

Fuente: Dane.

13 Banco de la República, 'Com portam iento de las exportaciones en 1991”'. Notas Edi­
toriales, Revista Banco de la República, enero, 1992.

62
 La política comercial

política que le causó mucho daño a la actividad exportadora, pero que

no corresponde a su nivel de equilibrio.

Controlar la inflación a costa del sector exportador implica quitarle

el principal punto de apoyo y reducirle condiciones de competencia. La
situación es más grave si, además de aceptar la revaluación con el argu­
mento de una tasa de cambio competitiva, medida con el Indice de Pre­
cios al Productor, se encuentra que este índice no considera todos los
costos de los exportadores y que es necesario considerar los salarios uti­
lizando el Indice de Precios al Consumidor14. Esta solución, sin embargo,
no resuelve la existencia de la tasa de cambio de I09 dólares del narcotrá­
fico o del mercado negro de divisas, (alrededor de los $580 por dólar), y
que permite explicar por qué la liberación de las importaciones y la re­
ducción de los aranceles no ha eliminado el contrabando.

La visión de largo plazo muestra que estos índices se han mantenido

cercanos uno del otro con tendencia a que los precios al consumidor
suban más que los del productor, pero en los tres últimos años esa brecha
se amplió en más de 13 puntos. Si se toma el Indice de Precios al Consu­
midor, el nivel de revaluadón deberá ser mucho más alto que el aceptado
por el Banco de la República, por tanto, mayor el nivel de desestímulo a
los exportadores y de abaratamiento de las importadones.

Las exportaciones en la coyuntura 1991-1992

El año 1991 marca un hito en la historia económica del país, al regis­

trar el más alto índice de exportaciones en el PIB, (21.3%), logrado por el
gran éxito coyuntural de las exportadones menores. En efecto, las expor­
taciones de bienes se incrementaron en un 7% respecto a 1990, mientras
las menores lo hideron a una tasa del 35.2%; por su parte, el ingreso en
dólares generado por las exportadones mayores se redujo en un 10%,
como resultado de la reducción de los predos internacionales del café y
el petróleo. En este año se hizo evidente que el país no puede seguir
dependiendo de la suerte de las exportadones mayores y a la expectativa
de "bonanzas"; de hecho, y a pesar de los bajos predos de los productos
primarios, 1991 fue bueno para las exportadones menores, aunque ese
resultado fue relativamente oscureddo por la duda generada por algu­
nos procedimientos ilegales de solidtudes de Cert y la presunción de

M Asi lo propone Salomón Kalmanovitz en un documento de comentarios al informe de

la Junta Directiva del Banco de la República y sugiere la ponderación de los dos
Indices.

63
Ricardo Bonilla González

lavado de dólares de algunas exportaciones destinadas a Panamá y a las

Antillas Holandesas consideradas ficticias.

La presunción de ficticias deja la duda sobre el real crecimiento de

las exportaciones menores. Sin embargo no todos los sectores y destinos
están en duda, solamente confecciones, impresos, calzado y otras manu­
facturas dirigidas hacia Panamá y las Antillas Holandesas, cuya propor­
ción no es elevada y a las cuales se les eliminó el Cert durante 1991. Las
investigaciones sobre solicitudes indebidas del Cert condujeron a ubicar
los destinos de Panamá y las Antillas Holandesas como los propensos a
permitir las exportaciones ficticias con el objeto de cobrar el certificado
tributario. Al eliminar el Cert para tales mercados desaparece el incentivo
que daba origen a las exportaciones ficticias de tal manera que debieron
reducirse o desaparecer. Considerando el escaso peso de las ventas a
Panamá y a las Antillas Holandesas y la desaparición del Cert a los mis­
mos mercados, la reactivación de las exportaciones menores es real.

Cifras provisionales emanadas del Dañe revelan que en los últimos

cinco meses de 1992, las exportaciones menores se recuperaron y culmi­
naron el año con un crecimiento de 1.04%, mientras que las exportaciones
mayores cayeron 6.46%, para una caída del total exportado de 2.66%15
(Cuadro No. 3). La caída de los precios internacionales y los problemas
de orden público, acentuados hacia el final del año, son las principales
explicaciones de la disminución de las exportaciones mayores: los ingresos
por café se redujeron en un 5.8% a pesar de que el volumen exportado creció
en un 31.7% y la agresividad comercial cafetera fue insuficiente para neu­
tralizar la caída de los precios. El deterioro del orden público y los atentados
dinamiteros fueron la causa inmediata de la caída de las exportaciones de
combustibles (-6.6%) en el segundo semestre, aunque sostuvo gran dina­
mismo en los siete primeros meses (8.3%). Las ventas de ferroníquel cayeron
12.77% a causa de la baja en la cotización internacional, sin embargo se
recuperaron ligeramente respecto a los primeros meses.

Exceptuando algodón, fundición y pescados, el resto de las exporta­

ciones menores se recuperaron en los últimos cinco meses (Gráfica 1),
como resultado de superar los efectos iniciales del apagón energético y
la asimilación del efecto revaluacionista del freno al ritmo de la devalua­
ción impuesto a finales de 1991, y sentido con mayor vigor en el primer
semestre de 1992. Al finalizar el año se consolidó la recuperación del
azúcar y de los plásticos, y el buen momento de las flores y el banano.
Las esmeraldas, incluidas en piedras preciosas, fueron el ejemplo más

15 Dañe. "Comercio Exterior, Avance Estadístico*, enero-diciembre, 1991-1992, mimeo.

64
 La política comercial

importante del incremento en I09 ingresos (17.3%) a pesar de la caída en

el volumen (17.9%) y el comportamiento negativo de los siete primeros
meses, el éxito se debe, al parecer, al cambio en las condiciones de comer­
cialización internacional buscado por los comerciantes colombianos. En­
tre las quecayeron, confecciones (29.7%) e impresos (11.6%), concluyeron
con tasas negativas inferiores a las del primer semestre mostrando signos
de recuperación originados en un mayor volumen de ventas frente a la
caída de los precios. El algodón concluyó mal el año, luego de haber
tenido un exitoso primer semestre. Los informes preliminares de los pri­
meros meses de 1993 dan a entender que las exportaciones siguen cayen­
do y que los textiles se encuentran en franca crisis.

Las más afectadas por la revaluación son las exportaciones tradicio­

nales: café, petróleo y ferroníquel, pero no tanto por la pérdida de com-
petitividad de la tasa de cambio como por la caída de las cotizaciones
internacionales; ambos efectos tienen como resultado la caída en los in­
gresos brutos internos y la reducción del poder de compra de los caficul-
tores, etc. Los verdaderamente tocados por la revaluación 6on los sectores
manufactureros que compiten a partir del uso de mano de obra intensiva:
textiles, confecciones, cueros, calzado e impresos, que se enfrentan a las
condiciones más favorables de la política industrial de los países del
sureste asiático. Los que se sostienen son aquellos sectores de mejor po-
sicionamiento internacional con ventaja climática o de riqueza natural:
flores, esmeraldas, banano, o aquellos ligados con empresas multinacio­
nales y que venden en el mercado regional: químicos y plásticos.

Las importaciones se recuperan, pero no se garantizan

La aceleración del proceso de apertura condujo a agilizar los proce­

sos de importación: se redujeron aranceles y procedimientos paraaran-
celarios con lo que disminuyeron los niveles de protección efectiva en el
país. Superadas las expectativas del apagón y la masiva importación de
plantas eléctricas las compras al exterior se consolidaron en la tendencia
creada por esta fase de la apertura: bienes de consumo duradero, princi­
palmente automóviles y electrodomésticos y no duraderos, alimentos y
confecciones.

Considerados individualmente los productos de mayor penetración

en el último año son los automóviles, los computadores, el trigo y la soya,
cualquiera de ellos dobla las compras del año anterior. En los primeros,
los automóviles, hay que destacar el ingreso de vehículos para las franjas
alta y baja de gama, es decir para los ingresos altos y medianos con

65
Ricardo Bonilla González

capacidad de compra a precios inferiores a los ensamblados localmente;

para los ingresos altos llegan los "burbuja" y otros con características espe­
ciales de diseño y confort, para los ingresos medianos bajos arriban los de
las economías del Este con diseños antiguos pero robustos y eficientes en la
topografía nacional. En medio de estas dos franjas de ingresos se encuentran
los ensamblados en el país y los provenientes de Venezuela y Ecuador. Las
tres ensambladoras nacionales se han beneficiado de este "boom" del auto­
móvil y colocan en el mercado tanto productos importados como nuevas
variedades de sus productos tradicionales.

En 1992 se importaron US$1.700 millones más que el año anterior y

la mayor proporción de crecimiento se tiene en bienes de consumo. Da­
das las condiciones estructurales de la economía nacional y la depend­
encia de los medios de comercialización, los importadores que han
tenido éxito son aquellos que están en condiciones de ligar su organiza­
ción productiva con las cadenas de distribución, ellos ponen a competir
sus propios productos con aquellos que importan, aunque las diferencias
de precios dan origen a franjas de consumidores diferentes, así sucede
con alimentos y bebidas.

Otras son las condiciones de las redes extendidas de pequeños co­

merciantes como los de repuestos automotores, los equipos de compu­
tación y las confecciones. Ellos trabajan con pequeños lotes de
importación combinados con la distribución de partes nacionales y son
los que están viviendo el “boom" de las pequeñas cosas maravillosas con
que se invaden las calles y los Sanandresitos de la ciudad. Ellos son,
también, los que viven el gran riesgo del "boom" importador dada la
restricción del poder de compra nacional: traen bienes de origen diverso
en los que combinan diferencias de calidad entre productos de "comba­
te" y productos de diseño, privilegiando los primeros por la amplia gama
de consumidores populares a quienes van dirigidos.

El futuro de las importaciones se enfrenta con dos restricciones: la

disponibilidad de divisas y el tipo de bienes que se compren. Lo primero
supone que el país continúe una agresiva política comercial dirigida a
ampliar la gama de productos exportables y a diversificar los mercados
de destino; dadas las expectativas del petróleo de Cusiana se puede es­
perar que las importaciones en los próximos cinco años no tendrán res­
tricciones de divisas, pero se corre el riesgo de "petrolizar" la economía
nacional y volver a crear sesgos anti-exportadores como los que ya se
vislumbran con la política revaluacionista en curso. En cuanto lo segun­
do, es de esperarse que la liberación de importaciones cumpla el objetivo
de dotar a la industria nacional de los bienes y equipos y materias primas

66
 La política comercial

que permita concluir el ciclo de dotación estructural del país frente al

riesgo de privilegiar los bienes de consumo e inundar el mercado de
bienes de "m ala calidad". La tendencia a esto último es evidente en los
mercados callejeros.

Del manejo cambiario depende el futuro del sector extemo. Si conti­

núa la revaluación, las exportaciones seguirán cayendo y las importacio­
nes aumentarán. El problema es que estas últimas no pueden aumentar
indefinidamente, sino que encuentran un tope en la disponibilidad de
divisas y el sesgo anti-exportador no es el mejor camino para crearlas. El
dilema del país y de los importadores es tener que pensar en la perspec­
tiva nacional: es muy bueno poder importar pero es mucho mejor poder
garantizar el poder de compra de las importaciones con un gran esfuerzo
exportador. Si matamos hoy la continuidad del ascenso exportado esta­
remos creando las condiciones para una próxima restricción a las impor­
taciones, mientras que si desarrollamos las exportaciones garantizare­
mos mayores compras en el exterior en el futuro.

67
 LA POLÍTICA DE INTEGRACIÓN
SUBREGIONAL

Jorge Reinel Pulecio1

Introducción
Las estrategias de integración regional y subregional en América Latina
fueron concebidas en los años 60 y hasta mediados de los 80 como estrategias
de industrialización, es decir, como parte esencial de los programas naciona­
les de sustitución de importaciones, diversificación de la base productiva y
ampliación de mercados necesarios para la industrialización.

A finales de los años 80, a partir de la generalización de las políticas

neoliberales en el subcontinente, vistas como esfuerzos por cambiar los
modelos de desarrollo proteccionistas por modelos que privilegian la
liberación comercial y la reducción del papel del Estado en la asignación
de los recursos, las estrategias de integración regional o subregional
igualmente perdieron su objetivo explícito industrializador para con­
vertirse, básicamente, en instrumentos que favorecen y viabilizan la pro­
pia liberación comercial, no importa, que el resultado derive en mayor
industrialización o en reprimarizadón de las economías.

En esenda, los procesos de integradón subregional de los 90 se rigen

bajo el conoddo paradigma del "Consenso de Washington", favoreden-

Profesor asociado, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias

Económicas.
Jorge Reinel Pulecio

do la liberación comercial, la inversión de capitales extranjeros en la re­

gión, el cumplido servicio de la deuda, la desregulación estatal incluyen­
do programas de privatización de empresas públicas, la iniciativa
privada en la asignación de los recursos, etc2.

En los casos de Colombia y Venezuela -objeto de este análisis-, los

planes de desarrollo formalmente presentados por las administraciones
de los presidentes César Gavina y Carlos Andrés Pérez no contemplaron,
de forma explícita, una política de integración subregional o binacional
como estrategia de desarrollo e industrialización. No obstante lo anterior,
de hecho la dinámica reciente alcanzada por los intercambios comercia­
les mutuos, los flujos de capitales, el desarrollo de los acuerdos comer­
ciales y de cooperación, y los propios avances en la agenda de armo­
nización de políticas, permiten concluir que la integración comercial bi­
nacional no sólo fue un instrumento clave en la viabilización de la aper­
tura comercial global de las dos economías, sino que, además, se presenta
como oportunidad de afectar (transformar) significativamente las estruc­
turas industrial, agrícola, comercial, financiera y de diversa índole en los
respectivos países.

Por diversos motivos que se enuncian adelante, queda claro que en

los primeros veinte años de existencia del Grupo Andino la integración
en contextos proteccionistas no logró su cometido industrializador. Tam­
poco puede afirmarse que fue un obstáculo a la consolidación de la in­
dustrialización intermedia en los países donde las condiciones
endógenas y exógenas lo permitieron. En todo caso, el desarrollo insti­
tucional y jurídico del Grupo Andino, el más alto de los proyectos de
integración de los países en desarrollo, fue aprovechado, en el marco de
la actual liberalización global de las economías regionales, para impulsar
un nuevo tipo de integración "competitiva" con efectos estructurales en
los socios comerciales.

La pregunta que surge de inmediato es: ¿más allá del neoliberalismo,

esto es, de la apertura comercial que recuperó la dinámica de la integra­
ción subregional bajo nuevos parámetros, es sustentable el actual proceso

2 A l respecto e s aleccionadora la declaración de principios que encabeza el Acta de La

Paz, firmada por los presidentes de los países andinos (1990): "Los presidentes (...)
constataron con beneplácito la convergencia creciente entre las políticas económicas
de los países andinos, en la búsqueda de una mayor eficiencia y competitividad de
sus economías, mediante la liberalización y apertura al comercio y la inversión inter­
nacionales, en la linea de los intereses de nuestros países, y la implantación de una
racionalidad económica fundada en la iniciativa privada, en la disciplina fi^ a l y en
un estado redimensionado y eficaz".

70
 La política de integración subregional

de integración? En otras palabras, ¿cómo hacer para que la euforia de la inte­

gración comercial no se detenga en la mera realización de excedentes expor­
tables, en la oportunidad de negocios especulativos, y alcance una dimensión
que potencie la capacidad productiva de las naciones asociadas?

Más aún, dado que los costos sociales, económicos e inclusive politicos
de las recientes políticas de apertura comercial con ajuste macro económico,
adelantadas tanto en Colombia como más agudamente en Venezuela, ya
afectan a sectores sustanciales de la sociedad y del aparato productivo (sec­
tores de productores agrarios, exportadores, empresas más expuestas a la
competencia extema o de bienes transables, trabajadores despedidos del
sector público y privado, entre otros), ¿cómo hacer para que la redefinición
necesaria de las políticas (algunas ya emprendidas y las que asumirán los
gobiernos a elegir el año entrante) no recaiga sobre la dinámica de la inte­
gración subregional y especialmente colombo-venezolana?

Aunque en el período reciente las propuestas neoliberales se apro­

piaron de los espacios políticos, económicos y aun culturales y académi­
cos para conducir la sociedad, los costos sociales que se soportan, las
encrucijadas políticas (ver por ejemplo los casos cercanos de Venezuela,
Perú o Brasil y, más lejanos, los cambios de tercio en Estados Unidos o el
largo abandono del neoliberalismo en Europa), la insuficiencia de las
transformaciones estructurales emprendidas, etc., obligan a sugerir es­
trategias más heterodoxas y pragmáticas en las nuevas políticas. El neo-
liberalismo tuvo la virtud de agudizar y hacer transparentes los
conflictos y carencias aguantadas en el marco del viejo intervencionismo,
pero no es la única ni la definitiva salida de la encrucijada.

Parece un hecho que los gobiernos deben abandonar el tratamiento

meramente discursivo sobre la integración subregional y binacional. Esta,
en tanto hecho económico, político y cultural debe generar transformacio­
nes en el conjunto del tejido social y productivo de las naciones involucra­
das. Implica nuevos riesgos e incertidumbres propias de la dinámica
competitiva (empresarial), incluyendo desaparición de algunas empresas y
relocalización de otras, así como costos derivados de la pérdida de soberanía
económica implícita en la necesaria aimonización de políticas.

En el caso colombo-venezolano, parece que los aspectos de orden

político o de delimitación de espacios limítrofes han perdido importancia
como obstáculos a la integración, tanto por la experiencia mutua en el
manejo diplomático del diferendo como por la propia dinámica de los
flujos comerciales y de capitales que crean intereses comunes en grupos
otrora proclives q. la confrontación.

71
forge Reirtel Pulecio

Se impone, entonces, profundizar en el análisis de las condiciones

macro y microeconómicas (de competencia) en que se definirán los nue­
vos espacios de la integración. Este aspecto se aborda sintéticamente más
adelante.

De otTa parte, corresponde a los académicos y a los partidos políticos

contribuir a definir las prioridades en la estrategia de inserción interna­
cional de las economías, y buscar su legitimación social y política por los
medios expeditos de la democracia. No resulta conveniente que sean las
tecnocracias, por mas bien intencionadas que parezcan, quienes definan, a
espaldas de la sociedad civil y las instancias de concertadón democrática,
las prioridades en las estrategias de intemadonalización e integradón.

En la actualidad Colombia mantiene un acuerdo marco de tipo co­

mercial con los Estados Unidos en el contexto de la "Iniciativa para las
Américas". No obstante, parece poco viable que en el mediano plazo la
inidativa tenga desarrollos más allá de la diferida integradón de México
al Tratado de Libre Comercio (TLC). Los países del Gran apenas alcanzan
a significar el 2% del comercio exterior de los Estados Unidos. Se estima
que si este país redujera sus aranceles a cero, los países del Gran, suma­
dos, solo aumentarían sus exportadones en máximo US$200 millones
(Eiros, 1993). Esto porque la protección de la economía norteamericana
se realiza fundamentalmente por medidas para-arancelarias y además
porque la nueva oferta exportable es mínima. Colombia, o aún el Gran,
no es interlocutor comercial válido para negociar con E.U. un acuerdo de
integración y tampoco tiene la importancia estratégica que representa
México. Mientras tanto, la Iniciativa Andina resulta un marco importante
de mantener y ampliar como espacio de cooperación y entendimiento
con el Coloso del Norte.

En el Grupo Andino los países mantendrán dos o mas tiempos (rit­

mos) para la integración dados los diferentes niveles de desarrollo, de
estabilizadón macro económica, y de intereses geopolíticos. Bolivia pa­
rece que considera insuficiente el Pacto Andino para su aspiradón de
lograr una solución a su mediterraneidad, pues sus vínculos económicos
de hecho están con los países del Mercosur. Perú se mantiene por fuera
de los compromisos de liberadón acordados luego de Galápagos y aún
no logra una estabilidad macro económica que le permita retomar los
mismos. Igualmente, Ecuador pasa por una coyuntura de estancamiento
e inestabilidad, pero más cercano a los compromisos del Gran.

En este contexto, la hipótesis central que sustento más adelante es la

de que para Colombia resulta conveniente privilegiar la estrategia de

72
 La política de integración subregional

integración binacional con Venezuela, como parte de su estrategia de

inserción competitiva en el mercado internacional, antes que arriesgar a
troncar este proceso con opciones como el G-3 o la propia Iniciativa para
las Américas.

Se requiere un tiempo económico de maduración de los actuales

acuerdos comerciales y de proíundización de los flujos de bienes y fac­
tores con Venezuela, que produzca resultados tangibles en las estructuras
productivas mutuas, antes de consolidar otros emprendimientos más
ambiciosos con México, Chile, Brasil (en el marco del Tratado de Coope­
ración Amazónica), Mercosur, o la Iniciativa para las Américas. Este tiem­
po económico permitirá, asimismo, visualizar mejor la definición del
complejo escenario de la multipolaridad internacional y las nuevas re­
glas de competencia/protección que se perfilan en el comercio interna­
cional.

A continuación presento un análisis de la viabilidad y riesgos, para Co­

lombia y Venezuela, de un eventual proceso acelerado de integración con
México en el marco del G-3 y posteriormente una interpretación de las opor­
tunidades competitivas que brinda la integración colombo-venezolana.

Condiciones para la integración en el G-3

Conforme a la teoría económica (Scott, 1991; Cepal 1992) la unión
aduanera se facilita cuando los países en cuestión cumplen las siguientes
condiciones: alto grado de homogeneidad en sus niveles de desarrollo,
políticas comerciales compatibles, estabilidad macroeconómica, vecin­
dad geográfica y voluntad política.-

A1 examinar estos elementos en el grupo de países que conforman el

G-3 podemos evaluar las oportunidades y riesgos que enfrenta el proceso
de integración subregional.

a) Niveles de desarrollo comparado

El PIB por habitante en el G-3 oscila entre US$3.519 en Venezuela,

US$2.299 en México y US$1.428 en Colombia (BID, 1992). A principio de
los años ochentas (1982), el PIB per capita mexicano (medido en dólares
de 1988) era 2.04 veces el colombiano y en 1991 se redujo al 1.61 veces.
Con relación a Venezuela, en el primer año el PIB mexicano fue 0.64 veces
y 0.65 en el último. Colombia muestra pues, en este indicador, las meno­
res condiciones de desarrollo relativo.

73
Jorge Reinel Pulecio

No obstante lo anterior, Colombia presentó en la década de los años

ochentas una tasa de crecimiento promedio anual de 3.5%, la más alta de
América Latina; México presentó estancamiento, expresado en 1.6% y
Venezuela soportó los peores resultados con 0.5%.

Las estructuras productivas, estimadas por el valor del PIB, también

en dólares constantes de 1988, señalan un gran desnivel para Colombia
y Venezuela frente a México. En 1982 el PIB mejicano era 4.9 veces el
colombiano y 2.7 el venezolano; en 1991 las relaciones fueron de 3.9 y 2.7
respectivamente. A nivel sectorial, exceptuando el agropecuario, todos
los agrupamientos favorecen ostensiblemente al país del norte frente a
Colombia y en menor grado frente a Venezuela.

En ef ec to, la agricultura mexicana era 2.3 veces la colombiana en 1982

y 2.7 en 1991. Para Venezuela representó 4.1 el primer año y 3.4 en el
último. En minería las relaciones eran de 8.0 al principio del periodo y
1.8 al final para Colombia frente a México y, de 0.8 y 0.6 para Venezuela
respectivamente. En el sector manufacturero el desbalance para Colom­
bia pasó de 6.0 a 5.3 veces y para Venezuela de 4.6 a 4.0 veces. En la
construcción igualmente se pasó de 4.1 a 3.3 para Colombia, y de 1.7 a
1.5 veces para Venezuela. En el sector comercio las razones pasaron de
9.5 a 7.7 con Colombia y de 4.8 a 4.2 con Venezuela. El consolidado de
otros servicios (incluyendo servicios del gobierno) desfavorece amplia­
mente a Colombia; 5.5 veces en 1982 y 4.3 veces en 1991, mientras que
para Venezuela la relación es de apenas 1.8 en el primer año y 2.1 en el
último. En los otros sectores las relaciones desfavorecen en m enor pro­
porción a Colombia y Venezuela.

Ocampo, (1992), al comparar las estructuras de Colombia y México

destaca como el sector automotor mexicano en 1990 era casi 13 veces más
grande que el colombiano, y en sectores como la petroquímica básica y
secundaria, la economía mexicana es entre 10 y 15 veces más grande que
la colombiana.

De los datos anteriores no se puede inferir mecánicamente que, en

contextos de liberación comercial o unión aduanera, las economías co­
lombiana y venezolana resultarán arrasadas por el mayor tamaño de la
base productiva mexicana. Con todo, constituyen un indicador crítico de
la heterogeneidad estructural entre los eventuales socios comerciales. En
teoría es posible encontrar complementariedades intersectoriales e in-
traindustriales en economías con tal heterogeneidad, las que dependen
de las condiciones de competencia micro económica y la identificación
mutua de nichos de mercado.

74
 La política de integración subregional

La capacidad exportable de las economías del G-3 es igualmente dis­

persa; consolidado las exportaciones de cada país entre 1982 y 1991, Colombia
exportó US$62.071 millones (dólares de 1988), Venezuela US$108.156 millones
y México US$267.631 millones. En él último año las exportaciones mexicanas
fueron 3.7 veces las colombianas y 2.5 las venezolanas (agregados obtenidos
a partir de datos del BID, 1992). Más importante aún, el proceso de diversi­
ficación de exportaciones ha avanzado más rápidamente en México. Las
exportaciones de manufacturas alcanzaron allí 36.9% del total exportado
entre 1985 y 1990, mientras en Venezuela representaron 8.7% y en Colombia
20.7%. México exportó en ese periodo el 25.2% del total de las manufacturas
exportadas por América Latina y el Caribe, Venezuela el 3.6% y Colombia
el 3.4% solamente (BID, 1992).

En consecuencia, podemos notar que aunque en el último decenio

se ha reducido el margen de atraso relativo de Colombia frente a México
y Venezuela, y en algunos sectores existe ya alta equivalencia, como en
minería y agricultura, las tres economías guardan un alto grado de hete­
rogeneidad que impone limitaciones y especificidades en los eventuales
procesos de integración subregional.

b) Políticas comerciales

Las tres economías presentan similares grados de liberación comer­

cial, y Colombia y Venezuela mantienen un arancel externo común para
el 92.4% de la nómina arancelaría. La liberación se realizó primero en
México (en diciembre de 1987 el arancel ponderado por producción se
redujo de 22.7% a 11.8% y en 1990 se-mantenía en 12.4%), posteriormente
en Venezuela (en 1989 el arancel se redujo de 35% a 17.4%, y en 1991 se
mantuvo en 10%), y luego en Colombia (entre febrero de 1990 y septiem­
bre de 1991 el arancel se redujo del 37% a 12.6%, margen actual)3.

La apertura comercial global correspondió tanto a las condicionantes

extemas impuestas por el sistema financiero internacional en el marco
de la crisis de financiamiento externo, como a condiciones internas aso­
ciadas a la necesidad de recuperar el dinamismo en las estructuras pro­
ductivas. Se asumió por parte de los gobiernos regionales (y en general
de América Latina) que era susceptible recuperar la dinámica sobre la
base del sector externo, tanto por la presión competitiva de los bienes

En principio el G-3 debe negociar una zona de libre comercio que involucre una
nómina de liberación automática en 1994 y plazos para liberación plena hada adelante,
junto a acuerdos de cooperación y coordinación de políticas.

75
Jorge Reinel Pulecio

importados como por la reducción del sesgo antiexportador, que estable­

cía el anterior modelo de sustitución de importaciones.

Las modificaciones en los modelos de desarrollo fueron viabilizados

por alianzas de capitales nacionales con capacidad de valorización finan­
ciera internacional, empresas transnacionales localizadas regionalmente
y tecnocracias convencidas que el estancamiento se originaba en la so-
brerregulación institucional o proteccionismo estatal.

Estabilidad macroeconómica

En la década de los años 80, los países del G-3 cumplieron ciclos de
ajustes macroeconómicos relativamente exitosos.

México logró imponer una mayor desregulación estatal, incluyendo

un programa de privatización. El control a la inflación contempló, como
elemento heterodoxo, sucesivos pactos sociales entre empresarios, traba­
jadores y el Estado, que pueden conducir a que ésta alcance el nivel de
un dígito en 1993, cuando en 1987 fue de 159.2%. El mayor riesgo pre­
sente a nivel macroeconómico en México es el sucesivo desequilibrio de
la balanza comercial (desde 1989) soportado en flujos positivos en la
cuenta de capitales. Por eso, para la estabilidad macroeconómica mexi­
cana, resulta de gran importancia la concreción del acuerdo Nafta, de
suerte que se mantenga el clima favorable a los flujos de capital, espe­
cialmente de nueva inversión.

Venezuela aplicó un ajuste de choque en febrero de 1989 que resultó

muy costoso en términos de crecimiento del PIB (cayó 7.8% en ese año)
y en términos sociales, de manera que aún los grupos sociales y econó­
micos resisten, a nivel político, su aplicación definitiva. En particular el
déficit fiscal de 1992 (6.2% del PIB) y que se arras tra en 1993, no ha podido
ser resuelto mediante la reforma fiscal, dada la debilidad política de las
administraciones de Carlos Andrés Pérez y Ramón J. Velásquez4.

4 Los ingresos tributarios en Venezuela com o porcentaje de los ingresos corrientes del
Estado pasaron de 85.5% en 1982 a 74.5% en 1989 y 78.4% en 1991. Los im p u e s t o s sobre
la producción y las ventas son prácticamente marginales, dado que no se cobra IVA:
5.2% de los ingresos corrientes en 1982 y 3.4% en 1991. A su vez, los subsidios y
transferencias, medidos en dólares constantes de 1988, pasaron de US$4.329 millones
en 1982 a US$6.206 millones en 1991. En consecuencia, el ajuste fiscal se constituye en
el principal reto para la estabilidad macroeconómica venezolana. D e paso cabe notar
que, dado que más del 70% de los ingresos públicos se originan en rentas de exporta­
ción del complejo minero energético de propiedad del Estado, la administración ve­
nezolana m antiene el recurso fácil de la devaluación como alternativa al saneamiento

76
 La política de integración subregional

Finalmente, en Colombia el ajuste macroeconómico no requirió la pro­

fundidad de los dos países anteriores. En efecto, este país no sólo evitó
renegociar la deuda externa en programas pactados con el FMI o con el
Banco Mundial, sino que la aplicación sostenida de una ortodoxia fiscal y
monetaria impidió desbordamientos inflacionarios en los años ochentas.
Aún así, en los últimos dos años, la liberación comercial fue acompañada
por la flexibilización en los flujos de capitales (incluyendo repatriación de
capitales ilícitos), que ha provocado una revaluación del peso, poniendo en
peligro la estrategia exportadora y exponiendo críticamente la producción
nacional a la competencia extema. Este riesgo es mayor ante la eventual
consolidación de la bonanza petrolera anunciada con los pozos de Cusiana.

En síntesis, el ajuste macroeconómico de los años 80 logró la estabi­

lización de los principales balances macroeconómicos de corto plazo en
los países del G-3, aunque persisten riesgos en el mediano plazo, deriva­
dos fundamentalmente del mantenimiento de las restricciones financie­
ras iniciales y la precariedad en las reformas estructurales emprendidas5.

Un aspecto que merece referencia especial, (se pretende avanzar en

la integración económica, la cual implica alguna armonización de políti­
cas macroeconómicas en el mediano plazo), es el referido a las diversas
estructuras tributarias, por lo que tiene que ver con la estabilidad ma-
croeconómica y con los costos/subsidios empresariales.

Los ingresos corrientes del estado colombiano alcanzaron US$2.612

millones en 1982 (dólares constantes de 1988), y US$5.568 millones en
1991. El mismo rubro alcanzó, en los dos años comparados, US$13.425
millones y US$16.443 en Venezuela, y US$26.390 millones y US$39.690
en México. Es decir, el Estado mexicano contó en 1991 con 6 veces los
ingresos del Estado colombiano y 2 3 veces los del Estado venezolano.
Puede decirse que mientras en Colombia en 1982 el Estado contó con
US$93 de ingreso por habitante, en ese año México obtuvo US$390 y

fiscal, con lo cual pone en peligro la estrategia de diversificación productiva (vía costos
de importados) y los propios acuerdos de liberación comercial con Colombia.

® En 1982 Colombia pagó por servicio de la deuda total US$1.490 millones y en 1991
US$3.872 millones; Venezuela US$5.940 millones y US$4.454 millones; México
US$15.648 millones y US$13.501 millones respectivamente. La deuda extema total
como proporción del PIB pasó en Colombia del 33.2% a 35% en el mismo lapso; la
venezolana de 55.0% a 67.7%, y la mexicana de 50.1% a 47.7% respectivamente (BID,
1992) •Aunque desde la perspectiva de los países acreedores el "problem a" de la deuda
extema fue superado con las reservas de riesgo establecidas, los países deudores
mantienen sustancialmenle las restricciones financieras de principios de la década
(Caray, Op. at., 1991 y 1992).

TI
Jorge Reirtel Pulecio

Venezuela US$842; para 1991 el ingreso corriente por habitante había

alcanzado en Colombia US$170, en México US$482 y para Venezuela se
presentó una leve reducción a US$813 (datos elaborados a partir del
Informe BID, 1992).

Las apreciables diferendas en los niveles de ingreso público global

y per cápita se expresan, entre otros aspectos, en el bajo nivel de inversión
pública en Colombia frente a sus sodos del G- 3: mientras México invirtió
US$3.861 millones (dólares de 1988) en 1982, Venezuela US$1.104 millones,
Colombia solo invirtió US$86 millones. En 1991 los montos fueron de
US$2.291, US$897 y US$118 millones respectivamente, esto es, la invereión
mexicana fue de 2.5 veces la venezolana y 19.4 veces la colombiana.

Igualmente, los subsidios y transferencias del Estado a las empresas

y particulares son sustancialmente mayores en los casos venezolano y
mexicano frente al colombiano; en 1991 México transfirió US$10.591 mi­
llones, es decir, US$127.6 por habitante; Venezuela US$6.206 millones,
equivalentes a US$949.5 por habitante y Colombia US$2.415 millones,
correspondientes a US$71.8 por habitante (relaciones obtenidas a partir
de datos del BID, 1992).

En consecuencia, resulta evidente que a pesar de la similitud en po­

líticas macroeconómicas de corto plazo, los países del G-3 presentan es­
tructuras fiscales y de costos altamente heterogéneas que dificultan el
establecimiento de la armonización macroeconómica en el largo plazo.
Este es un reto difícil de enfrentar, como lo han experimentado los países
miembros de la Comunidad Económica Europea.

d) Vecindad geográfica y voluntad política

Los países del G-3 tienen intereses estratégicos sobre la Cuenca del
Caribe y Centroamérica y en el caso de Colombia y Venezuela una diver-
genda de límites por resolver. Los tres han jugado un papel protagónico
en la estabilizadón política de la región y adelantan procesos de libera­
ción comercial no recíproca a favor de los países más atrasados. De hecho,
el G-3 se originó en procesos de concertadón política, antes que econó­
mica y comercial.

Con todo, sólo Colombia y Venezuela mantienen una dilatada fron­

tera común, en la que están involucrados cerca de ocho millones de ha­
bitantes, y un acervo cultural e histórico mutuo no aprovechados
plenamente como potencial de desarrollo sodal y económico. Justamente
la dinámica redente de flujos comerciales, de capitales y de cooperadón

78
 La política de integración subregional

constituyen el más alto nivel de integración en la historia moderna de los

dos países. Entre 1985 y 1992 el comercio binacional creció 17.4% y ambos
países pasaron a ser mutuamente el segundo socio comercial para los
productos de exportación no tradicionales.

Concluyendo, se mantienen elementos divergentes que limitan sus­

tancialmente la viabilidad política del G-3 en el corto y mediano plazo.

- Para México, la prioridad en su estrategia de inserción internacional

y desarrollo industrial está puesta enteramente en la suerte del Nafta.
G-3 es apenas subsidiario de sus intereses vitales, como se deriva de
la decisión institucional de México de congelar las negociaciones
hasta cuando esté definido el Nafta.

- Para Colombia y Venezuela resulta insostenible sobreponer una zo­

na de libre comercio con México y a su vez mantener el arancel ex­
terno común frente a terceros (vigente hoy) dado que de concretarse
el Tratado de Libre Comercio de México con Estados Unidos y Ca­
nadá, éste se convertiría en patente de corso para las inversiones y
exportaciones norteamericanas. Se estima que el 22% de las impor­
taciones de materias primas tendrían cero arancel para México, de
materializarse el Nafta en 1994, mientras para Colombia y Venezuela
el arancel será mínimo de 5 %, con lo cual pierden competitividad los
productores de estos últimos países (Angel, 1993).

- Los países del G-3 "son los principales productores y exportadores

de energía de América Latina y el Caribe. En conjunto detentan 94%
de las reservas de petróleo, 61% de las reservas de gas y 81% de las
reservas de carbón de la región" (Rodríguez, V., 1993). Es posible
lograr acuerdos de cooperación energética en el G-3 que involucren
ventas de carbón de Colombia a México, de hidroelectriddad de
Venezuela a México y Centroamérica, de gas de Colombia y Vene­
zuela a Centroamérica, de tecnología petroquímica mexicana a Co­
lombia, etc. Todos estos arreglos de cooperadón implican dedsiones
estratégicas de difícil negodadón pero viables en el mediano plazo,
sobre las cuales trabajan los gobiernos regionales. El principal obs­
táculo al respecto parece ser la no pertenenda de México y Colombia
a la Opep, a diferenda de Venezuela.

En conclusión, no parecen existir sufidentes elementos de voluntad

política y vecindad geográfica que viabilicen en el corto plazo el G-3. De
otro lado, Colombia y Venezuela mantienen en estos componentes su
may°r fortaleza en el proceso de integradón.

79
Jorge Reinel Pulecio

La integración colom bo-venezolana6

El comercio y la integración colombo-venezolana tienen sentido por

razones de orden histórico, cultural, político y de vecindad geográfica.
Múltiples esfuerzos han realizado los gobiernos de ambos países por
encontrar espacios institucionales que consoliden y fortalezcan las con­
diciones "naturales" de comercio e integración, desde la época de La
Gran Colombia hasta los más recientes en el marco del Pacto Andino.
Aún así, parece insuficiente el aprovechamiento que se ha hecho de tales
oportunidades para potenciar la dinámica económica de cada nación.

En el curso histórico de la formación de los estados nacionales de

Colombia y Venezuela, el dilatado espacio de la frontera binacional ha
sido considerado objeto de políticas para la "unificación" nacional y la
soberanía, entendidas éstas como integración a los mercados centralistas
de cada país (Llambí, 1988). En la concepción de los modelos de desarro­
llo de sustitución de importaciones y promoción selectiva de exportacio­
nes, el espacio económico de "las fronteras" no es concebido como
espacio privilegiado de la dinámica económica. Aparece apenas como
un potencial "polo de desarrollo" asociado a la misma estrategia de mer­
cado nacional protegido. Si a lo anterior agregamos los problemas polí­
ticos originados en los procesos de delimitación de áreas fronterizas,
tenemos un panorama donde la integración y el comercio binacional son
vistos de manera marginal o acaso sospechosa para la conformación de
la nadón7.

En la década de los años ochentas el sistema finandero internacional

logró presionar efectivamente a las economías latinoamericanas a adop­
tar programas de ajuste macro económico y apertura comercial, a efectos
de garantizar el servido de la deuda externa. Las presiones externas, que
significaron cambios profundos en los modelos de desarrollo y en el
papel asignado a los estados en la orientación de las economías, fueron

6 Lo que sigue está basado en el documento El comercio y la integración colombo-

venezolana, de J. Pulecio y D. Torres, Contralorla General de la República, Bogotá, 1993.

7 Freddy Rojas, Presidente de Fedecámaras de Venezuela, recientemente presentó en

Bogotá la 'resolución de los problemas de la delimitación de áreas marinas y subma­
rinas, de las cuencas hidrográficas y de establecimiento de demarcación de los hitos
fronterizos', como la primera de una serie de dificultades para el desarrollo de las
negociaciones de integración binacionaL Veáse al respecto el 'B oletín Inform ativo' de
la Cámara de Comercio e Integración Colombo- Venezolana, VoL 16, No. 4, octubre-
diciembre de 1992. Diferente al discurso del dirigente gremial, se abre paso la idea de
que la consolidación de la integración económica y comercial no sólo es posible sino
necesaria, inclusive para la propia superación del diferendo.

80
 La política de integración subregional

viabilizadas internamente por sectores económicos, politicos y tecnocrá-

ticos que capitalizaron institucionalmente las limitaciones que presen­
taban los modelos prevalecientes y comprometieron a los gobiernos en
programas más o menos acelerados de liberación comercial, reestructu­
ración productiva y desreguladón institutional.

Los modelos de desarrollo adoptados en Colombia y Venezuela (que se

sustentaban en el mercado interior, la promorión selectiva de exportadones
y en la aplicadón de la renta petrolera), permitieron alcanzar niveles de
industrializadón intermedia pero, en los años ochentas, resultaron clara­
mente insuñdentes para mantener la dinámica económica, dadas la mayor
globalizadón de las economías y las restricaones impuestas por la deuda
externa. El estancamiento se hizo evidente no sólo en las tasas de crecimiento
del PIB sino particularmente en los aspectos de nuevas inversiones, inno-
vadones tecnológicas y competividad empresarial

En desarrollo de la apertura comercial y la reestructuración produc­

tiva emprendida, los dos países encontraron en el marco jurídico e insti­
tucional del Pacto Andino un instrumento adecuado para acelerar y
viabilizar la apertura, anticipándose en el comercio subregional a la re-
ducdón arancelaria y liberadón comercial global. Esto además, permite
mantener los espacios privilegiados de los mercados andinos frente al
resto del mundo, pero ahora en un contexto nuevo de integración com­
petitiva y apertura ante mercancías y capitales de terceros, esto es, cam­
biando la estrategia de integración proteccionista que dio origen al Pacto.

Antidpándose a los acuerdos inidales de Galápagos y a los otros

sodos del Pacto Andino, en 1992 Colombia y Venezuela adoptaron la
Zona de Libre Comercio (actualmente sólo Perú se mantiene al margen
de la Zona y realiza acuerdos de comercio binadonales) y la unión adua­
nera (arancel externo común). Igualmente desarrollan acuerdos en prác­
ticas de comercio, homologadón de normas técnicas, desmonte de
subsidios a las exportadones, facilitación a los procedimientos de adua­
nas, cielos abiertos, liberación de reserva de carga, infraestructura fron­
teriza, etc. El actual estado de la cooperadón binadonal y liberación
comercial eleva a un nivel sin precedentes el proceso de integración co-
lombo-venezolano y lo convierte en motor de la integradón andina, así
como ejemplo en los procesos similares latinoamericanos. El proceso ha
sido acompañado de un gran dinamismo del comercio y los flujos recí­
procos de capitales.

El objeto de la liberadón comercial (cero arancel y levantamiento de

las restricaones para-arancelarias), es ampliar el mercado para las em­

81
Jorge Reinel Pulecio

presas nacionales en condiciones de competitividad y buscar, de esa ma­

nera, una especialización mutua que permita a cada socio aprovechar las
ventajas estructurales del país vecino*. Su consolidación depende del
clima de estabilidad macro económica y del cumplimiento de normas de
competencia comercial (de origen, por ejemplo)9. El paso siguiente de la
integración, la unión aduanera, armoniza costos de importaciones desde
terceros. En el caso del Grupo Andino y específico de Colombia y Vene­
zuela, el arancel externo común adoptado refleja, además, la estrategia
aperturista global emprendida, con lo cual el margen preferencial del
comercio subregional se redujo sustancialmente.

El libre comercio y el arancel extemo común entre Colombia y Vene­

zuela debe conducir, en el mediano plazo, a resultados estructurales ex­
presados en la consolidación de algunos sectores, aparición de unos
nuevos, desaparición de otros, y relocalizadón de empresas, siempre que
se den condiciones de libre competencia, libre entrada y salida de em­
presas, no interferenda de políticas y recursos públicos, entre otras. A
pesar de las dedsiones (y discursos) gubernamentales en favor de la
desregulación institucional y el libre mercado, los sistemas productivos,
espedalmente el venezolano, dependen en forma deasiva de la capaci­
dad de gasto público10.

Las medidas de desreguladón avanzan con alguna resistenda y ha­

cen parte de controvertidos programas de modernización estatal, des­

8 En esta lógica teórica, por ejemplo, Venezuela deberla especializarse (en relación al
comercio con Colombia) en la industria petroquímica y en los productos que hacen
uso intensivo de los recursos naturales allí abundantes (energía, bauxita), o que han
sido objeto de pasadas inversiones y presentan economías de escala. Colombia sólo
obtiene claras ventajas en el algunos productos del sector agrícola. En un estudio
anterior 0 . Pulecio, y D. Torres, 1999), encontramos que el comercio real ha superado
el margen de esta especialización por dotación natural de factores. Un análisis de los
desarrollos recientes en la teoría del comercio internacional se encuentra en L. J. Caray,
Estrategia industrial e inseráón internacional, Fescol, Bogotá, 1992.

9 Luego del ajuste macroeconómico radical en Venezuela (1989), el comportamiento de

las principales variables en ambos países ha sido favorable, confirmando el clima de
confianza necesario para las transacciones comerciales y la inversión bilateral. No
obstante, el déficit público de Venezuela en 1992 (6.2% del PIB) genera cierta incerti-
dumbre, dado que el gobierno puede verse obligado a provocar una devaluación
acelerada para cubrir sus gastos, ante las dificultades políticas para realizar una refor­
ma tributaria efectiva. El grado alcanzado de liberación del comercio convierte a la
tasa de cambio real en la variable decisiva en los flujos comerciales.

10 Cfr., al respecto el estudio de J. Pulecio y D. Torres El com eráo y la integraríón colombo-

venezolana, Contralorfa General de la República, Bogotá, 1993.

82
 La política de integración subregional

centralización político-administrativa, ampliación de la participación

ciudadana en la gestión pública y privatización de empresas. Los merca­
dos son básicamente de competencia oligopolista, de manera que los
principales grupos económicos de cada país, como era de esperarse, se
encuentran posidonándose en el mercado vecino aprovechando además
la desregulación del mercado de capitales.

De mantenerse la actual dinámica comercial y de integración colom­

bo-venezolana los niveles de interdependencia seguramente se incre­
mentarán11, pues actualmente son muy bajos, así como la diversificación
ocurrida en los productos transados. Todo eso permitiría crear el espacio
para continuar avanzando en el proceso de armonización de políticas
macroeconómicas (siguiente paso de la integración), el cual es costoso en
tanto significa pérdida de discrecionalidad nacional para utilizar los di­
ferentes instrumentos de política económica12.

A continuación se sistetizan algunos elementos que a mi entender

constituyen los principales riesgos y retos que presenta en adelante el
proceso de integración colombo-venezolano:

1. Los procesos de transformación de los modelos de desarrollo em­

prendidos en Venezuela y Colombia, en el marco de los cuales se ha
dinamizado la actual estrategia de liberación comercial e integración
económica, enfrentan la resistencia política de los viejos capitales
incapaces de adaptarse a las nuevas reglas del juego, de los sectores
laborales amenazados de despido y reducción de ingresos, y de grupos
sociales más amplios sobre los cuales ha recaído el costo del ajuste,
especialmente en materia de seguridad social y empleo. Si los grupos
económicos internos y los sectores políticos y tecnocrá ticos que han
viabilizado las reformas son desplazados de las conducciones políticas
(por las vías de hecho o electorales), seguramente el proceso de integra­
ción aperturista sufrirá modificaciones importantes.

Las exportaciones colombianas a Venezuela solo representaron el 5.9% del total en

1991, el nivel más alto de la historia. En 1985 fueron el 3.6%. Para Venezuela las mismas
alcanzaron el 2.9% en 1990 y apenas el 0.8% en 1985. Aunque estos datos parecen
señalar cierta marginalidad en el comercio reciproco, debe notarse que para algunos
productos específicos el comercio bilateral es fundamental, especialmente para las
exportaciones no tradicionales, donde el comercio tiene además claras señales de com­
p e tiv id a d interindustriaL

12 Con ironía se puede preguntar ¿cuál discrecionalidad o soberanía nacional en materia

de política económica cuando la renegociadón y rotación de la deuda extema de hecho
ha restringido el margen de maniobra interna?

83
Jorge Reinel Pulecio

2. La reciente dinámica comercial colombo-venezolana responde no

sólo a necesidades de complementación natural de las economías o
a la reducción arancelaria reciente sino, cada vez en mayor propor­
ción, a fortalezas empresariales y productivas ganadas en los últimos
años. Eso explica el comercio nuevo e interindustrial que se presenta
actualmente13. En consecuencia, las oportunidades de negocios y los
lazos empresariales hoy fortalecidos son la mejor garantía de conti­
nuidad del proceso integradonista. Esto bajo el supuesto de la esta­
bilidad política regional.

3. La marcha de la integradón binacional y andina debería apoyarse

en condiciones mas amplias de legitimación política y social, como
antídoto a los riesgos de reversión política del proceso. Adidonal-
mente, en un contexto mayor de integración que implica armoniza­
ción de políticas macroeconómicas, debe considerarse la armoni-
zadón positiva de las políticas sodales y laborales. De no avanzarse
en tal armonización los trabajadores tenderán a emigrar en busca de
mejores salarios o resistirán los procesos de integradón. Forzar el
proceso de integradón manteniendo profundos desequilibrios en las
condiciones salariales y de seguridad social conduce a dumping so­
cial inaceptable a mediano plazo.

4. La comparación de las estructuras productivas recíprocas de Colom­

bia y Venezuela muestra una clara ventaja para el vecino país en
todos los sectores, excepto el agrícola. Aún así, la alta dependenda
del PIB venezolano en su industria petrolera y las oscilaciones que
ésta presentó en los años ochenta, adidonal al impacto recesivo de
la apertura de choque de 1989, han permitido reducir la brecha en la
generalidad de la economía. Inclusive en el sector minero Colombia
reportó un repunte significativo en la década pasada y en perspecti­
va, de confirmarse los hallazgos petrolíferos de Cusiana, el perfil
energético se asimilaría al venezolano14.

13 Por ejemplo, las exportaciones de Venezuela a Colombia eran tradicionalmente de

combustibles, en margen superior al 60% del total transado hasta 1985. En 1991 este
rubro solo representó 24.6%.

14 Seguram ente también la estructura de ingresos del Estado, aunque en Colombia la

industria petrolera no ha sido nacionalizada plenamente. Varios autores han lla­
mado la atención sobre el riesgo de "petrodola rizar" la economía y el consecuente
advenimiento de la "enfermedad h olandesa' en Colombia, entre ellos Perry, Op. at.
y Urrutia.
 La política de integración subregional

5. El estudio de varios factores de competitividad en los años ochenta

arroja un saldo global favorable a Venezuela, tanto en las variables
de precios relativos, como de costos. Cabe destacar la baja estructura
impositiva al sector privado y las altas transferencias y subsidios que
realiza el Estado (éstos fueron crecientes a pesar del discurso oficial
en sentido contrario), los menores costos de los servicios públicos y
materias primas básicas subsidiadas por el Estado, la fuerte reduc­
ción del salario real ocurrida en la década (factor no necesariamente
de competitividad favorable, como se analiza en el texto), la mejor
dotación de capital humano calificado15 y, finalmente, entre otros
aspectos analizados, el hecho de haber emprendido Venezuela una
política cambiaría activa.

En sentido contrario a las ventajas de competitividad venezolanas,

obró seguramente el reciente deterioro de la estabilidad política y de
orden público, situación que constituía factor crítico en Colombia y
que igualmente se ha deteriorado en la última década.

6. Las nuevas señales de liberación comercial e integración colombo-

venezolana requieren un tiempo económico prudencial para ser ple­
namente asumidas por los agentes económicos reales. Las decisiones
de inversión orientadas al mercado vecino, de salida o relocalización
empresarial, implican altos costos y riesgos que se toman luego de
algún margen de confianza en la estabilidad y permanencia del pro­
ceso. Los especuladores, los comerciantes y quienes tienen mejor
información se han anticipado en el proceso. Por lo anterior, cual­
quier decisión de integración con México, en el marco del Grupo de
los Tres (G-3), debe ser pensada frente a los riesgos de afectar la
dinámica alcanzada en el caso binacional. Esto porque las diferencias
de tamaño y competitividad son muy superiores en el caso de Co­
lombia y Venezuela con relación a México, y porque para el país
azteca sus prioridades estratégicas están centradas en el Nafta.

15 Algunos indicadores nos explican esta mejor dotación de mano de obra calificada en
Venezuela; la tasa de escolaridad en el tercer nivel de educación fue de 13% en Co­
lombia en 1986 y de 26% en Venezuela en 1985; de los gastos corrientes en educación
Colombia debe concentrar el 70% en los niveles primario y secundario (1985) y Vene­
zuela solo 31% (1984), quedando 22% para el nivel superior en el primer pals y 43%
en el segundo; los gastos en educación con relación al PIB, ejecutados por los gobiernos
centrales, fueron (en 1986) 2.6% en Colombia y 3.7% en Venezuela. Veáse al respecto,
BID, "Progreso económico y social en América Latina. Informe 1989".

85
 REGULACIÓN MONETARIA Y POLÍTICA
DE INGRESOS Y SALARIOS

Jorge Iváti González1

Oscar Arcos2

La estabilidad de precios no es buena per-se

La administración Gavina no ha logrado conciliar las metas de las

políticas monetaria y cambiaría con el estímulo a la producción y al em­
pleo. Esta falta de coordinación entre los objetivos monetarios y reales se
ha traducido en: disminución del salario real, pérdida de competitividad
de la industria nacional, freno del empleo permanente y mayor déficit
comercial.

El control de la inflación ha sido el caballito de batalla del gobierno.

La estabilización macroeconómica ha girado en tomo a la regulación del
nivel de precios. Las políticas monetaria, cambiaría y fiscal se han defi­
nido en función de la lucha anti-inflacionaria.

Aunque es loable que los gobiernos traten de disminuir la inflación,

debe tenerse presente que la estabilidad de precios no es buena per-se.

1 Profesor y Decano, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de

Colombia.

2 Investigador, Cinep.
González / Arcos

Antes de emitir un juicio sobre la bondad de las políticas que buscan

frenar el alza del nivel de precios, es necesario preguntarse por la natu­
raleza del proceso inflacionario, por el costo de las medidas anti-infla-
cionarias y por las interacciones macroeconómicas que se desencadenan
cuando el gobierno actúa sobre una variable específica.

No es censurable que la administración Gaviria se haya propuesto

luchar contra la inflación. El problema radica en que los instrumentos
que se han utilizado para controlarla, desconocen su naturaleza estruc­
tural, son costosos y, además, generan interacciones macroeconómicas
que tienen un impacto negativo sobre variables reales de la economía,
como la producción y el empleo.

La inflación no sólo está determinada por factores monetarios como

la cantidad de dinero, la tasa de interés o la tasa de cambio. Algunos
aspectos subjetivos, como las expectativas, también inciden en el nivel
de precios. La inflación depende, igualmente, de elementos de naturale­
za estructural como los costos de producción, la productividad de la
industria o el desarrollo tecnológico. La administración Gaviria ha en­
frentado los determinantes monetarios de la inflación, dejando de lado
las causas estructurales. Ello significa que la dinámica inflacionaria no
se ha cortado de raíz. Desde esta perspectiva, el optimismo del gobierno
es exagerado. La inflación no se ha frenado porque se hayan presentado
avances notables en la productividad y en la competitividad de las empre­
sas, sino porque el gobierno ha combinado una agresiva política de esteri­
lización monetaria con una revaluación gradual de la tasa de cambio.

El gobierno ha justificado los altos costos que ha tenido el control de

precios, con el argumento que la inflación opera como un impuesto que
es especialmente oneroso para los asalariados. Sin negar la validez de
este razonamiento, es necesario sopesar, igualmente, los efectos negati­
vos que han tenido los instrumentos utilizados para combatir la inflación
en la orientación de la política monetaria, el frente cambiario, la produc­
ción y el empleo.

El gobierno ha minimizado la importancia de las interacciones ma­

croeconómicas que ha desencadenado la política anti-infladonaria. Las
medidas adoptadas para controlar los predos, no sólo han afectado otras
variables monetarias, sino que también han repercutido en la producción
real y en el empleo. En las páginas siguientes se estudian algunas de estas
interacciones. Durante la administración Gaviria, la política de empleo
y salarios ha jugado un papel secundario. Las prioridades del gobierno
han sido de otra índole: control de precios y liberadón cambiaría. El
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

mejoramiento de los niveles de empleo y de producción se ha supeditado

al logro de los objetivos de las políticas monetaria y cambiaría. En las
páginas siguientes analizamos el tipo de relación que se ha presentado
entre las principales variables macroeconómicas.

El déficit fiscal
La Figura 1 permite observar la evolución mensual del déficit del
gobierno central. Las dos líneas punteadas indican los límites superior e
inferior de la varianza. La serie es relativamente estable hasta julio de
1991. A partir de este mes las fluctuaciones del déficit comienzan a supe­
rar la franja definida por la varianza.

A lo largo de estas páginas, se darán argumentos suficientes para

demostrar que el cambio en el comportamiento de la serie es un reflejo
de las perturbaciones causadas por el exceso de divisas. El mayor error
de la política económica de Gaviria fue la premura con la que se procedió
a realizar la liberación cambiaría.
González/Arcos

No deja de sorprender la forma apresurada como el gobierno proce­

dió a modificar el estatuto cambiario. En 1987, cuando se celebraron los
20 años del decreto 444, el Banco de la República organizó un simposio
internacional donde especialistas nacionales y extranjeros reconocían
que el decreto 444 de 1967 había sido una pieza maestra de la política
cambiaría colombiana3. De un momento a otro, sin mayor explicación,
las autoridades económicas resolvieron liberar el mercado de capitales.
La contención de la avalancha de dólares de carácter especulativo que
continúa ingresando al país, se ha convertido en el objetivo prioritario
de la política económica.

Las medidas erráticas que ha debido tomar el gobierno para contra­

rrestar la afluencia de dólares se manifiestan en una mayor inestabilidad
de la política fiscal. La Figura 1 muestra que el proceso se ha ido agudi­
zando con el correr del tiempo.

El gobierno del presidente Gaviria le ha dado a la política de estabi­

lización, ion significado bastante reducido, limitándola al freno de la in­
flación. Olvida que una verdadera política de estabilización debe
propender por el desarrollo armónico del conjunto de indicadores ma-
croeconómicos. No es exitosa una política de estabilización que, en aras
del control de la inflación, deja al garete variables fundamentales como
la tasa de cambio o la tasa de interés.

La política de estabilización de la administración Gaviria no ha de­

finido el papel contracíclico que le correspondería jugar al déficit fiscal.
Se niegan las potencialidades reguladoras de éste. El equipo económico
del gobierno persiste en su obcecada defensa del equilibrio fiscal. Desde
la perspectiva gubernamental no importa que la política fiscal cada vez
sea más errática (Figura 1), con tal de que al final del año, en el momento
de cerrar la vigencia, el balance fiscal se aproxime al equilibrio.

Déficit fiscal y precios

Las autoridades monetarias insisten en que sin equilibrio fiscal no es

posible frenar la inflación. Este es su leitmotiv. Sirvió para fundamentar
la reforma tributaria de 1992 y ha sido un discurso reiterativo de la junta
directiva del Banco de la República. La evidencia empírica de los últimos
veinte años muestra que en Colombia no ha existido una relación de

3 Véase, Banco de la República (1987).

 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

causalidad entre el déficit fiscal y la inflación4. Lo sucedido durante la

administración Gaviria confirma la validez de dicha conclusión.

La Figura 2 permite ver la evolución de la base monetaria y del cré­

dito interno del sector público. Los aumentos de la base monetaria han
guardado cierta autonomía con respecto a las necesidades de financia-
miento del gobierno. Durante ciertos periodos (diciembre-octubre de
1991 y mayo-noviembre de 1992, por ejemplo), el crédito interno ha sido
contraccionista. En estos meses, los incrementos de la base monetaria se
explican por factores diferentes al crédito.

4 Si se mide el déficit de la manera convencional, entre 1972 y 1992 la correlación ende las
dos variables apenas es del 7%. Después de corregir el déficit por inflación, devaluación
y crecimiento del producto, Restrepo, Záfate, y Posada (1992), p. 14, concluyen que la
aceleración de la inflación no se explica por la dinámica del déficit fiscaL

91
 González/Arcos

La financiación del déficit y la tasa de interés

El impacto macroeconómico de la política fiscal es muy diferente,
según sea la modalidad de financiación del déficit. A lo largo de los tres
años analizados, el crédito interno presenta una tendencia decreciente
(Figura 3). El repunte observado en los primeros meses de 1992, no al­
canzó los niveles de 1991.

Figu ra 3 D éficit m ensual del gobierno central. Los valores se representan en el eje izquier­
do (m illones de pesos). Crédito interno neto. Los valores se representan en el eje derecho
(m illones d e pesos).
Fu ente: Déficit: C ontraloría G eneral de la República; Crédito: Banco de la República.

Entre el déficit y el crédito interno se presenta una correlación baja5.

Ello significa que el gobierno no siempre recurre al crédito para ajustar
el desbalance fiscal.

La Figura 4, ayuda a comprender mejor las implicaciones que se

derivan de las curvas presentadas en la Figura 3. En 1991, mientras que
el crédito interno disminuyó, la tasa de interés continuó su ritmo ascen-

5 La mejor correlación se presenta cuando el déficit se rezaga cuatro períodos. En tal

caso, el coeficiente es de 17%.

92
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

pesos). Tasa de interés (promedio). Los valores se representan e n el eje izquierdo (por­
centaje).
Fuente: Banco d e la República.

dente. Esta constatación empírica permite concluir que las necesidades

de financiación del gobierno central no han generado un efecto "crow­
ding out" vía tasa de interés. El sector público no ha desplazado a la
inversión privada6. El aumento de la tasa de interés parece estar asociado
a otros factores distintos al déficit. La poca correlación que ha existido
entre la tasa de interés y la financiación del déficit también se percibe en
1992, cuando las tendencias de las dos curvas son contrarias: el crédito
interno sube, al tiempo que la tasa de interés baja7.

6 Utilizando una metodología diferente, en el trabajo ya citado de Restrepo, Zárate y

Posada, se llega a una conclusión sim ilar "... no es posible afirmar que el debilitamien­
to de la inversión privada entre 1988 y 1991 haya sido producto de una excesiva
inversión o de gasto público cuyo financiamiento la haya desplazado" (Restrepo, Zárate y
Posada 1992, p. 14. El subrayado es nuestro).

? Entre el crédito interno y la tasa de interés se percibe una cierta relación de causalidad
cuando el crédito se rezaga cinco años.

93
 González/Arcos

Una breve reflexión sobre las operaciones de mercado abierto

(OMA), nos ayudará a comprender mejor la dinámica de la tasa de
interés.

Las operaciones de mercado abierto pueden realizarse con el propó­

sito de financiar el déficit o con la finalidad de esterilizar el dinero en
circulación. Durante la adminis tradón Gaviria la principal función de las
OMA ha sido la de restringir la cantidad de moneda. El gobierno ha
hecho esfuerzos ingentes por contrarrestar el impacto inflacionario que
se deriva del acelerado crecimiento de la base monetaria. Las medidas
de esterilización monetaria lograron rezagar los predos con respecto al
rápido aumento de la base. La Figura 5 ilustra la situación que acabamos
de describir: la inflación acumulada crece a un ritmo menor que la base
monetaria. El control de la inflación se ha realizado a través de OMA.
Esta política ha tenido un altísimo costo monetario, además de que ha
estimulado el aumento de la tasa de interés®.

Una vez delimitados los dos componentes de las operaciones de

mercado abierto, regresemos a la Figura 4. Puesto que no existe una
relación clara entre las necesidades de financiación del gobierno y los
movimientos de la tasa de interés, podría afirmarse que los aumentos de
ésta en 1990 y 1991 se debieron, en gran medida, al desarrollo de OMA
de naturaleza restrictiva.

El panorama de la tasa de interés se modificó considerablemente a

partir de 1992. Ante el rápido crecimiento de la tasa de interés, el gobierno
decidió intervenirla por la vía administrativa. Ni siquiera el ministro
Hommes confía ciegamente en la capacidad autorreguladora de las fuer­
zas del mercado.

La tasa de interés y la tasa de cambio

Aunque la tasa de interés presenta una relación más estrecha con la

tasa de cambio que con el crédito interno9, el signo de la correlarión no
corresponde al resultado que se esperaría obtener de acuerdo con los
postulados de la macroeconomía convencional.

8 En 1992, el costo de la política monetaria fue de $546.249 millones. De acuerdo con las
estimaciones de la Junta Directiva del Banco de la República, este año (1993) el costo
será de $723.154 millones.

9 En el momento, sin rezagar ninguna de las dos variables, el coeficiente de correlación

entre la tasa de interés y la tasa de cambio real es de 70%.

94
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

La teoría nos enseña que en un contexto de libertad cambiaría y dada

una cierta estabilidad de precios, el aumento de la tasa de interés estimula
la afluencia de capitales externos de naturaleza especulativa. La abun­
dancia de divisas se traduce en una revaluación de la moneda nacional.
A la inversa, si la tasa de interés baja, el capital especulativo sale del país
en busca de mejores oportunidades de inversión. En dichas circunstancias,
la escasez de divisas ocasiona una devaluación de la moneda nacional

La secuencia que acabamos de describir no se ha cumplido en el caso

colombiano desde agosto de 1991 (Figura 6). Durante el segundo semes­
tre de 1991 la tasa de interés continuó su ritmo ascendente y en lugar de
producirse una mayor revaluación como era de esperarse, el peso se
devaluó en términos reales. La relación atípica entre la tasa de interés y
la tasa de cambio se mantuvo a lo largo de todo el año de 1992.

Sin que pretendamos ofrecer una hipótesis concluyente y compren­

siva de una situación tan compleja como la que acabamos de describir,
es necesario resaltar la incongruencia que resulta de una política econó-

95
González / Arcos

(porcentaje). Tasa de cam bio real. El índice se representa e n el eje derecho.

Fu ente: Banco de la República.

mica que a través de las continuas regulaciones institucionales, desvirtúa

la "transparencia" del mercado que tan asiduamente proclama.

Cuando la libertad cambiaría precede a la libertad comercial fluye el

capital especulativo que, por naturaleza, es errático e impredecible. Los
problemas que crean estos capitales son más graves si los nacionales
poseen un monto considerable de activos en el exterior, como sucede en
el caso colombiano.

Tenjo (1992) encuentra que desde 1982 los activos de los colombianos
en el exterior han ido aumentando de manera progresiva. El crecimiento
fue especialmente notorio entre 1985 y 1986, cuando pasaron de repre­
sentar el 8.6% el PIB al 14.8% (Cuadro 1). En 1990, el volumen de los
activos externos equivalía al 24% del PIB y al 56% de la deuda externa
del país.

Las divisas que poseían los nacionales en bancos extranjeros entra­

ron al país y se enquistaron. No salieron con la misma facilidad con que
llegaron. Ante la inflexibilidad del mercado de capitales, las autoridades

96
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

Cuadro 1
VOLUMEN DE ACTIVOS EXTERNOS
DEL SECTOR PRIVADO COLOMBIANO
PORCENTAJE DEL PIB
1975 5.7 1983 5.9
1976 3.9 1984 6.9
19 77 4.6 1985 8.6
1978 5.0 1986 14.8
1979 3.6 1987 15.4
1980 3.8 1988 17.8
1981 3.7 1989 21.4
1982 3.4 1990 23.7
Fuente: Tenjo (1992, p. 8).

monetarias se vieron obligadas a intervenir. Y en lugar de mejorar la

"transparencia" del mercado, comenzaron a dar señales erráticas y
ambiguas. Por la mañana el ministro de hacienda ponderó las bonda­
des que se derivarían de la libre competencia entre los intermediarios
financieros. Por la tarde amenazó con bajar las tasas de interés por
decreto. Frente a estas incongruencias, es apenas lógico que el merca­
do no operase y que las interacciones entre la tasa de interés y la tasa
de cambio fuesen confusas.

El tipo de cambio
y el saldo en cuenta corriente
La revaluación del tipo de cambio ha tenido efectos negativos en el
frente extemo. La Figura 7 ayuda a captar la dinámica de esta relación.
En el segundo semestre de 1992 el valor de las importaciones tiende a ser
mayor que el de las exportaciones.

Las consecuencias de la devaluación o de la revaluación sobre la

balanza comercial no son inmediatas. Transcurre un lapso de tiempo
antes que la producción de bienes comercializables reaccione a los
cambios de los precios relativos. Cuando hay una devaluación del tipo
de cambio, se dice que el proceso de ajuste toma la forma de una
Curva J". En caso de que se presente una revaluación, la "Curva J"
será invertida.

97
González/Arcos

Figu ra 7 Balanza comercial. Las barras corresponden al saldo m ensual de la balanza

com ercial. Los valores se representan en el eje izquierdo (m illones de dólares. Tasa de
cam bio real. La línea m uestra la evolución de la tasa de cam bio real. Los valores se
representan e n el eje derecho (índice).
Fu ente: Banco d e la República.

Desde enero de 1991, cuando comenzó la revaluación del peso, el

proceso de ajuste ha tomado la form a de una "Curva J" invertida
(Figura 8). En un primer momento, no obstante la revaluación del tipo
de cambio, las exportaciones continuaron siendo más dinámicas que
las importaciones. Olvidando el "Efecto J", el gobierno se apresuró a
confirm ar el "éxito" inquebrantable de la apertura. Las tendencias
comenzaron a modificarse en 1992. El deterioro de la balanza comer­
cial mermó el triunfalismo de los voceros del gobierno. Las medidas
correctivas que se han tomado recientemente, especialmente en el sec­
tor agrario, indican que el equipo económico está analizando la situa­
ción con cabeza fría.

La Figura 8 muestra los puntos máximos de la balanza comercial

desde el momento en que comienza la revaluación real del tipo de cambio
(enero de 1991).
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

m omento en q ue com ienza la revalu ad ón real del tipo de cam bio (enero 1991).

Es necesario replantear el manejo de la tasa de cambio. De otro lado,

no tiene mucho sentido que en los foros internacionales el gobierno co­
lombiano insista en predicar las virtudes del libre comercio, cuando Es­
tados Unidos, Europa y Japón entorpecen los acuerdos de la Ronda
Uruguay del Gatt.

La tasa de interés y el desarrollo

de la actividad industrial
En la sección anterior mostramos las principales interacciones que
existen entre la tasa de cambio y la producción de bienes comercializa-
bles. En la presente sección examinaremos la relación entre la tasa de
interés y la actividad productiva.

Como se aprecia en la Figura 9, las fluctuaciones de la producción

son cíclicas. El periodo de ascenso comienza en enero y termina en octu­
bre. A partir de este mes se inicia la etapa descendente. En la Figura 9
hemos diferenciado tres ciclos que tienen un comportamiento similar.
Los comportamientos estacionales se mantienen independientemente de

99
González / Arcos

centaje). Valor real de la producción. Los valores se representan en el eje derecho (índice).
Fu ente: Tasa d e interés: Banco de la República; Valor real de la producción: Dañe.

los cambios en la tasa de interés. En el mediano plazo, ésta incide en la

amplitud del ciclo.

De la Figura 10 se sigue que la disminución de la tasa de interés ha

contribuido a un ligero repunte de la producción industrial. Además del
impacto de la tasa de interés, el aumento en el valor real de la producción
está asociado al abaratamiento de los insumos y de la maquinaria impor­
tada, a la mayor flexibilidad del empleo, a la disminución de los salarios
mínimo e industrial y al crecimiento de la demanda de los estratos me­
dios y altos.

Empleo y salarios

El equipo económico de la administración Gaviria ha concentrado

todas sus baterías en la regulación monetaria. Durante este gobierno no
ha existido una política de ingresos y salarios. Las medidas tendientes a
focalizar el gasto además de que no resuelven los problemas de los más
pobres, no hacen parte de una estrategia global que asocie el mejoramien-

100
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

to del ingreso a una mayor productividad y a un fortalecimiento de la

demanda.

Esta administración ha buscado mejorar la productividad de la in­

dustria mediante una depresión del salario y un empeoramiento de la
calidad del empleo.

El salario mínimo (Figuras 11 y 12), y el salario de los obreros indus­

triales (Figura 13) han disminuido durante los últimos tres años.

Mientras que el empleo de carácter permanente se mantiene relati­

vamente estable, el empleo temporal alimenta, siguiendo muy de cerca
las fluctuaciones del dclo económico (Figuras 14 y 15). El dinamismo del
empleo temporal se vió favorecido por la ley 50 de 1990, que agilizó la
contratadón laboral.

Como se desprende del Cuadro 2, durante la administración Gaviria

k partidpación del empleo temporal en el empleo total aumentó tres
puntos. Este crecimiento es altísimo si se tiene en cuenta que antes de
Gavina, una variadón similar requirió ocho años (1982-1990).

101
 González/Arcos

Figu ra 11 Salario m inim o real (índice).

Fuente: Dane.

Las presiones ejercidas por la oferta de trabajo (la tasa de participa­

ción pasó de 58.3% en 1990 a 61.5% en 1992), explican en parte la expan­
sión del empleo durante el periodo 1990-1993. Los aumentos han sido
especialmente notorios en el comercio y los servicios. El sector informal
ha absorbido el 70% de los empleos nuevos. En la industria, sólo ha
crecido el empleo temporal. Entre enero de 1990 y marzo de 1993, el
índice correspondiente pasó de 78.0 a 110.5.

Conclusión

El equipo económico del presidente Gaviria ha centrado toda su

atención en el manejo de una política monetaria restrictiva. Los males
causados por la prematura liberación cambiaría todavía no se han sub­
sanado. El control de los medios de pago han generado interacciones
macroeconómicas que, a la postre, han tenido efectos negativos sobre la
balanza comercial, el salario, la productividad y el empleo.

El gobierno considera que el control de la inflación ha sido uno de

los mayores logros del equipo económico. No advierte que los costos de

102
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

Figura 12 Tendencia salario m ínim o real.

Fuente: Dane.

Cuadro 2
SALARIO REAL OBREROS Y TENDENCIA

1982 1984 1987 1990 1992

Temporal 13.3 14.9 14.7 16.1 19.1

Permanente 86.7 85.1 85.3 83.9 80.9

Fuente: Dane.

103
González/Arcos

Fu ente: Dane.

Fu ente: Dane.

104
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

Figura 15 Em pleo tem poral y producción (índices).

Fuente: Dane.

la política monetaria han sido muy altos. De otro lado, es bueno recordar
que de lograrse la meta del 22% propuesta por el ministro de Hacienda,
la inflación promedio de los años 1990-1993 sería de 26.7%, superior al
promedio de la década de los años 80, que fue del 23.6%.

La administración Gavina ha desvinculado la atención directa a los

pobres de una política de ingresos y salarios global. Ha pretendido des­
conocer las relaciones de causalidad que existen entre la lucha anti-infla-
cionaria, el balance fiscal, la tasa de interés, el tipo de cambio, la
producción, el empleo y los salarios.

Propuestas
!• Reexaminar las disposiciones existentes sobre la libertad cambiaría,
de manera que el movimiento de capitales guarde mayor concordan­
cia con el balance comercial. La libertad cambiaría indiscriminada
no es conveniente. Es necesario desestimular el ingreso de divisas de
carácter especulativo. Las medidas impositivas y de control directo
pueden contribuir a frenar el flujo de divisas.

105
González/Arcos

2. Disminuir el proceso de revaluación. Para ello es necesario consoli­

dar la tendencia decreciente de la tasa de interés interna. Esta medi­
da, como la ánterior, contribuirá a frenar el ingreso de capitales
especulativos.

3. Además de agilizar algunos pagos de la deuda externa, la9 divisas

existentes en el Banco de la República deben contribuir a desarrollar
el aparato productivo del país. Para ello es necesario que exista una
política de importaciones selectiva que prohíba la entrada al país de
ciertos bienes de lujo (automóviles, por ejemplo), y que en su lugar
incentive la compra de maquinaria industrial, agrícola y electrónica.

4. En virtud de que las divisas provenientes de Cusiana son de origen

público, su tratamiento debe ser cualitativamente diferente al de los
capitales de origen privado. Puesto que el gobierno las puede mane­
jar con mayor discrecionaüdad, es más factible integrarlas dentro de
una política de inversión de largo plazo.

5. Es urgente comenzar a combatir las causas estructurales de la infla­

ción. El control monetario no es suficiente, porque sus efectos son
coyunturales.

6. El mercado bursátil debe ser democratizado, de manera que las

transferencias generadas por los costos de la política monetaria no
beneficien sólo a un reducido número de personas que están en ca­
pacidad de adquirir los bonos del gobierno.

7. El gobierno ha permitido que las industrias mejoren su productivi­

dad por la vía de menores salarios. Aunque a corto plazo los resul­
tados de esta medida son exitosos, a mediano y a largo plazo son
nefastos, porque golpean la demanda agregada y desestimulan la
renovación tecnológica.

106
 Regulación monetaria y política de ingresos y salarios

B IB L IO G R A F ÍA

1. Banco de la República, 20 Años del Régimen de Cambios y de Comercio

Exterior, dos volúmenes, Bogotá, 1987.
2. J. Restrepo, J. Zárate, y C. Posada, El Déficit Público: Una Perspectiva Ma-
croeconómica, Archivos de Macroeconomía, Planeación Nacional, mi-
meo, 1992.

3. Femando Tenjo, "La Danza de los Dólares", Estrategia Económica, No.

165, mayo, pp. 7-9,1992.

107
Se c t o r I n d u s t r ia l
 LA POLÍTICA INDUSTRIAL

Alvaro Zerda Sarmiento1

Introducción
A raíz de la crisis sufrida a comienzos de los años ochentas, la indus­
tria colombiana inició un rápido proceso de inversión que se concretó en
la introducción de equipo moderno y la adopción de nuevas pautas de
gestión, todos ellos de generalizada difusión internacional.

Si bien esta situación no permeò la totalidad de sectores y estableci­

mientos, de hecho se constituyó en una reestructuración empresarial que
modificó la composición del empleo, afectó las relaciones laborales y
reacomodó la participación relativa de las diferentes actividades manu­
factureras en la producción industrial, haciendo recuperar en forma ace­
lerada la productividad del trabajo durante la segunda mitad de la
década. Sin embargo, la modernización no tuvo el suficiente ímpetu para
remontar el histórico 20-21% de participación industrial en el PIB nacio­
nal ni para profundizar su inserción internacional, equivalente al 17-18%
de las exportaciones totales.

Dentro de este marco, los dos últimos gobiernos definieron una es­
trategia de desarrollo consistente en la exposición del aparato productivo
del país a la competencia internacional, más comúnmente conocida como

^ Profesor asociado, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Co­

lombia.
Álvaro Zerda Sarmiento

apertura, mediante la desgravadón arancelaria y la eliminación de las bañeras

administrativas al comercio exterior. La definidón de la política se basó en un
diagnóstico -que en parte desconocía los avances logrados- elaborado por la
administradón Barco, según el cual el problema del escaso dinamismo indus­
trial era debido a la lenta introducdón de modernas tecnologías por la excesiva
protecaón que gozaba la producdón local y las pocas posibilidades para su
expansión que brindaba el estrecho mercado interno2. La mayor competencia
obligaría a los empresarios a modernizar sus métodos, con lo cual la producti­
vidad global de la economía se elevaría.

Por su parte, el gobierno del presidente Gaviria, que en su comienzo

asumió el programa de liberadón gradual para cuatro años, en septiembre de
1991 lo aceleró, fijando de inmediato los niveles arancelarios previstos para
1994. De manera complementaria, definió los otros componentes de un pro­
grama de ajuste estructural reladonados con los campos laboral, finandero,
tributario y cambiario y de gestión estatal, que espera sentar las condidones
para que en un mediano plazo (6-8 años) la economía colombiana reoriente
su aparato productivo hada la producdón de bienes comeidalizables inter-
nadonalmente, en mayor medida que la de bienes para el mercado domes tico.

A continuación se analiza la política económica del actual gobierno

en lo que toca directamente con el desenvolvimiento del sector indus­
trial. Para ello, en una primera parte se consignan los planteamientos
iniciales, identificando los elementos del ajuste estructural que se rela­
cionan con la industria, así como las medidas que lo complementan. En
la segunda sección se revisa brevemente la evolución del sector hasta el
momento para,'en la siguiente, examinar algunas predsiones introduci­
das en lo que el gobierno denomina "nueva" política industrial. La últi­
ma parte del documento avanza en algunas reflexiones evaluativas y
prepositivas en tomo a la necesidad de definir una estrategia de desa­
rrollo industrial en los actuales momentos de cambio.

Planteam ientos iniciales

El modelo de desarrollo adoptado y consignado en el Plan de la

Revolución Pacífica hace énfasis en el papel que deben cumplir los mer­
cados para asignar recursos; en la informadón para hacer tran sp aren te
el funcionamiento de aquéllos; en el capital humano para asumir la tec­
nología; y en las extemalidades del comercio exterior para aumentar la

2 Departamento Nacional de Planeación, "Programa de modernización de la economía

colom biana", en Políticas para el cambio económico y social, Tomo IX, 1990.

112
 La política industrial

productividad y eficiencia. Su propósito es, en fin, crear un ambiente

institucional para que los actores (el sector privado) actúen en y por me­
dio del mercado3.

El Estado se retira de la intervención directa para no entorpecer el

accionar privado y, más bien, acudir al apoyo financiero, tecnológico y
legal de las actividades que lo requieran merced a su emergencia espon­
tánea, resultante de las fuerzas del mercado. El Plan rechaza, en conse­
cuencia, la identificación de sectores (líderes o no) que jalonen el
crecimiento y prefiere definir las reformas estructurales que pretenden
dinamizar los mercados de bienes, laboral y de capitales, y las estrategias
(infraestructura, ciencia y tecnología, medio ambiente, social) que bus­
can incidir transversalmente en todos los sectores.

Este planteamiento general se conecta, en relación con la industria, en

la estrategia de ciencia y tecnología, presentada en múltiples foros y docu­
mentos como la política industrial del gobierno4. En breve, la estrategia
suponía en un comienzo que existiendo un marco institucional como el
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y un programa específico, como
el de Desarrollo Tecnológico Industrial y Calidad, los empresarios, presio­
nados por la competencia, acudirían a presentar proyectos de desarrollo
particulares sobre problemas o necesidades tecnológicas. El paso del tiempo
y la escasa respuesta empresarial mostrarían que la mera existencia del
marco institucional no garantiza su funcionamiento, si ello no va acompa­
ñado de acciones concretas y estímulos reales5.

El programa de ajuste estructural

Todos los componentes del programa de ajuste tienen relación direc­

ta con la industria:

Liberalización comercial

Casi la totalidad del comercio exterior (97%) pasó al régimen de libre

Aportación, quedando la licencia previa reservada a pocos productos

ó Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación. La Revolución

Pacífica. Plan de desarrollo económico y social, 1990-1994. Bogotá, DNP, 1991.

4 Rafel Orduz, Sem inario Técnico sobre el Plan de Desarrollo, Fedesarrollo-DNP, no­
viembre 15,1991.

® Ante la escasa acogida inicial el programa tuvo que ser "relanzado" en mayo de 1993.

113
Álvaro Zerda Sarmiento

agropecuarios, fármacos sicotrópicos y equipo de defensa. El arancel

nominal promedio fue rebajado del 23% que regía en 1990 al 11% vigente
desde finales de 1991, lo que representa una caída de la protección efec­
tiva total del 65.2 al 21.6%, con mayor énfasis en los bienes de consumo
(Cuadro No. 1).

Cuadro No. 1
PROTECCIÓN EFECTIVA SEGÚN USO DE LAS MERCANCÍAS
(Clasificación Nandina*)

Diciembre Diciem bre

1990 1992
Bienes de consumo 108.6 37.4
Materias primas y bienes intermedios 58.6 17.7
Bienes de capital 38.3 15.0
Diversos 42.3 13.4
Total economía 65.2 21.6 1

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

* Es la clasificación del arancel que rige para el Pacto Andino. (Bastante
conocido [Link], etc.).

Desregulación Estatal

Fueron levantados los controles de precios que ejercía el Ministerio

de Desarrollo sobre algunos productos industriales (llantas, medicamen­
tos, etc.).

En el mercado laboral se flexibilizaron las condiciones de contrata­

ción, jom ada de trabajo y fijación de salarios, a la vez que se difirió la
unidad de empresa y se desmontó la retroactividad de las cesantías.

El mercado cambiario se liberalizó y se aflojaron los requerimientos

para la inversión extranjera. Los trámites del comercio exterior se sim­
plificaron y la misma aduana fue reformada, al tiempo que Proexpo se
convertía en el Banco de Comercio Exterior -Bancoldex-.

Las reservas sobre reconocimiento de patentes y propiedad indus­

trial, vigentes desde la creación del Pacto Andino, fueron levantadas por
la decisión 313 de la Junta del Acuerdo de Cartagena.

114
 La política industrial

Disminución del Estado

El retiro del Estado de la actividad económica directa se concretó en

las acciones de liquidación o privatización de algunas de las grandes
empresas oficiales (Álcalis, Puertos de Colombia, etc.) y la reestructura­
ción de organismos de la administración central.

La mayor parte de estas medidas tiene como efecto directo la dismi­

nución de costos de producción o de los administrativos, en cuanto éstos
signifiquen la eliminación de trámites ante instancias oficiales.

Acciones complementarias

De acuerdo con el espíritu del modelo general, la política se concretó

en una serie de acciones de apoyo al desempeño empresarial en el libre
mercado. Ellas corresponden al campo financiero, mediante el ofreci­
miento de crédito no subsidiado; a la formación y capacitación de recur­
sos humanos, mediante la restructuración del Sena y los componentes
de ese rubro en los programas de Colciencias, así como elfinanciamiento
de pasantías empresariales por el Icetex.

Finalmente, la formulación del programa de asistencia socio-laboral

a través del Sena, buscaba prestar servicios de intermediación en el mer­
cado laboral y complementarios de empleo para reentrenar la fuerza de
trabajo y fomentar el autoempleo, en lo que se denominó en su momento
un Servicio de Adaptación Laboral a la Industria (Sali). Su propósito sería
atender las necesidades de recalificacdón y readaptadón de los trabaja­
dores desplazados de empresas del sector como consecuencia de las rees­
tructuraciones, derres temporales o quiebras.

Primeros resultados
El balance sobre el avance de la implantadón de esas políticas en los
primeros años no favorece un juicio sobre la eficacia de las acdones ade­
lantadas por la administración Gaviria.

La ejecución de las obras de infraestructura, que siempre ha sido

señalada como crudal para el éxito de la estrategia de inserción interna­
cional, a primer semestre de 1993 se encuentra muy rezagada debido a
la falta de recursos para adelantar los programas de readecuación de la
H'fraestructura vial y férrea. Tan solo para finales de 1993 se anuncia la
legada de los empréstitos por unos US$900 millones contratados para

115
Álvaro Zerda Sarmiento

C u a d ro N o. 2
E V O L U C IÓ N D E L A P R O D U C C IÓ N IN D U S T R IA L , 1 9 8 9 -1 9 9 3
(Tasas d e c re c im ie n to a n u a l)

19 8 9 1990 19 9 1 1992 1993*

TOTAL IN D U STR IA MANUFACTURERA 2.5 6.6 -2.0 5.6 5.4
BIEN ES D E CON SUM O 3.6 3.3 -2.2 -0 3 0.4
Alimentos, excepto café 9.8 5.5 -6.6 -1 3 -2.4
Bebidas 1.7 25 -0.6 -4.7 -«.4
Tabaco ■6.6 -0.4 16.1 -16.8 -6.2
Prendas de vestir 11.4 2.9 -4.9 4.2 9.9
Fabricación de calzado 73 -7.5 22.7 1.0 15
Muebles de madera -6.4 -5.8 -6.4 10.2 10.9
Imprentas, editoriales y conexas -10.9 -4.9 4.4 1.0 -4.9
Otros productos químicos 7.0 7.6 1.0 6.7 9.2
Derivados del petróleo y del carbón 2.4 2.4 2.7 -11.9 -1.2
Otros derivados del petróleo y del carbón -1.4 -8.6 -8.1 4.7 12.4
Vidrio y productos derivados -0.7 7.8 -1.0 -1.2 7.6
Maquinaria eléctrica -4.1 -6.9 -9.3 16.4 17.2
BIEN ES IN TER M ED IO S 1.5 6.4 -0.1 11.2 5.3
Trilla de café _ _ -10.3 33.7 24.1
Textiles -5.5 2.7 0.6 7.1 -4.6
Cuero y sus productos 5.2 17.7 9.2 -3.6 -19.0
Industria de madera 15.0 6.4 -1.0 -0.8 10.6
Papel y sus productos 14.0 13.0 11.5 9.0 - 11.0

Sustancias químicas industriales -1.7 2.1 4.1 -3.0 0.3

Productos de caucho -3.9 5.0 3.8 7.6 ■ -2.1
Productos plásticos -5.7 9.2 -0.8 15.9 27.9
Industrias básicas de hierro v acero 0.9 0.1 -3.3 115 4.6
Industrias básicas de metales no ferrosos 16.6 20.8 -1.0 9.4 -3.0
BIEN ES D E CAPITAL -3.7 7.4 -11.8 14.3 293
Productos metálicos, excepto maquinaria -1 2 3 13.7 -1 0 5 10.4 25
y equipo
Maquinaria, excepto la eléctrica 5.0 465 -2.2 14.9 -1.0
Equipo y material de transporte -7.0 -8.7 -1 6 5 19.2 61.1
Equipo profesional y científico -9.8 -2.1 6.4 -17.1 -0.2
BIEN ES D E CON STRUCCIÓ N 05 -0 3 10.7 5.8 6.4
Objetos de barro, loza y porcelana -1.0 -2.0 11.5 11.7 18.7
Otros productos minerales no metálicos 2.0 -1.0 10.5 4.8 45
IN D U STR IA S D IV ERSA S 2.7 -1 0 5 33 3.0 21.1

* A febrero
Fuente: Dañe, Indicadores de Coyuntura, Muestra Mensual Manufacturera.

116
 La política industrial

impulsarlos y los problemas portuarios siguen vigentes en Buenaventura

y Barranquilla.

- Todo el énfasis pues to en la integración de los industriales al Sistema

Nacional de Ciencia y Tecnología no tuvo el eco esperado y el Siste­
ma tuvo que ser relanzado en mayo de 1993, esta vez sí acompañado
de algunos incentivos tributarios para las empresas que realicen in­
versión en investigación y donaciones para tal fin.

- La liberación de precios administrados produjo un comportamiento

de acelerados ajustes en el sector, que contrarrestó la caída en costos
e hizo nugatorios los esfuerzos por disminuir la inflación.

- La desregulación aduanera no diseñó mecanismos de control que

evitaran el contrabando técnico y el dumping advertidos desde el
mismo conocimiento del plan de apertura y es así como los sectores
de textiles, confecciones, cuero y calzado, automóviles y electrodo­
mésticos, han sentido su fuerte impacto.

- El Servicio de Adaptación Laboral (Salí) se demoró en arrancar por

pugnas interministeriales alrededor de la destinación de US$5 millo­
nes para su financiamiento, y en un año de funcionamiento tan sólo
ha logrado concretar a tres empresas y sus trabajadores para diseñar
planes de despido y reentrenamiento.

- Ya en el campo del desempeño industrial, los resultados iniciales de

la actividad se mostraron adversos a los propósitos del desarrollo que
manifiesta la política económica, pues después de crecer un 6.6% en
1990, en 1991 la producción se contrajo en 2.0% (Cuadro No. 2). Es de
advertir, no obstante, que este resultado no se puede considerar fruto
directo de la apertura económica, ni siquiera de la ausencia de política
industrial, sino más bien como una consecuencia del manejo macroe-
conómico aplicado en su momento.

En efecto, durante 1991 las autoridades esperaban una avalancha de

importaciones, pero lo que sucedió fue todo lo contrario: éstas cayeron
en un 10.6 por ciento. Las exportaciones crecieron alrededor del 6% y, en
cambio, se dio inicio a una rápida afluencia de divisas que alcanzaron
los 6.500 millones de dólares al final del año (Cuadro No. 3).

Esto último se originó en cierta descoordinación de políticas macro,

resultante del sobreajuste fiscal producido por la reforma tributaria, la
disminución del gasto y la política cambiaría, todo ello en un ambiente
internacional poco propicio y en inicios de un proceso revaluatorio del

117
Álvaro Zerda Sarmiento

Cuadro No. 3
INDICADORES M ACROECONÓM ICOS GENERALES, 1989-1992
(Tasas porcentuales de crecimiento anual)

1989 1990 1991 1992

PIB Total 3.4 4.1 2.3 p 3.6e
PIB Industrial 5.6 4.3 -(0.5) 5.1
Inflación 26.1 32.4 26.8 25.1
Medios de pago 29.1 26.3 34.1 38.3
Devaluación nominal 29.2 31.1 12.3 15.6
Tasas de interés pasivas 34.9 38.4 36.2 27.1
Exportaciones 8.4 16.7 5.8 -3.0
Importaciones 2.8 4.7 -10.6 28.7
Saldo reservas internacionales 3.9 14.8 41.5 21.0

Fuente: Dañe, Banco de la República

p: provisional
e: estimado

peso. La amplia y súbita libertad cambiaría decretada en 1991, la amnistía

tributaría plena para capitales en el exterior y la política monetaria, que
ocasionó un alto aumento de las tasas de interés internas, apalancaron la
corrida de capitales del exterior hacia Colombia, constituidos en parte
por repatriaciones de las fugas de las décadas anteriores y en parte por
lavado de dólares provenientes del narcotráfico.

Ante tan inusitada situación, y frente al acelerado crecimiento del

nivel de precios en 1990 (32.4), el gobierno decidió jugársela toda por el
control de los medios de pago para provocar una férrea contracción de
la demanda interna. Impuso un encaje marginal del 100% que restringió
las posibilidades para el crédito doméstico, y se dedicó a recoger circu­
lante mediante operaciones de mercado abierto, elevando así la tasa de
interés al 50% y desestimulando la inversión productiva. Adicionalmen­
te, el reajuste del salario mínimo para ese año había sido inferior en 4%
a la inflación de 1990 y en 10 % para el sector oficial, mientras la economía
mundial crecía a un escaso 1%, con las repercusiones directas que ese
conjunto de factores tenía sobre la demanda industrial.

118
 La política industrial

Para 1992 se comenzaron a evidenciar los efectos de la decisión consti­

tucional de separar, relativamente, el manejo de la política monetaria del
gobierno central Es así como la Junta Directiva del Banco de la República
da un viraje de 180 grados a la orientación del Ministro de Hacienda, con­
trarrestando de paso las tendencias recesivas inducidas en el año anterior.

Con el propósito de aliviar la presión de la masiva acumulación de

reservas la Junta abandonó la excesiva contracción monetaria como único
expediente y procedió a controlar por vía administrativa las tasas de interés
y permitir una revaluación real del peso del orden del 14%, pero evitando
tal vez una más fuerte, la de continuar las cosas como se venían manejando.
Eso permitía superar las restricciones a la demanda y a la vez tomaba atrac­
tiva la inversión productiva, lo que redundó en un crecimiento industrial
del 5.1% para el año completo, con trilla de café, y del 3.2% sin ella; simul­
táneamente la inversión aumentó un 148%. Todo ello, no obstante la apro­
bación de una reforma tributaria regresiva que no lo fue tanto gracias a la
intervención que diversas fuerzas de la sociedad civil tuvieron durante su
discusión en el congreso.

El instrumento de las OMA (Operaciones de Mercado Abierto), a su

vez, fue sustituido por el intento de racionalización del gasto público y la
utilización de bonos de deuda pública interna para financiarlo. Entre tanto,
el sector externo comenzaba a reaccionar ante el esquema de liberalización
comercial, pero tan sólo en una vía: la de las importaciones, que durante
1992 crecieron en 28.7%. Las exportaciones, en parte debido a la revaluación
del peso, pero también por la recesión internacional, se contrajeron un 3%,
con particular perjuicio para aquéllas que traían buen dinamismo en la
pre-apertura como confecciones, cuero, calzado y gráficas.

De todo esto se deriva que la política industrial (o su ausencia) poco

o nada tuvo que ver con el desempeño del sector en los primeros años
de la administración Gaviria. Ni siquiera las imprevisiones del manejo
de los niveles de represas y las termoeléctricas, y su posterior consecuen­
cia del racionamiento energético del orden del 25% en su punto más
álgido, lograron contrarrestar el jalonamiento de demanda que la política
expansiva y los excesos de liquidez en ciertos sectores de la población
ejercían sobre actividades con notables encadenamientos industriales y
comerciales, como los de la construcción y el de automóviles. La primera
experimentó el crecimiento más fuerte del siglo XX, al decir de los exper­
tos en el tema6 y el segundo multiplicó su oferta con importaciones

*> Fabio Giraldo, "1992: el mayor nivel de edificación del siglo X X " , en Rernsta Camacol,
No. 54, marzo, 1993.

119
Álvaro Zerda Sarmiento

realizadas, incluso por las mismas ensambladoras que diversificaron op­

ciones a un segmento de consumo todavía insatisfecho.

Sin embargo, esta no es una situación que se pueda sostener por largo
tiempo, como las experiencias del pasado lo han mostrado. El de la construc­
ción es un sector de alta variabilidad y ciclos cortos que en cualquier momento
puede revertir sus tendencias y el de equipo y material de transporte puede
estrellarse de frente con una infraestructura vial urbana insuficiente que obli­
gue a adoptar medidas restrictivas a la circulación vehicular, desestimulando
con ello (aunque en casos puede ocurrir lo contrario) la demanda de nuevos
automóviles. O, igual, con un frenazo al crédito de consumo, base del incre­
mento en la demanda, que actúe en la misma dirección.

En todo caso,- la reducción de aranceles, de costos salariales y de

intereses, junto con la revaluación del peso, que significa una importante
rebaja para los costos industriales y un atractivo para la inversión, no se
ha traducido en caídas significativas de precios de los bienes de consumo
masivo en el país, por lo que las ganancias frente a la inflación han sido
más bien modestas y basadas en los precios de alimentos no industriales,
mientras el índice de precios al por mayor ha caído vertiginosamente. Al
contrario, como lo muestran las cifras de comercio al por menor del
DAÑE, en 1992 las ventas de bienes básicos -alimentos, bebidas, vestua­
rio, calzado y farm acias- registraron caídas entre 2.0 y 5.0%, mientras
bienes de lujo -com o automóviles- presentaron aumentos superiores al
50%, reflejo de una readecuación de la relación de precios entre los bienes
transables-no transables en la que estos últimos se han incrementado, y
de una recomposición del consumo favorable a los estratos de mejores
ingresos.

Transición

Conscientes de la situación anterior, pero también presionados por

la insistente reclamación empresarial ante la ausencia de políticas espe­
cíficas hacia el sector, las autoridades económicas formularon a fines de
1992 un conjunto de lincamientos de política7 y consignaron en abril de
1993 en un documento Conpes las que se denominan "acciones para la
modernización industrial"8.

7 Ministerio de Desarrollo Económico, Departamento Nacional de Planeación, 'L a nue­

va política industrial". La República, octubre, 1992.
8 Documento Conpes, Ministerio de Desarrollo -2652-DNP-UDE-DES, abril 29,1993.

120
 La política industrial

En esencia, la propuesta desarrolla los lincamientos generales del

plan de desarrollo y reitera los principios de no intervención, consignan­
do de manera explícita los elementos de acciones que el gobierno ha
venido impulsando para intentar una respuesta más concreta del empre-
sariado en consonancia con los propósitos definidos. La "Nueva Política
Industrial" recalca como propósito general apoyar al empresario para
que éste pueda invertir libremente en las actividades que le permitan
incrementar la productividad y competitividad de sus productos a nivel
nacional e internacional. En esta dirección, la política para la moderni­
zación industrial ñja responsabilidades a los actores económicos en los
siguientes ámbitos:

- El gobierno nacional debe crear el entorno macroeconómico adecua­

do, promover la competencia y proveer infraestructura (física y so­
cial) y condiciones para el desarrollo tecnológico, de manera que se
originen extemalidades positivas para la competitividad.

- El sector privado debe tomar decisiones sobre inversión y produc­

ción, de manera que avance en la modernización y asuma el lideraz­
go para conseguir nuevos mercados.

Para que ambos cumplan sus responsabilidades, la política define

cuatro estrategias relacionadas con:

- El fortalecimiento de la concertación entre los dos sectores para lo

cual se reactiva el Comité de Apertura compuesto por ministros,
gremios y trabajadores y se crea un Comité Asesor de Asuntos In­
dustriales, integrado por funcionarios del gobierno y representantes
de los empresarios con el fin de discutir propuestas gremiales. Adi­
cionalmente el Ministerio de Desarrollo planea crear comités secto­
riales para el tratamiento específico de problemas particulares.

~ La adecuación de la regulación de actividades empresariales para

reducir trámites y formalidades no necesarias a la vigilancia estatal.
Entre las acciones emprendidas se cuentan la reestructuración de la
Superintendencia de Industria y Comercio hada la protecdón de la
propiedad industrial y promoción de la competencia, y la restructu­
ración de la Superintendencia de Sociedades en busca de procedi­
mientos ágiles de informadón y controL

~ La promoción de la competenda, para lo cual la Sociedad de Indus­

tria y Comercio contará con una delegatura especial. Un proyecto de
ley presentado al congreso a comienzos de la actual legislatura para

121
Alvaro Zerda Sarmiento

fijar los marcos de competencia no hizo trámite durante el primer

semestre de 1993.

— La generación de infraestructura para apoyar el desarrollo científico

y tecnológico de los procesos productivos del sector privado. Para
ello los instrumentos definidos tienen que ver con estímulos estable­
cidos por la reforma tributaria de 1992 (ley Sexta) en cuanto al des­
cuento del impuesto sobre la renta, de lo pagado por IVA en la
adquisición de bienes de capital, a la exención del impuesto de renta
y remesas para los pagos por asistencia técnica externa y a la deduc­
ción de la renta líquida gravable del valor de las inversiones hechas
para programas de investigación en ciencia y tecnología.

- En los aspectos financieros la política reitera las dos líneas de crédito

del Banco Mundial para reconversión industrial por US$300 millo­
nes, los fondos de la II etapa del crédito BID-Colciencias por US$68
millones con contrapartida nacional, y los recursos de Fomitec (Fon­
do de Modernización Industrial y Desarrollo Tecnológico) por $10
mil millones de pesos.

Como complemento, los lineamientos vuelven sobre las acciones de

apoyo a la infraestructura tecnológica y al mejoramiento de la calidad,
mediante la creación de centros de desarrollo tecnológico privados y
mixtos, la restructuración del Sena en corporaciones mixtas, las creación
del Centro de Información Empresarial y Difusión Tecnológica y el esta­
blecimiento de una red de laboratorios e instituciones que presten servi­
cios de control de calidad y metrología.

Significado

Como se puede apreciar, en las definiciones de la "nueva" política

se mantienen los principios de no intervenáón ni selectividad sectorial por
parte del Estado en una opción de apoyo neutral, sin preferencia explícita
por rama de actividad o tecnología particular. Es el sector empresarial el
que deberá, por tanto, asumir la responsabilidad de definir en la práctica,
como resultado de las condiciones de rentabilidad en competencia, por
cuáles sectores quedará conformada la actividad industrial al cabo del
ajuste estructural. Ello, según decisiones de inversión posibilitadas por
el marco legal, crediticio y tecnológico propiciado institucionalmente.

La formulación concibe entonces al automatismo del mercado como

productor de una racionalidad superior a la que dictan sus necesidades
empresariales inmediatas de rentabilidad, o mediatas de sostenimiento en

122
 La política industrial

funciones, capaz de originar entre las múltiples alternativas las mejores

en términos de "país", sin que sea interferido "desde fuera" el libre juego
del mercado. La pregunta que salta de inmediato es si es eso posible.

Claramente el Estado de por sí no tiene esa racionalidad. La confian­

za keynesiana en la capacidad del Estado para borrar de la faz de la tierra
todas las formas de crisis ha sido derrotada por los hechos. Como ha
señalado Pesaran, en la sociedad capitalista el Estado está regido por la
racionalidad del burócrata frente a los "espíritus animales" que guían las
decisiones empresariales y sujeto al juego de la miríada de intereses que
inclinan de manera sesgada sus decisiones, no siempre las mejores*.

Pero lo cierto es que la experiencia internacional de los casos exitosos

de rápido desarrollo no apoyan la tesis del libre mercado a ultranza y el
empequeñecimiento del Estado. Corea, para citar un ejemplo muy tTaído
a cuento por los liberacionistas, llegó a su situación actual tan solo des­
pués de consolidar y fortalecer su Estado en manos de los militares, en
un esquema de férreos compromisos con >us capas pudientes en térmi­
nos de metas nacionales de exportaciones y modernización10. La inciden­
cia económica del Estado en ese país abarca el sistema bancario que sirve
de canal para la promoción de exportaciones, las inversiones y el cambio
técnico; el control de precios; las licencias de producción; fuertes inver­
siones en educación e infraestructura.

Existe ya suficiente evidencia en la literatura disponible para derri­

bar el mito creado por los defensores de "La mano invisible" en tomo al
desarrollo de países como Singapur, Malasia, Hong Kong, etc. Incluso
los mismos países portaestandartes del discurso neoliberal, como Ingla­
terra y los Estados Unidos, en la práctica han hecho cosas completamente
contrarias a lo que este discurso pontifica11.

Lo que sí queda claro en todo caso es la necesidad de la existencia de

un propósito nacional acompañado de coherencia en la política macroe-
conómica y los determinantes de las decisiones microeconómicas, en
buena parte definidos por la competencia, de manera que guíen el con­

9 Tony Lawson, Hashem Pesaran, Keynes’ Econom ía. Metodológica! Issues, Croom Helm,
1989.

10 Véase Alice Amsden, Corea, un proceso exitoso de industrialización tardía. Santafé de

Bogotá, Norma, 1992.

Víase una presentación sintética de esa literatura en los artículos de Gabriel Misas y
Rafael Vesga incluidos en Luis Jorge Garay (compilador), Estrategia industrial e inser­
ción internacional, Santafé de Bogotá, Fescol, 1992.

123
Álvaro Zerda Sarmiento

junto hacia metas claras de productividad, calidad y cambio técnico, en

un marco de reglas de juego claras y sostenidas, re troalimentadas por las
señales del sistema de precios resultante.

Esto es más evidente cuando se observa el transcurso de la economía

mundial que se lleva a cabo en un contexto de rápido cambio técnico (en
tomo a la microelectrónica, la telecomunicación y los nuevos materiales) y
de intensificación de la competencia, donde ésta no está ya inspirada tan
sólo en las ventajas comparativas naturales (estáticas) sino en estrategias
dinámicas (cambiantes) y ventajas competitivas desarrolladas. El darwinismo
de hoy no es espontáneo, sino dirigido mediante la identificación de esferas
con potenciales para desplegar esfuerzos de desarrollo.

En Colombia, a la altura del primer semestre de 1993 ahora sí co­

mienzan a advertirse los efectos menos deseables que la apertura conlle­
va para la industria, especialmente en sectores importantes por el nivel
de empleo que movilizan, como son los textiles, de cuero y calzado y el
de confecciones.

Aunque las cifras disponibles -tan solo hasta m arzo- muestran re­
sultados parciales positivos para la producción y el empleo manufactu­
reros (Cuadro No. 2), comienzan a palparse los efectos de las importa­
ciones masivas, el dumping y el contrabando, especialmente en los sec­
tores mencionados. Las encuestas de opinión empresarial de la Andi,
Fedesarrollo-Fenalco y de Acopi, muestran cierto nivel de acumulación
de inventarios indeseados, disminución de los pedidos a la industria y
menores índices de utilización de capacidad en sectores como el textil,
cueros, papel e imprentas y de algunas ramas de alimentos procesados
y de metalmecánica.

Lo que no se vislumbra aún en lo corrido del proceso son las nuevas

industrias que jalonarán el crecimiento industrial, el empleo, etc. Por el
momento, lo único claro hacia el futuro es la bonanza petrolera que Cu-
siana y Cupiagua originarán, con sus cerca de 3000 millones de barriles
probados, y el reto que tal hecho significa para el manqo económico de
un volumen de divisas que se calcula, por los más conservadores, en
$16000 millones hacia el 2000. El riesgo latente consiste en que se permita
una profundizadón de la revaluación del peso y así caiga el país de nuevo
en la trampa de la enfermedad holandesa, como en el pasado, reforzando
las tendencias hada una primarizadón de la economía, presentes desde
mediados de la década pasada con el mayor peso del sector minero en
la producdón y exportariones del país.

124
 La política industrial

Por el contrarío, los excedentes petroleros pueden contribuir a finan­

ciar en mejor medida las actividades estatales para el desarrollo de una
economía abierta, como son la provisión de infraestructura, las inversio­
nes en educación, salud y bienestar social, que apalanquen aumentos de
la productividad, la calidad y reduzcan costos unitarios en la industria
para su mejor competir en el escenario internacional y provisión del
mercado interior.

Ante tal eventualidad, (pero aún sin ella) se hace más urgente la
necesidad de ampliar la política industrial hacia la consideración del
diseño de estrategias, con metas en el tiempo y el espacio, de desarrollo
de sectores claves, si no líderes, que puedan contribuir a enfrentar la
competencia y ganar mercados. Estos sectores o industrias deberán res­
ponder a perfiles más intensivos en capital y por lo tanto dar origen a la
producción de bienes de mayor complejidad tecnológica, de mayor ge­
neración de valor agregado, con enlaces y efectos multiplicadores que
permitan a la vez la ampliación del empleo, la elevación del ingreso y
más altos patrones de vida.

No se trataría, desde luego, de la profundización de las prácticas

patrimoniales y/o clientelistas de la real-politik de protección a ultranza
-concentradora- y el diseño de planes que no consulten las reales posi­
bilidades del empresariado -construidas éstas en parte por el mismo
Estado- sino de la construcción de las redes de interacción entre los di­
versos actores sociales (Estado, empresas, trabajadores y personal cien­
tífico) que definan desde el inicio las responsabilidades y riesgos que
cada uno de ellos asume. La concertadón sector público-sector privado
debe, pues, superar la simple negodadón de concesiones y privilegios par­
ticulares, para re troalimentar mutuamente los criterios que permitan iden­
tificar las actividades cruciales dentro de los procesos de integradón
regional que se adelantan, por ejemplo, para el abastecimiento del mercado
ampliado.

Lo ocurrido hasta el momento en Colombia ratifica otras experien­

cias, en cuanto a la simple liberadón del comercio y a las rebajas de costos
que ello implica que no se traduce inmediatamente -com o lo supuso su
formuladón- en menores predos internos, ruptura de monopolios y ma­
yores niveles de consumo masivo.

Así, pues, algunos precios industriales requieren por lo menos de un

seguimiento muy estrecho por la autoridad económica. Existen merca­
dos, como el de medicamentos, por ejemplo, donde quien consume no
es realmente el que demanda, pues ésta es una fundón indirecta de su

125
Álvaro Zerda Sarmiento

médico; tampoco es posible, en casi todos I09 casos, la libre elección de

consumir o no consumir. Son mercados que no se ajustan al simple juego
de oferta y demanda y que por lo tanto requieren de cierta "administra­
ción", especialmente debido a su sensible incidencia en los niveles gene­
rales de precios y de vida.

Tampoco tienen por qué contraponerse en el diseño de las estrategias

las necesidades del mercado extemo a las del desarrollo interno. Lo se­
ñalado arriba debe complementarse mediante políticas definidas de in­
gresos y salarios, que permitan a los trabajadores apropiar ganancias de
productividad que brinden posibilidades de generar un mayor consumo.
Ello, incentivando la utilización de nuevas tecnologías ("duras" y "blan­
das") que permitan flexibilizar la producción y den viabilidad concreta
a pequeñas y medianas empresas. Los instrumentos tributarios o del
crédito deberán seguir disponibles a este fin.

Complementario con ello está el diseño de mecanismos más expedi­

tos y claros para el involucramiento de la empresa en el sistema de ciencia
y tecnología. La mera existencia del cascarón institucional no garantiza
por sí solo el avance tecnológico. Éste, en cualquier país, depende de las
complementariedades que introduzca la inversión pública logrando di-
namizar la apropiación del conocimiento y su utilización mediante estí­
mulos adecuados, mediante el reconocimiento de que existen desigual­
dades y especificidades regionales que demandan por lo tanto tratamien­
tos diferenciales. El mismo tamaño de las firmas es una variable que
introduce comportamientos muy diferentes respecto a la posibilidad de
adoptar una u otra estrategia de modernización.

Una política de desarrollo tecnológico, en los tiempos actuales, es

insuficiente si se limita a prestar el simple esquema institucional y algu­
nas facilidades de recursos, esperando "vincular" al sector productivo a
su andamiaje autoevidente. Aunque esto es necesario, no es suficiente,
pues se requiere de una acción concertada entre Estado y empresarios
para definir aspectos tan importantes como qué hacer en los campos
claves de microelectrónica, biotecnología, nuevos materiales, y otros,
mediante programas definidos que garanticen continuidad de esfuerzos
en el tiempo, y rentabilidad en el largo plazo, para lo cual se debe concitar
la participación de las instituciones financieras y de las universidades.
Muy relacionada con esto está la cuestión de la propiedad industrial,
campo en el que es necesario definir una estrategia frente al reconoci­
miento de patentes en aspectos cruciales para el desarrollo como la mi­
croelectrónica y la biotecnología, áreas de gran avance y posible
utilización discriminatoria, pero también de buenas posibilidades para

126
 La política industrial

realizar "saltos" tecnológicos que disminuyan la brecha. Desde luego,

ello no debe contraponerse a la utilización de tecnologías maduras efi­
cientes, pero sí debe considerar aquéllas que protejan el medio ambiente,
aspecto cada vez más contemplado en las negociaciones internacionales.

Por último, pero no menos importante, las estrategias de industrializa­

ción deberán contemplar políticas específicas para la creación de empleo
productivo -que viene siendo disminuido en las empresas- con la califica­
ción correlacionada a las necesidades tecnológicas, lo cual deberá llevarse a
cabo en dos frentes: el del entrenamiento general, que provea a los trabaja­
dores de las herramientas conceptuales y de acción para apropiarse en forma
permanente y rápida de nuevas habilidades y conocimientos, y el del entre­
namiento específico, de cuya responsabilidad una parte importante debe
recaer en la empresa, de acuerdo con sus necesidades particulares según el
tipo de procesos que adelante y posibilitado, además, con estímulos parti­
culares provenientes del sistema general.

127
Se c t o r A g r íc o l a
 LA AGRICULTURA Y LAS POLÍTICAS
DE APERTURA

A lvaro B alcázar V.1

El tema de este articulo se desarrollará en las siguientes cuatro sec­

ciones: en la primera, se hará una muy breve alusión a las condiciones
que dieron lugar a las propuestas de redefinición del modelo de desarro­
llo económico, con el fin de ubicar el referente retrospectivo que justificó la
aplicación de la apertura en el sector agropecuario. En la segunda sección
se hará referencia a los principales postulados de las políticas de apertura,
con elf in de ubicar sus referencias prospectivas frente al sector agropecuario.
En la tercera sección se discutirá la forma como en Colombia se viene efec­
tuando la aplicación del modelo, y se señalarán sus principales resultados
en el sector agropecuario. Finalmente, en la cuarta sección se hace un intento
de extraer algunas lecciones de la experiencia y hacer sugerencias para el
manejo de los asuntos agropecuarios en el futuro próximo.

Principales rasgos del modelo y las políticas

de desarrollo anteriores a 1990

Durante el periodo que va desde los años treinta hasta finales de los
ochenta, en Colombia, como en la mayor paite de los países latinoame­
ricanos, aunque en distintos momentos la formulación de las políticas
económicas fue inspirada por la idea dominante según la cual, para al­

1 Profesor del Departamento de Teoría y Política Económica, Universidad Nacional de

Colombia, e investigador del Cega.
Alvaro Balcázar V.

canzar altas tasas de desarrollo económico era necesario apoyarse en la

producción industrial orientada hacia el mercado interno, al menos ini­
cialmente. En ese paradigma al sector agropecuario se le confiere un
papel secundario, aunque debía cumplir las funciones subsidiarias clá­
sicas para ajustarse al desarrollo industrial: suplir adecuadamente la de­
manda de alimentos, generar excedentes de mano de obra para su
reasignación a las actividades urbano-industriales, generar excedentes
de capital para financiar las primeras etapas del crecimiento industrial,
generar divisas para la adquisición de bienes de capital y tecnología, y
finalmente, contribuir al crecimiento del mercado interno para estimular
el desarrollo industrial.

Las políticas macroeconómicas instrumentadas casi siempre guar­

daron coherencia con la estrategia del modelo. Mientras las políticas co­
merciales establecían mecanismos de protección a la producción
nacional contra la competencia internacional, el manejo cambiario per­
mitía abaratar las importaciones de bienes de capital y de tecnología,
aunque desalentaba la producción para exportar, marchitando algunas
de las ventajas comparativas que el país tenía en el mercado mundial. El
sesgo antiexportador del manejo cambiario, con el supuesto de que el
sector agropecuario poseía múltiples opciones de producción exportable,
ha servido de fundamento a las críticas más comunes al modelo que, sobre
todo ahora, señalan el carácter antiagrícola del modelo de industrialización
sustitutiva de importaciones. Éste es, a mi juicio, un debate que todavía no
ha concluido, sobre todo teniendo en cuenta los requisitos y condiciones que
son necesarias para que las ventajas comparativas teóricas se conviertan en
verdaderas opciones viables y factibles para los agricultores.

De otra parte, en diversos momentos, y como complemento a las

políticas macroeconómicas con sesgo favorable a la producción para el
mercado interno, en Colombia, aunque menos que en otros países, el
gobierno intervino fijando los precios de dertos bienes agrícolas con el
fin de mantener bajo el costo de la alimentación en los centros urbanos
y, por ende, favorecer la estabilidad del costo salarial y aumentar el ritmo
de la acumulación de capital en la industria.

Con el fin de compensar al sector agropecuario los efectos del clima

macroeconómico que le era globalmente adverso, y así ponerlo en con­
diciones adecuadas para ajustar su desempeño a las exigencias del modelo
de desarrollo, en casi todos los países se implementaron políticas sectoriales
a través de las cuales el Estado canalizó recursos subsidiados y estableció
incentivos para estimular el crecimiento de la producción agropecuaria.

132
 La agricultura y las políticas de apertura

Por su naturaleza, el manejo de estos instrumentos compensatorios

se dio dentro de un conflicto de poder en el que la discrecionalidad de
los funcionarios y el poder relativo de los gremios agropecuarios frente
al Estado, determinaban la forma como se distribuían los beneficios de
las políticas sectoriales. De hecho, los grupos de productores sin poder
institucional frente al Estado siempre resultaron excluidos, y fueron los
grandes y medianos productores agremiados los que más beneficios ob­
tuvieron a través de las políticas sectoriales de fomento a la producción.
Sólo cuando se mostraron los efectos económicos y sociales del deficiente
desempeño de la oferta de alimentos y la pobreza rural, las políticas
sectoriales observaron un viraje hacia los pequeños productores campe­
sinos, mediante programas de reforma agraria, dotación de infraestruc­
tura, apoyos a la comercialización y prestación de servicios de asistencia
técnica y crédito subsidiado.

El análisis de cada uno de los instrumentos de la política sectorial

agropecuaria muestra que, con la sola excepción de las políticas de refor­
ma agraria y desarrollo rural integrado, en todos ellos hubo una alta
concentración de beneficiarios, tanto en términos de productos como en
términos de gmpos sociales. Tal es el caso del crédito subsidiado, los
precios de sustentación y la intervención oficial en los mercados de pro­
ductos agrícolas, los subsidios a la exportación, la protección arancelaria
y las restricciones cuantitativas a las importaciones, etcétera. No hace
falta entrar en detalles al respecto, pues este hecho ha sido ampliamente
documentado en diversos estudios.

En síntesis, las políticas sectoriales de subsidios y protecciones com­

pensatorias fueron claramente selectivas en favor de las producciones
agropecuarias más directamente relacionadas con el modelo de indus­
trialización sustitutiva de importaciones (materias primas industriales y,
posteriormente, productos de exportación). La mayor parte de los culti­
vos, principalmente los alimentos (excepto arroz), y casi toda la pobla­
ción rural, quedaron excluidos de los subsidios y mecanismos de
protección que pudieran compensar la discriminación derivada de la
lógica económica del modelo de desaürollo en curso.

Incluso las políticas de sobrevaluación de la tasa de cambio favore­

cieron, en última instancia, a los cultivos cuya producción aumentó sus­
tituyendo importaciones. En efecto, la mayor parte de los cultivos de
materias primas y alimentos de la agricultura comercial estuvieron am­
parados por políticas proteccionistas basadas en controles cuantitativos
a las importaciones. Esto hizo que la tasa de cambio sobrevaluada no
tuviera un impacto negativo en el precio interno de los productos sino

133
Alvaro Balcázar V.

más bien favorable sobre los costos de producción. En estos casos, la tasa de
cambio guarda una relación inversa con los costos de producción, y la mag­
nitud del impacto depende en forma directa del porcentaje que representa
el componente de insumos importados en los costos de producción.

Así, mientras se mantuvieron las condiciones de protección a la pro­

ducción nacional mediante restricciones cuantitativas a las importacio­
nes, la sobrevaluación cambiaría aumentó el margen de beneficio de los
productores en proporción directa al peso del componente importado en
los costos de cada cultivo. En este sentido, no sólo se estimuló la dinámica
de la producción sino que se indujo la adopción de tecnologías intensivas
en insumos importados.

En este contexto (ambiente macroeconómico antiexportador y polí­

ticas sectoriales de subsidio y protección, pero selectivas) fue precisa­
mente que los cultivos de cereales, oleaginosas y fibras que hoy
conforman el grueso de la agricultura empresarial de cultivos semestra­
les lograron, durante las décadas de los años sesentas y setentas, altas
tasas de crecimiento de la producción y los rendimientos por hectárea
sembrada. También en estos años se produjo el mayor y más acelerado
cambio tecnológico y la más intensa modernización de las técnicas de pro­
ducción que ha conocido el sector agropecuario colombiano. Por su parte,
la mayor parte de cultivos alimenticios se mantuvieron estancados o retroce­
dieron, y la población rural pobre, que es casi toda -fuera de una parte impor­
tante de la cafetera-, no encontró las oportunidades para mejorar su nivel de
vida por falta de empleo y cultivos rentables que se ajustaran a sus posibilida­
des y a los recursos que poseen los pequeños productores campesinos.

A nivel de la estructura productiva agraria que promovió, algunos

de los principales resultados del modelo de desarrollo sustitutivo de
importaciones se pueden resumir en los siguientes puntos:

1. Promovió la polarización de la estructura económica y técnica de la

producción agropecuaria. De una parte, al amparo de políticas de
protección y subsidios, se desarrolló un sector tecnificado y empre­
sarial que produce materias primas industriales o productos de ex­
portación; de otra, al margen de los beneficios de las políticas
sectoriales, se formó un conjunto amplio de actividades productivas
que se caracteriza por un relativo estancamiento económico y tecno­
lógico, donde se ubica el grueso de la población rural más pobre.

2. La mayor parte de la agricultura moderna protegida resultó poco o

nada competitiva a nivel internacional, debido a sus patrones de
cultivo y de tecnología. Al margen de los subsidios que dan los países

134
 La agricultura y las políticas de apertura

desarrollados a sus agricultores, los costos de nuestros principales

cultivos comerciales de ciclo semestral (arroz, sorgo, soya, algodón,
maíz, etc.) son superiores a los de referencia internacional. Esta si­
tuación no es más que el reflejo de una gran falla estructural origi­
nada en el carácter imitativo y dependiente de los patrones de
tecnología que fueron adoptados.

3. Son muy escasos los vínculos técnicos entre el desarrollo del sector
agropecuario y el de la industria. La sobrevaluación de la moneda
desalentó el surgimiento de industrias domésticas para la produc­
ción de insumos agropecuarios, y el bajo poder de compra de la
mayoría de la población y su falta de dinamismo han restado posi­
bilidades al desarrollo de industrias de procesamiento y transforma­
ción de productos agrícolas.

4. Finalmente, la agricultura moderna (sobre todo la de cereales y olea­

ginosas) terminó enfrentada a un cuello de botella originado en el
agotamiento del mercado. De tina parte, el modelo de desarrollo
agrícola no autogeneraba demanda en el mercado interior, pues sus
patrones de tecnología ahorradora de mano de obra a cambio de
insumos importados, extemalizan los multiplicadores de empleo e
ingresos. Estos vienen asociados al cambio tecnológico, siempre que
se hayan establecido los vínculos entre la agricultura y la industria.
De otra parte, por sus elevados costos relativos y las distorsiones de
los precios internacionales no es viable su posicionamiento estable
en el mercado intemacionaL

Políticas de ajuste estructural

como solución a la crisis de crecimiento

La crisis económica que afectó durante los años ochentas, no sólo a

Colombia sino a todos los países de América Latina y el Caribe, cuyos
modelos de desarrollo se habían construido con base en esquemas simi­
lares de política económica, fue el catalizador para que se redefinieran
las ideas y las doctrinas acerca de las condiciones necesarias para lograr
tasas altas de desarrollo económico. A nivel del diagnóstico, según esas
nuevas ideas, la pérdida de dinamismo de la producción se debía a que
el modelo proteccionista había engendrado una estructura productiva
ineficiente, no competitiva y renuente a mejorar las tecnologías y la pro­
ductividad; además, a que el sistema económico padecía una ineficiente
asignación de recursos debido a la ingerencia excesiva del Estado en el

135
Alvaro Balcázar V.

funcionamiento de los mercados, con medidas que distorsionaron com­

pletamente las señales que reciben los agentes económicos.

A nivel de las soluciones, el nuevo enfoque planteó la necesidad de

propiciar un ajuste estructural del sistema económico, en el sentido de
lograr una reasignación de los recursos en la economía en favor de acti­
vidades donde el país tiene ventajas comparativas internacionales y en
contra de las producciones ineficientes. Es entonces cuando se erige el
nuevo paradigma de la apertura económica que exalta la competencia
como el mecanismo sacro para inducir la eficiencia económica, la mo­
dernización y el crecimiento de la producción.

Para lograr el ajuste estructural del sistema económico, el ideario en

cuestión aconseja restablecer la soberanía de las fuerzas del mercado en
la asignación de los recursos. Esto significa que se debe rechazar todo
tipo de ingerencia estatal en el funcionamiento de los mercados para que
sean la competencia y las ventajas comparativas las que definan qué
actividades económicas habrán de desarrollarse, y no la discresionalidad
de funcionarios, influidos por determinadas ideas económicas o por la
presión política de individuos o grupos con acceso privilegiado a los
centros de poder. En términos prácticos, se debían suprimir las restric­
ciones administrativas al comercio internacional, reducir al mínimo po­
sible las tarifas arancelarias, eliminar todo tipo de subsidios y demás
privilegios selectivos, y en el mercado interno, evitar la intervención ofi­
cial en la formación de los precios.

Además, se estableció que un requisito importante para el correcto

funcionamiento del modelo es la definición de un ambiente macroeco­
nómico sano. Esto significa lograr tasas bajas de inflación, promover la
liberalización financiera hasta donde sea posible, mantener en equilibrio
los gastos e ingresos del sector público y definir una tasa de cambio libre
determinada por las fuerzas del mercado.

En cuanto al papel del Estado en la economía, el modelo exige la

restitución al sector privado de la responsabilidad y la dirección de los
procesos de producción, donde quiera que se considera que la empresa
privada puede ser más eficiente. En este ideario siempre se parte de la
premisa de que la administración pública es ineficiente y susceptible de
corrupción, en tanto que la administración privada es por su propia na­
turaleza eficiente y sana. Las responsabilidades del estado deben quedar
circunscritas a las que contribuyan a establecer las condiciones físicas e
institucionales que favorezcan las correctas decisiones de los producto­
res, entre las cuales se destacan: 1) proporcionar un ambiente macro-

136
 La agricultura y las políticas de apertura

económico neutro y la9 reglas del juego que permitan el adecuado de­
sempeño de la actividad económica privada; 2) garantizar la provisión
de servicios públicos básicos, como educación, salud y seguridad para
toda la población, pero especialmente a los sectores más vulnerables; y
3) proporcionar la infraestructura económica básica (carreteras, puertos,
aeropuertos, etc.), y fortalecer la capacidad científico tecnológica para
apoyar la iniciativa innovadora del sector productivo.

Para la implementadón del modelo de apertura económica en el

sector agropecuario, se establecieron al menos tres tipos de consideracio­
nes especiales:

1. En su conjunto, el sector agropecuario debería ser el más beneficiado

con la puesta en marcha del nuevo modelo. Los prindpales argu­
mentos para sostener esa afirmación eran: en primer lugar, todos los
cultivos de productos transábles (importables y exportables) serían
los primeros benefidados por la eliminadón del sesgo antiexporta­
dor y antiagrícola en la política macroeconómica, especialmente por
la anunciada neutralidad de las nuevas políticas cambiaría y comer­
cial; en segundo lugar, también como consecuenda de la eliminación
del sesgo antiexportador de la política cambiaría, se promoverían
nuevos cultivos de exportación, ya que, según sus premisas, es en el
sector agropecuario donde reposan en estado latente, ante el prolon­
gado invierno protecdonista, las principales ventajas comparativas
intemadonales del país; en tercer lugar, el mayor ritmo de crecimien­
to económico haría aumentar la demanda por alimentos y demás
bienes agropecuarios en el mercado interior, favoredendo el creci­
miento general de la producdón agropecuaria; y, por último, se sen-
tendaba que gracias a la competenda el sector agropecuario
reasignaría sus recursos en respuesta a señales no distorsionadas, dan­
do lugar a una agricultura eficiente, competitiva y, en consecuencia,
con alto potendal de crecimiento a mediano y a largo plazo. Valga
señalar que hasta ahora no existe prueba empírica en el mundo que
soporte dicha sentenda; no pasa de ser fruto de la imaginadón y la
lógica deductiva dentro de los supuestos teóricos del modelo.

2- Si bien al comienzo se reconoderon las distorsiones que afectan los

mercados intemadonales de productos agrícolas, las mismas fueron
y siguen siendo consideradas como fenómenos coyunturales y no de
naturaleza estructural. Contra toda evidenda, se confió demasiado
en que la tendenda mundial iba hacia la liberalizadón y el desmonte
del protecdonismo agrícola, sobre todo en los países más desarrolla­
dos, y el gobierno actuó en consecuencia acelerando el desmonte de

137
Alvaro Balcázar V.

los mecanismos de protección y reduciendo los aranceles. Hoy hay

menos optimismo al respecto, pero es difícil echar marcha atrás sin
antes reconocer los limites de la apertura como estrategia para im­
pulsar el desarrollo y el crecimiento de la producción agropecuaria.

3. Los fundamentos teóricos del modelo acerca de la conducta de los

agentes económicos suponen que sus respuestas a las señales que
reciben del mercado son automáticas y racionales, y por ello el ajuste
estructural en el sector agropecuario se iría dando al ritmo en que se
clarifiquen las señales correctas en los mercados de productos y fac­
tores. Así, puesto que aparentemente se cree que las opciones eficien­
tes están disponibles y son conocidas, cuanto más rápido se
desmonten las distorsiones en las señales de los mercados más pronto
se alcanzaría el estado óptimo de eficiencia económica en el sector.

No se reconocen las particularidades de los procesos agrícolas de

producción en cuanto a las limitaciones y restricciones específicas a
la movilidad de los factores. Por ejemplo, el modelo no toma en
cuenta el hecho de que en la agricultura la movilidad de los factores
y la respuesta a precios en el corto y mediano plazo se produce úni­
camente entre opciones conocidas y ensayadas por los agricultores.
Para que ocurra un ajuste estructural en la asignación de recursos
agrícolas de un país caracterizado por un alto grado de heterogenei­
dad estructural del sector agropecuario, por lo general se requiere de
periodos prolongados, mientras son establecidas aquellas condicio­
nes que permiten que las nuevas opciones productivas o las nuevas
tecnologías sean técnicamente factibles y económicamente viables
en una localidad específica. En países desarrollados no hace falta
periodos largos, debido al desarrollo generalizado de la infraestruc­
tura, la organización económica y las instituciones sociales relevan­
tes al cambio tecnológico en la agricultura.

Sin embargo, hay que reconocer que en los lincamientos iniciales

sobre el modelo de apertura y su aplicación al sector agropecuario se
consideró la necesidad de una implementación gradual, dando tiempo
a que la estructura productiva se fuera adaptando a las nuevas reglas del
juego. La justificación de los criterios de la gradualidad hada referencia,
en primer lugar, a la distorsión de los mercados internacionales de pro­
ductos agrícolas por los subsidios y el dumping de los países industria­
lizados y, en segundo lugar, por la presencia de factores de estructura
agraria que impiden a muchos agricultores el acceso a los recursos bási­
cos para la producción (tierra, riego, crédito, etc.).

138
 La agricultura y las políticas de apertura

En consecuencia, los lincamientos iniciales para la puesta en marcha

de la apertura en el sector agropecuario establecieron que mientras se
instrumentaban las políticas de desgravación arancelaria y desmonte de
las baiTeras proteccionistas, se iría fortaleciendo la acción del Estado para
minimizar las extemalidades negativas que obstaculizan la movilidad
de los factores y para establecer los mecanismos de salvaguarda frente a
prácticas desleales de comercio internacional (como el estatuto anti­
dumping). Tales condiciones se consideraron indispensables para garan­
tizar la transición hacia la plena operación del nuevo modelo.

Aplicación de la apertura en el sector agropecuario

La aplicación de las medidas de apertura económica en el sector
agropecuario comenzó afínales de 1990, como en el resto de la economía.
Las primeras medidas estuvieron dirigidas al desmonte y reducción de
los mecanismos de protección a la producción nacional: se suprime la
mayor parte de las restricciones cuantitativas a las importaciones de pro­
ductos agropecuarios y se inicia un cronograma de desgravación aran­
celaria proyectado a tres años. Al comienzo se mantuvo en régimen de
licencia previa una lista de productos cuyo mercado internacional está
distorsionado por subsidios y prácticas de dumping. En la actualidad,
con las únicas excepciones de leche y carne de pollo, todas las posiciones
de productos agropecuarios están en régimen de libre importación.

A pesar de que el desmonte de las restricciones cuantitativas y la

reducción de la tarifas arancelarias también cobijó a los insumos y mate­
rias primas para la elaboración de insumos agropecuarios, -según estu­
dio de Fedesarrollo- el efecto neto de estas medidas se tradujo en una
disminución de la protección efectiva y nominal, y de acuerdo con estu­
dios también de Fedesarrollo y luego de Cega, los términos de intercambio
de los productos agrícolas frente a los insumos para la producción sufrieron
un deterioro significativo. Mientras los precios reales de los productos agrí­
colas al productor han disminuido apredablemente, los de los insumos y
mano de obra se han sostenido, por cuanto nominalmente han estado au­
mentado al ritmo de la inflación. Como consecuencia, desde julio de 1991
se ha presentado una caída muy acelerada en los márgenes de rentabilidad
de los principales cultivos semestrales (cereales y oleaginosas).

En cuanto a las políticas comerciales dirigidas al mercado interno, se

determinó la eliminación de los precios de sustentación (que repre­
sentaban el principal precio de referencia para las decisiones de siembra
de los agricultores) y se sustituyeron por precios mínimos de garantía,

139
Alvaro Balcázar V.

con los cuales se busca alinear los precios domésticos con los internacio­
nales y, sobre todo, evitar que estos se conviertan en señal relevante para
las decisiones de producción de los agricultores. Además, se minimiza
la capacidad del Estado para la compra de cosechas, a fin de dejar la
comercialización en manos del sector privado. Como mecanismo de es­
tabilización frente a las fluctuaciones abruptas de los precios internacio­
nales se establecieron franjas de precios para los principales productos
agrícolas transables (sorgo, soya, maíz, arroz, trigo, cebada, y un poco
después, leche y azúcar).

Adicionalmente, el Idema se apartó de la importación de productos

agropecuarios y las dejó en manos del sector privado, como parte de la
política de retirar al Estado de las actividades productivas y comerciales
que puede desarrollar el sector privado.

En cuanto a las políticas de fin andamiento, se definió un cronogra-

ma para la niveladón de las tasas de interés de Finagro con las del mer­
cado, con el fin de poner en práctica el principio de eliminar todo tipo de
subsidios y privilegios sectoriales que distorsionen la nitidez de las se­
ñales del mercado.

En cuanto a la promesa de proveer un marco macroeconómico neutro

y sin sesgo antiexportador, en la práctica las prioridades del ajuste es­
tructural se han subordinado al equilibrio macroeconómico, dando lugar
a un manejo incoherente e inconsecuente con los postulados de la polí­
tica. Esto es nítido en el campo de las políticas cambiaría y fiscal.

En efecto, ante el desbordamiento de las reservas intemadonales

desde 1991, el gobierno reaccionó, acelerando el proceso de desgravación
arancelaria y, lo más grave, revaluando la tasa de cambio, con lo que
sacrifica el incentivo exportador de la política aperturista. Para el sector
agropecuario, esta situadón se traduce en una mayor pérdida de com­
petí tividad en los productos importables, que agrava la que se origina
en los subsidios internacionales y su propia inefídenda económica y,
para los productos exportables, en un drástico freno a sus posibilidades
de crecimiento y diversificación.

Las políticas de gasto e inversión pública que permitirían establecer

las condidones objetivas (infraestructura económica, adecuación de tie­
rras, investigación y transferencia de tecnología, modernización institu­
cional, etc.) indispensables para el ajuste estructural de la producdón
agropecuaria también han quedado subordinadas a los apremios de es­
tabilización macroeconómica. La obsesión por el equilibrio fiscal, junto
a las prioridades que impone la guerra en la asignadón del gasto público,

140
 La agricultura y las políticas de apertura

han impedido que se cumplan las promesas de fortalecer la inversión

pública en las áreas estratégicas para la modernización de la estructura
productiva. La consecuencia obvia es que el sector queda enfrentado a
todo lo contrario de lo que serian los estímulos para su reconversión
hacia la tan anunciada apertura externa de la producción: la revaluación
de la tasa de cambio alienta las importaciones, agrava la competencia
subsidiada de los países desarrollados y disminuye los ingresos de los
agricultores exportadores.

El escenario de políticas macroeconómicas y sectoriales en el que se

ha desempeñado el sector agropecuario desde 1990 no puede desligarse
de los resultados que el mismo ha mostrado desde entonces. En primer
lugar, desde 1990 el área sembrada de los principales cultivos transitorios
no ha dejado de disminuir. En 1993 ya se ha acumulado un total de 500 mil
hectáreas que se han dejado de sembrar con cultivos semestrales en compa­
ración con 1990. En cuanto a formación de capacidad productiva nueva, lo
que se observa es una grave descapitalización y una falta de inversión en el
sector durante 1992 la venta de tractores nuevos no superó las 300 unidades,
cuando las solas necesidades de reposición demandan cerca de 1500 unida­
des al año. Sólo por referencia, en 1989 y 1990 se vendieron más de 2700
tractores por año. En 1992, y posiblemente se repita en 1993, por primera
vez en los últimos cuarenta años la agricultura colombiana registró una
disminución de su producto interno bruto.

Resulta claro que los objetivos de la apertura en cuanto a presionar

la reasignación de recursos en el sector agropecuario se cumplen hasta
ahora, pero parcialmente se está desmontando la estructura productiva
considerada ineficiente y no competitiva en el mercado internacional,
aunque el problema es que no aparecen las opciones de inversión a donde
se asignarían de nuevo los recursos, pero en forma eficiente. Por ahora
la asignación óptima parece ser el ocio.

Lecciones de la experiencia y sugerencias de política

1. No tanto por la experiencia colombiana como por la de otros países,

no basta con un ambiente macroeconómico adecuado para proveer
las condiciones necesarias para el crecimiento de la producción y la
productividad de las actividades agropecuarias; es necesario instru­
mentar políticas sectoriales que resuelvan las limitaciones estructu­
rales y protejan a los productores de los efectos de las distorsiones
del mercado, tanto interno como extemo, en particular las que oca­
sionan inestabilidad y fluctuaciones abruptas e intempestivas en los

141
Alvaro Balcázar V.

precios. La instrumentación de las políticas sectoriales debe ser dife­

renciada, en reconocimiento a la heterogeneidad estructural del sec­
tor. Donde quiera que las políticas de ajuste estructural se
acompañaron de políticas sectoriales que corrigieron en parte los
efectos negativos del ajuste y reforzaron los positivos, se observó un
desempeño relativamente favorable de la producción agropecuaria;
al contrario, los países que insistieron en aplicar una política indife-
renciada para la agricultura provocaron una crisis de la cual sólo se
recuperaron después que se vieron obligados a desarrollar políticas
sectoriales diferenciadas.

2. Las políticas comerciales deben asegurar mecanismos de interven­

ción para la estabilización de los mercados, para lo cual es impres­
cindible que el Estado intervenga con capacidad real de compra.

3. Las políticas fiscales deben asegurar los recursos suficientes para

proporcionar las condiciones materiales e institucionales que son
necesarias para el desarrollo sostenido a largo plazo de la producción
y la productividad de las actividades agropecuarias. Entre tales con­
diciones figuran infraestructura de vías y comunicaciones que faci­
lite la vinculación a los mercados internacionales y la propia integra­
ción del mercado interior; fortalecimiento de la capacidad de gene­
ración y transferencia de nuevos conocimientos tecnológicos; ade­
cuación de tierras y dotación de riego, entre otras.

4. Los precios internacionales de productos agrícolas no constituyen

una señal adecuada para la eficiente asignación de los recursos. Las
prácticas de subsidio y dumping, así como la volatilidad de los pre­
cios en los mercados internacionales constituyen distorsiones estruc­
turales que impiden que esos precios reflejen las verdaderas
condiciones económicas y técnicas de producción. Para contrarrestar
esas distorsiones se deben proveer mecanismos de estabilización y
compensación de subsidios, respaldados con capacidad efectiva de
compra, y una presencia activa del Estado en los mercados internos
y externos de productos agrícolas.

5. Se deben hacer ajustes estructurales al sector agrario para mejorar la

movilidad de los factores básicos para la producción. En particular,
es necesario corregir los factores que limitan la movilidad y la trans­
parencia del mercado de tierras. En cuanto a crédito, es necesario
flexibiüzar las condiciones de acceso que permitan a los productores
ubicados en contextos marginales disponer de los recursos necesa­
rios para desarrollar la producción.

142
 EL MANEJO AGRÍCOLA

Carlos Salgado Araméndez1

La administración Gaviria se ha caracterizado por no tener polí­

tica para el agro, pues su programa de desarrollo se fundamenta en
una estrategia global de crecimiento y liberalización, que no hace con­
sideraciones sectoriales y no distingue entre los distintos bienes que
se producen.

En consecuencia, la problemática del agro ha sido tratada sólo con

un conjunto de medidas e instrumentos que integraron lo que se llamó
el Programa de Modernización y Diversificadón del Sector Agropecua­
rio, al cual se responsabiliza desde distintos sectores de no poder respon­
der por la crisis actual.

Esta ponencia trabajará sobre algunos elementos explicativos del

problema actual, de los nuevos comportamientos que se han genera­
do, del contexto de los supuestos neoliberales y sobre algunas líneas
de trabajo implementadas en el agro por las Organizaciones no Gu­
bernamentales.

1 Economista, Universidad Nacional de Colombia. Coordinador del Proyecto Rural del

Centro de Investigación y Educación Popular -C inep-. Agradezco el apoyo de la
economista Esmeralda Prada en el procesamiento de la información estadística. Las
opiniones expresadas sólo comprometen al autor.
Carlos Salgado Araméndez

El contexto actual

Los antecedentes
La agricultura es una actividad de alto riesgo, en extremo susceptible
a las modificaciones en las políticas macro, a la evolución de los factores
naturales y a la situación social.

Se le ha asignado en modelos de desarrollo previos al actual, el papel

de transferir recursos de ahorro, ofrecer mano de obra barata, generar
divisas, ofrecer alimentos a precios bajos y aportar recursos para la for­
mación de capital.

Por eso la agricultura ha requerido de apoyos dirigidos, complemen­

tarios a eventualidades no controlables, a decisiones de corto plazo bá­
sicas para procesos de estabilización económica y a la dinámica de los
mercados internacionales.

Sin embargo, los cambios en el contexto internacional promovieron

modificaciones en las estrategias de política en los años ochentas, y se
buscó en la Administración Betancur una mayor inserción en el mercado
internacional, que se debió corregir por la profunda crisis del sector agro­
pecuario.

En el primer quinquenio de los años ochentas, la producción agrícola

decreció en promedio el -0.2, el área cayó en 1.8 y los rendimientos apenas
lograron un 1.6 de crecimiento (véase Cuadro 1).

La corrección implicó para el gobierno de Betancur centrarse en la

protección y la promoción de exportaciones procurando evitar el desa­
bastecimiento. El gobierno Barco prefirió tina política sectorial de choque
y de oferta selectiva, con énfasis en la protección2. De hecho, la produc­
ción agrícola se reactivó en 4.6 promedio en el segundo quinquenio, el
área se amplió en 4.7 y los rendimientos revelaron su tope pues cayeron
en 0.2%.

Esta estrategia, que tuvo el efecto de recuperar al sector agrícola de

la profunda crisis de comienzos de los ochentas, muestra como balance
el que apenas se pudo volver, en algunos productos, a los niveles de área

2 J.J. Perfetti, 'Paradojas en el desarrollo de la agricultura y las opciones de política'.

En Revista Coyuntura Económica, Vol. 22, No. 4, Fedesarrollo, Bogotá, diciembre de
1992. Veúse también S., P eny, Cuatro ensayos sobre política agraria. El Áncora Editores,
Bogotá, 1990.

144
 Cuadro No. 1
COLOMBIA, CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL DE LA PRODUCCIÓN (Tons.) DEL ÁREA (Has.)
y LOS RENDIMIENTOS (Kg/Ha.) DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS SEGÚN GRUPOS, 1970-1990

GRUPO DE PRODUCTOS
No comer- Agricultura Total
Periodo Importables Exportables cializables (sin café) Café agricultura
9

00
1 1970-1975 1 Producción |
1 3.0 1 8.8
__________ 123 ______ 1 6.8 1
Área 1.0 1 5.0 1 3.6_______
1 3.0 J 1 -0.7 L
1 zo 2.0
« I
1
1

O
f\¡
00
Rendimientos 3.6 I 5.8 ___

00 O)
1 1975-1980 Producción 1| 4.1
VZ 1I 3.9 10.4 1 5.5 I
tN

I Área 1 -0.2 1
1 3.4
Vl 1
1 1.9 1 í.i
| Rendimientos 1 1.7 ]1 4.1 1 1 2.4 1 93 1 3.8 1
o
n

r-5
1 1980-1985 | Producción 1 0.3 1 -0.4 1
1 vz' 11 -1.9 1 -0.2 1
o
o
*7
00

I Área 1 -1.7 1 -1.9 1 1 91 1

| Rendimientos 3.2 1 2.2 1 3.2 1 2.6 1 -11.9 1
1 1985-1990 | Producción 1 9.2 1 4.0 1 3.9 1 5.1 1 2.1 1
1 4.6
^ 1
1

Tf

Cn
00
| Área 1 5.4 1 2.8 1
<N
9
N

| Rendimientos 1.4 1 -0.7 1 1.4 1! -0.2 1 -0.7 1

Fuente: Cálculos DNP-UDA-SITOD con base en datos del Ministerio de Agricultura y de los gremios e m p resariales.
Tomado de J. J. Perfet t i," Las paradojas en el desarrollo de la agricul tura y las opciones de p o lítica ". Revista Coyuntura Econ óm ica,
Vol. 22, No. 4, Dic. 1992, p. 82.

145
Carlos Salgado Araméndez

comunes a los setentas y el desplome de los rendimientos (véanse Cua­

dros 1 y 2 Anexo). La excepción es la de los productos vinculados al
comercio internacional.

La balanza comercial fue positiva desde 1984, especialmente con el

despegue de las exportaciones nuevas que aumentaron su participación
del 15.2% en l980, al 25.9% enl985,y23.1% en l990. Los precios relativos
agrícolas que habían decaído hasta 1985 debieron responder positiva­
mente, jalonados por la protección, la política de sustentación y la recu­
peración de la rentabilidad3.

Los resultados permiten al menos dos conclusiones: que las políticas

sectoriales, en este caso la agraria, primaron en la década sobre los posi­
bles beneficios de la política cambiaría, según la opinión de Perfetti; y
que el balance también puso en evidencia la incapacidad del sector para
superar los topes alcanzados por variables claves, como los rendimien­
tos, incapacidad que no se hace explícita por el sostén de las políticas de
protección.

Pero la relativa recuperación económica oculta tras de sí el conflicto

social y político en el campo, ya que en los años se reactivaron las luchas
campesinas y se ampliaron los actores en conflicto. La crisis del primer
quinquenio creó vacíos al interior de la frontera agrícola por el abandono
de tierras en razón a la fuerte crisis y a la violencia. Este vacío alimentó
varias tendencias complejas y contradictorias: anquilosamiento del mer­
cado de tierras, pero con agiüzadón en sectores específicos; ampliación
del control de la tierra por nuevos actores, con desempleo y nuevas olea­
das de movilizaciones campesinas con sus aspiraciones frustradas por el
fracaso de la reforma agraria y la amenaza a su vida.

La legislación fue parte de este juego. Las leyes 35 de 1982 (Plan

Nacional de Rehabilitación, PNR), y 30 de 1988 (de Reforma Agraria),
institucionalizaron la lógica de aquellos que imponían la modificación
de la tenencia de la tierra por la vía de los altos precios y por la fuerza,
pues funcionaron con precios comerciales y pagos de contado y, la últi­
ma, criminalizó las invasiones y señaló como subversiva la protesta4.

3 C. Ciarte, "Relación entre la política macroeconómica y la producción agropecuaria".

En: Revista Coyuntura Económica, VoL 20, No. 1, Fedesanollo, Bogotá, marzo de 1990.

4 Campo Adentro, Boletín Agrario, 'L a reforma agraria en Colombia: treinta a/los de
solo rasguños". Año 1, No. 5, Cinep, Bogotá, enero-marzo, 1993.

146
 El manejo agrícola

El efecto de estas leyes, en particular la del PNR, y de la desidia

gubernamental frente a la cuestión agraria como problema global, fue el
de concentrar aceleradamente la propiedad. Para 1989 los propietarios
de menos de 20 hectáreas eran el 86.3% del total y poseían el 16.1% de la
superficie, mientras los propietarios de más de 500 hectáreas siguieron
siendo el 0.4%, pero controlando entonces el 35.3% de la tierra. Se frag­
mentó mucho más la pequeña propiedad, que perdió espacio frente a los
medianos y grandes propietarios que consolidaron y ampliaron sus do­
minios, pues los más grandes ganaron 12 puntos porcentuales en 5 años,
algo nunca visto (véase Cuadro 3 Anexo).

El control de la tierra empezó a ser compartido con nuevos actores,

en particular de origen mafioso, mientras se produjeron oleadas de cam­
pesinos tras los nuevos límites de la frontera agrícola, estimulados por
las políticas oficiales sobre colonización, y la expulsión de campesinos a
las ciudades por la pobreza, la violencia y la ausencia de políticas de
control. Pero el conflicto quedó latente al interior de la frontera.

Decir que no hubo políticas puede ser sólo una opinión. Se podría
ser perverso, pensar que la desidia es aparente y que tras de ella hay una
alternativa para solucionar la cuestión agraria, eso es, que la violencia
readecue la propiedad y los actores y resuelva, según los patrones comu­
nes al desarrollo capitalista, la cuestión campesina. Lo que intenta expre­
sar esta opinión es que la cuestión rural en Colombia es aún un proceso
hunco. Con esta situación se llegó a la administración Gaviria.

De nuevo la crisis

Ya es un lugar común hablar de la crisis del sector agropecuario, en

particular, del agrícola. Es también común la confusión, por la profusión
de cifras que evalúan de manera distinta los resultados. Pero hay con­
senso sobre la crisis, no sobre su explicación.

Las variables convencionales como producción, área, rendimientos,

medito y comercio, muestran resultados poco alagadores.

El PIB agropecuario logra sostenerse con las medidas anteriores has­

ta 1991, y el desplome del total es claro en 1992, cuando la agricultura
tiene una tasa de -2.7, el sector pecuario de -5.62 y el café de -4.31, para
un consolidado de -3.84, que arroja una perspectiva de -0.63 para el año
de 1993, según las cifras en revisión más confiables (Véase Cuadro 2).

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148
 El manejo agrícola

Estas cifras del Cega cuestionan las oficiales y las de los gremios. Un
memorando interno de la Junta Directiva del Banco de la República re­
conoce la existencia de tres datos sobre el crecimiento del PIB en 1992:
Minagricultura, 0.58%; SAC, -1.8 y Cega, -3.8*, situación que dificulta el
análisis.

Centrados en la agricultura, los cultivos transitorios se desploman

desde 1991 y a los anuales se les augura crisis para 1993. El área total
decrece desde 1991, estimándose que de este año a 1993 se habrían per­
dido 518.495 hectáreas y 16.357 millones de jornales, con un fuerte saldo
negativo en transitorios de 17.099 millones de jornales ( Véase Cuadro 3).

La dinámica del comercio exterior ha cambiado. En 1991 las expor­

taciones medidas en valor y sin café crecieron al 30.19% y en 1992 apenas
al 11.26%, con un mejor comportamiento que las industriales que lo hi­
cieron al 25% y al -6%, respectivamente, pero ambas con una fuerte ten­
dencia a la baja. Las importaciones han tenido la tendencia contraria, al
alza, pues las agropecuarias que tuvieron una tasa de -25% en 1991, pa­
saron a una del 92.47% en 1992, mucho más dinámicas que las industria­
les que lo hicieron al -95% y 17.64% en igual periodo. Esta evolución
permite concluir que el deterioro neto comercial del sector agropecuario
se estima en un -17% y el industrial en -68%6.

Discriminado el comercio exterior, las exportaciones de productos

alimenticios crecieron al 31.67% en 1990, al 13.67% en 1991 y al 3.46% en
1992. Las importaciones de este rubro lo hicieron al 22.12%, 44.29% y al
61.02% en iguales años, confirmando la tendencia general del sector7.

Las importaciones de insumos y maquinaria muestran también un

deterioro fuerte, más marcado en el año de 1991. En el caso de la maqui­
naria, a pesar del aumento en el precio de las herramientas como el arado,
el resultado final lo jalona el costo de los tractores, indicando que sólo
hay una reposición de instrumentos para ayudar el trabajo, pero no una
renovación de la inversión (Véase Cuadro 4). Este comportamiento gene­
ral de las importaciones es curioso en épocas de rebajas arancelarias.

La tendencia se mantiene para 1992, año en que las importaciones

del sector se incrementaron en 74.1% medidas en valor y especialmente

^ Memorando a la Junta Directiva del Banco de la República, Bogotá, 28 de abril de 1993.

6 H. Mora, y ). Cortés, 'Efectos de la apertura comercial y del crédito sobre el sector

agropecuario'. Banco de la República, Bogotá, 28 de abril de 1993. Cuadro 11.

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150
 El manejo agrícola

Cuadro No. 4
IMPORTACIONES DE INSUM OS Y MAQUINARIA
Tasas de Crecimiento

1990 1992

U S$ TON U S$ TON
Abonos 20.78 25.89 -21.29 -32.24

Arados -39.04 -92.00 3589.80 9502.42

Tractores - 24.51 -24.10 -51.22 -58.17

TOTAL 4.73 24.44 -17.89 -32.44

Subtotal arados-tractores -24.51 - 24.12 -50.93 -58.00

Subtotal insumos 14.11 24.98 -10.84 -32.27

Fuente: H. Mora y J. Cortés, "Efectos de la apertura comercial y del crédito

sobre el sector agropecuario". Banco de la República, Bogotá, 28 abril 1993.

por alimentos, mientras las exportaciones sólo lo hicieron al 2.3%, expli­

cadas principalmente por flores, azúcar, confitería y tabaco'.

El crédito también tiene un comportamiento poco favorable para el

periodo reciente. El Departamento Nacional de Planeación, DNP, en el
trabajo citado, afirma que los préstamos de Finagro crecieron para el año
de 1992 en un 14%, dentro de los cuales los de inversión lo hicieron al
443% y los de capital de trabajo al -3.5%. El investigador Mora, del Banco
de la República, complementa la información afirmando que la cartera
agropecuaria ha crecido en un 34.6% en el año referido, pero que se
vuelve nula al introducir la correspondiente a la Caja Agraria.

Pero la información del Cega brinda otro panorama. Puesto en tér­

minos reales, el crédito de Finagro creció al -16.5% en el año de 1992, con
una caída del 27.4% en capital de trabajo y un crecimiento de tan sólo
3-5% en capital a inversión9. Sin duda, el Departamento Nacional de
Planeación quiere ser optimista trabajando con cifras nominales.

Departamento Nacional de Planeación 'Comportamiento del sector agropecuario du­

rante 1993". Bogotá, 26 de febrero de 1993.

151
Carlos Salgado Aramértdez

Discriminando por cultivos y por semestres, el semestre A de 1992

con respecto al de 1991 creció en -50.5 para semestrales, siendo positivo
solo para algodón, y en -27.8 para el grupo de hortalizas y tabacos, para
un promedio global de -27.8%. El comportamiento fue también negativo
para el semestre A de 1991 con respecto al de 1990, en -10.9%’°.

En esta situación, los precios relativos agrícolas 6e desplomaron,

según la información disponible, pues pasan de un coeficiente de 0.94
en enero de 1992 a 0.84 en enero de 1993, en tanto los relativos indus­
triales logran mantener un coeficiente de 1 y los pecuarios pasan e 1.20
a 1.30 (Véase Cuadro 5).

Cuadro No. 5
PRECIOS RELATIVOS

Ene./92 Marzo Junio Oct. Die. Ene/93

AGRÍCOLAS 0.94 0.91 0.95 0.89 0.85 0.84
Producidos 0.94 0.82 0.96 0.89 0.85 0.85
y consumidos
Importados 0.85 0.84 0.78 0.78 0.77 0.75
Exportados 0.98 1.09 0.90 0.89 0.80
INDUSTRIALES 1.00 0.99 0.93 0.99 1.00 1.00
Total agrícolas 0.94 0.92 1.02 0.89 0.85 0.84
Total Industriales
Total pecuarios 1.20 1.28 1.42 1.32 1.32 1.30
Total Industriales

Fuente: Mora, op. cit., cuadro 4 A.

Finalmente, los salarios también tienden a la baja, pues el salario

mínimo tiene tasas negativas desde de 1990, y los jornales agrícolas y
ganaderos se desplomaron continuamente desde 198911.

9 Revista Coyuntura Agropecuaria. 'A n álisis de coyuntura, sector agropecuario". No. 35,
CECA, Bogotá, tercer trimestre 1992. Cuadro 2.6, p. 241.

10 Ibid, Cuadro 2.8, p. 243.

11 E. Sarmiento, 'A ju ste estructural, desarrollo económico y social. Dos artos de Revolu­
ción Pacifica'. En Revista Economía Colombiana, No. 241, Contratarla General, Bogotá,
enero-febrero, 1993. Cuadro 12, p. 35.

152
Las razones de la crisis

La administración Gavina modificó en muy corto tiempo los patro­

nes de política para el agro. De ser un sector protegido, manejado con
políticas e instrumentos de tradición que daban cierto grado de certeza
para el comportamiento de los productores, donde las pocas variables
no controlables se relacionaban con el mercado internacional y el clima,
se pasó a un esquema de política definido como "neutro", en el que se
supone que las fuerzas del mercado asignan los recursos según la espe-
cialización que se logre en la economía.

Los resultados de la nueva política se pueden evaluar desde el punto

de vista de los precios y cantidades y sus determinantes, en cuanto ellos
cumplen un papel orientador12.

Calificada la política macro como "neutra", el interés se centra en el

control de unas variables claves reguladoras como la inflación y la tasa
de cambio. En esta situación, prima la intención de lograr precios bajos
para los productos del agro que, obviamente, implican salarios bajos para
los productores. Si los precios internos no pueden satisfacer esta exigen­
cia, cualesquiera sean las reglas de política, se acude al expediente de la
importación para lograr la meta deseable y clave.

En esta lógica no se hacen consideraciones sectoriales sino de política

macroeconómica, de "interés general". En consecuencia, la "neutrali­
dad" empieza por tener una entrada discriminatoria en cuanto hay un
conflicto de intereses entre productores sectoriales y conductores de la
política macro, que se hace más o menos efectiva según que el manejo a
"prueba y error" de las medidas de control lo requieran o que la capaci­
dad de negociación de los afectados sea efectiva.

Si se mira lo que ha implicado esta disputa en la formación de los

preaos del sector agropecuario, en particular del agrícola, se encuentra
que han sido tremendamente afectados, pues como mostraron las cifras,
cayeron los precios relativos y el precio de la fuerza de trabajo. Primó el
mterés macro y se podría decir que el agro ha contribuido al "interés
general".

Pero esta última afirmación se desploma si se evalúa la trayectoria

desde el punto de vista de las cantidades y el uso de los recursos, pues
la contribución en términos de volumen se ha reducido, así como el uso

12 Véase A. Figueroa, "L a agricultura peruana y el ajuste". En Revista Debate Agrario, No.
13, CEPES, Lima, enero-mayo 1992.

153
Carlos Salgado Araméndez

de los recursos tierra y mano de obra que están disponibles para efectuar
la producción, configurando bienes odosos. El resultado en precios y
cantidades ha orientado la direcdonalidad de las decisiones sobre inver­
sión, hadéndola caer.

El deterioro de los predos y las cantidades ha estado seguido por la

reducción de los recursos públicos orientados al sector: la crisis y la tar­
danza en resolver la situación de la Caja Agraria que ha afectado la dis­
ponibilidad de crédito y asistencia técnica, las señales y promesas sobre
la privatizadón de las instituciones, la desidia en el manejo de los recur­
sos ambientales como el agua y una larga tradidón de reducción de la
inversión social que deteriora la calidad de la vida en el campo.

La evolución conjunta de las variables relativas a predos y cantida­

des ha sido negativa en el último período, es factor de distorsión de su
propio desarrollo y hace perder perspectiva a las decisiones.

Si los predos relativos caen, hay yá un impacto negativo sobre la

capaddad de inversión en el agro, más en una situación en la que se
prevée una reducción en las compensaciones por el aporte hecho a la
sociedad por el sacrificio en precios. Esta señal es negativa para los gran­
des agricultores y nefasta para el campesino, que la sustituye con moro­
sidad en los pagos o mayor endeudamiento mientras pueda, con gran
dificultad para tomar dedsiones sobre cambios en la poca inversión de
que dispone. En esta situadón, los predos orientan de una manera muy
errática.

Exceptuando los cultivos permanentes, los demás funcionan sobre

señales de muy corto plazo que definen el margen de riesgo al productor.
Las decisiones sobre inversión están sujetas a un panorama propido en
la evolución de los precios, los rendimientos, la rentabilidad y las deci­
siones de política económica. Los rendimientos tienen una tendencia a
la baja en la agricultura del país o, al menos, una incapacidad para supe­
rar los topes máximos logrados. La rentabilidad parece haber caído, ex­
cepto en algunos de los cultivos que lograron la inserción en el m ercado
intemadonal. La política macroeconómica ha discriminado a las expor­
taciones al permitir una tasa de cambio con tendenda a la baja, a la
producción con una tasa de interés con tendenda al alza, y a la fuerza
laboral con unos salarios bajos.

La tasa de cambio baja deprime las exportaciones, aumenta las im­

portaciones y obliga a la caída de los predos de los productos transables,
los cuales tienden a sustituir en el mercado a los no transables, cuyos
predos se deterioran.

154
 El manejo agrícola

Si los salarios caen, como en efecto cayeron, la depresión de la de­

manda interna será tal que todos los precios tenderán a la baja, aun los
de los bienes transables que, aunque regidos inicialmente por el mercado
extemo, su reacomodamiento final se hará con base en el mercado inter­
no. Esta situación sólo es sostenible con el expediente de las importacio­
nes, con efecto positivo sobre la inflación en el corto plazo pero
devastador para la producción y la demanda en el mediano plazo. Este
fenómeno, multiplica la pobreza.

Los cultivos permanentes sentirán el impacto con retraso, en cuanto

sus inversiones se definen con una perspectiva de largo plazo y deberán
recorrer la tragedia de los requerimientos de capital de trabajo para lo­
grar frutos y salir al mercado. Su situación sólo será favorable en la lógica
descrita si previamente han creado mercados.

Por estas razones, en el caso colombiano, las importaciones que crean

capital sólo buscaron reponer herramientas como los arados, y no má­
quinas como los tractores; es por ello que se retiran recursos para produ­
cir, así se mantenga crédito, solicitado por los agricultores para la compra
de ganado, la comercialización o servicios de apoyo; por ello se reduce
el área a sembrar y caen las importaciones de los insumos, y por ello las
exportaciones reducen su crecimiento.

La evidencia estadística mostrada confirma que la política macroe-

conómica ha discriminado al sector agrícola y ha afectado los precios y
cantidades. No se puede esperar un aumento de la inversión en una
situación en la cual el manejo sectorial se hace con medidas e instrumen­
tos puestos en práctica por prueba y error porque el privilegio de las
definiciones políticas se reserva a lo macro. El entorno rural se ha visto
afectado también por la situación social y política.

La población rural en pobreza aumentó del 61.6% del total en 1988

a 62.5% en 1991; la urbana del 26.8% al 28.9%, cifras que dan un impacto
global del 41.9% al 43.6% en igual periodo13. Estas modificaciones se dan
como consecuencia de la caída de la producción, de los salarios y jornales
reales y de la inversión social. Esta última se ha reducido del 10.4% del
presupuesto total en 1991 al 9.45% en 1992 y 8.2% para 1993u, continuan­
do con una vieja tendencia.

^ L- Sarmiento, "E l paquete social del neoliberalismo". En Revista Foro, No. 20, Foro
Nacional por Colombia, Bogotá, mayo de 1993.
^ ]• L González^ "Una revolución que ya no es pacífica'. En Revista G en Días, No. 20,
Cinep, Bogotá, octubre-diciembre, 1992.

155
Carlos Salgado Araméndez

La crisis del agro, el aumento del desempleo rural ya puesto de ma­

nifiesto y la violencia, que presionan las migraciones campo-ciudad y
campo-campo, no tienen propuestas de solución global por parte del
gobierno, y en su dinámica deben continuar profundizando las tenden­
cias a la pobreza, caso en el cual el entorno rural ha sido también afectado
por la política macroeconómica.

El manejo de las políticas sobre el control de la tierra, sesgado por el

capital del narcotráfico con su control económico, social y político, ha
debido profundizar la tendencia de los años ochentas a una mayor con­
centración de la propiedad en los predios medios y grandes, con mayor
perjuicio para los pequeños.

Pero la situación social y política no está aislada del contexto econó­

mico. Es el resultado de una alimentación fluida y permanente, bajo la
característica de una cuestión rural trunca, en la que no se ha definido el
lugar que le corresponde al agro en el desarrollo y sólo se espera que las
fuerzas de la violencia, la pobreza y el mercado hagan la adaptación. En
ese sentido, la orientación de la cuestión rural global en Colombia ha sido
exógena a las definiciones de política, a no ser que aceptemos de nuevo
el argumento perverso de las definiciones por la inercia.

La responsabilidad de esta situación le atañe a los estamentos esta­

tales y privados. A los primeros, por la desidia y la falta de orientación.
A los segundos, porque manejan los mayores volúmenes de capital, con­
trolan la mayor parte de la tierra, y al fin de cuentas, han puesto la mayor
parte de los ministros y los gerentes de los institutos, cuya gestión revela
que el sector privado tampoco tiene una política para el agro, como no
sea criterios sobre sus propios intereses.

En medio de todos ellos está el campesinado, con poca capacidad

representativa, entre otras, porque buena parte de sus dirigentes y sus
bases han sido asesinados o presos de la presión militar de diferente cuño
y la discriminación oficial.

Por supuesto, hay otros agentes como la guerrilla, hoy con una op­
ción política poco convincente. Cuando la tuvo fue leída como infiltra­
ción internacional a la cual no se le reconoció raigambre en las profundas
desigualdades sociales. La responsabilidad de su accionar le co rresp o n ­
de también a los estamentos dirigentes del país.

No hay nada en las definiciones de política de la administración

Gaviria, en sus primeros años, que permita prever un contexto más fa-
vorable para los más desprotegidos del campo. Son muy pocos los mer­

156
 El manejo agrícola

cados de trabajo a los que los campesinos pueden llegar, de tal manera
que sus posibilidades de mejorar ingresos, tecnologías y calidad de vida
son escasas. Los mecanismos de participación abiertos por la nueva cons­
titución son negados a la hora de definir la conformación de las juntas
directivas institucionales (véase el proyecto de ley 114 de reforma agraria,
en tránsito), o los mecanismos de apoyo como las Umatas o los fondos
de inversión social que intentan paliar la pobreza.

En conclusión, el tránsito de la forma de desarrollo característico de

los años ochentas a la del modelo neoliberal de Gaviria, cambió las reglas
de juego de manera abrupta, con el agravante de que este cambio fue
compatible con una tendencia histórica de indefinición del rol del sector
agropecuario y con la poca capacidad del sector privado para negociar
al momento. O, en otras palabras, a pesar de las políticas de protección
al sector en los años ochentas, no fue posible consolidarlo de tal manera
que pudiese enfrentar las políticas de liberalización. El agotamiento sec­
torial ya era manifiesto en la evolución de los rendimientos, el área cu­
bierta y la capacidad de sortear las exigencias de una política
macroeconómica orientada por el mercado. Esta situación tomó en go­
losina el nuevo discurso.

Pero queda un argumento de defensa para el sector: es en verdad

absurdo promover una liberalización en el único sector que en cualquier
economía civilizada es protegido, el agrícola. En consecuencia, lo que la
administración Gaviria hace es dar la estocada final, con un argumento
teórico-ideológico inconsistente para el caso: la apertura.

Los comportamientos generados

Sobre las consideraciones de que la agricultura es una actividad con

mucho riesgo y que los hechos ya están cumplidos, se puede considerar
que la crisis actual es motivada por la incertidumbre, lo cual quiere decir
que, aún existiendo los recursos básicos para la producción, no hay áni­
mo para realizar inversiones porque no hay certeza sobre sus resultados
y el desarrollo de la acumulación en el sector.

La administración actual modificó las reglas de juego sin consulta;

no definió una política para el sector, sino que ha usado unos instrumen­
tos propicios a una política macro que no hace consideraciones sectoria­
les; ha hecho un manejo a prueba y error con los instrumentos, sin dar
señales claras; no definió políticas para resolver los problemas graves del
sector; canceló la concertadón; no tiene estrategia para la paz y agrede
Ia inversión sodai. En consecuenda, las variables de referenda para de­

157
Carlos Salgado Araméndez

terminar la inversión en el sector han sido recurrentemente distorsiona­

das, hasta causar aversión al riesgo y poca confianza.

La política gubernamental cortopladsta ha alterado el horizonte de tra­

bajo de los agricultores, pues aunque se pueda movilizar capital-dinero a
otras actividades no es fácil desplazar los activos, que son inversiones he­
chas a largo plazo. Sin embargo, el capital de trabajo ha debido fugarse a
actividades de lucro rápido, en espera de mejores señales en el agro.

Los que han podido resistir y modernizar su actividad abren una

diferenciación muy grande con los que se han empobrecido, profundi­
zando las desigualdades y haciendo más difícil la posibilidad de lograr
un sector más compacto social y productivamente. Hoy se cuentan los
agricultores exitosos y los ineficientes, en una diferenciación sociológica
que raya en lo inmoral.

De estos comportamientos generados por la situación, queda una

estructura productiva mucho más trunca que en el pasado, con una gran
cantidad de recursos improductivos, y que deja serias dudas sobre la
capacidad de los economistas para pensar el desarrollo como bienestar
general, puesto que la crisis agraria no ha sido compensada por el desa­
rrollo del resto de la economía.

La estrategia de crecimiento y la apertura

El neoliberalismo se aproxima a una doctrina política que tiene por

objetivo una reorganización total de la sociedad sobre la base del libre
mercado, el igualitarismo y el individualismo.

Para implementarse, el neoliberalismo requiere sentar varios princi­

pios. El primero de ellos es que la economía tiene sentido como análisis
de compoi tamientos individuales que se hacen efectivos sobre la base de
la competencia, la eficiencia, las ventajas comparativas y la co op eració n
voluntaria15.

Los comportamientos individuales están regidos por el ideal de li­

bertad, que se entiende como no coacción, caso en el cual el poder debe
establecer una simetría en las relaciones sociales que garantice las reglas
de juego, los derechos y deberes y la justicia individual. El control del
poder le corresponde al Estado que, para que pueda ser árbitro de las
relaciones sociales, debe reformarse, en el sentido de abandonar los es­

15 F. Hinkelammert, Crítica de la razón utópica. DEI, San José, Costa Rica, 1984.

158
 El manejo agrícola

pacios que no le son propios, debe reducirse, descentralizarse, sentar un

principio de autoridad y las bases del igualitarismo.

La sociedad de los iguales, define para sí "intereses generales", que

son la medida de los derechos y deberes de los individuos. Ante aquellos,
éstos se convierten en ciudadanos, miembros de una sociedad civil, plena
de libertad, ajena a la diferenciación.

Pues bien, la administración Gavina es neoliberal y sus estrategias

económicas en busca de fortalecer el pilar del libre mercado, forman
parte de este paquete.

Los supuestos del accionar económico son: las fuerzas del mercado
asignan los recursos según la especialización que se logre; el ambiente
macroeconómico debe ser sano y neutro; el sector público traslada al
privado la dirección del proceso de producción; las políticas sectoriales
no son compensatorias, en consecuencia, se eliminan I09 instrumentos
tradicionales de intervención y el manejo selectivo y restringido del cré­
dito; cada sector se nutre de los recursos globales y compite en igualdad
de condiciones; la inversión pública se asigna según la eficiencia de los
proyectos y no es afectada por decisiones discrecionales; el manejo de la
tasa de cambio no favorece a nadie en particular; se reducen o se eliminan
las restricciones cuantitativas al comercio internacional; se eliminan las
intervenciones directas en precios16.

La discusión en tomo a los supuestos exige unos parámetros para

evitar que se vuelva puramente ideológica. Figueroa propone iniciar por
la pregunta de ¿qué se debe dejar al mercado y qué al Estado?, y utiliza
como criterio el de la "falla del mercado"17. Este autor considera los si­
guientes casos de "falla del mercado" en la agricultura: degradación de
los recursos naturales y el medio ambiente, oferta de tecnología y de otros
bienes públicos, ausencia de mercados o mercados incompletos, desi­
gualdad en la distribución del ingreso agrícola.

V Figueroa los explica así. La lógica privada degrada los recursos a

una tasa más alta que la que debiera ser, lo que exige la intervención del
Estado.

La tecnología se logra con investigación; la lógica privada busca be­

neficiarse de ella pero no contribuye suficientemente al costo para pro­

16 J- J. Períetü, op. d i.

^ A. Figueroa, op. a l.

159
 Carlos Salgado Araméndez

ducir nuevos conocimientos. Se tiene entonces menos tecnología de lo

posible y deseable, aplicada a pocos grupos, razón por la cual el Estado
debe organizaría como un bien público.

Los mercados inexistentes hay que desarrollarlos, y si no los hay es

quizá por la falta de bienes públicos. El riesgo de organizarlos se puede
cubrir creando mercados que den garantías y seguros. El Estado puede
ayudar a crear estos mercados o asumir el riesgo.

La incertidumbre es en buena medida causada por ausencia de in­

formación. La agricultura requiere precios a futuro. Si la información y
los mercados son frágiles, el Estado debe ofrecer precios a futuro.

Los mercados rurales, especialmente los campesinos, son incomple­

tos. ¿Qué es lo que se puede liberalizar en ellos? Demasiado poco. Lo que
habría que hacer es ayudar a desarrollarlos, caso en el cual el Estado debe
intervenir.

Los efectos de la liberalizadón en el mediano plazo son inciertos,

pero algunos de sus resultados muestran que deterioran las condiciones
de producción y de vida de amplios sectores rurales. Políticas conexas,
como la liberalizadón del mercado de la tierra, han demostrado que
conducen a una mayor concentradón, con peijuido para los campesinos.

La argumentadón de Figueroa pone en tela de juicio la validez de

los supuestos aplicados por el esquema neoliberal, al menos, en el con­
texto del agro. Puestos en juido los supuestos, se cuestiona la fundamen-
tación de la política global dada su relativa capacidad para c o m p r e n d e r
lo específico.

Resulta curioso que habiendo sido el modelo chileno el paradigma

seguido en Colombia, quienes lo impulsaron hayan pasado por alto,
aparentemente, la trayectoria del agro en el país ejemplo, pues allí &
debió practicar una corrección drástica a la aplicadón de la l i b e r a l i z a d ó n
indiscriminada para sanear una crisis similar a la colombiana1'. Si habían
estudiado el caso, ¿para qué hacer padecer la crisis en Colombia?

Frente a esta cuestión, cabe una de estas tres razones: el optimismo

hizo pasar por alto la situadón de crisis y sólo se vió la recuperadón;
quisieron contar la primera parte del caso chileno, situadón en la cual

18 J. Echeflique, 'L a s políticas agrícolas en el marco del ajuste'. En, Revista Debate A g ^
No. 13, Cepes, Lima, enero-mayo, 1992.

160
 El manejo agrícola

primó una postura ideológica, o simplemente la crisis se usa como me­

canismo de depuración, caso del argumento perverso.

La liberalizadón o apertura es la segunda etapa del modelo de ajuste

estructural a la economía propuesto por el paquete neoliberal19. La dis­
cusión adelantada en Colombia sobre la convenienda de aplicar esta
propuesta de manera indiscriminada, en particular al sector agropecua­
rio, es bastante rica y con variadas tendencias.

Los partidarios de la apertura explican la crisis por la situación cli­

mática, la violencia, la caída de los precios intemadonales y la crisis de
la Caja Agraria, argumentación del Banco de la República y el Ministerio
de Hadenda.

Los gremios privados y el nuevo Ministro de Agricultura, prefieren

considerar los efectos de la política macroeconómica, cambiaría y comer­
cial como explicativos de la crisis, según el documento del DNP citado.

Y el Cega prefiere considerar que, "la crisis agrícola no es consecuen­

cia del clima adverso, porque no se debe a bajos rendimientos, sino a la
decisión de no sembrar tierras. Tampoco es consecuenda de ion exceso
de protecdón en el pasado, sino de los subsidios que otorgan a sus pro­
ductores los grandes exportadores mundiales: Estados Unidos y la Co­
munidad Europea"20.

En este documento se argumenta que la crisis reciente del sector

agrícola es, tanto el resultado de una estructura productiva trunca, a la que
no se le definió en el pasado su rol en lo económico, lo social y lo político,
como el de un cambio abrupto promovido por el modelo neoliberal y que
encontró un sector muy frágiL En estas drcunstandas, la confusión en las
señales de política y de mercado llevaron a la incertidumbre y a tener muy
pocas certezas sobre el desarrollo de la acumuladón.

Puestos en un terreno práctico, la política de apertura neoliberal de­

sarrollada por la administración Gaviria hasta antes de adoptar los co-
rrectivos del ministro Ocampo, ha estado fuera de contexto. Los
c°rrectivos lo confirman.

Puesta en un terreno ideológico, la política de apertura implementa-

da de manera indiscriminada es obtusa y, como toda posidón a ultranza,

19 M. Selowsky, "Etapas para la reanudación del crecimiento en América Latina". En,

Revista Finanzas y Desarrollo, FMI, junio de 1990.

® Revista Coyuntura Agropecuaria, No. 34, Cega, Bogotá, segundo trimestre, 1992. p. 7.

161
Carlos Salgado Araméndez

impide ver que los problemas son el resultado de un conjunto amplio de

elementos internos y extemos con trayectoria en la historia.

Puesta en el terreno político, la continuación de la política macro,

aún por encima de los hechos, no se relaciona con los criterios estipulados
por la Constitución Nacional que llaman a la concertación, la consulta,
la participación y la priorización de las políticas sociales. Los resultados
obtenidos hablan de una forma de concebir la apertura y aplicarla. No
demeritan la estrategia en sí.

Algunas líneas de trabajo desarrolladas por las

Organizaciones no Gubernamentales (ONG)

Las ONGs, como el Cinep, desarrollan programas de trabajo preferen­

temente con organizaciones sociales de campesinos pobres. Las apreciacio­
nes que se tienen desde estos actores llevan a pensar que los campesinos,
con muy pocas excepciones, no se pueden articular con una estrategia de
liberalizadón como la propuesta. Sin duda, habrá algunos sectores que lo­
gren hacerlo, pero d reto del desarrollo es sobre la totalidad de la sodedad.

Las razones por las cuales los campesinos pobres tienen dificultades
para integrarse son: escasez de tierra; dificultad para acceder a las innova-
dones tecnológicas dados los costos y los desarrollos pedagógicos exigidos;
costos crea entes dd crédito de la comerdalizadón y de los paquetes tecno­
lógicos; la violenda y la discriminadón sodal de que son objeto por parte
de los actores en conflicto en el campo y las políticas sodales estatales; las
barreras para entrar a nuevos mercados de trabajo y de divereificadón pro­
ductiva; mercados e institudones poco desarrollados; exdusión de las ins-
tandas de decisión política y servidos educativos formales muy precarios.

En estas condiciones, una política de liberalizadón de los mercados

no es opción: "Todo intento de hacer desarrollo campesino sin, al mismo
tiempo, elevar la demanda por los bienes que produce, sería suidda. Los
campesinos producen principalmente alimentos básicos, y su estru ctu ra
productiva es más intensa en bienes no transables. S u dependencia de la
demanda doméstica es por ello muy grande. En este sentido, mayores
salarios reales es una condidón suficiente para lograr expandir esa de­
m anda"21, criterios que no concillan con la estrategia adelantada.

21 A. Figueroa, "La agricultura campesina en América Latina: desafíos para los 97'. En,
Revista Estudios Rurales Latinoamericanos, Vol. 13, No. 1-2, Bogotá, enero-agosto, 1990.

162
 El manejo agrícola

La información disponible 9obre las condiciones del agro deja mucho

que desear. Es paradójico que en la época de la exaltación de lo práctico,
la eficiencia, la informática y estando quienes lo exaltan en el poder, se
haya llegado a la situación de duda estadística en que se está. Buenos
sistemas de información son entonces necesarios.

Se ha argumentado que la posibilidad de desarrollar tecnología y

conocimiento pasa por el control estatal. Para los campesinos es necesa­
rio elevar su nivel de educación formal, de tal manera que las aplicacio­
nes tecnológicas sean manejadas mucho mejor. Es un ámbito que
también corresponde al Estado si se quiere que la investigación sea útil.

En situaciones educativas precarias, se requiere con más razón del

acompañamiento técnico eficiente. La constitución de centros de apoyo
en el campo, de mayor capacidad instalada en las zonas rurales, podría
ayudar a desarrollar los cambios tecnológicos necesarios si se asume
como política estatal, con convenios con universidades técnicas y enti­
dades de apoyo.

Las aplicaciones tecnológicas alternativas, sustentables y apropia­

das, desarrolladas por algunas ONG podrían ser consultadas y aplicadas
en el diseño y ejecución de políticas.

La asesoría técnica a municipios y organizaciones para que concerten

planes de desarrollo y manejo presupuestario, podría ser discutida, tanto
para diseñar pedagogías sobre la gestión, como para crear una cultura
política sobre el manejo de lo público.

Sin embargo, creo que el rol de las ONG no es el de sustituir al Estado

en sus obligaciones frente al desarrollo. En ese sentido, las prácticas y
trabajos de las ONG pueden ser discutidas para lograr diseños y prácti­
cas de políticas del estado, pero no para que éste se reduzca sin ninguna
modificación cualitativa.

Ninguna política tendrá efecto mientras la situación social y política

del campesinado no sea solucionada. Puede que los patrones convencio­
nales del desarrollo del capitalismo digan que la relación de población
en el campo debe ser menor a la que se tiene. Esta es una nostalgia ideo­
lógica que conduce a la exclusión.

Hasta el momento, en la literatura sobre el desarrollo, no hay ningu­

na teoría convincente que demuestre que es posible lograr mayores ni­
veles de bienestar desplazando la población rural de su entorno. La
nostalgia por lo "universal" ya choca demasiado con la realidad. La dis­

163
Carlos Salgado Araméndez

cusión que levanta la modernidad ha derrumbado es te mito. La situación

social y política de Colombia exige una estrategia de desarrollo que con­
temple la sociedad sin excluidos, con mayor atención sobre los más des­
favorecidos.

El reto para los economistas es éste; igual, para los que tienen el
privilegio de terminar una profesión. Se plantea entonces una exigencia
para que los programas educativos tengan un gran rigor en su área y en
la comprensión política de la sociedad. Sin ello, la participación consti­
tucional no deja de ser sino retórica.

Finalmente, el conflicto por la tierra esta vigente. No se puede seguir

empujando a los campesinos tras los bordes de la frontera agrícola si se
quiere conciliar una política de desarrollo sustentable, eficiente y en re­
lación con el desarrollo humano. El proyecto de ley 114 que cursa en el
Congreso es regresivo, excluyente y vuelve al viejo expediente de la co­
lonización. Su correlación con la liberación del mercado de tierras, está
demostrado, profundiza las desigualdades.

Habría que lograr un consenso en tomo a que los más pobres tienen
derecho a un lugar sobre la Tierra. A mi juicio, los esquemas neoliberales
de liberalización no contribuyen a este consenso.

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167
RIVATIZACIÓN
 LA PRIVATIZACIÓN,
¿UNA VÍA HACIA LA MODERNIZACIÓN?

M anuel M u ñ oz Conde1

Compatriotas, bienvenidos al futuro

César Gaviria
Otra vez se oye hablar de tiempos de grandeza.
Juana no llores, el tendero nos fiará
Bertolt Brecht

Introducción
En agosto de 1990 se posesionó el presidente César Gaviria, cuyo
propósito principal era el de preparar a Colombia para enfrentar de una
marvera ventajosa el próximo siglo. De esta forma el Gobierno que se
iniciaba traía un programa que proponía una modernización en todos
los campos de la sociedad colombiana. Modernización en el campo po­
lítico y social, modernización en el campo científico y tecnológico, mo­
dernización en las relaciones nación-estado y nación-gobierno. La
estrategia para llevar a cabo esta modernización era la apertura en el
campo político, económico y social. Apertura que significaba una mayor
participación de la población colombiana en la toma de decisiones, en el
control de sus representantes y en la participación de toda la sociedad en
l°s beneficios del crecimiento.

^ Profesor asistente. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de

Colombia.
Manuel Muñoz Conde

La apertura política se lograría a través de la Asamblea Nacional Cons­

tituyente. La apertura económica, la educativa y la del Estado, en general,
servirían al propósito de modernización económica y social del país.

La modernización de la economía debe permitir que el aparato pro­

ductivo del país, en primer lugar, se vuelva más competitivo y eficiente,
y en segundo lugar, que sus beneficios lleguen a toda la sociedad. En este
sentido la apertura de la economía juega un papel primordial ya que, por
ejemplo, la apertura al exterior obligará a los diferentes sectores produc­
tivos a mejorar la eficiencia en la producción, lo que traerá como conse­
cuencia una baja en los precios, un aumento de la oferta y un mejora­
miento en la calidad de los diferentes bienes y servicios.

Se ha dicho que la apertura es una estrategia para lograr la moder­

nización; pero en el caso de la economía no parece muy claro cuál es el
objetivo y cuál la estrategia. Es así como el equipo económico del gobier­
no habla de "la necesidad de la apertura para la modernización" y algu­
nas veces de "la necesidad de la modernización para enfrentar la
apertura". Esta distinción parecería no tener importancia, sino fuese por
los hechos que sucedieron entre 1991 y 1992, periodo en el que el proceso
de apertura económica fue acelerado drásticamente. En efecto, desde
antes de la llegada del actual gobierno se había planteado la necesidad
de la apertura al exterior como herramienta para lograr la modernización
del aparato produc tivo, la apertura se haría gradualmente y acompañada
de políticas que estimularan la renovación y el cambio de la estructura
productiva del país. Sin embargo, a fines de 1991 y en el primer semestre
de 1992, por problemas con las cuentas del sector externo, el equipo
económico decide acelerar el proceso de liberación del comercio exterior;
así, en la práctica, una estrategia que acompañaría el proceso de moder­
nización en un periodo de no menos de tres años, se llevó a cabo en seis
meses, lo cual planteaba la necesidad de la modernización para la aper­
tura. No es lo mismo liberar el comercio exterior como herramienta para
modernizar el aparato productivo, que liberarlo para evitar un desborda­
miento monetario y un no cumplimiento de las metas inflacionarias.

Si bien esta apertura acelerada no ha afectado hasta ahora, en térmi­

nos generales, al sector industrial, el sector agropecuario si sufrió los
embates de esta política, lo cual era previsible por la estructura de sub­
sidios que este sector tiene en los países desarrollados, y aún en países
en desarrollo con los cuales Colombia comercia en forma importante.

En el contexto de la modernización y de la apertura económica, se

han mencionado repetitivamente dos palabras: competencia y eficiencia.

172
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

Es así como se reitera, incesantemente, la necesidad de que la economía debe

ser más eficiente y que la forma de lograr este objetivo sería a través de la
competencia. La liberación del comercio exterior, llevaría a una sana com­
petencia que se traducirá en un aumento de la eficiencia del sector produc­
tivo. El fomento de la competencia interna, también aumentaría la eficiencia.

Y, por último, se destaca que el desajuste en las cuentas macroeco-

nómicas tiene efectos sobre la asignación de recursos, distorsiona los
mercados, y por tanto es necesario continuar las políticas de ajuste.

Estos dos últimos puntos están en la base de la reforma estructural

y del ajuste institucional. La reforma estructural plantea:

1. Reformas al mercado de bienes. Consiste básicamente en la ya mencio­

nada, liberación de importaciones y en medidas para eliminar el
supuesto "sesgo antiexportador" de la economía colombiana.

2. La reforma laboral. En el diagnóstico del equipo económico del gobier­

no, se plantea que uno de los aspectos que impiden un funciona­
miento adecuado de los mercados es el régimen laboral existente, ya
que crea grandes inflexibilidades que no permiten que el sector pro­
ductivo se adecúe más rápidamente a cambios que puedan presen­
tarse en la demanda o en el acelerado cambio tecnológico que ha
ocurrido en los últimos años. Así, el nuevo régimen laboral debe
flexibilizar las relaciones obrero-patronales, por ejemplo, haciendo
que la estabilidad del empleo no dependa tanto de leyes o medidas
compulsivas, sino de las reales capacidades de la empresa y del tra­
bajador. La Dirección Nacional de Planeación, DNP, nos infoima que
"la antigua legislación laboral imponía sobrecostos innecesarios a los
empresarios y trabajadores"2. Tres fueron los principales cambios
que se introdujeron al régimen laboral: i) eliminación del reintegro
forzoso, ii) eliminación de la pensión-sanción y iii) cambio sustancial
en el régimen de cesantías.

3- Reforma al mercado de capitales. Sostiene la DNP, "la modernización

económica requiere de un sistema financiero fuerte y eficiente, capaz
de dirigir recursos hada los sectores productivos"3. Recomienda,
...eliminar barreras que separaban el mercado financiero y el de
capitales"4. Y añade sobre la necesidad de "...un régimen cambiario

^ Dirección Nacional de Planeación, "La Revolución Pacifica", 1991, p. 69.

^ Ibid., p. 73.

4 Ibid., p. 76.

173
Manuel Muñoz Conde

más flexible, que no impusiera cortapisas a las transacciones comer­

ciales y que pudiera seguir el paso de una creciente intemacionali-
zación de la economía y un mayor desarrollo del sistema
financiero"5. Estos parecen ser los objetivos de la reforma al mercado
de capitales; para lograrlos algunas de las medidas tomadas fueron:
un aumento en las provisiones del sistema financiero y de las exigen­
cias de capital, el establecimiento de un plan único de cuentas, con
el fin de reforzar los instrumentos de control a la actividad financiera,
el desmonte gradual a las inversiones forzosas, la eliminación de las
barreras para que inversionistas extranjeros puedan adquirir el 100 %
del capital de cualquier entidad financiera, la reforma al régimen de
inversión extranjera, el desmonte del estatuto cambiario.

El ajuste institucional consiste, principalmente en continuar y pro­

fundizar la descentralización política, económica y administrativa, por
medio de una creciente autonomía de los departamentos y, especialmen­
te, de los municipios.

De una parte, la necesidad de una mayor competitividad interna y

los equilibrios macroeconómicos son de la mayor importancia para en­
tender las políticas de reestructuración del sector público. De otra parte,
se diagnostica que una importante restricción de la economía colombia­
na es la inefidencia de ese sector que se refleja en bajo cubrimiento de los
servicios que presta, en los altos costos que estos representan y, sobre
todo, en las pérdidas que muchos organismos del Estado generan y que
contribuyen a un mayor déficit fiscal. Entonces el volver efidente la pro­
ducción de bienes y servicios, que hasta ahora están en manos de orga­
nismos estatales, contribuye a mejorar la efidencia en la economía y a
lograr los equilibrios macroeconómicos.

Surge la pregunta, ¿cómo volver efidente el sector público? Como

se anotará más adelante, las reformas estructurales y el ajuste institucio­
nal reflejan, de una u otra forma, el pensamiento del gobierno: en prin­
cipio y hasta que se demuestre lo contrario, el sector privado sería más
eficiente que el sector público. En lo posible lo ideal es, entonces, trans­
ferir algunas de las actividades del segundo al primer sector.

En este artículo quiero referirme a este tema. En primer lugar se verá

la importanda que el gobierno da a la competencia y a la privatización
en el plan "la Revoludón Pacífica", y algunas de las propuestas de pri-
vatizadón que ha hecho el gobierno (o de volver "competitivas" dertas

5 Ibid., p. 77 .

174
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

actividades del sector público). En segundo lugar se examinará el concepto de

eficiencia y competencia y la relación que existe entre ellos. En el tercer punto
se analizará si las actividades que realiza el sector público pueden llegar a ser
competitivas y si de ese modo se garantiza la eficiencia.

Estos tres puntos son fundamentales para entender si la privatiza­

ción implica realmente eficiencia y por tanto es una vía hacia la moder­
nización.

Por, último, se verán los efectos de estas políticas sobre la equidad y

la pobreza, especialmente en lo relacionado con la sustitución del subsi­
dio de "oferta" por el subsidio a la "demanda".

Importancia de la privatización: objetivos y hechos

Si bien no se puede decir que en "la Revolución Pacífica", se encuen­
tre en forma explícita una política de privatización como estrategia para
cumplir los objetivos de eficiencia, si se encuentra en muchas de sus
partes menciones claras a la necesidad de llevarla a cabo en, al menos,
algunos sectores. Por ejemplo, en algunos de los puntos de la reforma
estructural se encuentra la intención de privatización:

- En cuanto al mercado de bienes el plan dice: "por último, también

se está diseñando un programa de privatización selectiva de activos,
para promover la eficiencia y concentrar la labor y los recursos del
Estado en las áreas prioritarias"6.

- En el área del mercado de capitales, se encuentra: "el gobierno es

consciente de la importancia que tiene el programa de privatización
de la banca oficial como instrumento para la promoción de la com­
petencia en el sector y del efecto que tendrá sobre el desarrollo del
mercado financiero"7.

- En cuanto al ajuste institucional el plan señala: "es necesario tener

en cuenta además que el proceso de ajuste institucional del Estado,
debe dirigirse hacia una reducción de su intervención en las activi­
dades que puedan ser desempeñadas con mayor eficiencia por el
sector privado. En este contexto, las administraciones locales serán
consideradas responsables de la provisión, y no necesariamente de
la producción, de los servicios descentralizados. En muchos casos

6 Ibii., p. 69.

7 Ibid., p. 78.

175
 Manuel Muñoz Conde

más que una prestación directa de los servicios públicos, los recursos
deben orientarse a dar acceso a otras alternativas que permitan a la
comunidad recibirlos con más eficiencia"'.

Como se observa, no son pocas las referencias que el plan hace sobre la
privatización; en otros casos habla, ya no de privatización, sino de permitir
la competencia de agentes no gubernamentales a las acciones estatales9.

Pero no sólo son las menciones del plan, sino los hechos, los que
muestran las "preferencias" del gobierno por la privatización. Algunos
de éstos se mencionan a continuación:

- Continuación en la privatización de los ferrocarriles.

- Privatización de Colpuertos.

- Venta de empresas del IFI.

- Privatización de Telecom.

- Privatización de la televisión.

- Creación de fondos de pensiones privados para competir con el ISS.

Vale destacar aquí, que cada vez que se presentan graves dificultades
en algún servicio público, se invoca la privatización como la "solución
final": con el racionamiento de la energía eléctrica, con los casos de las
graves anomalías en la prestación de servicios como el suministro de
agua en Barranquilla, con el bloqueo de la carretera Bogo tá-Villavicencio.
Las propuestas de privatización van desde venta de las empresas de
energía eléctrica, hasta la competenda y privatizadón en el suministro
de servicios públicos y la construcción de carreteras a cambio de su ex-
plotadón durante un determinado lapso de tiempo.

De todas estas intenciones, hasta ahora se han llevado a cabo las de

los ferrocarriles, que empezó en el anterior gobierno, pardalmente la de
los puertos, venta de gran parte de las empresas del IFI y el cambio de
naturaleza de esa institución y, recientemente, la de la seguridad sodal,
con los fondos de pensiones privados y su "competencia", el ISS. En el
caso de los servicios públicos, que manejan, básicamente los municipios,
ya ha empezado en algún grado en Barranquilla y Cartagena, sin men­

8 Ibid., p. 524.

9 Véase por ejemplo, el capitulo sobre la infraestructura social en el plan "la Revolución
Pacifica".

176
 La privatización, ¿una vía haría la modernización?

cionar el de recolección de basuras en Bogotá (programa que empezó en

anteriores administraciones). Por último, en lo referente al programa de
privatización de la banca, se debe decir que éste se ha ejecutado en gran
medida; ya se han privatizado casi todos los bancos nacionalizados en la
década pasada (por razones "olvidadas"), y algunos que tradicionalmen­
te habían sido estatales.

En cuanto a la privatización de Telecom, la cual "fracasó" por razo­

nes conocidas, han surgido nuevas propuestas, siempre con el objetivo
de volver esta empresa más eficiente; permitir que otras empresas operen
la red, transferir la red al Ministerio de Comunicaciones, en fin, no pri-
vatizar a Telecom pero sí estimular la competencia en el sector de comu­
nicaciones.

Por último, sobre la privatización de los puertos hay algunas pre­

guntas que quizás alguien pueda responder ¿Es cierto que algunos de
los puertos privados han demandado del gobierno subsidios? Si la res­
puesta es afirmativa, ¿cuál es la posición del gobierno al respecto? ¿Esa
demanda por subsidios demuestra que el sector privado también es ine­
ficiente, o más bien, que algunos de los servicios que prestan los puertos
requieren ser parcialmente subsidiados?

Competencia y eficiencia
Es claro que las metas de la privatización, como objetivo para conse­
guir la eficiencia, tienen en mente a la competencia como herramienta
fundamental de esta última: el hecho de que las empresas del Estado
actúen, en la mayoría de los casos, como monopolios, explica que muchas
de ellas se quieran privatizar, como una forma de estimular la competen­
cia; en un sentido amplio, se puede afirmar entonces que la política de
privatización no consiste solamente en transferir activos del sector pú­
blico al privado, sino en "ponerle" competencia a las empresas del Estado
que no vayan a ser privatizadas.

Lo anterior muestra la importancia de saber de qué se está hablando

cuando se mencionan las palabras eficiencia y competencia, y la relación
entre ellas.

Una interpretación resumida de toda la argumentación sería:

Es necesario que las empresas funcionen eficientemente. La mejor

forma de lograr dicha eficiencia es a través del mercado competitivo, es

177
Manuel Muñoz Conde

decir, estimulando la existencia de muchas empresas que ofrezcan el

mismo servicio a los usuarios.

Estos criterios han servido para que se ataque por varios frentes a los
monopolios estatales; se escuchan repetitivamente frases como "todos
los monopolios son malos, incluyendo los del Estado...".

Indudablemente detrás de todo esto están ciertas teorías económicas

que postulan que, bajo ciertas condiciones, la asignación de recursos que
se logra a través del mercado competitivo es eficiente.

¿Qué es un mercado competitivo? ¿Qué es eficiencia? ¿Cuándo y

cómo la competencia conduce a la eficiencia?

Los mercados competitivos

Un mercado es competitivo si ningún consumidor y ninguna empre­

sa tiene poder para influir en el mercado por medio de sus acciones
individuales, los compradores y los vendedores son anónimos en el sen­
tido de que sólo se ocupan de los precios y calidades de los bienes ven­
didos, y no de la identidad de los agentes con los que se relacionan. Una
de las consecuencias de este tipo de mercados, es que cada agente indi­
vidual no tiene poder de negociación y no puede influir en el precio, por
tanto actúa como precio aceptante. Como anota un autor, "es importante tener
esto presente, pues en el lenguaje común tendemos a considerar la competen­
cia como una confrontación abierta entre los participantes, por ejemplo, cuan­
do dos supermercados entablan una guerra de precios. La guerra de precios
no es posible en un mercado perfectamente competitivo"10.

De la noción de competencia surgen las conocidas condiciones para

que un mercado sea perfectamente competitivo: gran número de agentes
"pequeños", perfecta información, homogeneidad del bien, libre entra­
da, etc. Muchos autores, sin embargo, hablan de condiciones de compe­
tencia si se cumple que: los agentes sean precio-aceptantes y haya libre
entrada y salida del mercado11.

En un mercado competitivo, el consumidor está en capacidad de elegir

la empresa a la cual le va a comprar el producto. Pero si la competencia
existe, le da lo mismo comprarlo a cualquier empresario que lo ofrezca.

10 James, P. Quirk, M iaveconomía. Editorial Bosh, Barcelona, 1984, p. 9.

11 Seeven T. Cali y William L. Holahan, M icroecmomía. Editorial Iberoamericana, Méxi­

co, 1985, cap. 8.

178
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización 1

Es muy importante entender el concepto de competencia para evitar

confusiones, por ejemplo, el actual servicio de recolección de basuras en
Bogotá no es competitivo. El usuario del servicio que habita en Chapine-
ro no está en capacidad de contratar con la empresa que él quiera, sólo
puede utilizar la empresa a la cual se le asignó ese sector (salvo compor­
tamientos extravagantes). Que la asignación se haya hecho por licitación, u
otro tipo de concurso, en la cual hayan tenido que competir diferentes em­
presas, no quiere decir que el mercado de ese servicio sea competitivo.

El concepto de eficiencia

¿Qué se entiende por eficiencia? Cuando las personas que propen­

den por la privatización usan dicha palabra da la impresión que la utili­
zan, más que todo, para expresar el hecho de que la productividad de las
empresas estatales, es mucho más baja que el promedio de la actividad
económica del país, y en particular que la productividad del sector pri­
vado. Se hacen también comparaciones a nivel internacional y se conclu­
ye que definitivamente las empresas estatales son ineficientes.

Esta "definición" de eficiencia es arbitraria, no tiene en cuenta el

contexto en que se desarrolla cada país y las diferencias que caracterizan
los procesos productivos de unos y otros sectores de la actividad econó­
mica; por eso es necesario dedicar algunas lineas para tratar de entender
el significado de eficiencia.

Cuando se habla de eficiencia no se puede quedar simplemente en

las comparaciones de productividades fuera de contexto; se debe pasar
de un concepto gaseoso de eficiencia al concepto de asignación eficiente
de recursos en una economía.

La teoría económica utilizada por los detractores de los monopolios

públicos considera que los recursos de un país son relativamente escasos,
en el sentido en que se pueden utilizar para muchos fines y no alcanzan
para todos ellos al mismo tiempo: "Una sociedad está dotada con recur­
sos de diferentes clases, éstos pueden ser utilizados en diferentes fines
alternativos para generar beneficios a los miembros de la sociedad"12.

Dada la relativa escasez de recursos, la teoría se ocupa de estudiar

las condiciones bajo las cuales éstos se asignan eficientemente. Asigna­
ción eficiente de recursos en el sentido de que dados los niveles de pro­

12 P. R. G. Layard y A. A. Wallers, Microeconomic Theory, McGraw-Hill, Nueva York,

1978, p. 4, (traducci6n del autor).

179
Manuel Muñoz Conde

ducción de n-1 bienes, se alcance el máximo de producción para el ené­

simo bien cuando se utilizan plenamente los recursos disponibles; asig­
nación eficiente de recursos en el sentido de que dados diferentes niveles
de bienestar de los m-1 miembros de la sociedad, el enésimo miembro
alcance el máximo de bienestar cuando de nuevo se utilizan plenamente
los recursos disponibles.

Esta forma de entender la eficiencia permite definir rápidamente lo

que 6e conoce en la literatura como una asignación eficiente en el sentido
de Pareto.

Se dice que una asignación de recursos es eficiente en el sentido de

Pareto (u óptimo de Pareto), cuando dada esa asignación, la única forma
de mejorar el bienestar de una persona es disminuyendo la de al menos
alguna otra; también se define como las asignaciones con las cuales, la
única forma de aumentar la producción de un bien es disminuyendo la
producción de, al menos, alguno otro. Esta definición de eficiencia se
entiende fácilmente recordando el supuesto de escasez relativa de recur­
sos: si en una economía con una asignación inicial de recursos se puede
aumentar la producción de cierto bien al reasignar esos recursos, sin
disminuir la de ninguno otro, es claro que la asignación inicial era inefi­
ciente ya que, con los mismos recursos se logró producir más de un bien
sin disminuir la producción de otros bienes.

El teorema fundamental

Ya se ha visto como la asignación de recursos escasos debe hacerse

entre los diferentes fines, para beneficiar a la sociedad, obviamente en
las economías de mercado los deseos de la sociedad (olvidándonos de
los problemas distributivos) se expresan a través de la demanda y el
mecanismo de asignación de recursos son los precios.

Más concretamente, existe en economía un teorema que muestra que,

bajo ciertas condiciones, la asignación de recursos que se logra a través de
los mercados competitivos es eficiente en el sentido de Pareto. Laffont dice
que dadas las funciones de utilidad estrictamente crecientes "el equilibrio
competitivo de propiedad privada, si existe, es un óptimo de Pareto"13.
Laffont explica con bastante claridad el significado de este teorema:

13 Jean-Jacques Laffont, Cours de TheorieM icroeamomique. Vol. 1, Fondements del'Eam om ie

Publique. Ed. Económica, Introducción.

180
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

"Para estar seguros de poder demostrar la existencia de un equilibrio com­

petitivo de propiedad privada hay que plantear hipótesis bastante m ás fuer­
tes; sin embargo, la optimalidad paredaña del equilibrio competitivo,
cuando existe, es una propiedad de gran generalidad que es necesario com­
prender en forma intuitiva. El teorema nos dice que las señales representadas
por los precios de equilibrio son suficientes para coordinar las actividades
económicas descentralizadas de manera satisfactoria en el sentido del crite­
rio de Pareto. Cada agente económico, por su comportamiento de maximi-
zación individual, se ajusta al sistema de precios igualando sus tasas
marginales de sustitución (para los consumidores) o de transformación (para
las empresas) a la relación de precios. Como todos los agentes se enfrentan
al mismo sistema de precios, en equilibrio todas las tasas marginales son
iguales entre sí. Estas igualdades, unidas al equilibrio de mercado, caracte­
rizan, de hecho, los óptimos de Pareto en un universo convexo"14.

Desafortunadamente, este teorema se ha utilizado en forma superfi­

cial y caprichosa para demostrar la "perversidad" de que sea el propio
Estado quien provea algunos bienes y servicios, ya que su acción es "in­
discutiblemente" ineficiente, y no hay lugar a dudas de que los mono­
polios, "aún los estatales" son muy ineficientes. ¿Por qué afirmo que se
está utilizando en forma superficial el postulado de la teoría económica
mencionado más arriba? Sencillamente porque el postulado enuncia que
"bajo ciertas condiciones", y los detractores de la intervención estatal
ignoran o han olvidado cuales son dichas condiciones.

Este debate sobre si el Estado debe llevar a cabo actividades produc­

tivas no es nuevo. Para no ir muy lejos, Harold Hotelling escribía en 1938:
"Precisa evitar la confusión entre el costo marginal y el medio. Esta con­
fusión interviene en muchos de los argumentos en favor de las políticas
de laissez-faire. Con frecuencia se asocia al supuesto nada ostensible, co­
mo si fuese un axioma evidente por sí mismo, de que todos los costos de
una empresa deben pagarse con los precios de sus productos. Este su­
puesto falaz aparece, por ejemplo, en obras recientes sobre la propiedad
gubernamental de los ferrocarriles. Se ha arraigado tanto por una repe­
tición incesante, que ni siquiera se enuncia en relación con una parte de
los argumentos en que descansa"15.

14 Por universo convexo se entiende que las empresas tienen rendimientos decrecientes
y los consumidores tienen preferencias convexas.

15 Harold HoíeUing: 'E l bienestar general en relación con los problemas de tributación y
de fijación de las tarifas de ferrocarriles y servicios públicos". En Ensayos sobre economía
del Bienestar, VoL 1. Selección de K. Arrow y T. Sdtovsky. FCE, 1974, México, p. 370.

181
Manuel Muñoz Conde

¿Cuáles son las condiciones bajo las cuales se cumple el teorema

enunciado?

El fracaso del mercado

El modelo de competencia perfecta y sus consecuencias sobre la efi­

ciencia es llamado el modelo básico y sobre éste Laffont nos dice: "El
modelo de base ignora fenómenos muy importantes como la contamina­
ción o más generalmente las extemalidades, la multitud de bienes públi­
cos que no son intercambiados en el mercado, las no convexidades, en
particular las empresas con rendimientos crecientes."16.

Desde el punto de vista de la eficiencia (mientras no se diga lo con­

trario, cuando se hable de eficiencia se estará hablando en el sentido de
Pareto), la teoría económica reconoce la necesidad de intervención estatal
en una economía de propiedad privada, cuando existen extemalidades,
bienes públicos y monopolios naturales.

E x tem alid a d es

Laffont trae la definición clásica de extemalidad: "todo efecto indi­

recto de una actividad de producción o de una actividad de consumo
sobre una función de utilidad, sobre un conjunto de consumo o sobre un
conjunto de producción. Por indirecto, hay que entender, por una parte,
que el efecto es creado por un agente económico diferente de aquel que
se ve afectado y, de otra parte, que el efecto no actúa por medio del
sistema de precios"17.

El mercado fracasa en asignar eficientemente los recursos cuando

existen extemalidades. En general el equilibrio competitivo con extema­
lidades no es un óptimo paretiano, los precios del mercado no reflejan
los costos verdaderos de la producción o consumo de un bien. Con ex­
temalidades los costos sociales no coinciden con los costos privados, por
ejemplo, si la producción de un bien genera contaminación, los precios
de mercado no reflejan el costo de esta contaminación. Por esto es nece­
saria la intervención del Estado, por ejemplo, cobrando un impuesto a
los contaminadores y subsidiando a los contaminados.

16 Jean-Jacques Laffont, Cours de Theorie..., op. cit.

17 Laffont, ibid.

182
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

Bienes públicos

Otro caso en el cual fracasa el mercado, se presenta por la existencia

de bienes públicos. Dos características definen este tipo de bienes: no
rivalidad, y no exclusión18. Un bien es no rival si la participación de un
agente en los beneficios de consumo no reduce los beneficios obtenidos
por todos los demás agentes. "Los mismos beneficios están a disposición
de todos y sin mutua interferencia"19. El principio de exclusión nos dice
que el consumo que haga un agente de cierto bien depende de si paga el
precio por ese bien. Si un agente puede consumir cierto bien sin pagar
por él, no se está cumpliendo el principio de exclusión. Es inapropiado
aplicar el principio de exclusión a bienes donde no hay rivalidad.

La existencia de bienes públicos la define, en principio, el hecho de

que su consumo no sea rival. Pero también se da el caso de bienes que
siendo rivales, es muy difícil aplicarles el principio de exclusión. En ge­
neral, ciertos bienes no son completamente no rivales, pues se presentan
fenómenos como la congestión; pero donde por muchas razones no es
posible aplicar la exclusión. Una carretera es un bien público, pero puede
existir la rivalidad (congestión).

Un bien público puede considerarse como que genera una extemalidad

particular "Si un individuo desea consumir x unidades de defensa nacional,
entonces cualquier otro individuo habrá de consumir también esas mismas
unidades, lo desee o no"20. De otro tipo de extemalidad habla Laffont: "La
utilidad lograda en el consumo del bien público 'disponibilidad de autopistas'
está afectada, claramente, por el consumo de los otros agentes. La congestión
de la autopista puede analizarse como un efecto extemo debido al consumo
simultáneo de un bien público por numerosos agentes" .21. En el caso de bienes
públicos es necesaria también, la intervención del Estado.

M on op olios naturales

La existencia de monopolios naturales es otro de los casos donde el

mercado fracasa. Hay monopolio natural cuando, por razones de la tec­

18 R. Musgra ve y P. Musgrave, Hacienda Pública teórica y aplicada, McGraw-Hill, 5a. edi­

ción, 1992, capítulo 4.

19 R. Musgrave y P. Musgrave, ibid., p. 53.

20 H. Varían, Análisis microeconómico. Editorial Bosch, 1986, Barcelona, p. 299.

21 Laffont, ibid.

183
Manuel Muñoz Conde

nología, la competencia no puede existir, o si existe, ésta lleva a un des­

perdicio de recursos. En estos casos, generalmente, se presenta una con­
tradicción entre eficiencia y rentabilidad (la actuación eficiente de estas
empresas no se contradice con la generación de pérdidas), lo que lleva a
que el mercado fracase en la asignación eficiente de recursos. Por tanto,
la teoría económica recomienda la intervención estatal.

Vale la pena mencionar algunas de las condiciones por las cuales se

presentan monopolios naturales:

1. Existencia de rendimientos crecientes a escala. Este caso es el ejemplo

clásico de monopolio natural, ya que esta situación implica CME de
largo plazo decrecientes.

2. Requerimientos de fuertes inversiones iniciales y costos de opera­

ción insignificantes (en comparación con la inversión inicial), lo cual
lleva a que se presenten CME de corto plazo decrecientes.

3. Existen otros tipos de barreras a la entrada; por ejemplo, que el servicio

requiera la construcción de redes, la competencia obligaría a construir
muchas redes alternativas para que el consumidor escoja la que más le
convenga, lo cual implica un notable desperdicio de recursos.

En general, algunos de estos fenómenos suceden en las empresas de

servicios públicos. Entonces al evaluar su desempeño los criterios de
rentabilidad privada no son los más apropiados.

¿Qué privatizar?

Con lo que se ha dicho anteriormente no parece claro que la privati­

zación de ciertas actividades que realiza el Estado garantice un aumento
de la eficiencia de la economía, por el contrario, en algunos casos, la
privatización traería un mayor desperdicio de los recursos con que cuen­
ta la economía colombiana.

El mismo plan "la Revolución Pacífica", afirma que se deben crear con­
diciones más favorables para el funcionamiento de los mercados "en aquellas
actividades donde la ausencia de extemalidades permiten prever que pueden
desarrollarse eficazmente"22. En otra parte habla de concentrar la inversión
pública en actividades que "generen extemalidades positivas"23.

22 DNP, 'L a Revolución Pacífica', op. cit., p. 63.

23 Ibid., p. 39.

184
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

Con estas afirmaciones, cabe preguntarse, entonces, ¿qué es lo que

para el Gobierno significan extemalidades y fallas del mercado? ¿Tele­
com, por ejemplo, esta empresa es, o no, un monopolio natural?

Los rápidos cambios tecnológicos que se han presentado en el sector

de comunicaciones, ¿permitirían afirmar que este sector es cada vez más
competitivo potencialmente?

Hay quienes afirman que sí. Dan como ejemplo la privatización de

la British Telecommunications en 1984, y la aparición de la competencia,
una empresa adicional (Mercury Communications Ltd.) que puede ope­
rar las redes de la BT. Debo reiterar que el duopolio no es precisamente
un ejemplo de mercado competitivo, como diría Hotelling:
"E s derto que un puente de cuota puede entrar en competencia con otros puen­
tes y barcas, pero es una clase de competencia muy diferente, que se asemeja
más a un duopolio. Si se confía en tal competencia, para la conducción eficiente
de un sistema económico, se incurrirá en el uso de un teorema, sin advertir que
sus premisas no se aplican. La libre competencia entre propietarios de puentes
de cuota, de la clase idónea para tomar aplicable la conclusión, requeriría que
cada puente fuese paralelo a un número infinito de otros inmediatamente ad­
yacentes, y que todos los propietarios estuviesen permanentemente enfrascados
en una competencia sin cuartel. Si se pasa por alto el costo marginal de permitir
que un vehículo cruce el puente, es claro que, en tales condiciones, las cuotas
bajarían rápidamente a cero, y los propietarios se retirarían disgustados para
permitir a cualquiera cruzar gratuitamente"24.

- El sector eléctrico. Se debe hacer, de nuevo la misma pregunta, ¿este

sector e9, o no, monopolio natural? La crisis del sector, ¿se debe sólo
a ineficiencias internas y a corrupción? ¿Nada tienen que ver las
políticas practicadas de pagar los costos fijos con tarifas?

- En fin los servicios públicos en general, ¿pueden funcionar en forma

competitiva? ¿O el máximo de competencia es el modelo actual de
recolección de basuras en Bogotá? Si esa es la competencia de nuevo
remito a la cita anterior de Hotelling.

- En el caso de construction de carreteras la cita de Hotelling es pertinente.

Es indudable que allí la competencia no puede regir y pretender
financiar construcción de carreteras con peajes, es realmente ilusorio.
Las carreteras tienen dos componentes de falla de mercado, son bie­
nes públicos y tienen componentes de monopolio naturaL Es un bien
público ya que permite algún grado de consumo simultáneo, pero con

24 Hotelling, op. a t , p. 374.

185
Manuel Muñoz Conde

congestión, y permite utilizar el mecanismo de exclusión como los

peajes. Sin embargo, los peajes sirven para financiar el mantenimien­
to de carreteras, no para construirlas y cualquier intento de volver
competitiva esta actividad acabará como el puente de Hotelling.

— Las empresas del IFI. La privatización de las empresas del IFI, en prin­
cipio, no es objetable desde el punto de vista analizado. Básicamente
son empresas que potencialmente son competitivas y por tanto si se
promueve su competencia, el mercado puede ser un buen mecanis­
mo de asignación. Sin embargo, hay que recordar que la misión del IFI
era estimular la creación de empresas en sectores, que por diversas
razones, tenían fuertes barreras a la entrada y, por tanto, era difícil que
el sector privado asumiera el riesgo inicial de su creación.

- Del último gran sector, el de la seguridad social, se hablará más adelante.

Eficiencia interna e información

Muchos autores, que ven con buenos ojos la privatización, reconocen

que la asignación eficiente de recursos no se puede conseguir a través de
mercados competitivos (en los casos que se han señalado arriba). Sin
embargo, agregan que el Estado tampoco lo puede lograr, principalmen­
te por dos motivos:

1. La ineficiencia interna de las empresas públic a con respecto a las

privadas, en cuanto al esfuerzo que en una y otra hacen sus emplea­
dos. Dados los incentivos diferenciales que hay para unos y otros, en
general, los empleados (empezando por los administradores) de las
empresas privadas hacen un mayor esfuerzo que los empleados pú­
blicos25. El diferencial de incentivos depende del grado de competi-
tividad de las empresas; entre mayor sea la competencia, por lo
menos potencial, el grado de eficiencia interna aumentará.

2. Si bien la teoría económica puede enunciar las condiciones de óptimo

de Pareto, se requiere de información que es imposible conseguir en su
totalidad, lo que lleva en muchos casos a que la intervención estatal
produzca ineficiencias mayores a las que el mismo mercado generaría.

Por estos motivos, se propone una privatización donde el gobierno

juegue un fuerte papel de regulador, controlando que no se abuse de los

25 Esto se explica en forma amplia en J. Vickers y G. Yarrow, Un análisis económico de h

privatización, FCE, México, 1991.

186
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización ?

poderes monopólicos, tanto en la cantidad y calidad del producto, y

como en la fijación de tarifas.

Si bien los reparos señalados son ciertos, particularmente el segundo,

la solución propuesta realmente no los resuelve; el problema de informa­
ción continúa y si la ineficienda interna es causada por el poder sobre el
mercado, ésta se seguirá presentando.

El Sector Social

Además de la función de asignación, Musgrave expresa que otra

función del Estado es la de la distribución. De ella nos dice: "el ajuste de
la distribución de la renta y la riqueza para asegurar su adecuación a lo
que la sociedad considera un estado 'equitativo' o 'justo' de la distribu­
ción"26. En esta sección no se olvidarán los problemas de distribución.

Recordando que hay infinitos óptimos de Pareto, si bien un equili­

brio general competitivo puede g?-rantizar, bajo condiciones ya enuncia­
das, que la asignación resultante es efidente, lo que no se garantiza es
que esa asignación sea deseable desde el punto de vista de la equidad.
Sin embargo, el que en una economía de propiedad privada se justifique
la intervención del Estado con objetivos de equidad o bienestar sodal, se
relaciona con otro teorema de la teoría económica conocido como el Se­
gundo Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar. Éste, en for­
ma resumida, dice: "cualquiera que sea el óptimo de Pareto que se busca
descentralizar, esto es, cualquiera que sea el óptimo de Pareto correspon­
diente a un criterio de justicia dado, es posible descentralizarlo como
equilibrio competitivo, con la condición de escoger bien los ingresos de
los agentes, es decir, en una economía de propiedad privada, con la con­
dición de realizar entre los agentes las transferencias apropiadas"27. ¿Qué
implicaciones tiene este teorema? Laffont anota: "Este resultado es fun­
damental para la comprensión de la planificación descentralizada. En
una economía de propiedad privada puede interpretarse de la siguiente
forma: la optimalidad en el sentido de Pareto del equilibrio competitivo de
propiedad privada es satisfactoria desde un punto de vista de efidencia,
pero puede corresponder a una distribudón de ingresos poco deseable"28.

26 Musgrave y Musgrave, op. cit., p. 7.

27 Laffont, op. cit.

28 Ibid.

187
Manuel Muñoz Conde

Indudablemente los problemas de información son, de nuevo, una gran

barrera en las políticas de redistribución del ingreso; esto causa que las
políticas redistributivas generen asignaciones ineficientes. Pero como dice
Musgrave, "aunque la redistribución implica inevitablemente un costo de
eficiencia esto no supone en si mismo una razón concluyente en contra de
estas medidas. Nos dice simplemente que: 1) cualquier cambio distributivo
dado debería ser logrado al menor costo de eficiencia posible y 2) existe la
necesidad de equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad en conflicto.
Una política óptimamente dirigida deberá considerar ambas cuestiones"29.

Es importante esta última anotación. El gobierno pretende ser más

eficiente en la prestación de los servicios públicos y al mismo tiempo
poder cubrir las necesidades de la población más pobre, objetivos, desde
luego alcanzables. El problema es cómo lograrlo. El plan de desarrollo
reconoce el mejoramiento en el bienestar social que se ha presentado en
Colombia en los últimos 25 años, sin embargo, plantea que todavía queda
mucho por hacer y que es necesario replantear el papel que ha jugado el
sector público en el desarrollo social del país.

Es así como se propone sustituir los subsidios a la oferta por subsi­

dios directos a la demanda, lo cual es consistente con las políticas de
privatización. En lugar de subsidiar actividades, con el fin de que sus
bienes y servicios puedan llegar a los sectores más pobres de la población,
se debe subsidiar directamente a estos sectores; como consecuencia se
acabarían o disminuirían los subsidios cruzados como herramienta dis­
tributiva y la prestación de servicios "subsidiados" que ciertas empresas
de servicios públicos llevan a cabo.

El subsidio directo es evidentemente más eficiente ya que es el con­

sumidor final el que debe decidir de acuerdo con sus preferencias. De
otra parte, los subsidios cruzados y la discriminación de precios (o tarifas
diferenciales) son ineficientes ya que el agente beneficiado puede reven­
der el producto o servicio que ha adquirido de esa manera. Sin embargo,
hay tres aspectos que deben tenerse en cuenta:

1. Las economías de escala, que justifican la existencia de subsidios a

la oferta como un mecanismo eficiente para lograr mejoras en la
distribución del ingreso.

2. El hecho de que algunos bienes se consideren socialmente deseables,

independientemente de lo que exprese el consumidor individual en

29 Musgrave y Musgrave, op. cit., p. 13.

188
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

su comportamiento, justifica que el Estado tenga políticas especiales

de provisión de esos bienes. A dichos bienes Mu9grave los llama
bienes meritorios.

3. Mientras no se pueda hacer reventa del producto, éste se puede sub­

sidiar o vender a precios diferentes a distintos grupos de la pobla­
ción. Hay que diferenciar entre subsidio cruzado y discriminación
de precios, pues aún cuando a veces se utilizan simultáneamente, no
siempre sucede esto. Por ejemplo, el caso de Telecom que subsidia la
telefonía rural con los beneficios que le reportan otras actividades
como la larga distancia internacional. En los servicios públicos la
diferencia de tarifas no necesariamente implica subsidios cruzados,
ya que se tienen identificados diferentes tipos de consumidor y a
cada uno de ellos se le abastece hasta donde el precio de su demanda
sea igual al costo marginal30. En estos casos la reventa de productos
es muy difícil y aveces imposible.

Los tres puntos anteriores están relacionados entre sí, es decir, mu­
chos bienes o servicios presentan algún grado de economías de escala en
su producción, son meritorios y son muy difíciles de revender. Antes de
considerar algunos de ellos, vale la pena estudiar otro argumento que se
da en favor de los subsidios a la demanda.

Este argumento dice en forma resumida que no siempre los subsidios

a la oferta llegan a las personas que más lo necesitan; la forma de provi­
sión de servicios no cubre a los estratos más pobres de la población. Esta
afirmación, que puede ser cierta, tiene, sin embargo, que ser estudiada
con cuidado; en particular se debería contestar esta pregunta, ¿qué pa­
saría con las personas "no pobres" si dejan de recibir los servicios subsi­
diados que en este momento reciben? El equipo económico del gobierno
reconoce que ha habido un incremento importante en el cubrimiento de
servicios como salud, educación y servicios públicos, lo cual ha incidido
en forma significativa, en la disminución de la pobreza. ¿Qué incidencia
tendría sobre la población que ha dejado de ser pobre el que le quiten los
servicios subsidiados?

El tema de los subsidios cruzados se relaciona con la privatización

de la seguridad social. Parece que éste es uno de los primeros sectores
donde el gobierno piensa aplicar los subsidios directos a la demanda. En
este sector los subsidios cruzados permitían aplicar el principio de soli-

30 Sobre discriminación de precios de los monopolios víase, H. Varían, Análisis microeco-

námico. Editorial Bosch, 1992, Barcelona, Capítulo XIV.

189
Manuel Munoz Conde

daiidad que siempre se ha invocado. La reforma a la seguridad social, ¿per­

mitirá que esto se siga presentando? Los subsidios directos planeados, ¿per­
mitirán a los pobres de este país contar con servicios de salud con un grado
adecuado de calidad? ¿Se garantiza que la población trabajadora tendrá en
sus últimos años de vida un adecuado nivel de ingresos y que las condicio­
nes para conseguirlo tengan algún grado de equidad?

A m anera de conclusiones
Se resaltarán aquí algunos aspectos que surgen de lo dicho anterior­
mente en este artículo.

En primer lugar, cuando el gobierno del Presidente Gaviria empezó,

se pensó que la modernización del aparato estatal estaba relacionada con
la "desclientelización" de los organismos públicos, es decir, que se iba a
dejar de utilizar estos organismos como trampolín de ambiciones políti­
cas, de pago de favores y de solidaridades mal entendidas.

Para hacer esto hay dos métodos. El primero consiste en corregir estos
organismos, cambiar los incentivos de los funcionarios que en ellos laboran,
condentizar en la labor que se debe desarrollar y el papel que cumplen en
el progreso del país. El segundo consiste en destruir esos organismos; éste
es el más fácil a corto plazo y es d escogido por el gobierno.

Lo que parece más grave, es que con los proyectos de privatización

no hay nada que deje ver una disminución del dientelismo en el sector
público, y por tanto, un aumento en su eficiencia interna que es el argu­
mento central de esta política.

Es claro que la eficienda en la asignación de recursos (en el sentido

de Pareto) tampoco va aumentar; y que como lo muestra la experiencia
en los países "m odelo", la distribución del ingreso empeorará sin que
ninguna de las estrategias "sociales" sirva para contrarrestar los efectos
negativos de la apertura y la "modernización".

190
 La privatización, ¿una vía hacia la modernización?

BIBLIOGRAFÍA

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xico, 1991.

191
 PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS
DE SERVICIOS PÚBLICOS

Luis Mauricio Cuervo1

Presentación

El carácter del evento al que nos han invitado a presentar esta ponencia
y el estado de la discusión en la materia que nos concierne, nos han llevado
a darle un diseño muy particular al trabajo que expondremos a continua­
ción2. Nos concentraremos en presentar y evaluar de manera general la
experiencia concreta que se ha tenido en el país durante los últimos años3.

La polémica en materia de privatización se ha saturado de textos y

argumentaciones teóricas que, por lo general, tienden a colocarse en cada
uno de los extremos del espectro: aquellos que hacen de ella el "demonio

1 Investigador del Cinep y profesor-investigador del Cider de la Universidad de los

Andes.

2 Esta ponencia pretende abrir espacios de diálogo entre la academia, los centros de
investigación, los políticos y los funcionarios públicos.
3 Habrá otros espacios mas apropiados para este tipo de discusiones que son también
de fundamental importancia. Invitamos muy particularmente a consultar el primer
número de la "Coyuntura de Servicios Públicos' publicado por Cinep.
Luis Mauricio Cuervo

de los tiempos modernos" se enfrentan a aquellos otros que se han con­

vertido en los "adalides" de la misma. Los ataques corren no solamente
de un extremo a otro, sino de estos polos opuestos a quienes, como nosotros,
tratamos de situamos en una posición intermedia. Nuestra posición trata
de evitar las aceptaciones o descalificaciones apriorísdcas e intenta, más
bien, mostrar cómo en cada caso las iniciativas de privatización pueden
contribuir o no a la solución de los problemas que se quieren enfrentar.

Para que la discusión avance y el país pueda aprovechar el próximo

cambio de administración gubernamental para corregir los errores cometidos
y reforzar los aciertos conseguidos, es necesario partir de la experiencia con­
creta, evaluar las iniciativas adelantadas y proponer los correctivos necesarios.

Es necesario comenzar delimitando el alcance y el contenido de la

evaluación que realizaremos. Por esta razón, en el primer numeral acla­
raremos qué tipo de iniciativas son las que estamos evaluando y cuáles
son los niveles del gobierno responsables de su ejecución.

Aunque esta última definición parece sencilla, cuando se le mira de

cerca, no lo es tanto. Delimitar las responsabilidades locales y regionales
exige una breve disgresión teórica que nos permita aclarar la naturaleza
misma del fenómeno que estamos estudiando. Es por lo anterior que en el
segundo numeral, definiremos lo que entendemos por privatización, lo mis­
mo que la naturaleza misma del fenómeno abarcado por este término.

Atendiendo al hecho de que el fenómeno de la privatización tiene

un componente político-ideológico nada despreciable, en el tercer nume­
ral haremos una breve cronología de la discusión global que el tema ha
suscitado en el país. La verdadera importancia de reconstruir los trazos
generales de esta polémica radica en el hecho de qué ello nos permitirá
delimitar más claramente la real participación del gobierno central en la
promoción de las iniciativas de privatización, incluso en aquellas toma­
das por los gobiernos locales.

En el cuarto y quinto numerales haremos una muy breve evaluación

de las iniciativas emprendidas tanto por los gobiernos locales como por
el gobierno nacional. Finalizaremos con una serie de comentarios a ma­
nera de conclusiones y recomendaciones.

¿Qué y a quién estamos evaluando?

Es importante comenzar aclarando que nuestra discusión se centrará

en la experiencia vivida por el país en materia de privatización de empresas

194
 Privatización de las empresas de servicios públicos

de servidos públicos domiciliarios. Muy particularmente, nos ocuparemos

de aquellas que prestan los servicios de acueducto, alcantarillado, reco­
lección y tratamiento de basuras y electricidad4.

Mientras que los gobiernos locales son los responsables de la presta­

ción de los tres primeros, la participación del gobierno nacional es mucho
mas importante para la prestación del último. Para evitar generalizacio­
nes abusivas decidimos separar la presentación de nuestra evaluación de
acuerdo con la instancia gubernamental en la que recae la responsabili­
dad central de velar por la adecuada prestación del servicio. No obstante
lo anterior, no sobra aclarar que la intervención del gobierno central no
se restringe al servicio eléctrico.

Este último contribuye a orientar la política local en materia de

prestación de servicios públicos domiciliarios a través de mecanismos
muy diversos como: las políticas y la gestión concreta del crédito in­
terno y externo a los municipios; las políticas de descentralización
política, fiscal y administrativa; y el "efecto demostración" ejercido
tanto a través del discurso oficial, como por medio del "ejem plo"
adoptado por los municipios de las iniciativas tomadas autónoma­
mente por el gobierno nacional. Por la naturaleza misma del proceso
de privatización daremos especial énfasis a este último aspecto al cual
le dedicaremos el tercer numeral.

Privatización: ¿ficción o realidad?

Trabajaremos con una definición amplia del término. Por privatiza­

ción entenderemos todas aquellas iniciativas que impliquen una mayor
participación de agentes privados en la prestación de servicios públicos
domiciliarios. La gama de acciones comprendidas en esta definición es
muy grande; abarca desde las meras iniciativas de subcontratación de
actividades específicas en manos de particulares, pasando por figuras
como la concesión o la inversión privada en un contexto regulado, hasta
los esfuerzos por desregular actividades en donde la participación del
Estado se reduce a instancias de control y vigilancia.

Se trata de una definición muy amplia que tiene ventajas y dificultades.

Dado lo novedoso del tema, es importante no u t ili z a r desde un comienzo
definiciones muy precisas ya que pueden convertirse en una restricción muy

Excluimos voluntariamente el servicio telefónico por no tener una investigación sólida

que soporte nuestras afirmaciones. Esta exclusión no implica, por consiguiente, que
le restemos importancia a este tipo de servicios.

195
Luis Mauricio Cuervo

grave al conocimiento de fenómenos de reciente aparición. Teniendo en

cuenta lo poco que se sabe del tema, es preferible comenzar con este tipo
de definiciones para irlas afilando y ajustando a medida que la experien­
cia y nuestro conocimiento de la misma se van enriqueciendo.

Sin embargo, las facilidades ofrecidas por una definición tan amplia
no deben llevamos a desconocer ingenuamente sus limitaciones; dan
lugar a ambigüedades y propician las falsas generalizaciones. A este ries­
go hay que estar atento a pesar de que nos parece inevitable en el estado
actual del conocimiento y de la discusión.

Aunque enfatizaremos nuestro análisis en la experiencia concreta, pa­

rece indispensable una breve reflexión respecto de la naturaleza misma del
fenómeno de la privatización. Esta caracterización nos orienta respecto del
tipo de aspectos a considerar, lo mismo que de las interpretaciones que se
pueden ofrecer. Las caracterizaciones corrientes del fenómeno pueden agru­
parse en tres grandes familias; el fatalismo, el idealismo y el pragmatismo.

Hay corrientes "fatalistas", tanto de izquierda como de derecha, que

la entienden como un proceso inevitable, conducido por fuerzas objeti­
vas de gran magnitud. Los fatalistas de izquierda toman la crisis y la
mundialización del capitalismo de punto de partida para ubicar la pri­
vatización como una pequeña pieza que encaja perfectamente en el rom­
pecabezas de la estrategia mundial del capital. Al hacer parte de esta
estrategia y de las "leyes objetivas" que vienen dándole al capital las
salidas a la actual crisis, la conciben como un proceso necesario e inevi­
table. Los fatalistas de derecha parten del fracaso "objetivo" del Estado
de bienestar y de las políticas económicas que le acompañaron. Su de­
mostrado derrumbe es prueba fehaciente de la inevilabilidad de un cam­
bio radical en el sentido de reducir el peso de la intervención pública,
valiéndose de instrumentos como la privatización.

Por su lado, los idealistas parten de postulados de muy diferente

naturaleza a los de los fatalistas ya que no recurren a la identificación de
"pruebas objetivas". Los idealistas de izquierda conciben la privatiza­
ción como la nueva forma de la ofensiva del capital que busca minar aún
más las ya deterioradas condiciones de los sectores sociales subordina­
dos. Los idealistas de derecha la entienden básicamente como un cambio
de actitud que implica una mirada diferente a problemas viejos, la cual
permite hallar recetas que han de solucionar enfermedades endémicas
de la intervención pública.

La familia de los pragmáticos explica la proliferación de estas inicia­

tivas a partir de la aparición de ciertos desequilibrios para cuya solución

196
 Privatización de las empresas de servicios públicos

se recurrió a disminuir el tamaño del Estado. Se ha argumentado la crisis

fiscal como la principal razón de orden práctico que explica, y en cierta
forma justifica, las medidas de privatización.

A riesgo de ser catalogados como eclécticos, la verdad es que el fe­

nómeno de la privatización involucra todos los componentes particulares
resaltados por cada una de las familias de interpretación brevemente
reseñadas: ella es ficción y realidad.

En efecto, la magnitud, importancia y complejidad del fenómeno se

explican por el hecho de combinar causas "objetivas" (llámeseles "reali­
dad"), "ideológico-políticas" (llámeseles "ficción") y "prácticas". Su ca­
bal comprensión y su adecuado manejo serán posibles a condición de
considerar todas sus dimensiones de manera simultánea e integral, evi­
tando los acercamientos parciales y fragmentarios.

No tenemos el espacio ni es este el ámbito adecuado para reflexio­

nar acerca de las implicaciones prácticas que cada una de estas postu­
ras puede traer sobre el manejo de las políticas de privatización. No
obstante, por las razones que expondremos a continuación la breve
referencia que hemos hecho de esta discusión nos será particularmen­
te útil: de una parte, cuando observemos las experiencias concretas de
privatización, nos daremos cuenta que cada una de ellas, tomada por
separado, puede dar la razón a alguna de las aproximaciones frag­
mentarias; de otra parte, si se quiere entender la verdadera magnitud
e importancia de la intervención del gobierno nacional en la promo­
ción de este tipo de reformas, es esencial considerar su especial con­
tribución en el plano "político-ideológico".

En la siguiente sección nos ocuparemos de demostrar esto último,

mientras que en las dos que le siguen nos dedicaremos al análisis de los
casos concretos.

La cronología del debate: de la ficción a la realidad

Cuando la Cámara de Comercio de Bogotá organizó uno de los prime­

ros eventos que se realizaron en el país sobre este tema, muchos eran los que
en ese momento pensaban, nosotros entre ellos, que por razones "objetivas"
estas eran iniciativas que tendrían poca cabida en el medio colombiano5.

5 Véase, Privatización. Una alternativa para el desarrollo, abril de 19S9.

197
buis Mauricio Cuervo

El estado colombiano, situado en el contexto latinoamericano, es y

ha sido uno de los más precarios; no solamente su tamaño es reducido,
sino que sus ámbitos de intervención son más estrechos y los grados de
cobertura, en los niveles donde interviene, son modestos. Por si lo ante­
rior no fuese argumento suficiente, nos decíamos además que por las
repercusiones políticas y sociales que tendría un "retiro" del Estado, las
políticas de privatización serían poco viables en Colombia; la violencia
y el descontento social se exacerbarían poniendo en entredicho la estabi­
lidad misma del sistema en su conjunto.

La realidad de los hechos fue encargándose de demostrar cuan equi­

vocados estábamos. El discurso de posesión del entonces presidente en­
trante, César Gaviria, planteó abiertamente la privatización como una de
las políticas centrales de su gobierno. Las medidas concretas no se deja­
ron esperar y se enfilaron baterías a abrirle el espacio a la inversión pri­
vada en el campo de las telecomunicaciones.

Meses más tarde, la promulgación de la nueva constitución política

de los colombianos respaldó, pero también delimitó la participación del
capital privado en actividades que hasta ahora habían sido consideradas de
la responsabilidad del Estado. Fue así que, en el caso de los servicios públicos
domiciliarios, la Constitución del 91 estableció que eran de responsabilidad
del Estado, pero que no era necesario que éste los prestara directamente.

Durante los primeros siete a nueve meses de gobierno, la administra­

ción Gaviria logró lo que hasta el momento, a ojos de observadores atentos
como en nuestro caso, parecía un imposible; proponer la privatización dejó de
ser un sinsentido, adquirió una fuerza inusitada, aun a pesar de los descalifi­
cativos que desde ciertas alas del partido liberal surgieron, para terminar
inclinando la balanza al lado opuesto. En efecto, así como el gobierno logró
que todos los economistas empezaran a hablar y a aceptar la política de
apertura, fue consiguiendo el mismo resultado con la privatización. Muy
pocos eran entonces los que se atrevían a oponérsele en público.

El "estado de ánimo" cambió sustancialmente a causa de la suerte

que corrió el primero de los grandes intentos de privatización que ade­
lantó el gobierno nacional.

De tiempo atrás se habían adelantado operaciones de privatización

relativamente exitosas que, sin embargo, no recibieron amplia publici­
dad. Primero fueron los Ferrocarriles Nacionales y posteriormente los
Puertos de Colombia. No sucedió lo mismo con la ley de telecomunica­
ciones que el gobierno quiso aprobar durante el primer semestre de 1992;
se desató una huelga de amplias magnitudes, el congreso se jugó la carta

198
 Privatización de las empresas de servicios públicos

de la autonomía en un momento durante el cual apenas estaba "estre­

nando" constitución y la opinión pública pareció menos indiferente de
lo que en los dos casos anteriores se había mostrado.

La ley no consiguió ser aprobada y el "estado de ánimo" de la opi­

nión pública cambió sensiblemente. A este cambio contribuyeron, sin
lugar a dudas, los sucesos políticos de Venezuela de abierto rechazo a las
políticas neoliberales adelantadas por Carlos Andrés Pérez. Los grupos
opositores tomaron oxígeno de estos acontecimientos y la actitud del
gobierno se modificó. Con caída y todo del entonces ministro de comu­
nicaciones Mauricio Vargas, el gobierno decidió continuar con su estra­
tegia privatizadora pero adaptándose a las nuevas circunstancias.

Los componentes de esta nueva actitud podrían resumirse como si­

gue: de una parte, la ofensiva publicitaria fue menor; de otra parte, los
intentos de reforma legislativa se complementaron con la utilización de
decisiones administrativas que han aprovechado tanto los vacíos jurídicos
que la entrada de la nueva constitución ha dejado, como facultades extraor­
dinarias que la misma dejó en manos del gobierno. Representativo de esta
nueva etapa es el paquete de medidas que el gobierno tomó a finales del
año de 1992 en uso de las facultades constitucionales que tenía para adaptar
la estructura del Estado a los dictados de la nueva constitución.

Esta nueva estrategia implica presentar hechos cumplidos que pos­

teriormente pueden o no ser declarados inconstitucionales. Inde­
pendientemente del resultado, el gobierno parece lograr con ello el no
bajarle la intensidad a su interés por adelantar un agresivo programa de
privatizaciones. El abanico de iniciativas se ha abierto de tal modo que
hoy se abarcan campos tales como la electricidad, la televisión, la segu­
ridad social, la infraestructura vial, además de los más tradicionales co­
mo las telecomunicaciones, los puertos y los ferrocarriles.

De todas las iniciativas mencionadas, en lo que atañe al gobierno

nacional, sólo nos ocuparemos de lo concerniente al servicio eléctrico.
Sin embargo, de la breve reconstrucción hecha de la polémica nacional
queremos resaltar un aspecto que nos parece central: en estos tres años, ¡a
ndministración Gaviria logró que la privatización pasara de ser una mera hipó­
tesis o "ficción", a ser una realidad más. Se consiguió un cambio de menta­
lidad tanto en la esfera de los especialistas, como en la opinión pública
en general. Este cambio no significa, sin embargo, que la opinión se haya
convertido en un objeto completamente maleable y manipulable al an­
tojo del gobierno. Quiere decir, más precisamente, que está dispuesta a

199
Luis Mauricio Cuervo

considerar las propuestas que surjan en este sentido, sin rechazarlas de

ntemano.

Con esta discusión hemos puesto en claro que la responsabilidad del

gobierno nacional no se ha restringido solamente a las iniciativas que él
directamente ha tomado en materia de privatización. Le compete también
la responsabilidad de haber legitimado una herramienta de reforma que hasta
hace unos pocos años ni siquiera era tomada en cuenta. Por eso su inter­
vención trasciende la esfera de sus competencias directas y ha hecho presencia
activa en el campo de las reformas emprendidas autónomamente por los gobier­
nos locales.

Si las cosas se han hecho o no adecuadamente debe juzgarse a la luz

de las experiencias más concretas. Este es el objetivo que persigue nuestra
ponencia en su última parte.

Las iniciativas de privatización tomadas

por los gobiernos locales o lo que debe hacerse
para ahuyentar al capital privado

Diferentes alcaldías han emprendido acciones de reforma de las an­

tiguas empresas públicas municipales que suministraban los servicios
de acueducto, alcantarillado y aseo urbano. La investigación de María
Mercedes Maldonado arroja muy aleccionadores resultados sobre lo que
han sido estas experiencias6.

Acueducto y alcantarillado: no se puede pedir peras al olmo

Los gobiernos de las siguientes ciudades han emprendido la constitución

de empresas de economía mixta para la prestación de estos servicios: Barran-
quilla, Santa Marta, Tumaco, Montería, San Andrés, Villavicendo, Cúcuta y
Florencia. A finales de 1992, solamente las tres primeras ciudades habían
avanzado lo suficiente en este proceso como para poder ser evaluadas.

El origen de estas reformas es prácticamente el mismo: la incapaci­

dad del "Estado empresario local" de prestar servicios de calidad y pre­
cio razonable llevó a la ciudadanía a concertar acciones de reforma
radical de las empresas previamente existentes.

Véase Marta Mercedes Maldonado, "La privatización de los servicios colectivos domi­
ciliarios: modelo para arm ar?". A ser publicado por Cinep en el primer número de la
"Coyuntura de Servicios Públicos", (agosto de 1993).

200
 Privatización de las empresas de servicios públicos

La estrategia adoptada es también muy similar: liquidar las entida­

des existentes, constituir empresas de economía mixta en las cuales el
aporte del capital privado puede ser muy variable pero que, en todos los
casos se asemeja por la intencionalidad explícita de que éste último apor­
te su capacidad gerencial y resuelva así los gravísimos problemas de
suministro que estas ciudades enfrentan desde tiempo atrás.

Los resultados son muy variables y no pueden ser generalizados

para todos los casos. No obstante, la situación de Tumaco es repre­
sentativa de las limitaciones que enfrenta este esquema: "en conjunto los
problemas derivados de las precarias condiciones del servicio, los bajos
recaudos y la ausencia de inversión adicional condujeron a que la enti­
dad, sometida a un régimen de derecho privado, incurriera prontamente
en causal de disolución al presentar pérdidas por encima del 50% de su
patrimonio"7. (El subrayado es nuestro).

En efecto, aunque en todos los casos los municipios han asumido los
costos de liquidación de las empresas, el estado de las actividades que ellos
entregan en manos de las empresas nuevas es lamentable y no pueden
entrar a funcionar sin una adecuada inyección de capitales frescos. Aunque
parte de ellos se han conseguido a través de la colocación de acciones, los
montos captados no son suficientes para cubrir las necesidades de inversión.

Estas insuficiencias se explican, a nuestro entender, por el carácter

mismo de las operaciones emprendidas. El colapso del estado empresa­
rio local dejó sin más alternativa a la ciudadanía que la de "asumir el
control" de las empresas para provocar un corto circuito en el círculo
pernicioso de corrupción, ineficiencia y precariedad de los servicios pres­
tados. Sin embargo, dado que no existen las condiciones para que estos
servicios se constituyan en un negocio rentable, ni siquiera sabiendo que
el costo de liquidación lo han asumido las municipalidades, los capitales
privados que se captan tienen un sentido muy especial: constituyen más
un aporte o contribución que una inversión propiamente dicha.

De acuerdo con la anterior interpretación, a los gobiernos locales no

les queda más salida que inyectarle recursos financieros frescos a estas
empresas, con la esperanza de que la gestión privada que ahora las co­
manda, garantice la salida de la crisis y la ruptura del círculo pernicioso
del que hablamos más arriba.

7 María Mercedes Maldonado (1993), Op. d i., p. 11.

201
Luis Mauricio Cuervo

El origen de estas operaciones estarían dándole la razón a los "fata­

listas de derecha". En el otro extremo, estarían demostrando lo inadecua­
do de la aproximación de los "idealistas de derecha". En uno y otro caso
la enseñanza central parece ser que "no se puede pedir peras al olmo".

En efecto, estas experiencias demuestran que para que estas terapias ten­
gan el resultado adecuado es necesario garantizar algo muy simple pero in­
dispensable: que las actividades que se privaticen se conviertan en negocio.
De lo contrario, los resultados de la terapia se quedan en la mitad del camino.

Es muy posible, y esto es muy importante reconocerlo, que estas

ciudades no tuvieran otra salida. Sin embargo, la inexperiencia y la falta
de previsión podrían estar dando al traste con iniciativas que "tienen"
que funcionar si se quiere evitar el colapso económico y social de estas
localidades. Esta previsión debería contemplar, como mínimo, un fondo
de inversión que recuperase los sistemas y le permitiese a las nuevas
empresas moverse en un ambiente saneado.

Aseo urbano: ¡os costos de la privatización sin sus beneficios

Las primeras iniciativas de privatización de empresas de servicios

públicos que se dieron en el país fueron en el campo de la recolección de
basuras: primero fue la ciudad de Bogotá durante la administración de
Andrés Pastrana y luego fue la ciudad de Barranquilla. Mientras que en
el segundo de estos casos la experiencia ya fracasó, en el primero de ellos
está a punto de hacerlo.

El origen de las iniciativas es similar al de las emprendidas en el

campo de los acueductos y alcantarillados: el fracaso del Estado empre­
sario local. No obstante, a diferencia del caso anterior, en este si existían
las condiciones para que las reformas tuvieran éxito pero lá manera como
se hicieron las cosas explica el fracaso de tales intentos.

L a actividad de recolección de basuras tiene una muy peculiar carac­

terística económica: sus gastos de inversión son relativamente p eq u eñ o s
en comparación con los gastos de operación, al interior de los cuales los
laborales ocupan un lugar destacado. La creación de empresas nuevas,
sin las cargas laborales de las precedentes y con el régimen de subcon-
tratación implantado, hubieran podido ser un verdadero éxito: las em­
presas subcontratistas habrían podido operar en condiciones acep tab les
de rentabilidad y los gobiernos locales habrían podido disminuir los
costos de prestación del servicio.

202
 Privatización de las empresas de servicios públicos

Sin embargo, las cosas se hicieron de tal forma que se obtuvieron

los resultados opuestos. En primer lugar, no se aprovechó la privati­
zación para atraer capitales privados frescos sino que se ofrecieron
anticipos innecesarios que encarecieron el costo que los municipios
debieron asumir en estas operaciones. En segundo lugar, en vez de
que estas empresas nuevas reemplazaran las existentes, lo que se hizo
fue ponerlas a funcionar paralelamente. En otras palabras, no se apro­
vechó el momento para reducir proporcionalmente los costos operati­
vos de las empresas públicas, que hubieran podido seguir operando
paralelamente a las nuevas en un contexto de sana competencia que
hubiera podido beneficiar a los usuarios.

En estas circunstancias, no se logró disminuir los costos de presta­

ción del servicio, sino que las coberturas del mismo se ampliaron, asu­
miendo sobrecostos financieros que, a largo o a corto plazo, resultaron
insoportables para los gobiernos de las ciudades respectivas. Se hizo una
privatización con todas sus desventajas y sin ninguna de sus virtudes.

Muy diferente ha sido la experiencia con empresas asociativas que

en distintas ciudades se han constituido para realizar labores de recolec­
ción y/o reciclaje de basuras. En Bucaramanga, Medellín, Manizales,
Cartagena, Santa Marta, Armenia, Barrancabermeja, Piedecuesta y Flo-
ridablanca, se han realizado este tipo de ensayos. Los bajos costos labo­
rales, el tipo de técnica utilizada el alcance de este tipo de organizaciones
y la ausencia de una lógica de lucro han sido piezas clave para explicar
el efecto de abaratamiento en la prestación de estos segmentos del servi­
cio del aseo urbano. Los casos en los que no se le ha dado continuidad a
estas empresas, como en el de Medellín, se explican por el incumplimien­
to en los pagos por parte de las empresas contratistas.

Estas experiencias nos dejan un par de lecciones importantes. A los "ada­

lides de la privatización" les deja un manual de procedimiento para hacer las
cosas de tal forma que estas iniciativas produzcan resultados catastróficos, aún
en los casos en los cuales podrían producir los contrarios. A los "idealistas de
izquierda" les demuestra que la moda de la privatización también puede dar
lugar al desarrollo de experiencias en donde se consiga generar empleos para
los más pobres, mejorar los servicios y abaratar sus costos.

Las iniciativas de privatización tomadas

por el gobierno nacional. El caso del servicio eléctrico

El análisis de este aspecto podría centrarse en el proyecto de ley

eléctrica que hizo curso en el Congreso de la República durante la pri­

203
Luis Mauricio Cuervo

mera legislatura de 1993*. Sin embargo, como lo anunciamos desde un

principio, el espíritu de esta ponencia es el de evaluar la experiencia
concreta. Aunque en este campo es aún poco lo que se puede decir, ha­
remos algunas breves referencias a lo que se ha logrado conocer.

La práctica de la subcontratación no es nada nuevo en este sector. En

los últimos años se le ha tratado de utilizar muy especialmente para
operaciones de lectura de medidores o de identificación de fraudes por
parte de los usuarios. De estos intentos no conocemos evaluaciones que
den una idea precisa de los resultados obtenidos.

La autogeneración de electricidad ha sido la otra práctica de inter­

vención privada en este sector. Por lo pronto, el gobierno ha intentado
promover acciones de mayor envergadura a este nivel, como es el caso
del proyecto de generación que existe para el complejo industrial de
Mamonal. Proyectos similares existen para una macrocentral en el Río
Ovejas (Antioquia) y otro para la zona agroindustrial del Valle del Cauca.
La idea de estas iniciativas es la de incentivar la inversión privada en el
campo de la generación, asegurándole un mercado solvente que ofrezca
todas las posibilidades de hacer rentables tales inversiones. Hasta que
no se apruebe un nuevo marco regulatorio para el sector eléctrico, es
difícil prever que estas experiencias puedan generalizarse y constituirse
así en un nuevo segmento del servicio eléctrico colombiano.

En estos casos existen las condiciones para que estas o p eracio n e s

sean exitosas, por la atracción de capitalnuevo al s e c to r y eventualmente,
si son capaces de absorber innovaciones tecnológicas disponibles en el
mercado mundial, por el abaratamiento en los costos de provisión del
servicio. Sólo esperamos que los promotores de estas iniciativas no apli­
quen el "manual de procedimiento" utilizado para el caso de la recolec­
ción de basuras. La precipitud y el ánimo de mostrar resultados a toda
costa pueden ser los peores consejeros.

Finalmente, vale la pena mencionar que el racionamiento muestra lo

que pueden ser los efectos de una privatización indiscriminada del ser­
vido eléctrico: la autogeneración en pequeña escala con base en plantas
a gasolina muestra los más graves riesgos en los que se puede incurrir.
Los costos ecológicos (ruido y contaminación), el desorden urbano, la

8 En el momento de escribir esta ponencia no se lenla noticia aún de si el proyecto habla

sido discutido en su totalidad. Se sabia de un paquete de artículos que había sido apro­
bado y de la solicitud del gobierno nacional de darle prioridad a su tiámite. El primer
proyecto se presentó en la primera legislatura de 1992 y hasta ahora pudo ser discutido.

204
 Privatización de las empresas de servicios públicos

discriminación social generada9 y las pérdidas incurridas por las perso­

nas que adquirieron estas plantas10 deberían ser argumentos suficientes
para persuadimos de un tal intento.

Comentarios finales

La privatización no es la panacea pero tampoco es el infierno. Las

experiencias internacionales demuestran que un uso adecuado de este
instrumento puede contribuir a solucionar problemas que no habían po­
dido ser resueltos.

Infortunadamente no podemos decir lo mismo de la experiencia na­

cional en donde se ha actuado de tal manera que podría pensarse que lo
que se ha querido es demostrar la inconveniencia de utilizar esta herra­
mienta. Subrayemos las enseñanzas que, en nuestro concepto, se derivan
de la experiencia colombiana.

Hay que comenzar transformando la mentalidad con la cual se em­

prenden las medidas de privatización. Estas iniciativas sólo deben ejecu­
tarse en aquellos casos en los que se den las condiciones para garantizar
que pueden contribuir a solucionar los problemas identificados. Ello re­
quiere que cada iniciativa sea estudiada juiciosamente, discutida públi­
camente y diseñada de manera concertada.

En segundo lugar, es recomendable crear un sistema y un procedi­

miento que hagan que la implementación de estas iniciativas sea lo más
transparente y abierta posible, Hay que evitar a toda costa que estas opera­
ciones se constituyan en una nueva fuente de negocios y de corrupción y
que el único resultado que quede es el de haber cambiado de ladrón.

En tercer lugar, debe crearse también un sistema que sea capaz de

hacer un seguimiento permanente a las experiencias en curso. Este se­
guimiento debería perseguir los objetivos de asimilar rápidamente las
experiencias para no repetir los errores cometidos, además de ejercer un
control público sobre la manera como se estén haciendo las cosas.

® En efecto, solo las clases y sectores más pudientes pudieron aplicar esta solución
remedial mientras que los demás tuvieron que soportar, indefensos, los efectos del
apagón.

10 Pérdidas causadas por el hecho de que se Ies vendieron unos equipos con una vida
útil muy limitada, sin advertencia alguna, y con un inadecuado servicio de manteni­
miento y de provisión de repuestos.

205
OLfricA S o c ia l
 LO ANTISOCIAL DE LO SOCIAL

Camilo González Posso

Una de las paradojas de este final de siglo es la obsesión de los go­

bernantes en presentar sus políticas a nombre de lo social, mientras la
mayor parte de los recursos y enfoques se encaminan a estimular la oferta
de bienes y servicios o a ampliarle la demanda a los dueños del mercado.

El concepto de Lo Social, está en el centro de los interrogantes desde

que el pensamiento neoconservador en los años 80, estableció la delimi­
tación que atribuye lo económico, en tanto producción y distribución, a
la esfera de lo privado. El Estado, en esta concepción asumiría Lo Social
de manera parcial, entendiéndolo como normatización o promoción de
servicios básicos de educación, salud y vivienda, e incluso servicios do-
micialiarios. La atención a indingentes entraría también en ese dominio
de Lo Soríal, como algunos amparos para la desprotección laboral, es
decir una seguridad social recortada.

Con mayor o menor velocidad, en las últimas décadas, en América

Latina ha venido operando esa mutación en las políticas gubernamenta­
les y en las políticas de desarrollo. Y en algunos países, como es el caso
de Colombia interactúan fuerzas desde perspectivas diferentes: desde el
Estado clientelista o, ante su crisis, desde el Estado neoliberal en pugna
con vertientes del llamado Estado social.

La crisis y continuidad del estado clientelista

En primer término se encuentra el Estado clientelista, que a pesar de su

cnsis recurrente sobrevive apoyado en viejos partidos políticos o en la red
 Camilo González Posso

de gamonales que parte desde lo local y llega a los ministerios. Es el resultado

de la transformación del estado oligárquico de principios de siglo en un Estado
moderno subdesarrollado que mantiene arcaicos sistemas de clientela pero
amoldados a la urbanización y al desplazamiento del poder económico a los
grandes grupos y a los puntales de la globalización.

Ese estado clientelista moderno, como su nombre lo indica se edificó

en función de la industrialización y de la transformación de la economía
de nuestros países en una parte subordinada de la economía capitalista
mundial de la segunda mitad de este siglo.

En ese sentido es moderno el Estado y también el clientelismo que

se adaptó a los cambios para mantener el régimen político.

En Colombia lo social en el Estado clientelista es una mezcla de ver­

siones decimonónicas de la caridad cristiana y de pequeñas dosis de
influencia republicana, del estado benefactor y de las estrategias de con­
tensión del comunismo.

La Constitución de 1986 sobrevivió hasta 1991, por más de un siglo,

con su identidad entre asistencia pública y función social del Estado.
Dicha asistencia, significó todo este tiempo la responsabilidad del Estado
de subsidiar a grupos en condición de extrema pobreza. Las ideas socia­
listas o keynesianas del Estado benefactor tuvieron poco eco en Colom­
bia. Quedaron trazos en las reformas liberales de los años 30, cuando se
introdujo la misteriosa e inocua frase que dice que la propiedad es una
función social. La reforma educativa antecedió a las reformas que en
materia laboral regularon las relaciones obrero-patronales, introducien­
do instrumentos de manejo del conflicto que habían sido puestos a prue­
ba en Europa y en los Estados Unidos.

El problema social que se derivó de la transformación capitalista de

la economía en la ciudad y en el campo, no encontró en las décadas de los
años 40 y 50 espacio suficiente para la negociación pacífica e in stitucion al
La guerra civil no declarada, llamada La Violencia, fue la principal creación
social de las clases dirigentes, que ajustaron cuentas entre sí y con la insu­
bordinación ciudadana, mediante el recurso abierto a las armas.

Fue entonces durante el Frente Nacional, en el contexto del pacto

bipartidista, cuando se consolidó el estado clientelista moderno, edifica­
do sobre una sociedad civil desarticulada.

Ese estado clientelista se distinguió porque 7o social fue dejado en

manos de los gamonales liberales y conservadores que se repartieron p°r

210
 Lo antisocial de lo social

mitad la nómina y los presupuestos de salud, seguridad sodal, educa­

ción, de los planes de vivienda o de agua potable y, en general de la
famosa asistencia pública. Lo social, como función del Estado, fue priva-
tizado de manera singular entregándole su gestión y recursos a los caci­
ques grandes y pequeños. Así se fortaleció y se reprodujo por décadas,
una casta política que apareció como el intermediario privilegiado entre
las comunidades o los ciudadanos y los gobiernos.

Sólo de manera marginal en este período se introdujeron ensayos de

seguridad social propios del estado benefactor o del bienestar. El Insti­
tuto del Seguro Social, fue uno de esos experimentos de crear un sistema
basado en recursos parafiscales, con criterio interno de solidaridad. Pero,
como consecuencia del medio en el cual se inscribió, nunca escapó al
clientelismo, ni a la concepción asistencial predominante. Y algo similar
ocurrió con tímidos intentos de reforma agraria o urbana o con la precaria
cobertura de servicios públicos domiciliarios.

Como gran balance del impacto social del Estado clientelista de los
años 60 a los años 80, algunos estudiosos como el Ministro Juan Luis
Londoño, han aportado indicadores y curvas que muestran señales de
progreso humano o de disminución de la desigualdad. Entre los datos
más mecionados están la disminución del analfabetismo, el incremento
hasta seis años del promedio nacional de escolaridad, el aumento de la
esperanza de vida al nacer que llega a los 70 años. En estos análisis se
muestra que en todos los países del llamado Tercer Mundo ha ocurrido
algo similar, pero que Colombia se distingue por haber mejorado social­
mente a mayor velocidad que el promedio.

El optimismo del doctor Londoño se reduce a sus justas proporciones

si en lo que toca a ese tipo de indicadores se a r l a r a que sus variaciones
dependieron menos de la acción estatal que del impacto de cambios in­
ternacionales en nuestra sociedad, interiorizados a pesar del estado clien­
telista. Dinamizados por la cooperación externa, por ejemplo en materia
de salud o de educación, por las presiones de un ciclo mundial y nacional
de auge económico, sectores nuevos de la tecnocracia, del sector privado
y de comunidades urbanas, fueron el sustento de lo que se puede llamar
efecto de civilización.

Pero al mismo tiempo que los indicadores más elementales registra­

ban en Colombia lo que simultáneamente estaba ocurriendo en todo el
planeta, el clientelismo y la corrupción, el régimen patrimonial de un
Estado colonizado por un reducido círculo de poderosos, contribuían a
Producir una sociedad con profundas desigualdades regionales, con

211
Camilo González Posso

grandes ciudades donde se incrementó el número absoluto de pobres, de

trabajadores en condiciones precarias o informales. Se produjo como el más
evidente resultado de lo social, la ciudad violenta y la sociedad del rebusque.
Y en la década perdida de los años 80, aún las velocidades relativas en el
credmiento de algunos factores, dejaron de tener importancia en compara­
ción con países de América Latina y con otros de reciente industrialización.

El Estado dientelista edificado desde el Frente Nacional, colapsó en

los años ochentas como fruto de múltiples tensiones. Su función social tam­
bién hizo crisis. La sociedad se salió de las instituciones en todos los domi­
nios. Incluso la denominada asistencia pública se vio lesionada por el
impacto de las políticas de ajuste. El gasto sodal, se tomó menor como
consecuencia de la corrupción. El asalto al erario por parte de los gamonales
y de sus aprendices, aumentó en propodón directa a su debilitamiento y al
crecimiento de la deuda pública. El asistendalismo liberal-conservador, el
patemalismo de un Estado que no llegó a ser benefactor, fue lo que hizo
crisis en Colombia, cuando en el mundo se precipitaba la quiebra del esta­
tismo soviético, el estancamiento del Estado del Bienestar de corte sodal-
demócrata y la ingobemabilidad de la democracia representativa.

Ante ese panorama, es que en Colombia se plantean los dilemas en

la década del final del siglo. El Estado neoliberal y su concepción de lo
social, pugna por liderar la solución a la crisis del estado clientelista,
teniendo como principal contradictor a un tenue reformismo de inspira­
ción sodaldemócrata que defiende el llamado estado social. El liberalis­
mo social, por su parte, pretende hacer la conciliación entre uno y otro
polo, sin abandonar en realidad la matriz neoliberal.

En la Asamblea Constituyente, en las iniciativas legislativas y en los

planes de la administración Gaviria, se pusieron en acción tales protago­
nistas, con resultados disímiles. Para las definiciones más generales, de
prindpios constitudonales o legales, han predominado las ideas del Es­
tado social y de la solidaridad, mientras que en las reglamentadones
legales y en los programas de gobierno vienen pesando las red efin icio n es
neoliberales. Y todo ese replanteamiento y esa pugna de fuerzas se da en
una realidad en la cual, en el municipio o en la región, la acción social
del Estado continúa operando en buena medida dentro de los patron es
más tradicionales del asistendalismo y del clientelismo.

Las tesis sociales neoliberales

El Presidente de la República volvió a plantear el tema de lo sodal

en su intervención ante el Congreso de la República el 20 de julio de 1993-

212
 Lo antisocial de lo social

Allí resumió el planteamiento neoliberal en sus aspectos claves y defen­

dió el sentido de sus programas. La clave del nuevo enfoque, ajuicio del
presidente y de su equipo, está en los siguientes elementos:

1. El paso del subsidio de la oferta al subsidio de la demanda.

Como dice el Presidente, "Hemos adelantado cambios revoluciona­

rios en la manera de administrar los dineros. Pero lo más importante,
el Revolcón cambió para siempre la manera de hacer política. Éste
será nuestro legado para los próximos gobiernos... Del tradicional de
subsidiar a la oferta de servicios, hemos pasado a los subsidios que
llegan directamente a la gente".

"Así, el Estado ya no compra tierra y construye viviendas en forma

ineficiente sino que otorga subsidios que benefician, en forma preci­
sa, a quienes buscan y requieren estos servicios; así mismo, ya no se
apoya en forma indiscriminada a instituciones educativas privadas
y públicas sino que la adjudicación de becas de secundaria le permi­
ten el acceso a jóvenes que hasta ahora no tenían oportunidades de
instrucción. Igualmente, con la reforma a la seguridad social, ya no
se inyectaran recursos a todos los establecimientos públicos de salud
sin la seguridad de que lleguen a los enfermos, sino que la comuni­
dad organizada en empresas solidarias, contratará y controlará la
prestación de servicios de salud".

2. La privatización de la prestación de servicios sociales.

Del ineficaz patemalismo de instituciones que prestan servicios se

plantea pasar a un sistema que introduzca la competencia, la priva­
tización en la ejecución y administración de los servicios públicos y
sociales.

3- La focalización de la acción social del Estado en los más pobres e

indigentes.

4. Traslado de responsabilidades de gestión de algunos servicios, di­

rectamente a los grupos de la comunidad que redben subsidio.

5- Reorganización o modernización institucional con descentralización

de funciones de ejecución que deben asumir los municipios y depar­
tamentos. El gobierno central, con los ministerios e institutos descen­
tralizados, en este terreno social tiende a cumplir las funciones de
formulación de políticas, de planeación y elaboración de presupues­
tos, de control y asistencia técnica.

213
Camilo González Posso

6. El Presidente tiene una intervención directa en la inversión social y

en la ejecución de programas, por medio de fondos especiales, con­
sejerías presidenciales. El Departamento Administrativo de Planea-
ción Nacional, estrechamente ligado al despacho presidencial,
asume papeles de programación y seguimiento de ejecución y de
centralización de recursos de inversión social.

Estos elementos operativos cooptan conceptos de la democracia di­

recta, como la participación, la congestión comunitaria, la descentraliza­
ción y los redefinen en función de los ejes de eficiencia, libre empresa y
privatización. Así le dan cuerpo a una concepción del estado social neo­
liberal formulada de manera elegante y compleja, cuya fuerza de atrac­
ción es innegable. El propósito de atender a los más pobres, en los marcos
de las políticas de estabilización o de ajuste estructural, refuerza políti­
camente este planteamiento que no es ajeno a la negociación y a las
necesarias concesiones ante la insubordinación social o la insurgencia.

La función social, en teoría se convierte en el centro de la actividad

pública, la inversión y el gasto se dirigen sobre todo a ese dominio del
fortalecimiento del llamado capital humano en cuestiones de educación,
salud, vivienda, ciencia y tecnología. La actividad de transformación
productiva se define como parte de lo privado, del mundo de la compe­
tencia empresarial. En el dominio de la economía, la tesis de la menor
intervención, se orienta entonces a la promoción de la empresa mediante
la construcción de obras de infraestructura de uso colectivo y de las
llamadas extemalidades. La ideología neoliberal al despojar al Estado de
funciones de producción de bienes y servicios, supuestamente le deja la
seguridad, la justicia, el control y un papel social.

Lo singular es que una vez delimitado lo social como campo privi­

legiado del Estado, el pensamiento neoliberal se plantea la pregunta de
cómo cumplir esa función y es cuando se cierra el círculo, pues su res­
puesta es la privatización de lo social y su subordinación a las otras
esferas de acción estatal y gubernamental. Lo social termina disolvién­
dose y, en realidad, su lugar se piensa ocupar por empresas privadas de
servicios que se combinan con una asistencia pública modernizada.

Estas sospechas nos llevan a pensar que el legado histórico que nos
quiere dejar el señor Presidente merece un análisis detallado de su con­
sistencia teórica y práctica, antes de que los colombianos y los p r ó x im o s
gobiernos se decían a acogerlo.

Algunas de las contradicciones de la aplicación de esta nueva polí­

tica social se pueden resumir en las siguientes proposiciones:

214
 Lo antisocial de lo social

El subsidio de la demanda en la práctica es una modalidad de sub­

sidio a la oferta o por la vía de oferentes privados El poder del
manejo del subsidio es parcialmente transferido por el Estado a las
empresas promotoras, productoras o prestatarias y los usuarios in­
dividualizados y sin suficiente capacidad de gestión continúan en
segundo plano.

Los proveedores comunitarios o asociativos, frecuentemente men­

cionados, ocupan un lugar subordinado frente a las empresas medias
y grandes que tienden a controlar lo sustancial del negocio.

La libre competencia que se proclama se hace en un escenario alta­

mente concentrado y en realidad se fomentan nuevos o viejos oligo-
polios nacionales o extranjeros.

La llamada focalización de programas y de subsidios en los más

pobres, con presupuestos pequeños en relación a las demandas, con
frecuencia se desdibuja por la intermediación del dientelismo, o por la
falta de cristerios objetivos que neutralicen la arbitrariedad burocrática
o partidista.

La focalización y la atención a pobres, pueden ser entendidas como

complemento de una política 6ocial, como la acción dirigida de ma­
nera específica a grupos en alto riesgo, con criterio preventivo o de
emergencia. Pero también puede ser tomada como el sustituto de la
política social, como lo dominante de una política de compensación
o de asistencia a las víctimas más visibles, o más rebeldes, frente a
los ajustes estructurales neoliberales.

La libertad de elección de los usuarios, desaparece cuando el control del

sistema o de los programas lo tienen las entidades prestatarias. Las
empresas tienden a conservar como su feudo grupos de subsidiados o
de afiliados.

La eficiencia de las empresas privadas en la prestación de servicios

públicos y sociales es inversamente proporcional al grado de oligo-
polio o monopolio, a sus criterios de rentabilidad que presionan por
altos costos y por selección adversa.

La focalización de recursos limitados y la privatización de lo social,

entran en contradicción con la universalización de coberturas y pro­
picia la discriminación entre servicios para ricos y servicios para
pobres con criterio asistencia!.

215
Camilo González Posso

- El traslado de responsabilidades a las comunidades pobres para la

gestión o contratación de servidos, tiene límites objetivos en requi­
sitos técnicos, de escala y de capaddad admninistrativa. Si no se
tienen en cuenta dichos límites, la participadón comunitaria condu­
ce a la congestión de lo precario y a una ausenda del Estado cuyo
vacío es ocupado por intermediarios "ilustrados", empresas aseso­
ras o politiqueros que encarecen I09 programas, dañan la calidad e
introducen ineficiendas.

- Se establece un conflicto entre la asistenda pública dientelista y la

focalización tecnocrática. La centralizadón de programas en el go­
bierno central, muchas veces choca con las tesis de la descentraliza­
ción y se convierte en instrumento de acdón política del Ejecutivo.

Este conjunto de tensiones o contradicciones son la expresión con­

creta de la dificultad para garantizar la función social del Estado cuando
se le da prioridad a la privatización de la oferta de servicios públicos y
sociales. La contradicdón entre el propósito reconoddo de bienestar y los
instrumentos elegidos, es mayor cuando, como ocurre en la administradón
Gaviria, la tecnocrada dirigente tiende a convertir en un axioma incuestio­
nable, la superioridad de la gestión privada sobre la gestión pública.

El debate entre la concepción neoliberal de lo social y las posturas

defensoras del Estado social o del bienestar, pasa por ese tema de la
privatizadón de la gestión pública y de la prestación de servidos. Y este
aspecto clave a su vez, está inscrito en una controversia mayor sobre la
política global de desarrollo y sobre el lugar de lo sodal en la acdón del
Estado. En estas notas nos concentramos en los aspectos operativos que
muestran la conexión con la ardua tarea de transformación de la realidad.

El Estado social en la encrucijada

En la Constitudón de 1991, adoptada por la Asamblea Constituyen­

te, se introducen principios, derechos y criterios normativos, que proce­
den de la tesis del Estado del bienestar, también llamado Estado social.
Es una aparente paradoja que el más trascendental pacto de paz y de
transformación institucional de este siglo, tenga ese signo s o c i a l d e m ó -
crata combinado estratégicamente con enundados que legitiman la uto-
lizadón del artesanal neoliberal.

Esa constitución es una negociadón que delimitó un campo de ac­

ción. Los desaiTollos legales pueden oscilar en una u otra direcdón, se­

216
 Lo antisocial de lo social

gún la correlación entre fuerzas sociales y políticas influidas consciente

o inconscientemente por los polos en contradicción.

Pero no obstante la heterogeneidad y el equilibrismo, el marco con­

ceptual está inclinado a la izquierda, al privilegio de lo social y de la
democracia. El primer artículo de la Carta dice que "Colombia es un
Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrá­
tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad hu­
mana, en el trabajo y la socialidad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general".

El tratamiento que se dió en la Carta al tema de la igualdad es sinto­

mático de la superación del individualismo del pensamiento "clásico"
liberal. Se reconoce, por supuesto, la igualdad de las personas ante la ley,
la "igualdad de derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discri­
minación". Pero, al mismo tiempo se asume la desigualdad como la ca­
racterística dominante de la sociedad contemporánea, estableciendo un
derecho desigual como obligación del Estado hacia los discriminados y
marginados o hacia quienes por razones económicas o físicas se encuen­
tren en circunstancias de debilidad manifiesta. Así, los derechos funda­
mentales y las garantías sociales y económica, quedaron enmarcados en
lo que hemos llamado la Democracia de Solidaridad.

Esos derechos fundamentales, entre otros, consagran los derechos a

la paz, al trabajo, a la asociación y a la participación ciudadana. Los
derechos de "segunda y tercera generación" se incluyen en el capítulo de
Derechos Sociales, Económicos y Culturales, asumiendo los enunciados
más avanzados de la comunidad internacional.

Muchas de las conquistas de los trabajadores, de los países del lla­

mado Tercer Mundo se han plasmado en esos derechos sociales y econó­
micos y en los que se conocen como Derechos de Solidaridad. La vieja
Constitución del 86, había dejado la mitad de camino, incluso la incor­
poración de criterios e instituciones de la democracia representativa en
su versión decimonónica. El Concordato, la negación del Estado laico, el
Estado de Sitio permanente, y la reducción de lo social a la asistencia
pública son algunos de los componentes de ese viejo orden que fueron
revisados en la Asamblea Constituyente.

El Estado social se plasmó de manera especial en la reivindicación

de la Seguridad Social con mayúscula, como sustituto de la asistencia
Pública. Los artículos 42 al 82 recogen los principios fundamentales en
k materia. "La seguridad social, dice la Carta Política, es un servicio

217
Camilo González Posso

público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordi­

nación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley".

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenundable a la se­

guridad social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progre­

sivamente la cobertura de la seguridad sodal que comprenderá la pres­
tación de los servidos en la forma que determine la Ley. "La Seguridad
Sodal podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de confor­
midad con la Ley" (Art. 48).

Esos prindpios incorporan definiciones construidas por los teóricos

de la democrada directa y del socialismo. El inevitable pero, está en esa
frase que deja a las circunstancias la definidón del significado de los
prindpios. En los primeros parágrafos se consagra la eficienda, la uni­
versalidad, la solidaridad y la obligación del Estado de garantizar la
seguridad social. En los segundos se deja de la ley la reglamentación para
la presentación de los servicios. Queda dicho que la función del Esta­
do se ejercerá "co n la participación de los particulares", lo que podría
ser una simple tautología, pues la sociedad no está dentro del Estado
y ningún Estado puede funcionar sin sociedad, pero en el contexto
actual es la puerta que se dejó a la privatización. Los principios y fines
del estado tienen la marca inconfundible del Estado social, en tanto
que los medios referidos a la ley, podrán cambiar según la co rre la ció n
de fuerzas y su expresión en el parlamento. En esa segunda instancia
se podrá establecer el peso del Estado y el de los particulares en la
prestadón de servicios sodales.

La encrucijada h a quedado dibujada entre un Estado, que se consagra

en el pacto constituyente, con énfasis en la fundón sodal para garantizar la
universalidad y la solidaridad; un individualismo neoliberal que asigna a
las personas y al libre juego del mercado el papel preponderante en la pres­
tadón de servidos públicos o sodales; finalmente un viejo orden sustentado
en un pensamiento liberal-oligárquico que durante el último siglo h a orien­
tado lo sodal como asunto de caridad o asistencia desde el Estado.

Como el Estado del bienestar no ha existido nunca en nuestra sode-

dad colombiana, y ha asomado sólo parcialmente en algunos países de
América Latina, la contradicdón que realmente está planteada es la del
neoliberalismo que quiere privatizar las fundones asistendales del esta­
do liberal-oligárquico o paternalista. El neoliberalismo en su versión lo­
cal parece moverse en un mundo de fantasmas: su discurso es tomado

218
 Lo antisocial de lo social

de la polémica que le fue entablada al Estado de bienestar en Europa y

en los Estados Unidos. Es decir, el choque allá donde sí se materializó el
Welfare State en la segunda posguerra y en donde la crisis de la economía
capitalista y la crisis política de los países "socialistas" del Este, le ha dado
ánimos a un desmantelamiento de las conquistas sociales.

Pero para adquirir carta de ciudadanía, el neoliberalismo de lo social

en su versión en español, le abre un debate al estado proteccionista o
Cepalino que supuestamente sería el responsable de las ineficiencias, del
patemalismo y de las crisis. El neoliberalismo se lanza al combate contra
el Estado clientelista liberal paternalista que edificaron las clases dirigen­
tes y que ya no les sirve; pero para no pelear con su propio pasado le
cazan la pelea a una escuela de pensamiento que apenas influyó algunos
dominios de las políticas de desarrollo y a un estado benefactor que no
pudo existir.

La reforma social neoliberal

En la implementación de la Constitución del 91 durante la adminis­

tración Gaviria, ha predominado la orientación neoliberal. Sólo en la
reformas de la educación y de la seguridad social, particularmente en la
parte de salud, se logró en el parlamento una transacción entre las con­
cepciones actualmente en pugna, llegándose a híbridos que atenúan las
pretenciones privatizadoras.

No tiene antecedentes la magnitud de la reforma del Estado operada

en estos años, ni la acción legislativa del cuatrenio 1990-1994. Se ha edi­
ficado una institucionalidad neoliberal, irreversible a corto plazo, que
tiene algunos retoques sociales en función de la relegitimación o de los
pactos de paz e institucionalizadón.

La lista es larga. Incluye la reforma urbana y la contrareforma laboral

de 1990, la reforma tributaria, la de competencias y recursos y los decre­
tos de modernización del Estado, para mencionar algunas de la llamada
área social.

La reforma de la salud, como se ha señalado, es uno de los pocos

ejemplos de transacción sobre un eje de solidaridad. Semejante negocia­
ron fue posible, entre otros, porque el gobierno y los grupos financieros
tenían su mayor interés en la privatización de las pensiones. Ante las
dificultades en ese terreno, una vez fue presentado el proyecto guberna­
mental a consideración del Congreso, se buscaron tímidas fórmulas de
negociación en cuanto a pensiones, pero se abrió otro escenario con ma­

219
Camilo González Posso

yor flexibilidad aceptando las demandas de la AD-M19 y de otros secto­

res, de introducir la reforma de salud.

La negociación de la reforma de salud, encontró entonces un terreno

más propicio y mayor capacidad de presión desde posiciones democrá­
ticas y solidarias. En esta materia se ha conformado a nivel internacional
un pensamiento con gran coherencia y en el Minis ferio de Salud, durante
la gestión de la AD-M19, como en el Seguro Social con Cecilia López, se
avanzó en formulaciones legales con serio sustento técnico que a la pos­
tre derrotaron las posturas de quienes querían limitar la reforma a la
introducción de un sistema de subsidio a la demanda mediante empresas
solidarias de salud.

220
 SINDICALISMO
Y POLÍTICA SOCIAL

Adalberto Carvajal Salcedo

"U n balance honesto del modelo neo-liberal no puede

presentar su rostro luminoso y callar lo sombrío de su
cara oculta. Ni dejar de sopesar si los efectos positivos
del modelo compensan razonablemente los costos so­
ciales para implementarlo. Ni dejar de preguntarse si
la actual situación de nuestros pueblos tolera, sin gra­
ves e imprevisibles conmociones sociales, el remedio
que se les quiere aplicar"1.

La modernización del Estado que impulsa el actual gobierno contra­

pee el espíritu de justicia social de la Constitución. Reduce su presencia
donde más se necesita. Privatiza funciones esenciales y privilegia el mer­
cado y el individualismo frente a la mayoría de la sociedad. Para los
colombianos desempleados, sub-empleados y trabajadores asalariados
urbanos y campesinos, la política preconizada y abanderada por el actual
Presidente de la República sobre todo desde su declaratoria de guerra
tfitegral a la insurgencia, ha significado la mayor postración del presente
S'glo por el desconocimiento y violación de sus derechos fundamentales
wduso el máximo: la protección a la vida.

^ Alberto Paria, S. J., en Revista Utopías, No. 5, p. 32.

Adalberto Carvajal Salcedo

G rave inseguridad

Durante 1992 -únicam ente-cerca de 200 trabajadores sin dicali zados

perdieron la vida a manos de asesinos. Los siguientes casos ilustran tan
cruda realidad:
"C arlos Edgar Torres Aparicio, asesinado el 8 de enero en Cali (Valle). Licen­
ciado en Física y M atemáticas de la Universidad del Valle. Lo asesinaron en
su residencia frente a su esposa y sus hijos. Miembro del Sindicato de la
Universidad del Valle.

César Chaparro, miembro del Sindicato de Trabajadores del Ministerio de

Educación Nacional, SINTRENAL, de La Dorada (Caldas). Fue sacado de la
residencia de un amigo en el barrio Kennedy de Bogotá, el 28 de febrero, por
agentes del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. Al día si­
guiente fue llevado, también por agentes del DAS, al Hospital de la Hortúa
con graves heridas y torturas que determinaron su m uerte el 4 de marzo.

Rigoberto Antonio Guevara, asesinado el 20 de febrero en San Juan de Arama

(Meta). Era profesor de la escuela de la vereda "La Libertad". Fue baleado
en presencia de sus alumnos, en horas de la tarde. En la mañana, una patrulla
militar habla visitado la escuela.

Gustavo Chinchilla ]., secuestrado el 28 de octubre, apareció asesinado el día

29. Habfa sido directivo del Sindicato de Trabajadores de la empresa Trans­
portes San Silvestre en Barrancabermeja.

María Elfia Correa, asesinada el 21 de febrero en Bogotá. Era empleada de

la Caja de Previsión Social del Distrito. Cuando se movilizaba en un campe­
ro, fue atracada con el aparente propósito de robarle el carro; al oponer
resistencia, le pegaron un tiro en la cara y arrojaron su cadáver cerca del Río
Bogotá. Los ladrones homicidas resultaron ser cuatro militares adscritos al
Batallón José Hilario López.

Emiro Rueda Ortiz, secuestrado el 24 de marzo y hallado su cadáver en La

Morgue el miércoles 25 en la ciudad de Pereira. Dirigente de la F edei'ación
Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria, Fensuagro, Seccional Risaralda"2.

Y así sigue una lista de los asesinatos que pudieron ser registrados
en las cifras del censo sindical de la CUT. Detrás de cada nombre hay una
historia tétrica de persecución y torturas siempre con re sp o n sa b ilid a d de
funcionarios del Estado por acción o por omisión.

2 Boletín Internacional No. 1, Central Unitaria de Trabajadores de Colombia, pp. 2,2,4.

5 ,6 ,7 , 8 y 9.

222
 Sindicalismo y política social

Además de los asesinatos se han registrado más de 10 masacres. A

manera de ejemplo veamos una de ellas:
"N ecoclí (Antioquia) septiembre 16. Ocho personas entre ellas seis trabaja­
dores, cuatro miembros de una misma familia, identificados como José de
los Santos Espitia, propietario de una parcela denominada La Holanda; Ro-
salbina Hernández, esposa del anterior; Lizar Espitia González, administra­
dor de un salón de billares, hijo de los anteriores; Manuel Vicente Espitia,
trabajador bananero, hermano del anterior; Manuel Reynel Florez Torres
cortero bananero; Guido de Jesús Gómez Berrio, carnicero; Dámaso Villadie­
go, fontanero, y Evaristo Cárdenas Acosta, obrero. Un grupo de veinte hom­
bres vistiendo prendas militares portando armas de corto y largo alcance,
allanaron varias viviendas del sitio denominado Las Changas, sacaron por
la fuerza a sus moradores, los reunieron en una sola vivienda, los balearon
y le prendieron fuego a la casa. Cometida la masacre, huyeron en un campero
WAZ. Quedaron heridas tres personas y otras se escondieron y lograron
salvarse"3.

Todos los días, en algún lugar del país un periódico nacional o un

periódico de provincia registra noticias similares que sólo tienen trascen­
dencia en todos los medios de comunicación cuando las víctimas pertenecen
a alguna de las familias notables por su extracción económica o sodaL

Se revivid la huelga delito

Una decena de trabajadores de Telecom, con excelentes hojas de vida

en su trabajo diario, están en la Cárcel Modelo de Bogotá acusados de
terrorismo". Pero hay más,

"Inform a el Gerente de Empresas Varias (El Colombiano, febrero 24), que

puso denuncia penal contra los trabajadores en huelga, "p o r daños en cosa
pública, constreñimiento en la libertad de los demás, ocupación ilegal del
espacio público y delitos contra la salubridad" Es estrafalario. A más de
ridículo, aberrante. Y, en últimas peligroso.

Revela el intento de crim inalizar la huelga. Retorno a las prácticas represivas

del siglo pasado, cuando la huelga se tipificaba como delito, con penas hasta
de catorce años de presidio. Para luchar contra las injustas condiciones de
trabajo, en los primeros tiempos de la era industrial, los trabajadores acudían
a la huelga, arrastrando la cárcel y el garrote. Ha sido una larga lucha heróica
de la clase obrera, que le ha costado en el mundo millones de muertos y
apaleados. Al fin, impusieron a los Estados, primero, la despenalizadón de
la huelga; y, luego, que fuera reconorida como acdón jurídica legítima.

^ Boletín Internacional No. 1,ibid., p. 11.

223
Adalberto Carvajal Salcedo

Los trabajadores de Empresas Varias están en huelga, justa y legítima, para

exigir mejores condiciones de trabajo, y para rechazar un contrapliego que
les quita la estabilidad laboral, el derecho pleno a la jubilación y la facultad
de concertar aumentos salariales.

Claro que, apretando los incisos, se podría encasillar penalmente cualquier

huelga (ya están en la cárcel los de Telecom). En sí, la huelga implica una
ruptura del orden jurídico patrimonial (o burgués). La conquista de la clase
obrera ha sido imponer, como jurídica, y por ser de mayor jerarquía, una
acción que en principio enfrenta este orden tradicional. Cuando en el siglo
pasado las leyes penalizaban la huelga era casualmente porque "dañaba la
cosa pública", constreñía la libertad de otros, "ocupaba el espacio público",
"privaba a la comunidad de servicios esenciales". A pesar de todas esas
rupturas, los Estados tuvieron que aceptar en sus leyes que la huelga era un
hecho jurídico legítimo. Por su mayor alcurnia.

Desde el comienzo las empresas han mirado la huelga como hecho punible.
Ese desalojo en horas de la madrugada, con fuerzas com binadas del ejército
y la policía, tratando a inermes trabajadores como si en la Edad Media, se
ven obligados los trabajadores a buscar refugio en la Basílica. Así se inició
para los perseguidos el derecho de asilo.

Agregando sal a la herida, se dice ahora que los trabajadores de Empresas

Varias gozan de "privilegios excesivos". Trabajar de sol a sol empujando una
carretilla entre desechos fétidos, arrastrando canecas y bolsas hasta un carro,
escarbando entre basuras con un salario siempre magro, dizque resulta en
una situación de privilegio. Da grima.

Al hablar de posibles sanciones dice el gerente (El Espectador, 24 de febrero) "que

se están estudiando los videos y las fotografías para determinar bien los impli­
cados en la situación". De manera que estaban espiando a los huelguistas? Es
el escarnio. Seña de que consideraban criminosa, desde un comienzo, su actitud.
¿Quién hada las filmaciones? Los huelguistas rodeados de sabuesos secretos,
como si fueran criminales. Se está recayendo en un orden retrógrado.

Si no les vale un llamado a la justicia, si es inútil la invocación a su s e n s i b i l i d a d

social, se desoye la advertencia de no añadir duelos a esta marejada de violencia
en que vamos anegados, quizás Ies valga, a ellos, que se proclaman cristianos,
la admonición del Episcopado Latinoamericano, dado en Santo D om ingo, en
octubre pasado (Ediciones Paulinas, Bogotá, 1992, p. 129): "Los derechos del
trabajador son un patrominio moral de la sociedad, que deben ser tutelados por
una adecuada legislación sodal y su necesaria instancia judicial, que asegure Ia
continuidad confiable en las relaciones laborales"4.

4 Alberto Aguirre, (Columnista de El Colombiano) "A propósito de una huelga en

M edellin'. Revista de la Escuela Nacional Sindical, No. 28, p. 4.

224
 Sindicalismo y politica social

Desempleo oficial

En la aplicación del artículo 20 transitorio de la Constitución Política

del país hasta el momento de escribir este trabajo (junio de 1993), habían
sido despedidos 56.835 trabajadores de distintas entidades, dentro de las
cuales pueden mencionarse: 7.200 del Ministerio de Hacienda, 7.600 de
Ferrocarriles Nacionales, 6.789 de Puertos de Colombia, 7.168 de la Con-
traloría General de la Nación, 2.098 del Instituto Nacional de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana, 2.100 del Banco Cafetero, 5.327 de
la Caja Agraria, (además de la proyección de más despidos), en el Minis­
terio de Obras Públicas y de Transporte 12.000, en la Caja Nacional de
Previsión 1.800, y prácticamente en todas las entidades oficiales de orden
nacional, departamental y municipal. En este listado no figuran los tra­
bajadores del sector privado. Un cálculo bien conservador permite afir­
mar con bastante probabilidad de acertar que los despidos superan hasta
Hoy los cien mil trabajadores. Ésta es apenas una arista de lo que ha
significado la modernización del Estado para algunos sectores sociales.

Neoliberalismo de Gavina
El Presidente Gaviria desde el mismo momento de su posesión no
dejó ninguna duda ante el país en su aspiración de liderar el proceso de
modernización económica e industrial:
"L a m odernización de la economía hace necesario que se tom e más flexible
el régimen laboral para darle mayor competitividad a nuestros productos,
para promover la inversión e incrementar la generación de empleo.

Usaremos mecanismos de concertación entre los trabajadores, los empresa­

rios y el Estado y haremos una reforma integral al régimen laboral dirigida
a levantar algunas de las barreras que se han ido creando para modernizar
así nuestro aparato productivo, aumentar el crecimiento y asegurar unas
justas condiciones laborales.

La verdad es que muchas de las normas que ordenan las relaciones obrero-
patronales se han convertido en un serio obstáculo para la actividad produc­
tiva y la generación de empleo. Esta situación no beneficia a nadie.

Es indispensable por lo menos en el caso de los nuevos trabajadores, eliminar

las prácticas más gravosas para las empresas tales como la retroactividad de
la porción retirada de las cesantías, y atenuar las consecuencias de la llamada
"pensión sanción".

Y debemos reformar también mecanismos cuya obsolecencia e inconvenien­

cia son evidentes. En el caso de los servicios públicos deberá abolirse la

225
Adalberto Carvajal Salcedo

prohibición constitucional al derecho de huelga, y lim itar esta prohibición a

los esenciales.

Por esa parte voy a proponer que hagamos más flexible el régimen laboral
para trabajadores de tiempo parcial a fin de proteger a la mayoría de los
colom bianos que están hoy en el sector informal... En cuanto al sistema de
pensiones, presentaremos al Congreso un proyecto de Ley que crea un sis­
tema complementario al del 1SS, basado en fondos de pensiones que estimula­
rán el ahorro y a los cuales podrán afiliarse aún los trabajadores indepen­
dientes en forma voluntaria (destacado en la copia)"5.

El Liberalismo Gavirista en realidad es el neo-liberalismo, principal

portador del proyecto actual de modernidad que rompió con la posición
liberal tradicional para regresar más atrás de la concepción del estado
abstencionista. Recordemos que inmediatamente después de las revolu­
ciones francesa, inglesa y alemana, el liberalismo predicó como funciones
básicas del Estado la conservación de la paz externa a través de las Fuer­
zas Armadas, de la paz interna a través de la policía; la elaboración de
leyes en los parlamentos, la sanción a los infractores de la ley en la rama
jurisdiccional del poder público y la dirección de este estado abstencio­
nista en la rama ejecutiva; fue el estado gendarme el que hizo crisis a
partir de la Primera Guerra Mundial y dio paso al estado intervencionista
que empezó por gestionar la prestación de servicios básicos como salud,
educación, vivienda y reforma agraria y luego terminó interviniendo en
todas las actividades, prácticamente como la máxima polea de transmi­
sión con el gran capitalismo nacional e internacional, en los lla m a d o s
estados democráticos con los empresarios del sector privado y en los
países socialistas con las castas burocráticas detentadoras del poder.

Esta concepción neoliberal defiende el rescate total y absoluto del

individuo como base de la sociedad y coloca en un segundo lugar a la
colectividad. Prioriza la irrupción de la individualidad no sólo en la so­
ciedad sino en la construcción de su propio futuro, censura a los sujetos
colectivos y vuelve a mitificar el concepto de libertad del hombre. Al
respecto anota Abraham Maslow:
"D e s d e siem p re, en la h istoria de la h u m a n id a d h a sid o la la b o r d e l indivi­
d u o la q u e h a im p u lsad o e l p rogreso m e d ia n te la cre a tiv id a d . In divid uos
d isp u e sto s a d e scu b rir, a exp erim en ta r, a a rrie sg a r m á s q u e d e ja rse sacudir
p o r u n a c ó m o d a e in e rm e a ctitu d p la n ifica d a d esd e fu era d e e llos. La indi­
v id u alid ad h a c e q u e el n iñ o vaya e x p lo ra n d o ca d a d ía , a v a n z a n d o e n la
fro n tera d e s u co n o cim ie n to . S i lo g ra re sp u e sta s p o sitiv a s irá con figu ran d o

5 Apartes del discurso de posesión del presidente César Gavina, agosto 7 de 1990.
Mi meo, Presidencia de la República.

226
 Sindicalismo y política social

una personalidad emprendedora, dispuesta al riesgo, si en cambio estas

respuestas son negativas, o bien es sobreprotegido dará lugar a una perso­
nalidad frustrada, que tenderá a privilegiar la seguridad de lo establecido
aunque no le satisfaga plenam ente"6.

S o s tie n e el n eo lib e ra lism o :

"L o que emergió en el colapso del socialismo real fue el individuo... en el

caso de la crisis del Estado de bienestar, lo que ha terminado por fraccionarse
ha sido el intervencionismo estatal. Éste no fue capaz de generar riqueza
efectivamente distribuida entre los individuos, sino que estableció una so­
ciedad basada en la desconfianza llena de controles y regulaciones... en un
esquema como éste, el espíritu empresarial se pervierte y se desvía de la
labor de producir beneficios sociales hacia la obtención de privilegios del
Estado. La intervención administrativa de la burocracia dificulta o impide
la innovación o la renovación. El empresario en vez de buscar el beneficio,
piensa hacer carrera de burócrata o si no tiene conciencia corre tras el sobor­
no, el peculado y el cohecho"7.

E l n eo lib e ra lis m o co n sid e ra q u e tan to e l co lectiv ism o abso lu to d el

m od elo s o cia lista , co m o el in terv en cio n ism o d irig ista d e l m od elo redis-
trib utiv ista te rm in a ro n fra c a sa n d o re sp ecto d e su s p ro p io s objetivos. Los
chilenos A n d rés B e n a v e n te U rb in a y Jo rg e Ja ra q u em a d a R oblero, sacra-
lizan el in d iv id u a lism o y la lib e rta d , d e fien d e n el libre m ercad o co m o eje
su stan cial d e la m o d e rn id a d y a firm a n q u e la d em o cracia p u ra es el
m edio a trav é s d e l c u a l se p u e d e lo g ra r e s a m o d ern id ad .

"E l mercado reemplaza tanto a la planificación centralizada como al inter­

vencionismo estatal. El mercado con su accionar autónomo es un mecanismo
plenamente compatible con el ejercicio de la libertad personal y con la pri­
m ada del individuo" (...) "E l capitalismo único sistema en que se reconoce
el papel central del mercado ha terminado universalizándose contrariamen­
te a los pronósticos marxistas respecto de su crisis y derrumbe que se for­
mulaban a fines del siglo pasado. La modernidad requiere de la vigenda del
sistema democrático por ser éste el que mejor resguarda la libertad personal
y garantiza la vigenda de una sodedad tolerante"®.

E sto s n eo lib e ra le s se m u e stra n p a rtid a rio s d e u n rep lan team ien to de

la d e m o cra cia p a ra q u e se co n v ie rta en u n m ed io y n o e n fin , pues para

6 Abtaham Maslow, 'E l hombre autorealizado", Madrid, Alianza Editorial, 1972. Re­
vista Ciencia Política, No. 30, p. 15.

^ Juan Bendfelb, "La iniciativa privada como fundamento del progreso". Revista Gencia
Política, No. 30, p. 16.

® Andrés Benavente U., y Jorge Jaraquemada R-, 'U n enfoque liberal sobre la moderni­
dad", Revista Gencia Política, No. 30, p. 17.

227
Adalberto Carvajal Salcedo

ellos la fundón de la democracia es ser un medio de gobierno y no impulsar

comportamientos intervencionistas bajo los inequívocos nombres de demo­
cracia social o democracia participativa. Según ellos, "la democracia surge
de una concepción individualista de la sociedad, porque en la concepción
individualista la base de la sociedad radica en la voluntad de los individuos;
siguiendo a Mariano Grondona afirman: "uno de los valores predominantes
de las sociedades proclives al desarrollo es la fé en el individuo, en su capa­
cidad de iniciativa. Las sociedades proclives al desarrollo han descubierto
que su mayor riqueza no reside en los campos, las fábricas o los pozos de
petróleo sino en la creatividad de sus individuos"9.

Los neoliberales consideran que la modernidad conforma hoy en día

una aspiración que prácticamente cruza todas las sociedades; para ellos
los indicadores fundamentales son: el rebrote de la fuerza del individuo,
la universalización de las economías de libre mercado y finalmente la
extensión de la democracia como sistema de gobierno.

A los anteriores planteamientos opongo los siguientes argumentos:

El Estado tiene que cumplir un papel importante en la prestación de

servicios esenciales como salud, educación, vivienda, empleo, protección
de la vida, honra y bienes de los ciudadanos.

El mundo actual se caracteriza por la necesidad de rescatar la dife­

rencia. La sociedad es heterogénea, conformada por individuos diferen­
tes y no iguales cuya convivencia sólo es posible a través de la tolerancia.
Es negativa, antihistórica y promotora de violencia la posición de regre­
sión a conceptos superados por la realidad del mundo. Porque hoy más
que ayer adquiere vigencia la crítica a nociones equívocas.
"a ) Noción falsa de Libertad

Los defensores de la libertad burguesa aseguran que, ella es el cam ino más
expedito para obtener la verdadera democracia. Sin em bargo desde el naci­
m iento del régimen burgués, se conoce la negación que la realidad social
hizo de dicha afirmación. Cuando la mayoría de los trabajadorescarpinteros,
habían acordado con sus patronos un aumento de 50 sueldos en su salario,
y la mayoría de los patronos habían estado de acuerdo con dicha remunera­
ción superior, es decir cuando se había constituido un acuerdo democrático,
las m inorías patronales acudieron a la Asamblea Constituyente para recla­
m ar por qué se les había violado su libertad de pactar salarios con los car­
pinteros según su libre albedrío. Y la Asamblea Constituyente e n c o n tr ó
razonables los planteamientos de la minoría patronal, por considerar que

9 Andrés Berta ven te U., y Jorge Jaraquemada R., op. a't., p. 18.

228
 Sindicalismo y política social

efectivamente el acuerdo de las mayorías atentaba contra uno de los pilares

de la Revolución Francesa. Y se desconoció el acuerdo. Es decir, se impuso
la voluntad de la minoría sobre la voluntad de la mayoría. Y se declaró de
esta manera la guerra a muerte por parte de la burguesía al proletariado que
comenzaba a consolidarse. Es entonces cuando se expide la inolvidable Ley
Chapelier que prohibió el derecho de Asociación y la posibilidad de acuerdos
entre patronos y trabajadores por el sistema de concertación colectiva.

Podríamos afirm ar que la libertad burguesa comienza su vida agonizando.

Más tarde será la primera guerra mundial la que le dé el gran golpe a estos
postulados de la burguesía francesa. Y la tesis del Estado abstencionista que
no interviene en los problemas de los asociados, para permitir que sus rela­
ciones se regulen libremente, también demostrará su fracaso para darle vi­
gencia a la nueva concepción del Estado intervencionista. Es entonces
cuando se empieza a hablar de un concepto reencauchado de la libertad.

"L a libertad de una persona va hasta donde no perjudique la libertad de los

dem ás"; postulado que prácticamente es el reconocimiento tácito de la fal­
sedad que encierra el concepto liberal de libertad individual; en el campo de
las relaciones de trabajo, la libertad individual sólo consignó la arbitrariedad
para que el patrono pudiera imponer su voluntad. El trabajador tiene la
libertad de prestar sus servicios personales, es decir de entregar su fuerza
de trabajo a quien él quiera, según los teóricos de la burguesía liberal; pero
a su libertad se opone la libertad del patrono capitalista, que también puede
contratar libremente a quien quiera, cuando quiera, como quiera y por la
suma que quiera. Dentro de una economía de privilegiados, quienes tienen
el poder del dinero y los bienes materiales que con él se pueden adquirir,
arbitrariamente fijan las condiciones que habrán de regir la relación de tra­
bajo; pues por cada posibilidad de empleo hay 15 ó 20 o m ás personas que
quieren ocupar dicha posición; es la teoría sobre la situación del ejército de
reserva elaborada científicamente por Marx pero descubierta desde la época
de los Cartistas Revolucionarios.

Lo anterior nos está demostrando sin lugar a dudas, que la libertad burguesa
equivale a la arbitrariedad patronal capitalista contra los intereses de los
trabajadores asalariados.

b) Noción falsa sobre igualdad de las partes ante la ley

No es cierto que en las relaciones de trabajo las partes se encuentren en

igualdad de condiciones frente a la ley.

La ley es elaborada por los patronos capitalistas.

La ejecución de la Ley está a cargo de altos funcionarios que llegan a sus

cargos por influencia directa o indirecta de los patronos capitalistas.

229
Adalberto Carvajal Salcedo

La interpretación de la ley la hacen por norm a general altos funcionarios

d e la ram a jurisdiccional del poder público que, sobretodo en la cúspide
adm inistran justicia por encargo directo o indirecto d e los patronos capi­
talistas.

La interpretación doctrinaria de la ley, la hacen tratadistas que por regla

general son tratadistas por influencia directa o indirecta de los patronos
capitalistas.

Las leyes del trabajo las enseñan en las universidades, por regla general
profesores que son profesores por influencia directa o indirecta de los patro­
nos capitalistas.

Las leyes las aprenden en las universidades por regla general los hijos de los
patronos capitalistas.

Y finalmente, las leyes las manejan por regla general, abogados que a la vez
son patronos capitalistas o están al servicio de patronos capitalistas.

En estas condiciones, es imposible realmente hablar de que los trabajadores

se encuentren en igualdad de condiciones frente a los patronos.

c) Noción falsa sobre la fraternidad

Según este planteamiento, todos procedemos de unos m ism os padres (con­

cepto religioso de Adán y Eva) y en consecuencia todos somos hermanos,
San Francisco de Asís, hablaba inclusive de los hermanos; animales.

Por tanto, miembros de una misma familia no tienen por qué enfrentarse
entre sí.

La religión Católica predica la resignación cristiana y la conciliación de clases.

Los partidos políticos de los patronos capitalistas promueven la conciliación

de clases.

Algunas organizaciones sindicales y algunos partidos políticos qu e aparen­

temente defienden los intereses de los trabajadores, también preconizan la
conciliación de clases.

Negar las contradicciones antagónicas existentes en una sociedad, negar que

todos nacem os desiguales por posiciones culturales, sociales, económicas y
políticas, desconocer los enfrentamientos de clase no favorece en últim a ins­
tancia el propósito de los patronos capitalistas.

Y se afirma que a través de la libertad, la igualdad, la fraternidad y atribu­

yéndole, al Estado el papel de "d ejar hacer-dejar pasar" se obtiene la justicia
social. Esta es otra descomunal mentira.

230
 Sindicalismo y politica social

d) Noción falsa sobre la justicia soáal

A través de los años la justicia se ha convertido en una quimera, en una

aspiración para la mayoría de los trabajadores que la siguen buscando espe­
cialmente en las sociedades capitalistas.

A la legislación del trabajo se le asigna como meta fundamental el logro de

la justicia. Según el artículo lo ., la finalidad primordial de este código es la
de lograrla justicia en las relaciones que surgen entre patronos y trabajadores
dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social. El plan­
teamiento no es tan sencillo empezando por la dificultad de encontrar un
criterio común sobre la justicia10.

"Según advierte Recasens Siches, 'la justicia lo mismo en un sentido restrin­

gido, que en una acepción lata es entendida, casi siempre, como una armo­
nía, como una igualdad proporcional, com o una medida armónica de
cambio y de distribución .

Los pitagóricos la conciben como una correspondencia o igualdad proporcional

entre términos contrapuestos, la cual puede expresarse en el número cuadrado.

Para Platón es la virtud fundamental, de la que se derivan las demás; y consiste

en una armonía entre los elementos constitutivos del Estado. Por ella cada uno
debe hacer lo que le es propio, dedicarse a lo que le corresponde.

Aristóteles entiende la justicia en un sentido la tísim ocomo p r o p o r c io n a lid a d

de los actos (el justo medio entre el exceso y el defecto), principio de toda
virtud. En un sentido también general, pero aplicado ya a la virtud ciuda­
dana, la suma y compedio de las demás virtudes, en cuanto se refieren a la
comunidad y a los demás individuos que la integran; estrictamente consiste
en una proporcionalidad en la distribución de honores, funciones, bienes y
cargas, y en una equivalencia en el cambio entre la prestación y la contra-
prestación, y entre la transgresión y la pena.

Pulpiano la define: perpetua et constans voluntas ius suum cuique tribuendi,

noción recogida en las Institutas, las Pandectas, y adoptada por los juristas
y teólogos posteriores.

Santo Tomás de Aquino dice que "e s propio de la justicia ordenar al hombre
en sus relaciones con los dem is, puesto que implica cierta igualdad, como
lo demuestra su mismo nombre, pues se dice que se ajustan las cosas que se
igualan y la igualdad es con otro".

Adalberto CarvajalS., 'Educadores Frenlea la Ley, Análisiscrílico, histórico y jurídico

del Estatuto Docente", pp. 8 0 ,8 1 ,8 2 y 83.
^ Los temas de la filosofía del Derecho, p. 91.

231
Adalberto Carvajal Salcedo

Francisco de Vitoria afirma que se llama justo a lo igual, y así se dice: ya está
justo, ya viene justo, o está ajustado, por igual viene.

Víctor Catherein; "la justicia no puede ser otra que la constante disposición de
la voluntad (habitus) de dar a cada cual lo suyo". Y después dice: "Lo contra­
puesto a la justicia es la injusticia, que consiste en deneter o tomar lo que a otros
pertenece: Por ejemplo, hurtando o no pagando las deudas, ele.”12.

Stam m ler: La justicia consiste en la idea formal de una absoluta armonía,

según la cual debe ser ordenada la materia jurídica.

Del Vecchio: La justicia exige que "todo sujeto sea reconocido (por los otros)
por aquello que vale, y que a cada uno le sea atribuido (por los otros) aquellos
que le corresponde".

Rafael M aría Carrasquilla: "Justicia es virtud moral que dispone a la volun­

tad a darle a cada uno su derecho"13.

" E s m enester -d ice Pío X I- que a la Ley de la justicia se una la Ley de la

caridad, -q u e es vínculo de perfección-... Ciertamente, la caridad no debe
considerarse como una sustitución de los deberes que injustam ente dejan de
cum plirse"14.

(L a b ib lio g ra fía so b re la ju s tic ia es m u y a b u n d a n te ; u n a d e las prin­

c ip a le s m o n o g ra fía s a l re sp ec to e s la d e G io rg io d e l V ecch io , La Justicia,
tr a d ., esp. d e F ra n cis co P. L a p la z a , E d ito ria l D e p a lm a , 1952).

A q u ie n e s co n sid e r e n q u e e sto es m a rx ism o tra sn o ch a d o , s e les pue­

d e re fu ta r c o n la s e n c íc lic a s p ap ale s:

"Q ueda dem ostrado qué inaceptable es la afirmación de que la derrota del
socialism o deje al capitalismo como único modelo de organización econó­
m ica". "L a crisis del marxismo no elimina en el m undo las situaciones de
injusticia y de opresión existentes, de las que se alimentaba el marxismo,
instrumentalizándolas".

Por lo dem ás, la opinión pública comienza a asimilar las graves reservas que
el Episcopado Latinoamericano acaba de formular en las conclusiones de su
conferencia general en Santo Domingo: "E s lícita la libre actividad de los
individuos en el mercado. Esto no significa que el m ercado pueda o frecer
todos los bienes que requiere la sociedad. Son necesarias acciones c o n c re ta s
de los poderes públicos para que la economía de m ercado no se co n v ie rta

12 Filosofía del derecho, 3a. edición, 1940, pp. 43 y 44.

13 Lecciones de metafísica y ética, 3a. edición, Bogotá 1927, p. 322.

14 Encíclica Quadragésimo Anno, núm. 67.

232
 en algo absoluto a lo cu al se sacrifique todo, acentuando la desigualdad
y la m arginación de las grandes mayorías. No puede haber una economía
de m ercado creativa y al m ismo tiempo socialm ente justa, sin un sólido
com prom iso de toda la sociedad y de sus actores con la solidaridad a
través de un m arco jurídico que asegure el valor de la persona, la honra­
dez, el respeto a la vida y a la justicia distributiva, y la preocupación
efectiva por los más pobres".

El neoliberalismo debe ser objeto de valoración ética

Juan Pablo II, al conmemorar la célebre encíclica de León XII, hace ahora cien
años se expresa así, retomando las mismas palabras del Papa de entonces:
" La clase rica, poderosa ya de por si, tiene menos necesidad de ser protegida
por los poderes públicos. En cambio, la clase trabajadora, al carecer de apoyo
propio tiene necesidad específica de buscarlo en la protección del Estado.
Por tanto, es a los obreros, en su mayoría, débiles y necesitados a quienes el
Estado debe dirigir sus preferencias y sus cuidados"15.

Me muestro partidario de repensar la democracia; soy consciente

que el mundo actual y el futuro inmediato dependen básicamente de los
avances tecnológicos y científicos por eso estoy de acuerdo con la recon­
versión industrial; reconozco la realidad de la Apertura Económica como
su consecuencia más directa, pero no acepto el manejo que se ha venido
dando a estos conceptos.

A mi manera de ver la coyuntura actual (por la experiencia directa),

vinculo la idea de reconversión industrial, apertura económica y replan­
teo la linea de conducta que hasta el momento han llevado las organiza­
ciones sindicales.

Precisiones previas
Considero importante antes explicar el alcance que pretendo dar a
los términos reconversión industrial y apertura económica.

Sobre reconversión industrial

Entiendo por reconversión industrial la adaptación de los avances tec­
nológicos y científicos a las exigencias de una economía de mercado. La
reconversión puede ser "anónima" cuando no tiene mayor trascendencia
en la suerte de un sector económico de determinado país, por ejemplo:

15 Revista Utopías No. 5, junio, 1993, p. 32.

233
Adalberto Carvajal Salcedo

el salto que se da en una oficina de la máquina manual de escribir a la

máquina eléctrica, a la máquina electrónica con memoria y de ahí al
computador. La reconversión puede ser privada, cuando se dan los mis­
mos pasos en todo un sector industrial, económica o social, o en ramas
específicas de la producción, por ejemplo: cuando la Federación de Ca­
feteros utiliza modernas tecnologías fruto de investigaciones científicas
para combatir "la roya" y reemplaza los cultivos de café con la "variedad
Colombia" o para combatir "la broca". Cuando el liderazgo de la trans­
formación industrial es asumido por el Estado, nos encontramos frente
a la "reconversión pública".

Como ya lo anoté al transcribir apartes del discurso del Presidente

de la República el día de su posesión, en nuestro país nos encontramosfrente
a una reconversión industrial pública, con un Estado al servicio de la moderni­
dad empresarial.

Defensa de la reconversión industrial

Si aceptamos que la ciencia y la tecnología son fruto del esfuerzo del
ser humano, quienes por convicción consideramos que el trabajo digni­
fica a la persona y enriquece a la humanidad no podemos hacer cosa
diferente a defender la reconversión industrial, su implantación en el
país, y la consecuente modernización industrial y económica. Computa­
dores, robots, maquinaria, comunicaciones, en fin, todo el desarrollo que
genera la reconversión industrial constituyen un elevado nivel de la obra
de los trabajadores. Dentro de este enfoque la reconversión industrial ha
existido a través de toda la historia de la humanidad, no es una cosa
nueva y debe entenderse dentro del contexto del desarrollo material de
los pueblos. Aquí ya debe anotarse una gran diferencia con el c o n c e p t o
de reconversión industrial que se tuvo en los dos siglos anteriores. Re­
cordemos cómo reaccionaron los trabajadores en los primeros m o m e n t o s
de la revolución industrial contra las máquinas porque consideraban que
eran las responsables del desempleo y del despojo salarial a que se les
sometía sobre todo con las innovaciones que generó el d e s c u b r i m i e n t o
de la máquina de vapor y de la electricidad. Ese cambio cualitativo en la
producción al presentarse la transición de las formas precapitalistas de
producción -minería, artesanía, manufactura y trabajo rural d o m i c i l i a d o
especialmente-, a la producción en serie con la presencia de máquinas
como la "M uía mecánica de Crompton", la "Lanzadera Volante", l°s
trenes eléctricos y las naves de vapor entre otras innovaciones impactó
a los obreros hasta tal punto que reaccionaron contra el maqumismo
creyéndolo culpable de su pauperización. Aparecen así los "destructores

234
 Sindicalismo y política social

de máquinas", "Los cortadores de telares" y otros grupos similares den­

tro de los cuales merece destacarse el "Luddismo" que tomó su nombre
del máximo jefe llamado Ned Ludd. Con un sentido pedagógico vale la
pena recordar algunas de sus consignas textuales:
"Señor: se me ha informado que usted es dueño de algunas de esas detesta­
bles máquinas esquiladoras... Sepa usted que si no son retiradas a fines de
las próximas semanas, encomendaré a uno de mis lugartenientes que las
destruya... y si tiene usted la audacia de disparar contra cualquiera de mis
hombres ellos tienen órdenes de asesinarlo a usted e incendiar su ca sa ...'16.

La reconversión industrial de por si es buena, dignificante para los

trabajadores y fruto que enorgullece al trabajo. Lo cuestionable es el cómo
y para qué se utiliza.

Sobra apertura económica

La apertura económica, que también ha existido desde que las formas
de producción artesanales dieron su salto hacia las formas de producción
industrial constituye una posibilidad amplísima de mercados, como con­
secuencia directa de la reconversión industrial. Recordemos como en la
época de las corporaciones, al defenderse los oficios, se vivían las conse­
cuencias de una economía local, muchas veces limitada en las mismas
ciudades por el monopolio que de los oficios y profesiones hacían maes­
tros y compañeros. Los descubrimientos tecnológicos y científicos de la
¿poca, el descubrimiento de América, la influencia de la ideología liberal,
el arte, la cultura y la rigidez interna legislativa de las mismas corpora­
ciones ocasionaron la ruptura de ese esquema económico y una apertura
económica hacia mercados con otras ciudades, con otros países y con
medios modernos de comunicación. Ahora estamos viviendo una etapa
con diferencias cualitativas y cuantitativas pero con un trasfondo similar.
comunicaciones vía satélite, los computadores, los robots. En resu-
men las grandes innovaciones tecnológicas han roto las barreras geográ­
ficas y los esquemas jurídicos y comerciales sobre los cuales reposa la
economía. Esto es un hecho notorio reconocido por quienes buscan nue-
vas formas organizativas a través de bloques como el que integran Japón,
Corea y Taiwan. O como el que se han acordado en la Comunidad Eco­
nómica Europea o como el que se proponen consolidar Canadá, Estados
Unidos y México con su reciente tratado o como el que se viene constru­
yendo en nuestro medio a través del Grupo Andino. Esa apertura econó­

Historia del Movimiento Obrero, Primera parte. De los Orígenes a las Revoluciones
de 184«, p. 115 y 116.

235
Adalberto Carvajal Salcedo

mica no respeta fronteras, aduanas, ni soberanías. Sirve para argumentar

la afirmación anterior la debilidad de la organización de las Naciones
Unidas ONU que en el reciente conflicto del Medio Oriente sirvió como
acicate para que los países integrantes del llamado Grupo de los Siete, y
especialmente los Estados Unidos asumieran el papel de brazo armado
de la ONU. En mi apreciación personal más que una guerra de países lo
que se vivió en el Irak fue una gueiTa de multinacionales que como juegos
de guerra ficción pudimos apreciar a través de las pantallas de televisión.
Allí combatieron los televisores transportados en las cabezas de los mi­
siles inter-oceánicos de la Sanyo con los de la Sony. La guen-a tecnológica
abarcó a la Toshiba, que entró en competencia con la Westinghouse, la
General Electric, la Panasonic, y demás multinacionales poseedoras de
la tecnología en la llamada guerra limpia cuyo resultado en muertos
todavía desconoce la humanidad. Con la anuencia del Estado o a través
del contrabando, la Apertura Económica es una consecuencia directa de
la reconversión industrial cuyo conocimiento nos llega en cuestión de
segundos a través de la comunicación via satélite como una re a lid a d
irreversible. También como en el caso de la reconversión industrial el
gran cuestionamiento que debemos hacer a la apertura económica es el
cómo, para qué y a quiénes sirve.

La apertura en Colombia

El Gobierno de César Gaviria tiene muy claro su compromiso con

los grandes empresarios:
"L a posibilidad de com petir en el mercado internacional con firm as extran­
jeras depende, en gran medida, de la elim inación de obstáculos microeco-
nómicos a la productividad. Entre ellos se destacaba, por su importancia, la
antigua legislación laboral colombiana que imponía sobrecostos innecesa­
rios a los em presarios y trabajadores. A pesar de haber sido inspirada con el
propósito de proteger los derechos de los trabajadores, con frecuencia las
norm as anteriores atentaban contra la creación de em pleo, al reducir la fle­
xibilidad en el mercado laboral, elevar los costos e introducir un alto grado
de incertidumbre en lo relativo a las obligaciones patronales".

La Ley 50 de 1990 eliminó dos normas que, en la práctica atentaban contra

la estabilidad laboral. Se trata de la acción de reintegro forzoso y de la pen­
sión sanción.

La retroactividad de las cesantías también afectaba la estabilidad de los tra­

bajadores, al generar incertidumbre sobre el costo de las obligaciones labo­
rales y, por últim o, tenía efectos negativos sobre el desarrollo del m e r c a d o

236
 Sindicalismo y política sodai

de capitales. La inconveniencia de esta norma la había convertido en el sím­

bolo de la necesidad de actualizar el régimen laboral"17.

¿Reconversión y apertura para quiénes?

Desde ahora afirmamos enfáticamente que tanto la reconversión in­

dustrial como su consecuencia: la apertura económica, deben estar al
servicio de la humanidad, de todos los hombres, de todas las personas,
y lo que estamos apreciando en Colombia específicamente, y en América
Latina como norma general dentro de la orientación cultural impuesta por
los Estados Unidos que manejan las lineas de dependencia con los pueblos
en vías de desarrollo, es la utilización del Estado como un instrumento al
servicio del gran capital sin que importe su nacionalidad. Los gobiernos, los
partidos políticos, la iglesia, los ejércitos, y en general todas las instituciones
están en camino de convertirse en instrumentos para fortalecer grandes
monopolios de carácter internacional, ahondar más la brecha entre ricos y
pobres y hacer más notorias las diferencias de clase. Es aquí donde debemos
ubicar el papel de las organizaciones sindicales y mirar autocríticamente
qué hemos venido haciendo para poder definir hada el futuro el qué hacer
sindical política, colectiva e individualmente.

Crítica a nuestro sindicalismo

Los sindicatos de trabajadores venían cumpliendo un papel de rei­
vindicaciones económicas en el mundo entero y muy particularmente en
Colombia, para defender las condiciones laborales de sus afiliados plas­
madas generalmente en pactos, convenciones o acuerdos colectivos y en
los contratos o relaciones individuales de trabajo.

Institucionalmente en países desarrollados como Estados Unidos y

Canadá se han cumplido tareas sindicales vinculadas a las de los gobier­
nos y los partidos políticos dominantes en cada momento histórico. Y en
los países socialistas los sindicatos básicamente cumplieron el papel que
dentro de la concepción leninista se les asignó como escuelas de cuadros
de partido, planteamiento que fue trasladado mecánicamente a los países
con partidos comunistas que tenían un menor grado de desarrollo.

En Colombia los sindicatos tuvieron como antecedente inmediato

sociedades mutuarias. Fueron promovidos por el partido liberal sobre

^ Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y Social 1990-1994, Presidencia

de la República, Departamento Nacional de Planeación.

237
Adalberto Carvajal Salcedo

todo a partir de 1930, pero su impulso sustancial se debe a las organiza­

ciones marxistas y a núcleos selectos de personalidades socialistas dentro
de los cuales ocupan lugar privilegiado en la historia del país Gerardo
Molina, Diego Montaña Cuéllar, Antonio Garda y María Cano (q.e.p.d.).
Su institucionalización se consignó en la Ley 83 de 1931 llamada "Ley de
Sindicatos" que les dasificó en cuatro grupos así: sindicatos de empresa
(luego se convirtieron en sindicatos de base y ahora volvieron a ser de
empresa según la Ley 50 de 1990); sindicatos gremiales, sindicatos de
industria y sindicatos de oficios varios. Esta estructura se conserva toda­
vía. La ineptitud, la incapacidad profesional y sindical; la corrupción
interna; la cooptación por parte de partidos políticos de centro, de dere­
cha y de izquierda; la pereza física, intelectual, espiritual; el desarrroUo
de la economía del país; el Ministerio del Trabajo con su orientación
patronal; el inadecuado manejo de las contradicdones entre capital y
trabajo; el apego a esquemas jurídicos completamente superados por
nuevas realidades sociales; la transformación del Estado, de las empre­
sas, de la economía; y la falta de comprensión de la realidad del presente
y del futuro fueron eliminando progresivamente, el papel de las organi-
zadones sindicales en Colombia y reduciendo su capacidad de acción
hasta el punto de sólo permitirle la negodación de salarios que con muy
contadas excepciones y según estadísticas de la Oficina de Control del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Sodal casi siempre pactaron rebajas
salariales por falta de comprensión del fenómeno de la inflación.

Sindicalismo sorprendido
El movimiento sindical colombiano fue sorprendido por varios he­
chos, entre los cuales se destacan:

1. La caída del socialismo realmente existente en Europa.

2. La convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente.

3. La expedidón de la nueva Constitudón.

4. La Reconversión industrial y la apertura económica.

Especialmente la apertura económica, la Reforma Laboral y la n ueva

Constitución, unidas a los viejos problemas delmovimiento s in d i c a l agü'
dizaron sus dificultades.
"Durante los últimos dos años la economía colombiana ha sido s o m e t i d a a
un rápido proceso de liberalización. En efecto, han ocurrido profundas tran*-
formaciones en el modelo de desarrollo desde comienzos de 1990; así, se h*

238
 Sindicalismo y política social

pasado de la decisión de reducir paulatinamente el proteccionismo vigente

(administración Barco), a la de acelerar el proceso de integración con Vene­
zuela y México (administración Gaviria).

Para am igos y contradictores de la "apertura económica", es innegable que

las reglas de juego han sido cambiadas de tal modo que volver atrás es casi
imposible. En efecto, tanto las reformas desarrolladas con el apoyo del Con­
greso, como las adelantadas por intermedio de la Asamblea Constituyente
y las decididas de manera directa por el gobierno, coinciden en darle un
vuelco a la intervención del Estado en la economía y en darle un mayor juego
a la acción de las fuerzas del mercado. Términos como "privatización", "re­
conversión industrial" y "competitividad internacional" que habían adqui­
rido vigencia años atrás en países como Chile, México, Argentina y aún
Venezuela, pasaron a ser de uso cotidiano en Colom bia"1*.

Los retos principales que actualmente afronta el movimiento sindical

son el avance tecnológico y científico y la adaptación de los Estados y las
personas a esas nuevas realidades que dieron un gran salto en los últimos
años dejando atrás a los sindicatos y a la mayoría de sus dirigentes. Para
la superación del desfase entre el sindicalismo rezagado y las necesida­
des por suplir que se fueron adelante, es conveniente hacer una radio­
grafía de las principales fallas que afectan a lo que se ha denominado
movimiento sindical" o simplemente "sindicalismo", en busca de un
manco conceptual, una estrategia, una metodología y un soporte ideoló­
gico que le permita un rediseño para cumplir un papel ahora y en el
futuro inmediato.

Negociaciones hacia atrás

"Dentro del contexto de los diferentes sectores económicos del país, los tra­
bajadores y empresarios firmaron y depositaron en el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social 621 acuerdos laborales, entre ellos 437 convenciones y
184 pactos colectivos.

— El mayor número de negociaciones (202) lo registra la industria manufactu­

rara con el 44% del total de las negociaciones firmadas, siguiéndole el sector de
servidos personales y sociales con 136 empresas equivalentes al 30%.

—Los incrementos promedios pactados en estos sectores, estuvieron 3 pun­

tos por debajo del índice de precios al consumidor (1991) y 2 puntos por
encima del salario mínimo legal decretado por el Gobierno Nacional...

® Revista Actualidad Laboral, No. 53, septiembre y octubre de 1992, p. 4.

239
Adalberto Carvajal Salcedo

"... En el periodo de enero a diciembre de 1991, el Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social practicó 1.938 visitas a empresas de las diferentes activida­
des económicas, siendo conminadas 929, o sea, el 48% y multadas 567 (29%).
Los sectores con mayor número de visitas efectuadas fueron: comercial
(35.1%), manufacturero (27%) y el de los servicios donde se realizó el 17%.

Al analizar por división geográfica, los departamentos donde se llevaron a

cabo más visitas por parte de los representantes del Ministerio fueron: Valle
del Cauca, el 33.3% ; Cundinamarca, con el 24.2%; y Antioquia (13.8%), com­
parativamente con el año 1990, resultan ser coincidencialmente, las mismas
tres regionales destacadas debido su mayor actividad laboral.

En el año 1991, que se analiza, se presentaron un total de 6.246 casos de

normas laborales infringidas, siendo los más frecuentes los siguientes:

No afiliación al I.S.S. 590 empresas

No pago del subsidio familiar 471 empresas
No presentación del reglamento de trabajo 464 empresas
No presentación reglamento higiene 396 empresas
No afiliación al ICBF 378 empresas19

"En este primer semestre, el incremento salarial promedio por empresa fue del
28%, superior al de 1990, (26.6%) y al de 1989 (27.5%). Este 28%, presenta un
aumento porcentual arm ónico con las metas propuestas por el gobierno
nacional para controlar la inflación en la misma forma, al conocer el incre­
m ento del índice de precios al consumidor 31% en 1990, observam os que el
incremento promedio del 28% no alcanza a compensar la pérdida del poder
adquisitivo de los salarios obtenidos para este año20.

"S i tenemos en cuenta, qu eel incremento del índice de precios al c o n s u m i d o r

fue de 26.12% y 32.6% para 1989 y 1990 respectivamente, en los dos últimos
años los incrementos salariales promedio no alcanzaron a compensar la per*
dida del poder adquisitivo de los salarios obtenidos en 1988"71.

Sindicalismo agredido
Las reformas patronales de las leyes 50 y 60 de 1990 formalizaron el
máximo contrapliego que los patronos y el Gobierno le han presentado

19 Boletín de Análisis y Estadísticas Laborales, Ministerio del Trabajoy Seguridad Social

No. 44, pp. 9 ,1 9 y 44.

20 Boletín de Análisis y Estadísticas Laborales, Ministerio del Trabajoy Seguridad Social

No. 43, p. 12.

21 Boletín de Análisis y Estadísticas Laborales, Ministerio del Trabajoy Seguridad Social

No. 42, p. 12.

240
 Sindicalismo y política social

y ganado a los sindicatos de trabajadores de Colombia. Hoy día tenemos

que reconocer que la crisis no sólo es cualitativa sino cuantitativa pues
sólo se tiene la representación del 6.18% (según proyecciones para 1992
de la Escuela Nacional Sindical con base en el último censo nacional)
sobre una población económicamente activa calculada en 14.328.000 tra­
bajadores22.

Debemos reconocer que el sindicalismo colombiano ya no convoca

ni siquiera a sus afiliados mucho menos a la población. En Europa se
habla del "sansonismo sindical".
"... en el mundo industrial, existe una espede de sansonismo sindical. Ya no
puede decirse como antaño, que los intereses obreros coinciden con los in­
tereses generales de la sociedad. Hoy los sindicatos, empujados por su an­
gustia de causas indefinidas, pero no por ello m enos real, se han vuelto de
espaldas a la sociedad. Los avances técnicos, sin que ellos se dieran cuenta,
les han cortado la cabellera, mientras dormían con sueños de reivindicacio­
nes de hace medio siglo. Y, al despertar, se disponen en vano a sacudir las
colum nas de la sociedad gritando, sin que se los oiga, aquello que se apren­
día en el catecismo: "M ueran Sansón y todos los filisteos". "L as cosas hacen
prever que Sansón morirá, pero los filisteos seguirán coleando"25.

En Colombia ni siquiera estamos en el sansonismo sindical porque

aún existen partidos, personas y organizaciones que creen que la solu­
ción de la crisis está en reivindicar el sindicalismo de industria.

En mi concepto nuestro sindicalismo está llamado a renovación total

y radical si es que de verdad queremos jugar un papel en el presente y
en el futuro.
"N o constituye ninguna novedad expresar que en el pasado reciente el pro­
tagonismo social y político de los trabajadores colombianos y de las organi­
zaciones que lo representan fué muy bajo; fue tal la dispersión, la
atomización de los sindicatos y la postración de sus dirigentes a la patronal,
al Estado y a los partidos políticos tradicionales, que su papel se redujo a
simples epígonos de todos ellos, sin que tuviesen capacidad de propuesta y
autonomía de actuar; esto para hablar de los bloques sindicales inscritos en
el ámbito institucional y con algún espacio de representación y audiencia.
El resto del sindicalismo, el de izquierda se negó a hacer presencia en los
órganos y espacios de decisión institucional en tanto sólo concebían una
política de destrucción del Estado y sus instituciones; tal concepción terminó
aislándolos y haciéndolos intrascendentes en la escena nacional.

22 Revista de la Escuela National Sindical, No. 25 y 26 de agosto de 1992, p. 62.

2J Alba, Víctor. ¿Ocio o placer?, p. 62.

241
Adalberto Carvajal Salcedo

La constitución de la CUT ciertam ente ha cambiado un poco este panorama,

en tanto ésta tiene más capacidad de presión, una nueva propuesta y un
conjunto de dirigentes sindicales con m ayor proyección y capacidad de en­
tender los retos que acechan al sindicalismo y a la nación. Sin embargo,
todavía es precaria su presencia en la escena social. Su representación en los
organism os del Estado, que definen políticas sociales y económicas, es escasa
o no se tiene, y el papel que juegan en estos los representantes obreros es
m uy subalterno; casi de vergüenza, en tanto no se va allí pensando en la
capacidad de propuesta y confrontación, sino con un concepto obrerista de
la representación; además, pareciera que lo que importa es el puesto y el
rango que él da y las prebendas que genera, y no el criterio de representación
de los trabajadores con suficiencia técnica y profesional"24.

La institucionalizacidn

Como parte del Sistema dominante (económico, político, cultural y

jurídico) el sindicalismo ha peimaneddo institucionalizado. En Colom­
bia funciona sobre el esquema de la "Ley de sindicatos" 83 de 1931,
prisionero de un esquema legal que corresponde a una etapa histórica
del país completamente distinta a la que tenemos 60 años después. Con
contaclísimas excepciones los sindicatos colombianos funcionan en el
marco institucional de la ley. Incluso sus estatutos casi en todos los casos
son una fiel reproducción de la Resolución No. 4 de 1952 expedida por
el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Aún los sindicatos que pudieran considerarse de izquierda o revo­

lucionarios, mantienen todavía atada su razón de ser a las instituciones
legales impuestas por la clase dominante. Las labores revolucionarias o
de izquierda se hacen por regla general desde la clandestinidad y por
núcleos selectos de dirigentes sindicales que a veces crean precedentes
importantes al margen de la institucionalidad, como huelgas, marchas o
formas de protesta distintas a las tradicionales, aunque casi siempre el
conflicto culmina con una nueva norma o un acuerdo que vuelve otra
vez a la institucionalidad a las organizaciones sindicales. Al hablar de las
instituciones debe tenerse en cuenta que no sólamente se camina al vai­
vén de lo determinado por la ley sino de los dictámenes del M in i s t e r i o
del Trabajo y Seguridad Social, de los juzgados laborales del circuito, de
los tribunales superiores de distrito judicial, o de la sala laboral de la
Corte Suprema de Justicia. El comportamiento de los sindicalizados en
sus reclamaciones está controlado por las editoriales de los grandes pe­

24 Revista de la Escuela Nacional Sindical, Nos. 25 y 26 de agosto de 1992, pp. 66 y 67.

242
 Sindicalismo y política social

riódicos y por las informaciones de radio y televisión, por las institucio­

nes de las fuerzas armadas, la policía, y las autoridades públicas. Ade­
más, la gran mayoría de los trabajadores ajustan su conducta a los
dictámenes de la iglesia católica que a través de sus asesores, fija líneas
de comportamiento moral.

Este sindicalismo institucionalizado les permite a burócratas de ofi­

cio disfrutar de las garantías que ofrece el sistema a sus adherentes mien­
tras dejan a sus representados los riesgos del margin amiento del
desanrollo tecnólogico, científico, ideológico y conceptual en la historia.
Para finalizar este punto no puede olvidarse que la mayoría de los diri­
gentes sindicales son militantes de partido y que los partidos políticos
son instituciones que también condicionan a sus afiliados y activistas
sindicales en sus acciones y omisiones.

La burocracia

Para efectos sindicales entendemos como burocracia al grupo de di­

rigentes sindicales que en unos casos se abroga la facultad de pensar,
decidir y actuar por sus representados y en otros llega al abuso de come­
ter fechorías en nombre de sus representados. Este último es el caso de
la burocracia corrompida que aprovecha los cargos de representación
sindical para su enriquecimiento personal y para el tráfico de influencias
en desmedro de los intereses de sus representados. Por ejemplo, en las
juntas directivas de las entidades descentralizadas, debe haber repre­
sentación sindical y no se ha visto un sólo caso a dirigentes sindicales
que hayan tomado la bandera de la moral para denunciar contratos leo­
ninos con sobrecostos que lesionan los intereses de los usuarios. Por el
contrario han sido partícipes del festín de los bienes públicos. Basta re­
cordar para el caso la situación de dirigentes de la UTC que terminaron
con cerca de 180 autos de detención por la importación de vehículos, con
los cuales se lucraron personalmente; el manejo inadecuado de recursos
en el llamado Banco de los Trabajadores; o el caso de la Cooperativa de
la UTC.

Otro ejemplo: en las juntas directivas de las Cajas de Compensación

Familiar existen 5 miembros principales y 5 miembros suplentes en rep­
resentación de los sindicatos al lado de 5 principales y 5 suplentes de los
empleadores.

En estas Cajas de Compensación Familiar que mueven miles de mi­

llones de pesos no ha habido un sólo caso de un sólo dirigente sindical
que haya denunciado irregularidades. Es más, algunos han sido cómpli-

243
Adalberto Carvajal Salcedo

cea de la persecusión contra los trabajadores que ni siquiera han podido

organizar un sindicato que represente a todos los trabajadores de las
Cajas de Compensación Familiar.

La renovación sindical

El cuadro anteriormente descrito podría hacer pensar que el movimien­

to sindical desapareció, está en vías de desaparecer o ya no tiene ningún
papel que desempeñar en la modernidad del Estado y la sociedad. Esto no
es así. Del mismo seno de los trabajadores está surgiendo una propuesta de
solución a la crisis, porque la crisis también es posibilidad de cambio, de
mutación, de transformación, de salto a otros quehaceres.

Visión patronal

El reconocimiento propio de las dificultades sindicales es ya un avan­

ce, pues sería censurable que tuviéramos como guía de conducta la crítica
que proviene de los patronos y sus voceros. Una rápida muestra de esa
opinión surge de la lectura de una columna escrita por el periodista Plinio
Apuleyo Mendoza:
"D io s los cría y ellos se juntan. Los muy populistas senadores liberales Or­
lando Velásquez, Tiberio Villarreal y Hernando Suárez Burgos han hecho
alianza con los senadores del M-19, con la señora Regina Once, con el cama-
rada Motta Motta y el siempre inexplicable Robertico G erlein (cada vez más
em briagado por sus propios alardes oratorios), para proponer una contra­
rreform a laboral llena de perlas estrambóticas.

Déjenm e enseñarles algunas. Los mencionados congresistas proponen que

se legalicen las huelgas de solidaridad. De esta manera, gradas a semejante
artículo de la ley, el país quedaría a merced de los sindicatos de empresas
estatales. Generalmente manejados por extremistas, éstos suelen decretar
paros o movimientos de solidaridad no necesariamente en función de rei­
vindicaciones ideológicas de extrema izquierda, com o estuvo a punto de
ocurrir con la huelga de Telecom. La contrarreforma nos entregaría atados
de patas y manos a esta cúpula sindical, el arma más tem ible de que dispone
hoy, dentro de su estrategia de combinación de formas de lucha, la subver­
sión. Cuando ella asi lo quiera, podrá dejam os sin agua, sin luz, sin teléfonos,
sin transporte. Y el Estado, convertido en un noble "com u to" no podrá hacer
nada para impedirlo.

...El Gobierno pierde la facultad de declarar una huelga ilegal... Se deja a los
ju eces laborales la facultad de declarar una huelga justa cuando no se pro­
duzca acuerdo en torno de un pliego de peticiones... Otra aberración: para

244
 Sindicalismo y política social

decretar una huelga no se exigirá la votación mayoritaria de los trabajadores,

prevista por un artículo de la ley 50... No habrá despedidos mediante el pago
de indemnizaciones previstas por la ley vigente. En otras palabras, no se
podrá botar a nadie... Nunca han creído en la economía de mercado, vista
por ellos como una impugnable, expresión del capitalismo, son los nostálgi­
cos del Estado socialista. Guardan solidaridad con Fidel Castro. Pagan tri­
buto a los catecismos marxistas de su adolescencia. Nunca se han detenido
a pensar que nuestra pobreza no es, como han oído decir desde que les
brotaron los primeros granos de la pubertad, producto de un desigual repar­
to de la riqueza, sino de falta de m ayor productividad, espíritu empresarial
y ahorro e inversiones en la industria"25.

Autovisidn de la crisis

Esta descripción apocalíptica del vocero empresarial empieza a ser

contrarrestada por los mismos trabajadores, sus aliados y los profesiona­
les comprometidos con ellos. Cada vez es mayor el número de gente nueva,
y de algunos dirigentes sindicales honestos de la vieja guardia, comprome­
tidos con el presente y con el futuro del sindicalismo que debe practicarse
hada el siglo XXI. Veamos también a manera de ejemplo lo expresado en un
seminario realizado en el año 1991 en la dudad de Duitama:
"1. Evidentemente hemos sido afectados por la crisis económico-sodal y
político-cultural. Pero crisis también es posibilidad de transformarión, cam ­
bio, mutación cualitativa; y nos sentimos comprometidos a cambiar.

2 Som os consdentes de la deslegitimadón sodal y política, esquematiza-

d ó n y pereza intelectual, pérdida progresiva de imagen y credibilidad, falta
de protagonismo y representatividad del sindicalismo colombiano, pero es-
pedalm ente de la falta de o rien tad óa rumbos, programas, objetivos y metas.
Culpable en buena parte es la ineptitud de la burocrada sindical.

3. Los dirigentes se están quedando en las transform adones sodales políti­

cas y sod ales del mundo; naufragando en un mar de clientelismo sindical,
mediocridad, carenda de estudio, maniobrerismo, ignoranda (que compen­
san con prepotenda y demagogia), m anipuladón y en algunos casos corrup-
dón. Son pocas pero significativas las excepdones rescatables.

5. La reconversión industrial, la apertura económica, y la i ns tramen taliza-

d ón del derecho del trabajo en favor de los patronos, con la im posidón
unilateral de la denominada reforma laboral, se posibilitó con la fragmenta-
dó n y el margina miento del movimiento sindical.

25 Diario El Tiempo, lunes 25 de mayo d e 1992, periodista Plinio APuleyo Mendoza.

245
Adalberto Carvajal Salcedo

7. Afortunadamente, producto de algunos cambios de mentalidad en la

base sindical, desde talleres, sem inarios y circuios de estudio se están pro­
poniendo programas, reorganización y nueva concepción de dirección. Ade­
más, se están viendo hoy en nuestro país, comportam ientos ejemplares de
democracia sindical, tolerancia y pluralismo, como preludio del futuro.

10. Temas como la participación en política, el desarrollo de la nueva Cons­

titución, la ampliación de nuestro radio de acción proyectando su actividad
hacia la gran masa de desempleados, subempleados y trabajadores que no
tienen facilidad de sindicalizarse por iniciativa propia ya que se los conside­
ra equivocadam ente como sector "privilegiado" de la sociedad, serán la
base, el taller y la materia de trabajo para la consolidación de una nueva
cultura impregnada de ética, moral, formación y dignificación de la persona
humana en su quehacer sindical futuro.

12. El movimiento sindical y sus métodos de lucha han quedado rezagados

frente a la velocidad de los avances científicos y tecnológicos, repercutiendo
gravemente en el papel protagónico que como movimiento social debemos
jugar en lo político, en lo cultural y en lo económico del país.

13. Somos optim istas frente al futuro de nuestra patria y a nuestro papel
sindical en su reestructuración26.

El cambio no sólamente debe darse en los planos conceptual, de los

contenidos, de los métodos, de I09 procedimientos, sino en 1a misma
estructura de las organizaciones sindicales. Esto no implica que ahora
los sindicatos se conviertan en organismos empresariales similares a los
de los actuales patronos, porque seguirán existiendo las co n trad iccio n e s
de clase y seguirá siendo objeto fundamental de los sindicatos defender
a los asalariados y a quienes viven básicamente de su trabajo diario.

Esta renovación del sindicalismo se está planteando como una nece­

sidad en el mundo entero. Suecia por ejemplo que era considerada como
uno de los países de más alta rentablidad laboral, casi un paraíso para
los organizaciones sindicales comienza también a padecer las consecuen­
cias de la nueva realidad económica mundial.
"L a tasa de desempleo hasta hace dos años por debajo del 2% y sello de
calidad de la política escandinava de bienestar económica se ha acelerado
hasta llegar al 5.2%. Casi 2200 obreros de la empresa bandera automovilística
Volvo fueron despedidos a fines de 1992. En el consorcio papelero Stora han
sido eliminados ya 6000 puestos de trabajo. En el término de un año, 80.000
obreros de la construcción quedaron sin trabajo, y se calcula que para 1993

26 "Protestación sindical de Duilam a", documento octubre 9 ,1 0 y 11 de 1991, Mimeo­

grafo.

246
 Sindicalismo y politica social

la cifra se repetirá. Una ola de despidos que comenzó hace dos años, en forma
más emocionante, avanza ahora con cada vez más poderío, asolando la in­
dustria sueca27.

El tema es motivo de interés en el mundo entero pero no podemos

esperar a que las soluciones, como casi siempre sucede nos lleguen del
extranjero. La fortuna de no tener plintos de referencia muy concretos
para la acción, nos obliga a ser creativos, a imaginar soluciones y a buscar
salidas autóctonas, con nuestro propio sello y a partir de nuestras propias
experiencias.

Aclaramos en primer lugar que compartimos las 6ugerendas que

hace Jorge Jaramillo Ramírez en su artículo "U n nuevo sindicalismo en
Colombia? balance y urgencias: politizar la acción sindical, socializar los
espacios sindicales, sindicalizar los sindicatos, nacionalizarlas propues­
tas sindicales, modificar el perfil de la dirigencia y repensar el problema
organizativo"2*.

Adicionalmente consideramos oportuno llamar la atención sobre las

inquietudes que desarrollamos a continuación:

Las nuevas tareas sindicales en la Constitución

La Constitución Política de la República de Colombia expedida en

1991 abre un gran espectro de posibilidades para la acción sindical, este­
mos o no de acuerdo con su promoción y expedición. Toda la parte refe­
rente a "los derechos fundamentales" que con mucho acierto ha venido
desarrollando y profundizando la Corte Constitucional, debe ser motivo
de reflexión para la reestructuración del movimiento sindical. Los capí­
tulos referentes a "los derechos sociales, económicos, culturales, colecti­
vos y del ambiente", en forma muy concreta deben ser incorporados en
el proceso de renovación sindical. El derecho de propiedad y las nuevas
formas introducidas en la Carta Fundamental del Estado, la democracia
participativa y los conceptos introducidos sobre trabajo, educación, se­
guridad social, derecho a la vida, participación en la vida política del
país, derecho de asociación sindical y huelga constituyen un buen marco
de referencia para el trabajo de los sindicatos y de una nueva dirigencia.

27 Tomado de "Der Spieguel'. 'E n Suecia ya no cae suficiente n ieve', reproducido en la

Revista No. 67 de Sumtna, enero de 1993, pp. 15 y 19.

28 Remsta de la Escuela National Sindical, Nos. 25 y 26 de agosto de 1992, pp. 68 a 74.

247
Adalberto Carvajal Salcedo

Algunas sugerencias puntuales

Como fruto de la experiencia personal y colectiva en el qué hacer del
movimiento sindical creemos nuestra obligación promover algunas in­
quietudes políticas sobre las instituciones individuales y colectivas inhe­
rentes al derecho del trabajo.

La relación de trabajo
Cada vez va llenando más espacio el "Part Time" frente al "Full
Time" practicado en países como Estados unidos, Gran Bretaña, Alema­
nia, Irlanda y Holanda.

Esencialmente consiste en utilizar á un trabajador sólo en una parte

del tiempo laborable, dentro de la empresa o en su casa y no durante todo
el tiempo, viviendo prácticamente dentro del sitio de trabajo como era lo
usual en la época de auge industrial. En nuestro medio cada vez son más
usuales las formas atípicas de trabajo y el contrato similar al "Part Time"
es lo que se conoce con el nombre de contratos temporales manejados
por empresas que los comercializan como actividad accesoria, comple­
mentaría y necesaria para la organización de sus nuevas formas de vin­
culación del nuevo personal llamado a incorporarse en sus plantas. En
Colombia se está utilizando con mucha frecuencia el sistema encubierto
del derecho civil con contratos de sociedad, para negar el derecho de los
trabajadores a sus prestaciones sociales y hacerles creer equivocadamen­
te que la empresa en cierta forma es de su propiedad. Cada vez es más
común el fraccionamiento de las actividades de las empresas, la desvin­
culación de los trabajadores y la incorporación de la denominada econo­
mía informal, por ejemplo por labores de aseo, de mantenimiento, de
transporte, de alimentación, entre otras múltiples modalidades. Sin em­
bargo, allí hay un aspecto muy importante que los sindicatos pueden
rescatar la estabilidad laboral, el "full time", como un mecanismo de
mayor rentabilidad para las empresas que acogen este procedimiento.
La experiencia, la seguridad, la tranquilidad que proporciona esa segu­
ridad, el conocimiento del medio y la optimización de las cap acid ad es
de los trabajadores hacen más fiable y rentable la estabilidad vitalicia que
la estabilidad temporal. Así lo han entendido muchas empresas que ya
practican esta forma de trabajo dentro del llamado capitalismo inteligen­
te que hace de los intereses de los trabajadores un nivel superior al de los
mismos accionistas de las empresas. Con estadísticas, con investigación,
con estudios, con análisis y fundamentalmente con hechos, los trabaja­
dores colombianos y sus dirigentes están en condiciones de poder de­

248
 Sindicalismo y politica social

mostrar que es más rentable la estabilidad plena que la inestablidad. Es

un sofisma de distracción sostener como lo sostuvo el Presidente Gaviria
para eliminar la pensión sanción y la acción de reintegro después de 10
años de servicio, culpar a la ley (decreto 2351 de 1965 y la ley 171 de 1961)
de inestablidad para los trabajadores como pretexto para eliminar estas
dos garantías. El razonamiento gobierno-patrono equivale al siguiente
en el campo policivo: como existen muchos atracadores en el país, debe­
mos flexibilizar las normas en forma tal que se les permita atracar con
armas cortopunzantes limpias y con recomendaciones a los ciudadanos
susceptibles de ser atracados para que se provean de alcohol, algodón,
gasa y esparadrapo y no vayan a infectarse las heridas de los atracados.
En lugar de sancionar a los patronos que violan la ley que protege el
derecho a la establidad se eliminan las disposiciones. No se quiere enten­
der que una solución con justicia social que deseactive los factores que
generan violencia es atacar las causas y no los efectos de los conflictos
sociales. El Estado de derecho debe ampliarse y no restringirse. Esta es
una controversia que indiscutiblemente más temprano que tarde, le dará
la razón a los trabajadores.

Los salarios
Durante mucho tiempo se mantuvo el concepto del artículo 127 del
código sustantivo del trabajo, según el cual es salario todo lo que el tra­
bajador percibe como contraprestación de sus servicios, cualquiera que
sea el nombre o denominación que se le de. En las reformas introducidas
por el Gobierno a través de la Ley 50 de 1990 la noción de salario se redujo
no sólo al concepto de salario básico sino que se le permitió una "flexi­
bilidad" tal, que los empresarios cada vez buscan más pagar el salario
mínimo y menos atender al mejoramiento de los ingresos de sus traba­
jadores, a quienes colocan directamente o a través de sus organizaciones
sindicales en una competencia, por un camino en donde siempre han
ganado y seguirán ganando los empresarios. Los aumentos salariales
frente a los procesos inflacionarios de un país como el nuestro siempre
quedarán por debajo de las necesidades de quienes viven de un sueldo.
Ha llegado el momento de reflexionar un poco más allá y preguntamos
¿para qué son los salarios?, ¿por qué existen los salarios? ¿cuál es su razón
de ser? y así encontraremos de pronto otros caminos que nos permitan
lograr soluciones diferentes. Tengamos en cuenta por ejemplo lo que
significa salario mínimo, armonicemos este concepto con el salario vital
que está incorporado en la nueva carta política del Estado, con los con­
ceptos de las encíclicas papales y podemos encontrar de pronto una so­
lución que se resume así:

249
Adalberto Carvajal Salcedo

Salario mínimo es el que todo trabajador necesita para satisfacer las

necesidades personales y las de su familia en el plano material, moral y
cultural Es material la comida, el vestuario, la dormida; es cultural la posi­
bilidad de transformarse a sí mismo, de transformar el medio y ayudar a la
transformación del Estado a través de la superación continua con lecturas,
con viajes, con estudios, con investigaciones; es moral poder satisfacer el
espíritu y lograr la superación de valores intangibles como el de las creencias
religiosas y si esto es así, tanta necesidad tienen los musulmanes de visitar
por lo menos una vez en su vida "La Meca", como el cristiano católico de
poder viajar a la ciudad eterna y conocer los lugares santos.

Entonces, por qué no apuntar en la negociación de un nuevo tipo de

sindicalismo, a la negociación de bienes materiales y satisfacción de ne­
cesidades: la comida, el vestido, la vivienda, los viajes, lo político, el cine,
la televisión y la posibilidad que deben tener todos los trabajadores para
tener acceso a los bienes que produce la tecnología, la ciencia y la moder­
nidad en general.

Por qué no acabar con el mito del salario, negociar soluciones con­
cretas, morales y culturales enfrentando las posibilidades patronales con
las necesidades de los trabajadores. El salario es un mito por la inflación,
por la evolución del dinero, desde los metales preciosos pasando por el
papel moneda hasta el dinero plástico y electrónico. Por qué no utlizar
la moderna tecnología simbólica, en lugar de ahorrar pesos en el banco
ahorrar "Plus Trabajo" que nos permita comprar en los m o d e rn o s
supermercados y centros comerciales. Aquí no se está descubriendo
nada, simplemente ponemos de presente que ya existen formas de
propiedad diferentes a las tradicionales como son las Cajas de Com­
pensación Familiar, con modernos supermercados, servicios médicos,
centros de recreación, teatros, salas de concierto, almacenes de vestua­
rio, droguerías y todas las posibilidades para satisfacer las necesida­
des de la persona humana.
"M á s de 160 mil trabajadores recibieron el año pasado $11.950 millones por
concepto de subsidio familiar, otorgado por Colsubsidio a sus afiliados... En
sólo siete meses de funcionamiento de la línea de crédito y fomento empre­
sarial, Colsubsidio prestó 400 millones de pesos, para vivienda, montaje de
microempresas, educación superior y vacaciones de los trabajadores... De
acuerdo con el informe presentado en la Asamblea Colsubsidio finalizó el
año pasado con 374 mil trabajadores inscritos y cerca de 18 mil afiliados... El
año pasado se hospedaron en los hoteles Paipa (Boyacá) y Peñalisa en Gi-
rardot, unos 230 mil afiliados, lo que indica que la ocupación promedio de
dichos hoteles fue de 63% a lo largo del año. Pisdlago fue visitada por más
d e 300 mil personas... En la actualidad, Colsubsidio posee 15 supermercados,

250
 Sindicalismo y política social

dos minimercados, 17 droguerías y 32 camiones que visitan semanalmente

80 barrios de Bogotá y 22 Municipios de Cundinam arca'29.

Si tenemos en cuenta que las Cajas de Compensación Familiar se

sostienen con el 4% de las nóminas de los trabajadores y son propiedad
de éstos, pero que las administran los empresarios, que los voceros de
los h-abajadores en estas entidades han sido absorbidos por el clientelis-
mo, que en la actualidad están moviendo miles de millones de pesos
básicamente en el plano comercial y que allí se consiguen todos los bienes
de consumo necesarios para una vida feliz tanto de los trabajadores como
de sus familiares, no es absurdo ni quimérico pensar que en lugar de
recibir dinero los trabajadores serían más beneficiados si recibieran ser*
vicios a través de bienes de consumo que podrían ser adquiridos con una
simple llamada telefónica a través de las modernas técnicas surgidas de
la telemática o de los videoteléfonos que ya se encuentran en el mercado.
"Según Paul Saffo, investigador del Instituto para el futuro, de California, en el
año 2000estaremos en comunicación constante con cualquier parte del mundo".

Cada uno de nosotros tendrá un número personal de teléfono y el aparato

será tan pequeño com o un audífono. Además, podremos llevar un com pu­
tador en nuestra muñeca.

En cinco o diez años, las nuevas generaciones de computadores reemplaza­

rán a las actuales. Con ellos desde nuestra residencia, podremos reportamos
a la oficina, ordenar verduras, comprar ropa, pagar cuentas, tener acceso a
artículos del periódico y negociar acciones.

"U n a gran preocupadón de hoy es proteger la privacidad -afirm a Saffo-,

pero la tecnología irá m ás allá y traerá el aislamiento. Este será un símbolo
de status. Si usted tiene dinero suficiente; com prará el privilegio de la sole­
dad". Es más, ya existen hoteles en Tokio donde se paga un excedente para
disfrutar de una habitación que no tenga teléfono ni televisor.

Maravillas de ¡a medicina

De acuerdo con el médico especialista en biotecnología y genética, Jeffrey

Fisher, en el siglo XXI, la medicina avanzará a pasos agigantados.

— Se crearán vacunas contra el Sida y contra el cáncer

— Se descubrirán los genesque producen el cáncer, lo que permitirá prevenirlo.

29 Diario El Tiempo, 31 de mayo de 1993, p. 19A.

251
Adalberto Carvajal Salado

— Dentro de cinco años, un papanicolaou (estudio de la secreciones corpo­

rales a las que se le aplica un tinte especial que revela cualquier anorma­
lidad) de seno detectará el cáncer tempranamente.

— Se producirán drogas efectivas para tratar los síntomas de la enfermedad

de Alzheimer.

— En el 2005 será posible regenerar la pérdida de células cerebrales a través

del consumo de proteínas llamadas factor de crecimiento cerebral.

— El com putador modem (transmite datos a cualquier lugar) reemplazará

la visita al consultorio. Además se podrá hacer un exám en de sangre en
casa sin necesidad de agujas. Sólo será necesario colocar un dispositivo
en el oído, que puede leer las estructurales moleculares de toda la co­
rriente sanguínea. Después, esta información será transferida a nuestro
computador personal y enviada al m édico"30.

Imagínense no más por un momento el salto que se daría en el bie­

nestar personal y familiar si en lugar de destinar a la financiación de las
Cajas de Compensación Familiar el 4% de las nóminas se destinara el
100% o el 80% o el 50%. La elevación del nivel de vida de los trabajadores
sería simplemente genial, increíble. Si a esto le agregamos una decisión
organizada para administrar bienes que son de propiedad de la clase
trabajadora tendríamos un mejoramiento sustancial en las condiciones
de vida de todos los trabajadores. Esto se ha impedido entre otras cosas
por la noción de castigo que nos embarga desde las lecciones religiosas
del catecismo Astete y la Historia Sagrada que nos acostumbraron a su­
frir el castigo de ser siempre asalariados. Parece que ha llegado el mo­
mento de ponerle fin al trabajo castigo y abrirle espacio al trabajo placer
con audacia, aunque se acabe el salario.

Las prestaciones sociales

En este plano debemos reconocer (aunque no lo aceptemos) como

una realidad irreversible la tendencia a la eliminación de la cesantía, de
la pensión de jubilación, de la asistencia médica, de los subsidios como
una obligación de los patronos y del Estado para trasladarla al mercado,
a la relación de la libertad y de la compraventa, a la ayuda mutuaria del
medioevo, como una responsabilidad del mismo trabajador.

30 Noticias sobre el arto 2000 publicación, Marcela Ochoa Jaramiüo.

252
 Sindicalismo y política sodai

Mientras ganamos la discusión y fundamentalmente la pelea al neo

liberalismo que reduce el Estado y le abre cada vez más campo a la
empresa privada, tenemos que atrevemos a administrar lo que es pro­
piedad de los trabajadores. Debemos tener la audacia de administrar la
propiedad colectiva en los "fondos de pensiones" y "de cesantía" y ca­
pacitar a nuestros propios cuadros para que sean capaces de administrar
estos bienes colectivos en el sector financiero y no dejar lo que es nuestro
a los empresarios interesados en acentuar la brecha entre ricos y pobres
y utilizar este ahorro como un medio ilícito de enriquecimiento para unos
pocos monopolios. Simultáneamente podemos desarrollar un amplio
trabajo sobre la seguridad social con un concepto mucho más amplio que
el del simple seguro social. Los dos primeros títulos de la Constitución
le permiten a los sindicatos luchar al lado de las comunidades por sus
derechos fundamentales, por la ecología, por el medio ambiente para que
no sea contaminado con los elementos tóxicos, desechos y residuos que
producen las fábricas, luchar por la conquista de bienes intangibles, pero
de enorme valor como la amistad, la intimidad, la fraternidad y la soli­
daridad grupal y familiar. Un ambiente sano de relaciones sexuales para
que los futuros colombianos puedan ejercer plenamente el derecho de
nacer en un ambiente tranquilo con madres tranquilas, con padres res­
ponsables que estén en condiciones de ofrecerles a sus hijos salud y bie­
nestar, educación para la formación de una nueva Colombia, hijos que
puedan ser dueños de su país y disfrutar los bienes de una Nación que
fue poseída por los malos hijos que sufrieron las riquezas y el monopolio
de bienes que no pudieron disfrutar. La seguridad sodal es el derecho al
deporte, a la cultura, a la educación, a la vida, a la protección familiar, a
la vejez tranquila y a morir dignamente para que no siga siendo un ne­
gocio la muerte: ni para el sicario que mata, ni para el contratante del
sicario, ni para el dueño de la funeraria que se nutre y se enriquece con
el dolor ajeno.

Por último, en el marco de la Constitución Política de Colombia te­

nemos la posibilidad de elegir a dirigentes suficientemente formados
para que fiscalicen la gestión de las empresas, utilicen el derecho a la
información y le permitan a los trabajadoreds disfrutar de verdad de las
utilidades y ganancias de los patronos.

La estructura sindical

Consideramos imposible el cambio completo de la estructura de los

sindicatos de empresa, de industria y de oficios varios. En cambio pro­
ponemos que se haga una especie de superorganización sindical inde­

253
Adalberto Carvajal Salcedo

pendientemente de la naturaleza de las empresas, que tenga en cuenta

más bien sectores de la producción o del trabajo y la naturaleza de los
trabajadores y sus allegados. En concreto proponemos una estructura
sindical montada sobre tres ejes:

1. Los trabajadores directamente vinculados al desempeño de un oficio

o profesión.

2. Sus familiares que tendrían derecho a ser socios activos; y,

3. Los pensionados que tendrían el derecho a ser socios honorarios, con

unos estatutos que establezcan derechos y obligaciones para todos.
Esto nos daría la posibilidad de pasar de un sindicato de diez mil a
cuarenta mil afiliados si tomamos un promedio de cuatro personas
por familia.

Encontraríamos un nuevo tipo de organización sindical, unas nue­

vas posibilidades de acción, y un sindicalismo pujante jugando un nuevo
papel en la construcción de la futura Colombia.

Modelos recientes de sindicalismo renovador fueron las acciones li­

deradas por las centrales obreras en defensa de la seguridad social y la
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles en la seguridad aérea.

Por su importancia, estos hechos ameritan un estudio especial.

254
 LA POLÍTICA SOCIAL
Y EL GASTO PÚBLICO

Libardo Sarmiento Anzola1

Este artículo examina los cambios recientes en la orientación de la

política y los programas sociales en Colombia y su representación en el
gasto público. El análisis se realiza en el contexto de las transformaciones
de los modelos de desarrollo en América Latina. El objetivo es dar respuesta
a la pregunta, ¿qué tan significativas son las transformaciones promovidas
por la nueva política social en el marco del Plan de Desarrollo "La Revolu­
ción Pacífica" y la nueva Constitución Política de Colombia?

Contexto global

La aplicación mecánica de paquetes estándar de medidas económi­

cas y sociales viene transformando los modelos tradicionales de desarro­
llo en América Latina.

El paquete de medidas en el campo económico busca generar un

proceso de estabilización en el corto y en el mediano plazo, y de ajuste

1 Director adjunto del Centro de Investigaciones para el Desarrollo -C ID -, Facultad de

Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia. Las opiniones expresadas
en este articulo pertenecen a su autor y no reflejan, necesariamente, los conceptos o
políticas de la entidad para la cual trabaja. Este documento fue elaborado
originalmente para la revista Coyuntura Soda! con la colaboración de Patricia Cortés.
Libardo Sarmiento Anzola

estructural en el largo plazo. De éstas hacen parte la apertura comercial,

la mayor libertad cambiaría, la austeridad fiscal, la desgravadón arance­
laria, el levantamiento de las trabas al flujo de bienes y servicios hacia
adentro y hacia afuera, la restricción en la política monetaria, la abolición
de toda clase de subsidios y del control de precios, la flexibilizacdón de
los mercados laborales, el fortalecimiento de todas las instituciones pro­
pias del mercado, la privatización de las empresas estatales, y una mayor
reticencia a la regulación de la actividad económica por parte del Estado.

El sector social no es ajeno a estas transformaciones. En el marco de la

nueva concepción del desarrollo, el problema básico de la economía política
vuelve a girar alrededor de la pregunta, ¿hasta qué punto conviene dejar
que sea el mercado el que organiza y distribuye los recursos de la sociedad,
y hasta qué punto tal función la cumple mejor el gobierno?2.

Se reconoce que "la dinámica de la distribución relativa entre las dos

posibilidades va a depender de la eficiencia y/o ventajas comparativas
de cada una de ellas y de las circunstancias o de las etapas de desarrollo
en que se encuentra una determinada sociedad"3.

La tendencia dominante, sin detenerse a reflexionar en estos proble­

mas, traslada la racionalidad económica a la esfera de lo social. Este
cambio tiene como pretexto el olvido o descuido de la eficiencia que ha
caracterizado la "rentabilidad de los gastos de carácter sodal". Por tanto, "la
modernización del Estado equivale a hacer eficiente al Estado". En resumen,
según los argumentos utilizados en un contexto moderno, el de la "desin­
tervención" gubernamental, las ganancias potenciales de eficiencia se pre­
sentan si se da un alto margen para que algunos principios característicos
del mercado, como la competencia, tengan un papel importante4.

Dentro de esta lógica economidsta, las políticas sodal es se vienen

reformulando. Con el nombre de "ingeniería sodal", se diseñó un paque­
te de medidas que reestructuraron las institudones del sector sodal, el
esquema de su fin andamiento, la privatizadón de los bienes y servidos
sociales que éste garantizaba a la comunidad y la racionalidad operativa
de la acdón estatal.

2 Robert Irman, (1987), citado por Eduardo Wiesner, Colombia: Descentralización y fede­
ralismo Fiscal, Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeacióa
Bogotá, 1992, p. 48.

3 Loe. G t.

4 lb id . Introducción y Capitulo 1.

256
 La política social y el gasto público

El paquete de medidas introduce en el sector social los principios

económicos de privatización, iniciativa privada, competencia, y regula­
ción mercantil. Esta racionalidad implica el desmonte de los organismos
ejecutores de la política social, el traslado de funciones, recursos y com­
petencias del nivel central hada las entidades locales y la promoción de
la prestación de los servicios básicos por parte del sector privado. Igual­
mente, se aplican nuevas estrategias e instrumentos como los de focali-
zación del gasto social hacia los sectores de menores ingresos, la
preferencia por subsidios a la demanda sobre aquellos canalizados a
través de la oferta de servicios, la creación de fondos y programas "pa­
raestatales" por fuera de las instituciones tradicionales y el retomo a la
concepción asistencialista del gasto social.

La aplicación de esta racionalidad económica en el diseño de la po­

lítica social sin mayor reflexión sobre sus efectos genera extemalidades
negativas tanto en lo social como en lo político, lo que tiene como resul­
tado paradójico una menor efidenda en el desempeño global de la so­
ciedad. Las mayores ganandas a nivel privado, se acompañan del
rompimiento del tejido sodal, del aumento en las brechas sodales, del
incremento en la violencia, de la inestabilidad laboral y de la deslegiti­
mación del Estado. Lo que es racional para el individuo no lo es necesa­
riamente para la sociedad como un todo.

La desestmcturadón y fragmentación de la sodedad no se manifies­

tan solamente en la ampliadón y profundización de las desigualdades
entre grupos e individuos. Éstas aparecen sobre todo en la pérdida de
valores que refieren a una identidad colectiva, a una pertenenda comu­
nitaria y a los lazos de solidaridad. Cada vez son más débiles los lazos
que unen a grupos que, si bien históricamente han sido económica y
sodalmente diferendados, en algún momento mantuvieron derta iden­
tidad con símbolos comunitarios y nadonales. Esto es, en el cambio en
la concepdón del desarrollo se promueve la atomizadón de la sodedad,
donde la individualizadón y los intereses privados son la única caracte­
rística general.

La esfera de lo económico está regulada por una radonalidad instru­

mental que fundamenta la acdón con arreglo a fines, y sobre una lógica
de optimizar beneficios privados y minimizar costos. La esfera de lo
social se construye a partir de lazos de solidaridad, en la cooperadón, en
la equidad y la justida, en la identidad colectiva, en el consenso y en el
reconocimiento de la pluralidad, en el ejercido de la radonalidad dialo­
gante y en la legjtimadón de las institudones y las normas que regulan
la sodedad. Es absurdo, en consecuenda, trasladar mecánicamente las

257
Libardo Sarmiento Anzola

exigencias del orden mercantil a las lógicas que sustentan la cultura y la

sociedad. Esto no significa, de ninguna manera, que en la prestación de
los bienes o servidos sociales no pueda incluirse la aplicación de los
principios que rigen la actividad económica.

La crisis institucional del sector social

Los derechos sociales son una conquista del siglo XX. En el siglo XIX,
la acción social era discrecional y estigmatizante. Las acciones del Estado
tienden a reducir la miseria entre los considerados "pobres merecedo­
res", es decir, los incapaces de obtener ingresos por medio del trabajo
(viejos, inválidos, huérfanos). En e9te periodo predomina la concepción
de beneficencia o caridad para los pobres indigentes.

En una segunda etapa, a principios del presente siglo, el concepto de

política social se amplió párá cubrir las acciones estatales orientadas a
proteger a los asalariados. Ello fortaleció las organizaciones sociales y
políticas de los trabajadores.

A partir de la Segunda Guerra Mundial, las prácticas de solidaridad

nacional, la regulación pública del consumo y la mayor equidad en la
distribución de las caigas que impuso la guerra propiciaron el floreci­
miento de ideas más universalistas y modelos de servicios más igualita­
rios en el diseño de las políticas sociales5. Como lo señala re cie n tem en te
Habermas, el compromiso del Estado de Bienestar se ha establecido en
las estru ctuj^ mismas de la sociedad, y forma ahora la base desde la cual
cualquier política social tiene que arranca/.

Estas tres etapas del desarrollo social han ocurrido tardíamente en

América Latina. No obstante, la última no alcanzó a cristalizarse, lo que
explica la exclusión de un importante sector de la población de la política
social. Al Estado le queda una gran tarea respecto a su responsabilidad
en la satisfacción de necesidades humanas definidas como básicas y en
garantizar la equidad y la justicia sodal. Como es reconocido, la viabili­
dad democrática sólo es posible a partir del reconocimiento de los dere­
chos sociales básicos.

5 E. Buslelo y E Isuani. Op. d t., p. 428.

6 ]. Habermas, '¿Q u é significa hoy el socialismo? Las Revoluciones de Recuperación y

la necesidad de un Nuevo Pensamiento', en Fin d eS ig b. Centro Editorial Universidad
del Valle, Cali, No. 4, julio-octubre de 1992, p. 15.

258
 La política soáal y el gasto público

Este recuento es central en la reflexión respecto al grado de participación

del gobierno o del mercado en la provisión de los bienes y servicios sociales
esenciales. Como se señaló anteriormente, la dinámica de la distribución
relativa entre las dos posibilidades va a depender de la eficiencia y/o ven­
tajas comparativas de cada una de ellas y de las dicunstandas o de las etapas
de desarrollo en que se encuentra una determinada sociedad.

De hecho, los países latinoaméricanos han presentado históricamente

profundas diferencias en su interior. La herencia que ellos habían recibido
eran de desigualdad e injusticia, lo que llevó a que, desde los años veintes,
se diera una corriente reformista que se expresaba bajo la forma de políticas
de redistribución del ingreso y de combate a la miseria. Independientemente
del resultado de éstas, ellas marcaron la pauta de la intervención estatal
hasta los años setentas, en el marco de los modelos de desarrollo.

Este proceso significó que, desde la sociedad civil, se ha visto al

Estado como el elemento activo hacia el cual se debía recurrir para el
logro de los intereses de cada uno de los sectores que la conforman. Como
resultado final se encontró un Estado que además de cumplir las funcio­
nes de control, regulación y arbitraje, tenía la de organización de la so­
ciedad. Al asumir un papel tan activo en la sociedad, éste era visto como
el centro al cual debía plantearse todos los requerimientos y demandas.

De esta manera, a lo largo del siglo veinte se construyó en los países

de América Latina un sistema institucional y de prestación de servicios
sociales, con la concepción de un Estado benefactor. Con la crisis econó­
mica que se registra en la región desde finales de los años setentas y los
cambios en los paradigmas del desarrollo se hicieron evidentes una serie
de problemas estructurales de las instituciones del sector social: i) exclu­
sión de un importante sector de la población más pobre de los beneficios
de la política social y de los sistemas de seguridad social; ii) falta de
equidad en la distribución del gasto social entre los principales benefi­
ciarios, en términos sociales, étnicos y geográficos; iii) excesiva burocra-
tizadón y centralismo; iv) fragmentación institucional y falta de
integración, coordinación y convergencia entre las diversas instancias
que intervienen en la prestación de los servicios; v) altos gastos ópera-
dónales; vi) inestabilidad en los flujos finanderos, lo cual hace imposible
el desarrollo de políticas de mediano y largo plazo; y, vii) debilidad o
deterioro de las institudones.

Con base en estos elementos se recortó aún más el finandamiento,

de por si exiguo y residual, de estas institudones sociales. Ello agravó los
problemas de efidenda del sector sodaL El círculo vidoso de desfinan-

259
Libarda Sarmiento Anzola

ciamiento de las instituciones sociales -mayor ineficiencia- mayores re­

cortes, dio argumentos para el desmonte de estas instituciones, la priva­
tización de los servicios sociales y la implementadón de nuevas
estrategias e instrumentos de política social.

A esta política contribuyeron, igualmente, los graves problemas oca­

sionados por el manejo politiquero de las instituciones, la corrupción
administrativa y las presiones desmedidas de los sindicatos por alzas
salariales fuera de contexto de la realidad financiera del sector social, que
absorvieron la totalidad presupuestal en gastos de nómina, dejando en
cero la inversión social y los gastos básicos de la actividad.

Con estos cambios, el Estado comenzó a establecer una distancia con

la sociedad, especialmente en su rol de eje del accionar político, en su
estímulo al desarrollo social y en la regulación de la economía. Por ello,
cada vez se evidencia mayor distancia entre la sociedad y la política, entre
las demandas sociales y la toma de decisiones. Este hecho ha agudizado
la fragilidad de la democracia de la región, pero igualmente ha favoreci­
do el fortalecimiento de la sociedad civil, en tanto ésta comienza a desa­
rrollar formas autónomas de solución a sus problemas. En su conjunto,
esto conforma una situación en la que la característica más sobresaliente
es la despolitización de la sociedad.

Como se ha reconocido, esta situación ha determinado el surgimiento

de dos nuevas situaciones: por un lado, las políticas estatales han mostrado
un andar errático que se origina en la ausencia de un referente concreto y
de una constante interlocución con la sociedad; por otro lado, ésta ha optado
por buscar soluciones propias a sus problemas, sin que ello signifique ne­
cesariamente que se ha eliminado la presión sobre el Estado7.

Actualmente no se puede esperar que la superación de los problemas

de la sociedad sea un asunto exclusivo del Estado y de las políticas que
puedan impulsarse desde allí. Tampoco ésta es tarea aislada de la socie­
dad civil y de sus componentes. Es un movimiento conjunto, democrá­
tico, participativo y de concertación, que debe darse en una c o n sta n te
interacción entre el Estado y la sociedad civil.

Aplicación de nuevas estrategias en la lucha contra la pobreza

Dentro de las transformaciones a la política social se han desarrolla­
do nuevas estrategias e instrumentos de intervención del gobierno. So­

7 Simón Pachano, Las políticas Sociales en tela Crisis, Quito, 1988 (policopiado).

260
 La política social y el gasto público

bresalen la creación de los denominados fondos de emergencia social

y la restricción del Estado a medidas focalizadas de asistencia a los
más pobres.

El primer fondo que se creó tuvo lugar en Bolivia. En efecto, en 1986,

el gobierno de Bolivia presentó en París su estrategia económica y social
al grupo consultivo del Banco Mundial. Como parte integrante de la
Nueva Política Económica -N P E - se encontró la creación del Fondo So­
cial de Emergencia, cuyo objetivo principal era desarrollar, durante tres
años, "un Plan Social de Emergencia para paliar el costo social del ajuste,
concentrando sus esfuerzos en la distribución de ingresos a través de la
generación de empleo y la prestación de servicios (asistencia social)"'.

La experiencia de Bolivia sirvió de base para establecer una gran

variedad de fondos de inversión social en numerosos países de América
Latina y el Caribe. Para principios de los años noventas existían fondos
en México, las naciones centroamericanas, Haití, Venezuela, Guyana,
Chile, Bolivia y Brasil.

Los fondos de emergencia, de desarrollo o de inversión social, se

crearon inicialmente como acciones de emergencia, temporales, y finan­
ciados fuera del presupuesto normal de las instituciones del sector. Éstos
se montaron como tina instancia que opera en paralelo, esto es, con au­
tonomía política y financiera de la administración de los sectores sociales.
Se establecieron como entidades "paraestatales", con independencia de
la estructura burocrática y dependiendo de manera directa de la máxima
autoridad política9.

Más tarde los fondos se asociaron explícitamente a la reforma de los

sectores sociales. "Se estableció una línea de acción doble: por un lado,
lograr la convergencia de los distintos esfuerzos del sector público en los
sectores de mayor vulnerabilidad; por otro, asignar recursos frescos, me­
diante los fondos, para financiar programas (tanto públicos como no
gubernamentales) destinados a los pobres estructurales y a los nuevos
pobres afectados por el ajuste económico"10.

8 Presidencia de la República, Fondo Social de Emergencia. Seminario de Evaluación.

Bolivia, 1990, p. 14.

9 E Bustelo y E. Isuani, "E l Ajuste en su Laberinto: Fondos Sociales y Política Social en

América Latina'; en, revista Comercio Exterior, México, VoL 42, núm. 5, mayo de 1992.

10 Ibid, p. 430.

261
Libardo Sarmiento Anzola

Actualmente tres (unciones caracterizan a estos fondos: una de orden

asistencia!, para atender necesidades urgentes de los grupos más vulne­
rables; la segunda de orden promocional, estimula la capacidad organi­
zativa de los pobres; y la tercera, de carácter demostrativo, busca generar
modelos de intervención más eficaces, que luego influyan en la reformu­
lación de la oferta estatal de servidos sodales. La primera fundón es de
corto plazo, mientras que las dos últimas implican un horizonte de me­
diano y largo plazo.

Otra estrategia clave en la reforma de la política sodal es la "focali-

zadón" del gasto público. La mayor parte de los documentos de orga­
nismos internacionales indican que el proceso de ajuste se debe
acompañar de una mayor focalización. "El prindpio de focalización to­
ma mayor validez como respuesta pragmática a una situación de escasez
aguda de recursos fiscales. De hecho, la focalizadón empezó a estar de
moda en las décadas de los años setentas y los ochentas cuando se ini­
ciaron programas de ajuste económico y también programas de ajuste
estructural'’11.

La focalización se define como "la dedsión política de un gobierno

de concentrar los esfuerzos fiscales en procurar financiar la provisión de
productos sodales (en salud, educación, pensiones, alimentación y nu­
trición, vivienda) de la pobladón que el gobierno considera más pobre
del país y que es incapaz en un plazo razonable de tiempo de hacerlo por
sus propios medios"12.

La evaluadón de estas reformas a la política sodal lleva relativamen­

te poco tiempo. El Seminario de Evaluación del Fondo Sodal de Emergencia
de Bolivia, en agosto de 1989, bajo el auspido del PNUD y del Banco
Mundial constituyó la primera evaluadón. Entre sus prindpales conclu­
siones se tienen:

— En captación de reciirsos el Fondo obtuvo grandes logros, en térmi­

nos de montos y diversidad de organismos y agendas financiadoras.
En el período 1986-1989 captó US$197 millones: 48% de donadón,
37% de crédito blando y 15% de aportes del gobierno.

— Respecto a las obras realizadas las conclusiones son ambiguas. De

una parte, se ejecutó un gran número de obras en todo el territorio

11 Tardsio Castañeda. 'Focalización de subsidios a la extrema pobreza'; ere Memorias,

Seminario Nivel y Calidad de Vida. Dañe, Santafé de Bogotá, 1992, p. 153.
12 Loe. d t.

262
 La política social y el gasto público

nacional beneficiando a diversos sectores económicos y sociales. De

otra parte, no se llegó a los grupos de pobreza extrema. Según la
evaluación, "esto se ha visto obstaculizado por la escasa disponibi­
lidad de medios materiales y de recursos humanos necesarios para
presentar proyectos en esos estratos y también por tratarse muchas
veces de áreas geográficas de muy difícil acceso".

- Con relación al empleo generado, un objetivo inicial del Fondo buscaba

crear empleo temporal, constituyéndose en un paliativo de corto plazo.
A partir de las acciones del Fondo se mantuvo un promedio de 20 mil
personas/mes trabajando que "en parte, significó una reducción leve
en las tasas de desempleo. Muchos de estos trabajadores no eran de­
sempleados, pero sí lograron mejorar su ingreso mensual".

Las principales limitaciones o debilidades se registraron en tres cam­

pos: i) en la desarticulación de la política social que generó el fondo; ii)
en el alcance de la población objetivo; y, iii) en la generación de ingresos.

i) "Los proyectos del FSE no formaron parte de un paquete coherente

de políticas sociales. El FSE respondía a la demanda, por su carácter
de emergencia, y no a una política social global que priorice las ne­
cesidades. Como consecuencia, se tienen obras que no responden a
lina planificación y, por tanto, no se ha podido garantizar la conti­
nuidad de las mismas. En estos casos, las obras quedaron como sim­
ples construcciones, sin proporcionar el beneficio que se esperaba,
por la ausencia de instituciones u organizaciones con capacidad de
hacer uso de ellas o de implementar los servicios complementarios".

ii) En relación con la población objetivo, "resultó muy difícil llegar a los
grupos en extrema pobreza, debido a la falta de capacidad de ejecu­
ción de proyectos y a restricciones de los financiadores. En este caso,
se llegó a los pobres, pero no a los indigentes".

iii) Los ingresos generados por los proyectos del Fondo estuvieron siem­
pre por debajo del mínimo establecido. "Se trata de que el salario
ofrecido sea menor al del mercado para evitar el traslado de personas
ocupadas a proyectos del FSE"U.

Una segunda evaluación se efectuó en Chile. Con la restauración de

la democracia, el nuevo gobierno diseñó un plan de acción social para el
periodo 1990-1991. En este marco de acción, el Ministerio de Planifica­

13 Virginia Ossio y Molly Pollack, 'Resum en y conclusiones del Seminario de Evalua­

ción". Op. á t , pp. 13-22.

263
Libardo Sarmiento Anzola

ción y Cooperación -M ideplan- evaluó las políticas implementadas du­

rante la dictadura14. Entre las principales conclusiones se tienen:

- "Durante el gobierno anterior, la política social se centró en la foca-

lización del gasto social con un enfoque asistencial a los sectores
denominados de extrema pobreza, sectores que, según la concepción
prevaleciente, no podían salir por sí mismos de su situación. Partiendo
del supuesto de que el conjunto de la sociedad se vería favorecida por
el «chorreo» proveniente del crecimiento económico, se optó porque la
política social sólo cumpliera una función subsidiaría de paliativo de
los efectos de los sucesivos periodos de crisis económicas".

- "Esta política tuvo como resultado efectivo una mayor focalización

del gasto hacia sectores de extrema pobreza, pero a la vez, una re­
ducción sustantiva del conjunto del gasto social por persona. Esto
último redundó en un encarecimiento paulatino de los servicios pú­
blicos tales como electricidad, agua potable, etc., y a la vez en un
deterioro de la calidad de la educación y la salud, así como en una
reducción de los programas de vivienda. Incluso los subsidios foca­
lizados fueron reduciendo su poder adquisitivo en términos reales,
a la vez que caía también el valor de la asignación familiar, pensiones,
ingresos mínimos, etc.".

- "Lo anterior unido a periodos de altas tasas de desempleo y caídas

de las remuneraciones reales, generó un empobrecimiento de los
sectores medios y trabajadores en general".

- "U n somero diagnóstico de la situación social heredada muestra en

los últimos diez años una mayor concentración del ingreso y gasto
en los sectores de mayores ingresos"15.

Si bien aún no existe una evaluación definitiva respecto a las refor­

mas a la política social en América Latina, algunas tendencias ilustran
sobre lo que viene ocurriendo:

- "Frente a l incremento de la pobreza y la insatisfacción de las necesi­

dades básicas un fondo de inversión social, reducido en cuanto al
volumen de recursos que administra o amplio en el tipo de accio n es
que desarrolla, tiene muchas probabilidades de llegar sólo a pocos
con poco. Obviamente, no es criticable que algunos sectores de la

14 Mideplan, Acción Social del Gobierno 1990-1991. Santiago de Chile, diciembre de 1990.

15 Op. d i , p. 9.

264
 La política social y el gasto público

población pobre reciban beneficios que en alguna medida alivien su

situación, pero debe evitarse que la política sodal caiga de nuevo en
la beneficienda".

- "Quizá el principal desafío de los fondos y la reforma de la política

sodal en América Latina y el Caribe tenga que ver con la dinámica
de la lucha distributiva y el conflicto político. No se puede caer en la
ingenuidad de creer que sólo es necesario contar con propuestas
técnicas sólidas para obtener los resultados esperados".

- "Dos razones básicas hacen difícil reorientar significativamente ha­

cia los pobres el gasto del que se beneficien los sectores de ingresos
medios y altos: en primer lugar, aquéllos carecen de la organizadón
necesaria para presionar con éxito por la lucha distributiva y, en
segundo, quienes conducen las estrategias de ajuste en los países de
la región no siempre son representantes de los sectores pobres ni
están dispuestos a modificar las reladones de fuerza en su favor"16.

- "La focalización es difícil porque los grupos más pobres carecen de

influenda, están usualmente dispersos, no tienen amigos bien colo­
cados, son analfabetos, no conocen la burocracia, le tienen miedo a
la tramitología y a los burócratas que usualmente los tratan mal y,
en muchos casos, son renuentes a buscar ayuda estatal"17.

Por último, se reconoce que "la partidpadón privada en la presta-

dón de los servicios públicos y sodales es altamente deseable, pero no
está tampoco exenta de problemas. El primero es la atracdón natural que
genera el mercado en economías con fuertes disparidades distributivas
a que el sector privado oriente su oferta -a l menos la de calidad- hacia
los sectores de mayores ingresos. El sistema resultante es un régimen
mixto de prestación de servicios, como el que existe ya en educación y
salud en Colombia, mediante el cual el sector privado orienta su oferta
a los sectores de mayores ingresos y el público al de menores ingresos.
Este sistema choca con prindpios políticos básicos, según los cuales el
Estado no debe fomentar la reproducdón de las desigualdades sodales
y mucho menos promover la segregadón sodal1'.

16 E. Bustelo y E. Isuani. Op. rif, pp. 430-431.

17 Tardsio Castañeda. Op. a/., p. 155.

18 J. A. Ocampo, 'Reform a del Estado y Desarrollo Económico y Social en Colom bia',

en Análisis Político, No. 17, septiembre a diciembre de 1992, p. 29.

265
Libardo Sarmiento Anzola

Reforma a la política social en Colombia

Con La Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y Soda!, 1990-

1994, se inaugura una nueva etapa en la concepción del desarrollo co­
lombiano. Esta se fundamenta en la teoría del desarrollo económico
dominante en los años ochentas.

Según el plan, "La moderna teoría propone que el Estado, en vez de

ser displicente con el mercado, contribuya a fortalecerlo, promoviendo
la competencia interna y extema para la asignación más eficiente de los
recursos; que utilice instrumentos tales como subsidios explícitos e im­
puestos, y no regulaciones como controles y racionamientos; que, en vez
de una acción universal e indiscriminada en materia económica y social
que acreciente su presencia, sea selectivo en el tipo de mercados en que
intervenga (centrándose en los bienes públicos y con extemalidades);
que focalice su acción en las gentes que requieren especial consideración
(los más necesitados y de menores recursos); que, finalmente, en lugar de
confiar en la financiación automática de sus actos, ignorando sus costos,
considere la bondad de los usos alternativos de los recursos públicos y la
necesidad de la consistencia macroeconómica para generarlos"19.

En palabras del presidente Gaviria, "el gobierno recogerá la tolda

vieja de la intervención con sus parches y goteras, para concentrar su
capacidad de acción en unas áreas muy selectas, donde el efecto del gasto
público sobre el crecimiento y la equidad es mayor. (...) En cada caso se
han combinado los mecanismos más eficaces que se conocen para ejecu­
tar el ga9to público, tale9 como los subsidios a la demanda, en lugar de
la promoción indiscriminada de la oferta, con las reformas instituciona­
les indicadas, como la descentralización de una parte importante de la
administración y el control de la actividad estatal"20.

Consecuente con estos principios y mientras se consolidan las polí­

ticas que buscan reformar al sector sodal, la Presidencia de la República
ha venido creando programas paralelos a los sectores sociales tradicio­
nales. Estos programas focalizan problemas que, por ser considerados
particularmente graves, tienen el más alto rango en el aparato estatal,
dependen de la Presidencia de la República y materializan el ámbito de
preocupaciones políticas y sociales del presidente.

19 La Revolución Pacifica, Plan de Desarrollo Económico y Social, 1990-1994, DNP, San-

tafé de Bogotá, 1991, p. 42.

20 lbid, p. 13.

266
 La politica sodai y el gasto público

Esta situación no es nueva en el país. A finales de los años setentas,

la administración López creó la Secretaría de Integración Popular con el
fin de impulsar la integración y participación de la comunidad. En 1983,
durante el gobierno Betancur, se diseñó e incluyó en esta secretaría el
Plan Nacional de Rehabilitación -PN R-, como parte de la política de paz
del gobierno. Posteriormente, el PNR se planteó como un instrumento
de política de desarrollo regional y de estrategia contra la pobreza, con
acciones en las áreas de infraestructura, servicios públicos, educación,
salud, apoyo a la producción y comercialización agropecuaria y partici­
pación comunitaria21.

Durante los gobiernos de los presidentes Barco y Gaviria se han crea­

do otras consejerías y programas: de política social, de modernización
del Estado, de derechos humanos, para la paz, de seguridad, de la juven­
tud, la mujer y la familia, reinserción, para Medellín y recientemente las
consejerías para Urabá y Barrancabermeja. Estos programas se desarro­
llan a través del Fondo Especial de la Presidencia de la República, el cual
concentra casi en su totalidad los recursos de inversión de la presidencia.

Además, el presidente Gavina creó la Consejería de Política Social

con el fin de coordinar a las demás instituciones oficiales en el desarrollo
de la política social y dirigir los esfuerzos de inversión social a los sectores
menos favorecidos de la población.

Adicionalmente, frente a los problemas tradicionales del sector so­

cial, caracterizados por su centralismo, su dificultad para atender a los
grupos más vulnerables de la sociedad y por su gran debilidad operativa,
el gobierno organizó, en junio de 1992, la Misión de Apoyo a la Descen­
tralización y la Focalización de los servicios sociales. La misión tiene tres
objetivos: i) apoyar el rediseño de las instituciones del orden nacional
dentro de la perspectiva de la descentralización y la focalización de los
servicios sociales; ii) apoyar el diseño operativo y la ejecución de una
estrategia eficaz para el traspaso de responsabilidades y recursos en la
prestación de los servicios sociales a las entidades territoriales; y, ¡ii) apo­
yar el diseño operativo y la ejecución de una estrategia en cada entidad
territorial para lograr la focalización de los servicios sociales hacia los
pobres y los grupos más vulnerables. Ésta tiene una duración de tres
años, y sus costos directos mínimos se han calculado en US$4.8 millones,
representados básicamente en consultorías y servicios, montaje del sis­

21 El Plan Nacional de Rehabilitación, 1991-1994. Documento DNP -2 5 2 3 - UDT-SLP,

marzo de 1991.

267
Libardo Sarmiento Anzola

tema nacional de información y cofinanciamiento de actividades en el

orden territorial22.

La reforma es aún mayor. El gobierno consciente de que el sector

social era marginal dentro del tradicional Consejo de Política Económica
y Social (Conpes), decidió crear un "Conpes social" a finales de 1992. A
partir de este Conpes y en ejercicio de las atribuciones que le confirió la
Constitución (artículo transitorio 20) al presidente para la modernización
del Estado, se dictaron tina serie de medidas que reestructuran el sector
social y el esquema de cofinanciadón.

En el mes de diriembre de 1992 se expidieron una serie de decretos

que reestructuraron, entre otros, los Ministerios de Trabajo y Seguridad
Sodal (incluyendo el Sena, el Instituto de Seguros Sodales, Cajanal y la
Superintendenda de Subsidio Familiar), Educadón Nadonal (induye Col-
cultura e Icetex), y Salud Pública (induye el ICBF, el INS). Con las reformas
se busca modernizar la estructura y fundones de estas entidades, transfor­
mar algunas institudones en empresas comerciales e industriales del Estado
(ISS), impulsar la deseentralizadón y el desarrollo institudonal de las enti­
dades regionales, y promover la partidpadón de entidades no gubernamen­
tales, privadas y comunitarias en la prestadón de los servidos sociales. De
este modo se materializaron los prindpios de la reforma a la política sodal:
fortalecimiento al proceso de descentralizadón, modemizadón y reduedón
del ámbito de competendas y fundones del Estado, privatizadón y asigna-
dón de subsidios directos a la demanda.

Igualmente, se creó d Sistema Nadonal de Cofinanciadón (decreto

2132) regido por los prindpios d e : concentradón, complementariedad,
interés local, ejecudón local (física y finandera), asesoría técnica y admi­
nistrativa, universalidad (cobertura nadonal), uniformidad (mecanis­
mos, procedimientos y oportunidades para acceder a los fondos),
partidpadón comunitaria y autonomía local.

Estos tienen como fundones: i) la definición y coordinadón de las

políticas y los planes y programas en materia social y ii) la aprobación
del programa de asignación de recursos a los fondos de cofinandación.
Los fondos que hacen parte de este sistema son:

— Fondo de Inversión Sodal -F1S-. Nace de la fusión del Fondo Hos­

pitalario y del Fondo Educativo. Está adscrito al Departamento Na­

22 DNP, Misión de Apoyo a la Descentralizadón y la Focalización de los Servicios Socia­

les. Documento Conpes-DNP 2604 -U D S - Consejería Social, Santafé de Bogotá, 30
de junio de 1992.

268
 La política social y el gasto público

cional de Planeadón y tiene como finalidad cofín andar programas

y proyectos en materia de salud, educación, cultura, recreadón, de­
portes y atención de grupos vulnerables.

- Fondo de Cofinandación para Inversión Rural -D R I-, adscrito al

Ministerio de Agricultura. Éste es encargado de cofinandar progra­
mas y proyectos de inversión para las áreas rurales en general y en
especial en las zonas de economía campesina, de minifundio, de
colonizadón y en las comunidades indígenas.

- Fondo de Fin andamiento Territorial, adscrito a Findeter, dependien­

te a su vez del Ministerio de Hadenda. Tiene como función cofinan-
ciar programas y proyectos relativos a la construcción, rehabilitadón
y mantenimiento de vías departamentales y veredales, así como pro­
gramas urbanos en materia de acueductos, calles, plazas de mercado,
parques, escenarios deportivos, zonas públicas de turismo y obras
de prevendón de desastres.

- Fondo de Solidaridad y Emergencia Social -Foses-, adscrito al Depar­

tamento Administrativo de la Presidencia de la República. Su finalidad
es financiar, coordinar y cofinandar proyectos de apoyo a los sectores
más vulnerables de la pobladón colombiana y obtiene recursos de coo-
perarión. Es temporal, su duradón será de cinco años.

Se espera que estos fondos empiecen a operar en 1994. Aún no se han

reglamentado. Actualmente la DNP prepara un documento Conpes re­
lacionado con las políticas de cofinandadón, y además en su funciona­
miento será dedsiva la reglamentación del decreto de transferenda de
competendas y recursos hada los munidpios, el cual fue aprobado re­
cientemente en el Congreso.

Por ahora, la reforma a las políticas y al sector sodal en Colombia es

en buena medida sólo un discurso político y un conjunto de leyes y
normas. Sí bien los diseños de las nuevas políticas, estrategias e instru­
mentos son coherentes, lógicos, modernos y ágiles, como siempre su
instrumentalizadón es errática, incierta, conflictiva y llena de irradona-
lidades. El subdesairollo no es sólo teoría.

No obstante, si bien es prematuro hacer una evaluadón de la reforma

a la política social en Colombia por lo señalado anteriormente, es conve­
niente mostrar algunos problemas que afloran en su proceso de imple-
mentadón. En la medida en que se conozcan oportunamente estos
problemas, es posible diseñar correctivos que permitan orientar la polí­

269
Libardo Sarmiento Anzola

tica social bajo criterios de eficiencia, eficacia, universalidad, equidad e

integralidad.

Estos problemas se concentran en tres aspectos: i) aún no se han

logrado superar las deficiencias que se adjudican al sector social: inefi-
cienda, centralismo, burocratización, descoordinadón, desinstitudona-
lizadón y ausenda de una política social integral; ii) contrario al espíritu
descentralista la concppdón del sistema de finandadón del sector sodai
fortalece la tradidón centralista y autocràtica, la descentralizadón úni­
camente es de gestión; y, iii) la política sodai no ha contribuido signifi­
cativamente a mejorar las condidones de vida de los sectores más
vulnerables de la pobladón, y al contrario, se registra un crecimiento en los
niveles de pobreza, en la medida en que el gasto público no se ha orientado
significativamente hada el gasto soda!, las institudones no se han moder­
nizado y los munidpios y la comunidad muestran una gran debilidad en la
planeadón, la programadón y la gestión de proyectos de desarrollo.

Programas y gasto público social en Colombia

Las instituciones del sector social, los programas que ejecutan y el

gasto social continúan adoleciendo de burocratizadón, ineficiencia, in-
suficienda y descoordinadón, a pesar de los cambios induddos por la
nueva Constitudón Política de Colombia y el Plan de Desarrollo la Re­
volución Pacifica.

Gasto público social

Con reladón al PIB, el gasto sodal (educadón, salud, vivienda, sa­

neamiento básico), alcanzó el máximo nivel de partidpación en año 1984
con un 9.4%. Apartir de allí pierde partidpadón; en 1988 registró un 7.2%
registrando un nivel inferior al de 1980. En el período 1989-1992, el gasto
sodal muestra una ligera recuperadón, pero sin llegar a superar siquiera
el valor observado en 1980 (7.5/o). Véase Cuadro No. 1.

De acuerdo con el análisis que recientemente realizó la Contraloría

General de la República sobre el presupuesto para 1993 se confirma que
"existen enormes restricdones fin anderas en el presupuesto nadonal
que aplazarán el objetivo gubernamental de fortalecer fiscalmente lo so­
d al. Esto último en realidad sería apenas una forma de recuperar los
niveles de inversión sodal perdidos durante la segunda parte de la dé­
cada de los años ochentas (...) El rubro de inversión sodal ha venido
perdiendo importanda con respecto al presupuesto general: en 1991 era

270
 La política social y el gasto público

el 10.4%, en 1992 es el 9.45%, y en 1993 será el 8.2%. Estas cifras han estado
muy por debajo, para todos los años, de las enunciadas en el Plan de
Desarrollo: 11% en 1991,19.6% en 1992, y 22.5% en 1993"B.

Aún más, a pesar de las reformas que sufrió el presupuesto durante

el trámite en las dos cámaras del Congreso de la República, en las cuales
se hizo una adición aproximada de un billón de pesos a los $103 billones
del proyecto inicial, la participación de la infraestructura social disminu­
yó del 8.2% al 7.9%, para el año de 1993J\

El gobierno no ha podido dar un cambio estructural al presupuesto,

debido a las restricciones financieras de los últimos años, incumpliendo,
hasta ahora, los objetivos consignados en la Revolución Pacífica y esta­
blecidos en la nueva constitución política del país, de privilegiar el gasto
social sobre cualquier otro y de propender por la mejoría de las condi­
ciones de vida de los sectores marginados de la sociedad.

De otra parte, las cifras de ejecución del Presupuesto General de la

Nación indican una alta ineficiencia de las entidades estatales. Según el
cuadro No. 2, para el año 1992 se comprometió apenas el 59.4% respecto
a la apropiación definitiva, y los acuerdos de gasto (ejecución real) sólo
superaron un poco más del 50%.

Las instituciones del sector social registran una ejecución igualmente

ineficiente respecto a la apropiación presupuestal definitiva para 1992.
El Fondo Especial de la Presidencia de la República comprometió un
91.4% y registró acuerdos de gasto dt»ók> 39.5%; el Ministerio de Go­
bierno, que incluye la Unidad de Atención a Asuntos Indígenas y el
Fondo de Desarrollo Comunitario, comprometió el 76.9% y acordó el
63%; el Ministerio de Justicia alcanzó en estos dos indicadores 91.6% y
57.9%, respectivamente; el Ministerio de Agricultura, que incluye los
programas de desarrollo social campesino, como el DRI y el Incora, com­
prometió el 88.6% y acordó gastos por 843% ; el Ministerio de Trabajo,
del cual dependen la Superintendencia de Subsidio Familiar, el Instituto
de Seguros Sociales y el Sena, comprometió recursos por 67.4% y sólo
ejecutó gastos por 38.5%; el Ministerio de Salud, al cual pertenecen, ade­
más de las entidades propias del sector salud, el ICBF y el FNH, compro­
metió el 80.2% y alcanzó acuerdos de gasto sólo por e l485% . Por último,

23 Contratarla General de la República, 'E l proyecto de presupuesto para 1993'. Informe

Financiero, mayo de 1992.
24 Contratarla General de la República, 'U n a Aclaración necesaria'. Economía Colombia­
na, No. 240, noviembre-diciembre de 1992, p. 32.

271
Libardo Sarmiento Anzola

el Ministerio de Educación, que incluye Icfes, Icetex, Colcultura y las

instituciones propias del sector, comprometió el 91.7% y ejecutó el 57.9%.
Unicamente el Ministerio de Desarrollo Económico, que incluye el Insti­
tuto Nacional de Vivienda de Interés Social, alcanzó un nivel de compro­
misos y de acuerdos de gasto del 90%.

Además la política macroeconómica es poco generosa con los pro­

gramas sociales. A pesar de que la distribución porcentual respecto al pre­
supuesto total no registró variaciones significativas, las instituciones
ejecutoras de la política social presentaron una disminución en la apropia­
ción definitiva en comparación con la apropiación básica para 1992. Al Fon­
do Especial de la Presidencia de la República se le recortaron los recursos
en un 11.6%, al Fondo DRI en un 21.6%, al Ministerio de Salud en un 0.52%,
y al Ministerio de Educación en un 024 %. El sector continúa siendo residual
respecto a los intereses económicos y políticos (Cuadro No. 2).

En efecto, para el año de 1993 el financiamiento de la guerra interna del

país ha generado recortes en los presupuestos de las instituciones encarga­
das de ejecutar la política social. Según los datos del Cuadro No3, debido a
la declaración del estado de conmoción interna y a la caída de los bonos de
guerra, la apropiación vigente hasta el mes de mayo presenta una reducción
del 5.7% con relación a la apropiación presupuestal básica. A si mientras las
instituciones del sector social (Fondo Especial de la Presidencia, Min-Salud,
Min-Trabajo y Min-Educadón), registran recortes que rondan en un 6%, los
Ministerios de Defensa, Justida y la Poliria Nadonal obtuvieron incremen­
tos entre un 6.6% y un 653% , respecto al presupuesto básico.

Plan de desarrollo y presupuesto nacional

Por lo general los planes de desarrollo en Colombia constituyen unos

enundados generales de los programas de desarrollo económico y social
con los cuales un gobierno se compromete frente a la comunidad que lo
elige. Sobre el cumplimiento de estos compromisos rara vez se han efec­
tuado seguimientos sistemáticos ni evaluado los resultados alcanzados.
En parte por la falta de informadón estadística, como también por la
separación y desconocimiento del estado respecto a la sodedad civil.

Con la promulgadón de la Constitudón Política de Colombia de

1991 y el proceso de modemizadón del Estado promovido por la Admi­
nistración Gaviria se ha puesto en operadón un sistema de indicadores
para el seguimiento a la ejecudón del plan. A continuadón se presentan
los resultados de la ejecudón presupuestal de 1992 respecto a los recursos

272
 La politica social y el gasto público

previstos para cada una de las estrategias definidas en el Plan de Desa­

rrollo "La Revolución Pacífica".

En términos globales, según el Gráfico No. 1 y el Cuadro No. 4 para el

año 1992, de cada tres pesos prometidos para el Plan de Desarrollo tan sólo
se apropió un peso. El nivel de compromisos alcanzó sólo el 27.1% y los
acuerdos de gasto (ejecución presupuestal real) tan sólo llegaron al 10.1%.
En resumen, de cada den pesos proyectados en el Plan de Desarrollo para
su ejecudón en 1992, tan sólo se efectuaron gastos por diez pesos.

Respecto a las estrategias del Plan de Desarrollo los niveles más altos
de ejecución se registraron en cienda y tecnología y en infraestructura
física, con unos niveles de acuerdos de gasto iguales al 34.1 % y al 15.4%
respectivamente, con reladón a lo previsto en el Plan.

El nivel de ejecudón en la estrategia de infraestructura social es de los

más bajos. Para el año 1992, las apropiadones representaron sólo el 31.4%,
los compromisos fueron del 25.6% y los acuerdos de gasto del 8.2%.

La más alta apropiación correspondió al Fondo de Solidaridad y

Emergencia Social, alcanzando cerca del 80% de lo previsto en el artículo
transitorio de la constitución que le da vida jurídica, pero el nivel de
ejecución real tan sólo fue del 10%. En general este fondo comparte los
problemas de ineficiencia, burocracia y centralismo comunes a los pro­
gramas que se ejecutan en el Fondo Espedal de Inversiones de la Presi-
denda, como se verá a continuación.

La desinstitucionalización del sector social

y los Programas de la Presidencia

La Presidencia de la República ha creado una serie de programas

para la atención de los problemas sodales y políticos más acuciantes del
país. Este hecho condujo a un alto crecimiento de los gastos de funciona­
miento (servidos personales, gastos generales y transferendas) del De­
partamento Administrativo de la Presidenda (253.8%, entre 1990 y 1993).
De acuerdo con el Cuadro No. 5, estos gastos pasaron de representar el
10.6% en 1990 al 30% en 1993, mientras que la inversión cayó del 89.4%
al 70%, en igual periodo.

No obstante, de acuerdo con el Cuadro No. 6, en el presupuesto de

finandamiento están induidas partidas de inversión y de transferenda
para el programa de reinserdón, que en conjunto alcanzan un 8.9% del
presupuesto total en el año de 1993. Pero igualmente en el presupuesto

273
Libardo Sarmiento Anzola

de inversión se encuentran escondidos recursos de cerca del 2% que en

la práctica son destinados al pago de servicios personales (nómina) ma­
nejados a través de agencias de cooperación internacional.

En pesos constantes durante el periodo 1990-1993, el presupuesto del

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República creció
en un 32.8%. Este crecimiento lo explican los gastos de funcionamiento
que se multiplicaron en 2.5 veces en los tres años, mientras que los fondos
de inversión aumentaron un 6.6% (Cuadro No. 7).

El cuadro No. 6 presenta los distintos rubros de asignaciones presu­

puéstales del Departamento Administrativo de la Presidencia para el año
1993, que en total alcanza un valor de $75.521 millones. En el Fondo
Especial de la Presidencia se encuentran consignados $54.232 millones
(71.81% de presupuesto de la Presidencia), especialmente destinados al
financiamiento de los siguientes programas: Plan Nacional de Rehabili­
tación; Programa Presidencial Juventud, Mujer y Familia; Programa Pre­
sidencial Medellín y su Area Metropolitana; Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social; y Consejería de Derechos Humanos. Estos programas
concentran el 96.5% de los recursos del Fondo de Inversión.

Estos programas por su reciente implementadón, con la excepción

del PNR, presentan grandes problemas de definición, de eficacia y efi­
ciencia en su ejecución y de duplicaciones en su amplia gama de objeti­
vos, proyectos y poblaciones beneficiarías. La ejecución presupuestal de
los programas del Departamento Administrativo registra una gran len­
titud. Según el Cuadro No. 8, la ejecución real para el año 1992 (gi­
ros/apropiaciones) fue inferior al 20%. Debido a la lentitud en la
ejecución presupuestal de estos programas, el Ministerio de Hacienda
aprobó un mínimo de acuerdo de gastos respecto a la apropiación inicial
(21.08%). No obstante, los compromisos alcanzaron un nivel de 90.1%
(se perdió 10% del presupuesto porque n o se comprometió).

Sin embargo, el 19.5% del presupuesto ejecutado no implica que

físicamente "se hayan colocado los ladrillos correspondientes". Los in­
dicadores presupuéstales presentan una imagen ficticia. Es común en el
sector público colocar los recursos presupuéstales en fiducias, en inter­
mediarios financieros y/o a través de una "piñata" de contratos interad­
ministrativos con entidades territoriales (gobernaciones departa­
mentales, municipios), con el fin de no perder los recursos. De esta ma­
nera el presupuesto queda técnicamente ejecutado, aun sin que de él se
haya girado un solo peso a las entidades ejecutoras, a las ONG o la co­
munidad. Adicionalmente, estos contratos interadministrativos regis­

274
 La política social y el gasto público

tran objetivos bastante globales y etéreos. Asi, por ejemplo, de los recur­
sos presupuéstales ejecutados por el programa Juventud, Mujer y Fami­
lia, colocados en su totalidad en fiducia tan sólo se ejecutaron financie­
ramente un poco más del 50%. En la situación hipotética de un compor­
tamiento similar en todos los programas presidenciales, estaríamos ha­
blando de sólo una ejecución financiera del 10% respecto a la apropiación
presupuestaL

La inefirienda en la gestión tiene, por lo menos, tres explicadones,

dos exógenas y una interna:

i) La inestabilidad generada por los ajustes institucionales y legales

derivados de la reforma constitucional. Según el artículo 355 de la
nueva carta, "Ninguna de las ramas u órganos del poder público
podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales
o jurídicas de derecho privado". En su reglamentación, se expidió el
decreto 393 de marzo de 1992. Ésta generó procesos tan engorrosos
y fuertes restricdones para la contratación que, antes de poder ser
asimilada por los funcionarios, tuvo que derogarse a través de otra
resoludón reglamentaria, el decreto 777 de agosto de 1992.

Como el artículo 355 permite al gobierno, en cualquiera de sus nive­

les, celebrar contratos con ONG o cualquier entidad privada sin áni­
mo de lucro, los programas de la Presidenda decidieron contratar
directamente, encontrándose con que, contrario a lo que se piensa,
estas entidades no tienen presenda en las áreas geográficas de difícil
acceso y de alta pobreza y que la mayoría de las veces son demasiado
centralizadas, burocráticas, politizadas e inefidentes39.

ii) El marco de la política macro económica y la coyuntura monetaria

generó restricdones en el manejo presupuesta! del país, las cuales se
expresaron en recortes en las asignaciones para los sectores sociales.

iii) Las complejas reladones de dependenda en las fundones de estos

programas con la estructura jerárquica, administrativa, finandera,
de control y legal del Departamento Administrativo, hace lenta la
gestión de los proyectos. La aprobación de un proyecto puede de­
morar entre la presentación por la comunidad y la aprobadón por
parte d d respectivo programa, en promedio, cerca de dos años.

25 L Sarmiento, el. e l , 'L a s ONC: Nuevos escenarios, nuevos retos'; en Perfiles Liberales.
Santaíé de Bogotá, Fundación Friedrich Naumartn, No. 27, primera edición, 1992.

275
Libardo Sarmiento Anzola

Estos programas no han logrado diseñar una estructura institu­

cional y normativa, que garantice la eficiencia y agilidad que exige
la emergencia de los problemas sociales, políticos y económicos a los
cuales quieren dar solución. La falta de coordinación entre los mis­
mos, su relativa burocratización, centralismo y costos operacionales
les resta eficiencia.

En general, la gestión de proyectos sociales no es fácil, máxime cuan­

do se trata con comunidades pobres. "La experiencia del desarrollo ha
mostrado que es mucho más fácil el desarrollo económico y material, en
términos de producción de bienes y servicios de un país, que la conquista
de la pobreza"26. En general, los manuales de elaboración y evaluación
de los proyectos no se ajustan a las realidades socioculturales de las co­
munidades y las áreas de cobertura. La ausencia de comités a nivel local,
encargados de priorizar, seleccionary formular proyectos de acuerdo con
las necesidades de la población beneficiaría, unido a trámites totalmente
centralizados, genera una gran lentitud en la gestión27.

De otra parte, la experiencia en planificación del desarrollo social en las

entidades territoriales (departamentos, municipios), es precaria. Estas cuen­
tan con plantas burocráticas de bajo nivel técnico. No existen mecanismos
amplios y ágiles que permitan una interlocución con la comunidad.

La historia política del país, basada en el clienlelismo, los gamona­

lismos y caciquismos, han terminado por corromper el alma de la socie­
dad civil. El colombiano medio ha desarrollado una cultura de
damnificado y de relación paternalista con el Estado. Tanto las entidades
territoriales, las ONG y la propia comunidad confunden el desarrollo de
proyectos enfocados a la superación de las condiciones de pobreza con
el equivalente a "auxilios parlamentarios". Esto lleva a la presentación
de propuestas vagas, sobredimensionamiento de los montos solicitados,
ejercer presiones a través de padrinos políticos y no contar con la parti­
cipación democrática de la comunidad2*.

Los municipios y las comunidades pobres tienen insuficientes capa­

cidades para la identificación, la elaboración y el trámite de proyectos.
Por lo general las comunidades no tienen un espíritu asociativo, descon­
fían del estado y sus funcionarios, no tienen mecanismos de interlocu­

26 T. Castafleda., op. cit., p. 145.

27 Foses, Informe Aspectos Técnicos y Operativos, policopiados, 1992.

28 Ibid., p. 6.

276
 La politica social y el gasto público

ción y cuentan con un bajo poder de negociación29. Los programas debe­

rían incluir en su diseño una estrategia de capacitación a los municipios
y a las comunidades más pobres para la priorizadón, selección, formu­
lación, gestión e interventoría de los proyectos.

Además, en los programas de la Presidencia, y en general en el sector

público, no existen sistemas de seguimiento y evaluación de los resultados
físicos. Es to lo explica el centralismo de los programas, pero también la inexis­
tencia de la asistencia técnica y del acompañamiento socio-empresarial a los
proyectos de inversión. Por esta razón, en los sistemas de información siempre
se registra un vado en la ejecudón de los proyectos entre la aprobadón, los
primeros desembolsos y la terminadón de los mismos. Esta situadón es más
constante en los proyectos ejecutados por comunidades pobres.

Los programas también se ven debilitados por el afán político de

ampliar la cobertura de la presencia del Estado. Un Estado que, pese a
los prejuicios de la nueva tecnocracia neoliberal, es pequeño y pobre, al
menos frente a los graves problemas políticos y sodales del país. De este
modo, la ampliación de las coberturas no es proporcional a los aumentos
en los presupuestos de inversión, generando caídas en las inversiones
percápita y bajas en la calidad de los servidos ofreddos.

Tomando como ejemplo el PNR, uno de los programas más antiguos

del Departamento Administrativo de la Presidenda de la República, se
encuentra que durante el periodo 1985-1992 aumentó la cobertura geo­
gráfica del país del 21.3% al 53.6%, y la pobladonal del 9.1% al 213% .
Pero la inversión per cápita cayó, en pesos constantes de 1991, de 20325
a 16.385; la inversión por municipio atentido también disminuyó de
343.572 a 295.435, en el periodo de referencia (cuadro No. 9).

Frente a estos problemas, la Presidenda de la República en ejercicio

de las atribudones del artículo transitorio 20 de la Constitudón, sanaonó
el decreto 2133 del 30 de diciembre de 1992. Este decreto fusiona el Fondo
Especial de la Presidencia de la República con el Fondo de Solidaridad y
Emergenda sodal, y reestructura el Departamento Administrativo. Los
distintos programas de contenido social del Departamento Administra­
tivo quedan integrados bajo la dirección organizativa del Fondo.

Lo que en un prinapio se consideró que mejoraría la coordinadón,

efidenda, eficaaa, economía y celeridad de los programas de la presi­
denda ha quedado enredado en la red normativa y jurídica. Problemas

29 Ibid., p. 8.

277
Libardo Sarmiento Anzola

relacionados con las transferencias de los recursos presupuéstales, la di­

rección ejecutiva y la misma planta del Departamento han llevado al
decreto de fusión de los fondos a un interregno. La política social de la
Presidencia, la cual se expresa a través de los programas diseñados para
tal fin, ha vuelto a quedar, por ahora, en el limbo.

Fondos de cofinanciación

Con relación al sistema de fondos de financiamiento, se señala que

estos reforzarán el centralismo. Si bien en el esquema diseñado para el
funcionamiento de estos fondos, es la comunidad quien identificará
y propondrá los proyectos a su respectiva alcaldía, en la práctica se
observa, al menos en los municipios más atrasados del país (cerca del
70% de la totalidad), que no existe la participación comunitaria y que
el alcalde no concerta con éstos acerca de la programación presupues­
ta! anual, y en las pocas oportunidades en que lo hace se limita a la
identificación de necesidades relacionadas ''on vías y con los servicios
públicos. Por su parte el alcalde tendrá que viajar con su portafolio de
proyectos a las Unidades Especiales de Cofinanciación, adscritas a la
gobernación de su departamento en búsqueda de cofinanciación, que­
dando de esta manera la comunidad y la administración municipal en
la dependencia de que existan unas buenas relaciones personales y
políticas con el gobernador de tumo. Actualmente es fácil encontrar
que cuando no se presentan estas buenas relaciones la inversión del
departamento en el municipio es cero. Pero allí no termina la historia:
estos proyectos tendrán que competir en "igualdad de condiciones"
en el nivel nacional. Con ello, las entidades territoriales con mayor
capacidad técnica y económica se llevarán la tajada del león.

Además, el sistema de fondos de cofinanciación fortaleció cuatro

entidades del orden nacional: el DNP (con el FIS), el Ministerio de
Hacienda (con Findeter), el Ministerio de Agricultura (con el DRI) y el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (con
el Foses). Igualmente, las gobernaciones verán fortalecido su poder
político y financiero. En un proceso de suma cero las alcaldías y las
comunidades verán erosionada su autonomía frente a los departa­
mentos y a la nación.

En efecto, como lo ha señalado recientemente Femando Rojas, el

proceso de descentralización se ha convertido en un simple proceso de
privatizaciones, delegaciones o una combinación de las dos anteriores.
En el caso de los fondos, según Rojas, estos "ofrecen recursos a los mu-

278
 l a política social y el gasto público

nidpios y a los departamentos, a condición de que éstos cumplan las

prioridades de asignadón de recursos y las normas de gestión fiscal y
administrativa sentadas por el Gobierno Nacional. De no cumplirse con
tales prioridades y normas, los niveles subnadonales no tienen acceso a
estos importantes recursos. O, lo que es lo mismo, en la práctica los ni­
veles territoriales son, una vez más, meros delegatarios del nivel central.
Y, dentro de la administradón pública central, el Departamento Nadonal
de Planeadón emerge como el asignador de los recursos públicos del país
en última instancia"30.

Por último, se señala que estos fondos no resuelven los problemas

que aquejan al sector social respecto a la fragmentadón institucional, la
falta de integradón, planeadón, cooidinadón y ejecución entre las diver­
sas instandas que definen la política. No son tan claras tampoco las re­
laciones y jerarquías que tendrán los diferentes ministerios del sector, los
fondos, las Unidades Espeaales de Cofinandación, la Consejería de Po­
lítica Social, las administraciones locales y la comunidad. Al respecto vale
la pena preguntar, ¿qué impacto ha generado la "Misión de Apoyo a la
Descentralización y la Focalización de los servicios sodales"?

Pobreza y desigualdad31

De acuerdo con lo descrito anteriormente, no debe sorprender que la

situadón sodal en Colombia no presente cambios sustanciales. O, que in-
duso, la calidad de vida de la pobladón más desprotegida haya disminuido.

En efecto, desde los años ochentas se vienen registrando cuatro fe­

nómenos altamente interreladonadas: i) el gasto sodal, producto del pro­
grama de estabilizadón, pierde participadón respecto al P1B; ii) la
desinstituaonalización y desfinanciamiento de las entidades del sector
sodal; iii) la inestabilidad en el crecimiento de la economía; y, iv) el de­
terioro del empleo y la caída en los ingresos. Estos fenómenos han impli­
cado una mayor concentración del ingreso y un aumento en los niveles

30 Femando Rojas, 'Descentralización y desorden institucional'; en Economía Colombia­

na. Contra loria General de la República, Santafé de Bogotá, No. 241, enero-febrero de
1993, pp. 67-68.

31 Una versión más amplia de esta sección se encuentra en: L Sarmiento y A. Zerda,
'A ju ste Estructural, Desarrollo Económico y Social -D os Artos de Revolución
Pacifica'; en Economía Colombiana. Contra loria General de la República, Santafé de
Bogotá, No. 241, enero-febrero de 1993.

279
Libardo Sarmiento Anzola

de pobreza. En lo que sigue se analiza la evolución de estos fenómenos

en lo transcurrido de los años noventas.

Economía y empleo

La evolución del producto por habitante reflejó una grave recesión

hasta 1985, durante 1986-1988 se recuperó y cayó hasta 1991. Para 1992,
año en el cual los problemas de la violencia, la crisis cafetera, la baja
densidad de las lluvias y el racionamiento energético fueron particular­
mente incisivos, los pronósticos iniciales de crecimiento de la economía
nacional no superaban el 1%. Para 1992, el gobierno estimaba el creci­
miento en 3.6% y proyectaba una variación de 5% para 1993. Estos hechos
confirman la ley: en Colombia la violencia y los desequilibrios sociales
nunca han sido excluyentes con la buena marcha de los negocios.

El desempleo abierto ha venido disminuyendo en el país. En los años

ochentas el desempleo alcanzó magnitudes del 14.1%, respecto de la
población económicamente activa, PEA. A partir de 1989 esta tasa cayó
hasta el 9.9%, en diciembre de 1992 (Cuadro No. 1). Teniendo en cuenta
que la tasa de participación global (relación porcentual entre el número
de personas de la PEA y el número de personas que integran la población
en edad de trabajar) viene aumentando desde mediados de la década de los
años ochentas (de una tasa del 56.1% en 1985 se pasó al 615% en diciembre
de 1992), el menor desempleo se debe a un mayor crecimiento del empleo.

En este sentido, los principales problemas laborales en el país se

identifican con la precariedad del mismo. De acuerdo con diferentes
estudios el empleo informal, inestable y de bajos ingresos, viene au­
mentando en el país. Si bien Colombia no presenta un sector informal
tan grande como el registrado en el resto de países de América Latina
-Perú (donde alcanza un 78%), Bolivia, y Ecuador, entre otros-, las
actividades informales concentran más de la mitad de la población
económicamente activa.

Entre 1988 y 1992 el subempleo -trabajadores que tienen empleo

parciales y están buscando una mejor oportunidad- registró una tenden­
cia creciente. En el año 1992 alcanzaron a representar 15.5% de la pobla­
ción económicamente activa -PE A -, mientras que en 1988 eran el 12.8%
(Cuadro No. 1). El problema laboral en Colombia es, entonces, más de
orden cualitativo que cuantitativo. De hecho, cerca de la mitad de la
población ocupada se encuentra en actividades precarias, inestables y sin
seguridad sodal. Según el Censo Económico del Dañe, en 1990, el 48%

280
 La política social y el gasto público

de los empleos correspondían a establecimientos de menos de 10 emplea­

dos. El 73% de los empleos urbanos se registró en actividades del comer­
cio y los servicios; otro 5% en otras actividades como la construcción;
solamente el 22% del empleo fue generado por la industria32.

Distribución del ingreso

El coeficiente de concentración del ingreso, Gini, se elevó a partir de

1984, alcanzando en 1989 un valor máximo de 0.50 (la participación del 50%
más pobre en el ingreso representó 17.1% respecto a los ingresos urbanos
totales). Además el salario mínimo real viene cayendo desde 1987 con lo
cual el ingreso laboral pierde participación en la riqueza generada. En 1991
la remuneración al salario representó sólo un 38.53%, con respecto al PIB,
mientras que en 1980 participaban con el 41.6% (Cuadro No. 10).

Durante el periodo 1989-1992 la inequidad en la distribución del

ingreso ha tendido nuevamente a meliorarse. Después del pico alcanza­
do por el coeficiente de concentración en 1988, éste ha descendido hasta
el 0.45 en 1992. Este coeficiente se muestra muy sensible a lo que ocurre
con el nivel y la orientación del gasto social y con la dinámica de la
economía. Además, los procesos de focalización del gasto público social,
y el proceso de empobrecimiento de los grupos medios en Colombia
pueden estar influyendo el comportamiento de los índices de distribu­
ción del ingreso (Gráficas Nos. 2 ,3 y 4).

Incidencia de la pobreza

De acuerdo con los datos del Cuadro No. 1, el porcentaje de personas

en condiciones de pobreza debida a bajos ingresos (medida por línea de
pobreza) es creciente. Para el periodo 1986-1988, el porcentaje de perso­
nas pobres aumentó en las siete principales áreas urbanas del país del
37.8% al 43.8%. Durante 1989 y 1991 el nivel de pobreza rondó el 40%. Y
para 1992 (de acuerdo con la estimación a junio de este año y con base
en la Encuesta de Hogares, etapa 76, y el valor de la canasta de los pobres
estimada por el Dañe), el porcentaje de pobres aumentó a un 44.8%.

La tendencia en el grado de incidencia de la pobreza es desigual

según los métodos utilizados y las ciudades analizadas. De acuerdo con
las cifras del Cuadro No. 11, se tiene que la ampliación en los programas

32 L. Sarmiento A. "La Revolución Pacifica: Una mirada premodema sobre los derechos
sociales en Colom bia'. En Economía Colombiana, No. 238, febrero-marzo, 1992.

281
Libardo Sarmiento Anzola

de educación, vivienda y servicios públicos -Metodología de Necesida­

des Básicas Insatisfechas-NBI- ha permitido un mejoramiento en el bie­
nestar social de la población, cayendo el porcentaje de población con NBI
del 21.6% en 1986 al 15.5% en 1991 (Gráfico No. 3).

El problema es grave en materia de ingresos. El paso del 37.8% de

pobres por ingreso en 1986 al 44.8% en 1992 deja ver que el problema de
la pobreza en Colombia en las postrimerías del siglo XX obedece más a
causas relacionadas con la precariedad del empleo y los ingresos y con
el escaso acceso que tienen estos grupos sociales a los factores producti­
vos y a la riqueza social en general (Gráficos Nos. 3 y 4).

Las ciudades del país con mayores niveles de pobreza en 1992 con­
tinúan siendo Medellín (55.9%), Barranquilla (53.7%) y Pasto (56.6%). Si
bien las restantes ciudades -Santafé de Bogotá, Cali, Bucaramanga y Ma-
nizalea- registran menores niveles, todas con excepción de Manizales
presentan una preocupante tendencia hacia el aumento en el deterioro
de la calidad de vida de la mitad de su población.

Estas cifras dejan un gran interrogante sobre el impacto real que

están teniendo las reformas a la política social en Colombia. Si bien el
crecimiento de la economía debería favorecer al gasto social, y éste la
equidad en la distribución del ingreso, del análisis precedente podemos
avanzar, respecto a la evolución de la pobreza, tres hipótesis: i) los bajos
ingresos explican cada vez más en Colombia el fenómeno de la pobreza.
La caída en los salarios reales y el deterioro en el empleo repercuten en
el aumento de los niveles de pobreza. El gasto social tiene un efecto
limitado al mejoramiento de necesidades básicas (educación, vivienda,
servicios públicos); ii) la desistitudonalización y el desfinanciamiento
del sector social están relacionados con el comportamiento de los índices
de pobreza; y, iii) en la medida en que se desmontan subsidios a la clase
media y se focaliza la política social en los indigentes, los estratos sociales
que "flotan" sobre la línea de pobreza caen por debajo de ésta, elevando,
en consecuencia, los índices de pobreza.

No obstante, no es fácil explicar el comportamiento estadístico que

presenta un crecimiento en la pobreza conjuntamente con un mejora­
miento en la distribución del ingreso. Este hecho requiere una mayor
investigación de los fenómenos sociales, desagregar aún más las cifras y
aplicar métodos más complejos de análisis.

En el nivel nacional, el grado de incidencia de la pobreza medida

por ingresos afecta el 43.6% de las personas, en el ciño 1991 de acuerdo
con la encuesta de hogares urbano-rural del Dañe (Cuadro No. 12).

282
 La politica social y el gasto público

Esta incidencia aumentó en 1.7 puntos porcentuales entre1988 y 1991. Si

bien las estimaciones de pobreza varían respecto a su medición en las
siete principales áreas urbanas del país, debido a la diferencia en cober­
turas, procedimientos de ajuste de los ingresos y el valor de la línea de
pobreza,lastendenciasmuestrancomportamientossimilaresenelcreci-
miento de la pobreza. No obstante, según esta encuesta el nivel de la
pobreza es del 28.9% en las zonas urbanas y del 62.5% en las zonas rura­
les, para el año de 1991.

Como se observa, la pobreza en el sector rural es creciente aunque a

un ritmo inferior al registrado en el sector urbano (cuadro No. 12). El
grado de la incidencia en este sector continúa afectando cerca de dos
terceras partes de su población. El área rural se encuentra en términos de
bienestar tres décadas atrasado respecto de los niveles alcanzados de
desarrollo en las zonas urbanas. En este sector las políticas de apertura
y modernización del Estado han sido particularmente adversas para las
comunidades campesinas, en términos de ingreso y empleo (en sólo 1992
el desempleo rural aumentó en cerca de 70 mil personas). Los subsidios
tanto en crédito, como en precios de sustentación literalmente han desa­
parecido; el nuevo marco financiero de crédito agropecuario en la prác­
tica ha marginado a la población rural de menores ingresos; las reformas
en el 1CA, el Incora y el Himat acabaron con los programas de desarrollo
social rural de estas entidades. Los menores recursos asignados a las
entidades promotoras del desarrollo rural y su ampliación en coberturas
se han traducido un un menor impacto social sobre las comunidades
rurales del país.

Además, la caída en I09 precios internacionales del café y la im­

portación masiva de productos agrícolas viene afectando principal­
mente de manera desastrosa a las actividades productivas del
pequeño y mediano campesino. A lo anterior se suma, para agravar
la situación, los problemas generados por el clima adverso y las situa­
ciones heterogéneas de violencia.

A manera de conclusión

La política social en Colombia mostró grandes avances hasta finales

de los años setentas, en lo que se refiere a coberturas de educación, salud,
nutrición, vivienda y saneamiento básico. A partir de los años ochentas
viene registrando un preocupante retroceso. En los años noventas la nue­
va Constitución Política del país y el Plan Nacional de Desarrollo, "La
Revolución Pacífica", han colocado un gran énfasis en la modernización

283
Libardo Sarmiento Anzola

y fortalecimiento financiero del sector social; sin embargo, estas buenas

intenciones no han logrado consolidarse ni romper la inercia presupues-
tal. Ello requiere una gran presión de la sociedad civil y una decidida
voluntad política.

De acuerdo con este artículo, el diseño de la política social debe estar

más centrado en programas sociales integrales que aborden los proble­
mas sociales en su complejidad, desde sus causas hasta sus manifesta­
ciones. Ello requiere de estrategias de desarrollo, centradas en la
generación de ingresos, en la capacitación de los recursos humanos, en
la participación de la sociedad civil y en la democratización de la propie­
dad. La política social debe ser integral buscando actuar sobre las distin­
tas dimensiones, tanto económicas, sociales, culturales, como ambien­
tales, que le permitan a la población, de forma cogestionaria, mejorar su
calidad de vida.

Las reformas necesarias a la política social y a la modernización de

las instituciones del sector, de sus estrategias e instrumentos no deben
excluir el cumplimiento de los mandatos constitucionales respecto a la
universalidad de procurar o garantizar dertas necesidades básicas a toda
la población. Este deber ser del Estado no excluye que el sector privado
sea quien provea los bienes y servicios sociales, o que se implementen
medidas de focalización del gasto social en algunos componentes, gru­
pos poblacionales o zonas geográficas. El mercado y el solo crecimiento
económico no garantizan justicia sodal y se requiere entonces, que el
Estado asuma un activo rol solidario y que oriente con equidad y justicin
el desarrollo económico y sodal.

Una política de este estilo requiere que en lugar de una gran frag-
mentadón de entidades, haya un sector social moderno, institucionali­
zado, legitimado sodal y políticamente, y con recursos finanderos
suficientes y estables para hacer planeación de mediano y largo plazo.
Además se debe contar con un espacio real de integradón y coordinación
entre las distintas entidades rectoras y ejecutoras de la política sodal. Esta
última requiere, igualmente, del respaldo de una verdadera fuerza polí­
tica tanto a nivel del E stado, la sodedad civil como del sector privado.

Estas medidas deben acompañarse de una verdadera reestructura­

ción y descentralización del sector público. La otra parte de la soludón
se encuentra en el desarrollo institudonal de las unidades territoriales
locales y el fortalecimiento de la organizadón, la autonomía y la partid-
pación de la sodedad dvil.

284
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b á s ic a % tiv a % A p ro ­ A p ro ­ a p ro ­
v a lo re s v a lo re s p ia c ió n p ia c ió n p ia c ió n
Presidencia 62912.0 2.90 55624.7 2.83 -11.74 89.47 40.18
Fondo especial 57960.6 2.67 51272.7 2.62 -11.54 91.40 39.58
Planearión 94169.7 4.34 93773.2 4.79 -0 .4 2 94.36 79.23
Dañe 2034.9 0.09 2016.7 0.10 -0 .8 9 94.80 88.64
Dancoop 1858.8 0.08 1540.8 0.08 -7.11 99.60 48.38
6158.7 0.28 61.58.7 0.31 0.00 76.98 63 05
Unid, de atención 688.7 0.03 688 7 0.04 om 87 43 87 45
Asuntos Indígenas
Fondo (Desarrollo 1130.0 0.05 1130.0 0.06 0.00 62.80 51.40
C nmnnal
Min-Tusliria 4580.7 0.21 4571.7 0.23 -0 .2 0 91.58 57.90
Min-Apricultura 191044.0 8.81 180335.6 9.20 -5.61 88.60 84.29
Incora 45926.9 2.12 45314.5 2.31 -1.33 86.04 84.82
Fondo DRI 31182.5 1.44 24450.5 1.25 -21.59 96.12 71.02
Min-Trabajo 4119.0 0.19 4119.2 0.21 0.00 67.36 38.51
Superintendencia 351.1 0.02 351.1 0.02 0.00 83.99 54.89
Subsidio familiar
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Sena 375.6 0.02 375.8 0.02 0.00 0.00 0.0Q
Min-Salud 51736.0 2.39 51469.1 2.63 -0 .5 2 80.24 48.51
ICDF 7895.8 0.35 7895.8 0.39 0.00 73.60 47.4Z
FNH 19343.8 0.89 19076.2 0.97 -1 .3 8 77.47 27.58.
Min-Educación 73572.7 3.39 73393.5 3.75 -0 .2 4 91.67 67.91
Irfps 5095.6 0.24 5095.6 0.76 0.00 99.95 96.68.
Icetex 2889.3 013 7889 3 0.15 0.00 100 00 100.00
Colcultura 4787.6 070 4 7 876 077 0.00 99.19 90.98.
Min-Obras 270961.5 12.50 247692.5 12.84 -8 .5 9 82.70 78.05.
Min-Relaciones 30.0 0.00 30.0 0.00 0.00 100.00 100.00
Exteriores
Min-Hacienda 1213742.2 55.95 1059174.0 54.05 -12.70 38 05 3751
Policía Nacional 3344.0 0.15 3344.0 0.17 0.00 71.% 61.84.
Min-Desarrollo 29922.1 133 29922.1 1.53 0.00 90.80 9035
Económico
Min-Minas 28563.3 1.32 28493.1 1.45 -0 .2 5 47.90 3672
1337.9 ons 11379 008 -16.00 44 75 44.25.
Min-Comercio 2771.8 0.13 2771.8 0.14 0.00 98.80 76.08
Exterior
115818.2 5.34 104737.3 5.34 -9 5 7 77.28 81.42
734.0 0.03 734.9 0.04 0.12 71.40 10-26
Cnntralnría 194.7 0.01 194.7 0.01 0.00 22.97 22.9Z
77437 om 7 7 437 011 ono 97.54 90.42
2416.2 011 7416 7 0.12 000 99 68 71.15.
Fiscalía 4700.0 0.22 3900.0 0.20 -17.02 61.44 32.3Í
Total 2168259.1 100.00 1959690.4 100.00 -9 6 7 59.42 5272

Fuente: Departamento de Planeación Nacional. Unidad de Inversiones Públicas.

286
 C u a d ro N o. 3
P R E S U P U E S T O D E IN V E R S IÓ N 19 9 3
E JE C U C IÓ N A P O R T E S D E L A N A C IÓ N A M A Y O D E 1993
($000.000)
S e c c ió n A p rop . % A p rop . % V aria­ % C o m ­ A cuer/
p r in cip a l b á sic a v ig e n te c ió n p re n )/ A p ro ­
v a lo res v a lo res A p rop . A prop. p iación
Presidencia 542315 3.50 50922.5 3.49 -8.10 10.21 9.11
Fondo especial 52832.3 3.41 49275.4 3.37 -8.73 10.55 9.42
Planparión 118152.4 7.50 97748.5 637 -70.58 13.33 8.21
Dañe 25780.1 1.88 25590.9 1.75 -0.88 32.48 17.79
Dancoop 1617.9 0.10 1488.3 0.10 -9.25 0.00 0.00
Min-Cobiemo RTI9 7 0.54 7981.7 0.55 -4.08 23.64 18.85
Unidaddeatpnrión 723.1 0.05 8973 0 0 5 -3.57 4954 49.21
Asuntos Indígenas
Fondo Desarrollo 1166.5 0.08 1133.1 0.08 -4 3 0 18.77 16.90
Comunal
Min-Iusliria 1970.7 0.13 79138 070 47 88 8.80 1.89
Min-Agricultura 210842.8 13.60 199781.3 13.88 -5.18 21.50 19.90
Incora 35808.9 2.30 33328.4 2.28 -8.40 13.82 13.82
Fondo DRI 38042.6 2.48 38174.2 2.48 -491 10.01 2.01
Min-Trabajo 10846.4 0.70 10528.9 0.72 -2.93 4.87 4.87
Superintendencia 481.4 0.03 488.4 0.03 0.24 0.00 0.00
Subsidio Familiar
1SS 8230.6 0.40 8230.6 0.43 000 8.23 8.23
Sena 1862.9 0.12 1758.4 0.12 -5.61 0.00 0.00
Min-Salud 127347.8 8.23 119270.5 8.17 -8.34 13.16 6.76
_ICBF 15659.2 1.01 14954.5 1.02 -4.50 55.73 17.49
_FNH 45933.3 2.97 39784.6 769 -14.47 0.00 0.00
Min-Fdnrarión 121313.6 7.84 113569.8 7.78 -8.38 6.11 6.80
Icetpx 44070 078 4721.0 079 - 411 73.30 73.30
Cok-ultura 8000.0 0.39 5730.0 0.39 -4 .5 0 9.17 3.89
Min-Obras 335203.0 21.65 294866.1 20.19 -12.03 38.88 26.67
Min-Relaciones 45.0 0.00 42.9 0.00 -4 .6 7 17.45 17.45
Fxlpriores
_ Min-Hacienda 245503.5 15.88 231478.5 15.85 - 5 71 134 1.38
20419.7 1 37 337587 7.31 8537 0 0
Min-Desarrollo 40621.5 2.82 40004.4 2.74 -1.52 44.12 38.9
Económico
Min- Minas 66095.0 4 77 63797.7 4.37 -3.48 2.42 2.29
. Min-Comunición 1843.0 0.12 1775.8 017 -8.38 2.77 2.77
Min-Comercio 500.0 0.03 458.4 0.03 -8 3 2 0 0
Exterior
Min-Defensa 145843.1 9.42 155338.8 10 64 851 2.84 2.84
. Procuraduría 547.2 0.04 547.2 004 0.00 0.00 0.00
Contratarla 326.5 0.02 326.5 0.02 0.00 0.00 0.00
. Rama Judicial 6600.0 0.43 6600.0 00.45 0.00 0.84 0.84
1721.8 0.08 1271 8 0.08 nm 673 1 78
5315.8 034 5721.5 0_39 764 735 735
Total 1548287.8 100.00 1480161.1 100.00 -5.89 16.16 11.97

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Unidad de Inversiones Públicas.

287
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288
 Gráfico 1
Volores agregados de efeeudon pasiva. Diciembre de 1 9 9 2
Apropiados e|ecucion y pogo porcentual presipuesta Vs. previsto
por Plan y por Estrategia

|m (mu(7a(»y»)S8 wwtreusyn)~|

Nota (1) Prwfsto PVn a h fra n tru ctiro Sodd

( 2 ) Apropíodon b. M*do Ambfsnf«
(3 ) Compromiso c Omxio tccnotogfo
( 4 ) A curdo d H r a n tr u c h r o tí*'ca
(5) S h o fo #. Stp/Idod
t. rondo ó» » íd críd a d y tm vgtrda sodd
9. A Jiati jo d H o b o rd
h. Apoyo o ta m fcrovrtprsso
L MocroaconomJa
(. Ajuste IrstfKjdond
Fuente: Sistema de Indicadores pera el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo
Departamento Nacional de Planeacbn - Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID

289
290
Cuadro No. 5
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO EINVERSIÓN 1990-1993 ($000)
%Partici­ %Partici* %Partici­

11
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066 1
1993

5¡ 2
ASIGNACIONES pación 1991 pación 1992 pación
| 28.19

S
14.88

oi
1 Presupuesto funcionamiento 11 3008432 1 5183113 1 1 9611529 1 121288747
6n 1

3
8
I Servicios personales 1 1195023
1
I
1 o2'*
1833850
1
1
1 S 1 905
R

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I 1066703 I 1 1659229 1
1 1
I Gastos generales 12620424 1 14257187 1

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I 748708 I I 1830034 I 16518939 1
ir3i 300

I Transferencias normales 14342022 1

3<s|
129858000 1 85.12 86.37 71.81
1 1 21-68
I Presupuesto de inversión I125421828 I 1 160912877 1 154231958 |
1 1
89.42 1 5
%

I Presidencia de la República I125421828 I1 1129658000 1 zrs9 1 12952000 1 11399600 1

3 sfT¡ R 020 O

O
8219 69.%

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I Fondo Especial Presidencia I 1 000 1 157980877 1 1152832358 |
1 1

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1
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85.79
1 8915 1
I Plan Nacional de Rehabilitación II 24391000 I1 1 120330000 121346500 1
I 6966000 19.99. 10.07
1 1 000
1 1 9458280 17606744 1 1
a rS

I Programa Juventud, Muier y Familia I 000 000006

O O
Progama Medellin y Area 238 3288000 4.88 4999864
Metropolitana

8
1 000

O
I Fondo de Solidaridad 116000000 ]1 22.69 116800000 1
1

Ö
1 1
1 880000
1
IPC I 700000 1 600000 1 11265000 1
Ï5 84 a Ü

1 9TZ
ri Ü

1 80
1 20000 1 0.08
1 1 ll'°
1Consejería Derechos Humanos 1I 30828 1 1 261542 1 1 274819 1
1 0000SI
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1 11 000

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0.14 1 1

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1 97400 1 1 33749

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1 11

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2

1 180000 1 0.24
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1Secretarla Información y Sistemas 11 210000 I 110 1 166553 1 1 174845 1

OOOOSZ
1 1 zco 1 11
I Remodelación Palacio de Narirto 1 90000 1 40000 1 67204 1

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1 Otn>9 1 0.00 1 2796000 11 8.03 1 5229102 1

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1 1
I TOTAL I28430280 1 1175520705 | I 1
S
O

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ley de Presupuesto General de la Nación.

 Cuadro No. 6
DEPARTAMENTO ADM INISTRATIVO,
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN
1993 - (Miles de pesos)

%
Asignaciones Apropiación Participación

Presupuesto d e fu n cion am ien to 21.288.747 28.19

Servicios personales 3.812.641 5.05
Gastos generales 4.257.167 5.64
Transferencias normales 6.518.939 8.63
Transferencias para reinserción 6.700.000 8.87
P resupuesto d e inversión 54.231.958 71.81
Inversión Presidencia de la República 1.399.600 1.85
Inversión Fondo Especial Presidencia 52.832358 69.96

Plan Nacional de Rehabilitación 21.346500 28.27

Programa Juventud, Mujer y Familia 7.606.744 10.07

Progama Medellín y Área Metropolitana 4.999.864 6.62

Fondo Solidaridad y Emergencia Social 16.800.000 22.25

IPC 1.265.000 1.68

Consejería Derechos Humanos 274.619 0.36

Consejería Defensa y Seguridad 33.749 0.04

Secretaría Informática y Sistemas 174.845 0.23

Remodeladón Palado Nariño-Dapre 67.204 0.09

Otros 263.833 035

Total 75.520.705 100

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Decreto de Presupuesto

General.

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292
 Cuadro No. 8
DEPARTAMENTO A D M IN ISTR A T IV O DE LA PRESIDENCIA DE LA R E P Ú B L IC A
EJECUCIÓN P R E S U P U E ST A L , FONDO ESPECIAL A DICIEM BRE 31 DE 1992 - ($000)

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a >.
Fuente: DNP- Unidad de Inversiones Públicas - División Evaluación de Resultados Presupuéstales.

293
 Cuadro No. 9
CO B ER T U R A T E R R IT O R IA L PLAN EACIÓN NACION AL
D E REH A BILITA CIÓ N , PN R, 1985 -1 9 9 2
E IN V ER SIO N ES PERCÁPITA

IN D IC A D O R E S V IG EN C IA S

1985 1988 1992

Superficie de Colombia Km1 1.141.748 1.141.748 1.141.748

Superficie PNR 243.677 487.355 612.645

% PNR 21 43 54

Población total 29.480.995 31.677.178 34.198.389

Población PNR 2.687.652 5.701.880 7.284.174

% PNR 9 18 21

Inversiones PNR * 54.628.000 173.548.500 119.794.800

Inversión percápita PNR 20325 30.431 16385

Inversión municipio PNR 343.572 570.772 295.435

* La inversión está expresada en pesos constantes (1991), incluye recunos

administrados por las entidades.
Fuente: Dañe - División Político-Administrativa 1992. Decretos de Liquidación de
Presupuesto.

294
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296
 Cuadro No. 12
GRADO DE INCIDENCIA DE LA POBREZA EN COLOMBIA
TOTAL NACIÓN, URBANO Y RURAL, SEGÚN PERSONAS
(1988-1991)

% Población pobre (1)

Variación %
Área 1988 1991 8 8 -9 1
Rural 61.6 62.5 0.9
Urbano 26.8 28.9 2.1
TOTAL 41.9 43.6 1.7

(1) Información preliminar.

Fuente: Dañe. Encuesta de Hogares. Valor Línea de Pobreza en pesos:
1988: Urbana: 14695.8 - Rural: 12945.3
1991: Urbana: 31113.9 - Rural: 27407.7

297
298
299
 Este libro se terminó de imprimir
en el mes de junio de 1994
en los Tallen» Gráficos de la
Empresa Editorial de la
Universidad Nacional de Colombia
Santafé de Bogotá, D.C.
 Los ensayos de este
libro fueron presentados
inicialmente como
ponencias en el seminario
TRESAÑOS DE LA
ADMINISTRACION
GAVIRIA, ANALISIS Y
PERSPECTIVAS',
convocado por el Cinep
(centro de investigación y
educación popular),
el Ismac (Instituto María
Cano) y la Facultad de
Ciencias Económicas
de la Universidad Nacional
de Colombia durante
el mes de agosto de 1993.
 a b ú sq u e d a de la m o d e rn iza ció n
e c o n ó m ica , e n m a rcad a en p olítica s
ya e n sa ya d a s en o tros p aíses del
________c o n tin e n te , p re va le ce sobre p roce sos
de m o d e rn iza ció n social y d e m o cra tiza ció n
de la vida co tid ia n a .

D ife re n te s a s p e cto s de la p o lític a e con ó m ica

de la A d m in is tra c ió n G a viria y su im pacto
so b re lo so cia l y lo p olítico son e v a lu a d o s en
este libro que re co g e los e n sa yo s de un
grup o de re co n o c id o s in ve stig a d o re s
c o lo m b ia n o s .