Servicio de Biblioteca.

Universidad Pontificia Comillas de Madrid

INFORME España 2020 / Cátedra José María Martín Patino de la Cultura del
Encuentro ; [coordinación y edición Agustín Blanco, Antonio Chueca, José
Antonio López-Ruiz y Sebastián Mora]. -- Madrid : Universidad Pontificia Co-
millas, Cátedra J.M. Martín Patino, 2020.

529 p.

En la portada: 27.

Es continuación de la colección CECS publicada por la Fundación Encuentro

ISSN 1137-6228.

Universidad Pontificia Comillas. Facultad de Ciencias Humanas y Sociales.

D.L. M-26169-2020. -- ISBN 978-84-8468-850-1

1. Situación política. 2. Situación social. 3. España. I Blanco Martín, Agustín.

II. Chueca, Antonio. III. López-Ruiz, José Antonio. IV. Mora Rosado, Sebastián.

Coordinación y edición: Agustín Blanco, Antonio Chueca,

José Antonio López-Ruiz y Sebastián Mora

Edita: Universidad Pontificia Comillas

Cátedra J. M. Martín Patino

ISBN: 978-84-8468-850-1
Depósito Legal: M-26169-2020

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Gracias a la Fundación Ramón Areces,

la Cátedra José María Martín Patino
de la Cultura del Encuentro elabora
este informe. En él ofrecemos una
interpretación global y comprensiva
de la realidad social española, de las
tendencias y procesos más relevantes y
significativos del cambio.

El informe quiere contribuir a la

formación de la autoconciencia
colectiva, ser un punto de referencia
para el debate público que ayude a
compartir los principios básicos de los
intereses generales.
ÍNDICE

parte primera:
CONSIDERACIONES GENERALES
LA LARGA CRISIS EXISTENCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
Agustín José Menéndez
Introducción........................................................................................................ 15
1. Las crisis financiera, económica y fiscal...................................................... 16
1.1. La crisis financiera................................................................................ 16
1.2. La crisis económica.............................................................................. 21
1.3. Crisis fiscales en la Unión Europea, y especialmente, en la eurozona 24
2. La crisis migratoria....................................................................................... 40
2.1. El aumento del flujo de migrantes y sus causas................................. 41
2.2. De un serio desafío a una grave crisis................................................. 41
2.3. Una gestión de emergencia.................................................................. 42
2.4. La incapacidad de la Unión Europea para hacer frente a la crisis.... 45
3. La crisis política (1): la involución democrática de Hungría y Polonia..... 49
3.1. La involución democrática................................................................... 50
3.2. El contexto del retroceso democrático................................................ 53
4. La crisis política (2): la crisis de articulación territorial............................ 56
4.1. Antecedentes: hacia el Brexit............................................................... 56
4.2. La negociación de la retirada............................................................... 59
4.3. Perspectivas sobre el futuro marco de relación.................................. 61
5. Las transformaciones de la Unión Europea y, en particular, de la euro-
zona................................................................................................................ 62
5.1. Cambios en la estructura institucional y en el proceso de toma de
decisiones.............................................................................................. 63
5.2. Estructura socioeconómica.................................................................. 65
5.3. Estructura política ............................................................................... 67
6. Coda: la crisis del coronavirus..................................................................... 69
6.1. El doble impacto del coronavirus........................................................ 69
6.2. El gobierno europeo de la crisis del coronavirus................................ 70
Conclusiones........................................................................................................ 79
Bibliografía.......................................................................................................... 82

parte segunda:
La soledad del siglo XXI
Fernando Vidal y Amaia Halty
1. Introducción.................................................................................................. 91
2. La soledad del ser.......................................................................................... 92
2.1. La soledad industrial............................................................................ 93
2.2. La soledad neoliberal............................................................................ 94
2.3. La soledad existencial del siglo XXI.................................................... 95
3. Las dimensiones de la soledad en nuestra sociedad................................... 97
3.1. ¿Crece la soledad?................................................................................. 98
3.2. ¿Nos preocupamos suficientemente por los demás?.......................... 99
3.3. Satisfacción con la vida........................................................................ 100
3.4. Soledad física: pasar solo todo o casi todo el día............................... 101
3.5. El sentimiento de soledad.................................................................... 103
3.6. Aislamiento y exclusión relacional...................................................... 105
8 Informe España 2020

3.7. Sentirse amado y relaciones personales.............................................. 110

3.8. La compañía que hacen redes y televisión.......................................... 120
3.9. Conclusiones......................................................................................... 121
4. Comparación internacional ......................................................................... 129
4.1. Comparación con la encuesta británica Censuswide......................... 129
4.2. Comparación con la encuesta británica Relate.................................. 130
4.3. Comparación con la encuesta estadounidense CIGNA...................... 131
4.4. Comparación con la encuesta mundial de BBC ................................. 132
5. La epidemia de la soledad............................................................................ 133
5.1. La desconexión del sentido.................................................................. 135
5.2. Ciudades diseñadas para la soledad.................................................... 136
5.3. Soledad y nuevas tecnologías............................................................... 137
5.4. Soledad en el trabajo............................................................................ 139
5.5. Trabajadores remotos........................................................................... 141
5.6. La soledad de la fortuna....................................................................... 143
6. Colectivos vulnerables................................................................................... 144
6.1. Niños solos: los niños de la llave.......................................................... 145
6.2. Familias con niños gravemente enfermos........................................... 145
6.3. Hikikomori, fobia social y agorafobia................................................. 147
7. La epidemia de la soledad durante la pandemia del coronavirus.............. 148
7.1. Impacto de la COVID-19 en la soledad e interior de los individuos.. 149
7.2. La soledad del coronavirus.................................................................. 155
7.3. Redes de revinculación......................................................................... 159
7.4. La soledad tras la pandemia COVID-19 ............................................. 163
Bibliografía.......................................................................................................... 164

parte tercera: DESARROLLO E INTEGRACIÓN SOCIAL

Capítulo 1
Mercado de trabajo y desigualdad
Luis Ayala Cañón y Olga Cantó Sánchez
Introducción ....................................................................................................... 173
1. Las nuevas relaciones entre el mercado de trabajo y la desigualdad......... 175
1.1. Vulnerabilidad del empleo, vulnerabilidad de la renta....................... 176
1.2. El mercado de trabajo y la desigualdad en perspectiva comparada.. 179
2. Empleo, desempleo y desigualdad en España............................................. 182
2.1. La relación entre el desempleo y la desigualdad en el largo plazo..... 183
2.2. El desempleo dentro del hogar: ¿una barrera suficiente contra la
desigualdad?.......................................................................................... 185
2.3. El problema de los trabajadores pobres.............................................. 188
3. La desigualdad de los salarios...................................................................... 192
3.1. Tendencias de la desigualdad salarial.................................................. 193
3.2. La desigualdad en las horas trabajadas............................................... 195
3.3. La persistencia de la brecha salarial de género.................................. 197
4. Políticas de empleo y desigualdad................................................................. 199
4.1. Prestaciones de desempleo y desigualdad........................................... 199
4.2. Las propuestas de nuevos esquemas de protección............................ 203
5. Conclusiones.................................................................................................. 213
Bibliografía.......................................................................................................... 216
Índice 9

Capítulo 2
La escuela rural
Rogeli Santamaría Luna
Introducción........................................................................................................ 221
1. La escuela rural. Historia y definición......................................................... 224
1.1. La escuela rural en España: historia de una ausencia........................ 224
1.2. Definición de escuela rural................................................................... 229
1.3. El contexto territorial y sociodemográfico de la escuela rural.......... 232
2. Los (escasos) datos de la escuela rural........................................................ 238
2.1. Estructura y organización.................................................................... 238
2.2. Los resultados de la escuela rural en el programa PISA.................... 249
2.3. Cómo se vive en la escuela rural según PISA 2018............................. 252
3. La escuela rural y el desarrollo rural........................................................... 256
3.1. El papel de la escuela ante el reto demográfico.................................. 256
3.2. Un nuevo reto: el acceso al mundo digital.......................................... 260
4. La escuela rural en el contexto internacional y autonómico...................... 264
4.1. La escuela rural en Francia.................................................................. 264
4.2. La escuela rural en el Reino Unido...................................................... 266
4.3. La escuela rural en América Latina y el Caribe.................................. 268
4.4. La escuela rural en el Estado de las Autonomías .............................. 269
5. El futuro de la escuela rural: retos, oportunidades y propuestas de me-
jora................................................................................................................. 272
5.1. La escuela rural, clave del desarrollo sostenible................................. 272
5.2. Conocer y visibilizar la escuela rural................................................... 273
5.3. La escuela rural en las evaluaciones externas internacionales.......... 275
5.4. Ampliar la oferta educativa y mejorar las infraestructuras en el me-
dio rural................................................................................................. 276
5.5. Un profesorado estable, comprometido y reconocido........................ 277
5.6. Un plan integrado e integral para la escuela rural............................. 278
5.7. Un proyecto de todos............................................................................ 280
Bibliografía.......................................................................................................... 282

Capítulo 3
Los permisos para el cuidado de niños/as: evolución e
implicaciones sociales y económicas
Gerardo Meil Landwerlin, Jesús Rogero-García y Pedro Romero-Balsas
Introducción........................................................................................................ 293
1. La evolución de la política de permisos parentales y su configuración
actual.............................................................................................................. 294
1.1. Orígenes de los permisos parentales................................................... 295
1.2. La política de permisos parentales con el establecimiento de la de-
mocracia................................................................................................ 295
1.3. Hacia una política de igualación de los permisos de maternidad y
paternidad............................................................................................. 297
1.4. La igualación de los permisos para ambos progenitores y su cam-
bio de denominación............................................................................ 300
2. La política de permisos española en el contexto de la Unión Europea..... 303
3. Alcance y barreras a la utilización de los distintos permisos parentales... 307
3.1. Uso de los permisos de maternidad y paternidad............................... 308
3.2. Uso de las excedencias y reducciones de jornada............................... 311
10 Informe España 2020

4. Efectos de los permisos sobre la dinámica familiar y el empleo.................... 313

4.1. Efectos en el cuidado de los niños y en el trabajo doméstico............ 313
4.2. Efectos sobre la estabilidad de los proyectos de pareja .................... 316
4.3. Efectos en el empleo............................................................................. 317
5. Implicaciones económicas de los permisos parentales............................... 319
5.1. El gasto público y de los hogares en permisos parentales................. 319
5.2. El gasto en permisos parentales y escuelas infantiles en perspectiva
comparada............................................................................................. 321
5.3. Alternativas de gasto en políticas de cuidado..................................... 328
6. Conclusiones.................................................................................................. 330
Bibliografía.......................................................................................................... 333
Anexo................................................................................................................... 337

Capítulo 4
Racismo y xenofobia en una sociedad diversa
Raquel Caro, Mercedes Fernández y Consuelo Valbuena
Introducción........................................................................................................ 343
1. Los números y las políticas de la inmigración a España en el contexto de
la Unión Europea.......................................................................................... 344
1.1. Cifras de inmigración........................................................................... 344
1.2. Política migratoria................................................................................ 350
2. Estereotipo, prejuicio, racismo, xenofobia: algunos apuntes teóricos...... 355
2.1. El racismo y la xenofobia..................................................................... 355
2.2. El prejuicio............................................................................................ 357
2.3. Los indicadores del racismo y la xenofobia y la deseabilidad social........ 358
2.4. Una breve nota sobre la cuestión de la integración............................ 359
2.5. La integración en clave de cohesión social......................................... 361
3. Actitudes ante el racismo.............................................................................. 362
3.1. El auge de los partidos racistas en Europa: ¿está radicalizándose la
sociedad? .............................................................................................. 363
3.2. Actitudes en Europa: el Eurobarómetro............................................. 365
3.3. Tendencias en las percepciones y actitudes de los españoles ante la
inmigración .......................................................................................... 375
Conclusiones........................................................................................................ 404
Bibliografía.......................................................................................................... 409

parte cuarta: REDES Y TERRITORIO

Capítulo 5
La vivienda en España: dinámicas de cambio en el modelo
residencial
Andrés Walliser y Pedro Uceda
Introducción: necesidad, demanda y oferta de vivienda.................................. 415
1. El modelo residencial español: descifrando la complejidad....................... 418
1.1. Dimensión demográfica del modelo residencial................................. 420
1.2. El comportamiento residencial ........................................................... 421
1.3. La perspectiva económica.................................................................... 423
1.4. La perspectiva política y de las políticas públicas de vivienda y suelo. 425
2. Una aproximación teórica y cuantitativa al parque residencial en España. 425
Índice 11

2.1. ¿Cuál es el tamaño del parque de viviendas en España?.................... 426

2.2. Y estas cuestiones, ¿se dan de manera uniforme en todo el territo-
rio nacional? Las diferencias al interior de España .......................... 428
3. ¿Cómo influye la ordenación del territorio en el modelo residencial?...... 431
4. ¿Son las políticas de vivienda la solución al problema de la vivienda?..... 433
5. Los márgenes del modelo residencial: vivienda y vulnerabilidad.............. 446
5.1. Jóvenes sin casa: la familia (y los problemas) crecen......................... 447
5.2. La población adulta mayor: cuando la vivienda es la seguridad y
una condena.......................................................................................... 451
5.3. La vida en una maleta: vivienda y migrantes...................................... 454
5.4. Sinhogarismo: cuando la vivienda son más que cuatro paredes....... 459
6. Conclusiones: un modelo en transición, pero con grandes incógnitas a
corto plazo..................................................................................................... 460
Bibliografía.......................................................................................................... 464

Capítulo 6
Ciudades sostenibles y ecología integral
José Manuel López Rodrigo
1. Introducción: la sociedad en transición (ecológica)................................... 471
1.1. De capital versus trabajo a capital versus biosfera ............................ 471
1.2. Más preguntas que respuestas............................................................. 474
2. Las ciudades, protagonistas......................................................................... 480
2.1. Asimetría demográfica.......................................................................... 481
2.2. Un modelo de transporte que concentra............................................. 483
2.3. La vivienda en el centro de la sociedad............................................... 484
3. Distintos problemas, nuevas oportunidades............................................... 494
3.1. La emergencia climática condiciona la agenda social....................... 495
3.2. Buscando una imagen para la transición ecológica........................... 497
3.3. Nuevo modelo urbano.......................................................................... 499
4. Vivienda y energía......................................................................................... 502
4.1. De la vivienda a la casa......................................................................... 502
4.2. Rehabilitación sostenible..................................................................... 507
4.3. Democratización de la energía............................................................. 513
5. Movilidad sin petróleo.................................................................................. 515
5.1. ¿Moverse igual con menos vehículos?................................................. 515
5.2. Del transporte a la movilidad............................................................... 521
5.3. Sistemas públicos................................................................................. 523
6. Ecología integral: la ciudad como ecosistema............................................ 524
Bibliografía.......................................................................................................... 529
 Parte Primera
Consideraciones generales

La larga crisis existencial

de la Unión Europea

Agustín José Menéndez

Universidad Autónoma de Madrid
Introducción

La Unión Europea y sus Estados miembros están atravesando un largo

ciclo de crisis. Las convulsiones financiera, económica y fiscal (2007-2015)
pusieron de relieve las graves debilidades estructurales de la eurozona. Los
flujos masivos de emigrantes forzosos de 2015-2016 sometieron a prueba
el fundamento normativo de la Unión y de sus Estados miembros. Lenta
pero inexorablemente, el tejido político europeo se ha ido resintiendo. La
adhesión a los principios democráticos de los países de la Unión ya no puede
darse por descontada, a la luz de la involución en marcha en varios Estados
miembros, y no en menor medida en Hungría y en Polonia. Al mismo tiempo,
la Unión ha perdido su estabilidad territorial tras la retirada del Reino Unido.
Y mientras todas las crisis anteriores han sido pospuestas pero no resueltas,
la pandemia del coronavirus no solo está generando problemas sanitarios
sin precedentes en Europa en el último siglo, sino que ha desencadenado
una caída fortísima de la actividad económica, que amenaza con agravar
decisivamente las dificultades del Viejo Continente.

Es por ello que desde el título de este trabajo se sostiene que este largo
ciclo de cambios profundos ha abierto una crisis existencial de la Unión
Europea. Esto es así porque la fuerza de los eventos ha hecho visibles las
muchas debilidades estructurales del proyecto de integración, hasta el punto
de que resulta evidente que la supervivencia de la Unión está en juego. Pero
también porque se ha desencadenado un profundísimo proceso de transfor-
mación económico, social, cultural, político y constitucional, más decisivo
que las sucesivas rondas de reforma de los Tratados de la Unión Europea
de estos últimos treinta años.

Estas páginas están dedicadas tanto a esclarecer cómo las crisis se han
entrelazado y reforzado mutuamente cuanto cómo Europa ha intentado
gobernarlas (apartados 1 a 4 y coda). Sin embargo, tendremos ocasión de
observar que la dinámica propia de las crisis, unida a la configuración previa
del proyecto europeo, han terminado por definir buena parte de los rasgos
de la Unión Europea en ciernes, de la Unión Europea que está emergiendo
de la crisis (apartado 5).
16 Informe España 2020

1. Las crisis financiera, económica y fiscal

El actual ciclo de “crisis europeas” se abrió con las crisis financiera
(2007-), económica (2008-) y fiscal (2009-), que tienen una identidad propia,
pero que se han sucedido y encadenado, de modo que solo cabe una com-
prensión cabal de las mismas considerándolas conjuntamente.

Antes de describir brevemente la consistencia y desarrollo de las mis-

mas, es necesario subrayar que mientras que las crisis financiera y econó-
mica pueden ser caracterizadas como crisis globales, en la medida en la que
afectaron a las economías de la mayor parte de los países y zonas comer-
ciales, no es tal el caso de la crisis fiscal, idiosincráticamente europea. Este
“factor diferencial” europeo requiere que al analizar el desarrollo e intentos
de gobierno de las crisis financiera y económica, prestemos especial atención
al modo peculiar en que la Unión gobernó las mismas, dado que de ese modo
estaremos más cerca de entender cómo se incubó la crisis fiscal.

1.1. La crisis financiera

La quiebra del banco de inversiones Lehman Brothers sirvió de es-
poleta de una crisis financiera global. Como veremos en esta sección, el
crecimiento exponencial de la deuda, en especial de la deuda privada, había
generado fortísimas debilidades estructurales en los sistemas financieros de
la mayor parte de los países del mundo, de modo que la historia de las dos
décadas previas a 2008 puede considerarse como la crónica de una crisis
(financiera) anunciada (apartado a). La gestión de la crisis consistió en el
uso masivo de los recursos públicos, tanto de los bancos centrales como
de los Tesoros, para evitar el hundimiento de la infraestructura financiera
de la economía (apartado b). Tales medios no solo contradecían los argu-
mentos con los que se había favorecido la liberalización de las actividades
financieras desde los años setenta, sino que el modo en que fueron usados
resultó insuficiente para frenar la mutación de la crisis financiera en crisis
económica, lo que podemos denominar como el salto de la crisis desde la
economía financiera a la economía real, del mercado financiero al mercado
de abastos (como veremos en la próxima sección). Y sin embargo, es impor-
tante tomar nota de que el ascenso de los bancos centrales, su conversión en
instituciones clave desde una perspectiva no solo económica, sino también
política, trae causa de su gestión de la crisis financiera.

a) Desarrollo
Doblegadas las fuerzas inflacionistas en los años ochenta1, los prime-
ros noventa parecieron marcar el inicio de una etapa de neta recuperación

1
Es bien sabido que las economías “occidentales” experimentaron una doble crisis
económica y monetaria en los años setenta. El “círculo virtuoso” de las tres primeras décadas
La larga crisis existencial de la Unión Europea 17

económica. La nueva pujanza tenía diversas causas; de entre ellas, una fun-
damental: el crecimiento de los activos financieros a una velocidad muy su-
perior a la que lo hacía la riqueza no financiera. Venido a menos el impulso
“keynesiano” mediante la inversión y el gasto públicos, el crecimiento de la
deuda privada se convirtió en el nuevo motor de la economía, hasta el punto
de que hay quien habla de un “keynesianismo” privado (Crouch, 2011). Esta
fórmula, sin embargo, era insostenible a largo plazo (Keen, 2017: cap 3 y 4)2.
Con tasas de crecimiento de la actividad financiera cada vez más altas, era
inevitable que el capital financiero acabase convirtiéndose en capital ficticio,
es decir, en mero título formal sin correspondencia con riqueza material y
tangible (Durand, 2014). Así, a finales de los noventa proliferaron las llama-
das “burbujas” (por ejemplo, en nuestro país, la burbuja inmobiliaria), que
no eran sino un recordatorio de las leyes de gravedad de la economía. En
este contexto, el mantenimiento de la solvencia del sistema financiero pasó a
depender de una transferencia constante de recursos de la “economía real”,
llegándose finalmente (y de forma necesaria) a un punto de ruptura, aquel
en el que las “burbujas” se pincharon a causa de la propia “impaciencia” de
la “nueva” finanza (Lapavistas, 2013)3.

Ese fue el origen de la crisis financiera que se manifestó espectacu-

larmente en septiembre de 2008 tras la quiebra de la banca de inversiones
estadounidense Lehman Brothers. La rendición de cuentas se había hecho ya
inevitable dos años antes. El alza de los tipos oficiales de interés en Estados
Unidos aceleró la explosión de una de las burbujas financieras (no necesa-
riamente la mayor ni la más espectacular), la de las llamadas “hipotecas
basura”, o lo que es lo mismo, de los préstamos hipotecarios concedidos a
deudores manifiestamente incapaces de afrontar los pagos, pero que servían
como materia prima para la producción de complejos productos financie-
ros (Tett, 2009). Dado el peso relativamente pequeño del subsector en el
conjunto de los mercados financieros estadounidenses, las autoridades de
aquel país confiaron en que sería relativamente sencillo contener la crisis.
Como bien sabemos, los eventos se desarrollaron de manera bien distinta.
Y es que la crisis de las “hipotecas basura” puso en evidencia la medida en

de la posguerra (crecimiento sostenido, altas tasas de inversión, aumento constante y rela-

tivamente homogéneo del nivel de vida, desarrollo de los sistemas de protección social), se
trocó en la peligrosa combinación de altas tasas de inflación y estancamiento económico (un
fenómeno descrito con el neologismo “estanflación”). La tolerancia a la inflación primero, y
al crecimiento de la deuda pública posteriormente, permitieron amortiguar el conflicto social
resultante (esencialmente acerca de la distribución de los costes de la crisis), pero no resolver
los problemas estructurales que causaban las crisis.
2
Las crecientes integración e interdependencia económica hacen que la deuda empu-
je la actividad productiva incluso en aquellos países en los que el endeudamiento privado no
crece en términos relativos, o lo hace a un ritmo bajo, dado que el aumento de las exportacio-
nes se hace posible porque otros se endeudan (Alemania es un caso paradigmático al respecto).
3
Sobre la dinámica de financiarización y su necesaria crisis, véanse los trabajos, largo
tiempo olvidados, de Minsky (1986 y 1992).
18 Informe España 2020

la que el modelo de negocio de la mayor parte de las entidades financieras

(no solo de las estadounidenses, también de las europeas) había cambiado
radicalmente en un triple sentido:

• Primero, los bancos habían reducido drásticamente su función

como intermediarios financieros de actividades económicas “reales”, y, por
el contrario, habían desarrollado su perfil como generadores de capital fic-
ticio a través de productos financieros complejos (entre ellos, los derivados
confeccionados a partir de las “hipotecas basura” mencionados anterior-
mente)4.

• Segundo, el negocio bancario se fue apartando del juicio basado

en un conocimiento profundo del funcionamiento de la economía local, y
comenzó a depender del uso de algoritmos mediante los que se determinaba
el grado de riesgo que se asumía con cada operación crediticia. De este modo
se debilitaban los mecanismos que reducían el nivel y la concentración de
riesgos en la economía (Dunbar, 2011; Patterson, 2010; Derban, 2011).

• Tercero, la fuente de financiación de los bancos pasó a consistir, en

no menor medida, en préstamos a corto plazo en los mercados financieros,
aumentando por ello la fragilidad financiera de los mismos. De todo ello
resultó una creciente complejidad de la actividad de los institutos de crédi-
to que, en lugar de conducir a la dispersión y buena gestión de los riesgos
financieros, en realidad llevó a su concentración, al tiempo que se reducían
peligrosamente los niveles de reservas bancarias (Mellor, 2010; Lewis, 2010,
2011).

Estando así las cosas, el hundimiento del mercado de las “hipotecas

basura” arrastró al sector financiero en su conjunto. Cuando se demostró
que la solidez de los productos derivados era pura ficción, la confianza en
todas las instituciones financieras se derrumbó.

La crisis financiera se desarrolló de forma semejante a otras preceden-

tes (Kindleberger, 1978; Galbraith, 1993; Vague, 2019), si bien sus efectos
se expandieron a una velocidad muy superior gracias al desarrollo de las
tecnologías de la información (que aceleraron y radicalizaron la turbulen-
cia financiera). Una vez que se desató el pánico, los tenedores de capital
desertaron de los mercados financieros, que literalmente se detuvieron. De-
pendientes de liquidez a cortísimo plazo y con unas reservas prácticamente
inexistentes, las entidades financieras vieron inmediatamente amenazada
su supervivencia5.

4
Como queda de manifiesto en el papel de las entidades financieras en la generación
de sucesivas burbujas especulativas: la deuda externa de los países en vías de desarrollo, mate-
rias primas, empresas tecnológicas, empresas en proceso de privatización o en las hipotecas.
5
Durante los primeros meses de la crisis (esencialmente hasta el inicio de la crisis
fiscal de la eurozona en el otoño de 2009) tuvieron gran curso en Europa los análisis que
La larga crisis existencial de la Unión Europea 19

b) El gobierno de la crisis financiera

Dio comienzo de este modo un estado de emergencia financiera no de-

clarada (al menos no formalmente), durante el cual las instituciones públicas
inyectaron (y siguen inyectando) “liquidez” en los mercados financieros, o
lo que es lo mismo, absorbieron los riesgos primero, y las perdidas después,
de las entidades financieras. A resultas de ello, se han transferido, haya sido
de modo directo o indirecto, ingentes recursos a los tenedores de capital.

El diagnóstico mayoritario en 2007-2008 fue que los mercados financie-

ros experimentaban turbulencias pasajeras, causadas por un pánico (injus-
tificado) desencadenado por el hundimiento del mercado de las “hipotecas
basura”. Se argüía que las entidades financieras eran sólidas, o lo que es lo
mismo, solventes, y a lo que se enfrentaban era meramente a problemas
de liquidez, debido precisamente a la generalización de la desconfianza.
Era imprescindible una intervención pública, pero meramente “puntual”,
con el objeto de superar el pánico y permitir el retorno a la “normalidad”.
Precisamente a tal efecto se precisaban medidas decididas, acciones toma-
das con una fuerza claramente superior a la necesaria, de modo que no
quedase duda alguna acerca de la firmeza con la que entendían actuar las
autoridades6. Dicho en otros términos, el poder financiero del Estado debía
ponerse al servicio de restaurar la confianza en y entre entidades financieras,
de modo que el problema de liquidez a corto plazo no se transformase en
uno (esencialmente irresoluble) de solvencia. Haciendo uso de la capacidad
estatal, era posible revertir la situación, o dicho en otros términos, lograr
que los mercados volviesen a funcionar sin haber comprometido los recursos

sostenían que la crisis financiera había sido “importada” desde Estados Unidos. Era pues una
crisis “americana”. Se confundía de este modo el lugar donde se había desencadenado la cri-
sis con el origen de la misma. En tal sentido, tendremos ocasión de señalar que Europa había
acumulado fortísimas debilidades estructurales, en especial a causa del específico patrón geo-
gráfico que había seguido el crecimiento de la deuda privada (algo sobre lo que volveremos),
debilidades que facilitaron y radicalizaron la crisis. De igual modo, las entidades financieras
de toda la eurozona (ciertamente unas más que otras) desempeñaron un papel importante en
la producción de capital ficticio desde finales de los años ochenta, al tiempo que se vieron es-
pecialmente afectadas por la iliquidez generalizada de los mercados cuando la crisis explotó.
Así, Londres, el primer mercado financiero europeo, rivalizó durante años con Nueva York
por ser la plaza donde negociar los productos financieros estrella en el proceso de financia-
rización, y que acabaron desempeñando un papel fundamental en el desarrollo de la crisis.
Al tiempo que fue en el Reino Unido, y no en Estados Unidos, donde se produjo el primer
pánico bancario (el bank run de Northern Rock) de la crisis. Si todo ello no fuera bastante,
prueba del carácter profundamente “europeo” de la crisis lo encontramos en el hecho de que
los principales beneficiarios de la liquidez de emergencia concedida por la Federal Reserve
estadounidense en el momento álgido de la crisis financiera (el inmediatamente posterior
al hundimiento del banco de inversión Lehman Brothers en octubre de 2008) fuesen bancos
europeos, no estadounidenses.
6
Modélico el análisis de Timothy Geithner (2014); véase tambien Adam Tooze (2018:
169-ss).
20 Informe España 2020

públicos de forma permanente (pues la medida sería tan eficaz que bastaría
su anuncio para superar la incertidumbre).

De forma inmediata, los bancos centrales se erigieron en fuente alter-

nativa de financiación a los mercados financieros, desplegando líneas cada
vez más voluminosas de crédito, en términos cada vez más favorables a las
entidades financieras. Surgen así las primeras medidas de política monetaria
heterodoxa o “no convencional”, de cuyas transformaciones seguimos tenien-
do que dar cuenta al cerrar estas líneas (Menéndez, 2012: 40 y ss). Al mismo
tiempo, las haciendas de los Estados absorbieron buena parte de los riesgos
generados por el crecimiento desmesurado de la deuda privada (una decisión
cargada de consecuencias en el caso de la Unión Europea, como veremos
en la sección 1.3). Las fórmulas variaron en distintos países, pero no tanto
las consecuencias económicas. Mediante renacionalizaciones (temporales),
inyecciones de capital o compra de activos financieros “tóxicos” (es decir,
con una alta probabilidad de impago), los riesgos financieros se trasladaron
del sector privado al público, suspendiéndose de forma pretendidamente
puntual las normas de competencia y no distorsión de los mercados (finan-
cieros)7. Por ejemplo, Alemania movilizó una cantidad ingente de recursos,
con programas de apoyo financiero por un valor cercano al 25% del PIB,
que arrojaron pérdidas en torno al 2,5% del PIB para el Tesoro germano
(Grossman y Woll, 2014)8.

Pese a la proclamada “puntualidad” de tales intervenciones, las mismas

condujeron a una modificación del modo de funcionamiento efectivo de la
estructura socioeconómica. Los bancos centrales asumieron (y siguen asu-
miendo al cierre de este trabajo) un papel fundamental en la asignación del
crédito, no ya tanto como alternativa a los mercados financieros –como lo
fueron en los primeros meses de la crisis–, sino en cuanto actores con capa-
cidad para determinar cómo y en qué condiciones se otorga crédito. Hasta
el punto de que cabe dudar que los mercados financieros pudiesen continuar
en funcionamiento sin la intervención constante de los bancos centrales. Un
desarrollo de enorme relevancia en un sistema socioeconómico que se dice
basado en el libre juego de las fuerzas del mercado.

Nos interesa ahora observar que el resultado de las medidas de gobier-

no de la crisis financiera ha sido una transferencia indirecta pero no por ello
menos decisiva de recursos públicos al sector financiero, especialmente nota-
ble en el caso europeo, dadas las idiosincráticas reglas de la eurozona (Tuori,
2016). Tal es manifiestamente el caso de los programas de refinanciación

7
Ver Menéndez (2012: 42-44) en lo relativo a los préstamos, garantías, recapitaliza-
ciones bancarias y (2012: 44-46) en lo atinente a flexibilización del control y supervisión de las
ayudas de Estado a las entidades financieras.
8
Como veremos en la próxima sección, tales quebrantos aceleraron los planes de
inserción en la Ley Fundamental de reglas fiscales estableciendo un techo al déficit anual.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 21

que han ofrecido (y ofrecen) cantidades ingentes de crédito a tipos fijos y

muy reducidos (cuando no negativos). Es el llamado qualitative easing (en
contraposición al quantitative easing)9, o lo que es lo mismo, la relajación
de los criterios de conformidad con los cuales se realizan estas operaciones.

De este modo, se logró (y se sigue logrando) evitar el hundimiento

del sistema financiero, pero a costa de eludir las causas estructurales de la
crisis y de no afrontar la necesidad de un cambio radical en la función que
desempeñan las instituciones financieras en la actividad económica. Algo
inevitable una vez que se caracterizan todos los problemas como de liquidez,
no de solvencia, y se decide actuar con fuerza e intensidad máxima de forma
prácticamente incondicional. Cabe pues sostener que la crisis financiera se
ha pospuesto en lugar de resolverse, algo especialmente cierto en Europa.
En cualquier caso, la intervención pública en el otoño de 2008 no permitió
evitar el contagio a la economía “real”, como veremos en la próxima sec-
ción. En realidad, el empleo de cantidades ingentes de caudales públicos
para contener el derrumbe de las instituciones financieras redujo los medios
disponibles para sostener a las actividades no financieras.

1.2. La crisis económica

A la crisis financiera se unió pronto una formidable crisis económica.

La explicación de ello hemos de buscarla en el alto grado de “financiariza-
ción” (Palley, 2008) de la economía “real”, o lo que es lo mismo, en el grado
de entrelazamiento de actividad económica financiera y no financiera en los
últimos treinta años, hasta hacerse casi indistinguibles10 (apartado a). En los
primeros meses de la crisis, hubo un consenso (frágil) sobre la necesidad de
impulsar la actividad económica recurriendo a un gasto público estratégica-
mente diseñado a tal efecto. Pero mientras Estados Unidos y China hicieron
amplio uso de las medidas discrecionales tanto de política fiscal como de
política monetaria, la Unión Europea se vio lastrada por la complejidad de
su proceso de toma de decisiones, en particular por la peculiar constitución
europea de la moneda que ataba al Banco Central Europeo al objetivo úni-
co de mantener la estabilidad de los precios, y por la reticencia alemana a
recurrir al gasto público discrecional (apartado b).

El carácter tímido y fragmentario de la respuesta europea colocó a los

Estados de Europa del Este y Europa del Sur en una posición de extrema
debilidad, que conduciría a las crisis fiscales que estudiaremos en el apar-
tado 1.3.

9
Se habla de “easing” cualitativo en la medida en la que se han reducido las condicio-
nes exigidas a las garantías que deben prestarse para hacer frente a la refinanciación.
10
Por ejemplo, a la altura de 2008, el diseño y producción física de un automóvil podía
generar menos valor añadido que el préstamo de adquisición del vehículo.
22 Informe España 2020

a) Desarrollo

El “contagio” de la crisis financiera a la economía real se produjo

por dos vías distintas. Primero, el parón en seco de la actividad financiera
condujo a un frenazo de la deuda privada, que se había constituido (como
tuvimos ocasión de indicar en el apartado precedente) en el principal motor
de las economías avanzadas, e indirectamente, del conjunto de la economía
mundial. En estas condiciones, era inevitable que se produjese una caída
acelerada de toda la actividad económica, incluida la no financiera11.

Segundo, se frenó la concesión de crédito, con graves daños para las

actividades económicas no financieras. La “congelación” de los mercados
financieros colocó a muchos bancos en serias dificultades, al haber pasado a
depender (como se apuntó en la sección anterior) de la financiación a corto
plazo en los susodichos mercados. Privadas de liquidez, muchas entidades
financieras tendieron a restringir drásticamente todas las concesiones de
crédito, independientemente del perfil de riesgo de los solicitantes. Pero
incluso aquellas instituciones que no se vieron tan golpeadas por la sequía
crediticia redujeron sus préstamos.

Demostrados poco fiables los algoritmos que habían reemplazado al

juicio discrecional local (en los términos que ya vimos) muchos bancos se
encontraban ahora sin los instrumentos con los que valorar cualitativamen-
te los riesgos de cada operación. De este modo, los niveles de financiación
a todas las actividades, incluidas las no financieras, experimentaron una
caída brutal. Ello influyó necesariamente tanto sobre la oferta (frenando la
inversión) como sobre la demanda (lastrando el consumo).

b) El gobierno de la crisis económica

La rapidez y virulencia con las que la crisis financiera desencadenó una

crisis económica provocó un rápido aumento del gasto público (subsidios de
sostenimiento del empleo y de desempleo, así como otras prestaciones socia-
les), al tiempo que se redujeron los ingresos tributarios. Dicho en términos
más técnicos, la estructura del presupuesto en los Estados modernos surtió
un efecto estabilizador “automático”, al actuar contra las fuerzas depresivas
desencadenas por la crisis.

11
El grado de imbricación de los sectores financiero y no financiero, de “financiariza-
ción” de la economía real, era (y sigue siendo) ya tal que es un tanto artificial establecer una
neta línea de demarcación en multitud de instancias (piénsese, por ejemplo, a la medida en la
que el negocio de los fabricantes de automóviles o, crecientemente, de agencias de viaje reside
no tanto en la producción de vehículos o en la provisión de servicios turísticos, cuanto en la fi-
nanciación de sus clientes; lo que una vez era secundario, se ha convertido en fuente principal
del beneficio, y por tanto, clave en el desarrollo de la actividad).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 23

Sin embargo, el impacto de la recesión económica era tal que se preci-

saban medidas extraordinarias. La fuerza y decisión con la que se adoptaron
las mismas fue variable. China y Estados Unidos diseñaron y pusieron en
práctica políticas fiscales contundentes que complementaron el efecto de
las igualmente expansivas políticas monetarias decididas por sus bancos
centrales, autónomos pero no independientes (Tooze, 2018: 195-201, cap. 10).

No cabe decir lo mismo de la Unión Europea. El recurso a una política

monetaria expansiva resultaba esencialmente inconcebible si se respetaba
el marco establecido en la constitución europea de la moneda. El mandato
dado al Banco Central Europeo en el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea era exclusivamente el de mantener la estabilidad de los precios. El
apoyo a la política económica de la Unión era posible si, y solo si, ese primer
objetivo quedaba garantizado. La interpretación que el Consejo de Gobierno
del BCE dio a ese mandato cerró la puerta a un uso heterodoxo del poder
del banco central, pese a que, como vimos, en la propia eurozona se estaba
empezando a forzar los límites de la política monetaria para inyectar liquidez
a las instituciones financieras. Por otra parte, la puesta en marcha de un plan
de expansión del gasto público coordinado a escala europea distaba de ser
sencilla. No solo faltaban los procedimientos, los instrumentos y los recursos
comunes, sino también, y sobre todo, la voluntad. Así, el debate en torno a un
plan de relanzamiento conjunto fue cortado de raíz por la negativa alemana
al mismo, a principios de octubre de 2008 (Menéndez, 2012). En lugar de
ello, el Consejo Europeo presentaría como un plan supranacional lo que de
hecho era una mera yuxtaposición de los planes nacionales de relanzamiento
económico, a los que se añadió una minúscula contribución supranacional12.
El resultado fue muy modesto. El plan no superaba el 1,5% del PIB europeo,
con tan solo un 15% a cargo del presupuesto común (que se correspondía
en buena medida con el reetiquetado de partidas ya previstas en el mismo).

Tampoco hubo coordinación a nivel internacional, algo en lo que in-

fluyó la titubeante posición europea. Las reuniones del G-20 en noviembre
de 2008 (Washington) y abril de 2009 (Londres) se saldaron con grandilo-
cuentes declaraciones en las que los Gobiernos de las principales potencias
económicas afirmaron estar dispuestos a lanzar conjuntamente políticas
expansivas que sostuviesen el consumo, mediante el aumento de los niveles
de inversión pública y privada (Tooze, 2018: cap. 11). Pero las acciones no
siguieron a las palabras. Más bien, todo lo contrario. El redescubrimiento
de las bondades del gasto público dejó rápidamente paso a una concepción
bien distinta de la política económica que había de ser aplicada. Bajo la pe-
culiar fórmula de la “austeridad expansiva” (Alesina y Ardagna, 1998, 2009;

12
Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, “Un Plan Europeo de Recupera-
ción Económica”, COM (2008) 800 final. Disponible en https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2008:0800:FIN:ES:PDF.
24 Informe España 2020

fundamental Alesina, 2010), se sostuvo que la mejor estrategia posible pasaba

por la reducción del gasto público y el aumento de los impuestos. De este
modo volvían a hacerse fuertes las voces que llamaban a la prudencia fiscal,
y consideraban que era absolutamente erróneo aplicar políticas expansivas
si con ello se ponía en peligro la estabilidad presupuestaria.

Se creó así un contexto bien peculiar en la Unión Europea. En lugar

de levantar acta del enorme coste que para el erario público suponía evitar
el hundimiento del sistema financiero y frenar la caída libre de la economía
debida a la financiarización de la misma, se tendió a enfatizar la necesidad de
sujetar a límites aún más estrechos la discrecionalidad política en el diseño
y ejecución de la política fiscal. Echando la vista atrás podemos concluir
que fue determinante que Alemania aprobase en ese preciso momento una
reforma constitucional que “repatriaba” y al mismo tiempo endurecía las
reglas europeas que fijaban límites a los déficits públicos, haciendo parte
de la Ley Fundamental alemana (en concreto, de su artículo 115) una regla
que establecía un techo máximo al déficit anual (el mal llamado “freno a la
deuda”). Si bien la razón de la que traía causa la reforma era bien distinta
‒los desequilibrios del federalismo fiscal alemán (Arroyo y Giménez, 2013)‒,
la modificación constitucional fue inmediatamente interpretada como de-
mostración no solo de la urgencia de reequilibrar los presupuestos públicos
(y por tanto, de virar hacia la “austeridad”), sino también de que la causa
de las crisis no se encontraba en la expansión descontrolada de la deuda
privada, sino en el insuficiente “rigor” presupuestario, o lo que es lo mismo,
en la deuda pública13.

A resultas de todo ello, la política fiscal dejará de estar gobernada por

el imperativo contracíclico, y pasará a estarlo por el reequilibrio de ingresos
y de gastos, con inmediatos efectos depresivos de la actividad económica,
precisamente en el momento en el que entrará en fase especialmente aguda
la crisis fiscal de la eurozona, como veremos en el próximo apartado.

1.3. Crisis fiscales en la Unión Europea, y especialmente, en la eu-

rozona

Como ya se dijo en la introducción, la crisis financiera y la crisis eco-

nómica de 2007-2008 tuvieron una dimensión global. No así la crisis fiscal.
Es por ello que hemos de comenzar preguntándonos por qué el epicentro
de la misma fue la Unión Europea, primero su periferia “este” y después
su periferia “sur” (apartado a). La respuesta la encontraremos en la renun-
cia a algunos de los instrumentos fundamentales con los que garantizar

13
Como veremos, la crisis fiscal que experimentaron los países de la periferia de la
eurozona hizo de tal regla fiscal parte de la identidad constitucional que Alemania trató de
exportar al conjunto de la UE.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 25

la solvencia de la deuda pública (especialmente la financiación monetaria,

renuncia que va de la mano de la europeización de la política monetaria) y
en la fuerte dependencia del crédito exterior. La crisis en Europa Central y
del Este sentó un precedente decisivo, en la medida en la que se combinó
asistencia financiera siguiendo el modelo “bancario” del Fondo Monetario
Internacional y aplicación de una fortísima devaluación interna (apartado
b). En la crisis fiscal de la periferia “sur” desempeñó un papel determinante
la montaña de deuda transfronteriza acumulada en la primera década de la
Unión Económica y Monetaria; sin embargo, el hecho de que el primer país
en sufrir la crisis fuese Grecia distorsionó la percepción de las causas de la
misma, pasando a ser caracterizada como crisis de deuda pública y no, como
era en realidad el caso, como una crisis de deuda privada. La combinación
de asistencia financiera y condicionalidad se ha mantenido hasta la fecha,
aunque modulando la relación entre ambas (apartado c).

a) ¿Por qué una crisis fiscal europea? El precio de la renuncia a la fi-

nanciación monetaria y de la dependencia del crédito exterior

Nada tiene de sorprendente que los países de la Unión Europea fuesen

golpeados por una crisis financiera o por una crisis económica. Mucho me-
nos obvio es que países con un alto grado de desarrollo como los europeos
experimentasen una crisis fiscal. A priori, las dificultades para hacer frente
a los gastos del Estado parecen ser más bien propias de países que carecen
de una moneda sólida y dependen del crédito exterior. Características que
se entiende reúnen los llamados “países en vías de desarrollo”, pero no los
Estados miembros de la Unión Europea. Y sin embargo, las crisis financiera
y económica pronto mutaron en una profunda crisis fiscal europea, que se
manifestó primero en la periferia del centro y este del continente (Hungría,
Letonia, Rumanía) y después en la periferia “sur” (Grecia, Irlanda, Portugal,
España, Chipre).

La causa última de este idiosincrático desarrollo hay que buscarla en la

renuncia a los instrumentos con los que garantizar la solvencia de la deuda
pública en un Estado moderno (Bagnai, 2012). En particular, tanto la disci-
plina propia de la unión monetaria (en el caso de los países de la periferia
“sur”) como el “anclaje” de la divisa propia al euro desde el exterior de la
misma (en lo que respecta al primer grupo de países) implican la renuncia a
la financiación monetaria, o lo que es lo mismo, a que el Banco Central actúe
como comprador de último recurso (lo que implica la monetización del dé-
bito, o lo que es lo mismo, la “impresión” de moneda). Veámoslo con detalle.

• En el caso de los países que forman parte de la unión monetaria,

la renuncia es expresa, recogida en el artículo 123 del Tratado de Funciona-
miento de la Unión Europea (en adelante, TFUE). Gracias a ella, se mantie-
nen en pie los dos muros de división en los que se sostiene la constitución
de la moneda europea de la eurozona: el que separa los Tesoros nacionales
26 Informe España 2020

(artículo 125 TFUE) e impide la mutualización de la deuda, y el que aísla

la política monetaria de la política fiscal, y sobre el que se apoya, al tiempo
que hace posible, la independencia del Banco Central Europeo.

• En el caso de varios de los países de Europa Central y del Este, la

“enervación” del poder monetario es consecuencia del anclaje de la divisa
propia al euro, lo que reduce drásticamente, si no anula, todo margen de
discrecionalidad en el desarrollo de la política monetaria. Decidida la pa-
ridad, la misma solo puede mantenerse si la política monetaria emula a la
dictada por el Banco Central Europeo.

En ambos casos, podrá argumentarse que la prohibición de la finan-

ciación monetaria ha contribuido a reducir la inflación (aunque quizás no
sería redundante problematizar incluso tal afirmación)14 y la ha aproximado
a los niveles propios de los Estados que registran desde hace décadas mayor
estabilidad de precios. Sin embargo, es pertinente añadir que actuando de
este modo, se renuncia a una garantía fundamental de la solvencia de un
Estado moderno (algo que, como tendremos ocasión de indicar en la coda
a este trabajo, se ha puesto de manifiesto con gran claridad durante la crisis
del coronavirus), dejando la misma en manos del albedrío de los (principales
actores en los) mercados financieros. Y es que renunciar a la financiación
monetaria implica eliminar una de las razones fundamentales (aunque no
la única) que hace de la deuda pública el valor seguro por excelencia15.

Mientras la liquidez fue abundante en los mercados financieros inter-

nacionales, la pertenencia o el anclaje a la eurozona, junto con la adhesión,
más o menos formalizada, a reglas fiscales que limitaban la discrecionali-
dad fiscal, parecieron ser suficientes para mantener el carácter privilegia-
do de la deuda pública (manifestado en “voto” favorable de las agencias
de rating, que otorgaban altas calificaciones crediticias a los bonos de los
Tesoros respectivos). Cuando en 2008 los mercados se pararon en seco, se
hizo evidente el riesgo enorme que corre cualquier Estado privándose de
una opción fundamental en tiempos de emergencia. Máxime cuando esa
economía se procura en el exterior una buena parte del crédito, como era el
caso en ambas periferias. El impacto fue inmediato en la Europa Central y
del Este, como veremos en el próximo apartado. No lo fue tanto en la euro-
zona, porque hasta otoño de 2009 los mercados siguieron creyendo que, en
caso de dificultad, los Estados dejarían sin aplicación las reglas formales de

14
El éxito de las políticas monetarias restrictivas se limita a los precios al consumo,
que son los que se consideran al efecto de medir la inflación generalmente. Mucho menos éxito
tienen tales políticas en el control de los precios de los activos financieros, dada la reiteración
de burbujas especulativas.
15
Conviene recordar que la existencia de esos valores seguros es fundamental para el
buen funcionamiento de todo sistema socioeconómico moderno. Piénsese, por ejemplo, en las
compañías de seguros, que deben poder invertir una parte fundamental de sus ingresos sin
incurrir en riesgos excesivos.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 27

la constitución monetaria, y responderían colectiva y solidariamente. Los

eventos desmentirían tales expectativas.

b) La advertencia: la crisis fiscal de Europa Central y del Este

La trayectoria de la crisis fiscal en Europa Central y del Este nos inte-

resa por dos motivos. El primero es la medida en la que sienta un precedente
(la imposición de políticas de austeridad y, en particular, el recurso a la de-
valuación interna) que vendrá confirmado en la crisis fiscal de la eurozona
(apartado c). El segundo es que no cabe entender la crisis democrática en
la zona, en especial en Hungría (apartado 3) sin tener en cuenta el modo en
que se resolvió la crisis fiscal en ese país. Por otro lado, una característica
común a los Estados de Europea Central y del Este, que experimentarán
gravísimas dificultades para hacer frente a sus gastos, es el anclaje de su
divisa al euro y la dependencia del crédito externo.

Es conveniente comenzar señalando que, si bien en todos los países

“exsoviéticos” el capital externo desempeñó un papel fundamental en el
“boom económico” que la zona experimentó desde el año 2000 hasta el 2008,
en algunos casos esta dependencia fue especialmente fuerte. En el caso de
Hungría, los países bálticos y Rumanía, la deuda externa excedía el 100%
del PIB en 200816. A ello se unía que más del 50% de la deuda privada estaba
denominada en una divisa extranjera17 –generalmente euros o francos suizos
(Aslund, 2010: 13-18)–, un estado de cosas favorecido por un sistema banca-
rio que en gran medida era propiedad de instituciones financieras con sede
principal en la eurozona. En el caso de Hungría, concurría además un nivel
relativamente alto de deuda pública y la financiación parcialmente externa
de los déficits del Tesoro.

A su vez, la dependencia del capital exterior favorecía que estos países

persiguiesen la estabilidad en el cambio externo de su divisa, bien de forma
institucionalizada (los países bálticos) bien de modo prudencial (en el caso
de Hungría y Rumanía). Y ello porque, en caso de una devaluación sostenida
de la divisa propia, el peso de la deuda exterior se haría sencillamente inso-
portable. Esto implicaba que de facto, y mientras pretendiesen mantener el
anclaje al euro, quedaba totalmente excluida la financiación monetaria, en

16
Además, solo en una pequeña parte el influjo de capital externo correspondía a in-
versión directa en estos países. La dependencia del exterior es en tales condiciones una fuente
de inestabilidad, máxime en la medida en la que los caudales favorecen un crecimiento insos-
tenible (en tales condiciones) del consumo privado.
17
Lo que permitía disfrutar de tasas de interés más bajas que las prevalentes en el
mercado interno (entre otras cosas, a causa del diferencial de inflación), pero generaba, como
se hizo evidente en 2008, un riesgo adicional, en la medida en la que una devaluación de la
moneda local provocaría un aumento inmediato de la carga financiera que representaba la
deuda.
28 Informe España 2020

la medida en la que hubiese provocado inmediatamente una enorme presión

a la baja de la propia moneda.

En estas condiciones, la ralentización primero, y el frenazo en seco

después, de los flujos financieros estaba destinado a generar tanto una cri-
sis financiera como una crisis económica especialmente agudas. Como así
fue. El desplome de los recursos tributarios, unido al aumento de los gastos
(más modesto sin embargo que en otros países de la Unión dada la limita-
da ambición de sus sistemas de previsión social) y a la falta de acceso a la
financiación exterior, desató un círculo vicioso en el que los Gobiernos de
Europa Central y del Este estaban condenados a no poder hacer frente a
sus pagos, por lo que se vieron obligados a pedir ayuda internacional. En el
arco de seis meses, Hungría, Letonia y Rumanía se vieron forzados a soli-
citar asistencia financiera del Fondo Monetario Internacional y de la Unión
Europea (Tooze, 2018: cap. 9)18.

Las ayudas fueron modestas en términos absolutos (19.700 millones

de euros en el caso magiar, 7.500 en el letón y 20.000 en el rumano), pero
representaban una parte muy importante del PIB de cada uno de los tres
países (20%, 40% y 20%, respectivamente). La contrapartida fue la acepta-
ción de programas de asistencia financiera mediante los que estos países
renunciaban a la capacidad de decidir autónomamente su política econó-
mica y social. Premisa fundamental del “rescate” de todos estos países fue
descartar cualquier plan de devaluación de la divisa como medio con el que
reequilibrar las respectivas economías. Haber procedido de otra manera
hubiese exigido una reestructuración tanto de la deuda exterior como de la
deuda denominada en moneda extranjera, opción escasamente realista dado
que chocaba con los intereses de quienes concedían los préstamos (en espe-
cial de la eurozona, pues como queda señalado, el sistema bancario estaba
en buena medida controlado por entidades con sede matriz en la misma)19.

Aceptando tal punto de partida, la única alternativa era la de aplicar

una fortísima devaluación interna, o lo que es lo mismo, una reducción lineal
de los salarios (con un efecto inmediato sobre la participación de los mismos
en la renta nacional). Los planes económicos a los que sujetó la ayuda pre-
veían además una inmediata reducción del gasto público, incluido el gasto
social, un aumento de los tributos y “reformas estructurales” que se decían
orientadas a aumentar el potencial de crecimiento a medio y largo plazo del
país, pero que en la práctica condujeron a radicalizar los procesos de priva-
tización, desregulación y liberalización de los intercambios internacionales.
A resultas de ello, los derechos sociales, débilmente protegidos en la mayor

18
La ayuda fue concedida en cooperación con otras organizaciones internacionales y
“coaliciones puntuales” de Estados (en el caso del país báltico, los países escandinavos).
19
En ello fue determinante, como ya se indicó, el fuerte endeudamiento exterior en
moneda extranjera: la devaluación hubiese aumentado consecuentemente el peso de esa deuda,
a menos que se hubiese optado por el impago de la misma (en la jerga al uso, por un default).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 29

parte de los países de Europa Central y del Este, se convirtieron en las prin-
cipales variables a través de las cuales se realizó el ajuste macroeconómico20.

Como veremos en el apartado 3, todo ello tuvo una fuerte incidencia

a medio y largo plazo sobre la vida democrática de los países afectados,
especialmente, merece la pena reiterarlo, en el caso de Hungría.

c) La crisis fiscal de la periferia de la eurozona

Los ingredientes fundamentales de la crisis fiscal de la periferia “sur”

de la eurozona son idénticos a los de la propia de la periferia “este” de la
Unión Europea. La unión monetaria eliminó por completo la posibilidad
de recurrir a la devaluación de la divisa como mecanismo de estabilización,
al tiempo que favoreció la acumulación de una mole enorme de créditos
transfronterizos a cargo de entidades financieras y Estados del sur; las deu-
das estaban denominadas en una moneda común, el euro, pero se trataba
de una divisa exenta de control soberano (como veremos, una moneda que
se pretendía sin Estado) (sección c.1). Lo que diferencia las crisis de las dos
periferias es su desarrollo temporal y su secuencia. Hay casi un año de “re-
tardo” entre la explosión de la crisis financiera en el “sur” y la aparición de
los primeros síntomas de asfixia fiscal. En ese período crucial de finales de
2008 e inicios de 2009 se toman, sin embargo, decisiones trascendentales,
mediante las que de hecho se asigna a los Estados “deudores” las pérdidas
derivadas de los créditos transfronterizos (sección c.2). La espoleta que hizo
explotar la crisis fiscal de la eurozona fue un cambio en la previsión de déficit
público de Grecia en 2009; es importante resaltar desde un principio que el
hecho de que en el caso griego el descontrol de la deuda pública pareció ser
la causa de la asfixia fiscal distorsionó el modo en el que se tendió a pensar
y discutir los problemas fiscales de la eurozona (sección c.3). A resultas de
ello, Europa gobernó la crisis estableciendo un vínculo indisoluble entre
asistencia financiera, recapitalización bancaria y condicionalidad, si bien
los instrumentos de los que se ha valido en distintas fases de la crisis han
sido distintos (sección d).

c.1) Los flujos transfronterizos crean una comunidad de riesgo sin que se
den pasos hacia la constitución de una comunidad de seguro

La eurozona no es una unión monetaria “al uso”, en la que la esta-

bilidad depende de un centro de poder público, en concreto de un poder
tributario central capaz de orientar una política económica común y de
estabilizar el área monetaria mediante la redistribución de recursos, y de un

20
Sobre el modelo socioeconómico de los países de Europa del Este tras su transición
al capitalismo, es fundamental Philipp Ther (2016). Sobre el uso de los derechos sociales
como variable de ajuste macroeconómico, véanse Francesco Costamagna (2018) y Lisa Taschi-
ni (2019).
30 Informe España 2020

banco central dotado de amplios instrumentos de intervención. El acuerdo

político que condujo a la creación del euro se extendía solamente a la deci-
sión de constituir la Unión Económica y Monetaria, no al diseño completo
de la misma. Es por ello que el euro nace como una moneda que pretende
poder estabilizarse no con el apoyo de un Estado, sino mediante un peculiar
conjunto de reglas fiscales y monetarias que limitan el poder público y un ban-
co central con un mandato muy limitado y concebido como poder neutral,
y por tanto, apolítico (Spagnolo, 2017). Se afirma pues que esa disciplina,
y no el poder estatal, son capaces de generar y mantener la confianza en el
valor de la moneda21.

En estas condiciones, la unión monetaria parecía estar llamada a des-

atar las tendencias “centralizadoras” de las fuerzas del mercado, o dicho en
otros términos, a concentrar la actividad económica y financiera en las partes
más prósperas del área monetaria (Delaume y Cayla: 2017). Ello implicaba
un grave riesgo de agudización de los desequilibrios regionales, como habían
advertido numerosas voces, en modo alguno sospechosas de albergar dudas
o recelos contra el proyecto de integración europea22.

La primera década de la unión monetaria pareció contradecir todos

estos vaticinios. Al igual que el abejorro, cuya capacidad para volar resultaba
–hasta fechas recientes—incomprensible para la ciencia, el euro desafió las
leyes de la gravedad económica y monetaria. El proyecto monetario europeo
no solo sobrevivió, sino que pareció favorecer la convergencia económica
dentro de la eurozona. Desde 1998 a 2008, los países de la periferia “sur”
crecieron más y con más fuerza que el núcleo duro en torno a Alemania.

Sin embargo, bajo este “milagro” se celaban fortísimos desequilibrios

internos, reflejados en un déficit comercial creciente de la periferia “sur”,
que se correspondía con un superávit de iguales dimensiones del núcleo
duro de la misma23. En ausencia de instrumentos de gobierno macroeconó-
mico “federal”, la función de estabilización la desempeñaban los flujos de

21
Otmar Issing, “The euro - a currency without a state”, discurso del 24 de marzo de
2006. Disponible en https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2006/html/sp060324.en.html.
22
Véase Altiero Spinelli (1972: 80): “De modo inverso, sin embargo, la causa de la
integración europea saldría perjudicada en el caso de que la integración monetaria se realizase,
pero fracasase. Los riesgos potenciales de la integración monetaria resultan de la pérdida del
poder de alterar la paridad de la divisa nacional; los países más estables se exponen a sufrir
una inflación excesiva, al tiempo que los países con tasas más altas de inflación a una pérdida
de prosperidad que sería más difícil de resolver, porque se manifiestaría como un problema de
equilibrio regional y no de balanza de pagos. El peligro es especialmente agudo en el contexto
europeo, porque la existencia de diferentes tradiciones e instituciones nacionales puede dar
lugar a tendencias inconsistentes en lo que se refiere a los costes unitarios en las diferentes ‘re-
giones’ nacionales. Si las cosas se desarrollasen de esta manera, el resultado sería catastrófico,
porque conduciría a la destrucción de la unión monetaria”. Giovanni Magnifico (1973: 201)
reproduce verbatim (aunque sin citar) la reflexión de Spinelli, a su vez probablemente influida
por el pensamiento del economista belga-estadounidense Robert Triffin.
23
La eurozona en su conjunto se encontraba en equilibrio con el resto del mundo.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 31

capitales transfronterizos que se movían en sentido inverso a mercancías y

servicios (Hale y Obstfeld, 2016). Se creó de este modo una comunidad de
riesgos económicos, sin que, sin embargo, la misma viniese acompañada de
la constitución de una comunidad de seguro en forma de unión bancaria
(por ejemplo, mediante la creación de un fondo de garantía de depósitos
común). La masa de deuda transfronteriza creció de este modo al margen
de un marco regulatorio efectivo, y sin que se hiciese previsión alguna acer-
ca de cómo afrontar un eventual impago en masa de la misma. Mientras
tanto, la inyección a gran escala de crédito externo alimentó burbujas en el
sector inmobiliario y/o un crecimiento insostenible del gasto privado en la
periferia “sur”.

c.2) La lenta maduración de la crisis fiscal: la implícita nacionalización de

los riesgos contingentes de buena parte de la deuda privada

La crisis financiera (apartado 1.1) condujo a una rápida reducción de

los flujos transfronterizos de capitales en el interior de la eurozona desde
mediados de 2007. La caída fue especialmente fuerte a partir de septiem-
bre de 2008. A resultas de ello, las entidades financieras establecidas en los
Estados de la periferia “sur” se vieron doblemente afectadas. Por una parte,
por el rápido aumento de la morosidad; por otra parte, por la pérdida del
acceso al crédito en los mercados. De este modo, se puso en peligro no solo
su liquidez sino su propia solvencia.

Un precedente sentado al inicio de la crisis financiera resultó deter-

minante. Como es bien sabido, el Gobierno de Estados Unidos decidió no
intervenir para evitar la quiebra del banco de inversiones Lehman Brothers.
En nombre del respeto de las reglas que deben prevalecer en una economía
de mercado, se “dejó caer” a esta institución financiera. A resultas de ello,
cundió el pánico, y se redobló la fuerza de la crisis financiera. Se concluyó,
en cuestión de horas, que la omisión de rescate había sido un grave error,
y que, por el contrario, era imprescindible evitar el colapso de cualquier
otra entidad financiera de tamaño suficiente para que su “caída” tuviera
efectos masivos sobre la estabilidad del mercado financiero en su conjunto
(apartado 1.2)24.

En el interior de la eurozona, podía esperarse una intervención con-

junta, dado el alto grado de integración financiera, y a la vista del volumen
de los créditos transfronterizos. Pese a la existencia de iniciativas en tal
sentido, nada se hizo al respecto (Menéndez, 2012: 42; Menéndez, 2008)25.
Los Estados quedaron formalmente libres de actuar individualmente, pero

24
O lo que es lo mismo, las entidades financieras “sistémicas”, en la terminología que
vino en emplearse desde entonces (Tooze, 2018: cap. 7).
25
El (entonces) ministro de Finanzas alemán sostuvo: “En tanto que alemanes no
queremos poner dinero en un gran depósito sobre el que no tenemos control, y en el que no
sabemos cómo se gastará el dinero alemán”.
32 Informe España 2020

de hecho sujetos a las urgencias que derivaban del estado de sus respectivos
sistemas financieros. Acuciado por el espectro de la bancarrota del sistema
financiero irlandés en su conjunto, el Gobierno de Irlanda decidió en octubre
de 2008 garantizar todas las deudas de sus entidades financieras (Menéndez,
2012: 43). En un espacio económico con plena libertad de circulación de
capitales, tal resolución forzó la mano de los demás Estados europeos, que
entraron inmediatamente en una carrera por alzar el umbral de la garantía
de depósitos. Esa decisión fue solo a posteriori “vestida” de resolución eu-
ropea, al adoptarse una directiva que establecía una garantía mínima por
el derecho de la Unión26.

Nos interesa ahora destacar que la intervención financiera generalizada

implicó preconfigurar el reparto de responsabilidades en lo concerniente a
los créditos y deudas transfronterizos. No solo se tomaba partido por (a) la
nacionalización de buena parte de las pérdidas derivadas de tales riesgos, o
lo que es lo mismo, su absorción por el Tesoro público, sino que además (b)
se asignaba la responsabilidad financiera al Estado en que estaba establecida
la entidad financiera deudora, lo que implícitamente eximía tanto a las enti-
dades acreedoras como a los Estados donde estaban constituidas las mismas.

De este modo, todas las condiciones estaban puestas para la crisis fiscal
de la periferia de la eurozona. Y pese a ello, la crisis tardó unos meses en
llegar. Las peculiares circunstancias que se daban a finales de 2008 e inicios
de 2009 condujeron a que se mantuviese una fuerte demanda de la deuda
pública emitida por todos los Estados de la eurozona (a diferencia de lo su-
cedido en los países de Europa central y del este, como tuvimos ocasión de
observar en el apartado anterior). A ello coadyuvaba que se mantuviese la
expectativa de que, en caso de necesidad, y pese a las normas formalmente
recogidas en la constitución económica y monetaria de la Unión Europea,
se respondiese de forma colectiva y solidaria. Así, tras algunas tensiones
iniciales, los diferenciales de deuda entre países de la eurozona se mantu-
vieron muy bajos.

Como veremos en el próximo apartado, fue con el estallido del “caso

griego” cuando la crisis fiscal de la eurozona comenzó a manifestarse en
toda su agudeza.

c.3) El estallido de la crisis fiscal

Las elecciones al Parlamento griego del otoño de 2009 condujeron a

un cambio de gobierno. Poco después, el nuevo Ejecutivo revisó al alza no
solo la cifra del déficit de 2008 sino, y sobre todo, la estimación de cuál sería
el desequilibrio de las cuentas públicas en ese mismo ejercicio, y que ahora

26
Directiva 2009/14/CE, de 11 de marzo de 2009, DOUE L 68, de 13 de marzo de 2009,
pp. 7-9.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 33

se estimaba superaría el 12% (Menéndez, 2012: 54). Por si todo esto fuera
poco, en la reunión del Consejo Europeo de diciembre, el primer ministro
Papandreou dio extensa cuenta de todas las irregularidades cometidas por
sus antecesores, y añadió una referencia al carácter corrupto del sistema
político griego (Barber, 2010). La reacción de los mercados financieros no
se hizo esperar: los inversores comenzaron a exigir tipos de interés cada vez
más altos para suscribir la deuda pública de Grecia. Se desató una espiral
que el Gobierno heleno no estaba en condiciones de controlar por sí mis-
mo. Por un lado, el sector público se encontró al borde de la asfixia fiscal,
enfrentado a la necesidad de emitir deuda que o no encontraba comprador
o lo hacía a tipos llamados a agudizar las dificultades del país. Por otro, las
entidades financieras privadas veían su solvencia amenazada por la pérdida
de valor de la deuda pública de la que eran tenedores, y por el crecimiento
de la morosidad de los préstamos que habían concedido, lo que les hacía
incapaces de afrontar sus propios compromisos, no en menor medida con
entidades financieras de países del núcleo duro de la eurozona. La espec-
tacularidad de las dificultades del sector público ocultó que, también en
Grecia, el origen de la crisis se encontraba en el crecimiento exponencial
de la deuda privada, financiada a través de créditos externos, y cuya respon-
sabilidad el Estado heleno había asumido en los términos descritos en el
apartado anterior27. De hecho, el peso relativo de la deuda pública se había
mantenido estable desde 2001, mientras había crecido exponencialmente
el de la deuda privada.

Durante meses, la eurozona decidió mantenerse impecablemente al

margen, interpretando de forma literal y estricta el principio de separación
entre los Tesoros públicos y la prohibición de financiación monetaria de la
deuda pública. Ante esta situación, el Gobierno griego comenzó a recurrir a
recortes del gasto y aumentos de la recaudación con el objeto de reequilibrar
las cuentas públicas y, al mismo tiempo, convencer a sus socios europeos
de que el Gobierno heleno era merecedor de ayuda. Pero en una economía
en plena recesión, tales medidas estaban destinadas a provocar una caída
de la demanda superior al ahorro en gasto público, y consecuentemente, no
solo a ahondar la crisis económica, sino a hacer descender brutalmente los
ingresos tributarios. El resultado neto fue un rápido deterioro de la situación
tanto económica como fiscal del país, cada día más cerca de la bancarrota.

Fue solo cuando la asfixia fiscal griega bordeó la quiebra en abril de

2010 que las instituciones europeas intervinieron. Al hacerlo, tomaron me-
didas que se presentaron como ocasionales y puntuales, una tantum, aun-
que ciertamente necesarias para responder a la presunta especificidad del
caso griego. En realidad, no solo se seguía el precedente sentado con las
crisis fiscales de Hungría, Letonia y Rumanía (solo que ahora la escala del
problema era muy superior), sino que se optaba por un modo de actuar al

27
Sobre la crisis de la eurozona como crisis de deuda privada, véase Constâncio (2013).
34 Informe España 2020

que se recurriría en varias ocasiones ulteriormente. Como fuera el caso en

la crisis de Europa del Este, las medidas iban dirigidas formalmente a dar
oxígeno fiscal al Estado heleno a cambio de la imposición de una devaluación
interna. Se prestó asistencia financiera, encaminada fundamentalmente a
evitar el impago de la deuda pública y a inyectar liquidez en las instituciones
financieras griegas. Los restantes Estados de la eurozona, en cooperación
con el Fondo Monetario Internacional, acordaron un préstamo a Grecia por
un monto total de 110.000 millones de euros (casi el 49% del PIB del país en
2010), haciendo de este modo innecesario el recurso a los mercados para la
financiación del déficit del país heleno durante el período de duración del
programa (Tooze, 2018: cap. 14; Sandbu, 2015). Además, el Banco Central
Europeo lanzó simultáneamente un programa de compra de deuda pública
en los mercados secundarios (el llamado Securities Markets Programme),
mediante el que comenzó a adquirir deuda griega en cantidades importan-
tes, reduciendo las tensiones en los mercados28. La contrapartida fue un
programa económico que preveía una devaluación interna estructuralmente
semejante a la impuesta a Hungría o Letonia, o lo que es lo mismo, drásticos
recortes del gasto público social, aumentos de impuestos, privatizaciones y
desregulaciones de la actividad económica. Es importante observar que de
este modo se evitó la suspensión de pagos helena, pero al hacerlo se favore-
ció sobre todo a las entidades acreedoras tanto del Estado griego como de
los propios bancos helenos. La solvencia del Estado y de las instituciones
financieras se mantuvo solo gracias a la redistribución masiva de recursos
desde la ciudadanía en general (griega en primer lugar, de toda la eurozona,
subsidiariamente) hacia las entidades financieras acreedoras.

De este modo, no solo se aplicó de forma especialmente contundente el

paradigma de la austeridad, sino que se sentó un precedente fundamental en
la gestión de los riesgos generados por los flujos financieros transfronterizos
acumulados en la primera década de la eurozona. Por una parte, se confirmó
la nacionalización de los riesgos asociados a los préstamos transfronterizos,
con asignación de los costes a los Estados en los que estaban establecidas las
entidades financieras “deudoras” (en este caso al Estado heleno, que tuvo que
dedicar cantidades enormes a “sanear” sus bancos, es decir, colocarlos en la
posición de repagar los créditos incurridos). Por otra parte, se concordaron
créditos entre Estados con los que permitir la financiación a corto plazo de
la nacionalización de los riesgos contingentes. De este modo, lo que inicial-
mente era un crédito entre dos entidades o sujetos privados (por ejemplo,
entre una entidad financiera griega y una francesa o alemana) se convirtió
en una relación de deuda que unía a Grecia y a otros Estados de la eurozona
(por ejemplo, entre Grecia e Italia).

28
El objetivo declarado del BCE era el de evitar que un diferencial excesivo entre el va-
lor de la deuda griega y el de las deudas de referencia en la zona euro (el Bund alemán) hiciese
irrelevantes las decisiones que tomase la BCE. En lenguaje técnico, se trataba de preservar la
“cadena de transmisión de la política monetaria”.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 35

d) El gobierno de la crisis fiscal de la periferia “sur” de la eurozona

El caso griego determinó el rumbo que seguiría el gobierno de la

crisis fiscal de la eurozona. Los dos instrumentos clave, la asistencia fi-
nanciera (directa en forma de préstamos, indirecta a través de la compra
de deuda pública en los mercados secundarios) (apartado d.1) y la con-
dicionalidad (“extraordinaria” en forma de programas de gobierno eco-
nómico, “ordinaria” a través de la multiplicación de las reglas fiscales)
(apartado d.2), en buena medida tomados de la caja de herramientas del
Fondo Monetario Internacional y sujetos a normas propias del derecho
bancario, se han hecho parte fundamental de la constitución económica
de la Unión Europea.

d.1) El desarrollo institucional de los instrumentos de asistencia financiera

Como queda apuntado en la introducción de este apartado, la euro-

zona ha desarrollado dos formas de asistencia financiera que no existían
antes de la crisis fiscal.

En primer lugar, la asistencia financiera directa, mediante préstamos

concedidos por la eurozona a los Estados que experimentan dificultades.
El diseño original de la unión monetaria excluía tal posibilidad (artículo
125 TFUE), salvo en circunstancias excepcionales (esencialmente, catás-
trofes naturales o eventos asimilables, artículo 122.2 TFUE). Ello explica
el carácter alambicado de las tres fórmulas de las que se han servido los
Estados de la eurozona para conceder préstamos:

• La asistencia a Grecia en abril de 2010 se articuló a través de

préstamos bilaterales pero “coordinados”, que se pretendía no estaban
sujetos por el derecho de la Unión Europea, y por tanto, por la prohibición
del 125 TFUE (Menéndez, 2012: 57).

• Menos de un mes después, a causa del “contagio” de la crisis grie-

ga al resto de la periferia “sur” de la Unión Europea, se acordó crear dos
fondos “temporales” y dotarlos de los medios con los que prestar asistencia
financiera (Menéndez, 2012: 58 y 61). El primero de ellos, el Mecanismo
Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF) fue creado en base a una in-
terpretación un tanto peculiar de lo establecido en el artículo 122.2 TFUE,
al tiempo que se enfatizaba su temporalidad y se le dotaba de medios con
los que poder conceder préstamos por valor de 60.000 millones de euros. El
segundo instrumento, el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF),
se pretendía situar, como los préstamos bilaterales concedidos a Grecia, en
el ámbito del derecho internacional público. De hecho, el FEEF era formal-
mente una sociedad unipersonal luxemburguesa con la que los Estados de
36 Informe España 2020

la Unión Europea firmaron un acuerdo29 que la colocaba en condiciones de

prestar asistencia por valor de nada menos que 440.000 millones de euros. Se
empleó en los casos de Irlanda (2010), Portugal (2011) y Grecia por segunda
vez (2011).

En marzo de 2012, y tras la reforma del artículo 136.3 TFUE, se creó

una estructura permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad o MEDE,
con capacidad para prestar asistencia financiera por valor de 500.000 millo-
nes de euros (Mangia, 2020). El MEDE intervino en la prestación de asisten-
cia financiera a España (2012), Chipre (2013) y Grecia por tercera vez (2015).

En segundo lugar, el Banco Central Europeo se ha convertido, de facto,

en el comprador de último recurso de la deuda pública de los Estados de la
eurozona. Como sucedía con la asistencia financiera directa, tal posibilidad
quedaba excluida en los Tratados (artículo 123 TFUE). Lo que explica que la
intervención del BCE se haya producido no mediante la adquisición directa
de la deuda, sino en los mercados secundarios, y sujeta, como veremos en
el próximo apartado, a una serie de condiciones.

Como ya quedó apuntado, el Banco Central Europeo comenzó a actuar

como comprador masivo de deuda pública estatal en abril de 2010, momento
en el que se introdujo el Securities Market Programme (Menéndez, 2012:
60). El uso del mismo estuvo primero directamente asociado a la evolución
de las crisis fiscales de Grecia, Irlanda y Portugal. Posteriormente, el BCE
amplió las compras a Italia y España, pese a que se trataba de países que no
estaban sujetos al programa de asistencia financiera, pero a los que el BCE
directamente indicó las “reformas estructurales” que debían introducir, en
el sobreentendido de que ello era necesario para seguir siendo beneficiarios
de asistencia financiera. Pese al carácter heterodoxo de la medida, los volú-
menes con los que intervino el BCE implicaron que sus acciones resultaran
secundarias y auxiliares a la prestación de asistencia financiera.

En el verano de 2012 el BCE dio un paso adicional en su conversión

en comprador de último recurso (aunque sujeto a condiciones) de la deuda
pública y por ende en el gobierno de las crisis (Tooze, 2018: 432 y ss). Las
fortísimas pérdidas patrimoniales experimentadas por Bankia condujeron
al enésimo episodio de crisis fiscal. Pese a la asistencia financiera a Espa-
ña, las dudas persistieron. Tal fue el contexto en el que el BCE decidió la
creación del programa de Operaciones Monetarias sin Restricciones, más
conocido por su apelativo en inglés (Outright Monetary Transactions) y por
su abreviatura anglosajona (OMT). Tras la reunión del Consejo de Gobierno
del BCE los días 5 y 6 de septiembre, se anunció la inminente creación de un
instrumento de intervención en los mercados secundarios de deuda pública

29
Véanse “Articles of Incorporation of the European Financial Stability Facility” y
“Framework Agreement of the European Financial Stability Facility,” en Menéndez y Losada
(2014: pp. 307-313, 313-331).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 37

potencialmente en cantidades ilimitadas. El BCE afirmaba que el nuevo pro-

grama era necesario para asegurar la efectividad de sus propias decisiones.
La turbulencia financiera y, en particular, la especulación (injustificada) en
los mercados, basada en la expectativa de una ruptura de la eurozona, ponían
en riesgo la posibilidad misma de aplicar una política monetaria única en el
conjunto de la eurozona, y por ende, la unicidad de la zona monetaria misma
(BCE, 2012). La prueba de ello la constituirían los diferenciales “excesivos”
en los tipos de interés que debían satisfacer los Estados de la eurozona al
emitir deuda pública30. Como pusiese de relieve el Abogado General Cruz
en sus conclusiones previas a la sentencia en el asunto OMT31, el programa
tenía como propósito influir sobre las expectativas de los principales actores
en los mercados financieros, de modo que no fuese necesario siquiera aplicar
efectivamente el mismo. Esta estrategia funcionó (al menos inicialmente:
los límites de la misma son los que explican la creación y aplicación del
programa de quantitative easing –QE–, del que nos ocuparemos) y los tipos
de interés que satisfacían los países de la periferia se redujeron sin que el
BCE tuviese que comprar un solo bono.

Una intervención de estas características podía calmar las aguas, pero

no podía compensar el efecto deflacionario de la aplicación generalizada de
políticas de austeridad. A ello vino a unirse que la característica fundamental
para su efectividad, el carácter potencialmente ilimitado, fue puesto en cues-
tión por el Tribunal Constitucional Federal alemán en la saga Gauweiler, en la
que se arrojaron fuertes sombras de duda sobre la adecuación del programa
al derecho constitucional alemán y su encaje en el propio derecho europeo
(Menéndez, 2019). Todos estos factores condujeron a que el BCE introdujese
un tercer instrumento mediante el cual prestar asistencia financiera, el Pro-
grama de Compras del Sector Público (Public Sector Purchase Programme),
popularmente conocido como quantitative easing o QE, mediante el cual
los bancos centrales nacionales y el propio BCE han adquirido un enorme
volumen de la deuda pública de la eurozona, en el entorno del 20% de la
misma a diciembre de 201832.

30
Mario Draghi y Vítor Constâncio, “Introductory statement to the press conference”,
6 de septiembre de 2012. Disponible en https://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/
is120906.en.html.
31
Asunto C-62/14, Gauweiler, Conclusiones del Abogado General, ECLI:EU:C:2015:7,
par. 84 y sucesivos.
32
El BCE adquirió 60.000 millones de deuda pública al mes desde marzo de 2015 a
diciembre de 2017, salvo en el período de marzo de 2016 a marzo de 2017, en el que las ad-
quisiciones rondaron los 80.000 millones. Entre enero y septiembre de 2018, las compras se
redujeron a 30.000 millones mensuales; se aminoraron aún más entre octubre y diciembre de
ese mismo año, a 15.000 millones al mes. El valor total de lo adquirido supera el 20% de la
deuda pública viva de la eurozona. En septiembre de 2019, el Banco Central Europeo anunció
la reanudación del programa de compras de deuda pública (la segunda parte del quantitative
easing) a partir de noviembre de 2019, por un importe de 20.000 millones de euros mensuales
(es decir, una cuarta parte de la cuantía que había alcanzado el programa en 2016 y los prime-
ros meses de 2017).
38 Informe España 2020

d.2) De las reglas fiscales a la condicionalidad

Como ya hemos visto, la adhesión a la eurozona requería la renuncia a

la financiación monetaria, con la consecuencia de que la garantía última de
la solvencia del Estado pasaba a depender de las reglas fiscales. La sucesión
de crisis fiscales de la eurozona parecía poner en cuestión la razonabilidad
de esta decisión: las reglas fiscales no impidieron que varios Estados de la
eurozona terminaran teniendo serias dificultades para cubrir sus gastos,
influyendo también que no estaban diseñadas para alertar sobre el creci-
miento exponencial de la deuda privada (incluida la transfronteriza) que,
sin embargo, terminó siendo convertida en deuda pública.

Pese a ello, la eurozona redobló su apuesta por las reglas fiscales, al

interpretarse que lo sucedido después de 2008 se debía al carácter insu-
ficientemente perentorio de las reglas hasta entonces vigentes. Así, desde
2010 se produce un reforzamiento de las mismas, lo que resulta en límites
aún más apremiantes a la discrecionalidad política en el diseño y ejecución
de la política fiscal. Unos límites que se establecen por dos vías distintas.

• En primer lugar, mediante los instrumentos a través de los cuales

se concede asistencia financiera a los Estados. La “condicionalidad” es muy
precisa en el caso de los programas de asistencia financiera de los diversos
“fondos” europeos. Desempeña un papel decisivo el documento central o
programa económico (Memorandum of Understanding), en el que no solo
se precisa el uso al que ha de destinarse el dinero recibido, sino en el que
también se detallan los objetivos fiscales precisos que han de alcanzarse y
las “reformas” que han de producirse en la estructura del Estado y del Go-
bierno para que las cantidades comprometidas sean desembolsadas. Y es
que la asistencia se presta en varios “tramos”, cuyo pago efectivo depende de
que representantes de los acreedores estén satisfechos con la ejecución del
programa económico. Por su parte, la asistencia indirecta del Banco Cen-
tral Europeo a través de la compra de activos en los mercados secundarios
está también sujeta a condicionalidad, cuando menos de forma potencial.
Bajo el Programa del Mercado de Valores (Securities Market Programme)
se realizaron compras de bonos de dos grupos de países. En primer lugar,
aquellos que recibieron asistencia financiera bajo un programa económico
(como fue el caso de Irlanda o de Grecia). En segundo lugar, de Estados,
como el italiano o el español, a los que , a modo de contrapartida, el BCE
impuso “condiciones” contenidas en “cartas” del Presidente de la citada
institución financiera que contenían verdaderos programas de reforma so-
cial y económica (Balaguer, 2013). La activación del programa OMT está
condicionada a la vigencia de un programa de asistencia financiera, y por
tanto, a su condicionalidad. Finalmente, en el caso del quantitative easing,
el BCE solo adquiere los bonos de los países que a su juicio cumplen con
los requisitos de calidad crediticia; de este modo, el BCE puede ejercer una
notable capacidad de influencia sobre la política social y económica de los
La larga crisis existencial de la Unión Europea 39

Estados de la eurozona. Así, la exclusión del QE de Grecia en 2005 resultó

ser determinante en el proceso de negociación entre la eurozona y el Estado
heleno, conduciendo a un cambio de política económica del ejecutivo griego.

• En segundo lugar, se procede a reformar no solo la legislación euro-

pea, sino los propios Tratados, para hacer más perentorias las reglas fiscales
aplicables al conjunto de los países de la eurozona, no solo a los beneficiarios
de un programa de asistencia financiera. En concreto, se promueve una re-
forma de las reglas fiscales sustantivas y del proceso de toma de decisiones
de los países que forman parte de la Unión Económica y Monetaria que
permite generalizar la condicionalidad preventiva, o lo que es lo mismo,
reforzar el poder de supervisión y control de la política fiscal nacional de
aquellos países que no cumplan de manera sistemática con los estándares
de “sana política presupuestaria”. En pleno desarrollo de la crisis fiscal, se
aprueban dos paquetes de reforma legislativa, los llamados Six-Pack (2011)
y Two-Pack (2012), y entre ambos, el Fiscal Compact (2012).

El objetivo era reducir la discrecionalidad política en la implementación

de la política fiscal, lo que, se asumía, permitiría su sincronización a escala
europea. De ahí el “endurecimiento” del techo de déficit (fijándose como
objetivo la paridad o un ligero excedente, tolerándose a lo sumo un déficit
del 0,5%), la creación de objetivos específicos de reducción de déficit y de
deuda, y la introducción de reglas automáticas de recorte del gasto público
en el caso de que no se cumpla con estos objetivos. La misma lógica explica
el cambio en la regla de formación de la voluntad cuando se trata de impo-
ner medidas disciplinarias, incluidas las sanciones, a un Estado miembro.
Por virtud del Six Pack y del Fiscal Compact (de rango pretendidamente
“constitucional”), bastaría que las propuestas de la Comisión fuesen apro-
badas por una minoría “cualificada” de Estados, minoría que en la práctica
se corresponde con los Estados del núcleo de la eurozona, con excedentes
financieros, y en tal sentido “acreedores netos”.

Las reformas estructurales se sustentaban pues en un diagnóstico en el

mejor de los casos incompleto de las causas de las crisis. Resultaron además
contraproducentes. La sujeción a Estados en crisis fiscal latente, como Italia
y España, a la obligación de reducir drásticamente su deuda pública im-
plicaba forzar a tales Estados a tomar medidas fuertemente deflacionistas.
Como hubiera debido ser previsto, la aprobación del Six Pack y del Fiscal
Compact avivó las dudas en los mercados financieros acerca de la solvencia
de la deuda pública de la periferia. El resultado fue una segunda caída de la
actividad económica. Hasta tal punto que España solo recuperó el nivel de
producto interior bruto de 2008 en 2017, mientras Italia no lo había hecho
aún a finales de 2019. A su vez, los diez largos años de recesión económica
en la periferia sur de la eurozona demostraron hasta qué punto la conver-
gencia entre países de la primera década del euro era más aparente que
real. Es difícil escapar a la conclusión de que, en ausencia de mecanismos
40 Informe España 2020

de redistribución regionales, la liberalización económica acelerada por la

Unión Económica y Monetaria ha aumentado las diferencias intraestatales
(y en tantos casos intrarregionales), socavando las condiciones económicas
y sociales para la pervivencia de la eurozona y de la propia Unión Europea.

Cuando la fase más aguda de la crisis de la deuda pública parecía

concluirse, una nueva crisis ocupó y preocupó a los dirigentes europeos: la
crisis migratoria, de la que nos ocuparemos en la siguiente sección.

2. La crisis migratoria

Desde 2012 se pudo observar un fuerte crecimiento del número de

emigrantes forzosos que llegaban al territorio de la Unión Europea, de forma
especialmente señalada a través de las fronteras mediterráneas. En 2015 y
2016 se alcanzaron cifras récord: en el primer año, más de 1.300.000 per-
sonas solicitaron asilo en el espacio Schengen; una cifra similar lo hizo el
sucesivo (Eurostat, 2020). Las estructuras de acogida de los dos principa-
les países de llegada, Grecia e Italia, que ya habían dado muestras de ser
insuficientes33, se vieron completamente desbordadas. A resultas de ello, la
práctica totalidad de los emigrantes siguieron ruta hacia el Norte de Europa.
En medio de fuertes discrepancias, se tomaron medidas manifiestamente
inadecuadas para hacer frente a la situación, lo que acabó resultando en que
diversos países recurriesen a un cierre unilateral de fronteras. Finalmente,
se externalizó la gestión de los flujos de personas (y por ende su acogida)
mediante “acuerdos” de retorno de emigrantes con más de una veintena
de países vecinos, señaladamente Turquía y Libia (para ser más precisos,
en el caso de este último país, con las bandas rivales que se disputaban su
territorio entonces, y siguen haciéndolo cuando esto se escribe). De este
modo, no se resolvieron las causas profundas de la crisis migratoria, sino
que simplemente se evitó que sus efectos fuesen sentidos en territorio euro-
peo. El número de personas llegadas a Europa se redujo drásticamente en
2016, y siguió cayendo en 2017, 2018 y 2019. Lo cual llevó a que la Comisión
Europea afirmara que la crisis había terminado (Rankin, 2019), pese a que
persistían las causas estructurales que habían desencadenado la misma.
Al cierre de estas líneas el reavivamiento del conflicto de Siria (Gardner,
2020; Cavusoglu, 2020) y los desacuerdos entre Turquía y la Unión Europea
(Hope, Pitel y Khan, 2020; Pitel, Foy y Cornish, 2020) han puesto de relieve
la enorme fragilidad de la solución (por lo demás, necesariamente temporal)
que se ha dado a la crisis.

33
Constancia fehaciente de ello queda en las sentencias del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea en las que se establece la obligación de no devolver a Grecia a los demandantes
de asilo que hubiesen accedido al territorio Schengen por ese país, pese a ser competente para
tramitar su solicitud, en atención al riesgo de que sufriesen tratos inhumanos y degradantes.
Véanse Asuntos acumulados C-411/10 y C-493/10, N.S, ECLI:EU:C:2011:865; Asunto C-4/11,
Puid, ECLI:EU:C:2013:740.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 41

2.1. El aumento del flujo de migrantes y sus causas

El aumento rápido y sostenido del número de emigrantes forzosos en

el período 2010-2015 fue resultado de la combinación de factores estructu-
rales y coyunturales.

Las causas estructurales de los flujos migratorios hacia Europa no son

otras que las enormes diferencias en niveles de desarrollo económico, social
y humano entre el Viejo Continente y buena parte de los territorios vecinos,
señaladamente el África subshariana y, tras décadas de conflictos, el Medio
Oriente. La causa coyuntural es el desencadenamiento de conflictos armados
en Siria, Libia y Eritrea.

En ambos casos, las relaciones de causalidad son muy complejas. Ello

no es óbice para destacar las responsabilidades históricas de varios países
europeos, en tanto que antiguos poderes coloniales, y quizá en mayor me-
dida, en cuanto potencias neocoloniales, que contribuyen a imponer un
modelo socioeconómico escasamente conducente al desarrollo del potencial
de estos países34. A su vez, es también difícil negar el papel destacado que
varios países del Viejo Continente desempeñaron en la toma o elusión de de-
cisiones en los conflictos de Siria, Libia y Eritrea (McGauran, 2005; Pradella
y Rad, 2017). En la medida en la que todo poder conlleva responsabilidad,
los países europeos tienen responsabilidades (aunque obviamente distan de
ser exclusivas) en el desencadenamiento y en la evolución de los conflictos.
O dicho en otros términos, no son meramente sujetos pacientes de los desa-
rrollos políticos, sociales y económicos que desembocaron en los mismos.

2.2. De un serio desafío a una grave crisis

Pese a la multiplicación de señales de alarma, la Unión Europea fue

incapaz de reaccionar y de anticiparse a los más que previsibles desarrollos.
De ello tenemos prueba en la decisión en el Consejo Europeo del 24 y 25 de
octubre de 2013, tras el naufragio de una patera frente a las costas de la isla
italiana de Lampedusa, en el que perdieron la vida cientos de personas35.
Rodeados por la evidencia de que el reto solo crecía de tamaño a medida
que pasaba el tiempo, los líderes europeos decidieron posponer la toma
de cualquier decisión nueve meses (delegando en una task force el análisis de

34
Por ejemplo, un cierto grado de responsabilidad colectiva de todos los países de la
eurozona deriva de la dependencia monetaria del área del franco CFA respecto al euro. De este
modo, independientemente de la voluntad puntual de los actores institucionales, la política
monetaria de estos países viene fuertemente condicionada por la política monetaria europea,
sin que en la decisión de esta se considere la influencia que se está ejerciendo. Véase Pigeaud
y Sylla (2018).
35
“Naufragio Lampedusa, recuperati 288 corpi. Si indaga per tratta di esseri umani”,
Il Fatto Quotidiano, 8 de octubre de 2013. Disponible en http://tinyurl.com/hejqz67.
42 Informe España 2020

la situación)36. Dicho en otros términos, se decidió no decidir. El Gobierno

italiano se vio forzado a organizar prácticamente en solitario (con el solo
y fundamentalmente testimonial apoyo de Eslovenia) el rescate de las per-
sonas que naufragaban tratando de llegar a las costas italianas (la llamada
operación Mare Nostrum). Cuando el año siguiente la Unión Europea dio el
relevo a Italia con la dispositivo Tritón, el ámbito geográfico y la financiación
fueron reducidas a la mitad. Al tratar de justificar toda una larga serie de
omisiones, inacciones y acciones manifiestamente inadecuadas durante dos
años, la Unión Europea acabó ajustando los hechos a la (falta de) políticas.

De ahí la falta de preparación europea ante el salto cuantitativo en el

número de llegadas que se produjo en 2015. En abril de ese año, Grecia e
Italia se vieron definitivamente desbordadas en su capacidad de gestionar la
llegada masiva de emigrantes forzosos, lo que condujo a los fortísimos “flujos
secundarios” hacia el Norte de Europa que fueron descritos reiteradamente
como “crisis de los refugiados” o “crisis migratoria”.

2.3. Una gestión de emergencia

En tales circunstancias, la Unión Europea se vio obligada a tomar

medidas de emergencia. Destacando tres en particular:

• El refuerzo de los sistemas de asilo italiano y griego mediante la

asignación de personal administrativo de otros países fundamentalmente a
través de las agencias europeas (Frontex, EASO, Europol, Eurojust) con el
objeto de establecer puntos de procesamiento de las solicitudes (hotspots)
con los que restaurar la capacidad de gestionar la situación de ambos países
mediante un nuevo procedimiento de registro, identificación y clasificación
de los solicitantes, que incluyó el recurso a la toma obligatoria de las huellas
digitales, a la detención y a la devolución rápida de aquellos que se juzgase
procedían de países “seguros”37.

36
Conclusiones del Consejo Europeo de 24/25 octubre de 2013. Disponibles en http://
tinyurl.com/jbnvapk.
37
“New EU Agenda on Migration”, 13 de mayo de 2015, COM (2015) 240 final. Di-
sponible en http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-mi-
gration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_mi-
gration_en.pdf., p. 6: “The Commission will set up a new “Hotspot” approach, where the
European Asylum Support Office, Frontex and Europol will work on the ground with front-
line Member States to swiftly identify, register and fingerprint incoming migrants”; European
Council Conclusions, 25 June 2015. Disponible en http://www.consilium.europa.eu/en/mee-
tings/european-council/2015/06/EUCO-conclusions-pdf. p. 2: “El establecimiento de instala-
ciones de acogida y de primera acogida en la frontera de los Estados Miembros, con el apoyo
activo de los expertos de los Estados Miembros, EASO, Frontex y Europol con el objeto de
hacer posible de forma rápida la identificación, el registro y la toma de huellas dactilares de
los emigrantes (“hotspots”). Esto permitirá determinar quiénes precisan protección interna-
cional y quiénes no”.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 43

• La ampliación del radio de acción de la misión mediterránea eu-

ropea (básicamente revirtiendo los recortes a Mare Nostrum cuando fue
sustituida por Tritón)38.

• El traslado de 160.000 demandantes de asilo “en clara necesidad

de protección internacional” desde Grecia e Italia a los restantes Estados
miembros de la Unión Europea39.

Pero para cuando Europa se decidió a echar a andar, la crisis ya galo-

paba. Las medidas citadas no solo fueron insuficientes, sino manifiestamente
insuficientes: quienes las tomaron eran necesariamente conscientes de que no
resolvían los problemas a los que se enfrentaba la Unión Europea. A ello se
unió la escasa medida en que fueron efectivamente puestas en práctica. La
lógica de la emergencia (especialmente visible en el procedimiento de los
hotspots) se dio de bruces con la falta de recursos humanos y materiales. Así,
incluso si se registraba, identificaba y clasificaba a los demandantes de forma
rápida, la expulsión de aquellos a quienes se negaba la condición de asilados
se confiaba a que motu proprio abandonasen el territorio del Estado en siete
días, mientras que aquellos a quienes se consideraba que tenían derecho a
presentar la solicitud se hacinaban en los hotspots. De este modo se lograba
el peor de los resultados posibles: dañar los derechos de los demandantes de
asilo (puestos en riesgo por la aceleración del proceso) sin reducir la presión
migratoria sobre Italia y Grecia. Aún más clamorosa ha sido la falta de apli-
cación de los traslados. Finalmente decididos con carácter obligatorio, en la
práctica las autoridades europeas concluyeron que “la solidaridad no puede
imponerse coercitivamente”. Pero incluso si se hubieran puesto en práctica,
a finales de 2015 la cifra de traslados prevista para los dos años sucesivos
era inferior a la de llegadas mensuales a Grecia e Italia. Finalmente, y tras
considerables retrasos, se realizaron tan solo 34.000 de los 160.000 traslados
previstos, o lo que es lo mismo, menos de una cuarta parte40.

El fracaso en la gestión europea abrió definitivamente las puertas a la

toma de medidas de emergencia nacionales, que en buena medida comen-
zaron a adoptarse desde la primavera de 2015.

38
“New Agenda”, supra, nota 37, p. 2; “European Council Conclusions”, supra, nota 37,
p. 2.
39
“Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al esta-
blecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de
Italia y Grecia”. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CEL-
EX:32015D1523&from=EN; Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de
2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacio-
nal en beneficio de Italia y Grecia, DOUE L 248, de 24.09.2015, pp. 80-94.
40
Communication from the Commission to the European Parliament, the European
Council and the Council, “Progress report on the Implementation of the European Agenda
on Migration”, COM (2019) 481 final. Disponible en https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/
homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20191016_com-2019-481-
report_en.pdf
44 Informe España 2020

Tras haber declarado reiteradamente que Alemania no podía hacerse

cargo de todos los refugiados, la canciller Angela Merkel decidió un cambio
(temporal) de política en agosto de 2015, que se hizo público a través de un
tuit de la Oficina Federal de Migraciones y Refugiados que indicó que no
se estaban aplicando los procedimientos de Dublín a los nacionales sirios
(Bradley y Geiger, 2015; Oltermann y Kingsley, 2016). Merkel confirmó ese
giro horas después41. Durante dos semanas, Alemania siguió una política
cercana a la de puertas abiertas. Al cabo de este tiempo, sin embargo, el país
teutón reintrodujo los controles en la frontera con Austria, en nombre del
mantenimiento del orden en los flujos. Muchos otros Estados aplicaron los
controles, si bien con finalidades manifiestamente diversas, señaladamente
para obstaculizar la entrada a su territorio de todos los emigrantes forzosos,
dejando así en papel mojado el derecho de asilo. A finales del 2015, la zona
Schengen había dejado de ser una zona sin fronteras interiores y se había
convertido en una zona parcialmente amurallada, incluso en su interior
(Hungría construyó un muro en su frontera con Eslovenia). De este modo,
la integración asimétrica había dado lugar a la divergencia, no a la conver-
gencia, de políticas.

Llegados a este punto, la Unión Europea optó por una solución dis-
tinta: prevenir la llegada de los emigrantes forzosos al territorio del Viejo
Continente, “externalizando” de este modo el problema (una práctica en
modo alguno nueva en el panorama internacional; véanse por ejemplo
Ryan y Mitsilegas, 2010; Den Heijer, 2012; un análisis teórico en Schachar,
2020). Algo que se logró por dos vías. La primera, alterar las condiciones
en las que se efectuaban los rescates en el Mediterráneo. Alemania (con
el apoyo de Grecia y Turquía) solicitó la asistencia de la OTAN en febrero
de 2016 (Zukhov, 2016). A diferencia de lo que había sido el caso en las
operaciones Mare Nostrum y Tritón, las personas rescatadas en el mar
por barcos que operasen bajo el mando de la alianza militar no serían en
adelante llevadas a un puerto europeo, sino devueltas a Turquía. Desde en-
tonces, y por diversas vías, la Unión y sus Estados miembros han buscado
soluciones con las que lograr el desembarco en los lugares de procedencia
de los emigrantes forzosos –lo que ha llevado a limitar la acción de los
barcos de ONGs dedicados al rescate de emigrantes en el mar (Maccanico,
Hayes, Kenny y Barata, 2018)–. En segundo lugar, y de forma paralela,
comenzaron las negociaciones con Turquía, que llevaron a un “acuerdo”
con la Unión Europea (aunque los líderes políticos pretendieron actuar
por cuenta propia) en marzo de 2016, por el que las autoridades turcas
básicamente se comprometieron a retener en su territorio a los emigran-
tes forzosos, generalmente de nacionalidad siria, que tratasen de llegar a
territorio europeo a cambio de una serie de concesiones, incluida la de

41
“Flexibility is called for now”, 31 agosto de 2015. Disponible en https://www.bundes-
kanzlerin.de/Content/EN/Artikel/2015/08_en/2015-08-31-sommer-pk-der-kanzlerin_en.html.
El video está disponible en https://www.youtube.com/watch?v=kDQki0MMFh4.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 45

que las autoridades europeas concurriesen a financiar los costes que para
el Estado turco suponía la presencia masiva en su suelo de refugiados42.
Pese a las fuertes críticas de las que el “acuerdo” fue objeto, tanto por su
contenido, manifiestamente incompatible con el derecho constitucional
nacional de los Estados miembros, el derecho de la Unión Europea y el
derecho internacional, como por el procedimiento de su negociación y
ratificación, sin intervención alguna del Parlamento Europeo (Menéndez,
2016a)43, ello no ha sido óbice para que la Unión Europea haya firmado
hasta 24 “acuerdos” de retorno de emigrantes forzosos44, al tiempo que ha
apoyado a los Estados con frontera exterior que han cerrado convenios
semejantes con países vecinos (por ejemplo, Italia con “Libia”).

2.4. La incapacidad de la Unión Europea para hacer frente a la

crisis

Es cierto que los flujos migratorios hacia Europa en los primeros años
de la década de los 2010 experimentaron un fuerte crecimiento. Sin embar-
go, también lo es que el número de emigrantes forzosos, incluso en 2015,
cuando el número de desembarcos y llegadas por tierra fue mayor, se man-
tuvo muy por debajo del 1% de la población europea. Ello implica que la
presión migratoria que experimentó Europa en 2015 fue no solo inferior a
la soportada por otros países del entorno (Turquía o Jordania), sino también
a la vivida en el Viejo Continente tras la Segunda Guerra Mundial, cuando
se produjeron numerosísimos desplazamientos forzosos de población. En
ambos casos, obviamente, las sociedades de acogida disfrutaban de capaci-
dades económicas y administrativas netamente inferiores a aquellas de las
que disponen en la actualidad los Estados miembros de la Unión Europea.
Surgen entonces inmediatamente las preguntas de por qué la Unión Euro-
pea no ha sido capaz de responder al reto, por qué un desafío ciertamente
de entidad, pero al que es bien factible hacerle frente, ha acabado convir-
tiéndose en una crisis que solo ha podido resolverse (si es que ese es el
término adecuado) externalizándola (y de paso situándose en una posición
de dependencia de países terceros). Las respuestas hay que buscarlas en la
ambivalencia del derecho de asilo (apartado a) y en el carácter asimétrico
de la integración europea, que ha “arrastrado” la política de asilo al ámbito
supranacional (apartado b).

42
“EU-Turkey statement”, European Council , 18 de marzo de 2016. Disponible en
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/.
43
Véase la polémica decisión del Tribunal General de la Unión Europea, Asunto
T-192/16, NF, ECLI:EU:T:2017:128.
44
“Communication”, supra, nota 39, p. 16. Y que la Unión Europea pretende ampliar
valiéndose de todos los medios posibles a su alcance. Véase Presidency discussion paper, “Po-
licies and tools to enhance readmission cooperation”, 8 de noviembre de 2019. Disponible en
https://www.statewatch.org/news/2019/nov/eu-council-readmission-cooperation-13190-19.pdf.
46 Informe España 2020

a) La ambivalencia del derecho de asilo

El derecho de asilo es un avance civilizatorio fruto del aprendizaje del

desastre. Tanto la Convención de Ginebra de 1951, como la afirmación del
derecho al refugio en muchas de las constituciones de posguerra, reflejan la
voluntad de evitar que se produzcan de nuevo las catástrofes humanitarias
del siglo XX, desde el genocidio armenio (1915-1917) al Holocausto.

Sin embargo, el grado efectivo de compromiso con el derecho de asi-

lo ha sido siempre más débil de lo que cabría derivar de su proclamación
formal. Solo es ligeramente exagerado afirmar que la práctica del refugio
fue hecha posible por la realpolitik de la Guerra Fría. Baste pensar en los
límites geográficos de la Convención de 1951 (aplicable por defecto solo al
territorio europeo), unos límites que contribuyeron a hacer invisibles a los
emigrantes forzosos no europeos. Al mismo tiempo, la generosidad de la
práctica se vio favorecida por tres décadas de crecimiento económico, en
las que se precisaba constantemente nueva mano de obra en Europa Occi-
dental. Todo ello en un contexto en el que el número de los solicitantes se
mantenía relativamente bajo. Nada tiene de extraño, por tanto, que una vez
que las circunstancias sociales y económicas cambiasen a finales de los años
sesenta, también lo hiciese el discurso público. Las crisis económicas de la
década sucesiva no solo condujeron a restricciones en la política migratoria
general, sino también a una definición crecientemente restrictiva de la condi-
ción de refugiado. Ambos procesos se retroalimentaron, pues a medida que
se cerraban las puertas a la emigración regular, mayor era la presión para
solicitar el asilo como única vía posible de acceso legal al territorio europeo,
y mayor el incentivo para hacer más exigentes los requisitos del mismo.
Así, la controversia política sobre el derecho de asilo se vio alimentada no
solo por el lento pero decisivo aprendizaje moral de los deberes que la co-
munidad tiene frente a los “extraños”, sino también por las contradicciones
internas a las estructuras políticas y sociales europeas; y, quién lo duda,
dada la persistencia de las actitudes abiertamente excluyentes, cuando no
racistas o xenófobas. En tales circunstancias, el crecimiento exponencial del
número de demandas de asilo a partir de 2012 se produjo en un momento
en el que una parte considerable de la opinión pública europea conciliaba
un compromiso retórico con el derecho de asilo con la sospecha de que la
mayoría de los demandantes de asilo eran “falsos” refugiados que “abusa-
ban” de nuestros empeños morales. Algo que no garantizaba la fortaleza del
compromiso moral y jurídico con el derecho de asilo, como demostrarían
los acontecimientos.

b) La asimetría de la política de asilo europea

La política europea de migración y asilo es un claro ejemplo de in-

tegración asimétrica. La creación del mercado único, y en particular, la
concepción de la libertad de movimiento asociada al mismo (que implica la
La larga crisis existencial de la Unión Europea 47

supresión de los controles fronterizos) europeíza la institución en la que se

sustentaban tradicionalmente las políticas nacionales de migración y asilo:
las fronteras interiores. Todo ello sucede, sin embargo, sin que se armonicen,
siquiera se coordinen, las políticas sustantivas de migración y de asilo. Así,
siguen siendo exquisitamente nacionales los criterios de acuerdo con los
cuales se permite el acceso al territorio de cada Estado miembro, o los que
determinan la concesión del status de refugiado.

¿Mediante qué mecanismos se reconcilia la pluralidad de políticas na-

cionales de migración y de asilo en un espacio único? Inicialmente, se recurre
de forma prácticamente exclusiva al establecimiento de normas jurídicas que
distribuyen la competencia y responsabilidad entre los Estados miembros.
En particular, todos y cada uno de los demandantes de asilo se asignan a
uno, y solo a uno, de los Estados. Así se dispone en el artículo 28 de la Con-
vención de Schengen de 1985 y después en la Convención de Dublín. En el
caso más habitual, que sería entrada “alegal” (es decir, sin estar en posesión
de un visado o permiso de entrada válido), el demandante de asilo es res-
ponsabilidad del Estado a través del cual entre en el territorio de la Unión
Europea. Se asume que deslindando drásticamente el ámbito competencial
de cada Estado será posible seguir manteniendo políticas de asilo nacionales
divergentes. Posteriormente, se establecieron criterios sustantivos mínimos
en lo referente al procedimiento de asilo, a la determinación de la condición
de refugiado, a las condiciones que han de disfrutar los demandantes de
asilo y los refugiados, así como relativas a las capacidades administrativas
de los Estados. Pero los avances fueron más nominales que reales, y el sis-
tema siguió sustentándose en la delimitación de competencias mediante los
criterios de asignación de responsabilidad.

El mero análisis de este sistema en abstracto es suficiente para obser-

var que es enormemente frágil. En primer lugar, porque se sustenta en un
criterio (el país de entrada en el territorio de la Unión Europea) llamado
a generar profundos (e injustificados) desequilibrios en el reparto de los
demandantes de asilo. En la medida en la que la mayor parte de los deman-
dantes de asilo lleguen por vía terrestre y marítima, y no por vía aérea, se
descargan las obligaciones sobre los países que tienen una frontera exterior
y se exime a aquellos rodeados de otros Estados europeos (Küçük, 2016). A
ello se une que, dado que los flujos migratorios provienen del sur y del este
del territorio de la Unión Europea, la regla de Schengen/Dublín da pie a que
sean estos y no los del norte y oeste del continente quienes deban asumir la
carga colectiva. En segundo lugar, y de forma estrechamente relacionada, se
asume que todos los Estados, con independencia de la carga que tengan que
soportar, tendrán suficientes capacidades administrativas (y económicas) con
las que gestionar los flujos, y de este modo hacer efectivo el derecho de los
refugiados a recibir asilo. Pero basta que un país no tenga tales capacidades
para que la asignación de responsabilidades sea no solo fáctica, sino también
jurídicamente imposible.
48 Informe España 2020

Devolver a un solicitante de asilo al país competente según la regla de

Dublín, cuando ese país no está en condiciones de protegerlo, es contrario
no solo a los derechos constitucionales nacionales, sino al propio derecho de
la Unión Europea45. De este modo, nos encontramos con la paradoja de que
el propio criterio de distribución de competencias genera un reparto que es
imposible hacer efectivo de acuerdo con el derecho europeo. En tercer lugar,
la regla de Dublín es paradójica, porque implica la “renacionalización” de
los demandantes de asilo (en el sentido de establecer un vínculo especial y
privilegiado con uno y solo con un Estado miembro) como medio con el que
hacer posible la libre circulación de personas, que precisamente pretende
“europeizar” a todos los que se encuentran en el territorio de la Unión Eu-
ropea. Pero una vez que existe libre circulación de personas (y por defini-
ción, se han suprimido los controles en las fronteras), ¿cómo frenar que el
demandante de asilo asignado a un país no haga uso de la libre circulación
de personas y se establezca en un segundo país, en el que tenga contactos
familiares o personales, o donde las perspectivas de encontrar empleo sean
mejores? Es más, ¿por qué frenarlo, si esa es la lógica que se dice querer
fomentar en el interior del espacio único? La renacionalización de los re-
fugiados revela que la libre circulación de los muchos exige restringir la de
los pocos, en este caso, de los demandantes de asilo; pero de ese modo, se
les convierte en instrumentos al servicio de la libre circulación de otros, en
contra de lo que exigen los principios fundamentales en los que se asienta
el constitucionalismo democrático.

De hecho, el sistema pudo mantenerse mientras no se hizo necesario

que funcionase, en la medida en la que los flujos migratorios se dirigían a
Estados que estaban en condiciones de absorber a los nuevos llegados. Tal
fue el caso durante los años noventa, durante los cuales los flujos migratorios
más fuertes provenían de Europa del Este, y accedían al territorio europeo
por Alemania, entonces Estado fronterizo. Y en menor medida en la primera
década del siglo XXI, en la que los flujos provenían de África y se fijaban en
la periferia “sur” de la eurozona (que experimentaba entonces un fuerte, aun-
que insostenible, crecimiento económico). Al contrario, el sistema cayó bajo
su propio peso una vez que no solo los flujos aumentaron, sino que los países
de entrada al territorio de la UE sufrieron una profunda crisis económica.

La crisis migratoria ha puesto seriamente en cuestión el compromiso

de la Unión Europea con sus valores fundamentales. Por una parte, la soli-
daridad entre Estados en el reparto de las cargas derivadas de la protección
del derecho de asilo ha brillado por su ausencia, pese a ser exigible no solo
moral, sino también jurídicamente. Los países mediterráneos han sido o bien
abandonados a su suerte, o bien socorridos mediante medios e instrumentos
de dudosa constitucionalidad interna y legalidad internacional (como es el

45
Véase nota 33.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 49

caso de los hotspots). Por otra parte, el compromiso de la Unión Europea con
la protección del derecho de asilo ha quedado desmentido por una política
de externalización del refugio que no solo deja en una posición extremada-
mente vulnerable a los emigrantes forzosos, sino que condena a la Unión
Europea a la dependencia geoestratégica (Greenhill, 2011; Greenhill, 2016).

3. La crisis política (1): la involución democrática de Hungría

y Polonia

Diversos organismos internacionales, incluida la Comisión de Vene-

cia del Consejo de Europa46, la propia Comisión Europea47 y el Parlamento
Europeo48 han hecho sonar la alarma sobre la involución política que han
experimentado en la última década varios países miembros de la Unión Eu-
ropea. Es el caso bien conocido de Hungría y Polonia, pero también, entre
otros, de Rumanía (Blokker, 2014; Von Bogdandy y Sonneveld, 2015: cap.
5 y 6) o Malta (Parlamento Europeo, 2019). Este apartado se centra en los
aspectos comunes de la involución en los dos primeros. A través de reformas
constitucionales y legislativas, pero también mediante el favorecimiento de
cambios en la propiedad de medios de comunicación y otras empresas, los
Ejecutivos húngaro y polaco han acaparado poder, y reducido la efectividad
de los frenos y contrapesos que hacen posible la separación de poderes (Pap,
2018; Sarduski, 2019; Closa y Kochenov, 2016).

Lo que está sucediendo en Hungría y en Polonia nos interesa por un

triple motivo:

• En primer lugar, el deterioro democrático de cualquier Estado

miembro incide sobre el conjunto de la Unión de forma inmediata. No se
trata solo de que cualquier regresión autoritaria ponga en cuestión una
premisa fundamental del derecho y la política de la Unión Europea, a sa-
ber, su condición de comunidad de países democráticos49, sino también de
que el funcionamiento de buena parte de las políticas comunes presupone
una confianza mutua que viene necesariamente a menos si hay indicios
de una regresión democrática. Piénsese, por ejemplo, en el reconocimien-
to y ejecución de sentencias civiles, o en las órdenes de arresto europeas

46
Véanse https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?country=17&year=all
(Hungría) y https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?country=23&year=all (Polonia).
47
Véanse, por ejemplo, Communication from the Commission to the European
Parliament, the European Council and the Council. Further strengthening the Rule of Law
within the Union State of play and possible next steps, COM/2019/163 final, 3.4.2019. Dis-
ponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0163&-
from=EN
48
Véase por ejemplo https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20200109
IPR69907/rule-of-law-in-poland-and-hungary-has-worsened
49
Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea.
50 Informe España 2020

(popularmente conocidas como euroórdenes)50. En lo que concierne a estas

últimas, los jueces y magistrados europeos pueden tratar las decisiones de
otros Estados como propias en la medida en la que se den las condiciones
estructurales para ello; pero no si las mismas brillan por su ausencia, por
ejemplo porque no está garantizada la separación de poderes.

• En segundo lugar, la involución es señal no solo de graves proble-

mas internos a esos Estados, sino que revela también problemas estructu-
rales del proceso de integración europea. Como veremos en las próximas
líneas, la Unión Europea tiene su parte de responsabilidad en los desarrollos
que se han producido en las últimas décadas en Hungría y Polonia. Ello no
significa atribuirle la responsabilidad exclusiva, sino simplemente resaltar
algo que debería ser banal: a saber, la estrecha relación entre los cambios
en el nivel político europeo y en el nacional. Dicho en términos más preci-
sos, aunque no necesariamente más claros, la involución democrática no
es completamente exógena al proceso de europeización tal y como ha sido
experimentado en Europa Central y del Este en estos últimos treinta años.

• En tercer lugar, la regresión democrática agrava la crisis existencial

de la Unión Europea. No solo hace más difícil la resolución de las crisis ya
en desarrollo, sino que añade nuevos y gravísimos problemas, al tiempo que
disminuye aún más la capacidad de toma de decisiones colectivas.

Este apartado se estructura en dos partes. En la primera se considera

en qué consiste la involución democrática en Polonia y en Hungría. En la
segunda se analizan las causas de ese retroceso directamente relacionadas
con el proceso de integración europea. Se presta especial atención al papel
de la Unión Europea en la doble transición política y económica de los países
de Europa del Este; y a la falta de atención a las consecuencias sociales y
políticas del fortísimo crecimiento de la desigualdad en los últimos años; a
lo que se une, de forma más evidente en el caso húngaro, las consecuencias
del gobierno de las crisis financiera, económica y fiscal.

3.1. La involución democrática

La regresión democrática en acto en Hungría y Polonia trae causa in-

mediata de las victorias electorales claras y netas de dos partidos políticos,

50
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya ha tenido que pronunciarse sobre el
particular, en el asunto C-216/18, LM, ECLI:EU:C:2018:586; los jueces de Luxemburgo consi-
deraron que la decisión había de tomarse valorando las circunstancias del caso. Los tribunales
irlandeses parecen haber estimado que, pese a las dudas que surgen, debe procederse a la
entrega de las personas reclamadas mediante órdenes de arresto emitidas por jueces polacos.
Véase “Extradition ordered of Polish man in controversial landmark case”, The Irish Times, 12
de noviembre de 2019. Disponible en https://www.irishtimes.com/news/crime-and-law/courts/
supreme-court/extradition-ordered-of-polish-man-in-controversial-landmark-case-1.4080428.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 51

Fidesz en Hungría (2011) y Ley y Justicia en Polonia (2015), tras las que las
citadas formaciones políticas tomaron las riendas de los Gobiernos respec-
tivos apoyados en mayorías absolutas. Valiéndose de este éxito electoral,
comenzaron a aplicar un conjunto de medidas mediante las que han conver-
tido en meramente nominales los frenos y contrapesos constitucionalmente
previstos a la acción del Ejecutivo. De este modo, se han mantenido las
formas exteriores del Estado Democrático de Derecho, al tiempo que se ha
vaciado de contenido al mismo. Dicho en otros términos, el derecho consti-
tucional ha dejado de ser la forma del poder y se ha convertido en un puro
instrumento al servicio del mismo, susceptible de ser portador de cualquier
contenido normativo (Bánkuti, Halmai y Scheppele, 2012; Bugarič, 2019).

Tres han sido las estrategias centrales en este proceso. Veámoslas con
un cierto detalle.

• Primero se procedió a la “desactivación” de los tribunales. Opera-

ción iniciada con los tribunales constitucionales, pero que se ha extendido
después a los ordinarios. Las técnicas seguidas en ambos países han sido
muy similares. El papel de los custodios de la Constitución se ha redimen-
sionado mediante un cambio en su composición, que se ha hecho efectivo
valiéndose bien de la designación extraordinaria de nuevos magistrados (lo
que los anglosajones denominan como court packing), bien de la reducción
de la edad de jubilación (con el objeto de descabezar cualquier oposición
liderada por los magistrados de mayor experiencia, precisamente aquellos
que lideraban las instituciones judiciales). Además, se ha hecho tabla rasa
del carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional, sea mediante la
declaración de que las decisiones anteriores habían perdido vigencia con
la aprobación de la nueva Constitución (Hungría), sea con la pretensión
de sujetar la efectividad de toda nueva sentencia al control parlamentario
(Polonia). Como se señalaba, acto seguido se ha procedido a debilitar a los
tribunales ordinarios mediante la extensión a los mismos de la reducción
de la edad de jubilación, al tiempo que se ha alterado drásticamente la com-
posición y funciones del órgano equivalente al Consejo General del Poder
Judicial (Bugarič, 2019; Pap, 2018; Sadurski, 2019; Closa y Kochenov, 2016;
Koncewicz, 2018a).

• En segundo lugar, se ha afianzado la hegemonía social del partido

en el poder, con el objetivo de convertir las mayorías transitorias en per-
manentes, pese a mantener las formas y procedimientos de la democracia,
incluidas las elecciones, reducidas a mero ritual. A tal efecto no solo se ha
alterado el procedimiento electoral con el objeto de facilitar la victoria y
aumentar la mayoría parlamentaria que obtendrá el partido en el Gobierno
(por ejemplo, introduciendo cambios en el censo y en la geografía de los
distritos electorales, modificando el funcionamiento y liderazgo del órgano
equivalente a la Junta Electoral) sino que también se amplían o se crean re-
des clientelares en el ámbito empresarial, de modo que el Gobierno disponga
52 Informe España 2020

no solo del poder político, sino también domine el poder económico. Clave en
tal sentido es el control de los medios de comunicación, un proceso mucho
más avanzado en Hungría que en Polonia (Lendvai, 2017; Dragomir, 2017).
De este modo se crean las condiciones en las que es posible lanzar una “ofen-
siva cultural” que asocia buena parte de los derechos civiles conquistados en
las últimas décadas con la imposición de una cultura y valores ajenos a los
propios, y que reclama una vuelta a los supuestos modelos sociales “autóc-
tonos”, algo especialmente relevante en lo que concierne a los derechos de
las mujeres y de las minorías sexuales (Bugarič, 2019: 603). Al tiempo que
fomenta una cultura política excluyente cuando no abiertamente xenófoba,
que hace del emigrante forzoso y del demandante de asilo dianas retóricas
(en el caso polaco, conviene recordar que el Consejo para la Lucha contra
la Discriminación Racial, la Xenofobia y la Intolerancia fue eliminado seis
meses después de la llegada al poder de Libertad y Justicia)51.

• Y tercero, a ello se une una ofensiva general contra los derechos

y libertades cívicos, con leyes que afectan a los derechos de manifestación
y asamblea, al tiempo que se restringe el ámbito de actuación de las or-
ganizaciones no gubernamentales que reciben fondos desde el extranjero,
incluidas las instituciones de enseñanza superior (bien conocido es el caso
de la European Central University).

Esta ofensiva autoritaria se ha justificado con tres argumentos funda-

mentales. El primero sostiene que la doble transición política y económica
tras la caída del comunismo, simbólicamente asociada con la Constitución
húngara de 1989 y la polaca de 1997 (y con la jurisprudencia constitucional
derivada de ellas), benefició solo a las “élites”; se añade en tal sentido que las
grandes esperanzas depositadas por los pueblos respectivos fueron traiciona-
das, algo que quedaría demostrado por la posición perennemente subalterna
de los países de Europa Central y del Este en el orden europeo. El segundo,
que la causa del fracaso de las “revoluciones” de 1989 hay que buscarla en
la sumisión a “modelos extranjeros”. Se crea así el espacio intelectual en el
que es posible comparar la relación con la Unión Soviética después de 1945
con el vínculo con la Unión Europea después de 1989. Ambos períodos es-
tarían caracterizados por la subalternidad frente a concepciones y visiones
foráneas. Y el tercero, que se precisa urgentemente una genuina democrati-
zación, o lo que es lo mismo, un nuevo orden constitucional en sintonía con
los propios valores, con la historia y cultura nacionales, en el que la política
predomine sobre el “derecho liberal”. En los términos del propio Orbán, lo
que se propone es que sople de nuevo el “viento del Este”52.

51
“Polish PM abolishes anti-discrimination council”, Radio Poland, 4 de mayo de
2016. Disponible en http://archiwum.thenews.pl/1/9/Artykul/251284,Polish-PM-abolishes-an-
tidiscrimination-council.
52
“Orbán and the wind from the east”, The Economist, 14 de noviembre de 2011. Disponi-
ble en https://www.economist.com/eastern-approaches/2011/11/14/orban-and-the-wind-from-
the-east.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 53

3.2. El contexto del retroceso democrático

La involución democrática en Hungría y en Polonia hunde sus raíces en

la trayectoria histórica de ambos países, y no en menor medida en la doble
transición, política y económica, sucesiva al fin de los regímenes comunistas
tras casi medio siglo de dominación soviética. Pero también en los términos
de la compleja relación con la Unión Europea y, en particular, con el proce-
so de europeización exigido por esta última para que los países de Europa
Central y del Este accediesen a la condición de Estados miembros. En tal
sentido, es importante resaltar los siguientes cuatro factores:

• Primero, como han puesto de relieve politólogos y constitucionalis-

tas, en la transición de Europa Central y del Este brillaron por su ausencia
los procesos constituyentes democráticos, al contrario de lo que fue el caso
en la Europa de posguerra o en las transiciones de Europa del Sur en los
años 70 (Arato, 2016)53. La transición fue negociada y pactada con los diri-
gentes de los partidos comunistas (Judt, 2005: cap XIX, 610 y ss Hungría,
604 y ss Polonia). A resultas de ello, las normas fundamentales del nuevo
orden político fueron escritas al margen de la participación política de los
ciudadanos en buena parte de los países exsoviéticos, y señaladamente en
Hungría y en Polonia, en donde el cambio político vino de la mano de la
mera reforma (si bien en profundidad) de las Constituciones comunistas54,
al margen de todo proceso que sirviera de cauce a la manifestación de la
voluntad democrática general. A corto plazo, esta carencia pudo parecer
irrelevante, porque la abrumadora mayoría de la población manifestaba
(por ejemplo, en las elecciones parlamentarias) su ansia de asimilación plena
con los países de Europa Occidental. Pero a medio y largo plazo, la falta de
autoría democrática de las Constituciones hacía probable que las mismas
fuesen vistas como “cartas otorgadas”, incapaces de servir como fuente de
legitimación del sistema político, y susceptibles de terminar en la diana de
la crítica. Así, la facilidad con la que Fidesz reformó la Ley Fundamental
magiar en 2011 se explica no solo por la mayoría amplísima de que gozaba
el partido en el Parlamento, sino también por la debilidad de la Constitución,
y por ende, del propio Tribunal Constitucional húngaro –pese a haber sido
visto por tantos observadores internacionales como aquel que desarrolló
una jurisprudencia más ambiciosa de entre todos los de Europa Central y
del Este (Dupré, 2003)–. De igual modo, si Ley y Justicia no ha logrado aún
reformar la Constitución polaca no es por la fortaleza de la oposición popular
a la reforma, cuanto porque aún no ha logrado una mayoría parlamentaria
suficiente para acometer la modificación de la misma.

53
En defensa del modelo pactado de constitucionalismo, véase Arato (2016).
54
Es cierto que la reforma de 1992 fue seguida de una nueva Constitución de Polonia
en 1997. Sin embargo, como señala Bruce Ackerman (2019: 255 y ss), la nueva carta magna
careció de una base de legitimación democrática fuerte.
54 Informe España 2020

• Segundo, el objetivo último de los procesos de reforma en Europa

Central y del Este era la adhesión a la Unión Europea, vista como prueba
de la completa normalización, de la recuperación de la senda histórica in-
terrumpida por la Segunda Guerra Mundial y de la posición que les corres-
ponde a estos países en el concierto europeo. Las raíces de este “anhelo”
europeo se encuentran, claro está, en el período comunista. Los regímenes
autoritarios habían fomentado la comparación con Europa, fijando la “su-
peración” económica y política de la parte occidental del continente como
objetivo fundamental (Peteri, 2010)55. Caído el muro, las Comunidades Eu-
ropeas, y luego la Unión Europea, negaron aquello que los “revolucionarios”
afirmaban, es decir, que los Estados de Europa Central y del Este fuesen ya
Estados europeos inmediatamente homologables a los occidentales. Lejos de
ello, las autoridades de Bruselas sostuvieron que se requería una profunda
transformación para que países como Polonia o Hungría cumpliesen con
los estándares políticos y económicos europeos. O, dicho de otro modo, era
necesario recorrer un largo y complejo camino antes de la adhesión a la
Unión Europea. Se abre de este modo una primera y fundamental herida.
Además, el proceso de europeización estuvo marcado por una profunda con-
tradicción entre el fin proclamado (la consolidación de democracias plenas
en los países del bloque exsoviético) y el medio arbitrado a tal fin, que no fue
otro que la aceptación en bloque de las normas ya existentes, lo que no solo
no dejó espacio para la práctica democrática, sino que la obstaculizó de
raíz. Dicho en otros términos, el camino hacia la normalidad democrática
pasaba por emular a otros países y no, al menos a corto y medio plazo, por
la práctica de la democracia misma (en otras palabras, se importaba y no
se enraizaba la democracia). Se ha hablado con acierto de un “mandato de
imitación” (Krasnev y Holmes, 2019: 77) y de un “constitucionalismo alie-
nante” (Koncewicz, 2016, 2018b), que ha tendido a favorecer la “apariencia”
de conformidad más que la convergencia sustantiva, con efectos profunda-
mente negativos (Komárek, 2014).

• Tercero, a ello se une que la transición económica que marcaba el

salto del comunismo al capitalismo implicó el paso de sociedades pobres
pero igualitarias a sociedades con un mayor nivel agregado de riqueza, pero
también con fuertes desigualdades no solo entre personas, sino también
entre regiones. A resultas de ello, los años de la europeización, en los que
se adoptaron las reformas exigidas y dictadas por la Unión Europea, se
asocian en la memoria de húngaros y polacos con los años en los que se
decidió quiénes eran los ricos y quiénes eran los pobres, todo ello en un lapso
de tiempo tan breve que se hacía difícil atribuir las diferencias al mérito
personal, y no al enriquecimiento en el proceso de privatización de los bienes
públicos. Además, como habían observado ya los autores especializados en
procesos de desarrollo económico (Hirschman, 1973), la tolerancia inicial a

55
Documentada ampliamente en Peteri (2010).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 55

la desigualdad en los procesos de transición y crecimiento económicos suele

acabar trocándose en un factor de discordia social, máxime en sociedades
habituadas durante décadas a la igualdad. O lo que es lo mismo, la desigual-
dad se acepta en tanto que precio de un mayor bienestar, pero comienza a
rechazarse cuando el bienestar de algunos se hace conspicuo frente a las
mejoras mucho menos espectaculares de otros.

• Cuarto, consecuencia fundamental de la europeización y la inte-

gración en la Unión Europea fue la aceleración de los flujos de población
emigrante, constante desde finales de los 90, pero muy acusada entre 2004
y 2008. Especialmente hacia aquellos países que, como el Reino Unido,
eliminaron con antelación los límites a la entrada de ciudadanos de los
nuevos Estados miembros. Los flujos de salida fueron más fuertes en el caso
de Polonia (en el entorno del 5% de la población) que en Hungría (2% de la
población). Si bien estos movimientos ayudaron a compensar el déficit ex-
terior, dejaron profundas heridas demográficas, reavivadas durante la crisis
de los refugiados.

Estos cuatro factores dan cuenta de los límites de la doble transición

política y económica, y nos ponen sobre aviso del insuficiente enraizamien-
to de los sistemas democráticos en Hungría y en Polonia. Pero fueron la
“gran recesión de 2008”, la doble crisis financiera y económica, y la crisis
de los refugiados, las que hicieron explotar las tensiones acumuladas, y
avivaron el escepticismo político de una parte fundamental de la opinión
pública de Europa Central y del Este, creando el contexto político, social
y económico en el que Fidesz consolidó su poder, y Ley y Justicia se hizo
con el mismo.

Como ya tuvimos ocasión de indicar, la crisis financiera tuvo un fuerte

impacto en Hungría. La parálisis en los mercados financieros golpeó dura-
mente a una economía magiar con un fuerte déficit exterior. El Estado tuvo
que recurrir a la asistencia financiera internacional para evitar la asfixia
fiscal. El Gobierno liderado por los socialdemócratas, forzado ya entre inten-
sos debates políticos a reducir el gasto público y a aumentar los impuestos,
se vio obligado a aplicar medidas aún más drásticas. De este modo la vía
quedó expedita para un triunfo abrumador de Fidesz en las elecciones de
abril de 2010.

Bien distinta fue la trayectoria de Polonia, único país de la Unión

Europea cuya economía siguió creciendo incluso en los peores momentos
de la crisis económica. De hecho, el PIB per cápita polaco es hoy más de un
40% superior al de 2008. El crecimiento ha venido de la mano, sin embar-
go, de un rápido aumento de las desigualdades, no solo individuales, sino
también regionales. Así, el rápido desarrollo ha sido profundamente dispar.
El 1% más rico de los polacos ha sido el destinatario del 24% de la renta
adicional generada desde 1989, mientras que el 50% más pobre ha tenido
56 Informe España 2020

que conformarse con poco más de la mitad –el 13%– (Bukowski y Novok-
met, 2019)56. Esta desigualdad ha desempeñado un papel fundamental en la
generación del tejido social y político que llevó a un triunfo electoral claro
de Ley y Justicia en 2015, y a la renovación del mismo en 2019.

Juzgada en términos puramente formales, la doble transición política y

económica de los países de Europa Central y del Este ha sido un gran éxito,
en la medida en la que ha dado pie a la adopción generalizada de las formas
externas de la democracia representativa. La evolución de Hungría y Polonia
en esta última década arroja largas sombras sobre el efectivo enraizamien-
to de la cultura democrática y constitucional en el tejido social, político y
económico. El “shock” externo de las crisis financiera y económica ha de-
mostrado la debilidad de la cultura democrática y la profunda desigualdad
intrínseca a la vía de desarrollo económico por la que se ha optado. Por su
parte, la crisis migratoria ha percutido sobre el nervio descubierto de los
desequilibrios demográficos debidos a la forma y manera en que se llevó a
cabo la transición económica del comunismo al capitalismo.

4. La crisis política (2): la crisis de articulación territorial

Una mayoría de ciudadanos británicos votó a favor de la retirada del

Reino Unido de la Unión Europea en junio de 2016. De este modo se ma-
nifestaba de forma especialmente aguda la segunda de las crisis políticas
europeas, la crisis de articulación territorial. El llamado “Brexit” desafía no
solo la supuesta irreversibilidad del proceso de integración, sino que pone de
relieve la existencia de poderosas fuerzas centrífugas (parcialmente) genera-
das y avivadas por la propia europeización, y que inciden sobre la cohesión
no solo de la Unión Europea, sino también de los Estados miembros y de
sus regiones.

Esta sección se dedica al estudio de los elementos centrales del Brexit,

y está dividida en tres partes, consagradas a los antecedentes (apartado 4.1),
la negociación de la retirada (apartado 4.2) y las perspectivas sobre el marco
futuro de relación (apartado 4.3).

4.1. Antecedentes: hacia el Brexit

El encaje del Reino Unido en las Comunidades Europeas y en la Unión

Europea distó de ser sencillo. Es un lugar común, pero no por ello irrelevan-
te, que la trayectoria política, económica y social del Reino Unido presenta
serias diferencias con las características de los seis países fundadores de la

56
La relación entre el crecimiento de la desigualdad y la política de terapia de choque
aplicada en Polonia la subraya L. Podkaminer (2003).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 57

“pequeña Europa” de las Comunidades Europeas. Una evolución política

con menos rupturas que el “continente revolucionario”, la temprana indus-
trialización y, quizás sobre todo, la relación con el “Imperio” generaron una
sociedad, una economía y una cultura especialmente idiosincráticas. La
posición central del Banco de Inglaterra en el sistema monetario interna-
cional, la apuesta por el libre comercio o el temprano desarrollo del sistema
representativo parlamentario forman parte de las particularidades que di-
ferenciaron a Reino Unido de la mayoría de Estados del continente. Tras la
Segunda Guerra Mundial, sucesivos Gobiernos británicos rechazaron asumir
el liderazgo del proceso de integración europea, y prefirieron permanecer al
margen de las Comunidades Europeas (Milward, 2012)57. La adhesión fue
por ello tardía, motivada no solo por el desguace del imperio, sino también
por el (relativamente) débil crecimiento económico británico. El proceso fue
complejo, no solo por los sucesivos “vetos” del Presidente francés Charles
De Gaulle, sino, sobre todo, por las diferencias entre la estructura socio-
económica del Reino Unido y la de sus futuros socios. De ahí la enorme
controversia política en torno a la adhesión a las Comunidades Europeas
en 1973, solo parcial y temporalmente zanjada con el referéndum de 1975
(Saunders, 2018). Buena parte de los problemas fundamentales fueron sin
embargo más pospuestos que resueltos. Así, la peculiar debilidad del sector
agrícola británico condujo a que el Reino Unido, pese a ser uno de los socios
menos prósperos, contribuyese fuertemente al presupuesto comunitario. De
esos barros surgieron los lodos del euroescepticismo británico, encarnados
en la icónica imagen de Margaret Thatcher reclamando “que le devolviesen
su dinero” (Thatcher, 1993: pp. 61 y ss, 335 y ss, 541 y ss )58.

La tensión entre voluntad de pertenencia y tentación de secesión se

reflejó de forma constante en excepciones, fórmulas ad hoc y toda suerte de
protocolos, de los que trajeron causa que Reino Unido quedase fuera de la
eurozona o de la zona Schengen, que solo participase de forma “selectiva”
en la integración en materias civiles y penales, o que aceptase la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea con profundas reservas.

No deja de ser paradójico, sin embargo, que la salida del Reino Uni-
do haya sido favorecida por grupos políticos (paradigmáticamente, el ala
más liberista del Partido Conservador) que al mismo tiempo que hacían
bandera de la secesión, reclamaban políticas radicalmente desregulatorias,
cuyo encaje en la estructura socioeconómica de la Unión Europea es menos
problemática que la de aquellas de carácter intervencionista, no en menor

57
Aunque en clave periodística, el ensayo de Hugo Young, This Blessed Plot, Britain
and Europe from Churchill to Blair (1998) da cuenta de la atormentada relación desde la pers-
pectiva de los principales actores políticos británicos.
58
En este sentido, cabe recordar que durante la campaña previa al referéndum de
2016, se hicieron famosos los autobuses de doble piso que recordaban a la población de Lon-
dres las cantidades que supuestamente se ahorrarían con la salida de la Unión Europea, y que
podrían emplearse en financiar el Sistema Nacional de Salud.
58 Informe España 2020

medida por la influencia que sobre el proceso europeo han tenido las posi-
ciones defendidas por el propio Gobierno británico desde la negociación del
Acta Única Europea. Ciertamente, no se trata de la única contradicción en
la que incurren los participantes en el debate sobre el Brexit (O’Toole, 2019).

Es pertinente añadir, sin embargo, que el paso del euroescepticismo

latente a la conversión de la secesión en uno de los ejes del debate político
en el Reino Unido se produjo de forma relativamente tardía, en un contexto
social, político y económico marcado por los conflictos distributivos des-
encadenados por las crisis financiera y económica de 2008. Así, el United
Kingdom Independence Party (UKIP), cuyo cabeza visible ha sido durante
largo tiempo Nigel Farage, nace como secesión del Partido Conservador
en 1993, pero hasta las crisis de la primera década del siglo XXI es visto
como un grupo que solo logra una visibilidad efímera y limitada durante
las elecciones al Parlamento Europeo. Solo comenzadas las crisis financiera
y económica las cosas empiezan a cambiar. Con el Partido Laborista en el
Gobierno en caída libre desde hace más de una década, el UKIP obtiene el
17% de los votos en las europeas de 2009, y se convierte así en la segunda
formación más votada por los británicos. Esa fuerza se diluye sin embargo en
las elecciones generales de 2010, de las que surge un Gobierno de coalición
conservador-liberal, que aplica, y esto es fundamental, recetas de política
socioeconómica muy semejantes a las favorecidas en ese mismo momento
en la periferia “sur” de la eurozona, solo que en este caso sin presión exterior
alguna para hacerlo. De ello se deriva un fortísimo desgaste del tejido social
británico (agudizado por los drásticos recortes en los servicios públicos) y
la rápida visibilización de los desequilibrios regionales. El resultado es un
marcado vacío político, que se llenará de forma distinta en diversos lugares
del Reino Unido, y que llevará a dos referenda sobre la articulación terri-
torial del Reino Unido: la consulta sobre la independencia de Escocia y el
plebiscito sobre el Brexit.

En Inglaterra, más allá del sur y de la zona de Londres, los huecos

políticos los ocupa inicialmente el UKIP, con un discurso político que culpa
a la Unión Europea del estado social del Reino Unido, no en menor medida
a causa de la libre circulación de personas, que habría permitido la llegada
en masa de emigrantes procedentes muchos de ellos de Europa Central y del
Este, primero, y de la periferia sur de la eurozona después (Hughes, 2019).
De este modo, el conflicto distributivo interterritorial e interpersonal interno
se desplaza hacia un conflicto en el que el emigrante europeo (típicamente
polaco) se convierte en una amenaza, mayor cuanto menor sea su capacidad
económica.

En el proceso, se pretende (y se logra) convertir la salida de la UE en

la cuestión central del debate político británico. El alza constante en las
encuestas del UKIP influye sobre la línea política del Partido Conservador
(cuyos sectores más liberales simpatizan abiertamente con el UKIP), y lleva
La larga crisis existencial de la Unión Europea 59

a su líder, David Cameron, a prometer en enero de 2013 que, en el caso de

que gane las siguientes elecciones, convocará un referéndum sobre la perte-
nencia del Reino Unido a la Unión Europea. Promesa que no impedirá que
el UKIP se imponga con más de un 27% de los votos las elecciones europeas
de 2014. Esa victoria llevará a Cameron a reiterar su compromiso de cara a
las elecciones generales de 2015. A corto plazo, los resultados serán positivos
para el Primer Ministro, que, pese al 12% del UKIP, ampliará su mayoría
en los comicios generales británicos, no en menor medida porque parte del
nuevo voto del UKIP procede de las filas de los laboristas.

En Escocia, sin embargo, los huecos políticos los ocupará el Partido

Nacionalista Escocés, que canalizará el fuerte rechazo en la sociedad esco-
cesa a las políticas de austeridad en la voluntad de secesión del Reino Unido.
Ello llevará a un referéndum consultivo en 2014, con un resultado durante
semanas incierto, y del que saldrán derrotados numéricamente, pero refor-
zados políticamente, los independentistas.

Podemos, pues, observar que el Brexit, si bien hunde sus raíces en la

compleja y ambivalente relación entre el Reino Unido y la Unión Europea,
deja de ser un proyecto político marginal, y se convierte en una opción con
seguimiento mayoritario, a raíz de la crisis financiera y económica y, en
particular, en el momento en el que se generalizan políticas de austeridad en
2010. El discurso del UKIP logra, sin embargo, desplazar el foco de atención
de las consecuencias sociales y económicas de los recortes del gasto público
y aumentos de impuestos regresivos a la presión que sobre las rentas de los
trabajadores menos cualificados deriva del flujo de emigrantes procedentes
de otros países de la Unión Europea.

4.2. La negociación de la retirada

De los más de 33 millones de votos válidos, casi un 52% de los mismos

(cerca de 17 millones y medio) fueron para la salida de la Unión Europea,
mientras que más de un 48% de los votantes se manifestó a favor de la per-
manencia (ligeramente por encima de los 16 millones de votos).

Antes del voto, Unión Europea y Reino Unido habían negociado un

acuerdo, denominado New Settlement, en el caso de victoria del voto a
favor de la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea (Menéndez,
2016b). Sin embargo, no había indicación alguna sobre lo que sucedería
si el resultado fuese el opuesto. Ello explica en buena medida el carácter
alambicado y complejo del proceso de retirada, así como la incertidumbre
(que se mantiene al cierre de este trabajo) sobre los términos de la futura
relación entre el Reino Unido y la Unión Europea.

El artículo 50 del TUE, en el que se regula el proceso de retirada,

arroja limitada luz al respecto. En la citada disposición se establecen las
60 Informe España 2020

líneas generales del procedimiento que debe seguirse, pero sin prejuzgar el
contenido sustantivo de los acuerdos. Sobre la base de esta disposición, se
ha procedido en dos tiempos: se han negociado primero los términos de la
retirada, y posteriormente, antes de que la misma haya surtido plenos efectos
(durante lo que ha dado en denominarse período transitorio o período de
implementación, en el que previsiblemente nos encontremos cuando estas
líneas salgan de la prensa), se acordará (eventualmente) el marco futuro de
relaciones.

Tres aspectos fueron especialmente conflictivos en la negociación del

“divorcio” que se inició el 29 de marzo de 2017 y que condujo a la salida
efectiva del Reino Unido el 1 de febrero de 2020:

• Primero, los derechos de los residentes británicos en la Unión Eu-

ropea y de los europeos en el Reino Unido. La solución que se ha acordado
finalmente ha sido la de crear una forma peculiar de “ciudadanía europea”
ad hoc, de la que gozarán indefinidamente (a menos que abandonen su
residencia durante un período superior a los cinco años) quienes se hayan
establecido antes del fin del citado “período de transición” (que en principio
debería terminar en diciembre de 2020) en territorio del Reino Unido o de
la Unión Europea (Barnard y Leinarte, 2019). Se garantizan de este modo
los derechos adquiridos, y aquellos en vías de adquisición. No hay acuerdo
alguno por el momento sobre el estatus personal de quienes establezcan su
residencia con posterioridad al final del período transitorio. Solo tenemos
las declaraciones de intenciones del Gobierno británico salido de las urnas
en diciembre de 2019, que dice que apostará por una política migratoria
igualmente restrictiva en lo que atañe a quienes quieran establecerse en las
islas procedentes de la Unión Europea o del resto del mundo.

• Segundo, la cuantificación de las obligaciones pendientes del Reino

Unido con la Unión Europea, correspondientes a la contribución del Reino
Unido durante el período de implementación, y al sistema de pensiones de
eurodiputados y funcionarios de la Unión Europea de nacionalidad britá-
nica. La cuestión, de gran trascendencia y eco mediáticos, fue resuelta con
relativa sencillez. Cuál sea el monto final dependerá de cuánto se prolongue
el período transitorio, pero los cálculos actuales lo sitúan en el entorno de
los 36.000 millones de euros.

• Tercero, el futuro estatus de Irlanda del Norte. La principal ex-

cepción a la división de trabajo entre acuerdo de retirada y futuro marco
de relaciones entre Reino Unido y Unión Europea ha sido la regulación de
la cuestión –especialmente sensible– norirlandesa. Es bien sabido que la
zona ha atravesado fases recientes de enorme inestabilidad, con una cuasi
guerra civil en los años setenta y ochenta, a la que solo se puso fin con el
acuerdo de paz de 1998 (el llamado Good Friday Agreement). La retirada
La larga crisis existencial de la Unión Europea 61

del Reino Unido abre la puerta al eventual restablecimiento de una frontera

física entre las dos zonas en la isla irlandesa, algo que muchos consideran
que podría amenazar la aún inestable paz en la zona. Sin embargo, el no
establecimiento de una frontera podría terminar condicionando, cuando no
prejuzgando, los términos de la futura relación con la Unión Europea del
Reino Unido en su conjunto, o bien del Reino Unido con Irlanda del Norte
(en cuyo caso lo que se pone en cuestión es la integridad de Reino Unido,
en la medida en la que podría hacerse necesaria una frontera “interior” en
el Mar de Irlanda). Ello hacía la cuestión especialmente sensible, máxime a
la vista de que el Gobierno conservador británico estaba en minoría parla-
mentaria desde 2017, y dependía de los votos de los unionistas irlandeses.
Durante meses, se negoció en torno a una forma de garantía última (bac-
kstop) en aplicación de la cual Irlanda del Norte se mantendría en unión
aduanera con la República de Irlanda, y por ende, con la Unión Europea en
su conjunto. Finalmente, la regulación del estatus de Irlanda del Norte se
desgajó en un protocolo anexo al acuerdo de retirada, que garantiza que la
parte británica de la isla de Irlanda se mantendrá alineada con la normativa
europea (incluida la atinente al IVA)59 durante un período de al menos cuatro
años desde el final del período transitorio, y se deja en manos del Parlamen-
to de Irlanda del Norte la decisión acerca del marco de relaciones último.
Los términos del acuerdo fueron presentados por el Primer Ministro Boris
Johnson como una rotunda victoria, pero pueden conducir objetivamente a
facilitar la reunificación irlandesa, y, por tanto, a la secesión del Ulster del
Reino Unido. Es seguro, en cualquier caso, que el procedimiento previsto
para que la asamblea de Irlanda del Norte se pronuncie (mayoría simple) no
es obviamente coherente con el modelo pactado (consociativo) que prevé el
citado Good Friday Agreement.

4.3. Perspectivas sobre el futuro marco de relación

Más allá de la especulación, impropia en un trabajo de este Informe,

poco puede decirse acerca de cuál termine siendo el marco de relaciones
entre la Unión Europea y el Reino Unido. Los documentos hechos pú-
blicos por ambas partes son extremadamente vagos. El Reino Unido ha
fijado como objetivos una “relación económica y comercial caracterizada
por una profunda integración”, pero al mismo tiempo ha descartado los
modelos de relación ya experimentados, al estilo del Espacio Económico
Europeo o de la unión aduanera entre la Unión Europea y Turquía. Por
su parte, la Unión Europea ha cedido la iniciativa al Reino Unido acerca
del diseño de la futura relación, y se ha limitado a indicar las condiciones
que debe cumplir cualquier propuesta británica, a saber, el equilibrio entre

59
Ello implica que se evita la frontera física entre las dos Irlandas, pero se refuerza, de
jure y de facto, la frontera entre el espacio fiscal británico y el norirlandés.
62 Informe España 2020

derechos y obligaciones, que excluye la aplicación de soluciones distintas

en diversos ámbitos de las relaciones económicas (y que muchos identifican
con la indivisibilidad de las cuatro libertades económicas, y en particular,
con la libre circulación de personas) y la igualdad de reglas de juego (level
playing field), que apunta al mantenimiento del marco regulatorio básico
vigente en la Unión Europea (en contra de lo sostenido una y otra vez por
los partidarios del Brexit).

A medida que transcurre el tiempo sin que se vislumbre un acuerdo,

aumentan las posibilidades de que se produzca una salida “plena” del Reino
Unido, o lo que es lo mismo, que las relaciones de este con la Unión Euro-
pea queden reguladas por el derecho internacional comercial general (en el
marco, pues, de la Organización Mundial del Comercio) y no por un acuerdo
específico que tenga en cuenta no solo la prolongada pertenencia del Reino
Unido a la Unión Europea, sino la vecindad geográfica.

Sea cual sea la consistencia final del Brexit, que el mismo se haya
producido demuestra que el proceso de integración europea, lejos de ser
irreversible, es tan contingente como cualquier otra comunidad política.
Las consecuencias que de ello se deriven dependerán en buena medida de
la capacidad del Reino Unido de trazar un curso político, social, económico
y cultural independiente en los próximos meses y años, pero también de la
evolución de la Unión Europea y de la eurozona en su conjunto. La potencia
de las crisis financiera, económica, fiscal y migratoria, como hemos visto en
estas dos últimas secciones, ha contribuido decisivamente al desarrollo de
serias crisis políticas, en las que está en juego no solo la extensión territo-
rial de la Unión Europea, sino el enraizamiento de la democracia en suelo
europeo. Algo especialmente decisivo en un momento en el que el ciclo de
las crisis, lejos de haber llegado a su fin, amenaza con prolongarse indefini-
damente, como veremos en la coda a este trabajo.

5. Las transformaciones de la Unión Europea y, en particular,

de la eurozona

En los apartados anteriores se ha dado cuenta del largo ciclo de crisis

que ha experimentado la Unión Europea en la última docena larga de años.
Al hacerlo he puesto de relieve cómo las crisis se han entrelazado y reforzado
mutuamente, y cómo el conjunto de las mismas ha transformado profun-
damente el proyecto de integración europeo, y en particular, a la eurozona.
En esta sección se consideran sintéticamente los cambios profundos que se
han producido en la estructura institucional y el proceso de toma de deci-
siones (apartado 5.1), en la estructura socioeconómica (apartado 5.2) y en
la estructura política de la Unión Europea (apartado 5.3).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 63

5.1. Cambios en la estructura institucional y en el proceso de toma

de decisiones

El poder de los Estados europeos se ha debilitado, en particular en

lo que concierne al diseño de la política económica, que es el instrumento
de gobierno por excelencia en los Estados contemporáneos. Europeizada la
política monetaria desde la creación del Sistema Monetario Europeo (SME)
en 1979, la política fiscal ha ido quedando sujeta desde entonces a diversos
vínculos externos. Así, con la prohibición de la financiación monetaria del
déficit (implícita en el diseño del SME, “codificada” en el Tratado de Maas-
tricht), la discrecionalidad política solo es plena si las cuentas públicas es-
tán en equilibrio o superávit y la deuda pública es relativamente pequeña.
De lo contrario, los Estados se ven obligados a ajustar sus políticas a las
indicaciones de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo y a las
preferencias de los principales actores en los mercados financieros, so pena
de verse privados de liquidez con la que financiar sus déficits. Además, las
reglas fiscales, introducidas en el Tratado de Maastricht y reforzadas en 2011
y 2012, reducen explícitamente las opciones abiertas a los Estados en el
manejo de su política fiscal, sujetándola a un pilotaje cuasi automático una
vez que se exceden determinados niveles de déficit y de deuda. Finalmente,
la “condicionalidad” de la asistencia financiera y monetaria convierte en
meramente nominal el autogobierno económico cuando un Estado debe
recurrir a solicitar la misma a la eurozona.

Nada de ello implica, sin embargo, que el poder perdido por los Esta-
dos haya sido transferido al nivel “central”, es decir, a la Unión Europea en
tanto que estructura supranacional de gobierno. Es por ello que Europa dista
de ser un leviatán en ciernes. Y es que la Unión no ha adquirido un poder
positivo, o lo que es lo mismo, la capacidad de diseñar una política econó-
mica propia y ponerla en ejecución, cuanto la de disciplinar la política de
los Estados miembros: un poder, pues, esencialmente negativo, que permite
prohibir hacer cosas, pero no obligar a hacerlas. Dicho en otros términos,
el poder que pierden los Estados no lo gana la Unión (quizás con la única y
peculiar excepción del Banco Central Europeo), sino que queda fragmentado,
enervado, pulverizado. El resultado es un déficit de gobierno, y, por ende, de
capacidad de hacer frente a los retos y desafíos sociales y económicos a los
que las sociedades europeas se enfrentan (Spinelli, 2014). Nada de extraño
hay, pues, en que la Unión sea incapaz de resolver las crisis que afronta, y
solo pueda, si tiene éxito, posponerlas. Y es que se ha creado una comunidad
de riesgos supranacionales, en forma de un mercado único apoyado en una
moneda única, pero brillan por su ausencia los mecanismos, resortes y re-
laciones sociales con los que crear una comunidad de seguro supranacional.

A ello se añade que las instituciones supranacionales que salen reforza-

das tras este ciclo de crisis son, en su mayoría, aquellas que carecen de una
64 Informe España 2020

base de legitimación democrático-representativa, lo que hace muy difícil que

puedan asumir otros poderes que los puramente disciplinarios. Así, el poder
negativo que la Unión Europea adquiere no lo ejerce el Parlamento Europeo,
ni siquiera la Comisión Europea en su condición de “cuasi ejecutivo euro-
peo”, sino, fundamentalmente, el Banco Central Europeo y los tribunales,
no en menor medida el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La razón
de este patrón de evolución hay que buscarlo en la adaptación funcional
desencadenada por las crisis. La estructura de la Unión se ha modificado
para atender a las necesidades funcionales urgentes que iban surgiendo.
Pero con ello se corre el riesgo de crear enormes agujeros democráticos, y al
mismo tiempo, de gobierno. El caso del Banco Central Europeo es ejemplar
en este sentido. Si el BCE hubiese observado la literalidad y el espíritu de
las disposiciones del Tratado, no hubiese podido actuar como comprador
de último recurso de la deuda pública de los Estados de la eurozona y como
prestamista de último recurso de las instituciones financieras durante las
crisis fiscal y financiera. En ese caso, es más que probable que se hubiese pro-
ducido una ruptura descontrolada de la unión monetaria, con consecuencias
imprevisibles. Había pues fortísimas razones prudenciales para intervenir. Al
mismo tiempo, las medidas “heterodoxas” del BCE generan un formidable
vacío democrático, en tanto en cuanto una institución cuyo diseño la aísla
del circuito de legitimación democrática adquiere literalmente el poder de
vida y muerte sobre los Estados y sobre las instituciones financieras, com-
petencias que deberían estar reservadas en un sistema democrático a las
instituciones representativas sujetas a control por parte de los representan-
tes de los ciudadanos. Sería erróneo caracterizar la reciente decisión en el
asunto Weiss del Tribunal Constitucional Federal alemán como una mera
querella bizantina. Más allá de las formas de los magistrados alemanes, lo
que subyace es la imposibilidad de reconciliar principio democrático con
asunción de funciones gubernativas positivas por una institución diseñada
con la intención de mantenerla al margen del circuito de legitimación de-
mocrática del poder.

A resultas de todo ello, la Unión Europea emerge de las crisis con una
peculiar combinación de rigidez e informalidad. El modo ordinario de fun-
cionamiento de la Unión tiende al bloqueo60: la complejidad y barroquismo
de las estructuras institucionales y de los procesos de toma de decisión con-
ducen a la inacción, como pudo observarse en las fases iniciales de la crisis
financiera, económica y fiscal, pero también en la crisis de los refugiados o
en la crisis de involución democrática. La Unión se mueve entre la elusión
de los problemas (el aplazamiento continuo de la decisión y la decisión de
no decidir) y la toma de decisiones que son posibles de acuerdo con la mate-
mática del proceso europeo pero que son manifiestamente inadecuadas para
resolver los desafíos a los que Europa se enfrenta. La inacción y la acción

60
Algo ya apuntado por Fritz Scharpf (2007).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 65

insuficientes provocan que los problemas de calado deriven en crisis agudas,

que desencadenan el modo extraordinario de funcionamiento de la Unión,
caracterizado por la informalidad de la acción, que se emancipa del entrama-
do de reglas y normas, y donde las decisiones quedan en buena medida en
manos de instituciones con base de legitimación epistocrática o tecnocrática,
o bien, alternativamente, en la que los Estados actúan unilateralmente, al
margen de las instituciones y procesos comunes. Dicho en otros términos, la
tendencia estructural al bloqueo genera una propensión (en cierta medida,
una adicción) al gobierno de emergencia, con todos los riesgos intrínsecos al
mismo. Valiéndonos de la metáfora de Jeremy Leaman, gobernar la Unión
Europea se ha convertido en el equivalente de pilotar un tanque en las calles
estrechas del centro urbano de una ciudad medieval (Leaman, 2014). La im-
posibilidad manifiesta de lograr el objetivo crea fuertes incentivos para que el
piloto abandone el vehículo y busque una motocicleta de gran cilindrada con
la que poder ganar el tiempo perdido, momento en el cual tiende a dejar de
respetar las reglas del tráfico para compensar el retraso acumulado mientras
conducía el tanque. La incapacidad de reaccionar de forma proporcionada
a los problemas a los que se enfrenta la Unión Europea explica por qué los
retos mutan en crisis, por qué la Unión tiende a ignorar signos claros de
dificultades sociales, económicas y políticas, y por qué sus respuestas osci-
lan entre la inadecuación manifiesta y la emergencia; así como por qué, en
último extremo, las crisis se posponen en lugar de resolverse.

5.2. Estructura socioeconómica

La evolución de la economía europea en estos últimos treinta años está

marcada por tres fenómenos: el crecimiento de las desigualdades, con el
hundimiento de la participación de las rentas del trabajo; el crecimiento de
la deuda, fundamentalmente de la deuda privada; y la caída de la inversión
pública y privada.

Es un hecho que la desigualdad económica interpersonal se ha dispa-

rado en todos los Estados miembros de la Unión Europea en los últimos
cuarenta años, ya la midamos mediante referencia a la renta, o lo hagamos
comparando las fortunas acumuladas en el tiempo. Los tiempos y los rit-
mos varían en cada país, pero en todos ellos ha crecido el foso que separa
a los más ricos de los más pobres, si bien hay considerables diferencias
en los patrones de evolución en los distintos Estados. El proceso se inició
antes y ha sido más radical en el Reino Unido; más tardío y menos acusado
en Escandinavia; repentino y brutal, aunque con variaciones, en los países
excomunistas durante el proceso de transición a la economía capitalista,
como tuvimos ocasión de apuntar en relación con Hungría y Polonia61. Es

61
World Inequality Report 2018 (Alvaredo, Chancel, Piketty, Saez y Zucman, 2017).
66 Informe España 2020

relevante añadir que lo que ha variado a lo largo del tiempo ha sido la causa
del aumento de la desigualdad. En los años ochenta y noventa se dispararon
las diferencias de renta antes de impuestos. Desde entonces, el crecimiento
de las disparidades trae causa de la menor capacidad redistributiva del sis-
tema tributario y del gasto social (Causa y Hermansen, 2018).

A ello se añade una segunda dinámica, la del crecimiento de las des-

igualdades entre territorios, sea entre las regiones de un mismo Estado o
entre Estados. Al tiempo que las diferencias regionales se han enquistado
–con una clara tendencia a la concentración de población y riqueza en los
“centros” nacionales– las divergencias entre Estados se han manifestado con
especial virulencia desde el inicio del ciclo de crisis europeas en 2007. En
ambos procesos ha desempeñado un papel fundamental el mercado único y
la moneda única. Como sucediera ya durante el largo siglo XIX, la liberali-
zación de las fuerzas del mercado carentes de un gobierno político favorece
los procesos de centralización de renta, riqueza y población (Delaume y
Cayla, 2017). En el caso de la unión monetaria, cancelada de un plumazo
la aparente convergencia inicial favorecida por el crecimiento exponencial
de los flujos financieros transfronterizos, el resultado efectivo ha sido el
crecimiento no solo de las desigualdades, sino el radical empeoramiento de
las perspectivas de una mayor cohesión territorial a medio y largo plazo.
Algo que, como veremos, pone de relieve de forma brutal la actual crisis del
coronavirus.

El crecimiento de las desigualdades tiene serios efectos negativos; en-

tre ellos, genera una fuerza depresiva sobre la actividad económica en su
conjunto, dado que aumenta la renta de quienes tienen menos propensión
al consumo, y viceversa. Como quedó apuntado en el apartado 1, en las
economías avanzadas en general, y en la Unión Europea en particular, ese
efecto deflacionista ha quedado compensado por el incremento de los niveles
agregados de deuda. Si en los años ochenta aumentó rápidamente el stock
de deuda pública, en los noventa y en la primera década del siglo XXI lo
hizo el de deuda privada (Streeck, 2014). Desde el inicio del ciclo de crisis,
han tendido a variar los niveles relativos de ambas, pero a hacerlo en menor
medida los niveles de deuda agregada. Así, en los países de la periferia “sur”
han descendido netamente los niveles de endeudamiento privado, pero, por
el contrario, ha crecido fuertemente la deuda pública. La dependencia de
la deuda como “motor” de la actividad económica dista, sin embargo, de
haber sido superada.

Al mismo tiempo, los niveles de inversión se han desplomado. Lo ha

hecho la inversión pública, primer componente del presupuesto estatal que
sufrió los efectos de la generalización del paradigma de la “austeridad expan-
siva”. Y ha caído también la inversión privada, lastrada no solo por las pers-
pectivas de la prolongación del patrón de crecimiento débil, sino también por
La larga crisis existencial de la Unión Europea 67

la ausencia de una política industrial europea, y por los enormes obstáculos

al desarrollo de políticas nacionales a causa de la forma y manera en que ha
venido interpretándose el derecho a la competencia de la Unión Europea.

5.3. Estructura política

Los partidos políticos desempeñan una función crucial en el Estado De-

mocrático y Social de Derecho. La forja de la voluntad general democrática
solo es posible en las sociedades pluralistas gracias a la función mediadora y
esclarecedora de intereses y preferencias de los partidos. Y, sin embargo, no
solo no se ha logrado jamás articular grupos políticos a escala europea (pese
a los reiterados intentos de favorecer su forja en el Parlamento Europeo),
sino que los sistemas nacionales de partidos están en crisis profunda (Maier,
2013). En ello ha desempeñado un papel fundamental la neutralización de la
política, que vimos en los apartados anteriores en acción en el contexto tanto
de la Unión Económica y Monetaria, como en el de la europeización previa
a la adhesión a la Unión Europea. En el primer caso, la multiplicación de
reglas fiscales y monetarias ha vaciado de contenido la soberanía económi-
ca nacional, al tiempo que ha bloqueado la transferencia de competencias
positivas al nivel supranacional. En el segundo supuesto, la imposición “en
bloque” de una estructura institucional, un proceso de toma de decisiones y
detalladísimos contenidos sustantivos en nombre de la democratización con-
funde el enraizamiento de la práctica democrática con la mera emulación.
Señaladas las alternativas como parte del ámbito de lo indecidible, la política
democrática se neutraliza y los partidos políticos reducen sus diferencias a
cuestiones simbólicas o identitarias (Todd, 2020).

Convertidos los partidos en meras facciones, los ciudadanos se ven

privados del principal instrumento con el que organizar la diferencia y go-
bernar los conflictos sociales. Se crea de este modo el espacio político y
constitucional en el que la democracia representativa cede su espacio al
poder político “neutral”, que se sustenta no en la legitimación democrática,
fruto del intercambio y el conflicto, sino en el conocimiento científico, que
se pretende imparcial y ecuánime. Un claro ejemplo de ello lo encontramos
en el “contrato incompleto” del que surgió la Unión Económica y Monetaria.
En ausencia de un acuerdo político acerca de cómo estructurar el gobierno
político de la futura moneda única, se optó por la delegación a un ente pre-
tendidamente neutral, el Banco Central Europeo. Para ello fue necesario,
previamente, (re)calificar la política monetaria (en contraste con la políti-
ca fiscal) como ámbito propio del conocimiento científico (Jachtenfuchs y
Genschel, 2014), como sancionaría literalmente el Tribunal Constitucional
alemán en su sentencia Maastricht, al afirmar que ha sido “científicamen-
te probado” que es preferible dejar la política monetaria en manos de los
68 Informe España 2020

expertos62. Durante el ciclo de crisis podemos observar el recurso constante

a la despolitización como técnica de justificación del desapoderamiento de
las instituciones representativas. El endurecimiento de las reglas fiscales es
un claro ejemplo en tal sentido. Como ya fuera el caso en otros momentos
de la historia europea, el sueño de la política apolítica ha terminado en-
gendrando su imagen especular, hoy etiquetada por sus partidarios como
democracia iliberal, pero que en realidad encaja en mayor medida en el
molde del liberalismo autoritario (Heller, 2015). Cuando el derecho deja de
ser la forma del poder y se convierte en una alternativa a la democracia, se
crean las condiciones para que pueda presentarse como logro democrático la
transformación del derecho en un mero instrumento de poder. Como tuvimos
ocasión de observar en el apartado 3, la involución democrática en marcha
en Hungría y en Polonia, y en otros países de la Unión Europea, responde a
estas características. De igual forma, la revuelta contra la neutralización de
la política desempeñó un papel fundamental en el éxito de la campaña de
los partidarios del Brexit (Hay, 2019).

El triunfo del liberalismo autoritario –la realidad que se esconde tras

el oxímoron de la democracia iliberal– desata rápidamente la retórica y la
práctica de la exclusión, como deberíamos saber los europeos. De ello te-
nemos ya amplias pruebas en los distintos sistemas políticos europeos. La
frustración del ideal normativo del Estado Social facilita el reavivamiento de
las visiones excluyentes en las que se considera a las minorías y, sobre todo,
al otro, causa de los males sociales y económicos. La transformación de la
geografía política de varios países europeos se ha visto impulsada por una
nostalgia distorsionada del Estado de bienestar, que ha terminado de cuajar
gracias a la fallida gestión europea y nacional de la crisis de los refugiados.
La ausencia de políticas activas de migración y de asilo, causadas por una
asimétrica integración económica, convirtieron en ingobernable un desafío
político y social que Europa estaba objetivamente en condiciones sociales
y económicas de afrontar. La Unión ha acabado externalizando la crisis de
los refugiados en los países de su entorno. De ese modo no solo ha puesto
en entredicho uno de sus compromisos normativos fundacionales, sino que
se ha colocado a sí misma en una posición de dependencia de Estados y
Gobiernos estructuralmente inestables. Al tiempo que ello no ha impedido
que la política migratoria se convirtiese en una fruta envenenada en el debate
político europeo, facilitando la estrategia involutiva en Hungría y en Polonia,
y alterando el mapa político en toda la Unión Europea (e influyendo, no en
menor medida, sobre el resultado del referéndum del Brexit).

62
Parágrafo 96 de la Sentencia Maastricht del Tribunal Constitucional alemán,
BVerfGE 89,155, 2 BvR 2134/92 and 2159/92 (12 de octubre de 1993).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 69

6. Coda: la crisis del coronavirus

La COVID-19 ha causado una doble crisis: sanitaria y socioeconómi-

ca (apartado 6.1). Debido a la misma, las crisis descritas en los apartados
anteriores, pospuestas pero no resueltas, están llamadas a reavivarse en un
contexto marcado por la incertidumbre radical. La Unión Europea y sus Es-
tados miembros no vieron venir la emergencia sanitaria, y durante semanas
minimizaron los riesgos que la misma estaba llamada a generar tanto para la
salud humana como para la estructura socioeconómica (apartado a). Como
ya sucediese en el ciclo de crisis previo, Europa, carente de instrumentos
con los que hacer frente al desafío en su estructura de gobierno ordinario,
ha recurrido a soluciones “de emergencia”; en este caso, la suspensión de las
principales reglas monetarias y fiscales aplicables en la Unión, y especialmen-
te en la eurozona (apartado b). Se ha creado de este modo el espacio político
y jurídico en el que los Estados pueden intervenir de forma individual para
“hibernar” y posteriormente “reconstruir” sus economías y sistemas sociales.
Sin embargo, con ello se crea una igualdad formal ante el derecho de emer-
gencia que no se corresponde, sin embargo, con una igualdad material. Hay
Estados más iguales que otros, o lo que es lo mismo, la disparidad de recursos
financieros es enorme, por lo que la solución arbitrada puede conducir a un
incremento de las desigualdades intraestatales e intrarregionales incompati-
bles con la supervivencia no solo de la eurozona, sino de la Unión Europea
en su conjunto. De ahí la intensidad de la discusión acerca de las medidas
suplementarias de redistribución de recursos necesarias (apartado c).

6.1. El doble impacto del coronavirus

La propagación del SARS-COV 2 ha desencadenado una doble crisis.

En primer lugar, una crisis sanitaria mundial, con millones de personas
contagiadas y centenares de miles fallecidas al cierre de este trabajo63. En
segundo lugar, una crisis social y económica de una envergadura e intensidad
sin precedentes en la historia económica reciente, desencadenada por las
medidas de confinamiento necesarias para frenar la expansión del virus. Se
trata de la primera crisis económica moderna cuyo origen se encuentra en
una decisión de frenar bruscamente la actividad económica con el objetivo
de reducir al máximo posible la pérdida de vidas humanas. Ello ha gene-
rado un descenso simultáneo de la demanda y de la oferta (Tooze, 2020),
que se estima provocará una caída anual de la actividad económica del 9%
en la eurozona, un descenso que podría llegar a ser superior si se produce
una segunda oleada del virus en otoño (OCDE, 2020). En este sentido, el
Banco de España estima que la economía de nuestro país podría llegar a
contraerse más de un 15% en tal caso. Dista de ser obvio que la trayectoria

63
Véase https://coronavirus.jhu.edu/map.html
70 Informe España 2020

de recuperación vaya a ser rápida y vigorosa. En el mejor de los escenarios

que se contemplan, el nivel anterior de actividad económica no se recuperará
antes de 2022 (Banco de España, 2020).

La complejidad de la crisis se ve acrecentada por su impacto netamente

asimétrico. Distinto ha sido el grado de repercusión del virus, a causa no
solo de la diversa incidencia de los factores que determinan su propaga-
ción (como el número y procedencia de los visitantes internacionales) sino
también a resultas de la distinta preparación de los sistemas nacionales y
regionales de salud. En particular, se ha revelado determinante la capaci-
dad de realizar de forma masiva tests con los que aislar a quienes padecen,
asintomáticamente o no, la enfermedad, y de este modo frenar los brotes
(Costello, 2020). Y de forma no necesariamente conexa con la anterior, dis-
par ha sido también el impacto económico, no en menor medida en función
de la estructura económica de cada país. En todos los casos, sin embargo,
la dimensión de la intervención pública necesaria para evitar que la crisis
económica tenga efectos duraderos y mute no solo en una crisis social –si
no de orden público– es formidable. Incluso en los países menos afectados,
se calcula que no será inferior a un 20% del PIB64.

Nos encontramos, pues, ante una crisis excepcional. Sin embargo, tam-
bién es cierto que su impacto viene determinado por el legado de las ante-
riores; cómo se gobernaron las crisis precedentes y, en particular, cómo se
transformó la Unión Europea a resultas de ello, son variables determinantes
de la capacidad con la que se cuenta para afrontar los retos actuales. Como
veremos a continuación, el entramado de reglas e instituciones creado du-
rante las crisis financieras, económica y fiscal se ha demostrado una rémora
para una acción eficaz, y ha sido finalmente dejado sin aplicación efectiva
(recurriendo nuevamente de este modo al gobierno de la emergencia). No
sin retrasar la acción colectiva. La crisis del coronavirus, de este modo,
tiene entidad propia, pero es también una continuación de las precedentes.
Tiene sentido, pues, considerarla como parte del largo ciclo de crisis que
han golpeado a la Unión Europea, de esa prolongada crisis existencial que
sirve de título a este trabajo.

6.2. El gobierno europeo de la crisis del coronavirus

El peso fundamental de la gestión de la crisis sanitaria desencade-

nada por la propagación del coronavirus ha recaído sobre los Estados (y

64
Alemania, uno de los países que ha logrado eludir los peores efectos tanto sanita-
rios como económicos de la crisis ha lanzado dos planes de hibernación y recuperación de la
economía que, por sí solos, implican un gasto adicional de casi 300.000 millones de euros, el
11% del PIB. A ello ha de añadirse la caída de ingresos tributarios. Véase Michael Nienaber y
Holger Hansen (2020).
La larga crisis existencial de la Unión Europea 71

sus regiones), dado que son ellos los que tienen los poderes en lo atinente
a la protección de la salud pública. Sin embargo, la Unión Europea es
competente para complementar la acción de los Estados, en particular
en lo que atañe a la prevención de las enfermedades (artículo 168 TFUE).
A tal efecto, se creó en 2005 una agencia europea, el Centro Europeo de
Prevención y Control de Enfermedades (CEPCE) (Nielsen, 2020). Sin em-
bargo, la acción de la misma durante la crisis de la COVID 19 fue tardía.
Solo advirtió del peligro semanas después de la virulenta manifestación del
virus en varios países de Asia, y tras la adopción de medidas drásticas por
parte del Gobierno italiano a finales de febrero e inicios de marzo. En tales
circunstancias, nada tiene de sorprendente que cada Estado haya ejercido
sus competencias sin recurrir a la coordinación colectiva de la acción. Pese
a ello, la abrumadora mayoría de los Estados recurrió, tarde o temprano, al
confinamiento de la población y al cierre de las fronteras. La única excep-
ción a esta regla general la constituye Suecia, si bien es necesario indicar
que las recomendaciones no vinculantes de las autoridades surtieron un
efecto parecido sobre la incidencia social y económica de la crisis (Milne,
2020a), aunque la mortalidad ha sido muy superior a la experimentada
por países de su entorno que aplicaron medidas más restrictivas, como
Dinamarca y Noruega (Milne, 2020b).

Desde una perspectiva económica, la Unión Europea tardó en reac-

cionar. Ello se explica no solo por la compleja arquitectura institucional de
la Unión Europea y de la eurozona, que como vimos, se agudizó a resultas
de las reformas aplicadas a partir de 2007, sino también por una valoración
inicial excesivamente optimista del impacto del coronavirus. Cabe en este
sentido distinguir tres fases: la inicial, en la que se asume que el impacto
será limitado y la recuperación rápida (apartado a); una segunda, en la que
se decide la suspensión de emergencia de las principales reglas monetarias
y fiscales de la eurozona, con el objeto de crear el espacio jurídico y político
para una intervención masiva de los Estados (apartado b); y la discusión
acerca de la necesidad de aplicar medidas que hagan posible redistribuir
los costes de la hibernación y el relanzamiento de la economía en un modo
compatible con la pervivencia de la eurozona y de la Unión Europea en
general (apartado c).

a) ¿Una crisis limitada y una recuperación rápida?

Durante los meses de febrero y los primeros días de marzo, el con-

senso generalizado era que la principal consecuencia de la epidemia de
SARS-COV 2 sería una ralentización de la actividad económica en la Unión
Europea, derivada fundamentalmente del frenazo en la actividad en Chi-
na, y de los problemas que ello generaría en las cadenas de producción
72 Informe España 2020

europeas. La incidencia sería pequeña y la recuperación rápida65. A la vista

de ello, se concluyó que no era preciso adoptar medidas extraordinarias.
Son representativas en este sentido las declaraciones de Christine Lagarde,
presidenta del BCE, en la rueda de prensa posterior a la celebración del
Consejo de Gobierno del banco el 12 de marzo66. O el informe de la Comi-
sión Europea de inicios de ese mismo mes en el que se insiste en que para
hacer frente a la crisis, basta con asegurar el normal funcionamiento del
mercado interno, manifestación paradigmática de la solidaridad entre los
pueblos europeos67.

Fue solo a partir de mediados de marzo, cuando se generalizaron los

confinamientos en los distintos países europeos, que comenzó a perfilar-
se una respuesta europea a las consecuencias económicas de la crisis del
coronavirus. Cuando menos inicialmente, sin embargo, no se trató de una
respuesta colectiva y conjunta, sino de la suspensión de las reglas fiscales
y monetarias (apartado b), lo que permitiría que cada uno de los Estados
pudiese recurrir al gasto público para compensar los efectos que sobre sus
tejidos productivos y sociales tuviese el virus. En sí misma, no obstante, una
solución tal es ambivalente; por una parte, era imprescindible para evitar el
hundimiento inmediato de la economía europea; por otra, puede fácilmen-
te conducir a la intensificación de las desigualdades entre países, regiones
y personas, algo capaz de poner en peligro la supervivencia no solo de la
eurozona, sino de la Unión Europea en su conjunto. De ahí la presión ejer-
cida, esencialmente por los países periféricos, para introducir mecanismos
adicionales que permitan igualar la capacidad de actuación de los Estados
mediante la redistribución de recursos (apartado c).

b) Frente a la emergencia, la suspensión de las reglas fiscales y mone-

tarias

A partir de mediados de marzo, y en el plazo de pocas semanas, se

dejaron en suspenso por un tiempo indefinido las normas “ordinarias” de la
constitución económica y monetaria de la Unión Europea, y particularmente

65
Paradigmáticas son las declaraciones del economista jefe del BCE, Philip Lane,
a finales de febrero: “ECB’s Coronavirus Base Case Is a V-Shape Economic Impact, Lane
Says”, Bloomberg, 21 de febrero de 2020. Disponible en https://www.bloomberg.com/news/vi-
deos/2020-02-21/ecb-s-coronavirus-base-case-is-a-v-shape-economic-impact-lane-says-video.
66
Christine Lagarde y Luis de Guindos, “Introductory Statement (with Q&A)”. 12
de marzo de 2020. Disponible en https://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2020/html/ecb.
is200312~f857a21b6c.en.html.
67
Communication from the Commission to the European Parliament, the European
Council, the Council, the Central Bank, the European Investment Bank and the Eurogroup,
Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak, COM/2020/112 final, 13 de marzo
de 2020. Disponible en https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:91687006-6524-11e
a-b735-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF. Se prosigue así con la peligrosa confu-
sión de las lógicas del mercado y de la redistribución solidaria, especialmente infeliz cuando
se debe hacer frente a una crisis múltiple.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 73

de la eurozona. En concreto, se entiende que quedan temporalmente sin

efecto (1) las normas de derecho de la competencia, específicamente aquellas
que limitan las ayudas de Estado68; de este modo se permite a los Estados
hacer uso de sus recursos financieros para “remodelar” el tejido económico,
incluso mediante nacionalizaciones “temporales” (aconsejadas en aquellos
casos en los que exista el riesgo de que se pierda el control europeo de em-
presas clave en su sector); (2) las normas que fijan techos al déficit en que
pueden incurrir los Estados, al considerarse aplicable la “cláusula general
de salvaguardia” del Pacto de Estabilidad y Crecimiento69; y (3) la regla mo-
netaria que prohíbe que el BCE actúe como comprador de último recurso
de la deuda pública, poniéndose en marcha el “Programa de Compras de
Emergencia en la Pandemia”, bajo el cual el instituto emisor de Frankfurt
adquiere bonos de los Tesoros de la eurozona en cantidades aún mayores
que bajo el quantitative easing, sin que, además, deba guardar proporción a
la participación de cada país en el capital del BCE, sino atendiendo, de facto,
a las necesidades de financiación de los mismos. Dicho en otros términos,
se permiten las compras asimétricas de deuda pública en los mercados se-
cundarios70.

Tomadas de forma casi simultánea, estas tres decisiones se orientan

a crear el marco jurídico en el que sea posible que cada Estado utilice sus
propios recursos para colocar en estado de “hibernación” su economía du-
rante el período que haya de durar el confinamiento para paliar los efec-
tos del coronavirus. Y es que no solo se habilita a los Estados para actuar
como compradores e inversores de último recurso, sino que se crean las
condiciones en las que los consiguientes desembolsos extraordinarios pue-
dan financiarse (al menos, por el momento) mediante la emisión de deuda
pública en cantidades ilimitadas. Ello es así porque, conviene insistir sobre
ello, la colocación de la deuda pública, a tipos de interés muy bajos, queda
casi completamente garantizada por el BCE, que se compromete a inyectar
liquidez en cantidades masivas en los mercados donde se negocia la deuda
pública de los Estados de la eurozona.

68
Amendment to the Temporary Framework for State aid measures to support the
economy in the current COVID-19 outbreak, 8 abril de 2020. Disponible en https://eur-lex.eu-
ropa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC0404(01)&from=EN ; Amendment
to the Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current
COVID-19 outbreak, 8 de mayo de 2020. Disponible en https://ec.europa.eu/competition/state_
aid/what_is_new/sa_covid19_2nd_amendment_temporary_framework_en.pdf.
69
Propuesta de la Comisión: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finan-
ce/2_en_act_part1_v3-adopted_text.pdf; Declaración del Consejo: https://www.consilium.eu-
ropa.eu/en/press/press-releases/2020/03/23/statement-of-eu-ministers-of-finance-on-the-stabi-
lity-and-growth-pact-in-light-of-the-covid-19-crisis/
70
Decisión (UE) 2020/440 del Banco Central Europeo de 24 de marzo de 2020 sobre
un programa temporal de compras de emergencia en caso de pandemia (BCE/2020/17) DOUE
L 91, 25.3.2020, pp. 1–4; el total de las compras se fijó el 4 de junio en 1.350.000 millones de
euros. Véase “Monetary Decisions”, 4 de junio de 2020. Disponible en https://www.ecb.europa.
eu/press/pr/date/2020/html/ecb.mp200604~a307d3429c.en.html.
74 Informe España 2020

Sin embargo, es conveniente tener presente que no solo se trata de me-

didas de carácter temporal, sino que la expectativa es que, una vez termine la
emergencia, se vuelva a la constitución económica y monetaria “ordinaria”
de la eurozona. La cual, conviene no olvidarlo, seguirá incluyendo normas
que exigen reducir los niveles de deuda “excesivos” (incluidas las trayectorias
de reducción de déficit y de deuda), pese a que ahora se permite, cuando no
se incita, a los Estados a ignorar tales límites (Draghi, 2020). O lo que es lo
mismo, se crean las condiciones en las que los Estados pueden gastar “como
si el mañana no importase”, pero no solo el mañana importa, sino que se
parecerá como una gota de agua al “ayer”. Hay pues una profunda ambi-
valencia en la suspensión de las normas fundamentales de la constitución
monetaria y fiscal. Por una parte, es absolutamente necesaria para evitar la
implosión social y económica, que amenazaría no solo la supervivencia de
la eurozona, sino de los propios Estados miembros. Por otra parte, la propia
suspensión pone en riesgo la integridad de la eurozona, dado que algunos
Estados son más iguales que otros, en tanto que pueden hacer uso del mar-
gen de maniobra así creado de manera mucho más amplia y extensa, al
estar en condiciones de aumentar sus niveles de deuda sin condenarse a ser
considerados como infractores de las normas en el futuro próximo, y verse
consecuentemente obligados a repetir el ciclo de austeridad y devaluaciones
internas a emergencia terminada. De ahí la más que previsible diferente pro-
clividad a hacer uso de la “licencia para gastar”. Algo que podría condenar a
la eurozona no solo al acrecentamiento de las diferencias socioeconómicas,
sino también a la quiebra de cualquier apariencia de igualdad en la posición
de los actores económicos en el interior del “mercado único”. Si se permite
a los Estados intervenir para evitar el colapso de la economía, incluso si
ello contraviene las normas del derecho a la competencia, pero no todos
los Estados, sino solo algunos, intervienen, la suerte de las empresas pasará
a depender no de su capacidad para producir bienes y servicios, sino de la
robustez de la intervención del Estado en el que se encuentran establecidas.
Se corre pues un grave riesgo de avivar las fuerzas desintegradoras.

c) ¿Hacia la redistribución de recursos en el interior de la eurozona?

Las consecuencias profundamente desiguales de la mera suspensión

de reglas fundamentales de la constitución económica y monetaria no han
pasado desapercibidas. De ahí que se haya abierto un conflicto entre distintos
grupos de países acerca de la necesidad y conveniencia de adoptar medidas
adicionales. A ese conflicto subyace un conflicto distributivo tanto intrana-
cional como transnacional, relativo a la asignación de las cargas derivadas
de la hibernación y reconstrucción de la economía.

En un primer momento, la presión de los países de la periferia “sur”,

a los que se unió Francia, condujo meramente a ampliar los mecanismos de
asistencia financiera de la eurozona. Así, en abril se decidió ampliar el uso
La larga crisis existencial de la Unión Europea 75

del MEDE, incrementar los recursos del Banco Europeo de Inversiones y

crear y dotar un nuevo fondo, el Support to mitigate Unemployment Risks in
an Emergency (SURE), con el que apoyar los sistemas nacionales de seguro
de desempleo71. En particular:

• Se fuerza la mecánica del MEDE de modo que uno de los instru-

mentos típicos del mismo, las líneas cautelares de crédito, puedan solicitar-
se para sufragar el gasto sanitario directo e indirecto. Cada Estado podrá
solicitar un volumen de asistencia equivalente al 2% de su PIB. En virtud
del acuerdo político alcanzado (que no parece que vaya a traducirse en una
reforma legislativa) la condicionalidad pareja al uso de los fondos del MEDE
se limitará al control de que los recursos se emplean para la finalidad indi-
cada.

• Se prevén nuevas garantías nacionales que permitan al Banco Eu-

ropeo de Inversiones conceder créditos por valor de 200.000 millones a las
empresas de la Unión Europea, especialmente a las pequeñas y medianas
empresas.

• Se crea un nuevo mecanismo ad hoc, el SURE, capaz de conceder

créditos a los Estados con el objeto de facilitar la financiación de los meca-
nismos de sostenimiento del empleo (siguiendo el modelo del kurzarbeit ale-
mán, en el que se inspira el ERTE español) por un valor máximo de 100.000
millones de euros. Se establece como límite a la asignación de fondos que los
tres Estados que se vean beneficiados en mayor medida no puedan obtener
en total más del 60% de los fondos.

Tres son las características fundamentales de estos mecanismos. Prime-

ra, la asistencia financiera se concede en forma de préstamos reembolsables,
lo que implica que los Estados que reciben los mismos ven incrementarse su
stock de deuda pública. Segunda, la mecánica de funcionamiento de estos
programas presupone que todos los Estados extienden garantías, sobre la
base de las cuales el MEDE, el SURE o el BEI toman prestado en los merca-
dos financieros, y a su vez distribuyen crédito a los Estados que finalmente
se benefician de los programas (en el caso del MEDE, los Estados ya habían
contribuido con anterioridad al capital del fondo). Por tanto, para poder
llegar a ser beneficiario de estos programas, con anterioridad es necesario
soportar el coste de prestar las garantías; es por ello que al beneficio de unos
eventuales tipos de interés más reducidos debe descontársele el coste de
extender las citadas garantías. Tercera, en ninguno de los casos se elimina
por completo la lógica de la condicionalidad. Amén de las dudas acerca de la
medida en la que los préstamos del MEDE “sanitario” hayan sido purgados

71
Conclusiones del Eurogrupo de 7-9 de abril de 2020. Disponibles en https://www.
consilium.europa.eu/media/43373/20200407-eg-inclusive-summing-up-letter.pdf; Conclusio-
nes del Eurogrupo, 15 de mayo de 2020. Disponibles en https://www.consilium.europa.eu/me-
dia/44109/2020-05-15-eurogroup-inclusive-summing-up-letter.pdf.
76 Informe España 2020

de toda condicionalidad (Dani y Menéndez, 2020), es un hecho que todos

los préstamos acrecientan el volumen de la deuda pública, y al hacerlo, au-
mentan la probabilidad de que en el futuro el Estado quede sujeto a formas
reforzadas de vigilancia en el marco del proceso presupuestario europeo.

Es por ello que pese a la espectacularidad con la que los fondos fueron
anunciados, su capacidad de igualar las condiciones de los Estados para
“hibernar” las economías y relanzarlas posteriormente es muy limitado.

Los tres programas, como se indicó, no son sino formas de organizar

préstamos reembolsables, que acrecentarán el peso de la deuda pública en
los años futuros. Razón que explica que el conflicto entre Estados persistiese
y se propusieran medidas ulteriores con las que “nivelar” las capacidades de
intervención de los distintos Estados. De la propuesta “política” hecha por
Alemania y Francia el 18 de mayo72 se pasó a la iniciativa de la Comisión
Europea nueve días después73, que condujo a un complejo acuerdo en el
Consejo Europeo que se prolongó del 17 al 21 de julio74.

Si bien quedan aún por elaborarse todas las normas de implementa-

ción, a partir del acuerdo del Consejo Europeo cabe establecer los tres rasgos
fundamentales que guiarán la intervención de la Unión Europea.

• En primer lugar, se decide aumentar el nivel de gasto de la Unión

Europea con el objeto de compensar las distintas fuerzas financieras de que
disponen los Estados para relanzar la economía en los próximos años. Por
una parte, se añaden 750.000 millones de euros a los recursos presupues-
tarios a través de un “paraguas” de instrumentos financieros ad hoc (Unión
Europea Próxima Generación, o en inglés, European Union Next Generation)
destinados a emplearse en los tres primeros años del próximo ciclo (2021-
2023)75. De esa cantidad, 390.000 millones corresponderán a gasto directo
de la Unión Europea (por tanto, a ayudas y subsidios no reembolsables) y
360.000 millones a préstamos (que deberán ser devueltos por los países que
los reciban). Por otra, se reduce el monto del “presupuestario ordinario” de
la Unión Europea76. Si en las rondas previas de negociación ya se preveía un
recorte de unos 60.000 millones respecto al marco presupuestario anterior,

72
“A French-German Initiative for the European Recovery from the coronavirus cri-
sis”. Disponible en https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975226/1753772/414a4b5a-
1ca91d4f7146eeb2b39ee72b/2020-05-18-deutsch-franzoesischer-erklaerung-eng-data.pdf?-
download=1
73
De entre los varios documentos (todos ellos disponibles en https://ec.europa.eu/
commission/presscorner/detail/en/ip_20_940) es fundamental “Identifying Europe’s recovery
needs”, Commission Staff Working Document, 27 de mayo de 2020, SWD(2020) 98 final. Di-
sponible en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/assessment_of_econo-
mic_and_investment_needs.pdf.
74
A este respecto, son fundamentales las conclusiones de la Presidencia, disponibles
en https://www.consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf
75
Véanse los puntos A4 y A15 de las conclusiones, supra, nota 74.
76
Véase el punto A23 de las conclusiones, supra, nota 74.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 77

finalmente el monto se reduce en casi 100.000 millones, con importantes

disminuciones no solo en la política agrícola común, sino también, entre
otras, en el ámbito de la investigación. El efecto total es un aumento del peso
del gasto europeo sobre la renta de la Unión Europea en el próximo trienio,
que, sin embargo, vendrá seguido de un ligero descenso a partir del cuarto
año, que podría convertirse en una tendencia a largo plazo. Que ello sea así
o no dependerá fundamentalmente de la medida en la que se mantenga la
excepcionalidad de lo ahora decidido, afirmada de forma reiterada tanto en
las conclusiones como en otros documentos y declaraciones públicas.

• En segundo lugar, este gasto adicional se financia, fundamental-

mente, a través de la emisión de deuda a largo plazo: la amortización com-
pleta se prevé para 2058, es decir, dentro de casi treinta años. La única (y
modesta) figura tributaria cuya creación se acuerda de forma concreta es
un impuesto sobre los residuos plásticos no reciclados, de 80 céntimos de
euro por kilo, que deberá ser aplicable desde el 1 de enero de 2021. Menos
detallada es la referencia a dos tasas que deberán estar en vigor en 2023, una
aplicable al ámbito digital, la otra en forma de un mecanismo de ajuste en
frontera del impuesto sobre el carbono. A ello hay que añadir planes impre-
cisos para introducir una tasa sobre las transacciones financieras a partir
de 202877. Aunque no se dan cifras concretas, cabe colegir que se espera una
escasa contribución de estas medidas al pago del gasto extraordinario en
el que incurrirá la Unión en la medida en que lo que se ingrese se destina-
rá al reembolso anticipado de la misma, y no formará parte, por tanto, de
los recursos ordinarios que movilizará la Unión. Lo que aumentarán serán
fundamentalmente las contribuciones directas de los Estados miembros en
atención a su ingreso nacional bruto, con las que se hará frente en los próxi-
mos veintiocho años al pago de la deuda contraída (junto, claro está, con
los pagos de los Estados miembros que reciban préstamos, al vencimiento
de los mismos). A tal respecto, es importante destacar el incremento de las
“bonificaciones” (rebates) de que disfrutan Dinamarca, Alemania, Holanda,
Austria y Suecia78, y que reducen considerablemente el efecto redistributivo
del presupuesto europeo en general, y en particular del gasto adicional ahora
decidido.

• En tercer lugar, la “asistencia” europea al proceso de relanzamiento

de la economía de los países más afectados por las consecuencias económi-
cas de la crisis del coronavirus se concentrará en ayudas y préstamos para
la inversión, fundamentalmente en el proceso de digitalización y conversión
ecológica de la estructura socioeconómica. El criterio fundamental para la
distribución de los fondos en 2021 y 2022 (70% del total) será la incidencia
sobre el empleo de la crisis del coronavirus. En la asignación de 2022 (30%
del total) se atenderá, sin embargo, a la merma del producto interior bruto

77
Véase el punto A29 y los puntos 140 y siguientes de las conclusiones, supra, nota 74.
78
Véanse los puntos A30 y 152 de las conclusiones, supra, nota 74.
78 Informe España 2020

en 2020 y 202179. La elaboración de las pautas concretas de distribución de

recursos corresponde a la Comisión Europea. Todos los Estados deberán ela-
borar planes de “recuperación y resiliencia”80, en los que el gasto propuesto
deberá ser consistente con las recomendaciones específicas para cada país
realizadas anualmente por la Comisión, y, en cualquier caso, contribuir a
incrementar el potencial de crecimiento, la creación de trabajo y la “resilien-
cia” económica y social. A ello debe añadirse, claro está, la finalidad misma
del gasto, las citadas transiciones ecológica y digital. Los pagos periódicos
estarán condicionados a la aprobación de los mismos por la Comisión y el
Consejo de Ministros. Este último actúa a propuesta de la primera y por
mayoría cualificada. Sin embargo, se ha previsto que cualquier Estado pue-
da plantear objeciones, en cuyo caso la cuestión se sometería a la decisión
última del Consejo Europeo.

Desde una perspectiva interna a las instituciones europeas, lo decidido

supone una radical novedad, en la medida en la que se decide por primera
vez un plan de inversiones conjunto de importantes dimensiones. Sin em-
bargo, es quizás poco iluminador atenerse exclusivamente al monto total de
lo decidido, máxime si se mide mediante referencia al PIB anual de la EU
un gasto inversor que se producirá en un trienio. Así, es cierto que 750.000
millones de euros representan más del 5% del PIB de la Unión Europea, pero
también lo es que el gasto se producirá en tres años y, por lo tanto, el efecto
macroeconómico se limitará a poco más de un 1,6% del PIB de media. Aún
más importante es notar que el plan, si bien ambicioso en términos de sus
propios objetivos, se queda muy corto respecto a las necesidades delineadas
por la propia Comisión Europea en su informe de mayo. Así, una mayor
inversión en digitalización en España solo compensará parcial e indirecta-
mente la enorme diferencia de recursos financieros entre los Estados; los
desequilibrios entre sistemas productivos son inevitables, si Alemania puede
destinar recursos por valor del 29% de su PIB a ayudas públicas, pero España
apenas supera el 2%. En este sentido, el nuevo marco presupuestario poco o
nada va a contribuir a equilibrar la capacidad de los Estados de proteger el
tejido productivo, para lo que la Comisión estimaba serían necesarios entre
720.000 millones y 1,2 billones de euros solo en 2020; o el gasto adicional de
192.000 millones de euros anuales en políticas sociales81. A ello se une que
el efecto redistributivo de lo acordado se reduce dados los mecanismos de
financiación previstos. Un cálculo realista de los beneficios que países como
Italia, España o Portugal pueden derivar exige detraer de las subvenciones
las contribuciones adicionales que deberán realizar al presupuesto común,
máxime a la vista de las mencionadas concesiones hechas a una parte de
los países con mayores niveles de renta, incluida la propia Alemania. A
todo ello se añade que la Unión Europea solo dispone de medios con los

79
Véase el punto A16 de las conclusiones, supra, nota 74.
80
Véase el punto A18 de las conclusiones, supra, nota 74.
81
Véanse las páginas 8 y 21 del staff working document citado supra, nota 73.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 79

que incidir sobre la renta disponible a nivel agregado, no individual, y hay

buenas razones para intuir que el impacto a medio y largo plazo sobre la
distribución de la renta y de la riqueza de la crisis del coronavirus va a ser
muy importante, hasta el punto de que podría contribuir al desequilibrio
político en los países más afectados.

Conclusiones

El futuro de la Unión Europea sigue siendo incierto. Si las crisis finan-

ciera, económica y fiscal pusieron de relieve los límites de la unión monetaria
asimétrica diseñada en el Tratado de Maastricht y completada con el Pacto
de Estabilidad y Crecimiento, la crisis del coronavirus ha hecho saltar por
los aires las modificaciones introducidas desde 2007. Y pese a ello, no se
vislumbra una nueva constitución monetaria y fiscal, menos aún una nueva
constitución política, sino que el único horizonte es el del retorno a la con-
figuración política, social y económica anterior a las crisis. En la brillante
metáfora de Claus Offe (2016), la Unión Europea parece estar atrapada
entre un pasado imposible y un futuro inimaginable. Prueba de ello la en-
contramos en las sagas judiciales en las que se han enfrentado el Tribunal
Constitucional Federal alemán y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
en los últimos siete años, las sagas Gauweiler y Weiss (Menéndez, 2019)82.
Los comentaristas, fuesen juristas o no, han subrayado las diferencias de
opinión entre los magistrados de Karlsruhe y de Luxemburgo. Siendo estas
importantes, lo son aún más los puntos en los que ambos tribunales están de
acuerdo. Unos y otros parten de la premisa de que los pilares fundamentales
de la Unión Económica y Monetaria se mantienen sin cambios desde 2007.
Las profundísimas alteraciones en la forma en la que la unión monetaria
opera –y que, como vimos, traen causa de fallos estructurales en el diseño
del euro (por ejemplo, la transformación del Banco Central Europeo en com-
prador de último recurso de la deuda pública de los Estados de la eurozona,
apartado 1.3)– se pretende que son bien simples transgresiones de las normas
jurídicas, susceptibles de ser fácilmente evitadas (Tribunal Constitucional
alemán), bien la exquisita aplicación de las normas originales (Tribunal de
Justicia de la Unión Europea). De este modo, no solo los tribunales exceden
su marco competencial, desencadenando un peligroso proceso de judicia-
lización de la política, sino que contribuyen a ofuscar las alternativas a las
que se enfrenta la Unión Europea. En tales condiciones, dista de ser evidente
que sea posible mantener la estabilidad de la eurozona –y, por extensión, del
proyecto europeo de integración– con los medios e instrumentos existentes.

82
Sobre la saga Weiss, véase Omar Chessa, “Il principio di attribuzione e le corti co-
stituzionali nazionali. Sulla pronuncia del Bundesverfassungsgericht del 5 maggio 2020. Di-
sponible en Il principio di attribuzione e le corti costituzionali nazionali. Sulla pronuncia del
Bundesverfassungsgericht del 5 maggio 2020”. Disponible en http://www.dpceonline.it/index.
php/dpceonline/announcement/view/186.
80 Informe España 2020

Para hacer frente a una multitud de crisis pospuestas pero no resueltas son
necesarios cambios estructurales (Bugarič, 2020).

Como queda apuntado, la respuesta inicial dada por la eurozona a la

crisis del coronavirus ha evitado la parálisis a la que la condenaba la cons-
titución económica y monetaria europea surgida de las crisis del 2007. Sin
embargo, la mera suspensión de las reglas genera sus propias patologías,
al hacer inevitable un acrecentamiento de las desigualdades entre regiones
y entre personas, que a su vez pone en cuestión la supervivencia tanto del
mercado interior como de la unión monetaria. A la fecha de cierre de este
trabajo, el único instrumento que ha dispuesto la Unión Europea ha sido la
deuda, sea de forma directa (BCE, MEDE, SURE, BEI) o indirecta (la conce-
sión de ayudas a través del presupuesto de la Unión Europea, que, como se
ha mostrado, será financiada no con impuestos, sino con la emisión de deuda
supranacional en los mercados financieros). De esta manera, sin embargo,
se refuerza aún más la condición de la Unión Europea como comunidad de
deuda, y al hacerlo, indirectamente se acelera la espiral de financiarización
de la actividad económica. Convertir a la Unión Europea en una comunidad
de crédito requiere imaginar no solo las posibles figuras tributarias europeas,
sino los procesos de formación de una voluntad democrática europea que
cierren los “agujeros negros democráticos” y de gobierno a los que, con
razón, apunta el Tribunal Constitucional alemán en su jurisprudencia. Ade-
más, es urgente que la eurozona afronte con realismo la montaña de deuda
pública que de facto, aunque no de jure, los bancos centrales nacionales ya
han monetizado a través de los programas de quantitative easing y ahora de
compras de emergencia.

Una unión económica y monetaria no es una mera transacción econó-

mica puntual, sino una opción de dimensiones y trascendencia constitucio-
nales, cuya supervivencia exige la puesta en común de riesgos y pérdidas,
y por tanto, tejer y retejer lazos de responsabilidad solidaria. O lo que es lo
mismo, un solidum federal en forma de presupuesto común de suficiente
envergadura como para estabilizar el área en su conjunto y para redistribuir
recursos dentro de la misma, y de un banco central capaz de actuar como
comprador de último recurso de deuda pública. Todo ello no solo por razo-
nes normativas, sino puramente prudenciales. Dicho en otros términos, son
imprescindibles prácticas e instituciones que garanticen políticas mediante
las que se garantice el apoyo mutuo, y es deseable, aunque no imprescindi-
ble, la motivación solidaria. Sabemos que hubo un tiempo en el que tal cosa
era clara y evidente para los Gobiernos europeos. Los informes Marjolin
(1975)83 y MacDougall (1977)84 son testimonios de que hubo una época en
la que se entendieron las implicaciones estructurales de la europeización de

83
Disponible en https://www.cvce.eu/obj/the_marjolin_report_brussels_march_1975-
en-93d25b61-6148-453d-9fa7-9e220e874dc5.html.
84
Disponible en http://aei.pitt.edu/36433/1/Report.study.group.A13.pdf.
La larga crisis existencial de la Unión Europea 81

la política económica y monetaria. Es hora de que se supere la desmemoria

de estos últimos treinta años.

Con ello, conviene aclararlo, no estoy afirmando que la única forma de

superar la crisis sea la creación de unos Estados Unidos de Europa. No tuvo
nunca sentido, y menos lo tiene ahora, sustentar que la integración pueda y
deba ser un fin en sí misma. Con las constituciones democráticas y sociales
de la posguerra en mano, el objetivo debe ser el de recrear el espacio propio
de la política democrática. El lema, bastante impreciso, “más Europa” no
lo garantiza por sí mismo. De hecho, no tiene sentido que la cuestión sea la
cantidad de Europa que se precisa, sino el tipo de Europa que es necesario,
y el que es posible.

A corto plazo, hay buenas razones prudenciales para concluir que la

prioridad debe ser la de evitar un colapso desordenado de las estructuras a
través de las que los Estados europeos han organizado su interdependencia.
Se ganará de ese modo un tiempo breve pero precioso para poder imaginar
formas de compartir riesgos y pérdidas compatibles con la estructura plu-
ral y democrática de la comunidad europea de naciones. La unión federal
podría ser una vía. Como podría serlo reemplazar la unión monetaria por
una estructura más descentralizada (por ejemplo, un sistema monetario
europeo corregido y ampliado). Lo que es a todas luces imposible es el statu
quo. Agarrarse a él cual clavo ardiendo no conducirá a revivir las fortunas
del Estado Democrático y Social, sino, con gran probabilidad, a una nueva
forma de liberalismo autoritario.

Federal, confederal o descentralizada, Europa necesita más solidari-

dad. La solidaridad es la materia de la que están hechas las comunidades
políticas. Solo poniendo en común riesgos y responsabilidades es posible
tejer y retejer el vínculo social. Nuestros sistemas sociales lo prueban. Incluso
en sus elementos más individualistas, ¿qué queda de la propiedad privada
sin la posibilidad de asegurarse contra la pura mala suerte y las calamida-
des? Pero toda forma de seguro implica la puesta en común de riesgos, o lo
que es lo mismo, formas de solidaridad articuladas a través de mecanismos
sociales (las compañías de seguros) o públicos (los complejos sistemas tribu-
tario y de gasto público). A eso es a lo que nos referimos cuando hablamos
de comunidad de destino: a un colectivo que comparte su suerte a través de
la ayuda mutua. Está en juego nuestro futuro.
82 Informe España 2020

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diterranean-mission
 Parte Segunda
La soledad del siglo XXI

Fernando Vidal y Amaia Halty

Cátedra Amoris Laetitia
Universidad Pontificia Comillas
1. Introducción1

El confinamiento de la mitad de la humanidad –con diferentes grados

de prohibición para salir del hogar o la residencia– es un hecho sin preceden-
tes en la historia de la humanidad y sus consecuencias son en gran parte im-
predecibles. Una de las grandes preocupaciones que la pandemia COVID-19
ha generalizado en la conciencia colectiva de todo el planeta es la soledad.

La pandemia es un vórtice que ha hecho girar alrededor de él todas

las capacidades y contradicciones de nuestra época, una disrupción con la
potencia para marcar una solución de continuidad en el flujo de la historia.
Nuestra Modernidad vivía una última etapa en la que se había desplazado
hasta el límite su eje. En los fenómenos centrales del sistema social ha apa-
recido una incertidumbre sobre la cuestión del ser, que ha ido comprome-
tiendo la sostenibilidad de las propias estructuras. La soledad no deseada ha
sido una de esas contradicciones: en una sociedad de alta densidad social,
hiperconectada y con una incesante actividad social, hay un fenómeno de
aislamiento que hace sufrir a un porcentaje creciente de nuestras socieda-
des. Países como Reino Unido tienen profunda conciencia de la extensión
de este problema, pero la pandemia ha hecho que sea contemplado por toda
la sociedad.

Incluso en sociedades que todavía no padecían esa tendencia al aisla-

miento, las comunidades y Administraciones se han movilizado para poder
atender a las personas mayores o dependientes que viven solas para reducir
su soledad, hacer sus actividades en el exterior –comprar alimentos, tirar
la basura, pasear mascotas, etc.– o suplir aquellas atenciones para las que
tenían asistencia doméstica y ahora se ha interrumpido. Dicha preocupación
ha hecho que también las redes de amigos y familiares hayan estado más
atentas a quienes viven solos.

Paradójicamente, junto con el agudizamiento de la soledad, otra de

esas claves profundas que ha movido la pandemia es la conciencia de que la
humanidad forma una única comunidad ligada por relaciones mucho más

1
Agradecemos la colaboración de José Antonio López Ruiz para la explotación esta-
dística de los resultados de la encuesta realizada por la Cátedra Amoris Laetitia.
92 Informe España 2020

inmediatas e interdependientes de lo que ya la globalización nos había hecho

saber. Los seres humanos tienen más ligazones y más próximas que nunca,
a la vez que padecen una epidemia de soledad. La extensión del fenómeno
no es bien conocida, pero tiene ya dimensiones alarmantes en el mundo
anglosajón y en el sur de Europa la sentimos como un profundo problema.

La Cátedra Amoris Laetitia realizó en colaboración con la Fundación

Casa de la Familia una encuesta para el Informe España en enero de 2020
sobre soledad2, y, en el ámbito de la Comunidad de Madrid –precisamente
la zona más castigada posteriormente por la pandemia–, el 90,5% de los en-
cuestados afirmaba que la soledad y el aislamiento social están aumentando
en la sociedad. Esa abrumadora mayoría de personas preocupadas es índice
del grado de conciencia que existe sobre un cambio sistémico en el modo de
estar en soledad y posiblemente, tras la experiencia del confinamiento por
la COVID-19, incluso haya aumentado. Prevenir y solucionar este problema
ya está en lo alto de las prioridades sociales.

2. La soledad del ser

En 2019, dimos el título de “La gran desvinculación” al capítulo pri-

mero del 8º Informe FOESSA sobre exclusión y desarrollo social en España y
destacábamos así que la estructura de desarrollo e inclusión pivota sobre la
capacidad de una sociedad para crear un cuerpo social solidario. No basta
con una solidaridad abstracta –similar a la solidaridad que Émile Durkheim
llama orgánica–, sino que la confianza, la inteligencia colectiva, la cocreación,
la cohesión y el capital moral mejoran cualitativamente cuando creamos el
tipo de capital social que genera la solidaridad comunitaria. La solidaridad
comunitaria genera un capital moral en la sociedad que la hace progresiva-
mente capaz de metas más altas. El capital moral es el conjunto de virtudes
que están mayoritaria y suficientemente interiorizadas por los miembros e
instituciones de una sociedad.

Dicha solidaridad nace del amor social, que no solo se siente hacia los
conocidos, sino hacia cualquier ser humano y nos lleva a reconocer, empa-
tizar, vincularnos y establecer sentimientos primarios. Eso lleva a que una
sociedad sea fraternal, hospitalaria, albergue sentimientos de comunión que
llevan a la sociedad a la sublime expresión de lo humano. Afronta a los miles
de millones de personas de las que cada vez interdependemos más como

2
La encuesta, realizada en la Comunidad de Madrid entre diciembre de 2019 y enero
2020, obtuvo una muestra de 1.006 entrevistas telefónicas a población de 15 años y más, es-
tratificadas por tamaño de hábitat con cuotas de sexo y edad (trabajo de campo realizado por
Simple Lógica Investigación S.A.). El margen de error es de ±3,15 para datos globales, con un
nivel de confianza del 95,5% y para la probabilidad más desfavorable (p/q=50).
La soledad del siglo XXI 93

un alguien singular, no como números, lugares vacíos o papeles sociales.

Las redes, la movilidad, las comunicaciones y la sociedad civil global hacen
cada vez más posible que las personas desarrollen una amplia experiencia
de comunión universal.

Si bien la solidaridad comunitaria se presenta como un camino op-

cional que hace posible el progreso de una sociedad y la felicidad de sus
ciudadanos, la solidaridad mutualista –es la solidaridad orgánica de Dur-
kheim– más bien parece imprescindible para su sostenibilidad. El reto
parece ser cómo crear solidaridad comunitaria en la escala multitudinaria
y hasta global. La sociabilidad primaria y la proximidad necesarias para
esa solidaridad comunitaria puede que estén formándose gracias a la pro-
gresiva interdependencia entre sujetos de los cuatro puntos cardinales, la
formación de un imaginario común, una esfera comunicacional más com-
partida y la interacción en las redes sociales digitales. Explicar brevemente
el problema de fondo que está dando forma al fenómeno de la soledad
requiere abordar tres pasos: la soledad industrial, la soledad neoliberal y
la soledad en el siglo XXI.

2.1. La soledad industrial

La soledad tiene su historia y nos remonta al segundo tercio del siglo

XIX, con la industrialización de la vida humana, el hábitat, todo el sistema
social y las familias. En esa época asistimos al surgimiento de la soledad
como problema social que conduce a la anomia. La sociología surge en parte
como respuesta a ese malestar por la angustia de carecer de solidaridad co-
munitaria en máquinas sociales cada vez más grandes y complejas como las
metrópolis, las masas, las fábricas, los ejércitos, los mercados, las Adminis-
traciones, etcétera. Poco a poco, la sociedad civil creó nuevas comunidades
vecinales, las ciudades adquirieron identidades, las viejas instituciones como
las religiones o las familias se adaptaron y surgió una nueva fraternidad con
el desconocido, la amistad ciudadana.

No obstante, la Modernidad, que dio forma al siglo XIX y primera mi-

tad del XX, maquinizó y masificó hasta tal punto la sociedad que el individuo
perdió su escala y apareció una soledad marcada por la impotencia. Es la
soledad kafkiana, caracterizada por la insectización del sujeto, insignificante
e impotente, la ilegibilidad del entorno, el absoluto aislamiento y su impo-
tencia. No es posible la voluntad del poder porque está entrampado en un
proceso, un castillo y una habitación en la que ninguna acción tiene efecto y
las reglas son incognoscibles e imprevisibles. El hombre de Auschwitz es la
consumación de la soledad kafkiana, pero en los campos de concentración
también encontramos algunos de los mayores actos de solidaridad y amor
de la historia de la humanidad.
94 Informe España 2020

Todo el movimiento humanista del primer modernismo representado

por los derechos humanos fue una reacción al hombre de Auschwitz o del
Gulag, con la garantía y reconocimiento de la persona como ser libre inalie-
nable, la vida humana como bien superior absoluto y la solidaridad comuni-
taria como el proyecto civilizatorio. Lamentablemente, el proyecto operaba
sobre dinámicas muy poderosas que continuaban su inercia: la Guerra Fría
continuó por otros medios la vieja modernidad de los grandes imperios, y
la urgencia por la reconstrucción postbélica favoreció las corporaciones y
Administraciones más grandes de toda la historia. A finales de la década de
1950, volvió a aparecer la preocupación por la soledad del individuo en esas
grandes corporaciones. Junto con rasgos comunes con la soledad kafkiana
como la estandarización (especialmente marcada por la ideología de las cla-
ses medias) y la insignificancia, sobre todo esa soledad estaba acelerada por
la voluntad de individualismo y la competitividad. El individuo era concebido
como un corredor solitario que competía con los demás.

2.2. La soledad neoliberal

Tras la II Guerra Mundial, la revisión postmodernista cuestionó el

modelo de universalización moderna que había conducido a los autoritaris-
mos y a la insignificancia y animalización de los individuos. La Declaración
Universal de los Derechos Humanos, la constitución de un nuevo y amplio
tejido de gobernanza mundial a través del sistema de Naciones Unidas, las
profundas transformaciones como el Concilio Vaticano II y los movimien-
tos sociales, llevaron a que la solidaridad comunitaria mundial fuera un
imperativo moral.

El colapso cultural, económico y político de la década de 1970 llevó a

un giro. La crisis del 73 señaló que la hiperregulación de la sociedad indus-
trial, las grandes corporaciones y la gran Administración desarrolladas tras la
II Guerra Mundial impedían la suficiente flexibilidad para reaccionar ante las
recesiones y ciclos de reconversión. A la vez, los intentos de transformación
habían encontrado una resistencia violenta en los regímenes y movimientos
comunistas y en los intereses de las gigantescas corporaciones capitalistas
y las tradiciones nacionales en las que basaban su orden. Frente a ello, se
extendió una ola de escepticismo, nihilismo y relativismo, que provocó una
gran crisis en el capital moral de la civilización.

Como resultado, se expandió un neoliberalismo cimentado sobre tres

supuestos: primero, la solidaridad comunitaria, el amor, las virtudes y los
cuerpos intermedios entre individuo y sociedad son constructos sentimen-
tales subjetivos y opcionales; segundo, la fuente de riqueza surge del grado
de maximización de beneficios que puede lograr cada sujeto individual y
corporativo, lo cual permite, según una teoría del desbordamiento, que el
La soledad del siglo XXI 95

sujeto intercambie más bienes y beneficie al conjunto; tercero, las regula-

ciones que no sean acuerdos libres entre las partes productivas impiden la
producción global de riqueza.

A su vez, frente a las dinámicas disolutivas del postmodernismo de

los 70, hubo una reacción institucionalista que buscó priorizar la cohesión
sobre los principios liberales, lo cual condujo a una pérdida del espíritu que
conecta lo personal y corporativo, a una participación más formal en las
instituciones y a mayor autoritarismo.

La reacción comunitarista frente al neoliberalismo y el institucionalis-

mo reivindicó la necesidad de la solidaridad comunitaria y la virtud indivi-
dual. Los movimientos altermundialistas iniciados en el año 2000 configura-
ron un modelo alternativo que incluía una comunidad mundial sustentada
en el amor como principio performativo de todas las dimensiones de la
sociedad humana, pero también impulsaron la necesidad no solo de capital
moral, sino de una nueva espiritualidad que conectara todo el ecosistema
humano en el planeta. El institucionalismo no solo no logró modelar el
neoliberalismo, sino que lo aceleró y causó un gran vaciamiento de signi-
ficado, la pérdida de alma.

2.3. La soledad existencial del siglo XXI

El siglo XXI nos ha traído una nueva preocupación por la soledad,

que tiene sus propias características. La soledad que sienten las personas
en el siglo XXI tiene rasgos que continúan siendo un problema irresuelto
y se añaden nuevos problemas.

La gente se ha acostumbrado a vivir en la muchedumbre, se ha in-

teriorizado una movilidad que se plasma en movilidad psicológica –capa-
cidad de adaptarse a cambios extremos de escala social desde el pequeño
grupo a la multitud–, movilidad identitaria –capacidad para interactuar
y cocrear con personas y grupos de identidades muy diversas, así como
interiorizar y combinar elementos de distintas tradiciones– o movilidad
comunicacional –la capacidad de mantener conversaciones con personas
y grupos cambiantes sin perder el sentido de pertenencia–. El postmoder-
nismo enseñó al sujeto a disfrutar de la diversidad y a buscar de un modo
tolerante y plural sus diferentes tribus.

La cultura reticular del siglo XXI ha roto los esquemas mentales dua-
les o concéntricos en los que los sujetos clasificaban la realidad de modo
polarizado y establecían pertenencias sucesivas concéntricas y excluyentes.
Las geometrías sociales son variables, la gente puede combinar diferentes
pertenencias de modo cruzado, incluyente, no incompatible e incluso se ha
logrado disfrutar de las multitudes sin perder singularidad y es un placer
96 Informe España 2020

conocer gente muy distinta con la que se establecen contactos puntuales.

Nuestra civilización ha aprendido y disfruta una nueva sociabilidad reti-
cular muy variable formada por contactos múltiples, cordiales y efímeros
caracterizados por una alta diversidad. A su vez, eso es compatible con
comunidades permanentes de relaciones primarias. Junto con esa sociabili-
dad primaria –integral, personal y permanente que forma cuerpos sociales
con una subjetividad compartida– y las relaciones secundarias –las que
se establecen por los papeles sociales estables–, aparece una sociabilidad
terciaria de carácter reticular, global, móvil y principalmente virtual. Es-
pecialmente las generaciones jóvenes se mueven con naturalidad y paz en
ella, aunque no está desprovista de riesgos y contradicciones. El aumento
de la escala global ha traído nuevos problemas, pero también soluciones.

Las nuevas estructuras de la Modernidad tardía –como son las redes,

la globalización, la movilidad, la flexibilidad o la reflexividad– han hecho
posible desde su surgimiento en la década de los 80 un proyecto civilizato-
rio nuevo, pero están tan cargadas de ambigüedad que han intensificado el
individualismo utilitario neoliberal, a la vez que daban herramientas para
crear comunidad mundial. Las redes permiten la máxima sociabilidad de
la historia en número y distancia, a la vez que no garantizan la mínima
comunidad. La globalización permite el establecimiento de la máxima
conectividad a la vez que no garantiza la mínima corresponsabilidad. La
movilidad maximiza el desplazamiento de ideas, bienes, personas y co-
municaciones, a la vez que no puede impedir el desarraigo. La flexibilidad
permite la adaptación sin límite, pero no garantiza la unión entre las partes.
La reflexividad exige que cada persona discierna el ser de todo su mundo,
a la vez que debilita la transmisión del saber compartido. La sociedad de
la que tomamos conciencia por Chernóbil nos descubre que el riesgo y la
ambigüedad han dado forma al núcleo de nuestra civilización.

Cada vez es más posible la conexión interpersonal y amplios mun-

dos de sociabilidad, pero cada vez es más posible también que alguien se
encuentre radicalmente solo. Las fuerzas operan en una dirección o en la
otra con igual potencia. En un lado se impulsa hacia comunidades interna-
cionales y diversas, progresivamente intensas, y en el otro se empuja hacia
soledades cada vez más aisladas. El extremo contraste con esa ampliación
exponencial de la sociabilidad global hace también que la soledad no de-
seada esté más patéticamente marcada.

La red móvil global, la sostenibilidad ecológica, la reflexividad, el

informacionalismo y la emergente sociedad de los cuidados son elementos
que, a la vez y ambivalentemente, proporcionan progresivas capacidades
para crear esa solidaridad comunitaria con toda la humanidad y con el pla-
neta. Nuestras experiencias de diversidad, relaciones con gente de lugares
muy diferentes del mundo, de movilidad y trabajo colaborativo participado
La soledad del siglo XXI 97

por mucha gente –como la Wikipedia, por ejemplo–, va dando concreción

y mayor cuerpo a esa vinculación con el conjunto de la humanidad.

Esas estructuras requieren la activación personal. Sin esa actividad,

el sujeto no es incluido. Si no reflexiona, no recibe ya una tradición. Si no
se compromete y trabaja las relaciones continuamente, es probable que
caiga en la soledad. Las comunidades ya no se pueden dar por supuesto,
sino que requieren un continuo trabajo de mantenimiento y actualización.

Este proceso es el que explica el nuevo paradigma de soledad que

se ha extendido tanto que se ha convertido en una gran preocupación
generalizada. La “solitarización” del individuo moderno lleva no solo a
su aislamiento físico, sino que es un desarraigo espiritual y existencial
que conduce a que su participación en las instituciones esté vaciada de
sentido. Las empresas han señalado la desimplicación o desengagement
como uno de sus principales problemas respecto a los recursos humanos
y la formación de ecosistemas con otras compañías y los clientes. Los
médicos se ven obligados a practicar una medicina cada vez más defensi-
va y también los profesores se encuentran con que la vinculación con los
estudiantes se ha debilitado. La soledad de esta última Modernidad no
es aislamiento físico, sino una profunda desconexión existencial con los
demás que no solo afecta al estar sino al ser. No es un mero problema de
logística social o que pueda ser solucionado con medidas de reconexión,
sino que su causa es más profunda: arraiga en qué significa el otro para
nosotros y en el ser de las comunidades familiares, amicales, laborales o
vecinales. No es un problema del orden del estar –estar o no estar aislado–,
sino del ser –no ser para nadie–. La soledad del siglo XXI no es una sole-
dad del estar, un mero aislamiento físico, sino una profunda soledad del
ser. El principal problema histórico actualmente es de orden ontológico:
quién es alguien, qué es la condición humana, qué somos juntos, con quién
podemos ser.

3. Las dimensiones de la soledad en nuestra sociedad

Los países anglosajones comenzaron el siglo XXI con una gran pre-
ocupación por la cuestión del aislamiento social de las personas. Es un
problema de tal profundidad y extensión que en Reino Unido ha llevado
incluso a establecer lo que llamaron el Ministerio de la Soledad: una acción
masiva y permanente para luchar contra este problema que ha merecido la
calificación de epidemia. En nuestro país ya hemos tomado conciencia de
la cuestión, especialmente en el ámbito de los mayores, pero todavía está
comenzando la medición y la articulación de respuestas públicas desde la
Administración y la sociedad civil.
98 Informe España 2020

3.1. ¿Crece la soledad?

Comenzábamos este capítulo revelando que el 90,5% de la pobla-

ción encuestada de Madrid cree que tanto la soledad como el aislamiento
están aumentando en la sociedad. El análisis por edad muestra que cuanto
mayor es el encuestado lo piensa en mayor medida. Sostiene que existe ese
incremento el 92,3% de los mayores de 60 años, el 91,3% de quienes tienen
entre 45 y 59 años, el 89,8% de los que tienen entre 30 y 44 años y el 87,5%
de los menores de 30 años. Efectivamente, aun teniendo en cuenta que cerca
de nueve de cada diez jóvenes afirma que en la sociedad hay más soledad y
aislamiento, cuanto más joven se es, menos de acuerdo se está con que esa es
la tendencia de la sociedad. Varones y mujeres lo piensan en una proporción
similar (90% y 91%, respectivamente).

Como se observa en el gráfico 1, los separados y divorciados creen en

mayor medida que la soledad está aumentando en nuestra sociedad (95,6% y
92,5%, respectivamente). El 91,2% de los casados o parejas de hecho también
lo piensa. Con un porcentaje del 88,7%, tanto solteros como viudos coinciden
con la misma opinión. Entre divorciados y separados se agudiza la percepción
de que en la sociedad aumentan la soledad y el aislamiento. Quienes tienen
hijos acentúan más su sensación de que aumenta la soledad.

Los que están desempleados también piensan en mayor medida –el

95%– que la soledad y el aislamiento son cada vez mayores en nuestra socie-
dad. El 94% de quienes están dedicados a actividades no remuneradas como
las labores domésticas también sostienen esa percepción en un porcentaje
alto. Los jubilados lo creen en el 93% de los casos. En conclusión, 19 de cada

Gráfico 1 – Personas que creen que la soledad y el aislamiento social están aumentando en la sociedad. En
porcentaje

Viudo/a 88,7

Divorciado/a 92,5

Separado/a 95,6

Soltero/a 88,7

Casado/a o pareja de hecho 91,2

50 60 70 80 90 100

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 99

20 desempleados, jubilados o personas que se dedican a las labores domésticas

o de cuidado creen que en el mundo crece la soledad. En menor medida lo sos-
tiene la masa laboral que está trabajando (89%) y los estudiantes (87%). Los
que solo tienen estudios primarios lo piensan más (92%) que el resto (90%).

Quienes tienen problemas económicos creen que la soledad aumenta

mucho más. Entre quienes en enero de 2020 se estaban endeudando o tenían
que recurrir a sus ahorros, un 96% piensa que soledad y aislamiento son
cada vez mayores en nuestra sociedad. Entre quienes en esas fechas estaban
ahorrando mucho desciende al 88% y quienes ahorraban un poco está en
el 92%. Los inmigrantes de otros países tienen una percepción menor del
aumento de la soledad y el aislamiento: el 88% de ellos en comparación con
el 91% de los nacidos en España.

En las ciudades de más de cien mil habitantes se tiende a creer en

mayor medida que la soledad no deseada aumenta (91,3%) en comparación
con las localidades de diez mil a cien mil (88,5%) y las de menos de diez mil
(87%). Es decir, que cuanto menor es el tamaño de la localidad, se piensa en
menor medida que aumenta la soledad en la sociedad.

3.2. ¿Nos preocupamos suficientemente por los demás?

El 86,1% piensa que normalmente en la sociedad actual la gente no se

preocupa suficientemente por los demás. Es decir, la opinión general sobre
la soledad y el aislamiento es extremadamente negativa: el 90,5% cree que
aumenta y el 86,1% que no nos preocupamos por los demás. Nueve de cada
diez personas tienen una mirada muy crítica sobre la soledad y el individualismo
de nuestra sociedad. Así como al opinar sobre la soledad no hay diferencias
por sexo, en el posicionamiento respecto a la preocupación por los otros sí la
hay: las mujeres piensan en mayor medida (88%) que no nos preocupamos
suficientemente por los demás (84%, los hombres). Los menores de 30 años
se diferencian por tener una visión más positiva: hay más jóvenes que piensen
que en la sociedad hay una positiva preocupación por los demás –19% de jóve-
nes y 12-13% del resto–. Divorciados y separados tienen una visión mucho más
negativa que el resto respecto a la preocupación altruista en la sociedad. El 6% de
los divorciados y el 9% de los separados creen que sí existe preocupación sufi-
ciente por los demás. Lo piensan también el 13% de viudos, el 14% de casados
(esta categoría siempre incluye a las parejas de hecho) y el 17% de solteros.
Quienes tienen hijos son más críticos respecto al grado de preocupación que
hay en la sociedad respecto a los demás. Cree que es suficiente preocupación
el 16,3% de quienes no son padres y el 12,8% de quienes sí lo son.

Parados y dedicados a sus labores tienen una visión más negativa de

la preocupación por los otros: el 90% de ellos piensa que no. Piensan que
no el 87% de quienes trabajan, el 85% de los jubilados o pensionistas y el
100 Informe España 2020

76% de los estudiantes. De nuevo se repite el patrón de la cuestión anterior:

desempleados y dedicados a sus labores, así como divorciados y separados,
tienen un juicio más negativo sobre la socialidad de nuestro entorno, mien-
tras que jóvenes y estudiantes tienen una mirada más positiva. Quienes tie-
nen estudios superiores son menos críticos respecto a la preocupación por
los demás (el 15% afirma que sí es suficiente) y también son más positivos
quienes viven en localidades de menos de diez mil habitantes (17%). Con-
juntando todas las variables, quienes más creen que la preocupación por los
demás es suficiente en la sociedad son varones jóvenes estudiantes solteros
de localidades pequeñas. Por el contrario, las mujeres que ya no son jóvenes
y no son universitarias, desempleadas o dedicadas a sus labores, divorciadas
o separadas, de ciudades grandes, son las más críticas respecto a la despreo-
cupación que reina en la sociedad respecto a los demás. Los no nacidos en
España creen en mayor medida que no hay una preocupación suficiente: el
16% respecto al 13% de quienes sí han nacido en España.

3.3. Satisfacción con la vida

El 2,4% no está satisfecho con su vida y el 70% está muy satisfecho

(puntúa en una escala de 0 a 10 en los máximos de 8, 9 y 10 de satisfacción).
Los jóvenes muestran menos satisfacción en general con su vida. Si en su
conjunto la población que está muy satisfecha es del 70%, entre los jóvenes
baja al 54,6%, sustancialmente menos. Los más satisfechos son los mayores
de sesenta años, que alcanzan un 73% en los máximos rangos. Los casados
son los que tienen más altos porcentajes de máxima satisfacción con su vida:
el 76%. Los viudos también se encuentran en esas valoraciones tan altas: el
69,3%. En cambio, esa máxima satisfacción baja al 57% entre separados,
56% en solteros y 54% en divorciados.

Al considerar la satisfacción general con la vida por la actividad, resal-

tan diferencias. Los desempleados señalan mucho menos los altos rangos de
satisfacción (41,6% comparado con el 70% del conjunto). Entre desemplea-
dos hay un 16,9% que no está satisfecho con su vida, siete veces más que el
conjunto de la población. Entre los estudiantes también son menos los que
señalan esos valores altos (57%). Pensionistas (73,5%), dedicados a trabajos
no remunerados (71,4%) y trabajadores (69%) son quienes más manifiestan
esa máxima satisfacción.

La insatisfacción con la vida se multiplica exponencialmente conforme

descendemos en clase social a los estratos más pobres (gráfico 2). No hay
ningún caso de insatisfacción entre quienes ahorran mucho, el 4,1% de
quienes ahorran poco, el 4,8% entre los que llegan justos, el 8% de quienes
no llegan a final de mes si no tiran de sus ahorros y el 12,5% de los que se
están endeudando para llegar a final de mes. La insatisfacción con la vida
es mayor entre los que no han nacido en España: 2,7% y 4,2%.
La soledad del siglo XXI 101

Gráfico 2 – ¿En qué medida se siente satisfecho con su vida en general? (10 = completamente satisfecho / 0
= completamente insatisfecho)

10

Nos estamos endeudando

4
Tenemos que recurrir a nuestros ahorros
3
Logramos llegar justos a fin de mes con nuestros
ingresos
2
Estamos ahorrando un poco
1
Estamos ahorrando mucho
0

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.

3.4. Soledad física: pasar solo todo o casi todo el día

El 12% de la población pasa solo todo el día o casi todo el día laboral y
el 32,3% nunca está solo, siempre está acompañado por alguien. El restan-
te 55,7% está solo durante alguna parte del día. El fin de semana se activa
más la sociabilidad. El 8% pasa solo todo el fin de semana o casi todo. El
61% está todo el fin de semana con compañía y el 31% pasa parte del fin de
semana solo.

Pasar solo el día depende del género (gráfico 3). Es similar el porcen-
taje de los hombres y mujeres que siempre están acompañados por alguien
a lo largo de cualquier día laborable: 32,1% y 32,4%, respectivamente. Sin
embargo, un 1,7% de varones está solo todo el día y entre mujeres se dobla al
3,2%. Los que pasan solos la mayor parte del día son el 8,4% de los varones
y el 10,5% de las mujeres. Un total del 13,7% de mujeres en nuestra sociedad
pasan solas todo o casi todo el día laborable. El aislamiento físico durante los
días laborables es acentuadamente femenino.
102 Informe España 2020

Gráfico 3 – ¿Cuánto tiempo pasa usted solo/a un día normal (lunes-viernes)?

57,8
53,7

Hombre Mujer
32,1 32,4

10,5
8,4
1,7 3,2

Todo el día La mayor parte del día Solo una parte del día Nada. Siempre estoy
acompañado/a por alguien

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.

Por edad, los jóvenes menores de 30 años son los que pasan menos
tiempo acompañados permanentemente. El porcentaje de los que están todo
el día junto a alguien disminuye hasta el 17,3%. En cambio, los mayores de
sesenta son los que tienen compañía permanente con mayor frecuencia: 3
de cada cinco mayores de sesenta años están continuamente acompañados
por alguien.

Desde el punto de vista del estado civil, el 43,6% de los viudos pasa el día
laborable solo todo el día o la mayor parte de cada día laborable. Los separa-
dos y divorciados también muestran un alto grado de soledad física durante
los días laborables: el 26,2% de los separados y el 23,9% de los divorciados
pasan solos todo o casi todo el día laborable. Uno de cada cuatro separados o
divorciados pasa solo todos o casi todos los días laborables. Al otro extremo,
el 4,1% de los casados pasa cada día laborable totalmente solo o casi solo.
Quienes tienen hijos casi doblan a los que no son padres cuando dicen que
pasan todo el día acompañados por alguien: 38,2% y 19,7%.

La soledad física diaria se hace extrema también entre las personas

desempleadas: el 31,1% de los parados pasa solo totalmente o casi totalmente
cada día laborable. A estas alturas del estudio, ya podemos percibir que la
soledad es un problema muy grave para las personas en desempleo. Los
estudiantes y quienes están dedicados a labores no remuneradas (manteni-
miento doméstico, cuidados, etc.) tienen un grado similar de soledad física:
el 16,4% de estudiantes pasan solos la mayor parte de la jornada y entre los
trabajadores no remunerados hay un 8,2% que está solo todo el día y un
14,3% que pasa casi todo el día solo: un total del 22,5%.
La soledad del siglo XXI 103

Según el nivel económico, quienes están peor triplican sobradamente

el grado de soledad física de quienes están mejor. Entre quienes están aho-
rrando mucho hay un 10,3% que pasa el día absolutamente solo o la ma-
yor parte del día. Ese mismo porcentaje es del 8,4% entre los que ahorran
poco, el 4,6% de quienes llegan justo, el 34% de los que están gastando
sus ahorros para llegar a final de mes y el 33,2% de los que se están en-
deudando. Entre quienes no nacieron en España hay mucha más soledad
física: 16,5% y 10,8%.

Cuanto menor nivel de estudios tiene la persona, mayor soledad física

hay durante los días laborables: está totalmente o casi totalmente solo du-
rante los días laborables el 17% de quienes tienen solo estudios primarios,
el 13% de los de secundaria y el 9,2% de quienes tienen estudios superiores.
Por hábitat, la soledad física aumenta cuando la ciudad tiene más de un
millón de habitantes o la localidad es de menos de diez mil (14,1% y 14,8%,
respectivamente). Las localidades donde la gente pasa menos tiempo solo
son las medianas (entre el 8,7% y el 10% está físicamente solo o casi solo
todo el día), donde es más probable que la gente tenga distancias más cortas
para comer en su casa cada día laboral o visitar a familiares.

3.5. El sentimiento de soledad

Una pregunta clave es si se han tenido sentimientos de soledad en la

última semana antes de hacer la encuesta, que fue realizada en enero de
2020 en la Comunidad de Madrid. El 20% ha tenido sentimientos de soledad
la última semana.

El sentimiento de soledad es mayor entre mujeres (21%) que entre

hombres (18,5%) y aumenta conforme se es más joven: se han sentido
solos el 14,7% de los mayores de 60 años, el 18% de quienes tienen entre
30 y 60 años y el 31% de los jóvenes menores de 30 años. Casi 1 de cada 3
jóvenes ha sentido soledad en la última semana, dos meses antes de estallar
la pandemia.

Quienes más han padecido soledad la última semana antes de la

encuesta son los separados: tuvo ese sentimiento el 35%. Más de 1 de cada
3 personas separadas se sintieron solas la última semana. Los divorciados
tienen un porcentaje menor, el 22,4%. Solteros y viudos son los siguientes
que tienen porcentajes más altos de soledad: 32% y 31%, respectivamente.
Los que menos soledad sienten son los casados: 10,3%. Quienes tienen hijos
se sienten mucho menos solos en la última semana: se sintieron solos el
17% de los padres y el 25% de quienes no lo son.
104 Informe España 2020

Entre los desempleados el sentimiento de soledad es aplastante: más

de la mitad de los parados (51%) se han sentido solos la última semana.
La actividad no es un factor de protección tampoco: se sintieron solos el
14% de jubilados, el 14,4% de los activos no remunerados (sus labores),
el 17,6% de quienes trabajan y el 25,4% de los estudiantes. Uno de cada
cuatro estudiantes ha sentido soledad en la última semana.
La soledad se dobla con la desigualdad social (gráfico 4). Entre los
que están ahorrando mucho hay un 23% de soledad la última semana. Ese
porcentaje es del 14% entre los que ahorran poco, 23% entre quienes llegan
justo a final de mes, 38% entre los que están gastando sus ahorros y el 54%
entre quienes se están endeudando. Ser inmigrante dobla sobradamente
la soledad: sintieron soledad la última semana el 15% de los nacidos en
España y el 36% de los que nacieron en el extranjero.
Quienes tienen estudios superiores sienten menor grado de soledad
(17%) y, por hábitat, la soledad aumenta mucho cuando el encuestado vive
en una ciudad de más de cien mil habitantes: el 24,5%. Uno de cada cuatro
personas que viven en ciudades de más un millón de habitantes ha sentido
soledad la última semana. Sin embargo, no es en las pequeñas localidades
donde menos se padece. En las ciudades entre cien mil y un millón de
habitantes desciende al 13,5%.
Soledad y aislamiento son fenómenos estigmatizados, así que hemos
buscado diversos modos de averiguar su presencia en la población. En
otra pregunta ya no le preguntamos si ha sentido soledad en la última
semana, sino la frecuencia con la que se siente solo. La cantidad de soledad

Gráfico 4 – ¿Ha tenido sentimientos de soledad en la última semana?

86,5 Sí No
77 77,4

62,1
54
46
37,9

23 22,6
13,5

Estamos ahorrando Estamos ahorrando Logramos llegar justos Tenemos que recurrir Nos estamos
mucho un poco a fin de mes con a nuestros ahorros endeudando
nuestros ingresos

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 105

aumenta a dos quintos. El 42% se siente solo al menos algunas veces. El

2,2% con frecuencia, el 1,3% casi siempre y el 1,7% siempre se siente solo.
Estas tres categorías formarían lo que llamamos soledad intensa (5,2%),
frente a la leve (37%). Entre las mujeres el porcentaje es mayor. La soledad
intensa es del 6,4% entre mujeres y del 4% entre los hombres. Los jóvenes
menores de 30 años son los que más sufren esa soledad intensa (7%) junto
con los mayores de sesenta años (6,6%), en comparación con las edades
medias de 30 a 44 (3,5%) y de 45 a 59 años (4,1%). El estado civil influ-
ye determinantemente en la soledad. El 13,1% de las personas separadas
siente soledad intensa y además se concentra en los grados más extremos,
los que la sienten casi siempre (8,7%) o siempre (4,4%). En cambio, entre
quienes se han divorciado desciende al 6%. El 12,8% de los viudos sufren
también soledad intensa: el 6,4% casi siempre y el 4,8% siempre. Entre los
solteros hay un porcentaje moderado de soledad intensa: el 7%. En el lado
opuesto, solo el 2,8% de las personas casadas padecen soledad intensa. La
soledad leve es mayor entre quienes no son padres (33% entre los padres
y 45,5% de los no padres), mientras que la soledad severa es similar si se
tienen hijos o no.

El desempleo dobla sobradamente la soledad intensa al 11,7%. Más de

una de cada diez personas en desempleo padece soledad intensa. Los estu-
diantes (7,5%) y jubilados (6,9%) también sufren soledad intensa por encima
de la media. Quienes están en trabajos no remunerados (como el cuidado
doméstico) o trabajando son quienes tienen menores niveles de presión por
la soledad intensa: 4% y 3,5%, respectivamente.

La soledad es del 51,2% entre quienes pueden ahorrar mucho. Se acer-

ca más a la pauta que siguen quienes tienen que gastar sus ahorros (54%) que
a la de quienes ahorran poco (39,8%) o llegan justos (40,4%). Entre quienes se
tienen que endeudar la soledad aumenta a niveles máximos: la padece en algún
grado el 77%. La soledad severa se cuadruplica cuando se vive endeudado.
Quienes ahorran mucho la sufren en un 5,2% de los casos, los que ahorran
poco son los que menos la sufren (3,1%), sube al 5,9% entre quienes llegan
justos a final de mes, se triplica al 14% entre quienes tienen que gastar sus
ahorros y se cuadruplica al 21% entre los que viven endeudados.

3.6. Aislamiento y exclusión relacional

Diferentes indicadores de soledad intensa van arrojando porcentajes

similares. Al 28,6% le falta compañía algunas veces y al 5,5% intensamente (con
frecuencia, casi siempre y siempre). En suma, un 34% de la gente echa de me-
nos más compañía. Por sexo, los varones dicen con algo de mayor frecuencia
que les falta compañía (5,9%) en comparación con las mujeres (5,1%). A más
edad, más se padece la absoluta falta de compañía: dicen que siempre sienten
que les falta compañía el 3,3% de los mayores de 60, el 1,5% de quienes tienen
106 Informe España 2020

45-59 años, el 0,7% de los que tienen entre 30 y 44 años y no hay ningún me-
nor de 30 años que lo afirme en la encuesta. El 8% de los mayores de 60 años
siente carencia intensa de compañía y entre los jóvenes llega al 5,4%. Uno de
cada veinte jóvenes siente falta intensa de compañía. Entre los casados, hay un
2,1% que sienten intensa falta de compañía. Ese sentimiento intenso de falta de
compañía lo tiene el 22% de los viudos (gráfico 5). Entre los separados lo tiene
el 9%. Al 70,5% de los padres no les falta nunca compañía, porcentaje que
desciende al 56% entre quienes no tienen hijos. La falta de compañía afecta
al 29,5% de los padres y al 44% de quienes no lo son. La falta de compañía
severa es del 5% entre padres y del 6,5% entre quienes no lo son.

El 17% de los desempleados siente esa aguda falta de compañía. De nue-

vo esa falta de compañía se eleva cuando se vive en una ciudad de más de
un millón de habitantes: el 7,4% de sus pobladores se siente sin compañía
en comparación con el 2% en ciudades que tienen entre diez mil y cien mil
habitantes. En las localidades de menos de diez mil habitantes es un 5,6%.

De nuevo nos encontramos un patrón de soledad similar por clase

social. Los que menos soledad padecen son los que ahorran poco y son
superados por los que ahorran mucho. Sufren falta de compañía el 35,8%
de quienes ahorran mucho, el 29,5% de los que ahorran poco, el 37,2%
de los que llegan justo, el 52% de quienes gastan ahorros y el 54% de los
endeudados. A más baja clase social, más se sufre carencia de compañía. La

Gráfico 5 – Frecuencia con la que le falta compañía

80
Casado/a o inscrito/a como
pareja de hecho
70
Soltero/a
60
Separado/a
50
Divorciado/a
40
Viudo/a
30

20

10

0
Siempre Casi siempre Con frecuencia Alguna vez Nunca

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 107

falta severa de compañía se multiplica exageradamente entre los que tienen

que endeudarse para poder alcanzar a final de mes: es el 33,2% en ese grupo,
comparado con el 8% de los que gastan ahorros o llegan justos, y el 2,2% de
los que ahorran poco y el 2,8% de quienes ahorran mucho. Entre quienes
han nacido en España hay un 42,8% que siente falta de compañía y aumenta
bastante entre los inmigrantes, al 49%. La ausencia intensa de compañía es
similar (5,4% nacionales y 5,9% inmigrantes).

El 26% se siente aislado de otros algunas veces y el 3% de modo inten-

so. Hasta un 29% de la población siente aislamiento social. El aislamiento
intenso es mayor entre jóvenes (5%), divorciados (4,5%) y viudos (5%), en
pueblos (6% en los de menos de diez mil habitantes) y, sobre todo, desem-
pleados (8%). Los padres se sienten menos aislados. Lo está el 37,2% de los
que tienen hijos y el 42,6% de los que no. El aislamiento extremo es más
similar: del 3,4% entre padres y el 4% entre quienes no lo son.

El aislamiento extremo aumenta según la clase social (gráfico 6). En

los niveles de mayor poder adquisitivo, no pasa del 2% y entre quienes no
pueden llegar al final de mes sin endeudarse o consumir ahorros se sextu-
plica hasta el 12%. La clase social multiplica por seis el aislamiento severo. La
inmigración, en cambio, reduce a la mitad el aislamiento. Se sienten aislados
en algún grado el 32,3% de los nacidos en España y el 16,5% de los que han
nacido en otro país. En cambio, el aislamiento extremo es ligeramente mayor
entre los inmigrantes: 2,8% y 2,1%.

Gráfico 6 – Frecuencia con la que se siente aislado/a de otros

Nos estamos endeudando 66,8 24,9 8,3

Tenemos que recurrir a nuestros ahorros 65,3 22,4 12,1

Logramos llegar justos a fin de mes con nuestros ingresos 70,7 26,4 3

Estamos ahorrando un poco 72,9 24,7 2

Estamos ahorrando mucho 64,2 34,5 1,3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Nunca Alguna vez Con frecuencia, casi siempre o siempre

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
108 Informe España 2020

El 23% se ha sentido excluido de las relaciones sociales algunas veces

y el 3,2% persistentemente. Suman un 26,2% las personas que se sienten
excluidas. Por sexo apenas varía, pero por edad, los mayores de 45 años
se sienten más excluidos con frecuencia o siempre (4,4%) que los adultos
de 30-44 años (1,7%) o jóvenes (2,7%). El 9,6%, uno de cada diez viudos se
siente intensamente excluido de las relaciones sociales (gráfico 7). También
es intenso el sentimiento de exclusión relacional de los divorciados y sepa-
rados: respectivamente, el 36% y 30% se sienten excluidos relacionalmente en
algunas ocasiones. En cambio, el 25% de los casados alberga ese sentimiento
de exclusión relacional, lo cual también es llamativo en personas que tienen
pareja. Dos de cada tres personas desempleadas se sienten excluidas relacio-
nalmente: el 7,8% de un modo intenso. Las personas dedicadas a trabajos
no remunerados son las que menos excluidas se sienten: solo el 16% alberga
esa experiencia y solo el 2% lo siente de un modo extremo.

La percepción intensa de exclusión relacional aumenta exponencialmente

conforme disminuye el poder económico: nadie la siente entre quienes ahorran
mucho, la siente el 2,2% de los que ahorran poco, el 4% de los que llegan
justos a final de mes, el 4,2% de los que gastan sus ahorros y se dispara al
12,4% entre los que se ven obligados a endeudarse. En cambio, el sentimiento
de exclusión relacional se da mucho menos entre los extranjeros. Nunca se
siente excluido el 84% de los inmigrantes y el 71% de los nacidos en España.
El sentimiento extremo de exclusión relacional es del 5,7% entre nacionales y
del 1,4% entre inmigrantes, casi cuatro veces menos.

Gráfico 7 – Frecuencia con la que se siente excluido/a

90
Casado/a o inscrito/a como
pareja de hecho
80
Soltero/a
70
Separado/a
60
Divorciado/a
50
Viudo/a
40

30

20

10

0
Siempre Casi siempre Con frecuencia Alguna vez Nunca

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 109

No se repite el patrón en el hábitat: metrópolis y pueblos es donde la

gente se siente menos excluida relacionalmente (25% y 22%, respectiva-
mente), frente a las ciudades medianas (aproximadamente el 30%). En las
ciudades medianas es más fácil tener un sentimiento de exclusión relacional
algunas veces. En cambio, la exclusión relacional severa se intensifica en
los pueblos de menos de diez mil habitantes: el 6% tiene esa experiencia, lo
cual casi dobla la media.

La soledad se puede dar en lugares concurridos. El 21% de la gente

tiene sentimientos de soledad en su centro de trabajo o estudios. El 5,3% se
siente intensamente solo en su centro de trabajo o de estudios y el 15,6%
alguna vez. En el otro extremo, el 78,8% nunca se siente solo en el trabajo
o el centro de estudios. Hombres y mujeres es similar. La soledad intensa en
el trabajo la sufren más los trabajadores jóvenes (8%).

La soledad severa en el trabajo se triplica y hasta cuadruplica entre

quienes están económicamente peor (gráfico 8). La padece en sus diversos
grados el 24,5% de quienes ahorran mucho, que es un grado bastante mayor
que quienes ahorran poco (18,8%) o llegan justos (20,2%). Entre los que
tienen que consumir ahorros para llegar a final de mes sube al 38,1% de
soledad en el trabajo y entre los que tienen que endeudarse, la soledad en el
trabajo afecta a la mitad. La soledad severa en el centro de trabajo o estudios
la padece el 4,9% de quienes ahorran mucho, el 4,2% de los que ahorran poco
y sube al 5,4% entre quienes llegan justos a fin de mes. La soledad extrema
en el trabajo se triplica al 14,3% entre quienes tienen que consumir ahorros
para sobrevivir y casi se cuadruplica entre los que se endeudan: el 16,7%.

Gráfico 8 – ¿Se siente solo en su puesto de trabajo/centro educativo?

90
Estamos ahorrando mucho
80
Estamos ahorrando un poco
70
Logramos llegar justos a fin de mes con nuestros ingresos
60
Tenemos que recurrir a nuestros ahorros
50
Nos estamos endeudando
40

30

20

10

0
Nunca Alguna vez Con frecuencia Casi siempre Siempre

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
110 Informe España 2020

Los inmigrantes sufren menos soledad en sus trabajos o centros de

estudio. La sufren el 24,3% de los nacionales y el 12,6% de los inmigrantes.
La soledad severa en el trabajo afecta al 5,8% de los nacionales y al 3,6% de
los nacidos en un país extranjero.

3.7. Sentirse amado y relaciones personales

Hay un 5,5% de personas que no se sienten amadas por nadie nunca

o solo alguna vez (gráfico 9). Es similar por sexo, pero no por edad: el 9%
de los mayores de 60 nunca o casi nunca se sienten amados. El desamor
se acentúa en divorciados (11%) y separados (13%). Sin embargo, parece
relevante que el 4,5% de las personas casadas no se sienten amadas nunca
o casi nunca. No se sienten tampoco amados el 6,4% de las personas viudas
ni el 5,3% de los solteros. El 12% de las personas desempleadas no se sienten
amadas nunca o casi nunca y tampoco el 10,2% de quienes hacen trabajos no
remunerados. En cambio, les ocurre al 4% de quienes trabajan y al 3% de
los que estudian. Ese desamor es algo que ocurre más en pueblos (7,4%).

Conforme empeoran las condiciones económicas, aumenta exagerada-

mente el porcentaje de personas que no se sienten amadas: el 1,3% de los que
ahorran mucho, el 3,9% de los que ahorran poco, el 7,2% de quienes llegan
justos a fin de mes, el 8% de los que consumen ahorros y el 21% de los que
se ven obligados a endeudarse. Se sienten más amados los inmigrantes que
los nacionales: el 6% de los nacidos en España no se sienten amados y ese
porcentaje entre inmigrantes baja al 3,7%.

Gráfico 9 – Frecuencia con la que se siente querido/a o amado/a por otras personas

Alguna vez
Nunca 4,6
0,9
Con frecuencia
8,7

Casi siempre
24
Siempre
61,8

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 111

El 21,1% de la gente carece de un grupo de amigos con los que se vea con
frecuencia y el 37,3% carece de un vecino al que pedir un favor importante.
Carecen de grupo de amigos el 20% de los hombres y el 22,1% de mujeres.
Cuanto mayor se es, en menor medida se tiene dicho grupo. No lo tienen el
12% de jóvenes, el 17% de gente entre 30 y 45 años, el 26% de personas entre
45 y 60 y el 27% de los mayores de 60. Las personas viudas son las que en
menos ocasiones tienen grupo de amigos (el 34% no lo tienen), pero con
frecuencia tampoco lo tienen los divorciados (28,5%) y separados (26,2%).
Quienes son padres carecen en mucha mayor medida de grupos de amigos.
No tienen grupo de amigos el 12,9% de quienes no tienen hijos y el 25% de
los padres, uno de cada cuatro.

Se dispara cuando se considera la actividad (gráfico 10): el 39% de los

parados y el 41% de trabajadores no remunerados carece de grupo de amigos.
Entre quienes menos tienen, hay cuatro veces menos personas con grupo de
amigos. No lo tienen el 11,6% de los que ahorran mucho, el 18,7% de los
que ahorran poco, el 22,4% de los que llegan justos, el 38% de quienes
tienen que gastar ahorros y el 50% de los que deben endeudarse. La mitad
de las personas que tienen que endeudarse para llegar a final de mes no tiene
un grupo estable de amigos. Hay menos inmigrantes con grupo de amigos,
pero la diferencia no es grande: 22,6% en comparación con el 20,7% de
los nacionales.

A menor nivel de estudio, más se carece de dichos grupos: el 29,1% de

los que tienen primaria, el 21% de los de secundaria y el 18% de universita-
rios carecen de él. En los pueblos (menores de diez mil habitantes) es más
improbable no tener grupo de amigos: le ocurre al 16,7%.

Gráfico 10 – ¿Tiene usted un grupo de amigos con el que se vea con frecuencia? Porcentaje de quienes res-
ponden NO

Dedicado/a solamente al hogar o a otras actividades no

40,8
remuneradas

Buscando trabajo 39

Jubilado o pensionista 23,2

Estudiante 11,9

Trabajador/a 17,4

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
112 Informe España 2020

Hay un 12% que no puede decir que esté contento con sus amigos. El
87,2% lo está claramente y un 3,3% expresa taxativamente que no está con-
tento con sus amigos. Divorciados (18%) y separados (22%) están descon-
tentos en mucha mayor medida y todavía es mayor la insatisfacción intensa
entre los desempleados (26,1%). Más de una de cada cuatro personas en des-
empleo están siempre o casi siempre descontentas con sus amigos. También en
las localidades más pequeñas (menos de diez mil habitantes) hay una alta
insatisfacción: el 18% están descontentos.
El descontento con los amigos se multiplica por cuatro entre quienes están
económicamente peor. No pueden afirmar que estén contentos con sus amigos
el 12,9% de los que ahorran mucho y el 9,8% de los que ahorran poco, el 14,5%
de los que llegan justos a fin de mes, el 16% de quienes tienen que consumir
ahorros y el 45,8% de los que se endeudan para llegar a fin de mes. Tienen
mayor contento con sus amigos los inmigrantes (no están contentos el 13,2%
de nacionales y el 11,5% de inmigrantes).
Para asegurarnos, podemos preguntarlo de otro modo más general –no
centrado en sus amistades, sino en el conjunto de relaciones personales– y de
ese modo se amplía el sector insatisfecho. El 27,5% de la sociedad no puede
decir que sus relaciones personales sean satisfactorias. El 8,3% afirma que no
lo son en absoluto. Son más insatisfactorias para las mujeres (29%) que para
los varones (26%). Los solteros son quienes manifiestan mayor insatisfacción
con sus relaciones interpersonales (33,5%) y los casados los que tienen mayor
satisfacción. Los que no son padres tienen mayor insatisfacción con sus rela-
ciones interpersonales (32,7%) que quienes son padres (25% de insatisfacción).
El 40,3% de las personas en paro están insatisfechas con sus relaciones
personales. En las localidades más pequeñas se eleva al 29,6%. La insatisfac-
ción con las relaciones interpersonales se triplica conforme empeora la situación
económica de las personas: la sufre el 23% de los que ahorran mucho, el 24,2%
de quienes ahorran poco, el 28% de los que llegan justos a fin de mes, el 41,9%
de los que tienen que gastar ahorros para hacerlo y el 75% de los que deben
endeudarse (gráfico 11). Tres de cada cuatro personas que tienen que endeudarse
para llegar a final de mes no están satisfechas con sus relaciones interpersonales.
Los nacionales tienen mayor insatisfacción con sus relaciones interpersonales:
no está satisfecho el 28,4% en comparación con el 23,9% de los inmigrantes.
Hay un 10,8% de personas que no pueden hablar con confianza con nadie o
solo alguna vez pueden hacerlo. El 60,6% puede hacerlo siempre que lo necesita
y el 28,7% encuentra casi siempre o con frecuencia a alguien con quien poder
hablar con confianza. La diferencia por sexo es exagerada: no puede hacerlo
el 2,2% de los varones ni el 11,2% de las mujeres. También se agudiza entre
los mayores: el 17%. No tienen esa confianza el 18% de las personas viudas, el
21% de los divorciados y el 31% de los separados. No tienen nadie con quien
hablar con confianza el 19% de los jubilados y el 26% de los desempleados.
Más de una de cada cuatro personas en paro carecen de personas con las que
poder hablar con confianza.
La soledad del siglo XXI 113

Gráfico 11 – Grado de acuerdo con la afirmación “Mis relaciones sociales son tan satisfactorias como yo querría
que fueran”

Estamos  ahorrando  mucho  

60
Estamos  ahorrando  un  poco  
50
Logramos  llegar  justo  a  fin  de  mes  con  
nuestros  ingresos  
40
Tenemos  que  recurrir  a  nuestros  ahorros  
30
Nos  estamos  endeudando  

20

10

0
Totalmente en En desacuerdo Ni de acuerdo ni en De acuerdo Totalmente  de  
desacuerdo desacuerdo   acuerdo  

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.

Gráfico 12 – Frecuencia con la que cuando usted tiene una inquietud puede hablar con plena confianza con alguien

80
Estamos ahorrando mucho
70
Estamos ahorrando un poco
60
Logramos llegar justos a fin de mes con nuestros ingresos
50
Tenemos que recurrir a nuestros ahorros
40
Nos estamos endeudando
30

20

10

0
Nunca Alguna vez Con frecuencia Casi siempre Siempre

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.

Hay una exagerada proporción de personas que no tienen a nadie con

quien hablar con plena confianza cuando las condiciones económicas son
peores (gráfico 12). No encuentra alguien con plena confianza nunca o casi
nunca el 10,2% de los que ahorran mucho, el 7,2% de los que ahorran poco,
el 12,5% de los que no llegan a fin de mes, el 28,1% de los que consumen
sus ahorros y el 25% de los que tienen que recurrir a endeudarse.
114 Informe España 2020

El 5,4% no habla casi nunca de cuestiones cotidianas con ningún amigo

o familiar y el 1,5% lo hace solo una vez al mes aproximadamente. El 17,5%
lo hace semanalmente y el 75,7% lo hace diariamente. Vamos a centrarnos
en ese 5,4% que no habla nunca o con frecuencias superiores a mensuales.
Hay más varones a los que les ocurre eso (7,8%) que mujeres (4,7%). Les
ocurre menos a los jóvenes (3,7%). Esa carencia es más frecuente en divor-
ciados (10,4%) y separados (8,8%), así como desempleados (9,1%). Ocurre
más en las ciudades de más de cien mil habitantes.
En los sectores económicamente más vulnerables es muy desproporcio-
nada la ausencia de familiares o amigos con los que hablar sobre cuestiones
cotidianas. No tienen esos amigos ni familiares nunca o casi nunca el 1,3%
de quienes ahorran mucho, el 4,1% de los que ahorran poco, el 5,8% de los
que llegan justos, el 10% de quienes consumen ahorros y el 24,9% de los que
se endeudan para llegar a fin de mes, casi 20 veces menos amigos o familiares.
El 19% no habla nunca o casi nunca sobre sus sentimientos o inquie-
tudes con ningún amigo o familiar y el 7,3% lo hace una vez al mes. En su
conjunto, más de una de cada cuatro personas no hablan nunca o con poca
frecuencia sobre sus sentimientos o inquietudes con familiares o amigos.
El 43,8% lo hace diariamente y el 30% cada semana. Si nos enfocamos
en los que no hablan nunca o con menor frecuencia que mensual, nos
encontramos que las mujeres tienden a comunicar menos dichos senti-
mientos (20%) que los hombres (17%). Contradice lo que supondríamos y
hay distintas explicaciones, como para todas las dimensiones que estamos
examinando. Quizás tienen mayor conciencia de que no lo hacen. También
es más frecuente que no tengan con quién comunicar sus sentimientos las
personas mayores (20%), los separados (30,4%), divorciados (25,6%) y el
30% de las personas que carecen de empleo (gráfico 13). En las pequeñas
localidades se deja sentir más esta carencia: le ocurre al 26% de quienes
fueron encuestados en ese hábitat.
La frecuencia con que no se habla sobre sentimientos o inquietudes
con amigos o familiares se triplica entre quienes están peor económicamente.
No tienen esa comunicación sobre sus sentimientos nunca o casi nunca
el 16,6% de quienes ahorran mucho, el 15,5% de los que ahorran poco,
el 20,4% de los que llegan justos, el 22% de quienes tienen que consumir
ahorros y el 54,1% de los que deben endeudarse. Entre personas inmigran-
tes hay más carencia de personas con las que compartir sus sentimientos:
25,2%, en comparación con el 16,8% de los nacionales.
“¿Qué puedo hacer por ti?” es el lema de una amplia campaña que la
Iglesia de Madrid lanzó antes de que la pandemia lo cambiara todo y con
seguridad adquiere todavía mayor pertinencia en el nuevo contexto. El 1,2%
de las personas sienten que no tienen a nadie que se interese en qué puede ha-
cer por ellas. El 10,8% tienen solo una o dos personas y el 88% tienen varias
o muchas. Los que solo tienen una o dos son el 13,2% entre los mayores,
La soledad del siglo XXI 115

Gráfico 13 – ¿Con qué frecuencia habla con familiares o amigos cercanos sobre sentimientos o inquietudes?

60
Casado/a o inscrito/a como pareja de hecho

50 Soltero/a

Separado/a
40
Divorciado/a

30 Viudo/a

20

10

0
Cada día Cada semana Cada mes Con menos Nunca
frecuencia

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.

el 17,4% entre los separados (gráfico 14), el 16,1% entre trabajadores no

remunerados (mantenimiento doméstico y cuidadores de personas depen-
dientes, principalmente) y el 18,2% de los desempleados. Quizás una red
escasa dado el reto a que se enfrentan en su vida cotidiana.

El 12,4% de quienes tienen que endeudarse para llegar a final de mes

no tienen a nadie que se preocupe de lo que puede hacer por ellos. Ese por-
centaje es del 4% entre los que deben consumir ahorros, del 2,5% entre

Gráfico 14 – ¿Cuántas personas cercanas tiene que se interesen en qué pueden hacer por usted?

60
Casado/a o inscrito/a como pareja de hecho
50
Soltero/a
Separado/a
40
Divorciado/a

30 Viudo/a

20

10

0
Muchas Varias Una o dos Ninguna

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
116 Informe España 2020

quienes están en mejores condiciones económicas y del 0,6% entre los

que están en situaciones intermedias. Entre inmigrantes, hay un 17% de
personas que no tienen a nadie o solo a una o dos personas que se inte-
resen de lo que pueden hacer por ellos. Entre nacionales, ese porcentaje
es del 10,6%.

El 14,2% no puede afirmar que sus familiares se preocupen por él. El

5% afirma que sus familiares no se preocupan por él. Por el contrario, el
71,5% afirma que sus familiares se preocupan mucho por él y el 14,3% dice
que más bien se preocupan mucho. Ese grupo sin familiares que se preocu-
pen por él se eleva al 19,5% entre los mayores, 21% entre divorciados, 24,2%
en personas viudas y 18,2% entre desempleados (gráfico 15).

La carencia de familiares que se preocupen por uno se multiplica más de

siete veces entre quienes tienen peores condiciones económicas. Tienen esa ca-
rencia el 6,4% de los que llegan sobradamente a fin de mes y ahorran mucho
y el 46% de los que deben endeudarse para llegar a final de mes.

El 17,6% no puede decir que encuentre a nadie con quien se sienta có-
modo pidiéndole ayuda. El 6,7% asegura que carece de esas personas a quien
pedirles ayuda cómodamente. El 51% dispone siempre de gente a la que
pedir ayuda con plena comodidad y otro 31,5% está bastante de acuerdo
con que se encuentra cómodo. Las mujeres tienen ligeramente más personas
a la que sientan que pueden pedir ayuda: el 16,4% de mujeres no pueden

Gráfico 15 – ¿En qué medida cree que sus familiares se preocupan por usted?

80
Casado/a o inscrito/a como pareja de hecho
70
Soltero/a
60
Separado/a
50
Divorciado/a
40
Viudo/a
30

20

10

0
Mucho Más bien mucho Ni poco ni mucho Más bien poco Nada

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 117

decir que tengan alguien a quien pedir ayuda sin sentirse incómodas y entre
los varones el porcentaje se eleva levemente al 18,8%. Separados (21,7%) y
divorciados (19,4%) carecen en mayor medida de esas personas de apoyo.
El 31,3% de personas desempleadas no tienen quien les pueda ayudar que no
les haga sentir incómodos. En cambio, los trabajadores no remunerados son
quienes cuentan en mayor medida (solo el 12,2% carecía de ello) con una red
de personas de las que poder tirar con comodidad. También en las pequeñas
localidades es más fácil: solo el 7,4% de personas que viven en pueblos no
tienen alguien a quien pedir cómodamente un favor.

El 37,3% de los encuestados carecen de vecinos a quienes pedir un

favor importante. Los varones no los tienen en mayor medida (41%) que las
mujeres (34,1%) y por edad, cuanto más joven se es, hay más carencia de
ayuda vecinal: el 54% de los menores de 30 años no tienen vecinos a los que
poder pedir un favor importante, tampoco el 37,9% de quienes tienen entre
30 y 44 años, el 36% de los que tienen 45-59 años y el 26,9% de los mayores
de 60 años. Solteros (47,3%) y divorciados (46,4%) sufren mucho más esa
falta de vecinos. Quienes son padres tienen en mayor medida vecinos a los
que pedir un favor importante: lo tienen el 67,7%, frente al 52% de quienes
no tienen hijos.

Entre los desempleados la carencia de vecinos solidarios afecta al

54,5%. Hay una carencia desproporcionada de vecinos que puedan ayudar
cuando se vive en situaciones de vulnerabilidad económica: no los tienen
el 58% de quienes tienen que endeudarse o consumir ahorros para llegar a
final de mes y está en la misma situación el 31% de quienes llegan y pueden
incluso ahorrar mucho (el 35,4% de los que ahorran un poco y el 36,1% de
los que llegan justos). El empeoramiento grave de la supervivencia económica
intensifica cualitativamente la carencia de vecinos que puedan ayudar. Los
extranjeros carecen en mucha mayor medida de vecinos a los que poder
pedir un favor importante: no los tienen el 50,4%, en comparación con el
33,8% entre nacionales.

Preguntamos a los encuestados en qué medida echan de menos una

serie de cosas que eran indicadores de compañía o soledad. Los porcentajes
son similares en casi todas las cuestiones.

•  El 13% de la sociedad encuestada echa mucho de menos estar con

otra persona, simplemente presentes, de un modo físico. El 47% lo echa de
menos en alguna ocasión o más y el 53% nunca. Las mujeres (13,5%) lo
echan más de menos que los varones (7,4%) y los mayores de 60 años más
que el resto (18%). Divorciados (22,4%) y personas viudas (19,2%) son los
que más sufren la ausencia intensa de simplemente poder estar con alguien.
El 25%, uno de cada cuatro trabajadores no remunerados echa extremada-
mente en falta poder estar con alguien. La pobreza cuadruplica el echar de
menos estar con alguien. Cuanto más pobre se es, más se echa de menos
118 Informe España 2020

estar simplemente con alguien: le ocurre al 7,7% de los que llegan a final de
mes e incluso ahorran mucho, al 10,6% de los que ahorran poco, al 14,4%
de los que llegan justos, al 18% de los que tienen que consumir ahorros y al
37,5% de los que deben endeudarse.

•  El 14% de la gente echa mucho de menos poder reírse con otra persona.
El 46% lo echa de menos alguna vez y el 54% nunca. Los divorciados echan
mucho más de menos que el resto reírse con otros (22,5%). Las personas
desempleadas lo echan en falta en mayor medida (18,2%). Quienes echan de
menos poder reírse con otra persona se multiplican por 3,5 en los estratos
económicos más bajos: 15,4% entre quienes ahorran mucho y 54% entre los
que deben endeudarse (en los estratos intermedios tienen porcentajes muy si-
milares al 15%). En el grupo económico más bajo empeora mucho la situación.

•  El 13% de la población echa de menos ser abrazado en su vida. El 47%

lo añora al menos algunas veces y el 53% nunca. Es similar por sexo, pero por
edad los mayores lo añoran más: 16%. Divorciados (25,4%) y viudos (19,3%)
son quienes más lo señalan con alta intensidad. También hay más parados en
esa situación: 16%. La situación también empeora mucho entre quienes deben
endeudarse: el 54,1% echa de menos poder abrazar a alguien. Ese mismo por-
centaje es cinco veces menor, el 11,5%, entre quienes pueden ahorrar mucho.

•  El 11% de la gente echa de menos poder dar la mano a alguien. El 35%

lo echa de menos alguna vez y el 65% nunca. Más los hombres (12,2%) que las
mujeres (10,1%). De nuevo la pauta sube cuando se sobrepasan los 44 años al
14%. El 16% de las personas viudas lo echa de menos mucho. Al 16% de los
parados les falta mucho, pero también a los jubilados (15%).

•  El 15% de la sociedad echa de menos mantener conversaciones largas.

El 48% lo echa de menos alguna vez y el 52% nunca. Algo más las mujeres
(16%) que los varones (14%), claramente más los mayores (21%). Las perso-
nas viudas son las que más lo echan de menos con gran intensidad (23%),
junto con las personas separadas (21,9%) y divorciadas (19,4%). El 25% de
parados, el 22% de jubilados y el 20% de trabajadores remunerados lo sufren
más. Cuanto menor es la clase social, más se echa de menos poder tener con-
versaciones largas con alguien, se cuadruplica sobradamente el porcentaje:
lo echa de menos el 12,8% de quienes ahorran mucho, el 10,9% de quienes
ahorran poco, el 17,5% de los que llegan justo a fin de mes, el 18,1% de los
que tienen que consumir ahorros y el 53,9% de los que tienen que endeudarse.

•  El 12% de los encuestados echa de menos pasear con alguien (gráfico

16). El 44% lo añora alguna vez al menos y el 56% nunca. Algo más las mujeres
que los hombres y más los mayores de 45 años (15%). Los divorciados (22,5%)
y personas viudas (19%) son a los que más le falta. El 20,4% de trabajadores
remunerados echa mucho de menos poder pasear con alguien. Los estratos
económicamente más vulnerables añoran más poder pasear con alguien: lo
echa de menos el 11,5% de los que ahorran mucho y el 9,4% de los que ahorran
La soledad del siglo XXI 119

Gráfico 16 – Frecuencia con la que echa de menos en su vida diversas situaciones

Dar la mano a alguien

Pasear con alguien

Compartir una comida con alguien

Mantener conversaciones largas

Ir de vacaciones con alguien

Ser abrazado

Reírse con otra persona

Simplemente estar con otra persona

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Nunca Alguna vez Con frecuencia Casi siempre Siempre

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.

poco, y el 24,9% de quienes tienen que endeudarse para llegar a fin de mes.
Cuanto menor sea la clase social, en mayor medida se echa de menos tener
alguien con quien dar un paseo.

•  El 12% de la gente echa de menos compartir una comida con alguien.

El 46% lo echa de menos en algún grado y el 54%, nunca. Algo más los varo-
nes que las mujeres y en mayor medida los mayores (15,1%). El 28% de las
personas viudas echa mucho de menos compartir una comida con alguien.
Trabajadores remunerados (16,4%) y jubilados (16,2%) se encuentran más
afectados. El 20,8% de quienes están peor echan de menos poder comer con
alguien, una cantidad muy lejos de la media.

•  El 10% echa de menos tomarse algo en un bar con alguien. El 43% lo

echa de menos alguna vez y el 57% nunca. En igual medida hombres que mu-
jeres y similar por edades. Sobre todo, las personas divorciadas echan mucho
de menos esto, en un 15% de los casos. El 14% de las personas en desempleo
echan mucho de menos poder estar en un bar con alguien. Los estratos más
empobrecidos llegan al 29%, mientras que en los más elevados está en el 7,7%.

•  El 15% echa de menos ir de vacaciones con alguien. El 40% lo

echa de menos alguna vez y el 60% nunca. Aquí es donde son los jóvenes
los que sienten intensamente esa carencia: el 22%. Los separados (26,1%)
y divorciados (21%) se ven más afectados. El 26% de desempleados, 24%
de estudiantes y 20% de trabajadores no remunerados lo padecen más.
Quienes están en el estrato económicamente más bajo echan de menos en
mucha mayor medida poder irse de vacaciones con alguien: la mitad de
ellos, en comparación con el 15,3% de quienes ahorran mucho o el 10,7%
de quienes ahorran poco.
120 Informe España 2020

3.8. La compañía que hacen redes y televisión

Las últimas preguntas de esta encuesta de la Cátedra Amoris Laetitia

se dirigieron al papel de la televisión y las redes sociales para paliar la sole-
dad. Al 46,7% de los encuestados la televisión les hace sentirse acompañados.
El 33,1% no siente que la televisión los acompañe de ninguna manera. Un
53,3% no puede afirmar que la televisión les suponga algún tipo de acom-
pañamiento social. La televisión acompaña más a mujeres (50,5%) que a
hombres (42,6%). La televisión acompaña también al 63% de los mayores y
el 72,6% de las personas viudas. También hace mayor compañía a personas
separadas (56,5%). El 52,1% de las personas desempleadas y el 61,2% de
los trabajadores no remunerados encuentran en mayor proporción una
compañía en la televisión. Cumple un papel más importante como com-
pañía en las localidades más populosas.

Solo para el 23% de los encuestados la participación en redes sociales

–Facebook, Instagram, Twitter, Telegram, etc.– supone cierto acompañamien-
to (gráfico 17). Al 54% de los encuestados las redes sociales no les proporciona
ningún tipo de acompañamiento social. El 10,3% de los encuestados no usa
ninguna red social digital. El 87% utiliza WhatsApp, el 47% Facebook, el 32%
Instagram y el 14,7% Twitter. Una de cada diez personas dedica más de tres
horas diarias a las redes digitales y el 25% entre una y tres. En su conjunto,
el 35% de los encuestados dedican más de una hora diaria a usar las redes
sociales. Las redes sociales suponen una compañía en mayor medida para
jóvenes (34,5%), divorciados (30%) y desempleados (40,3%).

Gráfico 17 – Grado de acuerdo con la frase “Con las redes sociales me siento siempre acompañado/a”

NS/NC
Totalmente de
3
acuerdo
8,2
Totalmente en
desacuerdo
30,9
De acuerdo
14,1

Ni de acuerdo ni en
desacuerdo
21,3 En desacuerdo
22,5

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comunidad
de Madrid.
La soledad del siglo XXI 121

3.9. Conclusiones

Internamente, la encuesta de la Cátedra Amoris Laetitia permite sacar

algunas conclusiones de fondo que pregunta tras pregunta se han visto
confirmadas.

a) La inmensa mayoría opina que vivimos en una sociedad con más

soledad y despreocupada por los demás.

•  El 90,5% de la población encuestada cree que tanto la soledad

como el aislamiento están aumentando en la sociedad.
•  El 86,1% piensa que normalmente en la sociedad actual la gente
no se preocupa suficientemente por los demás.

b) El 12% de la población pasa solo todo el día o casi todo el día la-
boral.

c) Hay un 42% de soledad en general, 29% de aislamiento, 20% de

soledad en la última semana, 26% de exclusión relacional, 5,5% sin nadie.

•  El 42% se siente solo: soledad intensa (5,2%), frente a la leve (37%).

•  El 20% ha tenido sentimientos de soledad la última semana.
•  Al 28,6% le falta compañía algunas veces y al 5,5% intensamente.
•  Hasta un 29% de la población siente aislamiento social: el 26%
leve y el 3% de modo intenso.
•  El 26,2% ha sentido exclusión relacional: 23% algunas veces y el
3,2% persistentemente.
d) El 21% de la gente tiene sentimientos de soledad en su centro de
trabajo o estudios.

e) El 38,5% no se siente amado, 27,5% de insatisfacción relacional,

25% no hablan de sentimientos con nadie, 21,1% sin grupo de amigos, 17,6%
no puede pedir ayuda, 14,2% sin familiares solidarios.

•  El 38,5% de la población no se siente amado por nadie: el 33% a

veces y el 5,5% continuamente.
•  El 21,1% de la gente carece de un grupo de amigos.
•  El 17,6% no puede decir que encuentre a nadie con quien se sienta
cómodo pidiéndole ayuda.
•  El 37,5% carece de algún vecino a quien pedir un favor importante.
•  El 14,2% no puede afirmar que sus familiares se preocupen por él.
•  Hay un 12% que no puede decir que esté contento con sus amigos.
•  El 27,5% de la sociedad no puede decir que sus relaciones perso-
nales sean satisfactorias.
122 Informe España 2020

•  Hay un 10,8% de personas que no suelen poder hablar con con-

fianza con nadie.
•  El 5,4% no habla casi nunca de cuestiones cotidianas con ningún
amigo o familiar.
•  Más de una de cada cuatro personas no hablan nunca o con poca
frecuencia sobre sus sentimientos o inquietudes con nadie.

f) Al 54% de los encuestados las redes sociales no le proporcionan

ningún tipo de acompañamiento social.

g) Entre un 10% y 15% de población echan de menos simplemente

estar con otra persona –simplemente presentes, de un modo físico–, poder
reírse con otra persona, ser abrazada, poder dar la mano a alguien, mante-
ner conversaciones largas, pasear con alguien, compartir una comida con
alguien, tomarse algo en un bar con alguien o ir de vacaciones con alguien.

La encuesta muestra algunos perfiles en los que la soledad es especial-

mente dura. Mujeres, jóvenes y mayores son los tres grandes perfiles a los
que más afecta la soledad.

a) Las mujeres están más marcadas por el aislamiento físico en sus

hogares. Pesa sobre ellas un aislamiento que tiene dos fuentes principales.
Primera, la significativa mayor proporción de viudas en nuestra sociedad, en
comparación con los viudos. Segunda, una mayor proporción de mujeres que
todavía se encuentran exclusivamente dedicadas a las labores domésticas.

•  El sentimiento de soledad es mayor entre mujeres: el 38,7% de los

hombres sienten soledad en comparación con el 45,2% de las mu-
jeres. También la soledad intensa es del 6,4% entre mujeres y del
4% entre los hombres.
•  El aislamiento físico durante los días laborables es acentuadamen-
te femenino.

b) Los jóvenes están más insatisfechos con la vida, más aislados y

solos la última semana, especialmente en el trabajo. Para ellos, las redes
son una compañía social en mayor medida. La soledad no es una epidemia
de mayores, sino que afecta extensamente a los jóvenes y eso conecta el
problema estructuralmente con las dimensiones del ser.

•  El sentimiento de soledad se dobla entre los jóvenes: se han sentido

solos el 14,7% de los mayores de 60 años, el 18% de quienes tienen
entre 30 y 60 años, y el 31% de los jóvenes menores de 30 años.
•  Están menos satisfechos con su vida (54,6% de satisfacción, frente
a una media del 70%).
•  Tienen más aislamiento social: 5% (media 3%).
La soledad del siglo XXI 123

•  La soledad intensa en el trabajo la sufren más los trabajadores

jóvenes (8%, en comparación con el 5,3% de media).
•  Cuanto más joven, menos vecinos a los que poder pedir un favor
importante (media 37,5% y los jóvenes sin vecinos son el 54%).
•  Para el 34,5%, las redes sociales suponen una compañía (media
23%).

c) Las personas mayores sienten más la soledad en el mundo, tienen

menos familiares solidarios y hay una mayor dependencia de la televisión.
Los mayores se confirman como una población que padece estructuralmente
la soledad, aunque no son el perfil que más la sufre. La soledad no es cosa
exclusiva ni principalmente de mayores.

•  A más edad, más se padece la absoluta falta de compañía.

•  El 19,5% no puede afirmar que sus familiares se preocupen por él
(media 14,2%).
•  La televisión acompaña al 63% de los mayores (media 46,7%).

La encuesta de la Cátedra Amoris Laetitia muestra cinco colectivos

que padecen especialmente las soledades más intensas.

a) Las personas divorciadas y separadas comparten niveles simi-

lares de muy intensa soledad y aislamiento social. Aquí no encontramos la
primera gran expresión severa de soledad. Esta variable contiene uno de los
más altos riesgos de aislamiento social.

•  Casi el triple (31%) de separados no puede hablar con confianza

con nadie o solo alguna vez pueden hacerlo (media 10,8%).
•  Más del doble (13,1%) de las personas separadas siente soledad
intensa y además se concentra en los grados más extremos (me-
dia 5,2%).
•  Casi el doble (25,4%) de divorciados echa de menos ser abrazado
en su vida (media 13%).
•  Casi el doble de divorciados (22,5%) echa más de menos pasear
con alguien (media 12%).
•  Casi el doble (10,4%) de divorciados no habla casi nunca de cues-
tiones cotidianas con ningún amigo o familiar (media 5,4%).
•  Un tercio de las personas separadas se sintieron solas la última
semana (media 20%).
•  Uno de cada cuatro separados o divorciados (el doble de la me-
dia) pasa solo todos o casi todos los días laborables (media 12%).
•  El 36% de divorciados se siente excluido relacionalmente (media
26%).
124 Informe España 2020

•  Los divorciados sufren mayor aislamiento social severo: 4,5%

(media 3%).
•  No sentirse querido ni amado por nadie se dobla entre separados:
13% (media 5,5%).
•  El 26,1% de separados echa de menos ir de vacaciones con al-
guien (media 15%).
•  El 30,4% de separados no habla nunca o casi nunca sobre sus
sentimientos o inquietudes con ningún amigo o familiar (media
25%).
•  El 21% de divorciados no puede afirmar que sus familiares se
preocupen por él (media 14,2%).
•  El 46,4% carece de vecinos a los que pedir ayuda (media 37,5%).
•  Para el 30% de divorciados las redes sociales suponen una com-
pañía (media 23%).
•  Los divorciados y separados agudizan la percepción de que en la
sociedad aumentan la soledad y el aislamiento y tienen una visión
mucho más negativa que el resto respecto a la preocupación al-
truista en la sociedad.
•  Los divorciados echan de menos mucho más que el resto (22,5%)
reírse con otros (media 14%).

b) Las personas viudas sufren niveles extremos de soledad, que

vienen marcados por datos muy impactantes como los siguientes:

•  Se cuadruplica (22%) el sentimiento intenso de falta de compañía

entre los viudos (media 5,5%).
•  Los viudos multiplican por 3,6 (43,6%) el porcentaje medio (12%)
de personas que pasan el día laborable completamente solos o la
mayor parte de la jornada.
•  Mucho más del doble (28%) de personas viudas echan mucho de
menos compartir una comida con alguien (media 12%).
•  Más del doble de viudos (12,8%) sufren soledad intensa (media
5,2%).
•  El 24,2% no puede afirmar que sus familiares se preocupen por
él (media 14,2%).
•  Los viudos sufren más aislamiento social: 5% (media 3%).
•  El 19,3% echa de menos ser abrazado en su vida (media 13%).
•  Las personas viudas son las que más echan de menos con gran
intensidad (23%) conversaciones largas (media 15%).
•  El 19% echa de menos pasear con alguien (media 12%).
•  El 16% echa de menos poder dar la mano a alguien (media 11%).
La soledad del siglo XXI 125

•  El 18% no pueden hablar con confianza con nadie o solo alguna

vez pueden hacerlo (media 10,8%).
•  La televisión acompaña también al 72,6% (media 46,7%).

c) Las personas económicamente vulnerables se ven afectadas

por grados muy desproporcionados de soledad. La pobreza aísla y el ais-
lamiento social multiplica el riesgo de pobreza.

•  El 96% de quienes tienen mayores problemas económicos creen

que la soledad aumenta mucho más (media 90,5%, clase alta
88%).
•  La insatisfacción con la vida se multiplica exponencialmente
conforme descendemos en clase social a los estratos más pobres
(12,5% en el estrato más bajo, media 3%).
•  Según el nivel económico, quienes están peor triplican sobrada-
mente el grado de soledad física de quienes están mejor (34% en
los estratos inferiores).
•  La soledad se dobla con la desigualdad social: 54% en el estrato
inferior, 23% en el superior.
•  En el estrato inferior la soledad aumenta a niveles máximos: la
padece en algún grado el 77% (media 34,6%) y la soledad severa
se cuadruplica al 21% (media 5,2%).
•  A menos clase social, más se sufre carencia de compañía. La falta
severa de compañía se multiplica exageradamente en el estrato
inferior hasta llegar al 33,2% (2,8% en el estrato superior y media
de 5,5%).
•  La clase social multiplica por seis el aislamiento severo, hasta el
12% (2% en el estrato superior, 3% de media).
•  La percepción intensa de exclusión relacional aumenta exponen-
cialmente conforme disminuye el poder económico y en el estrato
inferior se dispara al 12,4% (media 3,2%).
•  Se triplica la soledad laboral en los estratos inferiores (16,7%) en
comparación con el superior (4,9%). La mitad del estrato inferior
se siente solo en su centro de trabajo o estudio (media 26,2%).
•  Conforme empeoran las condiciones económicas, aumenta exa-
geradamente el porcentaje de personas que no se sienten amadas:
1,3% del estrato superior, 21% del estrato inferior (media5,5%).
•  Entre quienes menos tienen, hay cuatro veces menos personas
con grupo de amigos: 11,6% en estrato superior, 50% en el infe-
rior (media 21,1%).
•  El descontento con los amigos se multiplica por cuatro entre
quienes están económicamente peor: 12,9% en el estrato supe-
rior, 45,8% en el inferior.
126 Informe España 2020

•  La insatisfacción con las relaciones interpersonales se triplica

conforme empeora la situación económica de las personas: la su-
fre el 23% del estrato superior y el 75% del inferior.
•  Hay una exagerada proporción mayor de personas que no tienen
a nadie con quien hablar con plena confianza cuando las con-
diciones económicas son peores: 10,2% en el estrato superior y
llega al 28,1% en los inferiores.
•  En los sectores económicamente más vulnerables es muy despro-
porcionada la ausencia de familiares o amigos con los que hablar
sobre cuestiones cotidianas: 1,3% en estratos superiores y 24,9%
en el inferior.
•  La frecuencia con que no se habla sobre sentimientos o inquietu-
des con amigos o familiares se triplica entre quienes están peor
económicamente: 16,6% en el superior, 54,1% en el inferior.
•  El 12,4% de personas en el estrato inferior no tienen a nadie que
se preocupe de lo que puede hacer por ellos (media 1,2%).
•  La carencia de familiares que se preocupen por uno se multiplica
más de siete veces entre quienes tienen peores condiciones eco-
nómicas: 6,4% en estrato superior, 46% en el inferior.
•  El empeoramiento grave de la supervivencia económica empeora
cualitativamente la carencia de vecinos que puedan ayudar: 31%
del estrato superior, 58% de los estratos inferiores.
•  Cuanto más pobre se es, más se echa de menos estar simplemen-
te con alguien: 7,7% en estrato superior, 37,5% en inferior.
•  Quienes echan de menos poder reírse con otra persona se mul-
tiplican por 3,5 en los estratos económicos más bajos: 15,4% en
estrato superior, 54% en el inferior.
•  Echa mucho de menos abrazar el 11,5% del estrato superior y el
54,1% del inferior.
•  Cuanto menor sea la clase social, más se echa de menos poder tener
conversaciones largas con alguien; se cuadruplica sobradamente el
porcentaje: 12,8% en el estrato superior, 53,9% en el inferior.
•  Cuanto menor sea la clase social, en mayor medida se echa de
menos tener alguien con quien dar un paseo: 11,5% del estrato
superior, 24,9% del inferior.
•  Echan de menos tomarse algo con alguien en un bar el 29% de
los estratos más empobrecidos, mientras que en los más elevados
está en el 7,7%.
•  Quienes están en el estrato económicamente más bajo echan de
menos en mucha mayor medida poder irse de vacaciones con al-
guien: la mitad de ellos, en comparación con el 15,3% del estrato
superior.
La soledad del siglo XXI 127

d) Las personas en desempleo muestran algunas de las condicio-

nes más extremas de soledad (gráfico 18). La lucha contra el desempleo
debe comenzar por impedir estos altos niveles de desconexión social y
sentimientos de abandono. Este aislamiento dificulta cualquier proceso
de formación y activación en el que se invierta. La recomunitarización y
el acompañamiento social a las personas que sufren desempleo deberían
formar el primer pilar de cualquier política de empleo. La lectura agregada
de los datos de su situación resulta escalofriante.

•  Se multiplica por siete el porcentaje de desempleados (16,9%) que

no está satisfecho con su vida (media 2,4%).
•  Se triplica (17%) entre los desempleados la falta aguda de com-
pañía (5,5%).
•  Casi se triplica (8%) entre desempleados el aislamiento social ex-
tremo (media 3%).
•  Mucho más del doble de los parados (51%) se ha sentido solo la
última semana (media 20%).
•  Mucho más del doble (31,1%) de los parados pasa cada día labo-
rable totalmente o casi totalmente solo (media 12%).
•  Mucho más del doble (26%) de personas en paro carece de perso-
nas con las que poder hablar con confianza (media 10,8%).
•  Más del doble (11,7%) de parados sufren la soledad intensa (me-
dia 5,2%).
•  Más del doble (12%) de las personas desempleadas no se sienten
amados nunca o casi nunca (media 5,5%).
•  Más del doble (26,1%) de personas en desempleo están siempre o
casi siempre descontentas con sus amigos (media 12%).
•  Cerca del doble (39%) de parados carece de un grupo de amigos
(media 21,1%).
•  El 26% echa de menos ir de vacaciones con alguien (15%).
•  El 25% de parados echa de menos mantener conversaciones lar-
gas (media 15%).
•  El 16% echa de menos poder dar la mano a alguien (media 11%).
•  El 14% echa de menos tomarse algo en un bar con alguien (media
10%).
•  El 40,3% de las personas en paro están insatisfechas con sus re-
laciones personales (media 27,5%).
•  El 9,1% de los desempleados no habla casi nunca de cuestiones
cotidianas con ningún amigo o familiar (media 5,4%).
128 Informe España 2020

Gráfico 18 – Desconexión social y sentimiento de abandono entre las personas desempleadas

Carece  de  vecinos  a  los  que  pedir  ayuda  

La  televisión  le  hace  senMrse  acompañado  

Se  ha  senMdo  solo  la  úlMma  semana  

Las  redes  sociales  suponen  una  compañía  

Está  insaMsfecho  con  sus  relaciones  personales  

Carece  de  un  grupo  de  amigos  

No  Mene  quien  le  pueda  ayudar  que  no  les  haga  senMr  incómodos    

Pasa  cada  día  laborable  totalmente  o  casi  totalmente  solo  

No  habla  nunca  o  casi  nunca  sobre  sus  senMmientos  o  inquietudes  
con  ningún  amigo  o  familiar  
Está  siempre  o  casi  siempre  descontentas  con  sus  amigos  

Echa  de  menos  ir  de  vacaciones  con  alguien  

Carece  de  personas  con  las  que  poder  hablar  con  confianza  

Echa  de  menos  mantener  conversaciones  largas  

No  está  saMsfecho  con  su  vida  

No  puede  afirmar  que  sus  familiares  se  preocupen  por  él    

Tiene  solo  una  o  dos  personas  que  se  interesen  en  qué  puede  
hacer  por  él  
Falta  aguda  de  compañía    

Echa  de  menos  poder  dar  la  mano  a  alguien  

Echa  de  menos  tomarse  algo  en  un  bar  con  alguien  

No  se  siente  amado  nunca  o  casi  nunca  

Sufre  la  soledad  intensa  

No  habla  casi  nunca  de  cuesMones  coMdianas  con  ningún  amigo  o  
familiar  
 Sufre  aislamiento  social  extremo  

0   10   20   30   40   50   60  
Media   Parados  

Fuente: Cátedra Amoris Laetitia, Universidad Pontificia Comillas (2020), Estudio sobre la soledad en la Comuni-
dad de Madrid.

•  El 30% de quienes no tienen empleo no habla nunca o casi nunca

sobre sus sentimientos o inquietudes con ningún amigo o fami-
liar (media 19%).
•  El 18,2% de los desempleados tienen solo una o dos personas que
se interesen en qué pueden hacer por él (media 10,8%).
•  El 18,2% de parados no puede afirmar que sus familiares se pre-
ocupen por él (media 14,2%).
La soledad del siglo XXI 129

•  El 31,3% de personas desempleadas no tiene quien le pueda ayu-

dar que no les haga sentir incómodos (17,6%).
•  El 54,5% carecen de vecinos a los que pedir ayuda (media 37,5%).
•  Al 52,1% de desempleados la televisión les hace sentirse acompa-
ñados (media 46,7%).
•  Para el 40,3% de personas sin empleo las redes sociales suponen
una compañía (media 23%).
e) Los trabajadores no remunerados (dedicados principalmente a
labores domésticas y cuidado a dependientes) tienen mucha mayor concien-
cia de que en el mundo crece la soledad y afecta totalmente a las mujeres.

•  Casi el doble (25%) de trabajadores no remunerados echa extre-

madamente en falta poder estar con alguien (media 13%).
•  Casi el doble (41%) de trabajadores no remunerados carece de gru-
po de amigos (media 21,1%).
•  El 10,2% de quienes hacen trabajos no remunerados se siente
amado (media 5,5%).
•  El 20,4% de trabajadores no remunerados echa de menos pasear
con alguien (media 12%).
•  Al 61,2% de trabajadores no remunerados la televisión les hace
sentirse acompañados (media 46,7%).

4. Comparación internacional

¿En qué posición está nuestro país en comparación con el panorama

internacional? La soledad ha sido hasta ahora una gran preocupación en el
mundo anglosajón. Recientes encuestas nos permiten hacer una prudente
comparación con algunos de los resultados de la encuesta de la Cátedra
Amoris Laetitia.

4.1. Comparación con la encuesta británica Censuswide

Una encuesta de Censuswide en 2016, realizada en Reino Unido por

encargo de la Campaña para poner Fin a la Soledad, se centró en estudiar
el millón de personas que sufren la soledad más crónica. Se les preguntó
qué es lo que echan de menos, lo cual es un modo también de conocer de
qué hay carencia.

•  El 52%, simplemente estar con otra persona: cuadruplica a nuestra

encuesta (13%).
130 Informe España 2020

•  El 51%, reírse con otra persona: 3,6 veces más que nuestra encuesta
(14%).

•  El 46%, ser abrazado: 3,5 veces más que nuestra encuesta (13%).

•  El 44%, ir de vacaciones: casi el triple que nuestra encuesta (15%).

•  El 35%, compartir una comida con alguien: casi el triple que nuestra
encuesta (12%).

•  El 30%, dar la mano a alguien: 2,7 veces más que nuestra encuesta
(11%).

•  El 32% pasear con alguien por el campo: 2,6 veces más que nuestra
encuesta (12%).

•  El 17% tomarse algo en un pub con alguien (10%).

4.2. Comparación con la encuesta británica Relate

En 2017 David Marjoribanks y Anna Darnell Bradley, investigadores

de Relate –la mayor agencia de apoyo personal de Reino Unido, que atiende
anualmente a dos millones de personas–, publicaron una encuesta nacional
a 5.000 personas mayores de 16 años.

El 45% de las personas se ha sentido sola al menos en las dos últimas

semanas. En todo caso, la soledad afecta al 42% en nuestra encuesta (20%
en la última semana). El 18% dice que tienen esa experiencia todo el tiempo
o con frecuencia: triplica el porcentaje de nuestra encuesta (5,5%). El 17%
de la gente nunca o raramente se siente amada: triplica nuestra encuesta
(5,5%). En términos generales, la soledad en Reino Unido triplica la de la
Comunidad de Madrid.

Las mujeres tienden a sentirse más solas (48% de mujeres, 41% de

hombres). En nuestra encuesta, al preguntar por la soledad durante la última
semana, el sentimiento de soledad es mayor entre mujeres (21%) que entre
hombres (18,5%). Al comparar nuestro sentimiento de soledad, la proporción
de diferencia entre hombres y mujeres es similar a la de la encuesta de Mar-
joribanks y Bradley: el 38,7% de los hombres sienten soledad en comparación
con el 45,2% de las mujeres. También la soledad intensa es del 6,4% entre
mujeres y del 4% entre los hombres.

Las mujeres tienden a tener algo mejores relaciones (80% de los hom-
bres y 86% de las mujeres dicen que la calidad de la relación con sus amigos
es buena o muy buena). En cambio, en nuestra encuesta no hay diferencias
entre mujeres y varones al valorar su contento con sus amigos, y respecto a
las relaciones interpersonales en general, son más insatisfactorias para las
La soledad del siglo XXI 131

mujeres (29%) que para los varones (26%). En conclusión, las diferencias de
soledad y satisfacción relacional por sexo existen y son similares.

La gente joven se siente más aislada; también se confirma en nuestra

encuesta: tienen más aislamiento social hasta llegar al 5% (media 3%). Cuan-
to más joven eres, más solo te sientes. Los más jóvenes se sienten mucho más
solos que los más mayores. Se siente solo (todo el tiempo, con frecuencia
o parte del tiempo) el 65% de los jóvenes de 16-24 años. El 32% del total
siempre o con frecuencia. En los mayores de 65 se siente solo siempre o con
frecuencia el 11% y se siente solo –sumando la respuesta “parte del tiempo”–,
el 32%. En nuestra encuesta el sentimiento de soledad se dobla entre los
jóvenes. También hallamos que los jóvenes menores de 30 años son los que
más sufren esa soledad intensa (7%) junto con los mayores de sesenta años
(6,6%), en comparación con las edades media de 30 a 44 (3,5%) y de 45 a 59
años (4,1%). En conclusión, tanto en Reino Unido como en la Comunidad de
Madrid, la soledad de los jóvenes es el doble que la de los mayores.

A mayor edad, mejores relaciones con los amigos (el 90% de los mayo-
res de 65 y el 80% de los menores de 24). En nuestra encuesta no hallamos
esas diferencias. El contento con los amigos es del 87,1% entre jóvenes
(menores de 30), 86,9% a los 30-44 años, 85,6% a los 45-59 años y 89% entre
los mayores de 60. Otro modo que tenemos de aproximarnos a los mayores
es al preguntar por los jubilados: el 89,7% de ellos está contento. Si bien es
cierto que los mayores tienen dos puntos porcentuales más de contento que
los jóvenes, no se puede establecer esa relación lineal que diga que, a mayor
edad, mayor satisfacción con los amigos.

Por clase social, sí existe más soledad entre las clases populares: el
41% de las clases medias y superiores y el 50% de las bajas (trabajadores
manuales –cualificados o no– y trabajadores precarios, de baja cualificación,
desempleados o personas con rentas o pensiones públicas de bajo rango).

La discapacidad dobla la probabilidad de sentirse solo todo el tiempo

o con frecuencia. Se siente así el 15% de quienes no tienen discapacidad y
el 30%, el doble, de quienes tienen una alta discapacidad.

4.3. Comparación con la encuesta estadounidense CIGNA

La compañía aseguradora CIGNA realizó en 2018 un estudio en Es-

tados Unidos a 20.000 personas (mayores de 18 años) sobre la epidemia de
soledad que sufre Estados Unidos.

•  El 46% se sienten a veces o siempre solos: 42% en nuestra encuesta.

•  El 54% dicen que sienten que no hay nadie que los conozca bien.
132 Informe España 2020

•  El 27% raramente o nunca sienten que haya personas que les com-
prendan.

•  El 43% sienten siempre o algunas veces que sus relaciones sociales

carecen de sentido.

•  El 43% sienten siempre o a veces que están aislados de los demás:

29% en nuestra encuesta.

•  El 20% nunca o raramente se sienten cercanos a otras personas.

•  El 18% nunca o raramente sienten que haya personas con las que
puedan hablar: 10,8% en nuestra encuesta.

•  Solo el 53% tienen interacciones personales con sentido que permi-

tan una conversación larga o gastar tiempo de calidad con ellos en la vida
cotidiana.

•  La soledad no se produce por el uso de redes sociales (solo aumen-

tan dos puntos porcentuales) sino por el abuso, porque no usar redes nunca
no reduce sustantivamente la soledad.

•  La mitad de los que sufren soledad llevan en esa situación al menos

6 años.

En conclusión, el porcentaje general de soledad es similar (46% en

Estados Unidos, 42% en la Comunidad de Madrid), pero el aislamiento es un
50% mayor y hay mucha más gente que no tiene gente con la que poder hablar.

4.4. Comparación con la encuesta mundial de BBC

La BBC patrocinó en 2018 la encuesta sobre soledad más extensa del

mundo –aunque limitada a aquellos usuarios de la BBC que quisieron res-
ponder alrededor del planeta–, con resultados que ponen de relieve más
características del problema. Un tercio de la población se siente sola con
frecuencia o mucha frecuencia. En la encuesta de la Cátedra Amoris Laetitia
es del 5,5%, casi seis veces menos.

Los jóvenes son los que se sienten más aislados. Contra la idea de que
la soledad afecta sobre todo a las personas mayores, es entre los jóvenes
donde más impacta. Hay que tener en cuenta que la encuesta fue online y
se cumplimentaba por propia iniciativa, lo cual implica que respondieron
muchos más jóvenes. Desconocemos si fueron ponderadas las encuestas por
cuotas de edad. Esto se ha comprobado también en nuestra encuesta de la
Cátedra Amoris Laetitia. El 27% de los mayores de 75 años se siente solo,
porcentaje que entre los jóvenes entre 16-24 años se eleva al 40%. En nuestra
encuesta la diferencia es incluso mayor, se dobla.
La soledad del siglo XXI 133

Las personas que se sienten discriminadas tienen mayor probabilidad

de sufrir soledad. La gente está avergonzada de sentir soledad, principalmen-
te las mujeres. La vergüenza decrece con la edad. La encuesta de BBC esta-
blece que la gente que sufre soledad tiende a ser más desconfiada respecto
a los otros y que las personas que sufren soledad tienen peor salud mental.

En conclusión, quienes respondieron alrededor del mundo la encuesta a

través de la plataforma mediática de BBC, sextuplican el porcentaje de soledad
extrema de la Comunidad de Madrid. Respecto a jóvenes, la diferencia es
mayor en nuestra encuesta.

5. La epidemia de la soledad

Cada cierto tiempo nos llegan historias que nos dejan conmocionados
sobre la gravedad de la soledad y nos hacen darnos cuenta de la penetración
de dicho fenómeno en nuestra sociedad. Las más estremecedoras señalan
el hecho de morir solo. El Ayuntamiento de Madrid informaba de que, del
11 de marzo al 11 de mayo de 2020, los bomberos tuvieron que realizar 605
entradas forzadas en viviendas y se encontraron a 62 ancianos fallecidos
(Agencia EFE, 2020). Quizás una de las historias recientes más sobreco-
gedoras es la de Isabel Rivera Molina, de 78 años, que vivía en el barrio de
Ciudad Lineal, en Madrid. Los vecinos hacía mucho tiempo que no sabían
nada de ella y en diferentes ocasiones habían llamado a las autoridades
pidiendo que se la buscara porque sospechaban que algo malo ocurría.
Cuando llamaban a su casa no respondía nadie y nadie había visto ningún
movimiento ni luces. Finalmente, en octubre de 2019, unos familiares se
preocuparon por ella y el martes 22 de octubre los bomberos acudieron
al lugar. Al estar la llave echada por dentro, entraron por el balcón. Todo
estaba ordenado, pero al llegar al baño encontraron el cuerpo momificado
de Isabel. Los facultativos establecieron que falleció por causas naturales,
pero llevaba muerta al menos desde septiembre de 2004. Desde entonces
ningún amigo ni familiar se había determinado a saber qué le pasaba a
Isabel. Tampoco la comunidad vecinal ni ningún vecino se había determi-
nado a insistir suficientemente a las autoridades para que averiguaran qué
había pasado con Isabel (Durán, 2019). Estos sucesos aparecen cada vez
con mayor frecuencia en los medios de comunicación y nos hablan de la
extensión de un tipo de soledad que podríamos calificar de epidémica. Una
epidemia es un daño o desgracia que afecta a gran parte de una población
y que causa un perjuicio grave y en su uso se caracteriza porque se acentúa
progresivamente, se extiende internacionalmente e impacta negativamente
en la salud o la mera vida de las personas. Por ejemplo, la Organización
Mundial de la Salud ha caracterizado como epidémicos otros fenómenos
como la violencia contra las mujeres (WHO, 2013).
134 Informe España 2020

Quizás tras la pandemia de COVID-19 sufrida en todo el planeta,

seremos más cautos a la hora de calificar algo como una epidemia, pero lo
cierto es que la expresión “epidemia de la soledad” ha sido usada por los
propios servicios de salud estadounidenses (Haffner, 2016; HRSA, 2019)
y muy generalizadamente por múltiples estudios y reflexiones. Lo que sí
es cierto es que la soledad ha mostrado su impacto en la salud. Aumenta
la mortalidad en un 26%. Tiene un impacto similar a fumar 15 cigarrillos
diarios y es peor que la obesidad (Holt-Lunstad et al., 2015). Aumenta el
riesgo de enfermedades coronarias y de incremento de la tensión sanguí-
nea. Aumenta el deterioro cognitivo, el riesgo de demencia (un 64%) y la
probabilidad de depresión y de suicido (Holwerda et al., 2012). Además, hay
una relación con las discapacidades: según datos del Gobierno británico,
el 50% de las personas con discapacidad en Reino Unido sufren soledad3.

Esta situación llevó a decir a George Monbiot –activista medioam-

biental y columnista de The Guardian– que “la edad de la soledad nos está
matando”. A su parecer, “la guerra de cada hombre contra cada hombre
(competencia e individualismo, en otras palabras) es la religión de nuestro
tiempo, justificada por una mitología de vigilantes solitarios, comerciantes
únicos, emprendedores, hombres y mujeres hechos a sí mismos, yendo so-
los. Para las criaturas más sociales, que no pueden prosperar sin amor, no
existe la sociedad, solo el individualismo heroico. Lo que cuenta es ganar.
El resto es daño colateral” (Mombiot, 2014).

Las causas son diversas y tienen que ver con factores como la con-
figuración urbanística, la cultura laboral, la expansión de las relaciones
digitales, pero hay un factor que tiene un claro peso: la pérdida de vínculos
comunitarios en la cultura social, económica y política. Dos indicadores
ayudan a ver esa evolución en el mundo anglosajón. Un informe del Ins-
tituto Grattan demuestra que los habitantes de Australia en 2012 tenían
menos amigos y vecinos que 20 años antes (Berg, 2012). En Estados Unidos,
en 1985 había un 10% de personas que no tenían amigos íntimos a quien
contar un problema. En 2004, ese porcentaje ya era del 25%. La soledad y
el aislamiento son una epidemia e incluso han llevado a hablar de la Edad
de la Soledad. Dan Schawbel (2018) habla de la Edad del Aislamiento y su
último libro –previamente había dedicado bestsellers a promover la “marca
personal”– busca cómo los grandes líderes pueden crear conexión entre la
gente. Back to Human es el título del libro, en una clara expresión de que se
ha producido una desconexión general y es preciso restaurarla.

La soledad se ha relacionado con el aumento de personas que viven

solas, pero la relación no está clara. Lo que es cierto es que vivir solo es
una tendencia al alza. En Estados Unidos lo hacía el 5% en 1920, en 1950

3
https://www.campaigntoendloneliness.org/the-facts-on-loneliness/
La soledad del siglo XXI 135

el 10% y en la actualidad es el 28%. En grandes ciudades como Seattle, San

Francisco, Denver, Philadelphia o Washington, está entre el 35 y el 45% de
los hogares. En Manhattan, la mitad de las viviendas son unipersonales.
Es Estocolmo la ciudad europea con más personas que viven solas: el 58%.

En el libro de 2012 Ir solo, que trata sobre la gente que vive sola, el so-
ciólogo Eric Klinenberg saca algunas conclusiones. Comprueba que mucha
gente que vive sola tiene relaciones sociales más ricas que otros adultos que
comparten vivienda. Es cierto que hasta la década de 1950 no hubo ninguna
sociedad humana en la que tanta gente viviera sola, pero es diferente vivir
solo, estar solo, estar aislado y sentir soledad. En su experiencia, las personas
que viven solas interactúan más con amigos y vecinos. Vivir solo no es exac-
tamente una experiencia solitaria. Por otra parte, la hiperconexión digital
ha acelerado la sostenibilidad de vivir solo, porque crea un gran entorno de
relaciones y continua actividad social. Lo que sí es cierto es que la extensión
de sistemas de pensiones ha hecho posible que las personas mayores vivan
solas y el aumento de la longevidad hace que sea, además, durante mucho
tiempo. En su caso, la pérdida de relaciones no está relacionada con el hecho
de vivir solo, sino con la configuración cultural que se ha hecho de la ancia-
nidad, del papel otorgado a los mayores en la comunidad y la solidaridad
familiar. Nos damos cuenta de que la soledad no es consecuencia de una
determinación marcada por la biología, sino que está social y culturalmente
programada y va dando forma a fenómenos muy diversos.

5.1. La desconexión del sentido

En primer lugar, tiene un papel crucial lo que podríamos denominar

desconexión reflexiva. La última etapa de la Modernidad que ha recorrido
nuestro mundo desde 1980 hasta 2020 ha acentuado el vaciamiento de sen-
tido de las instituciones. Cumplen sus funciones, pero el sujeto ha de hacer
un gran trabajo de reflexión para dotar a sus papeles de sentido existencial
y conectarlos vitalmente. Esa es la principal fuente del fenómeno de la des-
implicación en las empresas, la desconexión de la comunidad política y la
ilegibilidad del progreso de la civilización. En la escala individual, hace difícil
conferirle sentido a la propia vida. La reflexividad requiere una comunidad
de acompañamiento y el individualismo deshilacha ese entorno en el que la
persona se puede constituir como sujeto. Las instituciones interiorizan en el
sujeto instrucciones funcionales con las que el individuo negocia, pero cada
vez tiene más dificultades para transmitir marcos de sentido. Los procesos de
destradicionalización y desinstitucionalización que describieron Ulrich Beck
y Anthony Giddens disminuyen radicalmente la capacidad de socialización
de las organizaciones y del conjunto de la civilización. Existe una apabullante
cantidad de información y estímulos, pero hay problemas de profundidad,
integración y conexión. Esa incertidumbre y la insuficiencia de los medios de
136 Informe España 2020

reflexión convierten situaciones de soledad física en aislamiento, abandono

y angustia. Esa soledad existencial explica que dicho sentimiento sea mucho
mayor en jóvenes que en mayores, que se dé en centros de trabajo y estudio
donde uno está rodeado de oportunidades de sociabilidad, y que sea padecida
por personas que están casadas, tienen hijos y viven en hogares familiares.
Todas las estructuras sobre las que la Última Modernidad trató de superar el
Postmodernismo han conducido al origen de un nuevo gran problema de la
civilización: el sentido que tienen las cosas en un momento en el que el ser
humano le puede dar forma al clima, la vida en el planeta, su código gené-
tico y hasta a la propia realidad mediante los medios de comunicación y la
realidad virtual. Los problemas requieren cada vez más profundamente una
orientación desde el ser y el agotamiento de la Última Modernidad (Vidal,
2018) deja paso a una nueva edad marcada por lo que se ha denominado
Antropoceno, el gran desafío de la responsabilidad humana para dar forma
al mundo y reconfigurar a uno mismo y la propia Humanidad.

5.2. Ciudades diseñadas para la soledad

Otro productor de soledad es la propia ciudad. Existe un urbanismo

de la soledad. Las ciudades pueden ayudar a la conexión social o impedirla.
Parte de nuestras ciudades ha sido diseñada para la soledad. Las ciudades
que a mitad del siglo XX se estructuraron para tener como protagonista al
automóvil o ser solo habitadas con la mediación del automóvil privado fue-
ron laminando los espacios comunitarios y creando menores probabilidades
de sociabilidad espontánea. El propio mantenimiento de grupos vecinales
o amicales tenía que vencer los obstáculos de las ciudades hechas a escala
automovilística.

Las ciudades también aceleraron el aislamiento cuando cambiaron

de paradigma con el advenimiento del neoliberalismo, que intensificó el
individualismo, deshilachó las comunidades, privatizó los bienes comunes
y exacerbó la especulación inmobiliaria. No se diseñan ciudades para crear
pueblo, sino que incluso desaparece el concepto de plaza mayor que organi-
zaba la ciudad clásica y se sustituye por el centro comercial. En ese paradig-
ma, también las personas que tienen problemas para mantener un modo de
vida individualista por su grado de dependencia, su estilo de vida disruptivo
o su pobreza, son sacados de la ciudad e internados en residencias de alta
concentración, lejos de su mundo de vida, lo cual multiplica exponencial-
mente el sentimiento de desarraigo, abandono y soledad. Este paradigma
urbanístico lo dispersa todo: edificios, urbanizaciones, aceras, relaciones,
tiendas, etc., incluso cuando existe extrema proximidad de los pisos en las to-
rres. Ha acelerado la segregación urbana, las desigualdades, la desconfianza
y la percepción de inseguridad. Y ha encarecido la ciudad en general, porque
la dispersión aumenta la desafección por los bienes comunes, incrementa
La soledad del siglo XXI 137

la destrucción y el descuido del mobiliario urbano, reduce drásticamente el

trabajo voluntario para el cuidado del barrio.

Si vemos el modelo de espacios verdes, gran parte de ellos ya no son

accesibles a los caminantes, sino que están privatizados dentro de las ur-
banizaciones alrededor de sus piscinas. Han desaparecido las medianeras
y los jardines intermedios. Ha habido una desaparición programada de los
barrios y las plazas. Las grandes avenidas han perdido la escala humana y los
desplazamientos de las personas con menor movilidad –que son los que más
tiempo pasan en el barrio– requieren automóvil. Eso hace menos probable
el encuentro y no crea espacios de convivencia salvo con quienes pueden
pagar el mismo tipo de vivienda que tú. Esos barrios dispersos son afines
a los modelos laborales que impiden la conciliación familiar: la gente sale
temprano tras desayunar y vuelve para cenar tarde; no hay tiempo para pa-
sear, hacer compra de barrio, dedicar tiempo a la creación de espacio social.

Los males derivados del abandono del barrio vecinal como unidad
urbana son enormes. Entre ellos, la soledad, que ya afecta al 42% de la
población, o ese 37,5% que carece de un solo vecino al que poder pedir un
favor importante. Tiene altos costes ecológicos, ha ido haciendo quebrar
al pequeño comercio, ha gentrificado a la población nativa y ha facilitado
un movimiento ideológico de desactivación de todo el tejido comunitario
y relacional –incluidas las familias–. Además, ha llevado a que el asocia-
cionismo vecinal disminuya y sea ideológicamente menos transversal. Esa
estrategia de desaparición del barrio se ha aplicado todavía a los últimos
desarrollos urbanos previos a la crisis económica de 2008 y sigue siendo en
gran parte el modelo programado para la próxima expansión. Faltan lo que
Tony Matthews y Joanne Dolley, de la Universidad Griffith, llaman “terceros
lugares” (2018), lugares entre lo público y lo privado, propios de las ciudades
prosociales o ciudades del cuidado.

El urbanismo y las condiciones residenciales de las viviendas han segui-

do una lógica individualista que ha acabado produciendo, como una conse-
cuencia no intencionada posiblemente, una producción masiva de soledad.
El capítulo de este mismo Informe España elaborado por José Manuel López
Rodrigo conecta con este punto en que dejamos la cuestión.

5.3. Soledad y nuevas tecnologías

La preocupación sobre la soledad también la asocia con mucha fre-

cuencia a la expansión de las nuevas tecnologías y un uso que, pese a ser
predominantemente social, desocializa. Melissa Hunt y Jordyn Young (2018),
profesoras del Departamento de Psicología de la Universidad de Pensilva-
nia, han estudiado empíricamente el impacto de redes sociales como Fa-
cebook, Snapchat e Instagram en los usuarios y el resultado es que influye
138 Informe España 2020

negativamente en su bienestar, siendo uno de los aspectos más llamativos

que provoca soledad. El experimento reclutó a un grupo de 143 usuarios de
redes a los que se dividió en dos grupos tras medir diversos indicadores de
bienestar en cada uno de ellos. Al primer grupo se le permitió el libre uso
de redes a su voluntad según el modo al que estuvieran acostumbrados. Al
segundo grupo se le limitó el uso de redes a 10 minutos diarios por platafor-
ma. El grupo que hizo un uso más restringido de las redes sociales mostró
menor tendencia a la soledad y la depresión.

Brian Primack, profesor de la Universidad de Pittsburgh, publicó en

2017 los resultados de una encuesta nacional –a una muestra de 1.787 jóve-
nes estadounidenses entre 19 y 32 años– en la que se reveló que, si se emplean
más de dos horas diarias en redes sociales, se dobla la probabilidad de sen-
tirse socialmente aislado. Aquellos que visitan las redes sociales alrededor
de 58 veces por semana tienen tres veces más probabilidades de sentirse
solos que aquellos que solamente lo hacen menos de 9 veces por semana.
Primack también encabezó un estudio en 2019 –implicó a 1.178 jóvenes entre
18 y 30 años– que ha aportado evidencias de que el uso de redes sociales o
las malas experiencias en su uso aumentan los sentimientos de aislamiento
social y soledad. El aumento de un 10% de interacciones negativas en las
plataformas digitales aumenta un 20% el riesgo de depresión y el 13% el
riesgo de soledad. No se detectó que las experiencias positivas redujeran la
soledad ni el sentimiento de aislamiento.

La profesora Elizabeth Miller, que ha participado en las investigaciones

de Primack, sostiene que es posible que una persona que se sienta aislada
recurra a las redes sociales para mitigar su aislamiento, pero es probable
que eso le haga alejarse aún más del mundo real de relaciones (Hosie, 2017).

En el contexto de las nuevas tecnologías y, especialmente, las redes

sociales existen diversos fenómenos que ilustran los efectos sobre la soledad,
pero quizás uno de los que más expresivamente lo muestra es el conocido
como ghosting. El ghosting consiste en cortar una relación por medio del
cese de comunicación a través de plataformas digitales: sin aviso, sin dar
ninguna explicación, sin responder a ningún mensaje y sin volver a contactar
(BBC, 2015). En una encuesta realizada en 2014 en Estados Unidos por la
compañía YouGov (Moore, 2014), el 13% de los usuarios de redes sociales
dijeron que habían sufrido ghosting y el 11% admitieron haberlo hecho a
otra persona. En una encuesta en Estados Unidos, Gili Freedman (2018),
profesor del Dartmouth College, encontró que un cuarto de los encuestados
habían sufrido ghosting y un quinto de ellos se lo había hecho a otro.

La Vanguardia recogía en 2019 una historia que ilustra el ghosting.

Eva había quedado ya dos veces con Marc desde que dos meses antes ha-
bían comenzado a relacionarse y habían concertado una tercera cita para
cenar en un restaurante del centro de Barcelona. Marc no había respondido
La soledad del siglo XXI 139

al mensaje de Eva que le advertía de que, por el trabajo, iba a retrasarse.

Cuando llegó al restaurante, Marc no estaba y media hora después seguía sin
llegar. Eva no pudo hablar con él porque el teléfono de Marc estaba apagado.
Preocupada, decidió escribirle un mensaje y comprobó que, aunque estaba
en línea, no le respondía. A continuación, Marc cortó todos los vínculos que
a Eva le permitían comunicarse con él, desapareció de sus contactos, la foto
del perfil de Marc se desvaneció y pasó a dejar de existir en redes. No tuvo
manera de volver a contactar con él. Se había convertido en un fantasma
(Carmona, 2019).

La profesora de Sociología del MIT Sherry Turkle (2015) sostiene que

el ghosting se extiende porque las redes digitales permiten deshacernos de
la gente simplemente no contestando a sus mensajes. En su opinión, esto
tiene consecuencias para quienes lo sufren, ya que se trata a las personas
ignorando no solamente sus sentimientos sino su propia existencia. Eso
excluye la empatía y acentúa la soledad.

5.4. Soledad en el trabajo

La extensión de la soledad por todo el sistema de la sociedad tiene

también su expresión en los lugares de trabajo y en la cultura laboral –de
donde, paradójicamente, partieron las principales formas que han acabado
inyectando individualismo, utilitarismo y desconexión en los ámbitos más
íntimos de la sociedad y haciendo el sistema insostenible–.

La soledad que sufren los trabajadores –incluso en medios donde con-

viven estrechamente con compañeros– tiene un claro impacto negativo en el
desempeño de las tareas, la eficacia de los roles en los grupos de trabajo y su
desarrollo general en la organización, tal como demostraron Hakan Ozcelik y
Sigal Barsade en un estudio de 2011. Tiene impactos similares a la depresión.

Hay diversas razones. Primera, la introducción de tecnologías digi-

tales que reemplazan la interacción humana y reducen la conversación en
profundidad. La digitalización estaría sustituyendo las relaciones primarias
–que implican trato cara a cara, reconocimiento, sentimientos, involucra-
ción, empatía, etc.– por relaciones no solamente secundarias –limitadas a la
interacción entre papeles sociales– sino terciarias, inyectadas por una gran
abstracción, con una alta volatilidad, desconexión con el otro como persona
y una extrema facilidad para el no reconocimiento. Otra razón pueden ser
las crecientes cargas de trabajo que implican menor tiempo de libertad e
interacción. También influyen las dinámicas de competencia, que llegan a
practicar el diezmado de las plantillas –como enseñan algunas escuelas de
negocios en las que cada semestre se expulsa al 10% con peores calificacio-
nes– y la individualización de la relación con los trabajadores, que lleva a
140 Informe España 2020

que cada uno se desconecte del destino de los demás o compita con ellos
como gladiadores para conservar el puesto de trabajo.

La tendencia sistémica conduce a que se deshumanice o se descomu-

nitarice el entorno laboral. Una encuesta de Relate (Sherwood, Kneale y
Bloomfield, 2014) estudió el estado de las relaciones sociales en su conjunto
y también en el trabajo. El trabajo tiene una carga relacional extraordinaria.
Nos relacionamos diariamente casi tanto con nuestros colegas (62%) como
con nuestros hijos (64%). Y nos relacionamos más diariamente con nues-
tros jefes (44%) que con nuestras madres (22%) o nuestros amigos (16%).
La relación con nuestros compañeros tiene, consecuentemente, un peso
extraordinario en nuestras vidas y la calidad de dichos lazos es un factor de
enorme importancia para el desempeño y vínculo laboral. Por eso tiene tanta
relevancia el dato de que el 42% de los trabajadores no tiene ningún amigo
cercano en el trabajo. El 22% de los encuestados decían que entre sus colegas
tenía tres o más amigos cercanos (amigos con cierto grado de intimidad,
que implica interés personal, confianza, solidaridad y mutuo conocimiento
que no sea superficial).

Que no exista intimidad en las relaciones no significa que sean malas.

Solamente un 2% dice que sus relaciones con compañeros son malas o muy
malas y un 7% valora igual de negativamente las relaciones con su jefe. No
obstante, un medio no hostil puede no ser suficiente para afrontar aquellos
retos o dificultades que necesiten un grado mayor de compromiso o apoyo
personal.

El think tank HR Reventure ha investigado4 sobre la epidemia de sole-

dad en los lugares de trabajo en la sociedad australiana, una preocupación
que está en ascenso. El estudio encuentra que el 37% de los trabajadores
sufre soledad en el trabajo. El 38% de esos trabajadores que se sienten solos
reconocen que cometen errores y el 40% confiesa que esa soledad perjudica
su productividad. Sharlyn Lauby (2019), consultora de Recursos Humanos,
cree que la soledad en el lugar de trabajo es el nuevo gran reto de los recursos
humanos en todo el mundo desarrollado.

La periodista Jo Carnegie (2018) recogió el siguiente testimonio para

un artículo en The Telegraph. Una joven de 31 años llamada Sarah trabaja
en una prestigiosa compañía de publicidad en el centro de Londres. En
su experiencia, “a pesar de estar sentada en una planta con centenares de
personas, el trabajo puede hacerte sentir auténticamente sola. La compañía
es grande pero mi equipo es pequeño y realmente no trabajamos juntos.
Yo soy por naturaleza un poco tímida, así que me resulta duro iniciar una
conversación con alguien de otro departamento. Con frecuencia me siento
fuera de lugar y excluida”.

4
http://www.afuturethatworks.org.au/reports
La soledad del siglo XXI 141

En general, la proletarización y precarización laboral aumenta el ais-

lamiento y la soledad. Adam Waytz, profesor de psicología en la Kellogg
School of Management de Northwestern University, señala que distintos
estudios empíricos ponen de manifiesto la relación entre carencia de poder
y autonomía en el trabajo y sentimiento de soledad. En su propio estudio de
2015 demuestra que poder y soledad están negativamente correlacionadas.
La ausencia de poder para dar orientación al trabajo y a la organización en
que uno está empleado reduce la participación, la pertenencia, la vincula-
ción y el sentido de lo que uno hace. Esa soledad está detrás de la creciente
probabilidad de que los trabajadores enfermen o abandonen su puesto de
trabajo (Waytz et al., 2015; Jacobs, 2017).

5.5. Trabajadores remotos

Una primera aproximación sobre este fenómeno nos lleva a pensar en

quienes trabajan en su casa o sin un centro u oficina de referencia. Son los
trabajadores remotos. Al menos el 20% de los trabajadores que normalmente
trabajan remotamente está bajo una constante amenaza de vulnerabilidad
social (Ferrer, 2019). Según el Informe 2018 de Buffer sobre el estado del
trabajo remoto (Griffis, 2018), el 43% de todo el conjunto de fuerza de tra-
bajo de Estados Unidos ha dedicado el último año un tiempo al trabajo en
modalidad remota. Encuestaron a 1.900 trabajadores remotos de todo el
mundo (90 países, pero el 48% de las respuestas proceden de Estados Unidos)
acerca de su situación. Los cálculos de Buffer predicen que en 2020 casi la
mitad de los empleados trabajarán de alguna forma remotamente, lo cual
plantea retos de distinto orden. La pandemia de la COVID-19 ha generali-
zado en prácticamente todo el planeta el teletrabajo y todo este fenómeno
varía radicalmente tras esa experiencia que ha obligado rápidamente a la
adaptación de plataformas digitales para hacerlo posible y ha requerido un
cambio en las disposiciones de los trabajadores y de los clientes. Todo indica
que el teletrabajo ha dado un salto cualitativo tras la pandemia de 2020.

Según el Informe 2018 de Buffer, el 70% de los trabajadores hacían

remotamente la mayor parte de su tiempo laboral y el 60% querían tener
incluso más tiempo de trabajo solos (el 34% encuentran satisfactoria su
actual proporción de trabajo remoto).

•  El 78% hacen ese trabajo desde su propia casa, el 9% tiene una

oficina y el 7% tienen un espacio compartido en régimen de coworking. El
5% trabaja desde un café.

•  El 90% pretenden continuar con un trabajo remoto y el 94% animan

a otros a que adopten esta forma de trabajo.
142 Informe España 2020

•  El 43% de esos trabajadores buscan esta modalidad por la flexibili-

dad que proporciona a la agenda y un 15% por las posibilidades que otorga
de conciliación con la vida familiar.

•  El 21% reconoce que el principal riesgo contra el que luchan es la

soledad. Otro 21% dice que el principal problema es mantener la comuni-
cación y colaboración con otros. El 16% se queja de las distracciones que se
producen en casa y el 14% cree que es difícil sostener la motivación. El 13%
señala las dificultades inherentes a los cambios de zona horaria.

•  Sobre las condiciones de trabajo, el 28% cobra menos de 25.000

dólares anuales, el 18% entre 25.000 y 50.000, el 19% entre 50.000 y 75.000, el
14% entre 75.000 y 100.000 y el 21% restante, más de 100.000 dólares al año.

•  El 55% suelen tener 15 o menos días de vacaciones al año (el 16%

menos de 6 días, el 17% entre 6 y 10 días), el 34% entre 16 y 30 días, y sola-
mente el 11% tienen 30 o más días de vacaciones al año.

En la nueva cultura de teletrabajo post-COVID-19, los deseos de au-

tonomía y flexibilidad se unirán a las exigencias de seguridad, pero proba-
blemente el mayor problema siga siendo el mismo que indican los teletra-
bajadores: la soledad.

Los casos que ilustran la soledad en los trabajos son múltiples, pero
el pasado año sucedió uno que estremeció a la opinión pública británica y
que merece la pena examinar por lo que tiene de significativo. The Guardian
(Morris, 2019) recogió la noticia de que Kevin Ward se suicidó el 25 de julio
de 2019 en la caravana donde vivía solo y aislado de todo su entorno social.
Era conductor de autobús de los trabajadores de una planta nuclear que se
está construyendo en el suroeste de Inglaterra.

Kevin Ward tenía 57 años y su cuerpo sin vida fue encontrado ahorcado
en la caravana de la zona de camping donde vivía, cerca de la central. Su
familia vivía en Essex –a 4 horas en coche, 6 horas en transporte público–,
donde le esperaban 2 hijas y 4 nietos, pero tenía dificultades de tiempo para
poder visitarles.

El emplazamiento de la planta provoca que los trabajadores sufran un

gran aislamiento, lo cual ha causado una morbilidad que ha alarmado a los
sindicatos y los directivos. Especialmente existe una mayor incidencia de
intentos de suicidio entre los 4.000 trabajadores implicados. Otros factores
relacionados que pueden estar provocando esta epidemia son la precariedad
laboral –bajos salarios– y el acoso laboral.

Kevin Ward trabajaba en una compañía que forma parte de la exten-

sa red de servicios secundarios a la construcción de la planta: Somerset
La soledad del siglo XXI 143

Passenger Solutions (SPS), encargada del transporte de los miles de traba-

jadores hasta la planta.

Entre sus hijas impera la desolación. Frankie Ward se siente culpable,

pues cree que no ha hecho lo suficiente para ayudar a su padre: “Él sentía un
montón de estrés y presión laboral y su vida familiar no era buena. Estaba
a mucha distancia de su familia y amigos. Nunca logró vernos mucho a la
familia porque estábamos en Essex y él estaba en Somerset. Era difícil verle
porque todas nosotras trabajamos y principalmente habíamos intentado y
nos habíamos esforzado para adaptarnos a las vacaciones de papá”.

Kevin había trabajado durante 20 años como taxista en Essex, pero

el declive del negocio del taxi llevó a que se pasara al sector del transporte
privado de pasajeros y finalmente comenzó a trabajar en SPS. La distancia
hizo que las relaciones familiares sufrieran una abrupta interrupción y que
su salud mental se resintiera por ello.

La familia admite que no fue una causa única la que le condujo al

suicidio, sino que había distintos factores en juego. No obstante, la pérdida
de sus raíces en Essex y la soledad jugaron un papel decisivo.

La última vez que los familiares estuvieron con él fue en Navidad, ocho
meses antes. “Fuimos a verle por Navidad –cuenta su hija Frankie Ward–.
Él parecía perdido, como un niño pequeño. Me sentí fatal dejándole allí.
Sus días de descanso los pasaba alrededor de ese sitio. Estaba en su propia
caravana. Solía bromear diciendo que estaban solamente él y las ovejas.
Hablé con él la noche antes de que hizo lo que hizo. Parecía sufrir un bajón
extremo. Él siempre había sido un hombre divertido, amoroso y espontá-
neo. Era una persona adorable. La familia lo era todo para él. Solía ser la
persona más feliz del mundo. Era muy triste que hubiera caído tan lejos. No
tenía interés en nada. Pienso que la compañía le podía haber ayudado más.
Debería haber más apoyo para las personas en esa situación”. El cuerpo de
Kevin fue encontrado el 25 de julio.

Un portavoz de SPS declaró que era un caso aislado –paradójicamen-

te– y que la red de compañías implicadas en la construcción de la central
nuclear –que en 2025 empleará a 8.000 trabajadores– proporcionaba apoyo
a la salud mental mediante un servicio médico y un servicio de profesionales
que prestaban ayuda a quien lo solicitara y trabajaba por mejorar el entorno
laboral.

5.6. La soledad de la fortuna

Sin duda la precariedad acentúa la exclusión relacional y el aislamiento

en determinadas condiciones laborales, pero, no obstante, la riqueza tam-
poco protege de la soledad. Un estudio del Boston College muestra que las
144 Informe España 2020

personas adineradas también la sufren. El Centro de Riqueza y Filantropía

del Boston College lleva activo dese 1970, dedicado a estudiar cómo los
ricos viven y piensan. En un estudio para investigar cómo la riqueza había
dado forma a la vida de los superricos y de sus hijos (Wood, 2011), se logró
entrevistar en 2011 a 165 multimillonarios con un patrimonio medio de 75
millones de dólares (solo 40 tenían menos de 25 millones y dos de ellos tenían
más de mil millones). Los multimillonarios respondían anónimamente por
escrito a un cuestionario, lo que permitía un mayor nivel de sinceridad. En
el estudio, titulado The Joys and Dilemmas of Wealth, el sociólogo de Boston
College Paul G. Schervish muestra la insatisfacción que sufren muchos de
ellos. Incluso sienten generalmente inseguridad económica: necesitarían
aumentar una media de un cuarto más del total de su riqueza.

El estudio muestra que ser multimillonario no da un sentimiento de

plenitud mayor que el que sienten los que simplemente viven prósperamente.
Los encuestados confiesan que su mundo de relaciones se ha visto afectado y
que gran parte de su entorno se relaciona con ellos simplemente en función
de su fortuna. Un sentimiento común entre una parte de los multimillonarios
es un sentimiento de aislamiento, porque la riqueza puede ser una barrera
para conectar sinceramente con personas e imposibilitar compartir tu vida
con la gente. Es tal la diferencia de dinero y poder que crea un agudo sentido
de soledad y desconexión.

Una de las frases más tristes del estudio es la que dirige un abuelo
multimillonario a su nieto: “Cariño, tú nunca vas a tener que trabajar”. Esa
frase está configurando la vida de un niño a una vida sin trabajo, que puede
fácilmente convertirse en una vida sin sentido y con un agudo extrañamiento
del mundo, dice Paul Schervish. Es tal la desigualdad con el mundo humano
que crea un vaciamiento de legitimidad social, participación y comunión
con la gente. También la vida familiar se encuentra muy desafiada por tales
acumulaciones de poder y fortuna. El impacto en sus hijos crea riesgos
graves sobre su ética, equilibrio y aislamiento por un entorno social de in-
tereses y falsedad.

6. Colectivos vulnerables

Personas y familias con problemas específicos que impactan sobre el

mundo relacional convencional sufren fácilmente una dolorosa soledad. La
pérdida de la trama de relaciones interpersonales es un factor de primera
magnitud en la producción de exclusión social, y la exclusión social, a su vez,
empobrece la sociabilidad de los sujetos y todo su entorno comunitario. La
soledad se hace especialmente dura para las personas sin hogar, inmigran-
tes y refugiados que abandonan sus países natales, personas prostituidas y
especialmente las víctimas de trata, etc. Allí donde las relaciones sociales
La soledad del siglo XXI 145

estructurales están más deterioradas por la exclusión, la soledad se multi-

plica. Por ejemplo, la pobreza urbana aumenta la soledad. Las personas en
barrios desfavorecidos se sienten mucho más solas: el porcentaje se dobla del
7% al 16% (Scharf, 2011). Una especial soledad afecta a los jóvenes y niños,
que son colectivos vulnerables. Dada la limitada extensión de este informe,
queremos referirnos a la infancia.

6.1. Niños solos: los niños de la llave

La encuesta de 2017 realizada por la ONG EDUCO sobre los conocidos

como “niños de la llave” arrojaba datos de interés sobre la soledad infantil
durante el tiempo estival (Giamello y De Castro, 2017).

•  No se van de vacaciones al menos una semana el 58,1% de los

adultos activos en riesgo de pobreza con hijos de 3 a 16 años y el 27,9% de
adultos activos que no están en riesgo de pobreza con hijos de 3 a 16 años.

•  El 15% de niños comieron sin compañía de un adulto el último verano.

•  580.000 niños entre 6 y 13 años (14,9%) se quedan solos toda la

tarde todos los días del verano.

La ONG EDUCO volvió a hacer otra investigación en 2018 que se titu-

laba Los otros niños de la llave, que fijaba su atención sobre niños que están
en sus hogares sin sus padres, pero en compañía de extraños que cohabitan
en la vivienda. La crisis obligó a muchas familias a arrendar habitaciones o
compartir vivienda. Afecta al 8% de los niños de familias biparentales y al
17% de las monoparentales (Giamello y De Castro, 2018).

6.2. Familias con niños gravemente enfermos

La ONG Together for Short Lives está especializada desde 1988 –hasta
2011 bajo las siglas ACT– en apoyar a los niños y jóvenes –y sus familias– que
tienen perspectivas de una vida de corta duración en razón de una enfer-
medad o de unas condiciones físicas muy limitadas. Esa situación afecta a
49.000 bebés en todo Reino Unido. Sus condiciones de vida requieren una
atención compleja y completa las 24 horas del día. El 11% de la población
dice que esa situación la ha sufrido en persona o algún familiar o amigo a
lo largo de su vida. El 35% de la gente dice conocer un caso (ese porcentaje
incluye el 11% anterior que conocen casos cercanos o ellos mismos lo han
vivido).

Together for Short Lives realizó en 2018 una investigación sobre ese
colectivo que obtuvo resultados preocupantes:
146 Informe España 2020

•  El 84% de las familias que cuidan a niños gravemente enfermos se

sienten solas y aisladas desde que se produjo el diagnóstico de su hijo.

•  El 90% de esas familias admiten que su vida social, sus relaciones

e interacciones sociales con amigos se han visto perjudicadas desde que co-
menzó el problema.

•  El 74% revela que la relación con su pareja se ha visto dañada.

•  El 87% reconoce que también ha tenido un impacto negativo en la

relación con los familiares más inmediatos.

•  El 80% dice que se relacionan mucho menos fuera del hogar.

•  El 58% apunta que sale una o ninguna vez al mes fuera del hogar a
alguna actividad de carácter relacional.

La encuesta exploró las actitudes de la población general respecto a es-

tas familias. El 26% no comprendía lo que significaba el cuidado paliativo de
niños. El 38% no se sentía cómodo hablando con un amigo cuyo hijo tuviera
una corta esperanza de vida.

Además de la encuesta, Together for Short Lives (2018) realizó también

trabajo de campo cualitativo que nos acerca a las duras experiencias de so-
ledad. Carly Hadman es madre de Effie, una niña que enfermó gravemente a
los 3 años y finalmente falleció a los 6 años, en febrero de 2017. Según Carly,
“el aislamiento puede ocurrir gradualmente, conforme dejamos de ser capa-
ces de salir y de hacer las cosas que solíamos hacer. Con frecuencia tenemos
que cancelar planes en los que íbamos a encontrarnos con nuestros amigos.
El número de citas a las que tenemos que atender con numerosos profesio-
nales de la salud tanto en casa como fuera, nos dejan muy poco tiempo para
nosotros. Nadie puede hacerse idea de aquello por lo que estamos pasando.
El aislamiento llega a ser un mecanismo de protección. Estar en el mundo
exterior nos hace enfrentarnos a la realidad de lo diferentes que somos. En
casa, nadie está con la mirada fija en cómo usamos el tubo de alimentación
o resucitamos a nuestra princesa. Con frecuencia no quiero salir porque con-
seguir apoyo exige un enorme esfuerzo y no tengo la energía para vestirme
e ir a donde sea. A veces me siento una miserable si salgo, así que trato de
encontrar excusas para no asistir a eventos sociales”.

Otra persona entrevistada reconocía que “mis amigos dejaron de in-

vitarme a eventos porque casi siempre tenía que cancelar mi presencia en
el último momento debido a la enfermedad de mi hija o mi agotamiento”.
Otro testimonio cuenta: “Mi relación con mi marido necesitó un montón de
esfuerzo para hacer que las cosas siguieran adelante… Hay resentimiento
por ambas partes porque yo tenía que permanecer en casa con mi hijo, pero
sentía envidia de la vida de trabajo de mi marido y la escapada que suponía.
Él se siente triste porque no tiene tiempo para nuestro hijo”. Una tercera voz
La soledad del siglo XXI 147

nos acerca la experiencia de soledad: “Sentía que solamente podía compartir

mis verdaderos pensamientos y sentimientos con padres que tuvieran un hijo
en similares condiciones”.

6.3. Hikikomori, fobia social y agorafobia

Los hikikomori –concepto acuñado en Japón pero que se ha extendido

a Europa y España– son personas que abandonan la vida social incluso en
el hogar buscando grados extremos de aislamiento y confinamientos pro-
longados en sus dormitorios. Sin ningún amigo, duermen por el día o están
enganchados a las pantallas. Incluso se llega a la absoluta inactividad. Se
interrumpen los estudios y todos los procesos de la vida convencional –como
es la consulta médica, por ejemplo–. Es un proceso gradual, que pasa por una
pérdida de la motivación, habilidades y vínculos prosociales, por el que suelen
degradar su entorno con basura, ropa sucia, desorden, etc.

En Japón hay aproximadamente 500.000 hikikomoris: el 0,5% de la

población japonesa lo padece y un 1,2% de japoneses entre 20 y 49 años ha
tenido episodios de al menos 6 meses de hikikomori a lo largo de su vida. Es
muy difícil de poder dimensionar, pues existe un gran ocultamiento familiar.
Hay datos que lo elevan incluso a 1,5 millones en 2011 y el problema está en
ascenso. Un indicador de su aumento es que en los últimos años han aparecido
700 centros especializados.

Existen ya casos en Europa y en España. El Instituto de Neuropsiquia-

tría y Adicciones del Hospital del Mar realizó un estudio (Malagón-Amor, Á.
et al., 2014) con 164 casos. El 73,8% eran varones. La edad media del con-
junto era de 36 años, pero las mujeres tenían una edad media muy superior:
51 años. La mitad de los casos tenían estudios superiores y vivían con la
familia. El período medio de confinamiento fue 39,3 meses (3,25 años). Los
que estuvieron más de 4 años desarrollaron trastorno psicótico: el 74,5%
tenían trastornos afectivos, el 34,7% trastornos psicóticos y el 22% ansiedad.

El hikikomori primario –es decir, no asociado a una patología– existe,

pero es mucho menos frecuente. Un 60% tenía casos con historial psiquiátrico
de hikikomori en la familia, un 44% con parientes en primer grado. Por otro
lado, el 39,3% ya había tenido un ingreso hospitalario psiquiátrico.

Según Víctor Pérez-Sola, responsable del estudio, “se ha observado una

dinámica familiar perturbada en muchas de las familias estudiadas. La falta
de habilidades en la resolución de problemas, las relaciones inapropiadas
con la persona con hikikomori y una incapacidad para promover el cambio
en la relación por miedo a la exacerbación de los síntomas o la violencia, son
elementos que dificultan las dinámicas familiares y favorecen el aislamiento
del individuo. La patología psiquiátrica también está presente en las familias
de los hikikomori, predominando la ansiedad y el trastorno afectivo en el caso
148 Informe España 2020

de las madres y los trastornos psicóticos y el consumo de drogas en el caso

de los padres”.

Dos casos en España nos ayudan a comprender la expansión del fe-

nómeno (Peláez, 2014). El doctor Javier García-Campayo –Hospital Miguel
Servet de Zaragoza– documentó en 2007 el primer caso de hikikomori en
España. Se trataba de un varón de 18 años, soltero, estudiante, hijo único.
Tras año y medio de confinamiento en su habitación, su madre le obligó a
ser atendido en el hospital. Apenas salía una vez al mes de su habitación,
siempre de noche y para comprar componentes informáticos o chocolatinas
en tiendas abiertas 24 horas. Perdió el contacto con todos los amigos, aban-
donó la universidad y se dedicaba a ver la televisión o Internet. Finalmente,
le cortaron Internet e intervinieron. Progresivamente ha ido recuperando su
vida normal, amigos y ha retomado la universidad.

El Dr. Santiago –psiquiatra del Hospital Universitario de la Fundación

Jiménez Díaz– documentó un segundo caso en 2013. Era otro varón, pero
de 25 años. Dejó las clases a los 16 años, comenzó a trabajar a los 18, pero
también abandonó el empleo. Influyeron sus problemas odontológicos, que
comenzaron precisamente a los 18 años y le llevaron a perder veinte piezas
dentales. Se confinó y solo salía para comprar dosis de hachís por la noche y
artículos tecnológicos. Cuando la familia entró en contacto con el hospital,
llevaba 4 años aislado y, tras varios meses de tratamiento, comenzó a romper
el aislamiento (Ovejero et al., 2014).

7. La epidemia de la soledad durante la pandemia del coronavirus

Sin duda, la pandemia supone una inflexión en la posición de la soledad

en las preocupaciones públicas. La soledad ha sido, efectivamente, uno de los
temas candentes a lo largo de toda la pandemia y ha sido así tanto en países
occidentales que ya percibían el problema, como en países con menor desa-
rrollo donde la cuestión todavía no tenía el estatus de preocupación pública.
Al verse dificultadas por el confinamiento la gran mayoría de relaciones que
no fueran de carácter telemático, el problema de la soledad ha adquirido
mayor expresión como problema público. No solo es un problema derivado
del confinamiento o la enfermedad, sino que sufrir aislamiento aumenta las
probabilidades de resultar contagiado y afrontar en peores condiciones su
superación, dadas las conexiones que existen entre aislamiento, estrés y salud.
La soledad no procede solamente de la carencia de relaciones interpersona-
les, sino que los males alrededor de la pandemia intensifican la angustia, la
necesidad de compartir con otros y procesar interpersonalmente las incerti-
dumbres. Distintos testimonios recogidos en prensa muestran también cómo
incluso quienes comparten el hogar con otros durante las cuarentenas puede
que no encuentren en ellos el interlocutor para poder compartir y reflexionar
La soledad del siglo XXI 149

esas preocupaciones y eso agudice la soledad, sobre todo en el caso de los

jóvenes (Kalia, 2020).

7.1. Impacto de la COVID-19 en la soledad e interior de los individuos

El confinamiento impactó en los sentimientos de soledad y aislamiento

de la población. Dicho sentimiento apareció al menos a veces para el 45% de
la población española. El 11% de los españoles sufrió soledad de un modo
intenso (Ausín et al., 2020). Otras encuestas en el ámbito internacional cons-
tatan también dicha influencia. IPSOS realizó una encuesta en Canadá5 que
mostró que el 54% de los canadienses reconocieron que la distancia física
los había llevado a sentirse solos o aislados: el 37% levemente y el 17% de
un modo intenso. Aun así, el 93% de dichos encuestados en Canadá decían
sentirse cerca de familiares y amigos gracias a las tecnologías telemáticas (al
42% les ayudó levemente y al 51% fuertemente). En Canadá, los jóvenes son
los que más han padecido esa soledad. Tuvieron esos sentimientos de soledad
en Canadá el 68% de los jóvenes (18-34 años), comparado con los adultos de
35-54 años (58% de soledad) y el 40% de los mayores de 55 años. El 65% de
los canadienses pensaba que, tras la cuarentena, todas las cosas volverían a
ser como antes (17% lo pensaba firmemente y el 48% se inclinaba más bien a
pensar que así sería), mientras que el 35% pensaba (6% fuertemente, 29% con
menor seguridad) que en aspectos como el trabajo o la vida social las cosas
cambiarían y no se regresaría al mundo de antes (IPSOS, 2020).

Al explorar los sentimientos, la salud mental y los problemas que ha cau-

sado en el interior de las personas ayuda una encuesta publicada a finales de
abril de 2020 en Estados Unidos (Price, 2020). La demoscópica Vale Penguin
realizó una encuesta online a 1.184 estadounidenses del 14 al 16 de abril de
2020 con las condiciones para ser una muestra representativa de todo el país.
El 47% de los estadounidenses reconocía que se sentía más solo de lo habitual
por la pandemia y la cuarentena, y el 55% afirmaba que su salud mental estaba
sufriendo por todo el mal alrededor de la pandemia. Los jóvenes se veían más
afectados en esa salud mental: lo decía el 63% de los menores de 35 años.

Solo la mitad de los encuestados daban cuenta de que hablaran diaria-

mente con alguien a quien quisieran o amaran, pero, además, uno de cada diez
que sí lo hacían confesaban que las llamadas de teléfono o las conversaciones
telemáticas exacerbaban más sus sentimientos de soledad. El 59% de quienes
sufrían soledad no conocía ningún recurso donde poder encontrar desde su
casa ayuda gratuita para paliar esos sentimientos de aislamiento.

El 19% de los estadounidenses revelaba que la crisis de la COVID-19 estaba

afectando fuertemente a su salud mental. Tenía un impacto similar en varones

5
Muestra de 1.006 casos mayores de 18 años, realizada entre el 3 y 7 de abril de 2020,
entrevistados online.
150 Informe España 2020

(19,3%) que en mujeres (18,6%). Sin embargo, los varones parece que resistían
mejor entre quienes la cuarentena no les estaba afectando de ningún modo
a su salud mental: resistía sin ningún problema el 19,6% de los hombres y el
16,7% de las mujeres.

Los aspectos que afectaban a esa salud mental eran diversos. Al 59% le
afectaba el miedo a que la enfermedad le dañara a él o a los suyos y el 58,2%
se veía afectado por la ansiedad alrededor de todo el estado de incertidumbre
que ha causado el virus. Con menor incidencia, el 52,2% se sentía mal por las
preocupaciones que tenía por la pérdida de ingresos económicos. El 42,8%
declaró que la fuente de su sufrimiento mental era la soledad. Finalmente, otros
motivos económicos diferentes a los ingresos eran la causa del sufrimiento
mental del 19,6% de los estadounidenses.

Los sentimientos se han extremado durante esta pandemia. El 93% de

los encuestados sintieron exacerbados sus sentimientos del 15 de marzo al 15
de abril. El 58,1% de los estadounidenses sintieron ansiedad, el 38,1% soledad,
el 36,2% se sintieron exhaustos, el 30,1% ira y el 29,4% alegría. La ansiedad
se ve muy diferenciada por sexo: la sintió el 50% de los varones y el 67% de
las mujeres. Un 26% de los estadounidenses se sentía principalmente feliz y
relajado pese a la pandemia.

El nivel de ansiedad sufrida por la población aumentó extraordina-

riamente durante la pandemia. A finales de 2019, la Oficina de Estadísticas
Nacionales (ONS) señalaba que había un 21% de personas en Reino Unido
que sufría un alto nivel de ansiedad. En una nueva encuesta realizada entre
el 20 y 30 de marzo, las personas que sufrían niveles altos de ansiedad se
habían elevado al 50%.

El 13 de abril de 2020, la Cátedra contra el Estigma, que dirige Manuel

Muñoz, catedrático de la Facultad de Psicología de la Universidad Compluten-
se de Madrid, publicó Estudio del impacto psicológico derivado del COVID-19
en la población española6, con datos recogidos del 21 al 29 de marzo de 2020.
La intención del proyecto es hacer tres olas del mismo (Ausín et al., 2020). El
dato más impactante es que casi uno de cada cuatro españoles no puede afirmar
positivamente que su vida tenga sentido. Además, hay un 56% de la población
que no puede afirmar que sienta paz o armonía interior.

Los primeros resultados mostraron que la población se vio alterada psi-

cológicamente por la pandemia y el confinamiento. En resumen, entre un 12%
y 20% de la población española encuestada ha sufrido un impacto psicológico
severo que se ha manifestado en forma de preocupación, angustia, depresión o
abulia. El impacto ha sido mayor conforme los encuestados eran más jóvenes.
El 30% de la población española ha tenido algún ataque de pánico y el 54%

6
https://www.ucm.es/file/estudio-grupo5-univ-complutense-observatorio-impac-
to-psicologico-covid19-psi-covid-19 Consultado el 21 de abril de 2020.
La soledad del siglo XXI 151

problemas para dormir. El 15% ha tenido muchos problemas para dormir y el

39% pocos. El 70% se ha sentido nervioso, angustiado o muy tenso en las tres
primeras semanas de cuarentena. El 10% ha sentido esa angustia y tensión
casi cada día, el 9,4% más de la mitad de los días y el 51,7% varios días. El
55,4% ha sido incapaz de dejar de preocuparse por la pandemia y sus males; el
15,1% de un modo muy intenso (7,6% casi cada día y 7,5% más de la mitad de
los días). Además, el 58% se ha sentido decaído, deprimido o desesperanzado.
Le ha ocurrido intensamente a un 12,3% (casi cada día el 6,1% o la mitad de
los días el 6,2%) y en varias ocasiones al 45,6%. La desgana y poco interés o
placer en hacer cosas ha afectado al 60,2% de los españoles; de modo muy
intenso al 14,9% (casi cada día el 7,4% y más de la mitad de los días el 7,5%)
y le ha sucedido varios días al 51,7%.

La encuesta dedica una sección a la soledad. Se pregunta específicamen-

te cómo siente la soledad desde el 15 de marzo de 2020. En síntesis, la soledad
afecta a 2 de cada 5 personas, al menos algunas veces. El 55% de la población
española declara que al menos algunas veces siente falta de compañía; el 34%
algunas veces y el 11% a menudo (gráfico 19). El 53% de los encuestados se
siente aislado al menos algunas veces; le ocurre a menudo al 16% de la gente
y al 37% algunas veces. Les ocurre mucho más a los menores de 40 años
que al resto de generaciones. El porcentaje de los que se sienten excluidos
es menor: el 25% se siente al menos algunas veces excluido, a menudo el 5%
de la población española y el 20% algunas veces.

Otra sección del estudio informa acerca del apoyo social que tienen
los encuestados. El titular es que el 29% de la gente no puede afirmar que
pueda confiar sus problemas a un familiar. El 71% de la población española
afirma que puede hablar de sus problemas con la familia y hay un 16% que

Gráfico 19 – Frecuencia con la que se siente falta de compañía

A menudo
11%

Nunca
55% Algunas veces
34%

Fuente: Ausín et al., (2020), Estudio del impacto psicológico derivado del COVID-19 en la población española.
152 Informe España 2020

no se pronuncia en un sentido ni en otro. En cambio, hay un 8% que dice

que no puede hablar de sus problemas con su familia y un 5% que lo afirma
absolutamente: nunca puede. Es decir, hay un 13% de la población que no
puede conversar con familiares acerca de sus problemas y otro 16% no puede
afirmar que pueda ni lo contrario. Se recibe todavía mayor soporte social de
la familia cuando se busca apoyo emocional que cuando se trata de dialogar
sobre la naturaleza de los problemas. El 79% de la población española ob-
tiene de su familia la ayuda y el apoyo emocional que necesita. Solo un 9%
se manifiesta en el sentido contrario (y el 17% no dice ni que sí ni que no).
Al desplazar el foco de atención al apoyo que se recibe de amigos, el
capital social aumenta. El 16% de la gente no puede afirmar que tenga amigos
con los que contar. El 85% de los encuestados afirman que pueden hablar de
sus problemas con amigos. El 10% no se pronuncia en un sentido ni otro, y
solo un 6% no puede confiar sus problemas a amigos. De un modo similar,
el 82% de la gente puede contar con sus amigos cuando las cosas van mal.
Solamente un 6% piensa que no puede contar con ellos. Los casados cuentan
casi con el triple de apoyo social que divorciados y separados.
Quizás todo ese capital social está relacionado con varios componentes
importantes del capital existencial de la gente (el capital existencial es el
grado de sentido y propósito que las personas y grupos atribuyen a su vida).
El 68% está completamente de acuerdo de acuerdo con la afirmación de

Gráfico 20 – Acuerdo con la frase “Tengo una razón para vivir”

Nada de acuerdo Poco de acuerdo

1% 3%
Ni poco ni muy de
acuerdo
7%

Muy de acuerdo
21%
Completamente de
acuerdo
68%

Fuente: Ausín et al., (2020), Estudio del impacto psicológico derivado del COVID-19 en la población española.
La soledad del siglo XXI 153

añadir a otro 21% que afirma que su acuerdo es mucho. Es decir, que el 89%
de la sociedad española tiene una razón para vivir. Al otro lado estaría el 3%
que tenga una razón para vivir (gráfico 20). En términos positivos hay que
que se muestra poco de acuerdo con que personalmente tenga una razón
para vivir y un 1% que no está nada de acuerdo. En suma, el 4% carece de
una razón para vivir. Hay un 7% que no está ni mucho ni poco de acuerdo
con que tenga una razón para vivir. El grado de anomia en esta materia
podría estar en un 10% de gente en España que no puede afirmar que tenga
una razón para vivir o afirma que no la tiene.
El 77% cree que su vida tiene sentido y un 23% no puede afirmar que
lo tenga (gráfico 21). En ese último porcentaje se incluye el 6% que cree que
tiene poco sentido y el 2% que dice que no tiene ningún sentido (contestan
que están poco o nada de acuerdo con la frase “Siento que mi vida tiene
sentido”). Al preguntar por la paz o armonía interior, las percepciones es-
tán más divididas. El 43% cree que siente paz interior y el 44% que tiene un
sentimiento de armonía interior. El 17% y 19% están en los grados más altos
de paz y armonía interior, respectivamente. Están muy de acuerdo con las
frases “Me siento en paz” y “Tengo un sentimiento de armonía interior”. El
18% declara que no se siente en paz ni tiene armonía interior. El 28% y 29%
no puede afirmar que se sienta en paz ni posea ese sentimiento de armonía
interior, respectivamente.

Gráfico 21 – Acuerdo con la frase “Siento que mi vida tiene sentido”

Nada de acuerdo
Poco de acuerdo
2%
6%

Ni poco ni muy de
acuerdo
15%

Muy de acuerdo
77%

Fuente: Ausín et al., (2020), Estudio del impacto psicológico derivado del COVID-19 en la población española.
154 Informe España 2020

En resumen:

•  Del 55% al 70% de los españoles han sentido desasosiego ante la

pandemia y sus males.

•  Al 11% le falta compañía a menudo, al 34% algunas veces.

•  El 16% se siente aislado a menudo y el 37% algunas veces.

•  Los jóvenes se sienten mucho más solos que los adultos y mayores.

•  El 13% no puede contar sus problemas a su familia y el 9% no tiene

su apoyo emocional.

•  El 6% no puede contar problemas a sus amigos y el 6% no cuenta

con su apoyo emocional.

•  El 12% no puede decir que sí tiene apoyo emocional de familiares

o amigos.

•  El 77% de españoles cree que su vida sí tiene sentido y el 84% piensa

que tiene un propósito, y el 44% siente paz o armonía interior.

•  El 4% de la población cree que no tiene una razón para vivir y el

8% que su vida no tiene sentido. Más de uno de cada diez españoles no cree
que su vida tenga propósito ni sentido.

•  Hasta el 23% de la gente no puede afirmar positivamente que su

vida tenga sentido y el 11% que su vida tenga un propósito.

La comparación con la encuesta sobre la soledad de la Cátedra Amoris

Laetitia tiene limitaciones, ya que esta última tiene como ámbito la Comuni-
dad de Madrid y la de la Cátedra contra el Estigma es nacional. No obstante,
de los 3.473 cuestionarios de esa muestra nacional, 2.066 son madrileños, lo
cual las acerca algo más. Si ponemos en diálogo las encuestas de la Cátedra
contra el Estigma y la Cátedra Amoris Laetitia, para –con las limitaciones
ya dichas– ver la influencia de la pandemia, podemos concluir lo siguiente:

a) El porcentaje de personas que siente soledad es el mismo: dos

quintos de la población en distintos grados.

b) Previamente a la crisis había un 5,2% que sentía la soledad de modo

grave y ese porcentaje se ha elevado en la pandemia al 11%.

c) La soledad leve –la que solo se siente “a veces”– era el 37% antes
de la pandemia y ahora es el 34%. Hay un desplazamiento que aumenta en
casi seis puntos porcentuales la soledad severa. El titular, con las reservas
pertinentes y solo como aproximación, sería: el porcentaje de personas que
La soledad del siglo XXI 155

sienten soledad en nuestro país es el mismo, pero la pandemia ha doblado la

soledad severa en nuestra sociedad7.

d) El porcentaje de personas que se sienten excluidas es aproxima-

damente el mismo en ambas encuestas: 26,2% antes de la pandemia y 25%
durante la pandemia.

e) Varía la intensidad del sentimiento de exclusión. Antes de la pande-

mia el sentimiento intenso de exclusión era del 3,2% y durante la pandemia
se eleva al 5%. La conclusión es similar a la anterior relativa a soledad: una
de cada cuatro personas tiene sentimientos de ser excluido de las relaciones
sociales, pero aumentan aquellos que tienen ese sentimiento de un modo in-
tenso.

f) Cabe, finalmente, una comparación entre la confianza con otros

para contar problemas. Antes de la pandemia había un 10,8% que no podían
hablar con confianza con nadie sobre sus problemas y durante la pandemia
encontramos que el 29% no puede contárselo a un familiar y el 16% tampo-
co a un amigo. Aunque las preguntas son diferentes, parece que durante la
pandemia ha aumentado el sentimiento de que uno no puede contar a nadie
sus problemas con confianza.

7.2. La soledad del coronavirus

El aislamiento y la necesidad de relación no solamente tuvieron mayor

impacto durante la cuarentena, sino que también se agravan tras el confina-
miento y las pérdidas, como efecto de los traumas ocasionados. El Desor-
den de Estrés Postraumático (DEPT) es un riesgo que aparece también tras
las experiencias de confinamiento provocadas por emergencias sanitarias.
Estudios realizados a población asiática y canadiense durante la pandemia
del SARS (Cava, Fay, Beanlands et al., 2005; Reynolds, Garay, Deamond et
al., 2008; Douglas, 2020) han mostrado que los individuos que viven una
cuarentena o tienen familiares que contraen el virus tienen dos o tres veces
más probabilidades de sufrir dicho desorden. El DEPT es cuatro veces más
probable en niños que han sufrido cuarentena y el 28% de los adultos que
han sufrido cuarentena tienen suficientes síntomas como para que sufran
dicho desorden. El DEPT se hace más probable si las cuarentenas superan
los diez días de confinamiento y son más frecuentes entre el personal sani-
tario o que ha estado atendiendo en diferentes servicios a las víctimas. Los
efectos del trauma se prolongan hasta tres años, como han demostrado los

7
Este texto se terminó de escribir antes de finalizar abril de 2020, antes de que se
publicaran las otras dos olas del estudio de la Cátedra contra el Estigma sobre el impacto
psicológico de la pandemia y el confinamiento.
156 Informe España 2020

estudios, que han encontrado sanitarios con abusos de alcohol y sustancias

debido a esa experiencia hasta esas fechas tan distantes.

La soledad se convirtió en un factor de riesgo para casi toda la pobla-

ción durante la pandemia. Quienes vivían solos vieron acentuada su situa-
ción. Quienes se separaron de sus redes habituales de sociabilidad tuvieron
que gestionar ese distanciamiento. Los profesionales de actividades esencia-
les sufrieron una presión que requirió más confianza y conversación para
procesarla. Incluso es muy probable que la pandemia haya exacerbado la
soledad en el trabajo (Fitzpatrik, 2020).

Los familiares cercanos han gozado de permisos para seguir atendien-

do a necesidades básicas de sus mayores y personas dependientes que vivie-
ran autónomamente en sus propias viviendas, tanto para llevarles comida
como para asistirles en otras cuestiones como ayudarles a ducharse, etc. En
España no ha existido desasistencia de mayores en sus hogares que tuviesen
familiares o amigos que ayudaran, pero sí se encontraron en situaciones
vulnerables aquellos que no contaban con esos apoyos.

Las personas que vivían solas y sufrían aislamiento vieron agravado

severamente ese aislamiento. Es posible que la conciencia de la población
sobre este problema haya hecho que algún pariente se haya sensibilizado y
le haya telefoneado, cosa que probablemente no hacía ordinariamente. La
soledad no afecta solo a quien vive solo, sino a personas que viven en familia,
especialmente jóvenes que se sienten desconectados de su entorno. Es muy
probable que al vernos obligados a convivir en el hogar todo el día sin salir,
esos jóvenes hayan visto reducida su sensación de desconexión y eso haya
reducido la soledad juvenil. Personas que no sentían soledad se han visto
expuestas a situaciones de aislamiento al ser hospitalizadas sus parejas u
otros familiares y quedarse solas en su vivienda.

Otras soledades sobrevenidas se han dado en el terreno profesional.

Algunos profesionales de servicios esenciales y sanitarios dejaron sus ho-
gares para proteger de contagios a sus familias y se instalaron en hoteles,
apartamentos o caravanas. La soledad entre los sanitarios no solo fue física
sino también emocional, tal como contaron diversos profesionales que vi-
vieron esa situación (García Bastida, 2020), quienes no solo no contaban
con el apoyo diario de su familia, sino que tenían que procesar en soledad
la dureza de los dramas y luchas en que estaban comprometidos durante su
jornada. También otros profesionales aceptaron voluntariamente confinarse
en soledad para poder garantizar servicios esenciales, como es el caso de los
trabajadores de los servicios de agua de Agbar en distintas localidades de
Barcelona, que se instalaron en autocaravanas de uso individual. La direc-
ción de recursos humanos de Agbar les proporcionó un servicio de atención
psicológica y les garantizó el acceso gratuito a comunicaciones continuas
con el exterior de las plantas (Cugat, 2020).
La soledad del siglo XXI 157

No solo las personas aisladas en su vivienda se sintieron solas, sino

también aquellas que están en residencias por razones de edad o discapa-
cidad. El régimen de visitas de sus seres queridos suele ser variable, pero
durante la pandemia se vio sustancialmente modificado impidiéndose las
comunicaciones que no fueran telefónicas o telemáticas. Se produjo una
gran mortandad en residencias y un buen grupo de ellas concentraron un
gran número de contagios y muertes, que alcanzaron las 30, 40 o incluso
más de 50 víctimas. El 6 de abril de 2020, la Residencia Vitalia de Leganés
sumó 50 fallecidos desde el inicio de la pandemia, 43 de los cuales tenían
síntomas de coronavirus, y la residencia pública Reina Sofía de Las Rozas
superaba los 50 en el mes de marzo (ABC, 2020a). No es un fenómeno ex-
clusivamente español.

Todo Occidente ha constatado que la gran mortandad se ha cebado en

residencias colectivas, que no se detectaron los focos ni muertes y que el mo-
delo de colectivización aumenta las probabilidades de contagios y dificulta la
erradicación del virus. En el grupo occidental de países europeos, las muertes
en residencias suponen entre el 42% y 57% del total (Comas-Herrera et al.,
2020). Ha explotado a nivel internacional la crisis de residencias de mayores.

La mortandad residencial es una constante en varios países (Connolly,

2020). En Francia un tercio de las muertes están teniendo lugar en residen-
cias de mayores. Existen residencias con 30 muertos –una cerca de Cannes,
un tercio de todos los residentes de dicho centro–. También Italia tiene resi-
dencias en las que en una semana la COVID-19 se ha llevado por delante a
un grupo grande de residentes –27 mayores en un centro de Milán la primera
semana de abril–. Alemania no se libra del fenómeno. En el peor caso, 29 de
160 residentes. En Canadá también se encuentra este efecto. En Bobaygeon,
Ontario, hubo 29 muertes en una residencia de 65 residentes. En Estados
Unidos existe el mismo problema. En una residencia del condado de Kings –
Estado de Washington– hubo 40 fallecidos y 66 veteranos de guerra murieron
por coronavirus en una residencia para soldados en Holyoke, Massachusetts
(Richer, 2020). Los ejemplos se multiplican por doquier. Esa amenaza ha
intensificado el aislamiento de los mayores y personas discapacitadas que
están en residencias.

Junto con la soledad que han sentido las personas aisladas, ha habido
otras dos soledades graves durante esta pandemia. La primera la de los
enfermos en hospitales. El extremo carácter contagioso de la COVID-19
obligaba a un gran aislamiento. De hecho, la sobreexposición al virus y la
insuficiente disposición de recursos de protección para el personal sanitario
ha provocado una alta mortalidad entre el personal de los hospitales, tanto
médicos como enfermeras, auxiliares o personal de limpieza. Esa soledad de
los enfermos ha hecho que pasaran las largas jornadas de enfermedad solos,
sin visitas de familiares. El personal que les cuidaba trató de paliar esta situa-
ción facilitando conexiones por videoconferencias y otras comunicaciones.
158 Informe España 2020

Los casos más dramáticos fueron los de aquellos que entraron en una fase
letal y los familiares padecían porque estuvieran muriendo solos. El personal
de los hospitales se ha desvivido para acompañar en la medida de lo posible
a esas personas en el final de su vida y transmitir a sus familiares que no
ha muerto solo: “Se produce la angustia ante la impotencia por no poder
cuidar y consolar. El cuidar de estar cerca, mirar, tocar, ofrecer un vaso de
agua, decir alguna palabra de aliento o balbucir alguna expresión torpe de
amor”, escribió Julio Martínez (2020) en La Tercera de ABC.

Tras los enfermos y agonías en soledad, esta dejaba sentir todo su peso
en los procesos funerarios. Los velatorios fueron prohibidos y el número de
personas muy limitado durante el envío al enterramiento, incineración o
recogida de urnas funerarias. Las incineraciones en las ciudades más afec-
tadas, como Madrid y Barcelona, han sido realizadas a veces a cientos de
kilómetros, sin ser posible ningún tipo de acompañamiento. Esas soledades
encadenadas han creado una profunda huella en las familias y comunidades.

En otros lugares del mundo, la apertura de fosas colectivas ha agudi-

zado la experiencia de aislamiento, despersonalización y abandono. La gran
trinchera de enterramientos colectivos en Hart Island –isla del Bronx con
un siniestro pasado que intensifica el patetismo, pues fue prisión, psiquiá-
trico, correccional y albergue de personas sin hogar– causó una profunda
impresión y desasosiego entre los neoyorquinos (Kilgnnon, 2020). También
Manaos se ha visto desbordada cuando ha superado el centenar de muertos
diarios por COVID-19 y ha tenido que abrir fosas comunes en las que los
muertos solamente son separados unos de otros por unas tablas (A Crítica,
2020). Milán habilitó una zona de su cementerio principal para más de un
centenar de muertos sin ninguna vinculación con nadie, sin familiares ni
amigos que reclamaran el cadáver. Se trata del conocido como campo 87,
donde no son enterrados en fosa común, sino en tumbas muy sencillas de
tierra removida, con una pequeña cruz de plástico blanco donde se indica
su nombre y fecha del deceso (La Razón, 2020).

La soledad se caracteriza por la carencia o pobreza de capital rela-

cional. El capital social es el conjunto de confianza pública, relaciones y
pertenencias grupales de las que individuos o colectivos disponen para su
desarrollo y sostenibilidad. El capital relacional es la extensión y calidad
de los vínculos interpersonales que apoyan el desarrollo y sostenibilidad de
una persona o colectivo. La soledad es una carencia casi absoluta de capital
relacional y supone un grave empobrecimiento del capital social.

En la experiencia de la cuarentena por la COVID-19 existe una general

toma de conciencia de la existencia de una soledad que convierte el confina-
miento en una situación de riesgo para una parte de la sociedad. Por otro
lado, las condiciones impuestas de distanciamiento social crean singulares
circunstancias en las que la soledad no viene de la falta de capital relacional,
La soledad del siglo XXI 159

sino de las exigencias sanitarias de aislamiento. También hemos de observar

que esa alarma por el aislamiento de un sector social dio lugar muy rápida-
mente a una gran respuesta.

7.3. Redes de revinculación

Decenas de miles de ciudadanos en nuestro país han creado redes de

apoyo para suplir esas deficiencias que han aumentado las soledades y los
riesgos asociados al aislamiento. Esas redes han tenido diferente naturaleza.
Algunas iniciativas fueron organizadas por vecinos que tejieron grupos de
ayuda. Por ejemplo, el grupo Cuidados Madrid Centro (CMC) fue montado
por nueve mujeres que coordinaron un WhatsApp al que se incorporaron
250 voluntarios (Zuazua, 2020). Lo más curioso es que esas nueve mujeres
no se conocían entre ellas, sino que entraron en contacto por mensajes.
Maribel tiene 43 años y es psicóloga. El 16 de marzo se apuntó al grupo
de WhatsApp, que tenía ya unas 150 personas y de repente se encontró
con que nadie organizaba. Así que se puso al frente y fue reclutando como
organizadoras a otras ocho mujeres que estaban muy activas en ese chat.
Así constituyeron la Comisión de Acogida y dieron nuevo brío a la red, que
creció hasta sumar esos 250 voluntarios.

En dicho CMC se dedicaron a centralizar y gestionar las demandas

de ayuda y buscar quien las puede satisfacer. Establecieron un turno de
atención de 8 de la mañana a 8 de la tarde. “Lo que empezó como una
oferta de ayuda con la compra y entrega de medicamentos o alimentos ha
evolucionado hasta convertirse en un solucionador integral de situaciones
al que, incluso en ocasiones, recurren los servicios sociales o la Policía
Municipal”, cuenta Pedro Zuazua (2020). “Tenemos un Excel brutal, con
un montón de pestañas para poder cuadrar las necesidades de los deman-
dantes y las tareas que pueden hacer los voluntarios”, explica otra de las
organizadoras, Teresa, de 38 años.

Como el CMC, se han sucedido múltiples iniciativas de distinto ta-

maño y alcance territorial. No buscaban solo solucionar problemas sobre-
venidos por el aislamiento, sino todo tipo de necesidades que atañen a la
solidaridad entre vecinos. Las Redes del Bien Común han proporcionado
todo tipo de bienes y servicios, con especial atención a la soledad no desea-
da. Al respecto, no solo han suministrado bienes y servicios materiales, sino
que también se han preocupado de aspectos expresivos y emocionales que
han conducido a la celebración de cumpleaños y otros gestos que alimentan
el espíritu de las personas.

En la primera semana de confinamiento trascendió a las pantallas el

caso de Charo, una vecina del madrileño barrio de Lavapiés, que cumplía
80 años y sus vecinos le organizaron una felicitación masiva. Llamaron a
160 Informe España 2020

su puerta y el organizador le dijo: “Es para ti, sal. Están todos los vecinos
en el patio, sal a saludarnos”. Salió a la ventana y todo el vecindario había
sido convocado para cantarle. “Ha sido el cumpleaños más bonito de toda
mi vida”, dice esta sencilla señora, que salió en pijama (La Jungla, 2020).

Otras iniciativas han comenzado como una pequeña idea. También

muy pronto, el 17 de marzo, una médica cirujana del Hospital de la Princesa
de Madrid, Cristina Marín, se propuso actuar ante la extrema soledad de
los enfermos. Así describía el problema en la petición que lanzó por redes
sociales: “Uno de los mayores problemas de los pacientes ingresados con
coronavirus es que tienen un aislamiento brutal. Están completamente
solos, separados de sus familias, muchos de ellos saben que sus familiares
están también ingresados, intubados en la UCI o que incluso se están mu-
riendo y tienen que hacer frente a esa soledad de que los médicos pasemos,
porque es la norma, solo una vez al día a verlos, tienen mucha ansiedad
sobre su enfermedad y ya se sabe que incluso entre aquellos que se curan
hay mucho estrés postraumático por el aislamiento”.

Al comienzo, el mensaje de la doctora Marín lo mandó solamente

a su WhatsApp familiar, pero rápidamente trascendió y se viralizó a tal
velocidad que amplió la petición. Facilitaba una serie de correos electró-
nicos que ella y un grupo de jóvenes médicos en otros hospitales habían
improvisado. Su propuesta era que la gente les escribiera cartas de apoyo
y ánimo a los pacientes y ellos se responsabilizaban de hacérselas llegar.
Hubo sospechas de si acaso fuera un fraude, pero el Colegio de Médicos de
Madrid y la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid avalaron
la autenticidad de la iniciativa. En 24 horas se recibieron 35.000 cartas.

Distintas entidades crearon servicios específicos para atender la so-

ledad. El Teléfono de la Esperanza se encontró desbordado y abrieron una
línea telefónica específica para atender las situaciones provocadas por la
pandemia. Los 200 voluntarios de la ONG en Barcelona tuvieron que am-
pliar sus turnos de atención a cuatro horas diarias, ya que atienden las 24
horas los 365 días del año. Las llamadas diarias aumentaron hasta 80 al
comenzar la pandemia y ofrecieron la línea suplementaria para atender a
150 personas cada día (Pueyo, 2020).

El Ayuntamiento de Barcelona y el Gobierno autonómico distribuye-

ron 1.200 dispositivos móviles a hospitales, así como a pabellones y hoteles
medicalizados de la ciudad para que los pacientes pudieran hablar con sus
familiares y amigos y así impedir el aislamiento (InfoBarcelona, 2020).
Por su parte, el Ayuntamiento de Madrid puso en marcha el programa
“Minutos en Compañía” en colaboración con Voluntarios por Madrid, la
iniciativa Adopta un Abuelo y sostenido por compañías como Fundación
KPMG, Banco Santander, Open Value Foundation, Nestlé, Innocent Drinks
y Seguros Santalucía, que hicieron posible ocho mil horas de compañía
La soledad del siglo XXI 161

telefónica. Un grupo de 100 voluntarios ofrecieron tiempo de relación a

los más de 160.000 mayores que viven solos en Madrid y a todos aquellos
ancianos que sufren aislamiento (Madrid Diario, 2020).

El Ministerio de Sanidad y el Consejo General de Colegios Oficiales

de Psicólogos (COP) de España ofrecieron servicios de atención telefónica
a personas afectadas por problemas derivados de la pandemia. El Colegio
Oficial de Psicología de Madrid puso en marcha en colaboración con la
Oficina Regional de Salud Mental de la Comunidad de Madrid una línea
telefónica gratuita para “facilitar el afrontamiento y la gestión emocional”
del fenómeno de la pandemia y el confinamiento, entre cuyas prioridades
estaba atender la soledad. Operativo los 7 días de la semana y las 24 horas,
estuvo atendido por 600 psicólogos voluntarios en distintos turnos. Solo el
primer día tuvo 700 llamadas (Infocop, 2020). También el Consejo Regio-
nal de Mayores y la Consejería de Asuntos Sociales de la Comunidad de
Madrid pusieron en marcha un servicio de acompañamiento telefónico a
mayores, llamado “¿Charlamos?”, en colaboración con distintas entidades
de voluntariado (Fundación Grandes Amigos, Solidarios para el Desarrollo,
Cruz Roja y Nadie Solo). En su conjunto, los servicios de atención psicoló-
gica se han visto extremadamente demandados. El Principado de Asturias
habilitó un número de teléfono para consultas psicológicas con motivo del
confinamiento y en cinco días había tenido 200 llamadas (La Voz, 2020).

Diferentes entidades generaron servicios de ayuda contra el aislamien-

to. En Estados Unidos, la Fundación Mapfre ofreció un servicio telefónico
para luchar contra la soledad de los mayores sostenido por más de mil
voluntarios, mediante conversación y soporte cultural y recreativo a través
de recursos telemáticos. Como ejemplo de intervención en el ámbito local,
el Grupo Consorcio –conservera cántabra que exporta a cuarenta países–
ofreció, en colaboración con el Ayuntamiento de Santoña, un servicio lla-
mado “Con Nuestros Mayores”, destinado a apoyar a los mayores que viven
solos la pandemia. El Grupo Consorcio creó un grupo de voluntariado que
realizaba al menos una llamada diaria a cada persona sola para “conseguir
que nadie se sienta aislado en su soledad, sino en compañía, escuchado y
considerado” (El Diario de Cantabria, 2020). Además, el Grupo Consorcio
hizo posible la extensión del servicio de atención domiciliaria del Ayunta-
miento de Santoña con donaciones de lotes de comida con un valor de seis
mil euros semanales en alimentación y más de noventa mil unidades de
EPI entre guantes desechables, batas, delantales y cofias para las personas
que realizaban la atención domiciliaria a esos mayores aislados.

Grandes organizaciones civiles como la ONCE, con su campaña

#NoEstáisSolos, ha movilizado junto a Atresmedia a centenares de volun-
tarios, para que las personas con discapacidades tuvieran apoyo y no sufrie-
ran soledad. El cuerpo ordinario de voluntarios que colaboran con la ONCE
se vio incrementado un 88% en el mes de marzo (Europa Press, 2020a).
162 Informe España 2020

En Cataluña, por ejemplo, una red de 250 voluntarios de la ONCE cuidaba

a cerca de 2.000 personas (Polo, 2020). Por su parte, el grupo mediático
Atresmedia organizó #AisladosPeroNoSolos, una iniciativa de voluntariado
online para acompañar a tres perfiles vulnerables durante el período de
confinamiento: enfermos aislados en hospitales, personas con discapacidad
y personas mayores solas.

La Iglesia de Madrid aunó los esfuerzos de Cáritas, Jóvenes Madrid y

el Centro de Humanización de la Salud de los Religiosos Camilos para crear
un gran dispositivo de respuesta integral a todos los problemas derivados de
la soledad a través de cuatro teléfonos. El primero, de Atención a Personas
Solas con un servicio de acompañamiento personalizado diario que ofrecía
seguimiento y conversación. El segundo teléfono coordina los Centros de
Escucha de la Iglesia de Madrid en la región, especialmente destinado a
aquellos que atraviesan situaciones de enfermedad y pérdida, y se amplió
a los profesionales de los servicios sanitarios y esenciales. Muchos de es-
tos casos implicaban problemas relativos a la soledad. También se trataba
esa cuestión entre el conjunto de asuntos que atendía un tercer teléfono
de Atención Religiosa Católica de Urgencia, específicamente dirigido al
acompañamiento espiritual y a la atención sacramental. Finalmente, el
cuarto teléfono activaba todos los servicios sociales, recursos y voluntarios
de Cáritas en aquellas situaciones de soledad que precisaran apoyo material
o asesoramiento social (COPE, 2020a).

La Compañía de Jesús, en colaboración con su Universidad Pontificia

Comillas, lanzó una plataforma digital llamada “No estás solo”, atendida
por profesionales de la psicología y también centenares de voluntarios
para atender a distintos perfiles de aislamiento y soledad en los trabajos
esenciales. El Instituto Universitario de la Familia y la Facultad de Ciencias
Humanas y Sociales, de la misma universidad, crearon, además, una herra-
mienta para poder diagnosticar la situación específica de cada persona que
sentía soledad o estrés y que se les derivara a distintos tipos de intervención
psicológica o de acompañamiento.

La respuesta a la soledad ha sido amplia y profunda, con iniciativas

que buscaban restaurar el flujo ordinario de relaciones y crearlas donde
no existían. Algunas siguieron las vías habituales de sociabilidad y otras
fueron muy creativas. Por ejemplo, el Servicio Forestal de Islandia reco-
mendó a la población que, para paliar los efectos de la soledad, salieran a
abrazar árboles. Para ello el servicio abrió senderos en la abundante nieve
que había a comienzos de la primavera hasta los árboles más emblemáti-
cos del país (COPE, 2020b). No podemos negar que, ante el alto riesgo de
aislamiento durante la pandemia, se produjo una gran movilización para
la revinculación de modo que nadie quedara solo.
La soledad del siglo XXI 163

7.4. La soledad tras la pandemia COVID-19

El redescubrimiento de los vecinos ha sido una de las experiencias más

universales durante la pandemia, especialmente en las ciudades, donde la
sociabilidad vecinal se ha ido progresivamente desgastando. La Gran Des-
vinculación que hemos sufrido ha ido destejiendo los lazos vecinales que
tan importantes fueron para las anteriores generaciones y que tan impor-
tantes son en los barrios más dinámicos, sostenibles y con mayores grados
de satisfacción entre sus habitantes. La pandemia no solo nos ha hecho
conocer a los vecinos, empatizar y celebrar con ellos los aplausos de grati-
tud, sino que también nos ha demostrado cómo las redes del bien han sido
sumamente eficaces. Por primera vez en nuestra historia, decenas de miles
de vecinos han puesto en el portal su número de teléfono para ayudar si al-
guien lo necesita. La calidad de la experiencia de quienes habitan ciudades
depende de la sociabilidad vecinal en sus edificios o entornos inmediatos,
de la densidad de tiendas de cercanía y de la relación con la red de servicios
de proximidad –deportes, salud, educación, biblioteca, parroquia, etc.–. Es
paradójico que estando confinados hayamos tenido una mejor experiencia
del barrio como comunidad.

Además, la lucha contra la pandemia ha creado un proyecto global al

que se ha unido la mayoría de la humanidad confinándose para no acelerar
la transmisión del virus, prestando su ayuda comunitaria a quien estaba solo,
comprometiéndose en voluntariados –Reino Unido pidió a mitad de marzo
250.000 voluntarios para ayudar a su Sistema Nacional de Salud, NHS, y
obtuvo 750.000 en una semana– o ejerciendo servicios esenciales, muy es-
pecialmente la atención sanitaria. La investigación en busca de la vacuna
de la COVID-19 ha dado lugar al mayor despliegue de cooperación científica
de la historia, basado en la sociedad civil científica y la colaboración con
universidades, fundaciones, empresas y Administraciones.

La pandemia pone al desnudo la vulnerabilidad humana, ha suscitado

una preocupación profunda por lo esencial y ha hecho preguntarse por el
sentido de su modo de vida, sus relaciones y lo que somos como Huma-
nidad. La pandemia nos ha hecho preguntarnos sobre las condiciones en
las que viven las personas mayores y el valor que les reconocemos. Sobre
todo, la pandemia ha sido una gran toma de conciencia sobre la soledad y
cuando se ha pensado sobre esa soledad no solo se ha focalizado en quienes
viven aislados o padecieron la dramática soledad de la muerte y el duelo no
acompañados, sino que en el fondo estábamos viendo el riesgo de soledad
existencial que nos amenaza a cada uno de nosotros, la desconexión con el
sentido de nuestro mundo y lo que somos. La soledad del siglo XXI se pro-
duce en el más profundo ámbito del ser. Es el propio siglo XXI el que siente
soledad respecto a la Historia y necesita saber qué es.
164 Informe España 2020

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 Parte Tercera

DESARROLLO E INTEGRACIÓN SOCIAL

 Capítulo 1
Mercado de trabajo
y desigualdad

Luis Ayala Cañón

UNED

Olga Cantó Sánchez

Universidad de Alcalá
Introducción

Entre los procesos que con mayor fuerza han contribuido a redefinir
la estructura social en los países de renta alta, uno de los más destacados
es el crecimiento de la desigualdad en el largo plazo. Como ponen de ma-
nifiesto distintos informes de la OCDE (2008, 2011, 2015), prácticamente
en todos los países de renta alta las diferencias de renta entre los hogares
se han ensanchado en las últimas décadas. Este aumento de la desigualdad
ha generado un creciente interés, tanto entre los académicos como entre
los encargados de la toma de decisiones públicas, que buscan identificar
correctamente las causas de este aumento para ajustar las políticas públicas
a esta realidad.

Son varios los análisis que han tratado de abordar esta doble tarea,
traspasando alguno de ellos las fronteras del trabajo académico para pasar
a ocupar el centro del debate social (Piketty, 2013; Atkinson, 2015). En
general, sus resultados ligan este progresivo aumento de la desigualdad a
la falta de mejoras de las políticas sociales que corrijan la creciente vul-
nerabilidad económica de amplias capas de la población, que sufren cada
vez más precariedad laboral ligada al empleo temporal, a las ocupaciones
a tiempo parcial indeseado y a los bajos salarios. A falta de una mayor in-
tervención del Estado, el proceso de deterioro de las condiciones laborales
desde los años setenta hasta hoy estaría detrás del progresivo crecimiento
de las desigualdades y del empobrecimiento de la población en muchos
países de renta alta.

La crisis iniciada en el último tercio de la primera década del siglo XXI

y que se prolongó durante varios años añadió, sin duda, mayor intensidad a
la tendencia de aumento de la desigualdad. El crecimiento del desempleo,
la caída en las remuneraciones de los trabajadores menos cualificados y la
insuficiente respuesta de la intervención pública, a través del sistema de
impuestos y prestaciones, avivaron el proceso citado de incremento de las
diferencias de renta. Tales procesos, junto a las políticas de consolidación
fiscal, no habrían hecho sino contribuir a deteriorar aún más el poder ad-
quisitivo de muchos hogares con ingresos medios y bajos, ampliando las
diferencias de renta y aumentando el número de familias con ingresos
174 Informe España 2020

inferiores al umbral de la pobreza, sobre todo en los países del sur del
continente europeo.

La magnitud de la crisis económica y de sus secuelas sociales han

erosionado en un breve plazo las ganancias de bienestar social que habían
tardado décadas en consolidarse, lo que ha dado origen, sin embargo, a ex-
plicaciones del crecimiento de la desigualdad poco ajustadas a la evolución
de este problema en el largo plazo. Siendo indiscutible el efecto regresivo
de los problemas descritos, el cambio de ciclo no hizo sino avivar procesos
que ya venían de lejos. En otras palabras, hay un componente estructural en
el proceso desigualitario que va más allá del signo del ciclo económico. Esa
inercia obliga a delimitar correctamente cuáles son las fuerzas que explican
que la desigualdad sea hoy en la mayoría de los países ricos mayor que la
que había hace dos o tres décadas.

En una rápida síntesis, esas explicaciones han puesto el foco funda-

mentalmente en tres procesos. El primero es la creciente internacionali-
zación de la economía y la incorporación de tecnología en los procesos
productivos. El aumento de las importaciones de países de salarios bajos
y el progreso tecnológico sesgado hacia los trabajadores más cualificados
han hecho que en muchos países haya habido un desplazamiento de la
demanda de trabajo, que se ha traducido en niveles de renta gradualmente
decrecientes para los trabajadores con cualificaciones más bajas. En este
empeoramiento ha tenido también un papel importante, como veremos, la
progresiva introducción en todos los países de medidas para flexibilizar el
mercado de trabajo, con consecuencias adversas sobre la remuneración y
la protección de esos trabajadores.

En segundo lugar, como ha mostrado Piketty en sus trabajos, en casi

todos los países se ha registrado una mayor concentración de las rentas del
capital. Algunos trabajos muestran que el aumento de la desigualdad de
las rentas de capital es mayor que el crecimiento de la desigualdad salarial
y su papel es cada vez más importante en el total de renta de los hogares
(Milanovic, 2017; Bengtsson y Waldenström, 2018). En todo caso, la con-
tribución de este tipo de rentas a la desigualdad sigue siendo considerable-
mente inferior a la de las rentas de trabajo, pero su peso está aumentando
a lo largo del tiempo.

En tercer lugar, los datos disponibles muestran, en general, un im-

portante crecimiento de la desigualdad de las rentas primarias o rentas
de mercado como consecuencia de los dos procesos citados, y una cada
vez más limitada capacidad redistributiva de los sistemas de impuestos
y prestaciones. La desigualdad en los países ricos no solo ha aumentado
en términos de la distribución de las rentas primarias, sino también una
vez que interviene el sector público a través de la doble vertiente de los
impuestos y las prestaciones monetarias. Sin duda, y aunque se mantiene
Mercado de trabajo y desigualdad 175

todavía una importante capacidad de la intervención estatal para reducir

las desigualdades de los mercados, cada vez es mayor la dificultad del sector
público para compensar esa tendencia desigualadora.

Un elemento común en los tres ámbitos descritos es el papel central del

mercado de trabajo en la determinación de las rentas que reciben finalmente
los hogares. Los cambios citados en la demanda, ligados a la globalización
y al cambio tecnológico, la pérdida de peso relativo de las rentas del trabajo
en el total y la creciente dificultad para que la intervención pública redis-
tributiva corrija los procesos desigualitarios con origen en el mercado de
trabajo, hacen de la dimensión laboral un factor clave en la explicación de
las tendencias de la desigualdad.

Dos son, principalmente, los elementos de la realidad laboral que

modulan en mayor medida las tendencias de la desigualdad. Uno es la
desigualdad en el acceso al empleo, con una relación muy estrecha, como
se acaba de mencionar, entre los niveles bajos de empleo y la desigualdad.
Siendo esta relación casi universal, no da cuenta, sin embargo, de algu-
nos resultados del mercado de trabajo, que hacen que la conexión entre la
creación de empleo y la reducción de la desigualdad no sea completamente
automática. En este sentido, una segunda fuente de desigualdad es la que se
produce entre quienes acceden al empleo, tanto en las remuneraciones per-
cibidas como en la estabilidad y calidad del puesto de trabajo. El aumento
del volumen, en muchos países, de los llamados trabajadores pobres es la
manifestación más inmediata de la falta de automatismo entre la creación
de empleo y la vulnerabilidad social.

El objetivo de este capítulo es tratar de profundizar en estas dos for-

mas de desigualdad, situando la realidad española en perspectiva compara-
da y examinando las tendencias en el largo plazo. El capítulo se estructura
como sigue: en un primer apartado se analizan las nuevas relaciones entre
el mercado de trabajo y la desigualdad; en el segundo apartado se examina
la conexión entre el empleo/desempleo y la desigualdad; el tercer apartado
se centra en el análisis de los procesos de desigualdad salarial; en el cuarto
apartado se revisan algunas de las propuestas de intervención para reducir
las desigualdades con origen en el mercado de trabajo. El capítulo se cierra
con una breve relación de conclusiones.

1. Las nuevas relaciones entre el mercado de trabajo y la des-

igualdad

Una de las transformaciones del mercado de trabajo más determi-

nantes de los nuevos procesos de vulnerabilidad económica y social es la
pérdida de seguridades. Durante muchas décadas, la combinación de un
176 Informe España 2020

mercado de trabajo con niveles bajos de desempleo y un Estado de bienes-

tar en expansión contribuyó a legitimar un sistema de organización social
con un gran respaldo de amplias capas de la ciudadanía. Los cambios
registrados en las últimas décadas en el mercado de trabajo han supuesto,
por el contrario, una fuerte crisis de confianza en ese modelo. En muchos
países, la persistencia de elevadas tasas de desempleo, acompañadas de
una creciente eventualidad y precariedad de la ocupación, no solo han su-
puesto un aumento de la vulnerabilidad de los hogares, sino también una
importante quiebra del consenso social sobre el modelo de organización
económica.

1.1. Vulnerabilidad del empleo, vulnerabilidad de la renta

Como ya señaló Guy Standing (1992) hace tres décadas, los cambios
en el escenario del empleo en el período posterior a la gran etapa expansiva
de las economías occidentales provocaron la ruptura del consenso social que
durante varios años se había ido creando en torno a la institucionalización
de derechos sociales ligados al ámbito laboral: seguridad del empleo al ga-
rantizar el Estado niveles cercanos al pleno empleo, seguridad de ingresos a
través de mecanismos reguladores como el salario mínimo, la indiciación de
los salarios, la protección social y los impuestos para reducir la desigualdad
económica, seguridad del puesto de trabajo mediante barreras institucio-
nales que prevenían el despido y seguridad laboral a través de regulaciones
que mejoraban las condiciones de trabajo.

Los cambios de las tres últimas décadas y, sobre todo, los citados nue-
vos procesos ligados a la globalización, al cambio tecnológico y a las nuevas
formas de producción de determinados servicios han transformado el en-
torno laboral en un marco de inseguridad. El primer proceso ha supuesto,
entre otras consecuencias, la apertura de muchos mercados locales a la
competencia internacional, con importantes consecuencias negativas sobre
los niveles salariales. El segundo proceso ha dado lugar a una creciente
polarización ocupacional, con el desplazamiento de los puestos de trabajo
medios (Sebastián, 2018). En tercer lugar, la generalización de formas no
estándar de trabajo se traduce en que, de forma creciente, tener empleo
puede ya no ser suficiente para garantizar el acceso estable a los niveles de
ingresos necesarios para desarrollar una vida digna de forma autónoma
(Muñoz de Bustillo, 2019).

Dos de las consecuencias más visibles de esos cambios son el aumen-

to del desempleo, por un lado, y el crecimiento del empleo temporal y de
jornada parcial no deseada, por otro. En relación con el primer aspecto, el
abandono del pleno empleo como objetivo de política económica ha hecho
Mercado de trabajo y desigualdad 177

que nos hayamos acostumbrado a ver en muchos países tasas de desempleo

cercanas al 10% incluso en los momentos de mayor crecimiento económico.
Tal como muestra el gráfico 1, en las tres últimas décadas, en varios de los
principales países de la OCDE, la tasa de desempleo se acercó a ese nivel.
En ese contexto comparado, la experiencia española resulta claramente
anómala. Por un lado, los niveles de desempleo son notablemente más altos
que en el resto de los países durante prácticamente todo el período. Por
otro lado, las oscilaciones en la tasa de desempleo son mucho más marcadas
en el caso español, tanto en los momentos de bonanza económica como en
las fases recesivas.

Gráfico 1 – Evolución de la tasa de paro en algunos países de la OCDE. 1983-2019

30
Alemania Francia Italia Suecia
Reino Unido EE.UU. España
25

20

15

10

0
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

Fuente: Unemployment – LFS adjusted series (Eurostat).

Simultáneamente al aumento general de los problemas de desempleo,

el empleo se ha ido haciendo más inestable que en el período en el que
las citadas seguridades caracterizaban el devenir del mercado de trabajo.
Aunque el peso del empleo temporal puede recoger las singularidades de
cada estructura productiva, siendo mayor en algunos países la presencia
de las ocupaciones cíclicas y las estacionales, la heterogeneidad que se
advierte en la incidencia de este tipo de acceso a la ocupación no oculta
que durante los últimos quince años en la mayoría de los países ha au-
mentado la eventualidad. Además, el aumento del empleo a tiempo parcial
involuntario desde 2009 en muchos países, como Francia, Portugal, Italia,
Grecia y España, apunta a un aumento de la precariedad de los contratos
en términos de número de horas de trabajo mensuales además de en su
eventualidad.
178 Informe España 2020

Gráfico 2 – Evolución del empleo temporal en la UE-28. En porcentaje del total de asalariados. 2005-2018

Rumania 2005 2018

Lituania
Letonia
Estonia
Bulgaria
Reino Unido
Austria
Malta
Hungría
Eslovaquia
República Checa
Irlanda
Grecia
Dinamarca
Luxemburgo
Bélgica
Alemania
UE-28
Chipre
Suecia
Eslovenia
Finlandia
Italia
Francia
Holanda
Croacia
Portugal
Polonia
ESPAÑA
0 5 10 15 20 25 30

Fuente: EU Labour Force Survey (Eurostat).

En ese marco comparado (gráfico 2), España destaca, de nuevo, por

dos rasgos. El primero es una proporción mucho mayor de empleos con
contratos de duración determinada que en la media de la UE-28 (en 2018
era más del doble) y de mucho más empleo a tiempo parcial involuntario
(gráfico 3). En segundo lugar, a diferencia de la gran mayoría de los países
del entorno, el primer indicador disminuyó en el período analizado y el se-
gundo aumentó. El primer cambio no debe interpretarse como el resultado
de la transformación de la estructura productiva o de reformas legislativas
de envergadura. Las cifras, por el contrario, recogen el efecto de la crisis,
con una destrucción mucho más rápida del empleo temporal que del fijo.
Una de las características, de hecho, del empleo creado en la recuperación
posterior es su elevada temporalidad, a la que se une el segundo indicador,
que atestigua el veloz crecimiento del trabajo a tiempo parcial no deseado.
Ambas formas de trabajo están ligadas a remuneraciones más bajas y a una
menor movilidad en la escala salarial. Las cifras de contratación temporal
Mercado de trabajo y desigualdad 179

Gráfico 3 – Evolución del empleo a tiempo parcial no voluntario en la UE-28. En porcentaje del total de asa-
lariados. 2009-2018

Estonia 2009 2018

República Checa
Eslovenia
Bélgica
Holanda
Malta
Alemania
Austria
Dinamarca
Luxemburgo
Reino Unido
Polonia
Islandia
Irlanda
Noruega
Hungría
Suecia
Lituania
UE-28
Eslovaquia
Finlandia
Letonia
Croacia
Francia
Portugal
Rumanía
ESPAÑA
Bulgaria
Chipre
Italia
Grecia
0 10 20 30 40 50 60 70 80

Fuente: EU Labour Force Survey (Eurostat).

en España en el período reciente no solo son mayores que las que hubo
durante la crisis, sino que superan también las de la etapa de bonanza
anterior. Se está produciendo, además, un incremento de la volatilidad de
los contratos temporales, con una reducción de su duración y un aumento
del encadenamiento de contratos (FOESSA, 2015).

1.2. El mercado de trabajo y la desigualdad en perspectiva comparada

Los datos anteriores invitan a reflexionar sobre cómo esas nuevas

inseguridades en el mercado de trabajo, manifestadas, sobre todo, en los
mayores niveles de desempleo y en la mayor presencia de empleos ines-
tables y precarios, pueden afectar a la desigualdad en la renta disponible.
180 Informe España 2020

La pregunta natural es si son los países con mayor incidencia del desem-
pleo aquellos donde mayores son también las diferencias de renta entre
los hogares. En términos dinámicos, podemos preguntarnos también si la
consecuencia esperable de un aumento del desempleo es el incremento de
la desigualdad.

Son varios los estudios internacionales que han tratado de dar res-
puesta a esas cuestiones. La idea de que el crecimiento de la actividad eco-
nómica y del empleo no siempre ayuda a los estratos más desfavorecidos
de la sociedad ha generado un amplio debate en la literatura académica.
Como resultado, un amplio acervo de análisis han puesto el foco en el im-
pacto sobre la desigualdad de indicadores alternativos del ciclo económico
y, muy especialmente, del desempleo. A partir de los trabajos iniciales de
finales de los años ochenta (Blank y Blinder, 1986; Cutler y Katz, 1991),
este tipo de modelos empíricos cobró un gran desarrollo, con un ajuste y
una capacidad explicativa creciente del comportamiento de los indicadores
de desigualdad a partir de los cambios en el desempleo y otros indicadores
macroeconómicos sintéticos. La conclusión general era que los cambios en
la desigualdad estaban muy relacionados con los cambios en el desempleo.

En la última década, sin embargo, como han manifestado distintos

autores, estas relaciones empíricas distan de estar tan claras (Meyer y Su-
llivan, 2011). Las propuestas que establecen una relación directa entre los
cambios en las cifras de empleo y la desigualdad han pasado a someterse
a una creciente revisión crítica. La principal objeción es que no tienen en
cuenta la caída, ya mencionada, de los salarios de los trabajadores menos
cualificados. Hay otros factores, además, que pueden intermediar en esta
relación, como la creciente concentración del desempleo en determinados
hogares a pesar del crecimiento global del empleo, aspecto que suele quedar
orillado en este tipo de análisis.

Por otro lado, parece cada vez más claro que los efectos de las ex-
pansiones y las recesiones sobre la desigualdad pueden no ser simétricos
(Hines et al., 2001). Frente a la visión tradicional de que en las épocas de
bonanza la desigualdad se reduce mientras que lo contrario sucede en las
etapas de desaceleración de la actividad y el empleo, los estudios más re-
cientes revelan que esos efectos no son completamente paralelos, con una
mayor sensibilidad de los indicadores de desigualdad a las fases de menor
crecimiento económico que a las expansiones.

La respuesta efectiva de la intervención pública ante el problema de

la pérdida de rentas de los hogares que supone el aumento del desempleo
aparece como uno de los factores más determinantes de la evolución de la
desigualdad en las recesiones. Un drástico crecimiento de las dificultades
Mercado de trabajo y desigualdad 181

de acceso al empleo no tiene por qué traducirse necesariamente en un

incremento significativo de la desigualdad, si la red de prestaciones desti-
nadas a cubrir este riesgo es adecuada y suficiente para corregir el efecto.
Aunque, como se señaló anteriormente, la desigualdad ha crecido en la
mayoría de los países tanto en términos de las rentas de mercado como
en la renta de la que disponen los hogares, una vez que los hogares pagan
impuestos y reciben prestaciones, existen notables diferencias en los nive-
les de desigualdad de renta disponible entre países como consecuencia de
distintos efectos redistributivos de la doble forma de intervención pública.

Todos estos argumentos relativizan, por tanto, la pretensión de es-

tablecer esa relación tan directa entre desempleo y desigualdad. Frente
al estereotipo social que suele asumir esa relación sin cuestionamiento e,
incluso, a visiones políticas que vinculan casi exclusivamente el problema
de la desigualdad al desempleo, existen filtros económicos, demográficos
e institucionales que matizan ese hipotético paralelismo en la evolución
de ambos problemas.

A tal conclusión se llega al contrastar la información homogénea

disponible para ambas variables. Tal como puede verse en el gráfico 4, con
datos de todos los países de la UE-28, aunque en general es en los países
con una tasa de desempleo más elevada, donde mayor es la desigualdad
medida a través del índice de Gini, no es fácil establecer una relación clara
entre ambos indicadores, con una muy amplia variedad de experiencias.
Tampoco parece observarse una mayor relación entre ambos problemas
cuando la posible correlación se analiza con tasas de variación, aunque, en
general, cuando crece el desempleo, al menos en la última década, lo hace
también la desigualdad.

Gráfico 4 – Tasa de paro e Índice en Gini en la Unión Europea. 2018 y variación 2008-2018

45 25
Variación del Índice de Gini

20
40
Índice de Gini 2018

15

10
2008-2018

35
5
30 0
-60 -35 -10 15 40 65 90 115 140
-5
25
-10

20 -15
0 5 10 15 20
Variación de la tasa de paro
Tasa de paro 2018 2008-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de Unemployment – LFS adjusted series y EU-SILC (Eurostat).
182 Informe España 2020

Esa falta de relación visible entre la extensión del desempleo y la des-

igualdad invita a pensar en los citados posibles factores intermediadores. La
pregunta de por qué el desempleo no siempre se traduce en aumentos de las
diferencias de renta remite, como se señaló, a las características del empleo
creado. Altos niveles de crecimiento económico y de creación de empleo,
pero que no afecten sustancialmente a la mejora de la situación económica
de los trabajadores con cualificaciones y remuneraciones más bajas, pueden
no reducir la desigualdad. El aumento de la presencia de trabajadores con
salarios bajos podría producir, por el contrario, incrementos de la desigual-
dad incluso en contextos de bonanza económica.

El gráfico 5 recoge la relación entre la incidencia del trabajo de bajos

salarios y la desigualdad, también en niveles y en tasas de crecimiento. De
acuerdo con Eurostat, el trabajo de bajos salarios se define como tener un
empleo con una remuneración inferior a dos tercios del salario mediano.
Tal como puede apreciarse en el gráfico, en el contexto europeo existe una
relación más visible de la desigualdad con la proporción de trabajadores de
bajos salarios que con el desempleo. Los países donde más creció la inci-
dencia de las ocupaciones con bajas remuneraciones son también aquellos
donde más creció la desigualdad.

Gráfico 5 – Proporción de trabajadores con salarios bajos e Índice en Gini en la Unión Europea. 2018 y varia-
ción 2008-2018

40 25
Variación del Índice de Gini

20
Índice de Gini 2018

35 15

10
2008-2018

30 5

0
-50 -25 0 25 50
25 -5

-10

-15
20
0 5 10 15 20 25 30 Variación de la proporción de trabajadores
Proporción de trabajadores con salarios bajos 2018 con salarios bajos 2008-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de Structure of Earnings Survey y EU-SILC (Eurostat).

2. Empleo, desempleo y desigualdad en España

Tal como se acaba de señalar, la presunción de que tasas elevadas de

desempleo conducen sistemáticamente al aumento de las diferencias de
renta entre los hogares no se ajusta, en términos generales, a la realidad de
los países europeos. Algunos de ellos, como, por ejemplo, los anglosajones,
aunque presentan bajas tasas de desempleo, tienen indicadores elevados de
desigualdad como consecuencia del progresivo alejamiento de los niveles sa-
lariales medios de capas de población cada vez mayores por la proliferación
Mercado de trabajo y desigualdad 183

de empleos mal remunerados y precarios. Este patrón general obliga a valo-

rar con cautela la experiencia española en ese contexto comparado y, sobre
todo, a relativizar los juicios generales que hacen depender el comporta-
miento de la desigualdad casi exclusivamente de los cambios en las cifras
agregadas de empleo y desempleo.

2.1. La relación entre el desempleo y la desigualdad en el largo plazo

Uno de los rasgos más paradójicos de la tendencia de la desigualdad

en el largo plazo en España es la limitada sincronía entre los indicadores
básicos de este problema y la tasa de desempleo. En la primera gran etapa
de crecimiento del desempleo, desde el inicio de la crisis de los años setenta
a mediados de los años ochenta, ambos problemas crecieron a un ritmo muy
distinto. De hecho, la tasa de paro alcanzó el 20% sin que apenas cambiaran
los indicadores de desigualdad. El desarrollo tardío del Estado de bienestar
en España, con la expansión del sistema de impuestos y prestaciones y la
progresiva universalización de los servicios de bienestar social, fue deter-
minante en la desigualdad. Otro factor que explica que la desigualdad no
aumentara drásticamente en esa etapa fue la singular distribución intrafa-
miliar del desempleo, que afectaba, sobre todo, a los segundos perceptores
de rentas y a los hijos mayores de edad y sensiblemente menos a la persona
principal del hogar.

Otro momento en el que se produjo un importante aumento del desem-

pleo fue durante el primer tercio de los años noventa, cuando la economía
española registró una intensa, aunque breve, desaceleración económica, que
elevó la tasa de desempleo del 15 al 21%. Ese cambio de ciclo afectó a la des-
igualdad, que aumentó por primera vez en muchos años. Destaca, además,
como puede verse en el gráfico 6, que aunque ese repunte de la desigualdad
se produjera solo durante un breve período, después no fue posible volver
al nivel previo a ese incremento.

El rasgo más destacado de la evolución en el largo plazo del desempleo

y la desigualdad es, en cualquier caso, la notable asimetría que se registró
durante la prolongada etapa de bonanza económica anterior a la última crisis.
El desempleo bajó desde tasas cercanas al 22% en 1994 a otras por debajo del
8% en algún trimestre de 2007, con niveles de desempleo incluso inferiores
al de países como Alemania o Francia en ese mismo año. Esa espectacular
reducción no dio lugar, sin embargo, a grandes cambios en los indicadores de
desigualdad. Aunque la sucesión de cambios y rupturas metodológicas en las
encuestas que ofrecen información anual impiden contar con una serie ho-
mogénea para ese período, el retrato que ofrecen las fuentes con información
para la mayoría de esos años está marcado, básicamente, por la estabilidad
del indicador, a pesar del pronunciado descenso de la tasa de paro.
184 Informe España 2020

Gráfico 6 – Evolución de la tasa de paro y la desigualdad (índice de Gini) en España. 1987-2018

0,40 30

0,35
25
0,30
20
0,25

0,20 15

0,15
10
0,10
ECPF(a) ECPF(b) ECV 5
0,05
ECV nueva Tasa de paro
0,00 0

ECPF: Índice de Gini con la Encuesta de Presupuestos Familiares.

(a), (b): antes y después del cambio de metodología de la EPF.
ECV: Encuesta de Condiciones de Vida.
ECV nueva: Encuesta de Condiciones de Vida con datos de renta procedentes de registros.

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Continua de Presupuestos Familiares, Encuesta de Condiciones de
vida y Encuesta de Población Activa (INE).

Posteriormente, hacia finales de 2007 se inició un proceso de rápido

deterioro del mercado laboral y de intensa destrucción de empleo, que llevó
a la tasa de desempleo a superar su máximo de las últimas cinco décadas a
comienzos de 2013 (27%), que más que triplicaba el valor previo a la crisis.
Como en la fase recesiva de principios de los años noventa, ese drástico
aumento del desempleo afectó notablemente a la desigualdad. Después de
década y media sin apenas cambios, el índice de Gini aumentó su valor año
a año desde 2008 hasta al menos 2014. En ese período España fue el país de
la Unión Europea con mayor diferencia entre la evolución de la renta de las
decilas de ingresos más alta y más baja.

En el período posterior de recuperación de la actividad económica y

del ritmo de creación de empleo, el desempleo volvió a descender hasta una
tasa que, en 2019, era menos de la mitad que la que se había registrado en
el momento más álgido de la crisis. Ese rápido descenso de la incidencia del
desempleo, como en la etapa de bonanza anterior, tampoco tuvo un gran
reflejo en la evolución de la desigualdad, que experimentó una marcada
resistencia a la baja. El acusado carácter temporal del empleo creado y el
incremento del trabajo a tiempo parcial indeseado dificultan que la crea-
ción de empleo se traduzca en grandes mejoras en la escala de rentas de los
colectivos más desfavorecidos.
Mercado de trabajo y desigualdad 185

Esta sucesión de ciclos económicos y de etapas de distinto signo en la

evolución de la desigualdad introduce varios interrogantes. La pretensión
de encontrar una relación directa entre los cambios en el desempleo y en
la desigualdad se ha enfrentado tradicionalmente en España a la falta de
significación de los trabajos que han tratado de verificar con métodos es-
tadísticos esa relación. Aunque el resultado general es que, efectivamente,
mayores tasas de desempleo están asociadas a una mayor desigualdad de
ingresos, esos trabajos de corte empírico no han contribuido a esclarecer la
relación entre el paro y la desigualdad.

Por un lado, hay factores relacionados con el mercado de trabajo distin-

tos de la propia magnitud del desempleo que explican que los indicadores de
desigualdad en España sean altos en el contexto comparado. Por otro lado,
los datos parecen confirmar una muy distinta sensibilidad de la desigual-
dad a las expansiones, con pocos cambios en las etapas de recuperación del
empleo, y a las recesiones, con un aumento inmediato de las diferencias de
renta y, por tanto, de la desigualdad. No resulta fácil asegurar, por tanto, que
un ritmo alto en la creación de empleo sea una condición suficiente para
conseguir que esas diferencias se reduzcan, mientras que el efecto regresivo
del crecimiento en las recesiones parece indudable.

2.2. El desempleo dentro del hogar: ¿una barrera suficiente contra

la desigualdad?

Como se acaba de analizar, la tasa de desempleo de la economía es-

pañola no es siempre un buen predictor de la desigualdad, porque filtros
de distinta naturaleza condicionan el posible efecto directo del aumento de
aquella sobre las diferencias de renta entre los hogares. Tradicionalmente,
uno de esos factores intermediadores más relevantes ha sido el modo en que
se distribuye el riesgo de desempleo dentro del hogar. Este no suele afectar
de manera uniforme a cada miembro, concentrándose, habitualmente, en
mayor medida en los activos distintos de la persona principal.

En el caso español, los pocos estudios disponibles que han tratado de

verificar esta relación parecen confirmar que más que la tasa de desempleo
general lo que afecta más a la desigualdad y, sobre todo, a la vulnerabilidad
económica de los hogares con menos recursos son determinadas carac-
terísticas de aquel (Ayala et al., 2017). Así, más que la tasa de desempleo
considerada de forma agregada, son otros indicadores como la tasa de
desempleo de la persona principal del hogar o el porcentaje de hogares en
los que todos los miembros activos están en situación de desempleo los
que tienen una mayor capacidad de explicar la evolución de la desigualdad
y la pobreza.
186 Informe España 2020

Gráfico 7 – Evolución del desempleo dentro del hogar. 1987-2019

30
Tasa de paro
Paro persona de referencia del hogar
25
Hogares todos activos en paro

20

15

10

0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Población Activa (INE).

La Encuesta de Población Activa (EPA) ofrece información trimestral

sobre las tres manifestaciones del desempleo mencionadas, permitiendo
así la observación de las variables que pueden anticipar cambios en las
situaciones de vulnerabilidad e inseguridad económica de los estratos de
renta más bajos. Esos datos parecen mostrar claramente un cambio im-
portante en la última crisis respecto a lo sucedido en otros ciclos recesivos
anteriores (gráfico 7).

Durante la pasada crisis (2008-2014), la tasa de desempleo de la perso-

na principal del hogar aumentó a un ritmo incluso superior al de la tasa de
desempleo agregada, lo que planteaba una situación claramente diferente
a la de anteriores episodios de rápido crecimiento del desempleo, como la
primera fase de deterioro del empleo en la crisis de los años setenta y pri-
meros ochenta o la desaceleración de los primeros años noventa. En todas
esas etapas anteriores de pérdida de puestos de trabajo, la concentración
del desempleo en jóvenes y cónyuges supuso cierta absorción dentro de
los hogares de los efectos adversos de los cambios de ciclo, con el apoyo
también de la red de prestaciones sociales, con una importante expansión
en la primera mitad de los años noventa. Ambos factores contribuyeron
a que el hecho de pasar a tener tasas de desempleo superiores al 20% no
supusiera un incremento importante de la desigualdad y la pobreza.

En esta última crisis, sin embargo, el desempleo de la persona princi-

pal no solo creció más rápidamente que en cualquier otro momento de las
tres últimas décadas, sino que lo hizo a un ritmo todavía superior al de la
Mercado de trabajo y desigualdad 187

tasa de desempleo agregada, alcanzando en ambos casos máximos histó-

ricos. A título comparativo, en 1994, año en que la tasa agregada alcanzó
su valor más alto antes de la última crisis, la tasa de desempleo correspon-
diente a la persona principal del hogar equivalía, aproximadamente, a algo
más de la mitad de aquella. En los años de mayor destrucción de empleo
durante la crisis esa relación se elevó hasta casi el 85%. Desde niveles in-
feriores al 6% en 2007, a situarse claramente por encima del 20% (21,8%)
en 2013, cuando alcanzó su máximo histórico, registrando un crecimiento
(273%) superior al de la tasa de desempleo agregada (230%). La reducción
de ambas tasas desde entonces ha sido, sin embargo, muy similar.

En términos del posible impacto del desempleo sobre la desigualdad,

esta evolución muestra que el empleo de la persona principal del hogar ha
dejado de ser (al menos en parte) ese colchón que evitaba la traducción
inmediata de los cambios de ciclo en una mayor vulnerabilidad de las fa-
milias. La magnitud del desempleo en la crisis y los cambios en los perfiles
socioeconómicos de la persona principal en situación de vulnerabilidad
económica, con más jóvenes, mujeres e inmigrantes que antes, explican
ese proceso.

Un segundo indicador de desempleo dentro del hogar, más relacionado

con la desigualdad que la propia tasa de paro de la economía española, es
el porcentaje de hogares con todos los activos en situación de desempleo.
Este colectivo, que suponía un 2,5% del total de hogares en 2007, llegó a
representar el 11% del total en 2013. Ese crecimiento, de nuevo, fue signi-
ficativamente superior al de la tasa agregada de desempleo. Los estudios
disponibles muestran que esta variable es especialmente adecuada para
predecir los cambios en la desigualdad (Ayala et al., 2017). Cabe contemplar
con incertidumbre, por ello, la moderación registrada en la reducción de
esta forma de desempleo familiar en los últimos trimestres.

Un último indicador que nos permite cualificar la relación entre los

cambios en el empleo y la distribución de la renta es el porcentaje de ho-
gares que no tienen rentas del trabajo porque ninguno de sus miembros
activos está empleado y tampoco declaran estar recibiendo prestaciones de
la Seguridad Social o prestaciones por desempleo. Este indicador podría ser
considerado como una buena forma de medir pobreza severa o exclusión
laboral y monetaria. Su evolución en el largo plazo puede ofrecer una pers-
pectiva más amplia del impacto que tienen las situaciones de desempleo
no cubiertas por el sistema de prestaciones sociales sobre la vulnerabilidad
económica de los hogares.

Su evolución en las últimas décadas revela la importancia de los cam-

bios de ciclo económico sobre la pobreza más severa (gráfico 8). La profunda
recesión que se inició en 2008 hizo pasar su peso poblacional de una cifra
188 Informe España 2020

Gráfico 8 – Evolución del porcentaje de hogares sin ingresos. 1987-2019

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Población Activa (INE).

cercana al 1,7% de los hogares a otra de aproximadamente un 4,2% en 2014.

En términos absolutos, se llegó a una cifra cercana a ochocientos mil hogares
sin ingresos, de los que una parte importante eran jóvenes que habían tra-
bajado en la construcción, mujeres, inmigrantes y hogares monoparentales.

La evolución reciente de este indicador arroja, además, dos datos preo-

cupantes. El primero es que el ritmo de reducción del problema una vez que
se cerró el último ciclo recesivo ha sido inferior al de los otros indicadores
revisados hasta ahora (experimenta una reducción inferior a la mitad de la de
la tasa de desempleo agregada). En segundo lugar, en los últimos trimestres
la reducción ha ido deteniéndose, cuando todavía su nivel es muy superior
al que había al comienzo de la crisis. Ambos datos alertan, de nuevo, de la
falta de realismo que supone la aceptación sin matices de que los ciclos eco-
nómicos expansivos y la creación de empleo reducen la vulnerabilidad social.

2.3. El problema de los trabajadores pobres

Una de las características del empleo más ligadas a la desigualdad y a

la vulnerabilidad económica es el trabajo de bajos salarios. Dos de los rasgos
habitualmente presentes en la caracterización del mercado de trabajo en
España son los niveles salariales inferiores a la media europea y la mayor
incidencia de los empleos con salarios bajos. Como ya se señaló anterior-
mente, las repercusiones que puede tener sobre la desigualdad la persistencia
de este problema pueden llegar a ser mayores que el propio hecho de tener
una tasa de desempleo elevada.
Mercado de trabajo y desigualdad 189

Gráfico 9 – Evolución del salario mínimo en términos reales. Base IPC 2003 = 100. 2003-2019

800

700

600

500

400

300

200

100

Fuente: Elaboración propia a partir de registros del Ministerio de Trabajo e IPC (INE).

Para poder anticipar ese posible efecto es necesario definir con su-
ficiente precisión el propio concepto de salario bajo o insuficiente. Una
aproximación habitual es la utilización del salario mínimo definido habi-
tualmente dentro de las políticas de regulación de los mercados de trabajo
en los países de la OCDE. La evolución de su cuantía y, sobre todo, de su
capacidad adquisitiva –ajustada según el coste de la vida– refleja la valo-
ración que hacen los Gobiernos de lo que puede ser considerado como un
salario suficiente.

El uso del salario mínimo (SMI) como referencia en el análisis de la

estructura salarial ha sido criticado, sin embargo, por diversas razones. Una
importante es que son pocos los trabajadores a los que afecta en la práctica.
No obstante, el hecho de que a veces se tome como referencia en la deter-
minación de los salarios pactados en los convenios colectivos hace que su
efecto sea mayor que el que podría inferirse si considerásemos únicamente
a los trabajadores con salarios inferiores a su cuantía.

En las dos últimas décadas, la evolución del SMI español ajustado

por el coste de la vida (IPC) ha estado marcada por la sucesión de distintas
etapas. Hasta la crisis económica del 2008, la tendencia fue de moderado
crecimiento, con incrementos anuales superiores a los del nivel de precios
(gráfico 9). La crisis quebró ese proceso, sucediéndose descensos continuos
en esa mejora de la capacidad adquisitiva del SMI en los momentos en los
que los efectos de la crisis económica fueron más graves. En 2017 empe-
zaron a aplicarse subidas graduales, con un incremento nominal del 8% en
2017, 4% en 2018, 22,3% en 2019 y 5,6% en 2020. Pese a todas esas subidas,
190 Informe España 2020

el valor del SMI en paridad de poder adquisitivo es todavía hoy inferior al

de los países de la Unión Europea de mayor renta per cápita.

Como se acaba de señalar, la cuantía del SMI puede ser un determinan-

te clave de la estructura salarial. Cuanto más cercano esté su valor al salario
medio, menos desigual será la distribución de los salarios. El gráfico 10 re-
coge los datos disponibles más recientes para establecer esa comparación.
Al ser los datos de España anteriores a las citadas subidas, no reflejan con
exactitud la situación reciente. Antes de que comenzara esa tendencia al
alza, el salario mínimo en España era inferior al establecido en los países de
la Unión Europea donde los niveles de desigualdad son menores, ya fuera
en términos absolutos, ajustado en cada país por el coste de la vida o en
relación con el salario medio. Los datos más recientes –primer semestre de
2020– muestran, sin embargo, que de los veintidós países de la UE-28 con
salario mínimo –no lo tienen Dinamarca, Italia, Chipre, Austria, Finlandia
y Suecia– España ocupa ya el octavo lugar.

Una segunda vía para tratar de cuantificar el problema de los bajos

salarios en España es utilizar un indicador de la concentración de personas
de bajos ingresos por empleo en determinados hogares. La medida estándar
es la proporción de personas empleadas que viven en hogares cuya renta
familiar está por debajo del umbral de la pobreza (60% del ingreso medio
equivalente por la metodología europea), que se suele denominar pobreza
laboral o “in-work poverty”. En general, su incidencia revela la falta de opor-
tunidades de empleo para permitir a las personas salir de situaciones de
dificultad económica a través de su participación en el mercado de trabajo.

Gráfico 10 – Diferencias en el salario mínimo en países de la UE. 2017 y 2020

Porcentaje del salario mínimo en 2017 sobre el salario medio

60 1.800
Salario mínimo mensual en paridad de poder de compra en 2020
1.600
50
1.400
40 1.200
1.000
30
800
20 600
400
10
200
0 0

Fuente: Eurostat.
Mercado de trabajo y desigualdad 191

Gráfico 11 – Evolución de la tasa de pobreza de los ocupados. En porcentaje. 2007-2018

2007 2018
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Fuente: EU-SILC (Eurostat).

El gráfico 11 presenta este indicador para todos los países de la Unión

Europea. La tasa de pobreza del 13% de los ocupados en España es la tercera
más alta. Para su valoración hay que tener en cuenta, además, que se excluye
de esta categoría, al no ser ocupados, a los asalariados con menor cualifica-
ción y salarios más bajos que han sido expulsados del empleo. Ese porcenta-
je, como se ha visto, es mayor que en la mayoría de los países europeos. En
segundo lugar, la elevada magnitud del problema de los trabajadores pobres
en España no es una realidad exclusiva de la crisis y los años posteriores, ya
que la tasa ya era de las más elevadas antes del cambio de ciclo.

Como han señalado distintos autores, esa incidencia tan alta del em-
pleo de bajos salarios no es ajena a un marco institucional –salarios míni-
mos bajos y negociación colectiva dispersa– que la favorece (Davia, 2014).
Como muestra esa misma autora, los trabajadores de bajos salarios viven
en hogares con problemas de desempleo, pobreza y privación material con
mayor frecuencia que el resto de los asalariados, por lo que la dualidad en el
mercado de trabajo se extiende a otros ámbitos y corre, además, el riesgo de
persistir en el tiempo si, como indica la evidencia existente, los trabajadores
de bajos salarios tienen dificultades para ascender en la escala salarial.

Existe, por tanto, un problema estructural de empleo de baja calidad y escasa

remuneración, profundamente enquistado en la realidad laboral española,
para cuya moderación serían necesarias, en primer lugar, profundas trans-
formaciones de la estructura productiva, dada su especial incidencia en
sectores como el comercio al por menor, hostelería, actividades inmobiliarias
y servicios empresariales y ciertas manufacturas tradicionales; en segundo
192 Informe España 2020

lugar, reformas también en los sistemas de regulación del mercado de tra-

bajo; y, en tercer lugar, una discusión, como se verá posteriormente, sobre
la pertinencia de prestaciones complementarias de los salarios, ya presentes
en varios países de nuestro entorno.

3. La desigualdad de los salarios

Como se señaló al principio, una de las principales razones del cre-

cimiento de la desigualdad en los países de renta alta es el aumento de la
dispersión en la distribución de las rentas de mercado (antes de impuestos
y transferencias) y, sobre todo, de las rentas salariales. En casi todos los
países de la OCDE, aunque con distinto ritmo y periodicidad, durante las
dos últimas décadas ha ido creciendo la brecha que divide a los trabajadores
mejor y peor pagados. Los citados procesos de globalización de la actividad
económica y de incorporación intensiva de tecnología a la producción han
dado origen tanto a un desplazamiento de la demanda a favor de los tra-
bajadores más cualificados, con un rápido aumento de su salario relativo,
como al progresivo empeoramiento de los trabajadores menos cualificados,
con caídas en sus remuneraciones.

La pregunta de por qué la desigualdad salarial crece en los países de

mayor renta ha dado origen a numerosos debates, con posiciones no siempre
coincidentes respecto al peso de los distintos factores y procesos en mar-
cha –el cambio tecnológico, la globalización económica y las reformas en
las instituciones del mercado de trabajo– sobre las diferencias salariales. La
OCDE (2011) asigna una importante contribución al progreso tecnológico
sesgado hacia los trabajadores más cualificados, cuya demanda se habría
incrementado con el desarrollo de las tecnologías de la información y las
comunicaciones. Parece claro, sin embargo, que ese elemento no lo explica
todo, ya que desde comienzos de los años ochenta la desigualdad de las rentas
de mercado ha crecido en Norteamérica, China, India y Rusia y también en
los países europeos, pero lo ha hecho con importantes diferencias en el nivel
y la tendencia (Alvaredo et al., 2018). Es decir, países con un nivel similar de
desarrollo tecnológico, como Estados Unidos y varios de los miembros de la
Unión Europea, tienen niveles de desigualdad muy distintos, lo que revela la
importancia de las políticas y las instituciones nacionales para influir en ella.
Otros factores como el incremento de los flujos financieros internacionales y
su desregulación, o el creciente peso de las importaciones de países de salarios
bajos, habrían tenido un efecto indirecto sobre la desigualdad salarial por la
presión ejercida sobre las políticas e instituciones del mercado de trabajo.

En las explicaciones de la desigualdad salarial son importantes tam-

bién los factores institucionales relacionados con las distintas formas de
Mercado de trabajo y desigualdad 193

regulación del mercado de trabajo. Desde comienzos de los años ochenta y

al menos hasta que estalló la última crisis económica, en la gran mayoría de
países de la OCDE se pusieron en marcha reformas orientadas a flexibilizar
el mercado de trabajo, que supusieron una rebaja gradual de los sistemas
de seguridad anteriormente enunciados. Ejemplos son el aumento de la dis-
tancia del salario mínimo respecto al salario medio, la disminución de los
costes de despido y la pérdida de capacidad de los sindicatos en los procesos
de negociación. Aunque la literatura comparada dista de ser uniforme en
sus resultados, las reformas dieron lugar, en términos generales, a efectos
positivos en los niveles de empleo, aunque aumentaron simultáneamente
las diferencias salariales entre los trabajadores.

Otra clave es el papel determinante de la educación como factor com-

pensador del aumento de la desigualdad salarial. Aunque en la mayoría de
los países el mayor acceso de la población a niveles de estudios más altos no
ha sido suficiente para conseguir detener la tendencia de aumento de las di-
ferencias salariales –algunos autores hablan de la “carrera entre educación y
tecnología” para explicar los cambios en la brecha salarial por niveles de cua-
lificación–, sigue siendo un factor decisivo para que estas no se amplíen más.

3.1. Tendencias de la desigualdad salarial

En el caso de España, los resultados analizados en el apartado ante-

rior permiten anticipar la presencia de un componente desigualitario en la
estructura salarial. La persistencia de una alta proporción de empleo pre-
cario, con bajas remuneraciones y posibilidades muy limitadas de ascender
en la estructura salarial, no es solo determinante de una importante brecha
salarial en el mercado laboral español, sino que es también un factor deter-
minante de la desigualdad en la distribución de la renta entre los hogares.

Tal como muestra el gráfico 12, la desigualdad salarial, medida en tér-

minos de la remuneración por hora trabajada, aumentó según el índice de
Gini, aunque moderadamente, durante la crisis y registró una caída, también
leve, al iniciarse la recuperación de empleo. Los datos permiten confirmar,
además, un rasgo característico de la estructura salarial en España, que es
el alto contenido explicativo de la estructura salarial que tiene lo que sucede
en la parte baja de esa distribución. Las diferencias salariales en la parte
alta –desde los salarios más altos a la mitad de la distribución– son muy es-
tables en el tiempo y lo es también la posibilidad de que se den procesos de
movilidad ascendente en los trabajadores con salarios medios. En la parte
baja de la distribución hay mucha mayor movilidad, que se explica, sobre
todo, por el alto grado de rotación entre ocupaciones debido a los elevados
niveles de temporalidad y a la sucesión en ese estrato de rápidas transiciones
del empleo al desempleo.
194 Informe España 2020

Gráfico 12 – Evolución de la desigualdad en las ganancias salariales por hora. 2008-2016

36 4,0

3,5
35
3,0
34
2,5

33 2,0

1,5
32
Índice de Gini 1,0
D9/D5 (9ª decila dividida por la mediana de la ganancia por hora)
31
D5/D1 (La mediana dividida por la 1ª decila de la ganancia por hora) 0,5
D9/D1 (9ª decila dividida por la 1ª decila de la ganancia por hora)
30 0,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Encuesta de Estructura Salarial (INE).

Algunos autores caracterizan la desigualdad salarial en España como

una realidad muy vinculada al ciclo económico: aumenta cuando la acti-
vidad se deteriora y se reduce en las etapas de bonanza. El aumento de la
desigualdad salarial durante la crisis parece claro con las distintas fuentes
disponibles, tanto datos de encuesta como registros administrativos. Hay
también coincidencia en la caracterización de la prolongada etapa expansiva
anterior a la crisis como un período en el que disminuyeron las diferencias
salariales.

Existe cierto consenso sobre las razones que explican la reducción de

las diferencias salariales en esa etapa de bonanza económica. En línea con lo
apuntado para los países de la OCDE, uno de los principales factores deter-
minantes de ese cambio fue la reducción de la prima salarial de los titulados
por el aumento de la oferta de trabajadores con mayor nivel educativo. El
problema de que un alto porcentaje de los puestos de trabajo en España
los ocupen trabajadores con cualificaciones superiores a las que requieren
esos puestos por las dificultades del mercado de trabajo para absorber con
ocupaciones apropiadas el aumento de titulados universitarios es una ca-
racterística de la realidad laboral española. Sus consecuencias distributivas
son importantes, al contribuir a reducir las diferencias entre los distintos
grupos educativos y a aumentar a la vez las desigualdades salariales dentro
de cada grupo.

Una vez cerrada la crisis, la inadecuación de conocimientos al puesto

de trabajo sigue siendo elevada, al declarar casi uno de cada dos ocupados
que su empleo exige una cualificación distinta de la que tiene. Aunque hay
Mercado de trabajo y desigualdad 195

casos en los que el problema es que la cualificación es inferior a lo que exige

el puesto de trabajo, la realidad es que son mayoritarias las situaciones en
las que el desajuste se produce por el exceso de cualificación (tres de cada
cuatro casos). La severidad de la crisis hizo que el problema de inadecuación
de los puestos de trabajo se intensificara. En la recuperación posterior, los
problemas de sobrecualificación han disminuido levemente, manteniéndose
siempre a un nivel más bajo los problemas de infracualificación.

Una segunda explicación de la contención de las desigualdades salaria-

les en la etapa anterior a la crisis y de su aumento durante el desarrollo de
esta son los cambios en la composición del empleo. En la etapa expansiva,
el desarrollo del sector de la construcción y de las industrias y servicios
asociados supuso que mejoraran notablemente las rentas de un amplio seg-
mento de trabajadores que en otro contexto de demanda más débil de estas
actividades habrían recibido remuneraciones sensiblemente menores. Ese
cambio en la composición del empleo habría supuesto un aumento de la
desigualdad, si se hubiera mantenido el salario anterior al boom inmobilia-
rio. La lógica consecuencia de este argumento es que una parte importante
del aumento de la desigualdad durante la crisis también puede atribuirse
al raudo declive del sector, con pérdidas de empleo y caídas de los salarios
muy rápidas.

Dadas las dificultades para modificar las características básicas de la

estructura productiva en España, parece difícil que puedan cambiar en el
corto y medio plazo las condiciones que determinan la desigualdad salarial
en nuestro país, incluso aunque vuelvan a darse fases prolongadas de creci-
miento económico. Con ello, se debe esperar que las desigualdades salariales
sigan siendo mayores que en otros países. Algunos análisis que han dado
el salto desde la distribución individual de los salarios a las desigualdades
salariales desde la perspectiva del hogar refrendan la presencia de mayores
diferencias que en los países de nuestro entorno (OCDE, 2015). No resulta
fácil anticipar, por tanto, que los ciclos expansivos alteren sustancialmente
los actuales niveles de desigualdad salarial, aunque parte de las diferencias
puedan estrecharse. Ante la ausencia de cambios en la estructura productiva
–para los que serían necesarias medidas estructurales y plazos largos– y de
reformas sustanciales en el marco legislativo orientadas a la reducción de las
diferencias salariales, cabe esperar que se mantenga este rasgo desigualitario
del mercado de trabajo.

3.2. La desigualdad en las horas trabajadas

Los distintos informes sobre la distribución de los salarios en los paí-

ses de la OCDE ponen el foco también en otra clave que permite una mejor
comprensión de la tendencia al aumento de la desigualdad en la distribución
salarial. Se trata del proceso presente en la mayoría de los países ricos de
196 Informe España 2020

aumento también de la desigualdad en las horas trabajadas, con grandes

diferencias entre los ocupados según los niveles de cualificación. En algunos
países este proceso no solo ha contribuido a ampliar el efecto desigualitario
de las diferencias crecientes en la remuneración por hora trabajada, sino que
ha sido incluso más determinante del aumento general de las diferencias
salariales.

La información comparada sobre este problema es, sin embargo, li-

mitada. En el caso de España, la Encuesta de Población Activa permite
identificar los problemas de subempleo por la insuficiencia de las horas
trabajadas. Un posible indicador es el número de personas que viven en
hogares en los que el total de horas trabajadas de todos los miembros ac-
tivos (entre 16 y 59 años) es menos del 20% de las que podrían dedicar a
trabajar, es decir, su potencial de empleo.
Como refleja el gráfico 13, el problema de la insuficiencia de las horas
trabajadas aumentó drásticamente durante la crisis, mucho más que en
el resto de los países de la UE. Entre 2008 y 2012 se triplicó el número de
personas que vivían en un hogar donde las horas trabajadas eran menos
de una quinta parte de su potencial de empleo. Este dato indica que no
solo aumentó la desigualdad en la remuneración media por hora, sino
especialmente las diferencias en las horas trabajadas de distintos hogares.
Aunque la recuperación posterior de la actividad económica hizo que el
problema disminuyera notablemente, su incidencia actual sigue siendo
considerablemente superior a la que había antes del inicio de la fase de
deterioro del mercado laboral.

Gráfico 13 – Evolución del subempleo por horas trabajadas en España y en la UE. En porcentaje. 2005-2017

10,7
9,8
España Medi a UE

7,2

4,7
4,4
3,9
3,4
3,0 2,9

2005 2008 2012 2015 2017

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Población Activa (INE) y Labour Force Survey (Eurostat).
Mercado de trabajo y desigualdad 197

3.3. La persistencia de la brecha salarial de género1

Los procesos descritos de aumento de las diferencias en las remune-
raciones y en las horas trabajadas no afectan de manera uniforme a las dis-
tintas categorías de la población. Un ámbito donde más relevantes pueden
ser estas diferencias es en la llamada brecha de género. En el mercado de
trabajo español, las diferencias entre hombres y mujeres se han manifesta-
do tradicionalmente a través de los siguientes resultados: una persistente
brecha en tasas de empleo y desempleo a favor de los hombres, un mayor
peso del trabajo a tiempo parcial a menudo no deseado y de los contratos
de carácter temporal en el empleo femenino, la discriminación salarial de
las mujeres y una importante segregación de estas en ocupaciones de menor
remuneración (Cebrián y Moreno, 2008; Gradín et al., 2010; Bárcena-Martín
y Moro-Egido, 2013; Del Río y Alonso-Villar, 2014).

Las diferencias en las tasas de empleo entre hombres y mujeres en Es-

paña se han ido reduciendo paulatinamente en los últimos años (gráfico 14).
La crisis contribuyó a reducir la brecha, que pasó de 22 puntos de diferencia
a menos de 10 entre 2007 y 2013. La recuperación económica amplió, de
nuevo, la brecha, aunque muy modestamente. El nivel actual es muy similar
a la media europea y significativamente inferior al de otros países medite-
rráneos, como Italia o Grecia. Esa brecha es también similar a la de Reino
Unido e Irlanda, aunque más que duplica la de los países nórdicos, como
Suecia y Dinamarca, que se sitúan en los niveles más bajos, con una brecha
de empleo por género cercana a los 5 puntos.

Gráfico 14 – Evolución de la diferencia entre la tasa de empleo de hombres y mujeres entre 20 y 64 años. 2005-2017

30
UE (28) Dinamarca Alemania
Irlanda Grecia España
Italia Suecia Reino Unido
25

20

15

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: Labour Force Survey adjusted series (Eurostat).

1
Este subapartado es un resumen de Ayala et al. (2019).
198 Informe España 2020

En el gráfico 15 se compara la brecha salarial por hora entre hombres y

mujeres. Se trata de datos no ajustados por otras características que además
del género, como la edad o los estudios alcanzados, pueden determinar los
salarios de los trabajadores. Al no ajustarse los salarios con esas variables,
los datos pueden recoger más que la diferencia de salarios la diferencia en
el acceso a las mejores y peores ocupaciones. De cualquier manera, aunque
pudieran ajustarse los datos por esas características, quedaría incluida en
la información la segregación por puestos de trabajo. Con esas cautelas,
se observa también en este caso que España se coloca en este indicador
en una buena posición respecto al resto de países europeos, situándose en
la media de los 28 y con tendencia a que la brecha se vaya reduciendo. La
diferencia salarial por hora no ajustada era en 2014, último año disponible,
alrededor de un 15% en contra de las mujeres.

Gráfico 15 – Evolución de la diferencia entre la media de los salarios por hora de hombres y mujeres como
porcentaje de la media de los salarios por hora de los hombres. 2010-2014

Estonia
República Checa
Alemania
Austria
Reino Unido
Eslovaquia
Finlandia
Letonia
Área Euro (19)
Islandia
UE (28)
Países Bajos
Dinamarca
Francia
Hungría
Portugal
ESPAÑA
Bulgaria
Chipre
Irlanda
Suecia
Lituania
Grecia
Malta
Polonia
Eslovenia
Bélgica 2010
Italia
Luxemburgo 2014
Rumanía
0 5 10 15 20 25 30

Fuente: Encuesta de Estructura Salarial Europea.

Mercado de trabajo y desigualdad 199

Tal como señalan Cantó et al. (2016), cuando se analiza la evolución

del riesgo de las mujeres españolas de vivir en hogares pobres, en familias
sin ingresos (pobreza extrema) y en aquellos hogares más excluidos del
empleo (donde todos los activos están desempleados), las tendencias de
las brechas de género en todas estas dimensiones no son homogéneas por
grupos de edad. Así, por ejemplo, la reducción de la brecha de género entre
las personas que están en riesgo de pobreza está muy condicionada por la
mejora relativa de la situación económica de las mujeres mayores de 65
años que perciben pensiones y que se han beneficiado en las dos últimas
décadas de la extensión del sistema de pensiones. Hay que destacar, sin
embargo, que la distancia entre el riesgo de pobreza de las mujeres más
jóvenes y el de los hombres con características socioeconómicas similares
no se ha reducido.

4. Políticas de empleo y desigualdad

La presencia en España de un doble problema de desempleo y subem-

pleo supone un desafío complejo para la intervención pública. En el con-
texto comparado, esa doble incidencia no tiene fácil encaje dentro de la
polarización entre las experiencias de niveles de desempleo bajos y elevada
desigualdad salarial, propias de los mercados de trabajo anglosajones, y
las de menor capacidad para crear empleo, pero relativa contención de las
diferencias salariales, más típica de los países centroeuropeos. La combi-
nación de los dos problemas en una misma sociedad obliga a reflexionar
sobre la respuesta que ofrece la intervención pública a ese doble reto.

Por un lado, cabe plantear hasta qué punto los sistemas tradicionales
de protección del riesgo de desempleo han sido suficientes para prevenir
la transformación de los problemas de acceso al empleo en situaciones de
vulnerabilidad económica. Por otro lado, es necesaria también la reflexión
sobre cómo abordar algunos de los desafíos que impone una realidad cada
vez más globalizada y con mayor difusión de la tecnología, que gradual-
mente conducirá a la sociedad a acostumbrarse a vivir con formas de
empleo más atípicas.

4.1. Prestaciones de desempleo y desigualdad

Las prestaciones por desempleo son uno de los instrumentos más

importantes de la intervención pública en el ámbito de los programas de
mantenimiento de rentas. Su objetivo es sustituir las rentas que se pierden
ante la pérdida del puesto de trabajo. La intensidad protectora de estas
200 Informe España 2020

prestaciones varía en cada país, con una tasa de sustitución –porcentaje de

la prestación respecto al salario previo– y duración diferente en cada caso.

Estas prestaciones suponen a menudo una proporción importante del

salario que se tendría si se estuviera trabajando. Ello permite cubrir el objeti-
vo de aseguramiento propio de los Estados de bienestar. Si las prestaciones se
diseñan de tal manera que benefician especialmente a los trabajadores peor
pagados, estos sistemas también contribuyen a los objetivos de reducción
de la pobreza y redistribución de la renta. Un aspecto complementario de
los sistemas de protección del desempleo es el papel de estas prestaciones
como estabilizadores automáticos de la economía, de gran relieve durante la
pasada crisis económica. El sentido de los estabilizadores automáticos, como
es conocido, es contar con instrumentos públicos que traten de compensar
los efectos del ciclo sin necesidad de intervenciones directas.

Son varios los interrogantes que suscita el desarrollo habitual de estas

prestaciones. Los más generales se refieren al carácter obligatorio y a la
cobertura pública óptima de este tipo de riesgos, pero las críticas más im-
portantes son sus posibles efectos sobre la duración del desempleo. Diversos
estudios han tratado de establecer una relación empírica entre el cobro de
estas prestaciones y esa duración, mostrando que, en general, el efecto es
pequeño. Pese a ello, varios países han ido introduciendo en las últimas
décadas medidas de carácter más activo, tratando de favorecer un vínculo
más estrecho entre el cobro de prestaciones por desempleo y la participación
laboral.

En relación con los efectos sobre la desigualdad y la pobreza, las dos

cuestiones fundamentales son el grado de cobertura que ofrecen estas pres-
taciones y su efecto sobre esos dos problemas. La primera se mide habi-
tualmente como el porcentaje de personas desempleadas que reciben una
prestación monetaria. En España, la definición oficial viene dada por los
registros del Ministerio de Trabajo, que utilizan como indicador el cociente
entre el total de beneficiarios de prestaciones por desempleo y la suma del
paro registrado con experiencia laboral y de los beneficiarios del subsidio
de eventuales agrarios.

La cobertura, así entendida, ha registrado importantes cambios en las

últimas décadas. En la década de los ochenta comenzó un proceso de pro-
gresivo aumento de la protección, que llegó a su nivel máximo en el primer
tercio de la siguiente década. A partir de ese momento, la tendencia al alza
se quebró, produciéndose una gradual caída de la tasa. Esta reducción de
la cobertura tuvo su origen, fundamentalmente, en los cambios en la legis-
lación. Las reformas de comienzos de los años noventa dieron origen a un
cambio en la composición de las personas beneficiarias, al dar prioridad a
la modalidad de subsidio, mientras se fijaban condiciones más restrictivas
Mercado de trabajo y desigualdad 201

de acceso a la modalidad contributiva. Dado que la cuantía pagada en esa

segunda vía es mayor, ese trasvase entre los dos subsistemas fue produciendo
una pérdida progresiva de la intensidad protectora del sistema de protección
del desempleo.

Durante el resto de esa década fueron introduciéndose pequeñas refor-

mas que, en general, impusieron un tono más restrictivo al sistema, endure-
ciéndose más las condiciones de acceso. Se rebajaron, además, las cuantías
y se recortó el período de disfrute de las prestaciones. Como resultado, dis-
minuyó el número de personas beneficiarias, pasando la tasa de cobertura
a niveles cercanos al 60% a principios de este siglo. En los años previos a la
crisis, el alto ritmo de creación de empleo y la consiguiente menor deman-
da de prestaciones ante el aumento de las oportunidades en el mercado de
trabajo, dieron lugar a un nuevo incremento de la cobertura ofrecida por el
sistema, que llegó a su nivel máximo de las dos últimas décadas (cerca del
80% de los desempleados) justo al comienzo de la crisis económica.

La evolución de la tasa de cobertura de las prestaciones por desem-

pleo en la crisis fue muy distinta que en la década anterior (gráfico 16). Al
comienzo de la desaceleración, el sistema respondió eficazmente al rápido
incremento de la demanda de protección que suscitó el drástico crecimien-
to del desempleo, aumentando hasta 2010, a pesar de que la tasa de paro
se triplicó durante el mismo período. Desde esa fecha comenzó un nuevo
proceso de reducción, precisamente cuando la intensidad de la crisis eco-
nómica y la destrucción de empleo hacían más urgente el sostenimiento
de las rentas de los desempleados.

Gráfico 16 – Evolución de la tasa de paro y de la tasa de cobertura por desempleo. 2001-2019

80 30

70
25
60
20
50

40 15

30
10
20
5
10
Tasa de cobertura Tasa de paro
0 0

Fuente: Elaboración propia a partir de registros del Ministerio de Trabajo.

202 Informe España 2020

Entre 2010 y 2015 se pasó de una tasa de cobertura de casi el 80% a

otra del 55%, mientras que durante el mismo período el desempleo pasó
a afectar a más de uno de cada cuatro activos. El drástico incremento del
número de desempleados causado por la crisis desbordó las posibilidades de
un sistema cuya capacidad para ofrecer cobertura a las nuevas necesidades
generadas por el cambio de ciclo había ido erosionándose con las distintas
reformas previas. En la actualidad, después de rozar los niveles mínimos de
cobertura de las últimas décadas en 2015, la tasa se sitúa en el 62% (2019),
con una cierta tendencia al alza en el período de recuperación. Se trata, en
cualquier caso, de un valor sensiblemente inferior al que había antes de la
crisis, cuando casi cuatro de cada cinco desempleados recibían protección
y con una tasa de paro actual que es casi el doble de la de entonces. El sis-
tema que queda, por tanto, es claramente insuficiente para dar respuesta
a posibles aumentos rápidos del desempleo. Un drástico aumento de las
cifras de los hogares en paro, como el que se ha producido en la crisis de la
COVID-19, se traduce, inevitablemente, en situaciones de vulnerabilidad en
los hogares con relaciones con el mercado de trabajo más precarias y menor
acceso a la protección.

Dada esa progresiva caída de la cobertura y la rebaja de las cuantías en

las sucesivas modificaciones legislativas acaecidas, se puede anticipar que el
impacto del sistema sobre la insuficiencia de ingresos de los hogares donde
el desempleo es mayor se ha ido reduciendo en el largo plazo. Tal proceso,
sin embargo, a priori debería haberse amortiguado en la crisis, dada la caí-
da generalizada de las rentas y el consiguiente mayor peso relativo de estas
prestaciones en los hogares que dejaron de percibir ingresos del trabajo.

Una forma habitual de medir este efecto es comparar la tasa de pobreza

con la renta disponible de los hogares y con la que habría si no existieran
estas prestaciones, efecto que se puede simular restando de esa renta dis-
ponible la cuantía correspondiente a las prestaciones. Los datos disponibles
(gráfico 17) muestran que es en algunos países nórdicos (Dinamarca y Fin-
landia) donde las prestaciones de desempleo tienen un mayor efecto sobre la
pobreza. Otros dos rasgos de la comparación de los resultados en los países
europeos son que en la gran mayoría de los Estados miembros ese efecto
aumentó desde el inicio de la crisis y que no parece haber correspondencia
entre tener una tasa de desempleo más elevada y que las prestaciones tengan
un mayor impacto sobre la pobreza.

España se encuentra entre los diez países donde las prestaciones de

desempleo tienen un mayor efecto reductor de la pobreza. Esta posición en
la parte alta de la clasificación se explica, fundamentalmente, por un mayor
peso de estas prestaciones sobre la renta de los hogares que el que se registra
en otros países debido a la mayor extensión del desempleo. No obstante,
destacan negativamente las pocas variaciones que ha tenido el indicador de
reducción de la pobreza debida a estas prestaciones, a pesar de la drástica
Mercado de trabajo y desigualdad 203

Gráfico 17 – Evolución del efecto sobre la pobreza de las prestaciones de desempleo. 2008-2016

-5

-10

-15

-20

-25

-30

-35
2008 2016
-40

Nota: Este efecto se mide como la diferencia entre la tasa de pobreza de la población de cada país antes y
después de que sus desempleados reciban la prestación por desempleo si tienen derecho a ella y se expresa en
porcentaje de la tasa antes de esa prestación.

Fuente: Ayala et al. (2019).

caída de la renta en los hogares que pasaron en la crisis a situaciones de

desempleo, lo que debería haberse traducido en un impacto mayor.

4.2. Las propuestas de nuevos esquemas de protección

Los procesos descritos anteriormente de nuevas formas de trabajo y

creciente sustitución de puestos de trabajo de cualificación media y baja
por capital y tecnología hacen inaplazable el debate sobre cómo completar
las remuneraciones del trabajo para que los hogares afectados dispongan
de un nivel de vida suficiente. Dos de las propuestas más debatidas han sido
la posibilidad de incorporar algún tipo de renta básica incondicional y la
introducción en España de alguna forma de complemento salarial.

La renta básica universal: fundamento y viabilidad

En la última década ha ido surgiendo una creciente defensa desde

diferentes posiciones ideológicas de una renta pagada incondicionalmente
como respuesta a los nuevos retos del mercado de trabajo. Estos retos son
204 Informe España 2020

de diversa naturaleza e incluyen factores tales como los problemas estructu-

rales de desigualdad y vulnerabilidad en muchos países, los citados cambios
en el mercado de trabajo de difícil cobertura por los sistemas tradiciona-
les de protección social, los nuevos riesgos sociales asociados a los bajos
salarios, la inseguridad e intermitencia del empleo, la erosión gradual del
sistema contributivo de protección y los problemas ligados a la expansión
de las prestaciones sujetas a la comprobación de recursos y, sobre todo, los
procesos de cambio tecnológico y automatización de la producción. Se ha
propuesto también, e incluso instrumentado en algunos casos, algún tipo
de prestación universal ante las situaciones de emergencia social, como la
de la COVID-19.

La idea común en la mayoría de los enfoques es garantizar de modo

incondicional a toda la población una renta suficiente para cubrir las ne-
cesidades básicas. Detrás de esta propuesta subyace una gran variedad
de planteamientos normativos e ideológicos: libertad, igualdad, eficiencia,
respuesta al cambio tecnológico, propiedad común, flexibilidad del mercado
de trabajo, autonomía, lucha contra el desempleo, etc.; la mayoría de estos
planteamientos aluden, en general, a la necesidad de implantar un nuevo
modelo de justicia distributiva con capacidad también para aumentar la
flexibilidad económica. Existe una gran diferencia, en cualquier caso, entre
las propuestas que consideran la renta básica como el pilar de una estruc-
tura social alternativa y las que enfatizan su introducción como una mejora
en el proceso de transformación de la protección social.

Prueba de la creciente popularidad de la idea es que en una encuesta

realizada a 10.000 ciudadanos de los 28 países de la UE en 2016 (European
Social Survey), el 64% se declaraba a favor de su implantación. El 50% de
esos mismos entrevistados ponían objeciones, sin embargo, cuando se les
preguntaba por los detalles asociados, como la financiación y la posible
generación de desincentivos. Esta ambivalencia refleja la gran complejidad
que plantea su posible introducción. ¿Mejoraría una renta básica el diseño
actual de la red última de protección social? ¿Sería preferible terminar de
tejer el sistema de garantía de ingresos a apostar por una renta básica?
¿Producen realmente cadenas de dependencia los sistemas de protección
actuales? ¿Cuáles serían las implicaciones de una renta básica en términos
de eficiencia y redistribución? ¿Cómo se articularía respecto a las presta-
ciones ya existentes? ¿Cómo combinar un nivel adecuado de protección con
una financiación suficiente?

Algunos desarrollos recientes han tratado de dar respuesta a esos

interrogantes a través de distintas vías. Una ha sido la de la creciente ex-
perimentación de posibles políticas. Siendo pocas las experiencias reales,
como el conocido Fondo Permanente de Alaska, que reparte parte de los
ingresos estatales por petróleo a toda la población en una base per cápita,
Mercado de trabajo y desigualdad 205

varios países han dado distintos pasos para construir pequeños marcos de
análisis, sobre todo experimentales, que pueden arrojar luz sobre algunos
de los retos citados. Es conocido, sobre todo, el experimento fallido de Fin-
landia, con una experiencia piloto con 2.000 beneficiarios de prestaciones
de desempleo a los que se les pagó una renta básica de 560 euros mensuales
(25% de la renta mediana). Ha habido también experiencias piloto en otros
lugares, como veinticinco municipios en Holanda donde la renta básica
formaba parte de un paquete de posibles alternativas, Ontario (Canadá) y
Barcelona. En Francia, el Senado también recomendó un experimento de
renta básica, aunque con el pago de una contribución para poder acceder
a ella.

De forma paralela al desarrollo de esos experimentos, ha crecido nota-

blemente el interés académico por la simulación de reformas que incluyen
la renta básica. Su cuantificación y modelización ha propiciado algunas
simulaciones recientes relevantes. Es el caso, entre otras, de la renta de
participación propuesta por Atkinson (2015), con un pago parcial a cada
ciudadano que complementaría las prestaciones existentes, eliminando el
mínimo exento del impuesto personal sobre la renta. Algunas simulaciones
de esta propuesta sugieren una reducción de la pobreza mayor que la que
produciría una elevación del salario mínimo. La OCDE (2017) ha simulado
también la sustitución de la mayoría de las prestaciones por una renta bási-
ca, de cuantía equivalente a la de la renta mínima condicionada de cada país
y eliminando también el mínimo exento del impuesto sobre la renta. Sus
resultados muestran que, sin aumentos del gasto público, una renta básica
universal solo sería viable si es de una cuantía muy modesta, y supondría
eliminar, además, las prestaciones actuales, lo que produciría importantes
pérdidas de renta a corto plazo en muchos hogares.

No existe todavía, sin embargo, evidencia suficiente para respaldar o

refutar radicalmente los argumentos a favor de su posible implantación.
En una rápida síntesis, es posible confrontar los más pragmáticos con la
evidencia conocida. Estos son su posible papel como respuesta a la ge-
neralización de formas atípicas de empleo, la transformación digital y la
automatización, la reducción de la pobreza a la que podría dar origen y,
sobre todo, la superioridad de una renta básica frente al actual sistema de
subsidios. Una renta incondicional supondría la eliminación del problema
de un alto gravamen implícito en las prestaciones actuales, que descuentan
de la cuantía las rentas conseguidas a través de otras vías. En segundo lu-
gar, aumentaría la participación en el sistema de prestaciones al eliminar
el estigma social al que da lugar la comprobación de recursos. En tercer
lugar, se reducirían los costes de administración propios de esos programas.
Finalmente, su carácter automático impediría los retrasos en el cobro, que
han sido tan frecuentes como negativos en el pago de las rentas mínimas
autonómicas durante la crisis.
206 Informe España 2020

Son varias las objeciones a estos argumentos. Para algunos autores, la

presunción de que el cambio tecnológico va a conducir inevitablemente a la
pérdida de empleos y a la necesidad de buscar instrumentos complementa-
rios de refuerzo de los ingresos es demasiado arriesgada. Ya hace noventa
años Keynes predijo un nuevo tipo de enfermedad que era el desempleo
tecnológico, justo en vísperas de la gran ola expansiva de las economías
occidentales que llevó a los países desarrollados a niveles de pleno empleo.
Un dato relevante, en este sentido, es que en los países donde mayor es la
automatización y la digitalización de la economía el desempleo es menor. No
obstante, algunos autores, como Acemoglu y Restrepo (2017), sí encuentran
reducciones de empleo asociadas a esos procesos. Algunas estimaciones del
Banco Mundial, de hecho, sitúan en el 57% el porcentaje de los empleos en
la OCDE que estarán automatizados en los próximos veinte años, si bien
hay que considerar que lo más probable es que otros sectores absorban gran
parte del exceso de mano de obra.

En segundo lugar, no está claro, en términos cuantitativos, que una

renta básica reduzca más la desigualdad y la pobreza que el sistema actual
de prestaciones. Las citadas estimaciones de la OCDE (2017) plantean dos
alternativas. Si se optara por mantener el coste del sistema de prestaciones
actual agregando ese gasto y dividiéndolo per cápita, la renta básica resul-
tante estaría muy por debajo del umbral de pobreza. Si se optara por una
cuantía igual al umbral de pobreza sería muy difícil de financiar por su alto
coste. Por otro lado, aunque la respuesta a si es mejor corregir la desigualdad
y la pobreza con prestaciones solo para los hogares con menos recursos o con
prestaciones universales –la llamada paradoja de la redistribución– no es ni
mucho menos concluyente, algunos trabajos apuntan a la mayor eficacia de
los sistemas selectivos. La desvinculación, además, de la renta básica de los
programas de inserción sociolaboral supondría un elemento reductor de los
procesos de autonomía que facilitan la mejora de los hogares beneficiarios
en la escala de ingresos.

En tercer lugar, el argumento de que la renta básica evitaría de una

forma más eficaz los desincentivos laborales que las prestaciones actuales
tampoco parece definitivo a la luz de la realidad conocida, todavía muy
parcial. Esa presunción de ineficacia del sistema actual frente a una renta
básica no está avalada por resultados de experiencias reales de suficiente
alcance. Sabemos, además, que en general, la respuesta de oferta de trabajo
–los cambios en las horas trabajadas– ante el sistema actual de prestaciones
en varios países es muy limitada en el caso de los hombres y solo es elevada
en las mujeres con hijos pequeños. Algunos autores subrayan, además, que
el aumento en los tipos de los impuestos directos que sería necesario para
financiar una renta básica podría producir grandes desincentivos en los
perceptores de rentas más altas.
Mercado de trabajo y desigualdad 207

Posiblemente, el principal problema para la introducción de una renta

básica universal es su coste potencial. Como se acaba de señalar, pretender
que tuviera un coste neutral por la sustitución de las prestaciones actuales
llevaría a una cuantía muy baja. Por eso, varios autores proponen un esque-
ma especial, consistente en una renta incondicional exenta (o no) de grava-
men financiada con un impuesto proporcional sobre la renta. En España,
algunos autores han utilizado este esquema para simular su coste. Raventós,
Arcarons y Torrens (2016) proponen un esquema en el que la renta básica
sustituiría las prestaciones y subsidios y en el que se pagaría una cuantía
equivalente al umbral de pobreza. Se eliminaría el mínimo exento del im-
puesto sobre la renta, la renta básica no estaría gravada –lo que sí proponen
otros autores, como Gimeno (2019)– y habría un tipo único en el impuesto
del 49%. Otros autores añaden como ingresos la reducción del fraude y el
aumento de los ingresos por consumo que supondría el aumento de la ca-
pacidad de compra de los hogares.

Frente a esas estimaciones, otros autores han encontrado el coste de

esas propuestas inasumible. BBVA Research (2017) replicó esos cálculos
con los mismos supuestos encontrando que los cambios propuestos au-
mentarían la presión fiscal en más de 15 puntos. Con el microsimulador
EUROMOD encontramos también que una renta básica de 5.000 euros
anuales por persona que sustituyera todas las prestaciones menos jubila-
ción y viudedad costaría cerca de 190.000 millones de euros. Son cifras
muy elevadas, que podrían tener, además, algunos efectos dinámicos ne-
gativos –BBVA Research estima un efecto muy negativo sobre el empleo y
el PIB–, que se añadirían a los problemas de diseño del impuesto, como la
integración en la misma base de las rentas del ahorro y el trabajo, sujetas a
un tipo cercano al 50%. Casado y Sebastián (2019) estimaron el coste para
España utilizando tanto un enfoque macro como otro microeconómico.
De acuerdo con sus resultados, el elevado coste de aplicar la renta básica
universal hace necesario limitar el número de perceptores para que sea po-
sible su implementación, pero esto podría provocar importantes problemas
de incentivos laborales y afectar a decisiones clave sobre la acumulación
de capital humano.

La vía de los complementos salariales

Los comentarios anteriores arrojan más luz sobre los posibles efectos
negativos de una renta básica que certidumbre sobre los positivos. Eso no
significa que haya que renunciar a cualquier elemento de incondicionalidad
en la revisión de las prestaciones que tienen que ver con la falta o insuficien-
cia de los ingresos laborales. Podría ser importante tratar de aprovechar al-
gunas de las ventajas que ofrecen las propuestas de renta básica para revisar
el actual sistema de impuestos y transferencias. En un país como España,
208 Informe España 2020

donde los niveles de gasto social están considerablemente por debajo de la

media europea (gráfico 18) y en el que la desigualdad y la pobreza son muy
altas en relación con el PIB per cápita (gráfico 19), son amplios los márgenes
de mejora de la protección social.

Gráfico 18 – Gasto social y PIB per cápita en los países de la UE. 2016

40
Gasto social en porcentaje del PIB

35

30

25 España
20

15

10

0
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
PIB per cápita

Fuente: ESSPROS data on social protection (Eurostat).

Gráfico 19 – Relación entre el PIB per cápita y la tasa de pobreza. 2016

30

25
España
Tasa de pobreza

20

15

10

0
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
PIB per cápita

Fuente: Elaboración propia a partir de EUSILC (Eurostat).

Mercado de trabajo y desigualdad 209

Un primer avance sería, sin duda, una mayor integración del actual
sistema de prestaciones de desempleo, que se ha convertido en un mosaico
de subsidios muy fragmentado, con prestaciones que ofrecen niveles de pro-
tección diferentes según el colectivo cubierto. En segundo lugar, dados los
déficits en el sistema de prestaciones familiares, una de las vías más directas
para complementar la insuficiencia de los salarios sería la de una prestación
universal por hijo. En tercer lugar, las propuestas de renta básica ponen de
relieve el problema de garantizar una renta suficiente a los trabajadores de
salarios bajos. La posibilidad de trasladar a España los esquemas de sub-
sidios salariales que han funcionado bien en algunos países anglosajones
deben contemplarse con atención.

En el complejo debate sobre cómo hacer frente al problema de garanti-

zar una renta en las sociedades contemporáneas, una de las propuestas que
más eco ha tenido en algunos países es la de aumentar la renta de los hoga-
res a través de algún tipo de complemento de los salarios2. Instrumentados
de distintas formas, estos complementos tratan de hacer frente a distintas
necesidades, siendo las dos más subrayadas en su justificación la mejora de
la renta disponible de los hogares y de los incentivos laborales. Se señala,
en su defensa, que este tipo de subsidios al trabajo son más eficientes que
las prestaciones asistenciales, al impedir, en lugar de favorecer, la posible
generación de cadenas de dependencia, aumentando la participación labo-
ral de los trabajadores menos cualificados. Se argumenta en su contra, sin
embargo, que podrían dar lugar a reducciones salariales por parte de los
empleadores, haciendo descansar en la iniciativa pública la financiación de
esa caída de los ingresos.

Los intentos de encajar este doble objetivo –incentivar el empleo y au-

mentar la renta de los hogares– dentro de los sistemas actuales de impuestos
y prestaciones sociales se han producido de manera desigual en los países
de la OCDE. Aunque son varios los que han puesto en marcha alguna varie-
dad de complemento salarial en los últimos años, ha sido en los del ámbito
anglosajón donde mayor desarrollo han tenido. El Earned Income Tax Credit
(EITC) en Estados Unidos y el extinto Working Families Tax Credit (WFTC)
británico son, probablemente, los programas de esta naturaleza de mayor
tradición. Pese a que son menos conocidos –a lo que no resulta ajena la me-
nor dedicación de recursos y su papel más secundario dentro del Estado de
bienestar–, existen también esquemas similares, aunque menos ambiciosos,
en varios países europeos.

Las particularidades de los mercados de trabajo y de los sistemas de

protección social que más han apostado por los complementos salariales,

2
Una revisión completa de estos sistemas se encuentra en Ayala y Paniagua (2019). Se
ofrece aquí una síntesis de este trabajo.
210 Informe España 2020

junto a la persistencia en ellos de altos niveles de desigualdad salarial, abren

numerosos interrogantes sobre la posible efectividad de este tipo de instru-
mentos en otros países, como España. A menudo se intenta extrapolar este
tipo de experiencias a países donde las características de las ocupaciones y
la regulación del mercado de trabajo hacen mucho más difícil que sean efec-
tivas. Cuando se sostiene, además, que los complementos salariales deberían
ser el eje de la protección asistencial, absorbiendo los recursos dedicados a
otras prestaciones no contributivas, se corre el riesgo no solo de no rebajar
significativamente los problemas de desigualdad salarial y de bajas remu-
neraciones sino de producir el efecto contrario.

Las experiencias de distintos países, sobre todo los anglosajones,

parecen indicar que en determinadas condiciones estos complementos
pueden producir efectos netos positivos sobre la participación laboral y
una reducción de la incidencia de la pobreza. No obstante, de la evidencia
comparada se desprende también que hay determinadas características de
estos programas que pueden dar lugar a efectos contradictorios. Al determi-
nar su diseño resulta especialmente relevante la introducción de incentivos
que produzcan un efecto global positivo, dada la aparición recurrente de
desincentivos en los segundos perceptores de renta y la mayor sensibilidad,
en cuanto a los cambios en la participación laboral, de algunos colectivos
pertenecientes al segmento de salarios bajos, como las mujeres con hijos
pequeños. De la misma manera, es importante también ajustar su diseño,
especialmente la decisión sobre si se define en términos individuales o
familiares, a las características de la población potencialmente perceptora
de la prestación.

No existe un diseño óptimo único de estos instrumentos que permita

anticipar el éxito de su implantación. No obstante, es posible identificar
algunos elementos o características que han contribuido a la consecución
en algunos países de los dos objetivos citados. Desde la perspectiva del ob-
jetivo de mejora de la participación laboral, es posible aislar los principales
rasgos que diferencian los distintos resultados de incremento de las horas
trabajadas y de aumento de las transiciones desde el desempleo o la inacti-
vidad al empleo. Los complementos salariales más extendidos han primado
más el segundo objetivo, lo que permite contar con un esquema general que
favorece su consecución. En este, la cuantía del complemento va variando
según lo hace el salario bruto en tres etapas distintas: una primera en que la
prestación crece con el número de horas trabajadas, una segunda en la que
se recibe el máximo de la prestación y una tercera en la que esta se va redu-
ciendo hasta su eliminación cuando se alcanza un nivel salarial considerado
suficiente. Desde este esquema básico pueden definirse distintas opciones
relacionadas con la generosidad del sistema, como las correspondientes a
la velocidad a la que la prestación empieza o deja de recibirse, la cuantía
Mercado de trabajo y desigualdad 211

máxima, cómo se complementa con otras prestaciones familiares o una

amplia variedad de aspectos relacionados con la gestión.

Esta variedad de elementos hace que no resulte extraño que el éxito

de estos complementos haya sido desigual incluso en los países con mayor
tradición en su desarrollo. En Estados Unidos el impacto ha sido notable
tanto en términos de la respuesta de la oferta laboral –con un número im-
portante de transiciones desde la inactividad al empleo, aunque sin cambios
significativos en las horas trabajadas– como de reducción de la desigualdad
y la pobreza. Se han identificado también mejoras en otras dimensiones,
como la reducción en los costes de administración en comparación con otros
programas, o incluso mejoras en determinadas dimensiones del bienestar de
los hogares, como las asociadas a la salud y al bienestar psicológico. En el
Reino Unido, sin embargo, con un esquema similar, los resultados sobre la
participación laboral han sido más modestos, incluyendo algunos desincen-
tivos para determinados colectivos. No obstante, su impacto redistributivo
también ha sido importante, con ganancias significativas en los estratos con
menor renta.

Estos resultados pueden ser importantes para un país como España,

donde apenas se han desarrollado políticas de este tipo. Una de las pocas
figuras que se asemeja parcialmente a estos complementos es la política de
deducción de 100 euros por maternidad, que consiste en un beneficio fiscal
para las madres trabajadoras con hijos menores de tres años. Las mujeres
tienen derecho a recibir 1.200 euros anuales si hacen la declaración de IRPF
o 100 euros al mes si se solicita como una prestación libre de impuestos. En
ambos casos, es obligatorio estar trabajando y cotizando a la Seguridad So-
cial y la cuantía percibida en caso de cotizar menos de 100 euros mensuales
o 1.200 anuales se restringe a lo cotizado. Este beneficio fiscal se introdujo
por primera vez para las mujeres trabajadoras con hijos menores de tres años
que pudieran aplicarse el mínimo por descendientes, tanto para empleadas
como trabajadoras por cuenta propia, y en el que la adopción también otor-
gaba derecho a percibirla durante los tres años siguientes al acogimiento
oficial, independientemente de la edad del hijo. Desde entonces, el número
de beneficiarias ha ido aumentando hasta alcanzar una cifra máxima de
más de 850.000 mujeres.

En general, se ha interpretado como una medida poco distributiva por

el hecho de que todas las mujeres que cotizan un mínimo de 100 euros al mes
tienen derecho a percibirla al margen del salario que tengan, mientras que
su cuantía no parece incentivar el trabajo. Según las memorias que publica
anualmente la Administración Tributaria, la deducción media es inferior al
máximo, lo que parece mostrar que muchas mujeres no generaron el derecho
a percibir la cuantía máxima, ya sea porque trabajaban a tiempo completo,
212 Informe España 2020

pero con sueldos bajos, o porque con sueldos medio-altos trabajaban de

forma parcial.

Algunos trabajos anticiparon que esta deducción tendría efectos po-

sitivos sobre la participación laboral, al suavizar el impacto negativo que
tiene la estructura del IRPF sobre la participación laboral de las mujeres al
ofrecer un tratamiento favorable a través de la declaración conjunta a las
familias donde uno de los cónyuges no trabaja. La mayoría de las simula-
ciones realizadas por los investigadores que han evaluado esta medida, sin
embargo, no encuentran un efecto positivo suficientemente significativo.

Algunos autores han propuesto como alternativa reemplazar esta de-

ducción por un complemento salarial y dedicar los recursos actuales al posi-
ble nuevo esquema. Ayala y Paniagua (2019) evaluaron el posible impacto de
esta propuesta a través de un modelo de microsimulación que incorporaba
cambios en la oferta de trabajo. En sus supuestos, por cada hijo menor de
tres años se percibiría una cantidad que variaría en función del salario de
la mujer. Sus resultados muestran que esta reforma, que no tendría costes
presupuestarios al ajustar las cantidades y los distintos parámetros a los
recursos invertidos actualmente en la citada deducción, podría mejorar
las transiciones desde la inactividad a la participación laboral, reducien-
do la pobreza moderada y, sobre todo, la más severa, aunque aumentaría
el empleo a tiempo parcial en las que trabajaban a tiempo completo. Sin
embargo, para que esas ganancias de eficiencia y equidad tuvieran lugar,
tendría que darse un aumento muy importante de la contratación por parte
de los empleadores. Sin cambios desde el lado de la demanda, esos efectos
redistributivos apenas se producirían. Podría producirse, además, un apro-
vechamiento de este tipo de instrumentos para reducir los costes salariales
e imponer al sector público la financiación de esa brecha a través de estos
complementos.

Estas dificultades y las diferencias observables en los resultados de

los complementos salariales en distintos países obligan a tener en cuenta
una realidad más compleja de la que parece inferirse de las propuestas que
abogan por extrapolar directamente a otros países fórmulas que han fun-
cionado en realidades muy concretas. En el caso de España, tratándose de
un país donde los salarios medios y las prestaciones familiares están muy
por debajo de la media europea, podría ser positiva una política de estas ca-
racterísticas. Sin embargo, los posibles efectos favorables dependerán de la
implementación de medidas mucho más amplias. Plantear un complemen-
to salarial como única estrategia de mejora, tanto de las remuneraciones
como de la protección social, podría no solo no reducir sustancialmente
el problema de la desigualdad y de los bajos salarios, sino tener el efecto
contrario.
Mercado de trabajo y desigualdad 213

5. Conclusiones

• El aumento de la desigualdad en el largo plazo es un rasgo com-

partido por la mayoría de los países ricos. Los procesos determinantes del
aumento de las diferencias de renta entre los hogares, ya presentes antes de
la crisis, se avivaron considerablemente con el cambio de ciclo económico. El
mercado de trabajo se sitúa en el centro de varios de esos procesos, como la
globalización, el cambio tecnológico y la menor capacidad redistributiva de
la intervención pública para rebajar la desigualdad de las rentas primarias.

• La permanencia de altos niveles de desempleo y, sobre todo, el

aumento de la precariedad laboral en muchos países han hecho que se que-
brara la amplia red de seguridades que tradicionalmente proporcionaba el
mercado de trabajo: seguridad del empleo, de los ingresos, del puesto de
trabajo y de las condiciones laborales. Los procesos que se acaban de citar,
con el resultado de una creciente polarización y el desplazamiento de un
amplio segmento de trabajadores, han supuesto no solo la transformación
del ámbito laboral en un entorno de vulnerabilidad e inseguridad sino tam-
bién la pérdida de confianza de los ciudadanos en el modelo de organización
social.

• Algunas de las principales transformaciones del mercado laboral

en los países de la OCDE son la persistencia de los problemas de acceso
al empleo, el aumento del empleo temporal y el crecimiento del empleo a
tiempo parcial no deseado. La incidencia de estos tres problemas es mayor
en España que en la mayoría de los países de nuestro entorno. La volatilidad
del empleo aumentó, además, en la etapa posterior a la crisis económica.

• La evidencia empírica disponible obliga a relativizar las interpreta-

ciones que conectan el problema de la desigualdad con los cambios de ciclo
económico y con la creación de empleo. No hay fundamentos suficientes
para afirmar que cuando crece el empleo se reduce automáticamente la
desigualdad, encontrando una relación más clara de esta con la proporción
de trabajadores de bajos salarios en cada país.

• La falta de sincronía con los cambios en el desempleo es uno de

los rasgos más paradójicos de la evolución de la desigualdad en España.
Especialmente llamativa es la estabilidad de su comportamiento durante
la etapa de bonanza económica anterior a la crisis y la rápida reacción al
alza cuando el desempleo comenzó a crecer en la última crisis económica.
Tales movimientos refuerzan la idea de una sensibilidad muy distinta de la
desigualdad a los cambios en el desempleo en cada fase del ciclo económico,
aumentando rápidamente cuando se frena la creación de empleo y con cam-
bios muy limitados cuando la economía y la ocupación crecen a un ritmo
elevado.
214 Informe España 2020

• Uno de los cambios más relevantes en la relación entre el desem-

pleo y la desigualdad en España es la pérdida del papel amortiguador que
hasta la última crisis tenía la distribución de ese riesgo dentro del hogar.
Durante ese período, la tasa de desempleo de la persona principal del hogar
creció todavía más que la del conjunto de la economía. Destaca también,
negativamente, el crecimiento de la proporción de hogares en los que todos
los activos están en paro. Este indicador ha mostrado, además, una mayor
resistencia a la baja en la etapa posterior de recuperación del empleo que la
tasa agregada de desempleo.

• Al problema de alto desempleo se une en España el de la gran inci-

dencia del trabajo de bajos salarios. Por un lado, los mecanismos reguladores
de las remuneraciones, como el salario mínimo, han tenido una capacidad
más limitada que en otros países de la Unión Europea para aumentar las
rentas de los trabajadores con remuneraciones más bajas. Por otro lado,
España es uno de los países donde más extendido está el problema de los
trabajadores pobres. A ello tampoco es ajeno el marco institucional, actuan-
do la negociación colectiva dispersa como un freno para la reducción del
problema.

• Durante las últimas décadas, la desigualdad salarial ha aumentado

en la mayoría de los países de la OCDE. Siendo varios los factores determi-
nantes de esta tendencia, uno de los más importantes ha sido la flexibiliza-
ción gradual del mercado de trabajo. En el caso de España, las diferencias
en la remuneración de los empleados tienen un alto componente cíclico. En
la etapa expansiva anterior a la crisis, el crecimiento de la construcción y
la caída de la prima salarial de los titulados universitarios contribuyeron a
reducir esas diferencias. Con el inicio de la crisis, el proceso se invirtió. Pese
a esa relación con el ciclo, sin cambios en la estructura productiva o reformas
legislativas ambiciosas será difícil que puedan reducirse los altos niveles de
desigualdad salarial que España presenta en el contexto comparado.

• Además de esas diferencias en los niveles salariales, España tiene

un grave problema de desigualdad en las horas trabajadas. Los problemas de
subempleo se agudizaron en la crisis y no volvieron a los niveles anteriores a
esta en el período de recuperación posterior. Un dato favorable, sin embargo,
es la mejora en la brecha de género en términos de empleo y salarios, con
avances rápidos en un período relativamente breve.

• La extensión de los problemas de desempleo y subempleo en Espa-

ña obligan a reflexionar sobre la capacidad de la intervención pública para
evitar su traducción en una mayor desigualdad en la renta de los hogares.
Un elemento clave es la protección que proporcionan las prestaciones de
desempleo. Su tasa de cobertura ha ido reduciéndose en el tiempo, amplián-
dose las lagunas del sistema en el momento más álgido de la crisis.
Mercado de trabajo y desigualdad 215

• La envergadura de los problemas y retos descritos obliga a reflexio-

nar en clave de futuro. Las dificultades para la creación de empleo y la eleva-
da proporción de trabajadores con salarios insuficientes hacen necesaria la
adopción de una perspectiva más amplia que el desarrollo de instrumentos
de protección meramente compensadores de las situaciones de necesidad
de las personas más vulnerables en el mercado de trabajo.

• La idea de una renta básica suscita cada vez mayor interés por la
cobertura que podría dar al crecimiento de las formas de empleo atípicas,
su posible efecto reductor de la pobreza y la mejora respecto a las actuales
prestaciones condicionales. Los problemas de financiación, sin embargo,
son todavía insalvables si se quiere que la cuantía cumpla el objetivo de
suficiencia. La alternativa de los complementos salariales también está su-
jeta a una alta incertidumbre. Aunque podrían encajar bien en una realidad
como la española, su posible efectividad depende de su inclusión dentro de
un paquete mucho más amplio de medidas de mejora de las rentas de los
trabajadores peor remunerados.
216 Informe España 2020

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 Capítulo 2
La escuela rural

Rogeli Santamaría Luna

Investigador autónomo sobre escuela rural
Inspector de educación
Introducción

Las partes asistentes a la 25 Conferencia de las Naciones Unidas sobre

el Cambio Climático (COP25), celebrada en Madrid en diciembre de 2019,
insistieron en su necesaria implicación y en la de toda la ciudadanía en la
lucha contra el cambio climático y la conservación del medio ambiente o
su restauración, porque, de no hacerlo nosotros hoy, peligra el futuro de la
humanidad y de la vida en la Tierra.

Ante esta formulación de deseos y compromisos institucionales, nos

encontramos con la problemática de los territorios rurales, que en algunas
zonas escasamente pobladas no parece tener solución. Es un círculo vi-
cioso: si no hay población rural se deteriora el medio natural, aumenta la
reforestación silvestre y el riesgo de incendios y de erosión, y peligran los
sumideros naturales de CO2 y los ecosistemas productores de oxígeno de los
territorios cercanos, que además nos suministran alimentos de proximidad,
lo que favorece la soberanía alimentaria. En estas zonas hay poca gente,
pocos niños y muchos mayores, que difícilmente pueden encargarse de cui-
dar el campo, el monte, los ríos y lagos, el aire, etc. El entorno natural o
rural –donde la huella humana existe, pero suele ser menos agresiva con
la naturaleza que en los entornos más urbanizados– ocupa en España la
mayor parte del territorio del que nos beneficiamos todos y mantenerlo en
buenas condiciones ambientales es un alto servicio a la sociedad (Corchete,
1987: 4-5).

No obstante, la situación demográfica rural es muy diferente de unas

comunidades autónomas a otras, como lo son sus territorios, y de esa di-
versidad de realidades y de las diferentes respuestas que se les da podemos
aprender. En las elecciones generales de 2015 algunos partidos políticos
formulaban en sus programas electorales propuestas para el medio rural
y en 2019 fueron incluso más (Santamaría, 2015b y 2019c). Parece que no
es una moda y lo rural ha entrado en la política para quedarse, más aún
cuando el movimiento social de la “España vaciada” ha adquirido un notable
protagonismo y en el primer trimestre de 2020 el sector agropecuario está
mostrándose más visible y necesario (Blanco, 2020). Sin embargo, si las de-
mandas no parten desde los territorios rurales y no se hace un seguimiento
222 Informe España 2020

continuado en el tiempo, las propuestas y deseos pueden caer otra vez en

el olvido.

Se afirma de forma reiterada que la escuela es clave para el futuro rural

y el mantenimiento de la población. También lo es para que la población
se arraigue al medio, lo conozca mejor y lo quiera. En este sentido, la edu-
cación ambiental y para la sostenibilidad en el medio rural es clave para el
futuro común, en el cual las poblaciones rurales deben jugar un papel muy
importante, como se indica en el Programa de Acción Global de la UNESCO
(2019), en los Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS 2030 (Naciones Uni-
das, 2020) o en el reciente Pacto Verde Europeo (Comisión Europea, 2019),
que iba a destinar 3.000 millones de euros para infraestructuras educativas
en zonas rurales.

Desde Naciones Unidas se indica que la educación es clave en el desa-

rrollo sostenible para mejorar nuestra vida y posibilitarlo en el futuro, insis-
tiendo en la educación en zonas rurales, en las que hay menos oportunidades.

La educación es la base para mejorar nuestra vida y el desarrollo sos-

tenible. Además de mejorar la calidad de vida de las personas, el acceso a la
educación inclusiva y equitativa puede ayudar a abastecer a la población local
con las herramientas necesarias para desarrollar soluciones innovadoras a los
problemas más grandes del mundo [...] Las razones de la falta de una educación
de calidad son la escasez de profesores capacitados y las malas condiciones
de las escuelas de muchas zonas del mundo y las cuestiones de equidad re-
lacionadas con las oportunidades que tienen niños y niñas de zonas rurales.
Para que se brinde educación de calidad a los niños de familias empobrecidas,
se necesita invertir en becas educativas, talleres de formación para docentes,
construcción de escuelas y una mejora del acceso al agua y electricidad en las
escuelas (Naciones Unidas, 2020, Objetivos: 4 educación).

La FAO, a su vez, recalca el papel clave de la población rural en la

producción de alimentos y en su implicación para el cambio hacia la soste-
nibilidad como guardianes del territorio.

Si no queremos dejar a nadie atrás, nuestra atención ha de centrarse en

reforzar los medios de subsistencia de los más pobres, en construir mejores
vínculos entre las zonas rurales y las urbanas, y en el empoderamiento de la
población rural para que se conviertan en agentes cruciales del cambio […]
Invertir en los pequeños agricultores, los pescadores y los silvicultores, en las
mujeres y los jóvenes de las zonas rurales, en los ganaderos, en las poblaciones
indígenas y vulnerables puede tener efectos duraderos en las economías de los
países en desarrollo porque puede transformar a los productores de alimentos
en empresarios y guardianes del medio ambiente (FAO, 2018: 11).

Si estos organismos internacionales insisten en el papel de la educa-

ción en zonas rurales para facilitar el futuro común, es necesario conocer el
nivel en competencias de la población rural y dedicar esfuerzos y recursos
La escuela rural 223

para mejorar el servicio educativo rural. La Unión Europea definió en 2011

algunos objetivos y puntos de referencia en su Agenda Territorial de la Unión
Europea 2020. Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de
regiones diversas (UE, 2011), conocida como ATE 2020. Entre ellos desta-
camos tres:

19) El riesgo de exclusión es mayor en zonas con poca accesibilidad,

malos resultados económicos, falta de oportunidades sociales u otras circuns-
tancias territoriales particulares. Si esos territorios forman parte de unidades
administrativas mayores, el problema puede quedar oculto en las estadísticas
oficiales.
28) Tal vez sea preciso prestar una atención especial a las zonas rurales
periféricas menos desarrolladas y a las poco pobladas, pues en ellas los grupos
sociales desfavorecidos muchas veces sufren segregación. Los territorios que
afrontan una gran despoblación deberían contar con soluciones a largo plazo
para mantener su actividad económica fomentando la creación de empleo,
unas condiciones de vida atractivas y unos servicios públicos para los habi-
tantes y las empresas.
51) Subrayamos que se precisan un sólido respaldo metodológico y una
base exhaustiva de conocimientos territoriales en el proceso de elaboración de
políticas a nivel de la UE. Diversos organismos pueden aportar contribuciones
valiosas en este sentido y deben incluirlo en su actividad de investigación.

En la ruralidad, a medida que se asciende desde los municipios, provin-

cias, regiones y Estados hasta la Unión Europea, la concreción de los datos
iniciales va difuminándose. Esto puede suponer que las políticas integradas,
de solidaridad y cohesión no tengan en cuenta las zonas rurales que existen
en todas las regiones españolas y que pueden quedar ocultas en las estadís-
ticas regionales, como se sugiere en el punto 19, lo que va a dificultar que
se actúe sobre ellas, incumpliendo los principios de la ATE 2020. Por este
motivo, los investigadores tendrán que esforzarse para obtener datos de estas
zonas (punto 51) y aportar soluciones diferenciales (punto 28) que puedan
ser aprovechadas y aplicadas en los distintos territorios.

Esta situación resulta muy evidente en el caso de la educación. Si

intentamos conocer la escuela rural en España, nos encontraremos con mu-
chas dificultades para obtener datos suficientes en cantidad y en calidad.
No sabemos el número de centros educativos existentes en zonas rurales
ni el de profesoras y profesores que trabajan en ellos, no conocemos sus
resultados en las pruebas diagnósticas ni en otras, tampoco las condiciones
en que se presta el servicio educativo. Uno de los principales objetivos de
este trabajo es poner de manifiesto el problema de falta de datos –cuando
no la invisibilización de la escuela rural–, para conseguir que mejore su im-
pacto en la formación de sus habitantes, que son los custodios del 85% del
territorio estatal y, en gran medida, depende de ellos que nuestro entorno
sea más saludable.
224 Informe España 2020

Ahora que el cambio climático y el reto demográfico son problemas

ineludibles, en España es necesario activar un Plan Marco de Escuela Rural,
pero antes hay que aproximarse al medio rural y a la educación existente, y
aunque los datos de los que se dispone no sean los más actuales o idóneos,
pueden ayudar a contextualizar propuestas favorecedoras de una educación
que, además de contribuir al desarrollo rural, sirva para lograr un entorno
más saludable y sostenible (Santamaría y Villanueva, 1997: 54-55).

1. La escuela rural. Historia y definición

1.1. La escuela rural en España: historia de una ausencia

En las leyes sobre Educación Primaria y Secundaria en España desde

hace noventa años no ha habido ni hay una definición explícita de la escuela
rural. Ni la Constitución de la República Española de 1931 ni su desarrollo
definieron como tal la escuela rural en una España todavía rural, en la que
la mitad de la población vivía en zonas rurales. La Ley de 17 de julio de 1945
sobre Educación Primaria cita varias veces lo rural y hace referencia a las
escuelas a cargo de un solo maestro –mixtas, con niños y niñas en el mismo
grupo en localidades con matrícula inferior a 30 alumnos (artículo 20), y
unitarias de niños o de niñas (artículos 21 y 73)–, a las escuelas graduadas,
a las misiones pedagógicas1 para extender la cultura a las zonas rurales, a la
escuela-hogar y al transporte escolar y comedor, para facilitar el acceso a la
educación. Posteriormente, el Decreto de 24 de octubre de 1947 por el que
se aprueba el Estatuto del Magisterio Nacional Primario dedica 3 artículos
a las escuelas rurales (90-92) y define el cuerpo de maestros rurales en el
artículo 90:

Las Escuelas Nacionales enclavadas en aldeas o lugares de población

diseminada inferiores a 500 habitantes –excluidas las que se consideren o
sean anejos o barrios de otra población– que queden desiertas en el concurso
general de traslados, constituirán una clase especial a efectos de su provisión,
segregándose del sistema general.

Con esto llegamos a una definición de escuela rural externa a la reali-

dad rural: se considera escuela rural aquella que, enclavada en el medio rural,
no es deseada por los maestros nacionales (Santamaría, 1996: 414). Desde
esta definición excluyente hasta la actualidad el Ministerio no ha formulado
otra definición oficial de escuela rural.

1
La idea de las misiones pedagógicas en España surgió a finales del siglo XIX y ya
hubo iniciativas, pero la literatura educativa se ha centrado casi exclusivamente en las Misio-
nes Pedagógicas de la II República (Fayanas, 2020).
La escuela rural 225

Pese a este hecho y al sentir popular, que la considera olvidada, en la

normativa de desarrollo de las leyes desde 1945 hasta 1970 sí se escribió bas-
tante en relación con la escuela rural (construcciones escolares, agrupaciones
y concentraciones escolares, maestros rurales, extensión agraria, igualdad de
oportunidades en el medio rural, etc.), aunque no específicamente de ella. El
olvido sí es evidente en las leyes educativas desde 1990 hasta la actualidad
(Santamaría, 2014a).

Respecto de la escuela rural, la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre de

1990, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) parte de una
visión negativa de la educación en el medio rural, a la que considera de peor
calidad que la educación en general. Por eso, para garantizar la calidad de
la educación y la igualdad de oportunidades en el medio rural, excepcional-
mente, establece que se podrá escolarizar de forma gratuita al alumnado de
Educación Primaria y Secundaria Obligatoria en otros municipios (artículo
65). Las consecuencias de esta decisión han sido:

• La generalización de los maestros especialistas en Primaria (educa-

ción física, música, inglés), que ha podido contribuir a difuminar la respon-
sabilidad docente y ha generado la movilidad de maestros itinerantes entre
escuelas.

• La “crasificación” masiva o extensión rápida de los Colegios Rurales

Agrupados (CRA), para garantizar que todas las escuelas tuvieran los espe-
cialistas regulados en la LOGSE.

• La invisibilización de la escuela rural, porque, al integrar las escue-

las pequeñas (de 1 a 8 unidades) en los CRA, aumenta la cantidad de unidades
por centro, pero disminuye el número de escuelas rurales, de modo que si el
Ministerio de Educación habla de escuela rural solo tiene datos de los CRA
y no suele computar otras modalidades de servicio educativo en zona rural.

• La clausura de escuelas, porque la matrícula en los pueblos peque-

ños se reduce al disminuir las edades que atienden las escuelas (9 años en
la LOGSE –de los 3 a los 11– frente a 10 en la Ley General de Educación de
1970 –de los 4 a los 13–), aunque la reducción ha sido mucho menor de lo
esperado.

• La concentración escolar de los alumnos de ESO en pueblos más

grandes con centros de Educación Secundaria, ya que la LOGSE inducía a
ello para facilitar la atención por parte del profesorado de Secundaria que
correspondía, pese a lo cual hubo comunidades autónomas que mantuvie-
ron la escolarización de los alumnos de 1º y 2º de ESO en algunas escuelas
(Andalucía, Aragón, Castilla y León) y otras implantaron modelos propios.

Cabe destacar, no obstante, que la concentración de la ESO en institutos

finalmente puede haber sido positiva, porque ha servido para dotar a muchas
226 Informe España 2020

zonas rurales de centros de Secundaria inexistentes antes de la LOGSE y

fomentar en los escolares el sentimiento de zona o comarca. Además, la am-
pliación de la red escolar en Secundaria podría haber influido en reducir la
brecha urbano-rural en estudios secundarios postobligatorios (Santamaría,
2014b: 5-9).

La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) no ofrece

grandes cambios respecto a la LOGSE en lo que a la atención a la educación
rural se refiere (cuadro 1). Aunque cita explícitamente la atención y organi-
zación diferencial de la escuela rural, considera escolarizar alumnado fuera
de su municipio o zona una medida excepcional, solo aconsejable en aquellos
casos en los que sea necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades.
Esta formulación favorece la discrecionalidad de las Administraciones en el
mantenimiento de las pequeñas escuelas.

Cuadro 1 – La escuela rural en la Ley Orgánica de Educación (LOE)

Artículo 81: Escolarización

3. En educación primaria, las Administraciones educativas garantizarán a todos los alumnos un puesto escolar
gratuito en su propio municipio o zona de escolarización establecida.
Artículo 82: Igualdad de oportunidades en el mundo rural
1. Las Administraciones educativas tendrán en cuenta el carácter particular de la escuela rural a fin de propor-
cionar los medios y sistemas organizativos necesarios para atender a sus necesidades específicas y garantizar
la igualdad de oportunidades.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo anterior, en la educación básica, en aquellas zonas
rurales en que se considere aconsejable, se podrá escolarizar a los niños en un municipio próximo al de su resi-
dencia para garantizar la calidad de la enseñanza. En este supuesto las Administraciones educativas prestarán
de forma gratuita los servicios escolares de transporte y, en su caso, comedor e internado.

Finalmente, la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora

de la Calidad Educativa (LOMCE), que parecía que iba a modificar radi-
calmente la LOE, respecto de la escuela rural dice básicamente lo mismo
que la LOE y la LOGSE. No obstante, hay algunos aspectos que conviene
destacar:

• Las referencias a la calidad y la mejora son más frecuentes que en

las leyes anteriores, también en relación con el medio rural.

• Continúa la visión negativa ya comentada en la LOGSE, porque

mantiene el articulado de la LOE al respecto: como en el medio rural es más
difícil ofrecer “calidad”, se podrá escolarizar en otros municipios.

• Añade el factor de compensación interautonómica de densidad de

población y escolarización rural en los programas de cooperación territorial
(art. 9.3).

Desde la perspectiva de la escuela rural, la LOMCE parece ofrecer más

oportunidades que amenazas y, si se desarrollan las primeras y se minimizan
La escuela rural 227

las segundas, puede ser positiva (Santamaría, 2015a: 10-13). No obstante,

esta ley orgánica estaba sentenciada antes de su promulgación y desde 2015
la debilidad de los distintos Gobiernos estatales ha frenado su desarrollo
con decretos leyes, hasta que el pasado 3 de marzo de 2020 el Consejo de
Ministros aprobó un Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE), con la que
se pretende derogar la LOMCE (MEFP, 2020c). Este proyecto tiene más en
cuenta a la escuela rural que las normas anteriores y puede tener aspectos
positivos en caso de que se apruebe, pero sigue sin definirla. Las principales
referencias a la escuela rural se recogen en el artículo 82 y en la disposición
adicional quinta (cuadro 2).

Cuadro 2 – La escuela rural en la LOMLOE

Artículo 82. Igualdad de oportunidades en los ámbitos rural e insular

1. Las Administraciones educativas prestarán especial atención a la escuela rural e insular, considerando las
peculiaridades de su entorno educativo y la necesidad de favorecer la permanencia en el sistema educativo
de los jóvenes de las zonas rurales y de las islas más allá de la enseñanza básica.
3. Las Administraciones educativas impulsarán el incremento de la escolarización del alumnado de zona rural
e insular en las enseñanzas no obligatorias. Así mismo procurarán una oferta diversificada de estas enseñan-
zas, relacionada con las necesidades del entorno, adoptando las oportunas medidas para que dicha oferta
proporcione una formación de calidad.

Disposición adicional quinta. Prioridades en los Programas de cooperación territorial

1. A fin de alcanzar las metas del objetivo 4 de la Agenda 2030, el Gobierno, en colaboración con las Adminis-
traciones educativas, promoverá durante el periodo de implantación de esta Ley los programas de coopera-
ción territorial como línea estratégica de actuación, con especial atención a mejorar los niveles de escolariza-
ción en el primer ciclo de educación infantil y en formación profesional, así como para promover la inclusión
educativa del alumnado, la prevención y reducción del abandono temprano de la educación y la formación, el
plurilingüismo, el fortalecimiento de la escuela rural e insular y el desarrollo profesional docente.

Se mantiene la discrecionalidad de escolarizar fuera del municipio

donde se considere aconsejable, pero la gran novedad es el mandato a las
Administraciones de facilitar el incremento de escolarización no obligatoria
en zonas rurales e insulares y la permanencia de sus jóvenes en el sistema
educativo. Para ello, los primeros programas de cooperación territorial ten-
drán una línea estratégica que incluye el fortalecimiento de la escuela rural y
otras acciones coherentes con la Ley 45/2007, para el Desarrollo Sostenible
del Medio Rural (LDSMR), que aborda temas fundamentales para nuestro
objetivo, específicamente en los artículos referidos a las infraestructuras,
equipamientos y servicios básicos (artículo 23); las tecnologías de la infor-
mación y la comunicación (26); la cultura (29); y, sobre todo, la educación
(28) y el empleo público (31).

Esta Ley propone que cada Programa de Desarrollo Rural (PDR) pueda
considerar en su ámbito de aplicación el mantenimiento de la escolarización
228 Informe España 2020

en municipios rurales, la extensión de la educación infantil y de la formación

profesional (no solo agraria), el fomento del acceso a niveles de estudio su-
periores, la mejora de los resultados escolares en educación obligatoria y la
atención a la diversidad, así como la mejora y ampliación del equipamiento
de los centros públicos educativos y los incentivos a funcionarios docentes
para que realicen su actividad profesional y residan en el medio rural, es-
pecialmente en pequeños municipios, con atención preferente a las zonas
rurales prioritarias (cuadro 3). La realidad es que la Ley 45/2007 no ha des-
plegado todo el abanico de opciones disponibles (Collantes y Pinilla, 2019: 2;
Molinero, 2019: 26) y su aplicación en los PDR de las distintas autonomías
y zonas rurales varía mucho de unas a otras, puesto que en los artículos de
referencia se indica que “el PDR podrá...”. Esta falta de obligación ha podido
provocar un aumento de la disparidad entre las distintas autonomías y zonas
rurales en estos temas, porque la ley permite inhibirse.

Cuadro 3 – La educación en la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural (LDSMR)

Artículo 28. Educación

Para intensificar la prestación de una educación pública de calidad, el Programa podrá incluir medidas que
tengan por objeto:
a) El mantenimiento de una adecuada escolarización en los municipios rurales, mediante programas de
extensión de la escolarización infantil, de mejora de los resultados educativos de la enseñanza obligatoria,
y de fomento del acceso a niveles educativos superiores, prestando una atención preferente a los alumnos
de zonas rurales prioritarias y a los inmigrantes.
Atención a la diversidad del alumnado y, en particular, a los alumnos con necesidades educativas especia-
les y con discapacidad.
b) La mejora y ampliación del equipamiento de los centros públicos educativos, para atender adecua-
damente a los alumnos de la enseñanza reglada, especialmente en los municipios rurales de pequeño
tamaño, y facilitar su utilización para actividades culturales, educativas y sociales por el conjunto de la
población.
c) La potenciación de la formación profesional de los jóvenes y las mujeres, mediante programas adecua-
dos de formación reglada complementados con formación ocupacional, especialmente en nuevas tecno-
logías y en técnicas de empleo deslocalizado, y con prácticas incentivadas en empresas del medio rural.
d) El fomento de la práctica deportiva, mejorando las infraestructuras deportivas, especialmente en las zo-
nas rurales prioritarias, ordenando los espacios de actividad deportiva en el medio natural y favoreciendo
la integración de estas actividades con el turismo rural.

Artículo 31. Empleo Público

Con objeto de propiciar su estabilidad en el medio rural, el Programa podrá establecer, mediante incen-
tivos administrativos, profesionales o económicos, medidas específicas de apoyo para los empleados
públicos que realicen su actividad profesional y residan en el medio rural, singularmente en las zonas
rurales prioritarias. Estas medidas se aplicarán con carácter preferente a los empleados públicos docen-
tes y sanitarios.
La escuela rural 229

1.2. Definición de escuela rural

Definir la escuela rural resulta difícil, dada su diversidad y hetero-

geneidad, propia también de los contextos en que desarrolla su labor. En
nuestro país, el Estado de las autonomías y el creciente número de factores
que inciden en la escuela rural incrementan la diversidad y dificultan aún
más la posibilidad de llegar a una definición consensuada y ampliamente
aceptada de la escuela rural.

En España, cuando un docente atendía a todos los alumnos de la es-

cuela, independientemente de sus edades o niveles, trabajaba en una es-
cuela unitaria2 –una unidad bajo una dirección–. También se las denomina
escuelas multigrado, multinivel (todos los niveles para un mismo docente)
o unidocente (un docente para toda la escuela). La escuela unitaria se aso-
ciaba a mala calidad de la educación y el porcentaje de escuelas unitarias
sobre el total era un mal indicador educativo. Por eso esta expresión suele
ser rechazada por los dirigentes educativos y en España la única comunidad
autónoma que las cita abiertamente es Canarias, que le dedica un artículo
completo en su Ley de Educación.

A mediados de los años 50 del siglo XX se promovió en España la

graduación escolar por la que se intentaba agrupar a los alumnos por uni-
dades del mismo nivel o consecutivos. Si había un docente por cada nivel,
la escuela era graduada completa. De lo contrario, se denominaba graduada
incompleta, ya que podía haber alguna unidad que atendiera a más de un
nivel educativo. Esta terminología tuvo vigencia hasta 1970. Después se de-
nominaron escuelas incompletas a las que no tenían los 2 cursos de preescolar
y 8 de EGB y colegios nacionales a las que tenían como mínimo un grupo por
curso. En 1990, con la LOGSE, se definieron los ciclos en estas enseñanzas
y, en consecuencia, varió el concepto de escuela incompleta: se denomina-
ban así las que no tenían 3 unidades de Educación Infantil y 6 de Primaria.
Jordi Feu aprovechó la definición de ciclos y difundió el concepto de escuela
cíclica (1999) –en la que se organizan las unidades acogiendo alumnado de
ciclos consecutivos, según la matrícula y cantidad de unidades autorizadas–
identificando prácticamente la escuela unitaria y la escuela cíclica, ambas
incompletas, con la escuela rural, concepción que sigue lastrando su imagen.

Generalmente las pequeñas escuelas rurales unitarias o cíclicas se aso-

cian y la colaboración entre ellas es necesaria. Así surgen dos modelos de
organización de las escuelas rurales. Si tienen una dirección, un claustro y
un proyecto educativo único se denominan Colegios Rurales Agrupados (CRA)
en varias autonomías y Colegios Públicos Rurales en Andalucía y suelen
tener profesorado itinerante. Si, por el contrario, existe un proyecto único

2
Para conocer más el funcionamiento y recursos de este tipo de escuela rural, se pue-
de consultar el libro La escuela unitaria (Jiménez, 1983).
230 Informe España 2020

adaptado a cada escuela que mantiene su dirección y claustro independiente,

aunque comparten profesorado itinerante y tienen un sistema de coordi-
nación común, existen distintas denominaciones: Zones Educatives Rurals
(ZER) en Catalunya, Colectivos Rurales en Canarias, Escuelas Rurales en
Navarra, Eskola Xtikiak en el País Vasco, etc.

Pese a todos los esfuerzos por potenciar las coordinaciones y agru-

paciones que facilitan la gestión educativa a las Administraciones, todavía
existen muchas escuelas unitarias o cíclicas (incompletas) y completas –con 9
unidades o más– en zonas rurales. Además, está surgiendo un nuevo modelo
educativo en el que se integran Educación Infantil, Primaria y Secundaria,
generalmente olvidado en las estadísticas de la escuela rural. En Educación
Secundaria el modelo general ha sido la concentración de alumnos de esa
etapa en los pueblos más grandes, aunque algunas escuelas rurales conser-
varon los primeros cursos de Educación Secundaria Obligatoria (Andalucía,
Aragón, Castilla y León, etc.)3.

Aunque los procesos de fondo y las estructuras son bastante comunes,

la delimitación de la escuela rural presenta claras variaciones por comuni-
dades autónomas. Así, por ejemplo, Navarra considera “escuelas rurales
aquellos centros que, además de estar situados en zonas rurales, tienen
ocho o menos grupos de alumnado (a partir de nueve tienen un grupo por
edad y ya no se consideran rurales, aunque estén en zona rural)” (Carballo
y Olarzarán, 2019). La Región de Murcia incluye en las escuelas rurales los
Colegios Rurales Agrupados (CRA), las Escuelas Unitarias y los Centros
Rurales Incompletos, con un máximo de 4 unidades de educación infantil
y primaria no pertenecientes a un CRA (EDUCARM, 2019). Por su parte,
en Cataluña una definición reconocida socialmente es que la “escuela rural
es la escuela de las tres ‘p’: pequeña, de pueblo y pública” (SERC, 2020), lo
que excluye iniciativas privadas como las Escuelas Familiares Agrarias, que
potencian la Formación Profesional en el medio rural.

El intento de definir la escuela rural en función de un criterio pura-

mente demográfico en relación con los pueblos o zonas en las que se asienta
tampoco encuentra una posición de consenso ni en el ámbito nacional ni
en el internacional, del mismo modo que no lo hay para definir bajo ese pa-
rámetro el medio rural. Umbrales tan dispares como los 2.500, 3.000, 5.000
o 10.000 habitantes son habituales para delimitar las localidades o zonas
cuyos centros educativos pueden considerarse escuela rural.

3
En las jornadas y congresos sobre escuela rural no se suele hablar de Secundaria
ni de Formación Profesional, aunque sí de dinamización cultural y de formación profesional
agraria (FPA). En el Primer Congreso Estatal de la Escuela en el Medio Rural (Gijón, octubre
2011) solo el inspector D. Pedro Romero Moreno (Zaragoza) y el Director del IES de Vegadeo
incluyeron los IES en la escuela rural: 2 de 37 presentaciones.
La escuela rural 231

Además de las definiciones “administrativas”, la escuela rural remite a

otros aspectos o dimensiones muy diversas, de un carácter más cualitativo
e interrelacionadas con el medio y la sociedad rural. A partir del análisis y
sistematización de una recopilación de 41 definiciones de escuela rural en
España, propusimos en 1996 la siguiente definición:

Escuela rural es aquel centro educativo –de cualquier nivel– que ubicado
en el medio rural –con los aspectos demográficos, geográficos y socioculturales
que esto implica– intenta promover la innovación educativa y el desarrollo de
la comunidad rural a la que sirve. Es una escuela en positivo –aunque exigente
con las deficiencias no subsanadas-, escuela de esperanza –basada en la auto-
estima del propio sujeto y de su medio– y de autoafirmación –por el esfuerzo
individual y común–. En definitiva, escuela rural es la escuela que integrada en
un espacio rural lucha por un futuro digno para el medio y la comunidad que la
acoge. Todos los centros docentes ubicados en el mundo rural que no se plan-
tean su función positiva para este medio no deben ser considerados escuelas
rurales, sino escuelas desruralizadoras (Santamaría, 1996: 231).

Esta definición no es operativa para las investigaciones, porque no

establece rasgos cuantitativos para identificar escuelas rurales, pero permi-
te englobar muchas de las definiciones existentes subsanando sus posibles
limitaciones a partir de algunos criterios: ubicada en el medio rural, pro-
motora de innovación educativa y del desarrollo de la comunidad, positiva,
exigente consigo y con los otros, esperanzada, promotora de autoestima
y autoafirmación, de esfuerzo individual y colectivo, etc.; factores que en
caso de ausencia promueven la desruralización. Hoy reformulamos lige-
ramente esa definición: Escuela rural es todo centro docente que ubicado en
un municipio o en una zona rural lucha por un futuro digno para el medio
y la comunidad que la acoge. Si no lo hacen son escuelas desruralizadoras y
favorecen la despoblación”.

En las últimas décadas se ha hecho mucho más evidente y necesaria la

conexión entre la educación y el desarrollo rural, por lo que consideramos la
Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural una referencia clave. Esto
significa que las escuelas rurales generalmente están en municipios o zonas
rurales reguladas por los Planes de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) y,
además, deben ejercer sus funciones en estos planes, reivindicándose como
claves en el desarrollo comarcal. Para ello es necesario que el personal do-
cente conozca la escuela rural y sus contextos y la escuela se abra al pueblo
para facilitar su función de comunidad educadora.

En consecuencia, es fundamental definir tipologías de localidades en

función de su catalogación en el Plan de Desarrollo Rural (a revitalizar,
intermedias y periurbanas, así como la prioridad en dotación de recursos)
y tipos de escuelas en relación con los niveles que imparten, los servicios e
infraestructuras de que disponen, el personal con el que cuentan, la existen-
cia de otros centros educativos y sus interrelaciones, la organización escolar,
232 Informe España 2020

etc. integrándolo todo en un mapa de zonas escolares, en cumplimiento del

artículo 81 de la LOE.

1.3. El contexto territorial y sociodemográfico de la escuela rural

La delimitación del ámbito rural es necesaria en los programas de

desarrollo rural. Son numerosas las metodologías aplicadas por multitud de
estudios en Europa y en España, por lo que se ofrecen distintas definiciones y
datos derivados de cada una de ellas. No es objeto de este trabajo hacer un es-
tudio detallado de las tipologías rurales que se proponen desde la geografía,
la economía, el urbanismo o la sociología. No obstante, sí creemos necesario
hacer una breve aproximación al contexto territorial y sociodemográfico para
intentar ofrecer una visión panorámica de la ruralidad desde la educación.

Desde el planteamiento de la conexión de la escuela con el desarrollo

rural, creemos que, entre las múltiples aproximaciones tipológicas a lo ru-
ral4, la que nos resulta de más utilidad es la que se toma como base en la
Ley 45/2007 para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural. En su artículo 2
define municipio rural como aquel de menos de 5.000 habitantes y ubicado
en el medio o zona rural con menos de 30.000 habitantes y menos de 100
hab/km². Con estos criterios el 93% del territorio español es rural. El Real
Decreto