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¿Es la región de Antofagasta un caso exitoso de Desarrollo Local basado en la

Minería?

Chapter · August 2015

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Miguel Atienza Marcelo Lufin

Universidad Católica del Norte (Chile) Universidad Católica del Norte (Chile)
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Juan Daniel Soto Díaz Yasna Cortés

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 CAPÍTULO 5

¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE

DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?1

Miguel Atienza U.
Director del Departamento de Economía, UCN.

Marcelo Lufin, Juan Soto y Yasna Cortés

Académicos de la Facultad de Economía y Administración, UCN.

INTRODUCCIÓN

Es bien sabido que el principal activo de la Región de Antofagasta son sus recursos natura-
les. Esta Región posee gran parte de las reservas mundiales de cobre, plata y molibdeno de
Chile (COCHILCO, 2013), lo que ha configurado su economía. Desde la crisis del salitre, a partir
de los años treinta del siglo XX, la minería del cobre ha constituido su principal riqueza y ha
determinado su desarrollo económico durante los últimos setenta años (Meller, 2000). Como
caso de estudio, Antofagasta puede considerarse un experimento natural casi perfecto para
comprobar, por un lado, la inestabilidad de las regiones mineras, con sus ciclos de boom y
crisis, y, por otro lado, para verificar en qué medida y de qué modo es posible alcanzar un
desarrollo local basado en la minería en el momento actual.

Este capítulo analiza la evolución reciente de la Región de Antofagasta con el objetivo de de-
terminar si ha avanzado hacia una forma de desarrollo local sostenible desde una perspectiva
fundamentalmente económica, para lo cual prestaremos especial atención al proyecto de
creación de un clúster minero, que empezó a discutirse como estrategia de desarrollo local
hace ya veinte años. En primer lugar, nos aproximaremos a la Región de Antofagasta desde
la perspectiva de un conjunto de indicadores macroeconómicos tradicionales, como el creci-
miento, la exportación, la inversión extranjera directa y el empleo, donde esta zona luce como

1 Los autores reconocen y agradecen el apoyo y financiamiento prestados por la Iniciativa Bicentenario, a través de su proyecto “Nudos
del desarrollo en ocho territorios-tipo”, y por CONICYT, a través de su proyecto número 1150286 “El desarrollo regional en las redes de
producción global de la minería del cobre en Chile”.

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PRIMERA PARTE
¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?
Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

una de las más exitosas de las últimas décadas en Chile e incluso en América Latina. Este juicio
no está exento de fuertes contrastes y controversias, como veremos en el segundo apartado
del capítulo cuando entremos a un análisis de los aspectos micro y meso económicos del
desarrollo de la Región, relacionados con la evolución de los encadenamientos productivos
y su posición en la red global de la minería.

1. ANTOFAGASTA: ¿UNA REGIÓN GANADORA?

Situada sobre lo que muchos han denominado una anomalía geológica, la Región de Antofagasta
destaca por su altísima especialización en la minería. En 2011, el sector minero generó el 65% de
la producción total de la Región (OCDE, 2013) y representó cerca del 50% de las exportaciones
de este sector en Chile (COCHILCO, 2013), uno de los principales países mineros del mundo. La
Región ha incrementado paulatinamente su participación mundial en la producción minera
gracias a la influencia de la inversión extranjera directa (IED), especialmente a partir del fuerte
ciclo de inversión extranjera directa iniciado a comienzos de los años noventa del siglo XX. Un
ejemplo de este hecho se ve reflejado en la producción chilena de cobre. En la década de los
cincuenta del siglo XX, la participación chilena en la producción mundial rondaba el 10%. En la
actualidad, Chile es el principal productor de cobre del mundo, con casi un tercio de las expor-
taciones mundiales, y es, además, el país con mayores reservas, con un 27,7% (COCHILCO, 2013).

La fuerte expansión de la producción de cobre, iniciada con la llegada de inversiones desde

los años noventa del siglo XX, tiene un reflejo directo en los indicadores de crecimiento de la
Región de Antofagasta. Entre 1990 y 2000, cuando comienza este ciclo de grandes inversiones
internacionales en la Región, el Producto Interno Bruto (PIB) de Antofagasta creció a una tasa
promedio anual de 8%, significativamente más alta que el 6% del conjunto de Chile. Esta
tendencia cambia durante los últimos quince años, coincidiendo con el boom minero, cuando
el PIB de la Región crece a una tasa menor que el promedio de Chile. Esta caída en las tasas
de crecimiento se debe fundamentalmente a la ralentización del ciclo de grandes inversiones
mineras y a la caída en la productividad minera debida a la explotación de yacimientos cuya
ley era cada vez menor y cuya explotación era más costosa.

La dependencia del crecimiento de la Región de Antofagasta de la minería es histórica. Entre

1960 y 2010, el ritmo de crecimiento de su producción ha estado marcado por la evolución
de la producción minera. De hecho, la tasa de correlación entre ambas variables ha sido del
0,8%. En este sentido, la economía regional se ha hecho más dependiente de la volatilidad de
los precios del cobre y de las fluctuaciones de los mercados internacionales. Este hecho se ha
profundizado durante el último cuarto de siglo. Fruto de las fuertes inversiones y el boom de

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 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

precios del cobre y otros minerales, el PIB de la Región de Antofagasta ha incrementado su ya

alta dependencia de la actividad extractiva.

Esta tendencia también se ve reflejada en el aumento de las exportaciones de la Región desde

el año 2000 hasta hoy. El Gráfico N° 1 muestra la evolución de sus exportaciones totales entre
2000 y 2014, desagregando las exportaciones mineras (cobre y otros minerales) y las no mineras
(exportaciones relacionadas con el sector industrial y otros). Durante este periodo, tanto las
exportaciones mineras como las totales siguen una marcada tendencia creciente. En términos
relativos, las exportaciones de cobre representaron más del 95% del total y establecen la evo-
lución de este indicador. La dependencia es especialmente acentuada durante los periodos
de crisis, como la registrada en la segunda mitad del año 2008 cuando, con motivo de la crisis
financiera internacional, se produjo una fuerte caída en los precios del cobre desde los cuatro
dólares la libra a casi dos dólares.

Gráfico N° 1:
Evolución de las exportaciones de la Región de Antofagasta, 2000-2014.

8000

7000
Exportaciones (Miles de dólares corrientes)

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0
Ene-Mar 2011
Jul-Sep 2011
Ene-Mar 2012
Jul-Sep 2012
Ene-Mar 2013
Jul-Sep 2013
Ene-Mar 2014
Ene-Mar 2000
Jul-Sep 2000
Ene-Mar 2001
Jul-Sep 2001
Ene-Mar 2002
Jul-Sep 2002
Ene-Mar 2003
Jul-Sep 2003

Ene-Mar 2007
Jul-Sep 2007
Ene-Mar 2008
Jul-Sep 2008
Ene-Mar 2009
Jul-Sep 2009
Ene-Mar 2010
Jul-Sep 2010
Ene-Mar 2004
Jul-Sep 2004
Ene-Mar 2005
Jul-Sep 2005
Ene-Mar 2006
Jul-Sep 2006

Exportaciones Minería Industria Resto exportaciones

Fuente: Elaboración propia a través de información del INE.

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PRIMERA PARTE
¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?
Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

La profunda e histórica orientación hacia la exportación de la Región de Antofagasta mani-

fiesta su integración en la red de producción global de la minería, si bien no refleja cuál es
su papel en dicha red, materia en la que profundizaremos más adelante. La integración en
las redes globales también se verifica en la masiva entrada de inversión extranjera directa, la
que ha jugado un papel clave en el crecimiento de la Región de Antofagasta con un aumento
sostenido favorecido por las reformas realizadas para atraer capital al país (DL 600).

Como ya se mencionó, esta inversión experimentó un fuerte impulso en la década de los no-
venta, gracias a los positivos indicadores macroeconómicos del país y al restablecimiento de
la democracia (Comité de Inversiones Extranjeras, 2003). Gran parte de esta nueva inversión
se realizó en el sector minero y una proporción significativa se orientó hacia la Región de Anto-
fagasta. Entre 1979 y 2012, la Región sobresale como la segunda mayor receptora de inversión
extranjera directa del país, con un 23% del total, sólo superada por la Región Metropolitana,
con un 39% (Gráfico N° 2). Destacan también el resto de regiones del norte del país, como Ta-
rapacá y Atacama, las cuales también siguen una tradición productiva vinculada a la minería.

Gráfico N° 2:
Inversión Extranjera Directa en Minería y Total (Acumulado 1974-2012).

25000000
Minería

Total inversión
Exportaciones (Millones de dólares)

20000000

15000000

10000000

5000000

0
cá

o O ís o

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b.

la
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al
Gr

ag
el

M
nd
sé
Ay

Fuente: Elaboración propia a partir de antecedentes del Comité de Inversiones Extranjeras.

100
 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

Más del 90% de la IED que recibió la Región de Antofagasta entre 1974 y 2012 corresponde a la
inversión de empresas multinacionales (EMN) en el sector minero, mientras que otros sectores
relevantes para la producción de minerales, como energía, gas y agua, no tienen una participación
significativa, a pesar de la necesidad declarada en este sector de reducir los crecientes costos de
producción. Entre los principales proyectos mineros de las EMN se encuentran los de Escondida,
Zaldívar, Spence, Lomas Bayas y El Abra, propiedad de empresas multinacionales como BHP
Billiton, Barick Gold, Anglo American y Xtrata Cooper.

La Tabla N° 1 muestra la producción de cobre entre 2003 y 2013 de las empresas públicas y multi-
nacionales localizadas en Antofagasta. Destaca el aumento progresivo de la producción de las EMN
que alcanza el 67% en 2013, favorecida por el incremento de la inversión privada que tiene lugar
desde comienzos de los años noventa del siglo XX. La dependencia de la minería de la Región de
Antofagasta se complementa, por tanto, con una dependencia creciente de la producción de EMN.

Tabla N° 1:
Evolución de los Principales Proyectos Mineros Presentes en
la Región de Antofagasta Participación en la producción total.

EMPRESA 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Propiedad Nacional

Codelco - Gaby 0% 0% 0% 0% 0% 3% 5% 4% 5% 5% 5%
Codelco - Chuqui, RT y MH 37% 36% 35% 35% 30% 28% 32% 33% 37% 30% 28%

EMN

Escondida 41% 44% 47% 46% 50% 47% 40% 40% 33% 41% 44%
Zaldívar 6% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5%
El Abra 9% 8% 8% 8% 6% 6% 6% 5% 5% 6% 6%
El Tesoro 4% 4% 4% 3% 3% 3% 3% 3% 4% 4% 4%
Lomas Bayas 2% 2% 2% 2% 2% 2% 3% 3% 3% 3% 3%
Spence 0% 0% 0% 0% 4% 6% 6% 6% 7% 6% 6%

Fuente: Elaboración propia a partir de antecedentes de COCHILCO.

La aparición de nuevos actores en la configuración económica local también ha repercutido

en la tasa de desempleo de la Región. Esta tasa siguió la tendencia nacional hacia la baja,
durante el periodo de 1990-2000, con tasas de desempleo inferiores a las nacionales. Es más,
durante el periodo de 1996-2000 la tasa de desocupación de la Región no superó el 6%. Sin
embargo, durante los primeros años de la década del 2000, las tasas de desempleo ascen-
dieron, llegando incluso a superar el 10% (OCDE, 2011).

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PRIMERA PARTE
¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?
Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

Sin embargo, esta cifra comienza a revertirse a partir de 2004 con el comienzo del ciclo posi-
tivo de precios del cobre y, especialmente, a partir de 2010 cuando la Región presenta tasas
de desempleo menores que las nacionales, si bien desde 2011 —y, especialmente, en 2014 y
2015— vuelve a producirse un aumento del desempleo, como resultado de la progresiva caída
del precio de la libra de cobre.

Un rasgo particular de las tasas de desempleo de la Región de Antofagasta es su mayor varia-

bilidad en comparación con el promedio del país, especialmente en momentos de crisis en
que se producen incrementos del número de desempleados. Como ejemplo de esta fuerte
dependencia del mercado de trabajo, se pueden destacar los fuertes aumentos que experi-
mentó el desempleo en la Región en 1997 y 1998, al comienzo de la crisis asiática, y en 2008,
durante la crisis financiera global. En consecuencia, la dependencia de un solo producto en el
ámbito de las exportaciones, repercute también de manera significativa en el empleo cuando
las expectativas de crecimiento internacional se reducen, lo que, de nuevo, es una muestra
de la fragilidad de la economía regional ante los cambios globales (Gráfico N° 3).

Gráfico N° 3:
Tasas de desempleo (%) de la Región de Antofagasta y Chile (1986-2013).

16

14

12

10

0
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03

04
05
06
07
08
09
10
11

12

13
20

20
20

20
19

20
19
19

19

20
19

19

20

20
19

19

19

19

19
19

20
20
19

20

20
19

20

20

Antofagasta Chile

Fuente: Informe OCDE Antofagasta (2013).

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 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

El crecimiento del producto, las exportaciones y la inversión extranjera directa sitúan a la

Región de Antofagasta en una posición destacada dentro de Chile, lo que, junto a la reducción
del desempleo y la pobreza, ha llevado a que se la considere, por parte de distintas organiza-
ciones internacionales, como un ejemplo de desarrollo y éxito, no sólo en Chile sino también
en América Latina (CEPAL, 2009; OCDE, 2009).

Sin embargo, la fuerte dependencia de la actividad minera se ha incrementado durante la

última década y afecta profundamente, como se ha mostrado, la estabilidad de las tasas de
crecimiento, exportación, inversión extranjera directa y creación de empleo. De hecho, hoy en
día, la Región de Antofagasta se encuentra menos diversificada que en 1960, una tendencia
única en Chile y que alerta sobre la potencial fragilidad de la economía local ante potenciales
crisis, ya sea en relación con la minería o la economía internacional (Gráfico N° 4). En el próxi-
mo apartado, analizaremos si esta visión de Antofagasta como región ganadora se sostiene
cuando se aborda el estudio de su desarrollo de una perspectiva meso y microeconómica.

Gráfico N° 4:
Inversa del índice de Hirschman-Herfindal2. PIB Región de Antofagasta 1960-2012.

HH
3,5

2,5

1,5

0,5

0
1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fuente: Elaboración propia en base a información del Banco Central de Chile.

2 La inversa del índice de Hirschman-Herfindal tiene un rango de valores que oscila entre 1, cuando la economía regional se encuentra
completamente concentrada en un sector, e infinito, cuando está completamente diversificada. En consecuencia, menores valores de
este indicador suponen un menor grado de diversificación productiva.

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PRIMERA PARTE
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Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

2. ANTOFAGASTA: ¿HACIA UN CLÚSTER MINERO?

Los enfoques centrados en indicadores exclusivamente macroeconómicos, como los pre-

sentados en el apartado anterior, pueden dar una visión sesgada del desarrollo local, que
es esencialmente endógeno y se enfoca en procesos de carácter meso y microeconómico,
además de incluir otros aspectos de carácter sociológico, político y cultural que no aborda-
remos en este capítulo. Desde nuestra perspectiva fundamentalmente económica, es clave
aproximarse al estudio del desarrollo reciente de la Región de Antofagasta a partir de la que
probablemente ha sido, en el último cuarto de siglo, la principal estrategia de la Región para
lograr la sustentabilidad económica y social, la creación del que puede llamarse, en términos
genéricos, “clúster minero”.

Esta estrategia se gesta a mediados de los años noventa del siglo XX, con motivo del impacto
de las grandes inversiones iniciadas durante esa década y logra su manifestación política a
comienzos del siglo XXI, cuando se reconoce como uno de los ejes de la estrategia regional
de desarrollo 2000-2006. Esto último es el resultado de una discusión de casi una década y
declara la necesidad de consolidar un “Complejo Productivo Minero, Industrial y de Servicios”
para aprovechar todo el potencial y la sinergia asociados a la minería, y para apoyar el creci-
miento y desarrollo de todos los otros sectores de la economía regional (Gobierno Regional
de Antofagasta, 1999).

Uno de los focos de atención principales de esta propuesta se basaba en el fortalecimiento de

los encadenamientos productivos hacia atrás en la minería. Se partía del reconocimiento de
que “la relación PYME-Gran Minería es aún muy precaria, participando el empresariado regional
muy marginalmente en actividades secundarias de las empresas mandantes” (Gobierno Regio-
nal de Antofagasta, 1999) y se consideraban como centro de la propuesta el fortalecimiento
de una red de proveedores regionales de excelencia capaces de integrarse y contribuir a la
eficiencia del sector minero exportador chileno, y el desarrollo de un programa de creación,
promoción y atracción de empresas de alta tecnología orientadas al mercado minero.

En este apartado, estudiaremos en qué medida los objetivos propuestos a comienzos de este
siglo han avanzado quince años después. En primer lugar, analizaremos la evolución de los
encadenamientos productivos, uno de los focos centrales de la estrategia del clúster minero.
A continuación, estudiaremos si los encadenamientos son un criterio fiable para determinar
la existencia de un clúster minero. Para ello, estudiaremos la localización de los proveedores
de servicios a la minería local y las innovaciones vinculadas a la explotación del cobre.

104
 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

Para los objetivos del trabajo, se entenderá, de acuerdo con Arias et al. (2014), que un clúster
minero es una aglomeración especializada en la producción de mineral con una marcada
presencia de grandes empresas y que posee las siguientes características:

• División del trabajo: como fruto de la especialización, la minería posee fuertes encade-
namientos hacia atrás con las empresas locales, lo cual reduce los costos de producción
y, a largo plazo, promueven la diversificación productiva.

• Mercado laboral denso: los trabajadores locales calificados pueden encontrar empleo en
la Región y las empresas encuentran a los trabajadores que necesita en el ámbito local.

• Efectos de derrame de conocimiento: existe transferencia de conocimiento fuera de

las relaciones de mercado, fundamentalmente de origen exógeno, y de carácter vertical
entre las grandes compañías mineras y sus proveedoras.

a) Encadenamientos productivos

En su teoría clásica sobre la estrategia de desarrollo económico, Hirschman (1958, 1981) iden-
tifica tres tipos de encadenamientos en la producción de materias primas: en primer lugar, los
“encadenamientos fiscales” que se relacionan con la capacidad de los gobiernos para obtener
ingresos vía impuestos a las empresas y a la renta de los trabajadores o vía royalties. Estos
ingresos pueden usarse para promover el desarrollo de los sectores extractivos o de otros
sectores, en su región de origen o en otras.

En segundo lugar, Hirschman destaca los “encadenamientos de consumo” que se derivan

del efecto multiplicador del gasto que los trabajadores del sector extractivo realizan en otros
sectores. Por último, Hirschman identifica los “encadenamientos productivos” que pueden
manifestarse hacia adelante (orientados al procesamiento y manufactura de las materias primas)
y hacia atrás (orientados a proveer insumos y servicios a la extracción de las materias primas).

La mayoría de los trabajos que sirvieron para fundamentar la estrategia de creación de un

clúster minero en la Región de Antofagasta enfatizaron el papel de los encadenamientos
productivos como mecanismo dominante para que la minería se pudiera convertirse en el
motor del crecimiento local (Buitelaar, 2001; Ramos, 1998)3. En este marco, se daba preemi-
nencia a los encadenamientos productivos hacia atrás, es decir, entre las empresas mineras

3 En cierta medida, el concepto de encadenamiento llegó a convertirse en sinónimo de clúster, como se puede observar en el logotipo
utilizado por el “Programa Territorial Integrado Clúster Minero” promovido por CORFO, que se inició en 2003.

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PRIMERA PARTE
¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?
Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

y sus proveedoras de servicios e insumos. Todo ello, a pesar de que, a mediados de los años
noventa del siglo XX, la minería era una actividad con encadenamientos hacia atrás muy dé-
biles (Aroca, 2001). Curiosamente, la estrategia del clúster minero no se planteó el problema
de los encadenamientos fiscales para la Región, pese a que, en el mismo periodo, en Chile se
estaba discutiendo la propuesta de un royalty.

El argumento sobre la importancia de los encadenamientos en la minería ha sido expuesto

recientemente en trabajos internacionales que destacan la relevancia del cambio experi-
mentado en las dos últimas décadas en la organización global de la minería, al pasar de una
estructura concentrada verticalmente a tener niveles de subcontratación y externalización de
funciones cada vez mayores. Este cambio en la forma de organización de la producción se ve
como una oportunidad para que la minería se convierta en generadora de encadenamientos
con su proveedores de servicios y un motor para el crecimiento y la innovación minera (Kaplan,
2012; Lagos y Blanco, 2010; Morris, Kaplinsky y Kaplan, 2012).

El caso de la minería chilena es paradigmático en lo que se refiere al proceso de externalización

creciente de la producción. En veinticinco años ha pasado de estar completamente integrada
verticalmente, a comienzos de los años ochenta del siglo XX, a tener el nivel de externalización
más alto del mundo, durante la primera década del siglo XXI. En estos momentos, en torno a
dos tercios de los trabajadores de la minería son subcontratados (COCHILCO, 2009), mientras
que en otros países mineros, como Australia y Canadá, no se supera el 30% de subcontratación.
En este contexto, cabe preguntarse si durante los últimos quince años los encadenamientos
productivos de la minería en la Región de Antofagasta se han reforzado, tal como cabría esperar
del aumento de la externalización y del boom de precios iniciado en 2004, contribuyendo de
este modo a uno de los principales objetivos de la política de promoción del clúster minero.

Atienza, Lufin, Soto, Cortes y Falabella (2015) analizan los cambios en los multiplicadores y
encadenamientos productivos de la minería entre 1996 y 2009, a partir de las respectivas ma-
trices insumo producto4. Ambas matrices permiten evaluar el efecto de los cambios debido
al mayor volumen de actividad asociado a la expansión sectorial que acompañó al boom de
precios de la minería y el efecto de los cambios en la forma de organización de la producción,
que pasó de un modelo relativamente integrado a uno fragmentado, cuya forma de articula-
ción da lugar a cadenas de contratistas y subcontratistas en servicios y productos vinculados
con el sector minero.

El aumento del impacto de la minería en el conjunto del tejido productivo de la Región de

Antofagasta se observa, en primer lugar, a través de los multiplicadores de producto que es-

4 La matriz de 1996 se encontraba regionalizada, mientras que, en el caso del año 2009, los autores regionalizan la matriz nacional.

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 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

timan el efecto del incremento de una unidad producida en un determinado sector sobre el
resto de los sectores, esto es, el efecto potencial de cada industria en el resto de la economía.
El Gráfico N° 5 representa multiplicadores de producto para una clasificación de diez sectores,
tomando en cuenta los cuatro principales, esto es, la minería, la construcción, la industria y
el comercio (Atienza et al., 2015).

En conjunto, se observa que ha habido un incremento de estos multiplicadores entre 1995 y

2009. El aumento del efecto de cada unidad producida en un sector sobre los otros sectores
es especialmente significativo en el caso de la minería (2). Claramente, la actividad minera
verificada en 2009 hace que este sea el sector cuya producción tiene el mayor impacto sobre
el resto de los sectores productivos, situación marcadamente distinta a la de 1996. Destaca
también el aumento del efecto multiplicador de la construcción, lo que responde probable-
mente al boom inmobiliario experimentado durante el periodo de análisis.

La mayor demanda derivada del sector minero se concentra fundamentalmente en manufac-

turas (3), transporte y comunicaciones, intermediación financiera y servicios empresariales,
electricidad, gas y agua y comercio, hoteles y restaurantes (6). Estos sectores se caracterizan
por tener efectos multiplicadores relativamente bajos en el resto de la economía, lo que resulta
compatible con la profundización de su papel como proveedores del sector minero.

Este análisis se complementa con el de los encadenamientos productivos hacia atrás y hacia
adelante. Estos efectos pueden ser vistos de manera “directa”, es decir, observando el impacto
de un incremento en la demanda de un sector sobre el resto de los sectores, o como su “efecto
total”, es decir, incluyendo el efecto agregado de un incremento en la demanda final sobre
todos los sectores (Chenery y Watanabe, 1958).

En el caso de la minería, como ocurría con los multiplicadores de producto, entre 1996 y 2009
tiene lugar un aumento significativo de los encadenamientos hacia atrás tanto directos como
totales, fruto del aumento del tamaño del sector minero y del incremento de la externalización
de tareas durante este periodo. Al mismo tiempo, los encadenamientos hacia delante de la
minería han disminuido, lo que supone una menor vinculación de la economía de la Región
de Antofagasta con las actividades transformadoras de los minerales.

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PRIMERA PARTE
¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?
Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

Gráfico N° 5:
Multiplicadores del producto5.

Minería (2) Industria manufacturera (3)

1,2 1,2
1 1
Multiplicador

Multiplicador
0,8 0,8
0,6 0,6
0,4 0,4
0,2 0,2
0 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Sector económico Sector económico

Construcción (5) Comercio, hoteles y restaurantes (6)

1,2 1,2
1 1
Multiplicador

Multiplicador

0,8 0,8
0,6 0,6
0,4 0,4
0,2 0,2
0 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Sector económico Sector económico

2009 1996

Fuente: Atienza et al. (2015).

En términos generales, se aprecia un cambio notable en la estructura productiva de la Región

de Antofagasta entre 1996 y 2009, hacia un escenario de sectores productivos encadenados
de manera más diversa. La transición de los encadenamientos de los distintos sectores con-
siderados en el análisis se recoge en el Gráfico N° 6, donde el eje vertical representa los enca-
denamientos hacia adelante y el horizontal, los encadenamientos hacia atrás. Los mayores
desplazamientos se registran en la minería (2), cuyos encadenamientos hacia atrás —como se

5 Los códigos utilizados para identificar a los sectores empleados en el análisis se encuentran en el Anexo 1.

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 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

mencionó— han aumentado significativamente, y en el sector de intermediación financiera

y servicios empresariales y de la industria (3), que han pasado a ser actividades altamente
encadenadas hacia adelante, principalmente con la minería. Destaca además el aumento de
los encadenamientos hacia atrás de la construcción (5).

Gráfico N° 6:
Cambios en los encadenamientos productivos.

°3 + 19 9 6
1.5

° 2009
°8
Encadenamientos hacia adelante

°7
+9

+4 +5
.5

°4 °6

+2
°9 °1
+7 +8
° 10 °5 °2
+ 10 + 1 + 6 + 3
0

0 .5 1 1.5 2

Encadenamientos hacia atrás

Fuente: Elaboración propia utilizando información del Banco Central de Chile.

b) ¿Bastan los encadenamientos?

La estructura de los multiplicadores y el aumento de los encadenamientos hacia atrás hacen

que la minería haya profundizado su papel clave en la Región de Antofagasta entre 1996 y

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¿ES LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA UN CASO EXITOSO DE DESARROLLO LOCAL BASADO EN LA MINERÍA?
Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

2009 como actividad en torno a la cual gira una parte sustantiva de la producción local. En
este sentido, Lufin y Garrido (2012) han verificado la existencia de un tejido productivo orga-
nizado como una red de ejes y radios, donde las grandes empresas mineras actúan como los
principales nodos. En torno a estos existe un conjunto de empresas locales organizadas como
radios, con altos niveles de subcontratación, organizados en cadenas de múltiples capas.

La red de relaciones que se conforma en este tipo de regiones se caracteriza por la presencia
dominante de grandes empresas, normalmente EMN (los ejes), en torno a las cuales existe
un conjunto de pymes (los radios) que mantienen la mayor parte de sus relaciones con los
ejes mediante la subcontratación de servicios especializados. Como era de esperar, las seis
empresas con mayor cantidad de proveedores en la red de la Región son empresas mineras,
entre las que destacan CODELCO y Minera Escondida Limitada (MEL) como los grandes ejes
mineros de la Región. Estos poseen un amplio conjunto de empresas proveedoras de servi-
cios que se organizan como cadenas de subcontratación con múltiples niveles (Gráfico N° 7)6.

La topología de la red de relaciones entre las empresas y el fortalecimiento de los encadena-

mientos productivos hacia atrás entre 1996 y 2009 son síntomas de un posible avance hacia la
conformación de un “clúster minero” en la Región de Antofagasta que, dentro de la tipología
propuesta por Markusen (1996a), se aproximaría a un “clúster de ejes y radios”. Sin embargo,
los encadenamientos por sí solos no implican la existencia de un clúster, pese a la insistencia
de las políticas públicas en destacarlos como el principal indicador a tener en cuenta. De
hecho, la creciente externalización de la actividad minera, unida a los cambios en las tecno-
logías de la información y el transporte, ha dado lugar a un proceso de deslocalización de los
encadenamientos productivos fuera de las regiones de origen de la actividad, tanto nacional
como internacionalmente.

En consecuencia, aun siendo los encadenamientos todavía una medida de la capacidad de

un sector para convertirse en un motor de crecimiento local, su papel en el desarrollo local se
ha debilitado (Phelps, Atienza y Arias, 2015). Ese problema ya se observó en los años sesenta y
setenta en las políticas de polos de crecimiento, cuando muchos de los encadenamientos que,
según se suponía, eran internos al polo, se filtraban hacia otras regiones más desarrolladas,
lo que limitaba el efecto esperado de la presencia de empresas motrices.

La misma Markusen (1996, a y b), cuando describe las características de un “clúster de ejes y
radios”, acude a una analogía donde los encadenamientos son sólo un medio para lograr los

6 La altura y el tamaño de las esferas del Gráfico N° 7 es proporcional al número de empresas, proveniente de una muestra de 600
pymes locales, que las han mencionado como clientes o proveedoras. SODIMAC, Coca Cola y COPEC ocupan una posición relevante en
la red, pero no como clientes sino como proveedoras de servicios. La esferas de color verde son empresas mencionadas y las de color
rojo, empresas entrevistadas.

110
 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

dos principales resultados que se esperan de este tipo de clúster. De acuerdo con Markusen,
los “clusters de ejes y radios” se definen por tener “hombros anchos y brazos largos”. La exis-
tencia de “hombros anchos” se refiere al hecho de que las relaciones entre los ejes produc-
tivos y sus proveedores locales favorecen, a largo plazo, el desarrollo de nuevas actividades
que reducen la dependencia de la actividad principal de una región y pueden dar lugar a una
diversificación productiva.

Este proceso de diversificación surgiría, en principio, de la complementariedad tecnológica

entre los servicios prestados a los ejes productivos y otras actividades hacia las cuales se podría
transferir el conocimiento adquirido. Este fenómeno, como se vio en el Gráfico N° 4, no se ha
producido todavía en la Región de Antofagasta en los últimos sesenta años. La dependencia de
la Región respecto de la minería incluso se ha acentuado y no se vislumbra ninguna actividad
que contribuya significativamente a la diversificación productiva. La Región de Antofagasta po-
see, en estos momentos, según la analogía de Markusen (1996a y b), unos “hombros estrechos”,
que amenazan su sustentabilidad en el caso de que la minería sufra alguna crisis duradera.

Gráfico N° 7:
Representación de la red según importancia/influencia de las empresas.

Fuente: Lufin y Garrido, 2012.

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Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

Cuando Markusen (1996a y b) habla de los “brazos largos” de los “clusters de ejes y radios”,
destaca el papel de los ejes como difusores del conocimiento y de la innovación en el tejido pro-
ductivo de proveedores locales de servicios. El hecho de que estos ejes sean mayoritariamente
sucursales de EMN las vincula directamente con los centros de producción de conocimiento e
innovación donde se encuentran sus casas matrices. De esta forma, los radios conformados por
las cadenas de proveedores podrían tener acceso a los últimos avances tecnológicos y llegar
a configurar un tejido productivo innovador y competitivo a través de la transferencia vertical
de conocimiento. Sin embargo, este resultado no está garantizado por la mera organización
como una red de ejes y radios.

Iammarino y McCann (2013) destacan el carácter estratégico de la localización de las EMN y las
empresas multiplanta. Cuando estas empresas deciden su localización, buscan principalmente
la internalización de las ventajas que ofrece cada territorio, sobre todo aquellas relacionadas
con la creación de conocimiento.

Desde esta perspectiva, el dónde se localizan las distintas funciones de la cadena de valor de
una EMN dependerá de las características de cada región o ciudad. De igual modo, cuánto es
el beneficio que una región puede obtener de la presencia de EMN dependerá de las carac-
terísticas de su entorno local, las que, a su vez, determinan su posicionamiento dentro de las
redes de producción global de una determinada actividad. Las regiones se encuentran en
un proceso dinámico de acoplamiento y reacoplamiento estratégico, o de desacoplamiento
entre los actores locales y la red global (Dawley, 2011, MacKinnon, 2012). En este último caso,
la presencia de grandes ejes productivos no sería capaz de provocar mayor competitividad,
sino fragilidad y dependencia.

En estos momentos, la posición de la Región de Antofagasta en la jerarquía de lugares que

configura la red global de la minería del cobre es marginal. Esto se revela en el análisis de la
localización de los proveedores de servicios a la minería y su participación en las patentes mi-
neras. Distintas fuentes, como el registro de proveedores REGIC de la compañía ACHILLES y la
plataforma de contratación minera SICEP de la Asociación de Industriales de Antofagasta (AIA),
muestran el predominio actual de la zona central de Chile (Región Metropolitana y Valparaíso)
en la presencia de proveedores de servicios a la minerías. Estas dos regiones representan
entre el 55% y el 70% de los proveedores de servicios del sector. En contraste, en la Región de
Antofagasta, donde se concentra el 50% de la producción minera del país, apenas se encuentra
entre el 12% y el 26% de los proveedores.

Si bien no disponemos de información sobre el tipo de las actividades que se prestan desde
cada uno de estos territorios, las compras locales de las grandes empresas mineras se dan en
el ámbito de los servicios que requieren una mayor proximidad, mientras que la compra de

112
 SISTEMAS, COALICIONES, ACTORES Y DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL EN REGIONES MINERAS

bienes y maquinaria y el desarrollo de los proyectos de inversión suelen ser en su gran mayoría
contratados a otras EMN y a empresas chilenas localizadas en Santiago, que representan el 78%
del total de las compras. Sin embargo, del total de estas compras, apenas un 17% se realiza en
la Región de Antofagasta (Fundación Chile, 2013).

La limitación en el contenido tecnológico y de conocimiento de los servicios que prestan los

proveedores de servicios a la minería de la Región de Antofagasta se revela en su reducida
participación en el programa “Clúster Minero Proveedores de Clase Mundial”. Más del 75% de
las empresas que, hasta ahora, han participado en este programa se localizan en la Región
Metropolitana y Valparaíso y menos del 15% en la Región de Antofagasta.

Según las Fundación Chile (2013), los principales motivos por los que se localizan en el centro
del país los proveedores de servicios a la minería son el acceso a redes de servicios y externa-
lidades tecnológicas en la Región Metropolitana, la escasez de trabajadores especializados en
el Norte Grande y el alto precio del suelo en ciudades como Antofagasta. Estos antecedentes,
pese al reducido nivel de detalle que se cuenta de ellos —debido a la falta de mayor informa-
ción—, son un claro indicador de que, aun cuando han aumentado los encadenamientos de la
minería en la Región de Antofagasta, su papel en la cadena de abastecimiento es secundario
y está principalmente centrado en actividades con bajo contenido tecnológico. Este hecho
se revela también en los patrones espaciales de solicitudes de patentes relacionados con la
minería del cobre.

La distancia tecnológica que separa a las grandes empresas mineras de los proveedores locales
de servicios desincentiva la transferencia de conocimiento desde los grandes ejes de la Región
hacia el resto del tejido productivo. En la Región de Antofagasta, los acuerdos de colaboración
entre empresas proveedoras locales y compañías mineras son muy limitados. Además, pre-
dominan los contratos a corto plazo y la mayoría de los acuerdos de colaboración se orientan
a la comercialización de productos y no a la innovación o mejora de productos y procesos.

Rara vez incluyen la transferencia de tecnología, la capacitación o el intercambio de trabajado-

res (Atienza, 2012). Esto se manifiesta en la proporción de patentes mineras solicitadas por las
empresas de la Región. Arias et al. (2014) muestran que entre 1976 y 2006, sólo el 0,26% de las
patentes de la minería del cobre correspondientes al Registro de los Estados Unidos (USPTO)
fueron chilenas, lo que confirma el carácter externo al país de la innovación en esta área. Atienza
et al. (2015) analizan las patentes solicitadas por la minería del cobre entre 2000 y 2009, a partir
de la información del Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INAPI) (2010).

Durante dicho periodo, se solicitaron 1.090 patentes, de las cuales el 41,38% correspondía a
empresas o particulares de Chile. De nuevo, el principal rasgo que caracteriza la distribución

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Miguel Atienza U., Marcelo Lufin V., Juan Soto y Yasna Cortés

regional de las patentes de la minería del cobre es su fuerte concentración en la Región Me-
tropolitana, que representa más del 75% del total y el 68%, cuando eliminamos las patentes
solicitadas por empresas mineras. La Región de Antofagasta, pese a ser la segunda dentro del
país en cuanto a número de patentes solicitadas, presenta un porcentaje significativamente
inferior a su participación en el producto. Representa en torno al 50% de la producción, pero
apenas solicita el 10,7% de las patentes totales del cobre y el 14,1%, cuando no se consideran
las empresas mineras (Tabla N° 2).

Este resultado vuelve a reflejar el patrón altamente concentrado que presenta la red de
abastecimiento de servicios a la minería existente en Chile. Además, confirma que, si bien
existe capacidad de innovación en la Región de Antofagasta, las empresas y los particulares
dedicados a actividades más intensivas en tecnología y conocimiento no tienden a localizarse
en las regiones mineras. Dentro de la Región, destaca además la primacía casi absoluta de
la comuna de Antofagasta, que representa el 95,6% de las patentes solicitadas, a pesar del
carácter históricamente minero de la comuna de Calama, y la escasa participación de las uni-
versidades regionales, con apenas un 4,4% de las patentes locales, por debajo del promedio
nacional de 6,4% (Atienza et al., 2015).

Tabla N° 2:
Distribución regional de las solicitudes de patentes de la minería del cobre,
2000-20097.

TOTAL TOTAL SIN EMPRESAS MINERAS

Región Metropolitana 75,8% 68,8%

Antofagasta 10,7% 14,1%
Valparaíso 5,2% 7,4%
Biobío 2,1% 3,0%
Iquique 2,1% 3,0%
Tarapacá 1,9% 1,3%
O'Higgins 0,9% 1,0%
Coquimbo 0,7% 0,7%
Araucanía 0,2% 0,3%
Maule 0,2% 0,3%
TOTAL 100% 100%

Fuente: Atienza et al., 2015.

7 Dada la localización de las casas matrices de las empresas mineras en la Región Metropolitana, se opta por presentar la información
con y sin estas empresas para tener una idea más precisa de capacidad de innovación de las empresas proveedoras de servicios.

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CONCLUSIONES

Recientemente, la propuesta entregada a la Presidenta de la República sobre una nueva

estrategia nacional de minería ha reconocido la falta de integración de la empresas chilenas
proveedoras de servicios a la minería en las cadenas y redes globales, especialmente los servi-
cios intensivos en tecnología e innovación. Este diagnóstico, que ya había sido destacado por
Urzúa (2012) y Arias, Atienza y Cademartori (2014), se agrava en el caso de las regiones mineras,
especialmente Antofagasta como centro productor del país, debido a su papel marginal en la
cadena de abastecimiento y en la red global de la producción de la minería.

El aumento de la externalización de tareas de minería ha provocado un aumento significativo

de los encadenamientos productivos hacia atrás en la Región de Antofagasta. Este síntoma,
unido a los buenos indicadores macroeconómicos en términos de crecimiento, innovación y
atracción de inversión extranjera directa, no son, sin embargo, indicativos de la formación de un
clúster minero en la Región. La fragmentación geográfica de la actividad minera se caracteriza
por la conformación de una jerarquía de lugares donde Antofagasta es fundamentalmente un
territorio de extracción, pero no de creación de conocimiento y competitividad. Esto, unido a
su dependencia creciente de la minería, aumenta su fragilidad y cuestiona su sustentabilidad
económica a largo plazo.

La estrategia nacional de minería, cuyo diseño se encuentra en estos momentos en discusión,

ha dejado hasta ahora en segundo plano su dimensión territorial, aunque contempla una
mención a las comunidades locales, principalmente grupos indígenas, y a un incremento
de los encadenamientos fiscales que permitirá a las regiones mineras participar en mayor
medida en la recaudación derivada de la minería. Este reconocimiento marginal, no parece
suficiente para garantizar el desarrollo local de la Región de Antofagasta y puede condenarla
a repetir su pasado.

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ANEXOS

Anexo 1. Actividades económicas consideradas en el análisis de los encadenamientos.

GLOSA ACTIVIDAD ECONÓMICA

1 Pesca
2 Minería
3 Industria manufacturera
4 Electricidad, gas y agua
5 Construcción
6 Comercio, hoteles y restaurantes
7 Transporte y comunicaciones
8 Intermediación financiera y servicios empresariales
9 Servicios personales
10 Administración pública

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