Hatun Llaqta

REVISTA ELECTRONICA DE URBANISMO

urbanoperu.com Nº 230506- 01

LAS BARRIADAS: LA TAREA ACTUAL DEL

URBANISMO Y DE LOS PLANES DE VIVIENDA
EN EL PERÚ.
Percy Acuña Vigil1

Cuando las barriadas fueron percibidas por la población peruana a fines de la década

anoperu.c
del 40, diferentes grupos de poder pedían su erradicación. En Abril de 1960, Caretas
describía esta realidad diciendo con respecto de “El Montón” 2:

“La barriada lo ofende todo. Ofende la vista, ofende el olfato y ofende el

corazón. Es un inmundo lupanar en donde la vida humana se prostituye cada
día y es, en verdad, la viga en el ojo de todos los limeños.”

A inicios de la década del 50 y con el apoyo de la CRAV3 se publicaron los dos

trabajos pioneros que señalaron la ruta para la investigación moderna sobre la
vivienda y las barriadas, el del arq. Adolfo Córdova, que ha sido el único estudio
global sobre la pro- blemática de la vivienda en el Perú y el del Sociólogo José Matos
Mar4, limitado a las Barriadas, que se convirtió en un modelo de análisis para este
tema.

En base a estos trabajos y al establecimiento por parte del Estado de políticas

específi- cas sobre vivienda varios investigadores extranjeros encontraron un área de
estudio en Lima para estudiar un fenómeno urbano que ya estaba presente en todo el
continente. En los años '60, los investigadores John Turner y William Mangin
`descubrían' el extra- ordinario esfuerzo colectivo que permitió el desarrollo de las
Barriadas, lo que dio cier- ta fama internacional al Perú5.

John Turner, un arquitecto británico y participante observador de la explosión demo-

gráfica en Lima, Perú, introdujo la distinción entre urbanismo "por" y urbanismo
"para" la gente. Para él, el lugar de residencia no significa estar ubicado en un hogar
confor- table; sino que denota un arte fundamentalmente popular de crear vida en
espacios

1
Magíster en Arquitectura. Arquitecto, Diplomado en Planeamiento Urbano y Regional y Vivienda en la
Universidad de Edimburgo. UK., Catedratico en la UNI-FAUA en Planeamiento Urbano y Metodología de
la Investigación.
2
“Infierno en Lima”. Caretas Nº 195; Lima, abril 1960, p. 27; Citado por Gustavo RIOFRÍO en “Se busca
terreno para una barriada”. DESCO, 1978. Lima, Perú. Pg. 93
3
Comisión de Reforma Agraria y de Vivienda. Adolfo CORDOVA Valdivia. 1958, La vivienda en el Perú.
Casa Nacional de Moneda. Lima, Perú
4
MATOS, Mar, José, 1954. Estudio de Ciudad de Dios.
5
TURNER, John y MANGIN, William. 1968. The Barriada movement. En Progressive Architecture. Vol.

Página 1 de 15
49, May. pp. 154-62

Página 2 de 15
en una comunidad y que responde convivencialmente a las circunstancias específicas
sociales y físicas de un lugar 6. William Mangin fue un profesor de antropología de la
Universidad de Syracuse que estuvo realizando trabajo de campo en el Perú desde
19517.

Si el Perú, donde Mangin realizó meticulosas investigaciones en los años 50 y 60,

hubiera prestado atención a los textos académicos en los que se desbarataba los
pre- juicios que entonces rodeaban –y que rodean todavía a la economía informal,
los pro- blemas urbanos del país no serían tan dramáticos.

Mangin publicó en el verano de 1967 “Latin American Squatter Settlements: A

Problem and a Solution”, en la revista “Latin American Research Review”: No fue su
única con- tribución a la materia. Tres años después recogió en un libro del que fue
editor, “Pea- sants in Cities” (Campesinos en las ciudades), varios ensayos más,
entre ellos “Tales from the Barriadas” (Relatos de las barriadas).

Mangin comprendió que en los pueblos jóvenes germinaba no una revolución

proletaria sino una economía de mercado, y que la gente daba respuestas creativas,
audazmente empresariales, a unas condiciones creadas por la proliferación de
obstáculos legales, en abierto desafío a un Estado incapaz de brindar los servicios
que está obligado a proporcionar.

A diferencia de muchos, acató lo que sus ojos vieron. En 1963, ya escribía: “Las ba-
rriadas son por lo general lugares tranquilos habitados por grupos de familias muy
tra- bajadoras, pero con una mala imagen pública”. Dos años después, gracias a sus
inves- tigaciones en el asentamiento “General Benavides”, preveía que ningún futuro
gobier- no tendría la fuerza suficiente para expulsar a los más de 200.000 invasores
de tierras alrededor de Lima.

En 1967, afirma, en su ensayo Latin American Squatter Settlements: A Problem and

a Solution, que las barriadas representan una solución al complejo problema de la
rápida urbanización y migración, así como de la escasez de vivienda. Explicaba los
sistemas de organización desde los sistemas de agua privados hasta los mercados, la
división del trabajo y los grupos que recaudan dinero para comprar la tierra que
habitan. Inclu- so señalaba la presencia de sistemas informales de justicia para las
disputas menores. Mangin reporta aquí que las barriadas están formadas
abrumadoramente por familias pobres que trabajan duro y aspiran a salir adelante
legítimamente.

Según Mangin las cuatro contribuciones que los informales estaban haciendo a la
eco- nomía nacional eran: “inversión en vivienda y mejora de la tierra”, “mercado de
traba- jo”, “crecimiento de la pequeña empresa” y “un capital social intangible
invertido en la formación de la comunidad”. Se preguntaba ¿Y por qué esta economía
promisoria no

6
TURNER, John F. 1976. Housing by people: Towards Autonomy. En Building Environments. New York,
NY: Pantheon Books.
7
Consultar: PALMER, David and MCLAUGHLIN John. Integrated Land Administration: Institutional
and Technical Challenges. Centre for Property Studies. University of New Brunswick. Fredericton, NB
Canada E3B 5P5. <http://www.gisqatar.org.qa/conf97/links/f2.html>
TURNER, John (1963). Lima barriadas today. Architectural Digest, 33 (8): 375-380
MANGIN, William (1963). Urbanisation case history in Peru. Architectural Digest, 33 (8): 366-370.
<http://www.landpolicy.org/special_topics/landregistration1.pdf >
daba el gran salto? Y encontraba la razón precisa en los reglamentos de zonificación y
de planificación que impedían la expansión de la economía local8.

Todos estos trabajos influenciaron en las políticas de los organismos internacionales

en cuanto a la vivienda popular. De este modo ya en 1960 el Fondo Nacional de
Salud y Bienestar Social (FNSBS) publica el documento: Barriadas de Lima
Metropolitana9 y en 1963 se crea la Junta Nacional de la Vivienda frente a este
“problema” generado por el crecimiento de las barriadas.

José Matos Mar10 en 1968 publica el clásico estudio sobre las barriadas limeñas reali-
zado en 1956, describiendo un fenómeno social que tiene: un patrón de estableci-
miento con rasgos físicos, sociales y económicos estructurados mediante una
invasión de terrenos vacíos, en la periferia de las ciudades, generalmente de
propiedad publica y con la participación de grupos de familias de bajos recursos
económicos, en su ma- yoría procedentes de áreas rurales con una cultura
tradicional y que se organizan a fin de actuar solidariamente para obtener un lote de
tierra y servicios básicos y facilidades comunales y que entran en contacto con
oficinas del estado para ser reconocidos como propietarios, dando lugar a un estilo
de relación socio-política que difiere al de otras comunidades de base del país .
(Matos 1978)

A fines de la década del sesenta aparece una corriente de reflexión que dio inicio a la
interpretación de la barriada como un proceso, basado en un modo de ocupación del
espacio, como un modo de urbanización. Los trabajos de Alfredo Rodríguez11, Helan
Jaworski y Carlos Delgado12 constituyen las principales referencias al respecto.

Con la orientación de las políticas públicas del inicio de los setenta los investigadores
modifican la orientación de sus investigaciones y se concentran más en los
habitantes y en su organización. Por ejemplo Diego Robles13 presentaba a la barriada
como el esfuerzo de una comunidad organizada.

Al promediar los setenta surgen trabajos que reportan un movimiento popular inde-
pendiente del poder y en abierta oposición a el, como los trabajos de Manuel
Castells14, y Jean Lojkine y las investigaciones de Etienne Henry15 que son las más
destacadas.

8
Ejemplos de desarrollo progresivo en estos asentamientos informales ya estaban siendo registrados por in-
vestigadores pioneros en urbanismo y vivienda en esta época como, Charles ABRAMS, John TURNER, Wi-
lliam MANGIN y LEEDS, Elizabeth y Anthony. Ver: McGill School of architecture. Minimum cost housing
group. < http://www.mcgill.ca/mchg/student/evolution/chapter1/>

Llaqt
9
Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social (FNSBS). 1960. Barriadas de Lima Metropolitana.
Departa- mento de Servicio Social y Vivienda. Sección de Investigaciones Sociales. Lima.
10
MATOS Mar, José, 1968. Urbanización y Barriadas en América del Sur. IEP., Lima. Perú.
--- 1978. Las barriadas de Lima. 1957. IEP, Lima. Perú.
11
RODRÍGUEZ, Alfredo. 1969. Notas para la interpretación del desarrollo físico de las barriadas. La

a
Ba- rriada. DESCO. Lima, Perú.
12
DELGADO, Carlos. 1968. Tres planteamientos en torno a problemas de urbanización acelerada en áreas
metropolitanas. El caso de Lima. Cuadernos PLANDEMET. Lima, Perú.
13
ROBLES, Diego. 1975. Pueblos Jóvenes, un aporte al proceso de urbanización en América Latina.
Edicio- nes del Centro. Lima, Perú. (1º publicación en 1968).
14
CASTELLS, Manuel. 1976. Movimientos sociales urbanos en América Latina. Tendencias históricas y
problemas teóricos. PUC. Programa académico de CCSS. Lima, Perú.
15
HENRY, Etienne. 1978. La escena urbana. Estado y movimiento de pobladores 1968-1976. PUC. Lima,
Perú.
En este período ya se incorpora la noción de consolidación de las barriadas como una
de las funciones principales de su organización. Esto se vio reflejado en el
surgimiento de trabajos sobre asuntos urbanos, integrando la barriada en una
perspectiva mas amplia, los cuales trataban temas de: tugurización16, políticas
urbanas17, problema de la vivienda18, ideología urbana.

Un trabajo determinante en este periodo es el de Gustavo Riofrío19: Se busca terreno

para una próxima barriada, quien hace un balance del desarrollo de veinte años de
desarrollo urbano popular y de las políticas públicas que lo acompañaron, señalando
los riesgos de este crecimiento horizontal.

Posteriormente y durante los últimos 50 años se ha venido “descubriendo” la

ingenui- dad socio económica y los sólidos logros de las gentes que han conformado
las barria- das y que han sentado sus comercios en las calles de las principales
ciudades del Perú. Esta visión optimista constituyó un argumento principal en las
políticas públicas con respecto a este problema.

Si los gobiernos de los años 50, 60 y 70 hubieran prestado atención a estas

lecciones, el Perú sería otro. Mangin aconsejó en esa época en Lima, al igual que los
otros traba- jos reseñados, otorgar títulos de propiedad a los informales. Todo este
tiempo de opor- tunidades perdidas que recién casi cerca de 50 años después
seguimos tratando de que se convierta en propuesta formal, se hubiera ganado. Esta
es otra de las eviden- cias del subdesarrollo mental que obnubila las mentes y
cercena las posibilidades de desarrollo, décadas perdidas y oportunidades
desperdiciadas.

Lo mismo puede decirse de otros países latinoamericanos20. En los años 70, varios es-
tudios reportaban la misma situación. Por ejemplo, The Evolution of the Law in the
Barrios of Caracas, de Kenneth Karst, Murray Schwartz y Audrey Schwartz. En el
África, el antropólogo Keith Hart, afirmaba respecto de Ghana, usando la palabra
“informali- dad”, lo que otros señalaban en América Latina.

A fines de los setenta con el retorno a la vida democrática proliferan las ONG´s dedi-
cadas a la promoción del desarrollo. En este periodo se publica dos estudios
importan- tes en relación a las barriadas, los que reportan nuevos mecanismos en su
ciclo de crecimiento siendo evidente la aparición de procesos de consolidación y de
densifica- ción y de reproducción. Estos estudios profundizan las críticas a las
apreciaciones posi- tivas sobre las barriadas21.

Cuando Fernando Belaúnde bautizó su iniciativa política con el nombre de Acción

Popu- lar, estaba remarcando y celebrando la capacidad de autogestión y de trabajo
colectivo

16
CALDERON, Julio. 1984. La cuestión Urbana en el Perú. En pensamiento Iberoamericano. ICI-CEPAL.
Madrid.
SÁNCHEZ LEÓN, Abelardo, CALDERÓN, Julio y OLIVERA. L. 1979. Tugurización en Lima
Metropolita- na. DESCO, Lima, Perú.
17
SÁNCHEZ LEÓN, Abelardo y CALDERÓN, Julio. 1980. El laberinto de la ciudad. Políticas urbanas
del Estado. 1950-1979. DESCO, Lima. Perú.
18
FRIAS, Carlos. 1989. Experiencias de Gestión del hábitat por organizaciones populares urbanas. IFEA,
Lima, Perú.
19
RIOFRIO, Gustavo, 1978. Se busca terreno para una barriada. DESCO. Lima, Perú.
20
LEFEBVRE, H. (1968) Le droit à la Ville. Anthropos, Paris.
FERNANDES, Edesio. VARLEY, Ann. 1966. Ciudades Ilegales. Promesha. Cochabamba, Bolivia.
ABRAMS, C. 1964. Man´s Struggle for Shelter in an Urbanizing World, MIT Press, Cambridge
MA. 21 ARNILLAS, F. 1987. RIOFRIO, G. ; DRIANT, J.C; 1987.
de los pueblos que visitaba. Su hermosa explicación fue que, cuando veía una obra en
los pueblos y preguntaba quién la hizo, la respuesta que recibía era, "el pueblo lo
hizo".

En oposición a estos estudios en los años 80 ese mismo éxito autogestionario fue
nue- vamente descubierto y celebrado por Hernando de Soto en El Otro Sendero22,
quien describe las actividades y la organización de los ambulantes limeños. De Soto
sugiere que los ambulantes son los únicos verdaderos capitalistas en el Perú y afirma
que el gobierno y los negocios formales tienen mucho que aprender de el. De pasada
se refie- re a las barriadas y señala que estas constituyen un ejemplo más dramático
de empre- sa popular y de iniciativa y que son parte del mismo sector informal de la
economía nacional. En la parte final de El otro Sendero se concluye que los
informales no son, como creen la izquierda y la derecha, un problema: más bien, un
problema que con- tiene aparentemente su propia solución.

En esta perspectiva sin embargo se debe de señalar que el sector informal

actualmente está estimado en 900.000 microempresarios urbanos y rurales. Como
podrá verse, el aporte de los informales a la economía nacional es
sorprendentemente enorme. Gene- ran inversión, mercado de trabajo, crecimiento
de la pequeña empresa y un capital social valioso para la formación de la comunidad
pero que se localiza en condiciones de insalubridad y de creciente riesgo a las cuales
debe de prestarse atención. Jean Claude Driant23 planteo en 1991 la critica a las
apreciaciones positivas sobre las barriadas en la línea de las críticas formuladas por
Riofrío24 y Arnillas y sus recomendaciones per- manecen vigentes todavía.

LOS PROBLEMAS DE LAS BARRIADAS.

En lo que fue el proceso de crecimiento de Lima en el siglo XX se formaron alrededor
de 1147 barriadas como lo señala Max Meneses25. Las primeras a inicios de siglo fue-
ron espontáneas pero luego se tornaron violentas y organizadas cuestionando el
orden establecido frente a su incapacidad para atender el problema de la vivienda.
Hasta la década del 60 se implementó políticas de corte populista para controlar al
movimiento de los pobladores y en algunas instancias se apoyo políticamente su
formación. Duran- te la década del 70 el gobierno a través de las organizaciones
vecinales trato de orga- nizar y controlar el movimiento popular y se incrementaron
los conflictos sociales.

A inicios de la década del 80 con la implementación de cooperación popular se incre-

mentaron los programas asistencialistas, los cuales con el cambio de gobierno y ante
la aguda crisis económica colapsaron y dieron lugar a un mayor incremento de
Barria- das con una mayor organización autónoma y centralizada.

Según las cifras del censo del 93 (Max Meneses, 1995), en las barriadas de Lima se
concentraba el 34% de la población de Lima Metropolitana, 2,188,442 habitantes, de
las cuales el 22% no contaba con servicios básicos 26.

22
DE SOTO, Hernando. (1989). The Other Path. New York: Harper and Row.
23
DRIANT, Jean Claude. 1991. Las Barriadas de Lima. Historia e interpretación. IFEA, DESCO. Lima,
Perú.
24
RIOFRÍO, Gustavo. 1991. Producir ciudad (popular) de los 90. Entre el mercado y el Estado.
DESCO. Lima, Perú.
25
MENESES, Rivas Max, 1995. La utopia Urbana. Pg. 167.
26
MENESES, Rivas Max, 1995. La utopía urbana. Pg. 168
En la actualidad con estas cifras constatamos que sigue vigente lo que el estudio del
Arq. Córdova encontró en 1958 y que en nuestros días se redescubre: "… 'A pesar de
las miserables condiciones en que viven 150,000 personas que ocupan las "barriadas
marginales" de Lima y Arequipa, se puede asegurar que el problema más agudo de
la habitación metropolitana está en el área netamente urbana' 27

Gustavo Riofrío señala que el nivel de riesgo de desastre, aun insuficientemente

estu- diado en el país y también en Lima, es probablemente superior en las áreas
urbanas convencionales que en los "Asentamientos Humanos", término con el que se
denomina actualmente a lo que antes se llamó barriadas y más tarde Pueblos
Jóvenes28.

No obstante, y como Maskrey y Romero29 señalan, aún se requiere de un estudio al

respecto. Más aún, el último sismo fuerte en Lima ocurrió en 1974, cuando aún no
era una realidad lo que actualmente es un hecho, que entre el 68% y 70% de la
población de Lima Metropolitana vive en Asentamientos Humanos (Censo Nacional de
1993; en el anterior de 1981, era alrededor de 60%). Si en 1974, en esos
Asentamientos Humanos había una o dos terrazas habilitadas en las laderas de los
cerros, hoy hay ocho o más, en las cuales se levantan viviendas sobre muros de
piedras, sin bases o cimientos ni piedras de diferentes dimensiones, las cuales se
colocan sin ningún crite- rio y no responden a las técnicas de construcción en piedra
probadamente sismorresis- tentes, por lo que se pueden prever resultados
catastróficos en caso de sismos futuros.

Se señala, en este estudio, por ejemplo, que cuando el 19 de abril de 1993 se

produjo un sismo leve en Lima, las cuatro casas colapsadas y las víctimas habitaban
este tipo de terrazas en Asentamientos Humanos, como San Juan de Lurigancho, San
Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Chosica.30

LAS POLÍTICAS URBANAS Y DE VIVIENDA.

Ya estamos en el siglo XXI y el panorama no se ha modificado desde el punto de
vista de las políticas urbanas y de vivienda. Lima alberga a 8,187,398 habitantes 31 ,
de los cuales mas del 50% esta enfrentándose a cada vez mas dramáticas
situaciones en términos de vivienda, agua, transportes, equipamientos de salud y
educativos.

Los planes urbanos para Lima registran la misma clásica incompatibilidad que ha ca-
racterizado la planificación en el país, debido sobre todo a los intereses propios del
capital urbanizador.

Los gobiernos que han debido enfrentar este reto de la urbanización popular han se-
guido la lógica y los intereses que están opuestos a su solución estructural y ahí se
encuentra el trasfondo ideológico de las políticas que se ha tratado de implementar.

27
CÓRDOVA, Adolfo. (1958) La vivienda en el Perú. Lima, Comisión para la Reforma Agraria y la Vivien-
da, p. 87; citado en: Riofrío, 1978.
28
Al respecto, puede verse Urbanización y Vulnerabilidad sísmica en Lima Metropolitana, de Andrew Mas-
krey y Gilberto Romero (1986).
29
MASKREY, Andrew Y Gilberto ROMERO (1985) Urbanización y Vulnerabilidad Sísmica en Lima Me-
tropolitana. PREDES, Lima.
30
Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina.
<http://www.desenredando.org> <http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/html/index.html >
<http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/html/cap6.htm>
31
INEI, Proyecciones de población al 2005. Lima metropolitana. Informe APOYO Opinión Publica y Mer-
cado S.A. Estudio de la dinámica en los asentamientos humanos. COFOPRI.
Estas políticas urbanas se han desarrollado a dos niveles, en relación con la
urbaniza- ción convencional y en relación directamente con las barriadas. En el
primer caso los actores han sido el capital privado quien es quien ha habilitado los
terrenos para los sectores de medianos y altos ingresos, los propietarios del suelo y
la especulación con la tierra urbanizada, los propietarios de las áreas agrícolas y el
estado como ente regu- lador.

En relación con las barriadas el Estado no ha sido indiferente a ellas; ya en el

segundo gobierno de Manuel Prado (1961) se dio la Ley 13517 que las reconocía
legalmente y en 1979 el gobierno militar dio el D.L. 22612 por el que desaparece el
pueblo joven como modalidad de asentamiento popular y promueve el acceso a los
títulos de pro- piedad a través del Ministerio de Vivienda32.

A pesar de esto es indudable que la pobreza material en términos de vivienda y

servi- cios básicos que se observa en los últimos 60 años es consecuencia directa de
cómo el Estado ha enfrentado el problema urbano. Esta trayectoria demuestra como
el Estado ha dado soluciones sin las debidas previsiones. Dejando que las barriadas
sean la solu- ción de la demanda de desarrollo urbano, Lima ha consolidado su
crecimiento por esa vía, generando el caos actual y la no competencia de la ciudad
como plaza para inver- siones. Frente a esta incompetencia la ciudad asiste como
correlato al desmantela- miento creciente de todas sus actividades productivas de
importancia.

Julio Calderón en “El Laberinto de la ciudad”33 muestra que la historia de la urbaniza-

ción en Lima revela la falta de previsión y medidas desprovistas de continuidad y de
coherencia y que no ha existido un planeamiento integral de la ciudad sino solo pro-
yectos urbanos para ciertos barrios. En realidad nunca se paso de tener un Esquema
Director para Lima y no se ha llegado a formular un Plan urbano de carácter integral.

En la época del presidente José Balta se desarrollo una cierta base legal institucional
destinada a la gestión moderna de la ciudad con el aporte urbanístico de Pedro Paulet
con su proyecto de Barrio obrero modelo (1912). Durante el Gobierno de Augusto B.
Leguía se formulo el Plan de la Gran Lima por Werner Lange en 1927, el cual era una
disposición estética normativa e ideal de un proyecto urbano para la ciudad. En el go-
bierno del General Oscar R. Benavides, con la creación de la Comisión Nacional de Ur-
banismo en 1936 y la edificación de los barrios fiscales a través del Ministerio de Fo-
mento y Obras Publicas, durante la década de los años treinta, se continuó con estas
intervenciones parciales. A mediados de la década del cuarenta fue importante la pre-
sencia de José Luís Sert y Paúl Lester Wiener contratados por la ONPU para trabajar
en la formulación del Plan Regulador de Lima34 y en especial el de la ciudad de
Chimbote35, que ya tenían un explosivo crecimiento de tipo barrial.

Según J. Calderón el Estado fue tomado por sorpresa cuando el Perú rural empezó a
poblar las ciudades, de modo que de 1940 hasta 1968 el Estado solo cumplió un rol
indirecto de carácter regulador.

32
SANCHEZ LEON, Abelardo y CALDERON COCKBURN, Julio. 1980. El Laberinto de la ciudad.
Políti- cas Urbanas del estado 1950-1979.DESCO
33
SANCHEZ LEON, Abelardo y CALDERON COCKBURN, Julio. 1980., op. cit . pg. 18
34
El Plan Piloto de Lima, en El Comercio, 9.12.48, Lima.
35
Universidad Nacional de Ingeniería- Proyecto Historia. Construyendo el Perú. Aportes de Ingenieros y
arquitectos. UNI-proyecto Historia, Lima, 2001.
Su intervención se limito a la elaboración de planos de zonificación y a la planificación
física de algunos asentamientos. En 1969 se creó el Ministerio de Vivienda con el en-
cargo de intervenir en la remodelación de las barriadas y en la renovación de los
tugu- rios. También se creo el Ministerio de Transportes y una empresa de transporte
urbano.

Empezaron a funcionar organismos públicos de carácter técnico como ESAL,

ELECTROLIMA, SERPAR, incluso se creo un organismo de carácter ideo-político el
SINAMOS, cuyo ámbito urbano era el de las barriadas. Esta intervención
básicamente se redujo a controlar, regular o reprimir el movimiento popular
expresado en el fenó- meno social de las barriadas36.

ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA VIVIENDA Y EL URBANISMO 37.

1945-1948. Gobierno de José Luis Bustamante y

Rivero. La corporación nacional de la vivienda. 1946.
Esta entidad aparece como fruto de un sector profesional agrupado en el Instituto de
Urbanismo. Fue un dispositivo que comprometía al Estado como actor directo en la
solución del problema de la Vivienda. En este periodo se creo la ONPU con el
objetivo de coordinar y dirigir la labor urbanística de las diferentes reparticiones del
gobierno y municipios. Gracias a esta oficina se elaboro el PLANDEMET recién en
1965.

1948-1956. Gobierno del General Manuel A. Odría.

Durante este periodo se construyo la Unidad Vecinal Nº 3
El fondo de salud y bienestar social.
Desarrollo acciones complementarias a la política asistencialista del Gobierno.
Ejecuto algunos programas de vivienda como unidades vecinales y agrupamientos
residencia- les.
La junta de obras publicas del callao.
Tuvo por objetivos solucionar los problemas de carácter socio económico, sanitarios
y de vivienda en la Provincia del Callao.

1956-1962. Gobierno de Manuel Prado.

Los organismos estatales entran en receso y se determino que el estado solo
interven- ga como simple apoyo a la urbanización privada. Con este cambio los
programas de vivienda quedaron relegados para las mutuales de vivienda. Se creo el
INVI en 1960 con el objetivo de ensayar los planteamientos sobre vivienda y
barriadas. Se dio inicio del proyecto de la ciudad satélite de Ventanilla.

1962-1963. Junta militar de gobierno.

Se crea la Junta Nacional de la Vivienda fusionando la CNV y el INVI en 1963. Se re-
fuerza los planteamientos de autoayuda con el objetivo de difundirlos entre los
pobla- dores.

1963-1968. Gobierno de Fernando Belaunde.

Instituciones especializadas en la problemática de la vivienda: La junta nacional de
la vivienda y la ONPU.

La JNV se oriento a la demanda creciente de los sectores medios y a reafirmar la ba-

rriada como alternativa popular. Ejecuto las siguientes obras:

36
SANCHEZ LEON, Abelardo y CALDERON COCKBURN, Julio. 1980., op. Cit pg. 20
37
SANCHEZ LEON, Abelardo y CALDERON COCKBURN, Julio. 1980., op. Cit pg. 30-42
 Conjuntos residenciales
San Felipe, Sta. Cruz,
Unidades vecinales
Matute, Rimac, Mirones, Sta. Marina, Mariscal Gamarra (Cuzco).
Urbanizaciones populares
Tawantinsuyo, Caja de agua, Condevilla.

La JNV no recibió el apoyo necesario para edificar urbanizaciones populares que

reem- plazaran a las barriadas. La ONPU fue reactivada y sirvió de base para la
elaboración del plan de zonificación de Lima metropolitana.

1968-1979. Gobierno Militar.

Durante este periodo se racionalizo la administración urbana. Se creo el Ministerio de
Vivienda y Construcción y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones al
desapare- cer El Ministerio de Fomento y Obras Publicas. Esta nacionalización se
puso al servicio del capital urbano. Se creo también la ONDEJOV, que centró su
atención en las barria- das y el SINAMOS con una tarea de movilización social de
corte ideo-político.

Se formulo el “Plan Nacional de Desarrollo urbano” donde se estableció una

propuesta para la estructuración de los Sistemas urbanos del país y el rango
jerárquico de cada uno de los centros poblados del país 38. Constituyo el documento
normativo mas com- pleto y de mayor envergadura que se haya realizado en
relación a la problemática ur- bana y en el se basaron los estudios y acciones
referidas al acondicionamiento territo- rial. Este documento no contó con medidas de
carácter legal que permitieran la modifi- cación de las normas de habilitación urbana,
ni tuvo un sistema financiero orientado a promover la inversión en el desarrollo
urbano de carácter popular, ni que estuviese orientado a la desconcentración de
funciones y de descentralización de actividades que posibilitaran el desarrollo de los
sistemas regionales, como estaba ocurriendo en el resto de América Latina.

1980-1985 Gobierno de Fernando Belaunde.39

Una de sus primeras medidas fue devolver los medios de comunicación, confiscados
años atrás, a sus legítimos dueños. Con ello, se restituyó la libertad de prensa, en
aras de la institucionalización del país.
Además, en este periodo se inicio la construcción de la Carretera Marginal de la
Selva, obra cumbre y gigantesca, que fue básica para el crecimiento y desarrollo
nacional, al incorporar a más de dos millones de hectáreas de tierras nuevas de
cultivo en la selva, con la costa del país.
Se construyeron grandes complejos habitacionales: Las Torres de Limatambo, Santa
Cruz, Santa Rosa, San Borja, Marbella, o Julio C. Tello.
El segundo gobierno de Belaunde también tuvo varios infortunios. Entre ellos, al sur
del país: las sequías; y al norte: las graves inundaciones originadas como
consecuen- cia de las torrenciales lluvias causadas el Fenómeno del Niño, en 1983.
También au- mentó el terrorismo.

1985-1990. Gobierno de Alan García 40.

38
Ministerio de Vivienda y Construcción. Memoria 1969.1979.
39
ACUÑA VIGIL, Percy. Las Políticas Urbanas y de Vivienda en el Perú: La tarea actual del urbanismo y
de los planes de vivienda en el Perú. http://perullaqta.blogspot.com , Nº. 030606- 03
40
ACUÑA VIGIL, Percy. Las Políticas Urbanas y de Vivienda en el Perú : La tarea actual del urbanismo y
de los planes de vivienda en el Perú. http://perullaqta.blogspot.com , Nº. 030606- 03
La fuente financiera para la vivienda en este periodo fue el FONAVI (Fondo Nacional
de Vivienda). El Plan Nacional de Vivienda estuvo centrado en los préstamos del
Banco Central Hipotecario y del Banco de la Vivienda. De créditos supervisados por
ENACE y por el Banco de Materiales. También se formulo programas habilitación
urbana, de Lo- tes con servicios y proyectos comunitarios de agua y alcantarillado,
proyectos comuna- les de electrificación.

La falta de recursos hizo que la labor constructiva del gobierno se reorientara a esti-
mular la autoconstrucción, propiciando la edificación de viviendas básicas de 41 m2
de área techada en un lote de 90 m2, adoptando la experiencia de “La Casa que
Crece”.

La crisis que soportó el país a consecuencia del fenómeno del niño del año 1983, fue
de tal magnitud que repetir el programa de Belaunde que consistía en edificar
grandes conjuntos habitacionales (San Felipe, Limatambo, Santa Rosa, etc.), cuyo
precio por unidad de vivienda no costaba menos de $20,000 dólares, hubiese sido un
error debi- do a que la población había perdido su capacidad de compra y no podría
pagar esos departamentos.

Estimular la autoconstrucción, hizo posible la edificación de proyectos como Antonia

Moreno de Cáceres en Ventanilla, donde hasta la fecha se han construido 3.600
vivien- da y el Proyecto Habitacional Mariscal Cáceres en el distrito de San Juan de
Lurigancho, donde se edificaron alrededor de 10,000 viviendas41.

La creación del Proyecto de Reacondicionamiento Territorial y Vivienda rural

(PRATVIR) permitió rescatar la tecnología incaica de la construcción de andenes para
ampliar la frontera agrícola de las comunidades campesinas de la región andina,
creando de esta manera una fuente permanente de trabajo. De esta manera se pudo
reconstruir mas de 1,000 hectáreas de andenes abandonados y 200 Km. de
pequeños canales de rega- dío. Adicionalmente se hicieron 2,100 viviendas rurales
que pudieron pagarse con la producción de las tierras incorporadas al cultivo. Esta ha
sido la primera y única vez que el Estado peruano se preocupó de la vivienda de la
vivienda del campesino andino. Los comuneros pagaron puntualmente sus préstamos
hasta que el gobierno cerró el Banco de la Vivienda.

Con el propósito de orientar adecuadamente el crecimiento urbano de Lima, dentro

del Plan Nacional de Vivienda, se creó el proyecto llamado “Ciudad Pachacutec”,
ubicado en la zona noroeste del Callao (Distrito de Ventanilla). Este proyecto que fue
el más grande del Perú, consistió en urbanizar 1,250 Has. de terrenos eriazos
próximos al mar, creando una ciudad satélite que podría albergar a no menos de
250,000 pobladores. Se trató que fuera autosuficiente, evitando convertirla en una
ciudad dormitorio en donde sus pobladores tuvieran que desplazarse a Lima
Metropolitana congestionando sus servicios y agudizando los problemas urbanos que
sufre la ciudad. El proyecto no fue continuado.

41
Con los recursos del FONAVI, con las mutuales se construyo 42,000 viviendas. En Mariscal Cáceres en
Lurigancho y en Antonia Moreno de Cáceres en Ventanilla se construyó 8,000 casas. El Banco Hipotecario
entrego 9,000 préstamos, ENACE entrego 36,000 lotes , habilito 13,000 núcleos básicos y muchos techaron
sus casas. En el plano social se creo el PAIT que dio trabajo a 100,000 desempleados.
1990- 2002. Gobierno de Alberto Fujimori 42.
Un aspecto central en lo que se refiere a la política urbana es que Lima no forma
parte de la nueva geografía del poder definida por la globalización, no forma parte
del siste- ma que articula los grandes centros financieros internacionales, lo cual si
ocurre con otras capitales de América Latina como México, Sao Paulo o Buenos Aires
(Sassen, 2003). Durante este periodo, al igual que en los anteriores, no se tomaron
previsiones en este aspecto del acondicionamiento territorial, y mas bien se dio inicio
a la desacti- vación de todos los instrumentos de la intervención del estado en la
política urbana y de vivienda.

Bajo la idea de que el mercado traería automáticamente las soluciones se

implemento procesos de privatización de las empresas de servicios públicos, de
formalización de la propiedad y de desactivación de los bancos de fomento. En los
dos primeros años del gobierno de Fujimori se liquidaron las siguientes instituciones:

• Caja de Ahorros de Lima, con más de 100 años de funcionamiento.

• Banco Central Hipotecario del Perú.
• Banco Nacional de la Vivienda.
• El sistema mutual de vivienda, integrado por 15 instituciones y que operaba en
toda la república.
• Todas las cooperativas de ahorro y crédito.
• Banco Agropecuario del Perú, que financiaba la vivienda rural.
• Banco Industrial del Perú, que daba créditos para locales fabriles e industriales

Durante este periodo el proceso de descentralización del Estado y de

desconcentración de actividades fue contenido en beneficio del fortalecimiento del
gobierno central. Du- rante este periodo se aplico una política liberal y
neoconservadora que produjo una estabilización de la economía por el control de la
inflación y una mejora en la situación de las finanzas publicas. La estabilización y la
reforma del Estado en función a su ra- cionalización hacia un rol secundario y
facilitador, sin embargo, contrajeron la deman- da y el consumo. De este modo la
política económica neoliberal redefinió el rol del es- tado quien oriento la inversión
social hacia la infraestructura en educación y salud43.

El gobierno de Fujimori contó con muchos recursos, en sus 10 años recaudó 3,800
mi- llones de dólares sólo de FONAVI, pero demostró poco interés en la vivienda
popular de modo que empezó por disminuirse la intervención del Ministerio de
Vivienda y Cons- trucción. En 1993 creó el Fondo llamado “MIVIVIENDA” tratando de
interesar a la ban- ca privada para llevarlo a cabo.

La gestión del suelo urbano se oriento a brindar a los propietarios de tierras y de em-
presas garantías y confianza para su inversión, de este modo se disminuyo las
atribu- ciones municipales y hubo retroceso en los mecanismos de recuperación de
las plusva- lías urbanas. Se dio una ley de tierras que levanto la intangibilidad de las
tierras agrí- colas como áreas de expansión anulando la política de limites urbanos.
Se permitió la venta libre de tierras agrícolas, eliminando totalmente el carácter de
instrumento de desarrollo que tenía en los planes urbanos.

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ACUÑA VIGIL, Percy. Las Políticas Urbanas y de Vivienda en el Perú : La tarea actual del urbanismo y
de los planes de vivienda en el Perú. http://perullaqta.blogspot.com , Nº. 030606- 03

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43
CALDERÓN COCKBURN, Julio. La Lima de los 90´, en Waka, FAUA-UNI, ed Nº 2, Abril 2005.

Página 11 de 15
Durante este periodo se continuó con la tradición de reconocimiento legal a los
invaso- res que habían formado las Barriadas. La COFOPRI entrego más de un millón
de títulos de propiedad.

2002- Gobierno de Alejandro Toledo.

Durante éste periodo el Ministerio de Vivienda ha continuado con las políticas neo
libe- rales y continuó dándole un rol relevante a la iniciativa privada y adjudicándose
solo un rol promotor priorizando una política de estimulo de soluciones y de propiciar
la integración física y social de los barrios marginales.

Se ha planteado una estructura de programas orientados a varias demandas como:

Programa techo propio, BANMAT, Deuda cero, Mi barrio, Mi pueblo.

La estructura de la política urbana actual se orienta a menguar la tugurización y el

hacinamiento con muy pocos recursos asignados y sin ningún interés por promover
una intervención importante del sector privado en el urbanismo y la vivienda
popular.

TAREAS PARA EL URBANISMO.

Frente a este panorama José Matos Mar 44 ha dibujado el nuevo rostro del Perú y nos
indica que por primera vez en la historia del país colonial y republicano los espacios
físico y social se presentan en la nueva Lima, como verídicas imágenes de los
espacios físico y social de la totalidad peruana. Lima dominada por las barriadas en
constante expansión, los tugurios, los barrios decadentes y las urbanizaciones
populares rodean islotes residenciales que contrastan por su lujo y bienestar, con la
casi total carencia de servicios y la precariedad del hábitat popular urbano. Esta
imagen descrita en 1984 sigue vigente pero adquiere mayor dramatismo al haber
pasado cerca de veinte años y no haberse actuado frente a esta problemática en
forma central y haberse dejado a su suerte y sin norte a todo el urbanismo popular
no solo de Lima, sino de todas las ciu- dades del país.

Matos Mar señala que en un espacio social dominado por las masas que confluyen de
todo el país aportando y combinando toda la multiplicidad de las tradiciones
culturales del Perú provinciano afloran los islotes culturales de la elite que ahora se
rinden a pa- trones europeos o norteamericanos de la sociedad post industrial.

Señala que en el campo de la cultura el proceso es paralelo y que la cultura de la

elite se encuentra en retroceso abriendo paso a una cultura peruana en formación
que gra- vita fuertemente hacia lo andino disolviendo la vieja ilusión criolla de la
identidad na- cional.

Dibujada así la metrópoli se requiere de un urbanismo adecuado a ella, siguiendo a

Matos Mar se deberá entrar en dialogo con ella, para responder adecuadamente y no
seguir contribuyendo a construir la ciudad ilegal.

Es evidente que glorificar la iniciativa popular no puede continuar de pretexto para

justificar la inacción del Estado y no puede permanecer exclusivamente como funda-
mento ideológico en relación al problema urbano del Perú. En estos cincuenta años
de crecimiento de las barriadas en el Perú encontramos que este modelo
personificado por Villa el Salvador no es una solución aceptable ni que tampoco es
una fase transitoria hacia la construcción de la utopía urbana.

44
MATOS MAR, José. 1984. Desborde popular y crisis del Estado.

Página 12 de
En el fondo de la cuestión esta el que el instrumento estratégico más importante de
defensa de la ciudad ha quedado deslegitimizado y el propósito de controlar el desa-
rrollo de la ciudad y corregir sus tendencias negativas no ha sido posible hasta el
pre- sente. Aldo Panfichi señala que frente a situaciones como la descrita y ante las
refor- mas estructurales demo liberales que redefinen el papel económico del estado
y su relación con la sociedad surge el nuevo papel y rol de la sociedad civil como una
esfera social autónoma del Estado y del mercado, en la que las asociaciones civiles y
los mo- vimientos sociales luchan por defender y extender la vigencia de sus
derechos y pro- fundizar la democracia, en una construcción social relativamente
nueva45.

Desde nuestra perspectiva se requiere en relación a ésta tesis elaborar políticas con-
juntas con la participación de la sociedad civil, que contemplen la dimensión
jurídica, financiera, social y técnica de la producción y adquisición del
hábitat. Ante es- tas ausencias en la política urbana y mientras continúe el apoyo
financiero del estado concentrado exclusivamente en los sectores convencionales el
problema descrito conti- nuará agravándose.

PRECONDICIONES PARA UNA POLITICA URBANA Y DE VIVIENDA

 Aquí se debe insistir en que los orígenes económicos y sociales de las

des- igualdades en materia de hábitat permanecen vigentes y es
condición bási- ca actuar para resolver el problema estructural de la pobreza
como punto Inicial para partir en la orientación de esta política urbana. Para
cambiar la forma de hacer ciudad se requiere de un nuevo contexto
económico que permita superar las demandas básicas y que posibilite atender
las demandas por calidad urbana.

 Esta política urbana parte por establecer complementariamente una política

de acondicionamiento territorial de todo el territorio nacional, hoy
abando- nado a la suerte de que el libre mercado lo organice sin norte, debido
a que no se dispone de una política urbana explicita que reformule los
dispositivos que rigen los sistemas de planeamiento, incorporando el diseño y
la planificación urbana a las iniciativas privadas mediante mecanismos de
desarrollo urbano adecuados a las condiciones locales y de sistemas
normativos flexibles.

 La reforma debe abrir espacios a la gestión y a las iniciativas urbanas, recupe-

rando la formulación de planes, proyectos y obras en la escala y dimensión
que requiere nuestra ciudad, integrando la planificación, el diseño, la gestión
y el mercado para lograr la utopía urbana democrática.

 Esto requiere modificar los instrumentos de planificación actuales, estable-

ciendo una planificación por condiciones, definiendo factores objetivos
que permitan el desarrollo inmobiliario de un sector, o bien su protección,
posibili- tando la creación de unidades urbanas autosustentables mitigando
sus externa- lidades negativas.

 Como complemento se requiere de un instrumento de Financiamiento Ur-

bano Compartido, que permita a los municipios desarrollar proyectos urbanos
en conjuntos privados, mediante licitaciones publicas que posibiliten el
desarro- llo territorial del país integrando a los actores públicos y privados
que posibilitan la ciudad.
45
PANFICHI, Aldo. 2002. Sociedad civil, esfera pública y democratización en América Latina. Andes y
Cono Sur. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
  Para esto es necesario conocer cómo esta funcionando hoy día el
sistema territorial nacional para poder descentralizar las funciones y
descon- centrar las actividades que realiza el Estado, sin esta tarea
cualquier in- tento de regionalización constituye una deseconomía, por lo que
deben tomarse las previsiones correspondientes e iniciarse las acciones
necesarias, con la par- ticipación de la opinión pública fuera de los cenáculos
universitarios y oficiales, como parte de la tarea de construcción de la utopía
urbana para todos.

ACCIONES COMPLEMENTARIAS DE POLITICA URBANA Y DE VIVIENDA.

Esta política urbana debe de resolver inicialmente la situación crítica de las

siguientes demandas básicas, buscando formulas de diseño urbano que
permi- tan crear lugares con carácter e identidad, descubriendo las demandas y
el interés de los usuarios y habitantes, posibilitando el apoyo financiero y
haciendo un uso eficiente de los recursos, creando efectos multiplicadores de
largo plazo en la di- námica de inversión y de desarrollo urbano:

1. La lucha por la propiedad del suelo, que es el cuello de botella central de

este proceso. En este punto se requiere una nueva legislación urbana que
nor- me las habilitaciones urbanas y les de un sentido democrático
permitiendo promover la intervención sobre el proceso de urbanización y de
habilitación ur- bana.
2. La competencia por los servicios, a los cuales se dedica el esfuerzo diario
de los pobladores y que no esta priorizado por el Estado.
3. La segregación residencial, a la cual se ven enfrentados los pobladores de
estas zonas, tanto desde la acción del estado a través de sus normas
municipa- les, como de los mismos agentes urbanos como son las empresas
proveedoras de servicios, como del comercio y el transporte. En este sentido
se requiere re- orientar toda la normativa urbanística actual en función de la
promoción de to- do el espacio urbano como un todo unitario.
4. El déficit de ocupación, en términos de que actualmente no se da una
previ- sión para localizar empleo productivo en los lugares de la localización
de la po- blación, la cual se ve obligada a desplazarse grandes distancias para
tratar de encontrar posibilidades laborales. Aquí se requiere legislación
promocional y es- tablecimiento de factores aglutinantes que conduzcan la
reorientación de inver- siones en la ciudad.
5. El déficit de educación, traducido en una oferta educativa discriminadora y
selectiva para la población. Este punto requiere de mecanismos
promociónales que deben de partir del gobierno central para estimular la
inversión en estos equipamientos.
6. La provisión de áreas y oportunidades de recreación en forma
sistemática y programada y no dejarla a la libre disponibilidad de las
instancias de la políti- ca local o del interés comercial de la empresa.
7. La atención a la creciente degradación de la infraestructura física con
programas orientados desde el nivel de base en el que podrían participar las
ONGs en forma sistemática y concertada.
8. El deterioro psicológico al que se ve enfrentado el poblador por las
condicio- nes de habitabilidad en que debe desenvolverse. Aquí se requiere
una interven- ción de programas multidisciplinarios de apoyo concertados con
la acción edu- cativa y cultural
9. El deterioro de la conducta social, producto de las condiciones de inseguri-
dad y de riesgo a las que se ve enfrentada la población en forma permanente.
 Este punto debe ser enfrentado con acciones similares a lo señalado en el
acá- pite anterior.
10. El estrangulamiento rural, que se debe a la ausencia de una política de
desa- rrollo urbano de carácter integral a nivel del acondicionamiento
territorial desde los niveles regionales, que asuma que esta diferenciación es
artificial y que res- ponde a un modelo discriminatorio y selectivo.

Estos considerándos para la política de desarrollo urbano y de vivienda parten de

la necesidad de una visión de planeamiento y de análisis macro sociológico que
mire la utopía de un nuevo orden urbano democrático para todos.

Percy Acuña Vigil.

Abril, 2006.