Sentencia C-415/02

COSA JUZGADA ABSOLUTA-No delimitación explícita del

alcance en una sentencia

COSA JUZGADA APARENTE-Existencia

La Corte entiende que eventualmente puede darse que una norma sobre
la cual existía una presunción de recaer cosa juzgada absoluta, pueda
ser analizada de nuevo. Tal situación se presenta, cuando puede
probarse que la disposición, a pesar de estar abarcada por la parte
resolutiva de una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada
absoluta, en realidad no ha sido confrontada con la Constitución. Por
tanto, sobre dicho precepto no existe motivación alguna, y resulta
entonces insoslayable que la Corte se pronuncie al respecto.

NORMA ACUSADA-Determinación en ciertas situaciones de

interpretación vinculante/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Delimitación en ciertas situaciones de
posibilidades razonables de interpretación

La jurisprudencia constitucional ha expuesto claramente que, no le

corresponde a esta Corporación determinar cuál debe ser la
interpretación vinculante sobre una norma legal. Tal actuación
vulneraría la autonomía de los jueces ordinarios, quienes en virtud del
artículo 230 superior sólo están sometidos al imperio de la ley. Pero
debido a que la confrontación de una norma con la Constitución
requiere de una comprensión previa de la redacción de aquella, -pues de
lo contrario sería imposible concluir si ha existido alguna vulneración a
los mandatos superiores- la Corte también ha establecido que en ciertas
situaciones es indispensable delimitar el marco de posibilidades
razonables de interpretación sobre una norma, para poder realizar
adecuadamente el juicio de constitucionalidad.

NORMA ACUSADA-Acercamientos hermenéuticos disímiles

NORMA ACUSADA-Determinación de sentido

NORMA ACUSADA-Distintas interpretaciones

METODOS DE INTERPRETACION EN NORMA ACUSADA-

Aclaración del sentido de la regla

INTERPRETACION LITERAL EN CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD-Situaciones con efectos distintos
 PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y COHERENCIA EN EL
RAZONAMIENTO DE NORMA ACUSADA-
Primacía/INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA

En el proceso de interpretación de la norma deberá primar el principio

de integridad y coherencia en el razonamiento. Como lo ha expresado
esta Sala "[e]s razonable suponer que en general es preferible aquella
interpretación que logra satisfacer todos los criterios hermenéuticos
suscitados en un debate jurídico, de tal manera que esos distintos puntos
de vista se refuercen mutuamente y en cierta medida comprueben
recíprocamente su validez, por medio de una suerte de "equilibrio
reflexivo" o "coherencia dinámica".

INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA-Argumento

lógico

ENUNCIADO NORMATIVO-Labor analítica/ENUNCIADO

NORMATIVO-Excepción/ENUNCIADO NORMATIVO-
Problema interpretativo sobre determinación del sentido de una
excepción/ENUNCIADO NORMATIVO-Exigencia deóntica
frente a la presencia de ciertos hechos

REGLA DE EXCEPCION-Estructura/REGLA ESPECIAL Y

REGLA DE EXCEPCION-Distinción

INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA-Argumento

teleológico

NORMA ACUSADA-Objetivos deben ajustarse a principios

constitucionales

RAMA JUDICIAL-Herramientas y medios adecuados para

asegurar garantías

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Traslado de facultades

jurisdiccionales

RAMA JUDICIAL-Ejercicio de facultades

jurisdiccionales/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD EN
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de facultades
jurisdiccionales

A menos que explícita y claramente el legislador no lo exprese, las

facultades jurisdiccionales deben ser ejercidas por la rama judicial. Con
base en estos criterios una conclusión se impone sobre la interpretación
del artículo acusado. En virtud del principio de excepcionalidad en la
atribución de facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad sobre el
otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza
de la rama judicial del poder público.

INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA-Argumento

sistemático

INTERPRETACION SISTEMATICA-Alcance

La interpretación sistémica con el conjunto de la Constitución, debe

buscar en casos de duda, que en la medida de lo posible no sean
nugatorias las garantías otorgadas a las personas, sino que por el
contrario la norma jurídica sea interpretada “como parte de un todo
cuyo significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al
cual pertenece” .

PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y COHERENCIA EN

INTERPRETACION DE NORMA
ACUSADA/SUPERINTENDENCIA-Apelación en declaración de
incompetencia y fallo definitivo/SUPERINTENDENCIA-
Apelación ante autoridad judicial en declaración de incompetencia y
fallo definitivo

La interpretación más acorde con el principio de coherencia e

integridad, es aquella que entiende que la disposición estipula que el
recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara
incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las autoridades
judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico y
sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios
sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal
comprensión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparato
judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones
contrarias sobre una misma disposición.

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de facultades

jurisdiccionales/SUPERINTENDENCIA-Ejercicio de facultad
jurisdiccional

APELACION-Significado

La apelación es un recurso por medio del cual el ordenamiento permite

que el superior jerárquico de quien ha tenido que conocer una causa,
pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un proceso. Por
medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para la
corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de
decisión y para el control mismo de la función judicial.
 APELACION-Discrecionalidad del legislador en establecimiento
de procedencia

APELACION-Eliminación no afecta necesariamente el debido

proceso/PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA-No es absoluto

APELACION-Previsión amplia derecho de acción y posibilidad de

defensa

NORMA ACUSADA-Frase que tiene carácter indeterminado

JUEZ NATURAL-Garantía

APELACION-Requerimientos para decisión

DERECHO AL JUEZ NATURAL-Garantía fundamental y

elemento inescindible del debido proceso

JUEZ NATURAL-Exigencias y límites especiales al legislador

respecto de Constitución

PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL/APELACION-

Identificación de autoridad judicial competente para trámite

SUPERINTENDENCIA-Funciones jurisdiccionales/PRINCIPIO
DE UNIDAD JURISDICCIONAL EN SUPERINTENDENCIA-
Alcance

En los casos en los cuales una superintendencia ejerce funciones

jurisdiccionales, esa autoridad administrativa se convierte en un juez
que debe interpretar la ley, darle aplicación, dirimir conflictos y aplicar
el derecho en casos específicos. En virtud del principio de unidad
jurisdiccional, dichas entidades comienzan a compartir la estructura
jurisdiccional de quien tenía la competencia originalmente Si la
Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de un juez
dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial
llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del
juez al cual desplazó la Superintendencia.

NORMA ACUSADA-Condicionamiento

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No retroactividad de

fallos

Referencia: expediente D-3678

 Demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso tercero parcial del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998
modificado por el artículo 52 de la ley
510 de 1999.

Demandante: Claudia Elena Soto

Escobar

Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil dos (2002)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus

atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA.

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana

Claudia Elena Soto Escobar demandó parcialmente el inciso tercero del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la
ley 510 de 1999.

Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de

constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de la demanda
de referencia.

2. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe la norma demandada y se subraya el aparte

impugnado.

LEY 446 DE 1998

(julio 7)
Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de 1998

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas

del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
 Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:
(...)

"ARTICULO 148. PROCEDIMIENTO. (Artículo modificado por el

artículo 52 de la Ley 510 de 1999). El procedimiento que utilizarán
las superintendencias en el trámite de los asuntos de que trata esta
parte será el previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I del
Código Contencioso Administrativo, en especial el correspondiente
al ejercicio del derecho de petición en interés particular y las
disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en
este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del Proceso Verbal
Sumario consagradas en el procedimiento civil.

Las superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro

del término de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en
que se reciba la petición de manera completa. No obstante, en todo
el trámite del proceso las notificaciones, la práctica de pruebas y los
recursos interpuestos interrumpirán el término establecido para
decidir en forma definitiva.

Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades

jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las
entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas.
(...)

III. DEMANDA

El demandante considera que la norma parcialmente acusada, viola los

artículos 13 y 29 de la Constitución. Según su parecer, la disposición
desconoce el debido proceso al estipular que las decisiones de las
superintendencias dictadas en ejercicio de la función jurisdiccional, sean
apelables "ante las mismas". Aduce que la apelación tiene por objeto
permitir que una persona, jerárquicamente superior y distinta a la que
tomó la decisión en primera instancia, estudie ese dictamen. Cosa
contraria a lo que sucede en el presente caso, en donde es la misma
superintendencia quien debe resolver el recurso. Indica que la situación
sería distinta si aún dentro de las mismas superintendencias hubiera sido
establecida esa jerarquía. Pero como el que resuelve es el propio jefe del
organismo, no existe un funcionario superior a él que pueda resolver la
apelación. Por tal razón, asegura que la expresión en comento hace que la
norma en su conjunto pierda su efecto útil, por lo cual estima que de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, debe ser retirada del
ordenamiento.

Aduce que las normas vulneran el derecho a la igualdad, porque cuando

la misma materia es planteada ante un juez en la jurisdicción ordinaria,
que es competente a prevención con las superintendencias, la apelación sí
debe efectuarse ante un funcionario distinto. Por tanto, considera que
para garantizar este derecho, debe preverse que el recurso pueda surtirse
en las mismas condiciones .

Por medio de auto del 27 de agosto de 2001, fue rechazada la presente

demanda. El magistrado sustanciador consideró que respecto del
precepto, ya existía un pronunciamiento por parte de la Corte, en el cual
éste había sido declarado exequible en la sentencia C-384 de 2000. Al no
haberse limitado los efectos de cosa juzgada en esa providencia,
consideró que sobre el punto existía cosa juzgada absoluta, por lo cual la
Corte no podría pronunciarse de nuevo sobre ese mismo punto.

La accionante elevó recurso de suplica dentro de la oportunidad procesal.

Alegó que en el caso presente no existe cosa juzgada absoluta, porque en
el fallo que declaró exequible la norma, la Corte no analizó si procedía el
recurso de apelación ante las superintendencias. Afirma que no puede
existir cosa juzgada cuando el tema jurídico del debate no ha sido
abordado previamente, tal y como ocurre en este caso respecto de la
expresión "ante las mismas".

Por medio de auto del 10 de octubre de 2001, la Sala Plena de la Corte

resolvió el recurso de súplica interpuesto. Consideró que de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, existen notables diferencias entre la cosa
juzgada relativa, absoluta y aparente. En el caso bajo estudio, considera
que la sentencia C-384 de 2000 no estudió lo relacionado con la
expresión "ante las mismas", por lo cual si bien esa sentencia no limitó el
alcance de la cosa juzgada, debe entenderse que ésta no cubre el aparte
actualmente demandado. Por consiguiente, fue revocado el artículo
primero del auto del 27 de agosto y en consecuencia, fue admitida la
demanda contra la expresión "ante las mismas".

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Justicia y de Derecho

El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando como representante

del Ministerio de Justicia y Derecho, interviene en el proceso para
defender la exequibilidad de los apartes acusados.
El interviniente afirma que la Corte por medio de sentencias C-384 de
2000 C-1641 de 2000 y C-501 de 2001 analizó el inciso tercero y la
totalidad del artículo 52 de la ley 510 de 1999, y declaró la exequibilidad
de la norma demandada. Considera que frente a ésta existe cosa juzgada
absoluta, por lo cual la Corte debe estarse a lo resuelto en esas sentencias.

Sin embargo, indica que si esa tesis no es aceptada, estima que de todas
maneras la norma es exequible. Argumenta que el aparte no debe
interpretarse en forma literal, pues aduce que por la estructura interna de
las superintendencias, quien resuelve el recurso de apelación no es el
mismo funcionario que decide. Asegura que en estas entidades, la
dependencia encargada de ejercer la función jurisdiccional es quien
profiere la decisión, y el superior o el jefe máximo de ésta, quien resuelve
la apelación cuando esta es planteada.

Superintendencia de Industria y Comercio

El ciudadano Ramón Francisco Cárdenas Ramírez, en representación de

la Superintendencia de Industria y Comercio, interviene en el proceso
para defender la exequibilidad de las normas demandadas.

Según su parecer, el hecho de haber otorgado a las superintendencias

funciones jurisdiccionales no quiere decir que para ello deba seguirse el
mismo trámite surtido ante la jurisdicción ordinaria. Considera que la
consagración de la apelación ante la misma superintendencia, debe
suponer adicionalmente que los actos definitivos han sido emitidos por
funcionarios diferentes al superintendente, ya que sus decisiones, de
acuerdo con el artículo 50 del Código contencioso administrativo, no son
susceptibles de este recurso. Menciona que tal es el caso de la
superintendencia que representa. Por ejemplo, en el procedimiento
especial previsto para que la superintendencia de industria y comercio
adelante las investigaciones por competencia desleal, "no existe
posibilidad de que las decisiones de apelación sean adoptadas por un
superior", por lo cual afirma que en este caso en concreto debe
concluirse que no existe apelación.

Finalmente indica que la existencia de dos alternativas procedimentales

para hacer valer un mismo derecho no vulnera el derecho a la igualdad.
Tal afirmación la justifica aduciendo que el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas no se rige
por principios y criterios absolutamente iguales a los que están sujetos las
autoridades jurisdiccionales.

Superintendencia de Valores.

La ciudadana Gicela Arisleyci Mosquera, quien dice ser funcionaria de la

Superintendencia de Valores, interviene en el proceso para defender la
exequibilidad de la norma demandada.
En su escrito, aduce que la demanda parte de una interpretación indebida
de la expresión "ante las mismas. Según su parecer, la expresión tiene
como referencia "a las autoridades judiciales", por lo cual resulta
equivocado afirmar que sea la misma superintendencia quien deba
resolver la apelación.

Según su opinión, con esta interpretación de la norma no existiría

vulneración al debido proceso porque el recurso de apelación tiene que
interponerse ante las autoridades judiciales, y no ante las
superintendencias, con lo cual es preservado el principio de la doble
instancia consagrado en el artículo 31 superior

De igual forma, estima que tampoco ha sido violado el derecho a la

igualdad, porque con base en los anteriores supuestos, debe concluirse
que la apelación tiene las mismas características que los otros procesos.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante

concepto 2775, recibido el día 16 de enero de 2002, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad del artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999.

El Procurador comienza por hacer un estudio sobre la constitucionalidad

de las funciones judiciales en cabeza de las superintendencias. En el
punto concreto atacado por la accionante, sostiene que si bien las
funciones jurisdiccionales de éstas no se llevan a cabo bajo principios
absolutamente iguales a los de la jurisdicción ordinaria, si deben velar
por la salvaguarda de las garantías constitucionales.

En este sentido, las personas tienen el derecho a ser juzgadas únicamente

con base en las leyes preexistentes, ante juez competente y con la
observancia de las formas propias de cada juicio. Por tanto, para hacer
respetar el principio, considera que "se hace necesario concluir que al
interior de cada superintendencia se debe estructurar y definir con
claridad la forma como ha de desarrollarse la competencia
jurisdiccional reconocida, para que las partes puedan conocer con
certeza el funcionario competente". En este orden de ideas, estima que
las normas per se no transgreden el ordenamiento superior, porque cada
una de esas entidades debe reestructurarse y adecuarse de tal manera que
en su organización jerarquizada existan funcionarios con la suficiente
independencia que resuelvan los asuntos en primera instancia y otros
diferentes que decidan la segunda instancia.

Por tanto, la Vista Fiscal concluye que desde el punto de vista

constitucional, la expresión contenida en la norma acusada está ajustada a
la Carta. Pero también anota que en cumplimiento de las funciones
jurisdiccionales es importante que las superintendencias garanticen el
debido proceso a través de una distribución de competencias y jerarquías,
para poder definir con claridad quién cumple las funciones en primera
instancia y quién en segunda.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia.

1. Por dirigirse la demanda contra normas contenidas en una ley de la

República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución
Política.

Asunto preliminar. Cosa juzgada aparente.

2. Frente al artículo 148 de la ley 446 de 1998, son varias las demandas
que han sido presentadas ante esta Corporación. Por la extensión del
artículo, la Corte ha realizado estudios separados de los contenidos
normativos establecidos en esa disposición, de acuerdo a los cargos que
contra ésta han sido presentados.

3. En el caso concreto, el inciso tercero del artículo 148 de la ley 446 de

1998 fue estudiado en la sentencia C -672 de 1999. El argumento central
sobre el cual estaba construido el cargo en esa sentencia, consistía en
afirmar que las atribuciones judiciales otorgadas a las autoridades
administrativas no podía realizarse sino únicamente a través de una ley
estatutaria. La Corte consideró que tal artículo no vulneraba los
principios constitucionales, primero porque existía en la Carta la
posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las superintendencias,
y segundo, porque los lineamientos y principios bajo los cuales debe
funcionar la administración de justicia ya han sido establecidos por
medio de la ley 270 de 1996 "estatutaria de la administración de
justicia" por lo cual consideró que los demás aspectos no previstos en esa
legislación, podrían ser desarrollados por la vía de la ley ordinaria.

4. Con posterioridad, en la sentencia C- 384 de 2000, la Corte volvió a

estudiar el articulo en mención, porque constató que la ley 510 de 1999
había modificado el artículo 148 de la ley 446 de 1998, con lo cual el
contenido dispositivo de esa norma había variado. En esa sentencia,
también fue analizada de forma especial la constitucionalidad del inciso
tercero del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por la ley 510
de 1999, que hoy de nuevo se demanda. En esa oportunidad, el
accionante argumentó que al disponer la norma, que los actos que dicten
las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales "no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales"
vulneraba el derecho al debido proceso. El demandante adujo que el
tenor literal de la disposición, impediría la interposición de la acción de
tutela, la acción de cumplimiento y las acciones populares y colectivas
entre otras.

5. En el estudio sobre ese cargo, esta Corporación concluyó que la

restricción introducida por la norma frente a la posibilidad de interponer
acciones contra los actos de las superintendencias, en principio no era
inconstitucional. Consideró que dicha disposición tenía como base la
discrecionalidad que da la Carta al legislador para indicar cuándo
procede un determinado recurso. Sin embargo, también precisó que una
interpretación absoluta del artículo, conducía a resultados
inconstitucionales. En efecto, la Corte estimó que la prohibición impedía,
por ejemplo, la interposición de la acción de tutela respecto de las
decisiones que en ejercicio de funciones jurisdiccionales adoptaban las
superintendencias, y por tanto vulneraba el artículo 86 superior. Al
respecto, esta Corporación afirmó: “En este caso la restricción
introducida por el legislador rebasa ostensiblemente la libertad
configurativa de que es titular en materia de procedimientos judiciales.
En efecto, al prescribir tal prohibición en términos así de absolutos, ha
impedido la interposición de la acción de tutela respecto de las
decisiones que en ejercicio de funciones jurisdiccionales adopten las
superintendencias1”.

6. Por las razones expuestas en dicha sentencia, la Corte declaró la

exequibilidad del inciso 3º del artículo 148 de la ley 446 de 1998
modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999, pero de forma
condicionada, "bajo el entendido de que no impide el ejercicio de la
acción de tutela contra las providencias adoptadas por las
superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales, ni las
acciones contencioso administrativas en caso que dichos entes actuaren
excediendo sus competencias jurisdiccionales".

El fallo proferido no limitó el alcance de la cosa juzgada y por tanto,

podría concluirse a primera vista, que ésta tuvo el carácter de absoluta.
Tal fue la posición adoptada por esta misma Corporación en la sentencia
C -1641 de 20002. En ese momento fue aceptada la demanda contra el
artículo 52 de la ley 510 de 1999, con excepción del inciso 3 pues se
consideró que " frente a esta disposición había operado la cosa juzgada
absoluta". De hecho, los argumentos allí planteados, no ofrecían nuevos
elementos para afirmar lo contrario, pues los cargos esgrimidos tenían
como base la afirmación según la cual, las facultades y competencias
jurisdiccionales otorgadas a las superintendencias no eran claras y
precisas.

7. Esta Corporación ha manifestado que cuando no ha sido

explícitamente delimitado el alcance de la cosa juzgada en una sentencia
1
Fundamento 6
2
M.P. Alejandro Martínez Caballero
de control de constitucionalidad, debe entenderse que ésta fue absoluta de
acuerdo con el mandato consagrado en el artículo 243 de la Carta 3. Por
tal motivo, cuando se presenta una demanda sobre normas que están
amparadas por una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, el
procedimiento adecuado consiste en rechazarla en cumplimiento del
artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

Sin embargo, como un elemento de corrección y para asegurar la efectiva

primacía de la Carta, esta Corporación ha aceptado la posibilidad de la
existencia de la cosa juzgada aparente4. En este sentido, la Corte entiende
que eventualmente puede darse que una norma sobre la cual existía una
presunción de recaer cosa juzgada absoluta, pueda ser analizada de
nuevo. Tal situación se presenta, cuando puede probarse que la
disposición, a pesar de estar abarcada por la parte resolutiva de una
sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta, en realidad no ha
sido confrontada con la Constitución. Por tanto, sobre dicho precepto no
existe motivación alguna, y resulta entonces insoslayable que la Corte se
pronuncie al respecto.

8. En el caso que ocupa ahora la atención de la Sala, un análisis detallado

de las sentencias que han estudiado el inciso 3º del artículo 148 de la ley
446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999, en
especial de la sentencia C-384 de 2001, muestra que la cosa juzgada tan
sólo puede predicarse de la primera parte de éste. La segunda parte del
inciso tercero, y especialmente la frase “ante las mismas” no alcanza a
ser cobijada por la cosa juzgada absoluta y por tanto, es procedente que
la Corte analice los cargos que sobre ésta han sido presentados, para
poder resolver de fondo y definitivamente sobre su constitucionalidad.

Problema Jurídico.

9. Sostiene la accionante que el artículo parcialmente acusado, vulnera

los derechos al debido proceso y a la igualdad. Indica que la norma, al
disponer que los recursos de apelación deben realizarse "ante las
mismas" superintendencias, desconoce el principio de imparcialidad y
autonomía de quien resuelve el recurso. Esto por cuanto en las
superintendencias no existe una estructura jerárquica que permita una
independencia del funcionario que tramita la primera instancia, y de
quien tramita el recurso de apelación. De igual forma, asegura que el
procedimiento varía sustancialmente respecto del que puede llevarse por
las mismas causas ante los jueces ordinarios, quienes tienen competencia
a prevención para conocer de esos procesos. Por su parte, los
intervinientes consideran que las normas son constitucionales porque la
estructura interna de las superintendencias permite que quien resuelva el

3
Sobre el tema de la Cosa juzgada absoluta, pueden consultarse las siguientes sentencias: C-004/93,
C-170/93, C-569/93, C-548/94, A. 013/95, C-456/98, C-522/98, C-700/99)
4
Al respecto pueden consultarse las sentencias C-397/95, , C-700/99, S.V. C-700/99,
C-774/01, C-430/01, C-925/00 y el auto A. 016/98
recurso sea una persona distinta, autónoma y jerárquicamente superior a
quien está tramitando el proceso. Indican que cuando esto no sucede así,
como en la superintendencia de Industria y Comercio, debe entenderse
que el recurso no procede. A la par, una de las intervinientes considera
que la norma no es inconstitucional, por cuanto el artículo estipula que la
apelación debe surtirse ante las autoridades judiciales y no ante las
superintendencias, con lo cual la disposición respeta el trámite de
apelación.

Con base en los anteriores supuestos, corresponde a la Corte determinar

si la forma como ha sido consagrada la apelación de los actos que dictan
las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales, vulnera
los derechos al debido proceso y a la igualdad. Para poder llegar a una
conclusión al respecto, y debido a que sobre la norma han sido expuestas
comprensiones distintas por parte de los intervinientes y la demandante,
esta Corte deberá precisar también si en este caso en concreto, debe
aclarar y especificar cuál es el alcance de la disposición demandada.

El sentido de la norma acusada.

10. La jurisprudencia constitucional ha expuesto claramente que, no le

corresponde a esta Corporación determinar cuál debe ser la interpretación
vinculante sobre una norma legal5. Tal actuación vulneraría la autonomía
de los jueces ordinarios, quienes en virtud del artículo 230 superior sólo
están sometidos al imperio de la ley. Pero debido a que la confrontación
de una norma con la Constitución requiere de una comprensión previa de
la redacción de aquella, -pues de lo contrario sería imposible concluir si
ha existido alguna vulneración a los mandatos superiores6- la Corte
también ha establecido que en ciertas situaciones es indispensable
delimitar el marco de posibilidades razonables de interpretación sobre
una norma, para poder realizar adecuadamente el juicio de
constitucionalidad.

11. En el caso en concreto, la Corte observa que frente a la disposición

acusada existen acercamientos hermenéuticos disímiles. La mayoría de
los intervinientes y la demandante interpretan que en la norma, la
expresión "ante las mismas" tiene como referencia a las
superintendencias. Con base en esa comprensión, la actora alega que el
articulo vulnera los derechos a la igualdad y el debido proceso por cuanto
es la misma persona quien debe conocer de un asunto y resolver el
recurso de apelación sobre el caso. Los intervinientes que parten
igualmente de este entendimiento de la norma, indican que tal cosa no
sucede porque dentro de las superintendencias existe una estructuración
jerárquica tal, que en el trámite del recurso de apelación "ante la misma"
ya están asegurados los derechos a la igualdad y al debido proceso.
5
Cf. Sentencias C - 239 de 1994, C - 568 de 2000 entre otras.
6
Cf. C-109 de 1995, C-496 de 1994, C-389 de 1996, C-488 de 2000 y C-1255 de
2001
Por el contrario, una interviniente sostiene que la expresión "ante las
mismas" no se refiere a las "superintendencias" sino a las "autoridades
judiciales". Entendida así la norma, concluye que el principio de la doble
instancia, el debido proceso y el derecho a la igualdad están protegidos,
porque quien debe resolver el recurso de apelación es un funcionario
imparcial, independiente y totalmente distinto a quien debía tramitar el
recurso en primera instancia.

12. Como puede observarse, las dos posiciones conducen a resultados

incompatibles, pues las consecuencias jurídicas de tramitar un recurso de
apelación ante la misma superintendencia son radicalmente distintas a las
que tendría hacerlo ante una autoridad judicial. Resulta necesario por
tanto que antes de efectuar un juicio de constitucionalidad sobre la norma
acusada, la Corte determine cuál es el sentido que tiene esa disposición,
independientemente de si las dos interpretaciones tomadas
separadamente se ajustan a la Carta. Si no se procediera de esta forma,
sostener dos interpretaciones contrarias sobre una norma legal,
conduciría a una flagrante vulneración al derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 superior.

Las distintas interpretaciones.

13. Para introducir el análisis legal de la norma, valga de nuevo

mencionar de forma sintética los argumentos presentados. La
demandante y algunos intervinientes, fundan su razonamiento en una
interpretación según la cual la expresión "ante las mismas" tiene como
referencia a las superintendencias. Con base en lo anterior, el recurso de
apelación previsto por el artículo 148 de la ley 446 de 1998 debe
tramitarse ante la misma Superintendencia que ha conocido determinado
asunto, en virtud de sus funciones jurisdiccionales.

La segunda interpretación por el contrario, asume que la segunda parte

del inciso es una excepción integral a la regla general dispuesta en la
primera parte. En ese orden de ideas, la expresión "ante las mismas"
tiene como referencia a las autoridades judiciales y no a las
superintendencias.

Métodos de interpretación para aclarar el sentido de la regla

14. Por medio de una interpretación exclusivamente sintáctica y literal

sobre una parte del enunciado normativo, la conclusión obtenida consiste
en comprender que la expresión "ante las mismas" reemplaza al sujeto
"superintendencias". Para elucidar esta conclusión, valga citar el aparte
del inciso tercero del artículo 148 de la ley 446 de 1998:
 "[l]a decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes
y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas".
(subraya la Sala)

Dentro del aparte transcrito, puede observarse que de acuerdo a la

estructuración sintáctica del inciso citado, "ante las mismas" establece un
nexo significativo con "las entidades" por lo cual debería concluirse que
semánticamente la palabra se refiere a las superintendencias y no a las
autoridades judiciales. Lo anterior por cuanto esa parte de la norma alude
a aquellas superintendencias que se declaran incompetentes o dictan un
fallo definitivo y no a las autoridades judiciales que realizan tal o cual
acción.

15. Pero tal interpretación varía sustancialmente si el argumento

gramatical y literal es aplicado sobre el conjunto de la disposición. Bajo
estas pautas, es de apreciar que la expresión "sin embargo", dispuesta por
el legislador antes del aparte analizado, cambia radicalmente el
significado de la regla. Tal situación puede apreciarse citando en extenso
e integralmente el inciso acusado:

"Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus

facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno
ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la
cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas" (subraya la sala)

16. La locución "sin embargo" que en el lenguaje común denota una

oposición parcial a lo que ha sido expresado, por regla general dentro del
contexto de una norma es el preámbulo para establecer una excepción.
Como puede observarse, la parte inicial del inciso tercero consagra una
regla de carácter general respecto del procedimiento ante cualquier
superintendencia, en el que dispone que los actos de éstas no tendrán
acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. La pregunta que
surge con este criterio interpretativo será entonces ¿cuál puede ser el
alcance establecido por dicha excepción? Desde el punto de vista
semántico, especialmente de la expresión "sin embargo", puede afirmarse
que dicha frase consagra una excepción sobre el conjunto de los
supuestos fácticos de la regla general, que abarca la prohibición de
interponer sobre los actos de las superintendencias, recursos o acciones
"ante las autoridades judiciales".

17. Como puede advertirse, utilizar exclusivamente una interpretación

literal sobre la expresión demandada conduce indistintamente a dos
respuestas posibles y razonables. Con este criterio hermenéutico, no
puede determinarse claramente a qué se refiere el aparte acusado. Debido
a que las dos interpretaciones conducen a situaciones con efectos
distintos, dentro del control abstracto de Constitucionalidad puede
apreciarse que de seguir sosteniéndose tal situación, sería vulnerado el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior produciendo
efectos traumáticos para el aparato judicial. Por tal razón, es imperioso
que la Corte determine cuál es el sentido que debe tener la disposición
acusada, para de esta forma también poder efectuar el juicio de
exequibilidad del artículo parcialmente acusado.

18. Tal fijación de sentido no puede ser caprichosa ni arbitraria. Dado que
con la utilización de un criterio hermenéutico exclusivamente literal
sobre la misma disposición son obtenidos resultados también diversos, la
Sala considera que en el proceso de interpretación de la norma deberá
primar el principio de integridad y coherencia en el razonamiento. Como
lo ha expresado esta Sala "[e]s razonable suponer que en general es
preferible aquella interpretación que logra satisfacer todos los criterios
hermenéuticos suscitados en un debate jurídico, de tal manera que esos
distintos puntos de vista se refuercen mutuamente y en cierta medida
comprueben recíprocamente su validez, por medio de una suerte de
"equilibrio reflexivo" o "coherencia dinámica7". En el caso bajo estudio,
resulta entonces necesario acudir a los diversos métodos de
interpretación, para lograr una apertura de sentido clara y coherente de la
disposición y resolver la tensión normativa obtenida con la utilización de
la interpretación literal del artículo parcialmente demandado.

Argumento lógico.

19. Una forma de aclarar el alcance de la excepción consagrada en el

artículo 148 de la ley 446 de 1998, puede lograrse a través de una labor
analítica sobre éste. Si la estructura lógica en general de un enunciado
normativo consiste en establecer una exigencia deóntica frente a la
presencia de ciertos hechos, la excepción a un enunciado normativo
radicará en sustraer algunos de esos hechos a los deberes exigidos en la
regla general, asignándoles una consecuencia distinta o contraria a la
prevista por ésta. La solución a un problema interpretativo sobre la
determinación del sentido de una excepción, necesitará entonces que
previamente sea fijado el alcance del enunciado normativo y de los
supuestos fácticos previstos.

20. En el caso que ocupa la atención de la Sala, puede apreciarse que la

extensión deóntica del enunciado normativo general consagrado en el
artículo 148 de la ley 446 de 1998, comprende conjuntamente la
imposibilidad de atacar los actos de las superintendencias ante las
autoridades judiciales. La excepción no es, ni podría serlo a riesgo de
dejar de ser precisamente una excepción, completamente extensiva frente
a la regla general, en el sentido de permitir que en todos los casos
procedan recursos o acciones. Sin embargo, si lo es respecto de los
supuestos fácticos previstos por la norma, que abarca conjuntamente (i)

7
Cf. Sentencia C - 1260 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes fundamento 25. Un modelo de cómo
esta Corte ha utilizado este criterio, puede observarse también en la sentencia C - 568 de 2000 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
la posibilidad de interponer recursos frente a determinados actos (ii) ante
las autoridades judiciales.

21. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de elucidar cuál es la

estructura de una regla de excepción. La sentencia C -1260 de 2001 por
ejemplo, realizó una distinción entre las reglas de carácter especial y las
reglas de excepción. Al respecto afirmó: "[e]n un lenguaje más
formalizado, la estructura de una regla especial es la siguiente: si
ocurre A entonces es obligatorio B. La estructura de una regla exceptiva
es diversa pues asume esta forma: si ocurre A y sólo si ocurre A,
entonces es obligatorio B". En este sentido, al identificar los supuestos
fácticos de la norma general como "imposibilidad de apelar los actos de
las superintendencias ante las autoridades judiciales" la excepción a las
anteriores condiciones circunstanciales consiste en la "posibilidad de
apelar ciertos actos determinados (únicamente si sólo ocurren esos
actos) de las superintendencias ante las autoridades judiciales".

Argumentos teleológicos.

22. Podría objetarse que con una interpretación teleológica de la norma

acusada, la conclusión es que la apelación debe surtirse ante las
superintendencias. Si la finalidad de la ley 446 de 1998 consistía en
descongestionar los despachos judiciales y hacer más eficiente la
administración de justicia, mal podría pensarse que una vez han sido
delegadas las facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades
administrativas, fuera previsto el retorno del conocimiento de esos
mismos asuntos a las autoridades judiciales.

23. Es evidente que los objetivos a los que apunta una norma, deben
ajustarse igualmente a los principios Constitucionales. La Carta al ser un
mandato de orden superior, condiciona y limita el espacio de objetivos
posibles que puede diseñar el legislador. En consecuencia, un análisis
teleológico no puede reducirse exclusivamente a una confrontación de los
propósitos del conjunto de una ley con una disposición en concreto, sino
que también debe involucrar un cotejo de esa norma con los propósitos
consagrados en la Carta.

24. En este orden de ideas, prima facie puede notarse que los fines de
descongestión de la ley 446 de 1998 tienen una legitima correspondencia
con los objetivos dispuestos en la Constitución. El artículo 229 Superior
establece que “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la
administración de justicia” y para procurar la efectividad de dicho
objetivo, institucionaliza en el artículo 116 las funciones y estructura de
la rama judicial, encargada del cumplimiento de tal fin. A la par, en esa
misma disposición, el Constituyente diseñó también un mecanismo para
hacer eficiente y eficaz el acceso a la administración de justicia, que
consiste en la facultad discrecional del legislador para otorgar facultades
jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas y a
particulares de forma transitoria.

25. Pero la eficiencia en la administración de justicia, no es el único

objetivo establecido por el Constituyente en este tema en concreto.
También consagró garantías y protecciones frente a los derechos de las
personas, cuando éstas tienen que acudir al aparato judicial. Por la
naturaleza institucional y estructural de la Rama Judicial, ésta es la única
que en principio cuenta con las herramientas y medios adecuados para
asegurar dichas garantías. Y por tal razón, el Constituyente previó que el
traslado de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas
tuviera un carácter excepcional.

Las normas de excepción y los fines con los cuales éstas han sido
consagradas, deben ser interpretadas restrictivamente. Si el deseo del
Constituyente es que por regla general administre justicia la rama
judicial, la interpretación teleológica de una norma de acuerdo con la
Constitución debe buscar satisfacer primero dicho objetivo. Esto quiere
decir que en caso de duda frente a una facultad jurisdiccional otorgada a
una autoridad administrativa, debe interpretarse que la facultad para
conocer de ese asunto radica en las autoridades judiciales de acuerdo con
las reglas generales de competencia.

26. En conclusión, a menos que explícita y claramente el legislador no lo

exprese, las facultades jurisdiccionales deben ser ejercidas por la rama
judicial. Con base en estos criterios una conclusión se impone sobre la
interpretación del artículo acusado. En virtud del principio de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe
claridad sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia
sigue en cabeza de la rama judicial del poder público.

Argumento Sistemático

27. Las anteriores justificaciones adquieren más fuerza y claridad, si

adicionalmente es utilizado un criterio sistémico de interpretación. La
interpretación sistémica con el conjunto de la Constitución, debe buscar
en casos de duda, que en la medida de lo posible no sean nugatorias las
garantías otorgadas a las personas, sino que por el contrario la norma
jurídica sea interpretada “como parte de un todo cuyo significado y
alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual pertenece”8 .

En este caso en concreto, si se concluyera que la prohibición de

interponer recursos o acciones contra los actos de las superintendencias
en uso de sus facultades judiciales, significa frente a todos los actos una
imposibilidad de hacerlo ante estas entidades, estaría impidiéndose que
dentro del procedimiento jurisdiccional establecido para el tramite de los
8
Cf. Sentencia C – 032 de 1999
asuntos ante una superintendencia, pueda hacerse uso de recursos
previstos contra otros actos jurisdiccionales ante ésta. Como puede
observarse, tal interpretación sería más restrictiva y desconocería reglas
constitucionales, especialmente la consagrada en el artículo 31 que
establece por regla general la posibilidad de apelar o consultar cualquier
sentencia judicial. Si bien esa misma disposición constitucional da
facultades discrecionales al legislador para establecer excepciones, éstas
deben ser claras y precisas, y en caso de duda deberá ser favorecida la
interpretación que mantiene en la medida de lo posible, la existencia de
dos instancias en los procesos judiciales.

28. Nada impide que el legislador eventualmente disponga que dentro del
procedimiento jurisdiccional para el tramite de los asuntos sobre los
cuales tiene competencia una superintendencia, pueda interponerse el
recurso de apelación o de reposición de otros actos jurisdiccionales e
incluso del fallo definitivo ante la misma superintendencia. Obviamente,
la efectividad de tal situación depende de un diseño institucional de esas
entidades administrativas en el cual esté asegurada la imparcialidad e
independencia de quien tramita el recurso, sin que pueda afirmarse, como
lo hace uno de los intervinientes, que su procedencia depende de la
estructura interna de cada entidad. Si fuera el caso que contra otro acto
jurisdiccional de una superintendencia existe la posibilidad de interponer
recursos, especialmente el de apelación, tal mandato condicionaría la
organización interna de la entidad administrativa, de forma tal que ésta
necesariamente debe reestructurarse para garantizar la imparcialidad de
los funcionarios que tramitan dicho recurso.

Con base en lo anterior, es de concluir que el principio general de la

doble instancia adquiere mayor efectividad si la norma se entiende como
una prohibición de interponer acciones o recursos ante las autoridades
judiciales, y su consiguiente excepción se interpreta como la posibilidad
de impugnar ante las autoridades judiciales los actos de las
superintendencias en los cuales se declaran incompetentes y la de fallo
definitivo. En este orden de ideas, debe seguir comprendiéndose que los
demás recursos previstos en el procedimiento jurisdiccional ante las
superintendencias se surten ante éstas mismas, quienes tienen la
obligación de asegurar el adecuado trámite garantizando la imparcialidad,
independencia y autonomía de quien decide los recursos, como ya ha
sido precisado.

Por tal razón, esta Corporación estima que la interpretación más acorde
con un criterio sistémico, consiste en entender que la apelación de ciertos
actos jurisdiccionales de las superintendencias, de los cuales habla la
norma acusada, deben hacerse ante las autoridades judiciales. Esta
posición permite que sigan tramitándose otro tipo de recursos,
asegurando el cumplimiento de la regla general de la doble instancia
dispuesta en el artículo 31 superior.
29. En conclusión, la interpretación más acorde con el principio de
coherencia e integridad, es aquella que entiende que la disposición
estipula que el recurso de apelación contra la decisión en la cual se
declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las
autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico,
lógico y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios
sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal
comprensión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparato
judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones
contrarias sobre una misma disposición.

Análisis concreto de constitucionalidad

30. Con base en este punto de partida, la Corporación constata que aún
con esta nueva interpretación debe ser realizado el análisis de
constitucionalidad sobre el aparte normativo acusado, porque con la
disposición eventualmente pueden ser vulnerados los derechos a la
igualdad y al debido proceso, cargos sobre los cuales la demandante
funda su reproche. Antes de abordar dicho estudio, la Sala considera
procedente reiterar su jurisprudencia sobre la posibilidad de otorgar
facultades jurisdiccionales a las superintendencias, para analizar en ese
contexto si en el procedimiento previsto para la apelación de sus
decisiones son vulnerados los derechos a la igualdad y al debido proceso.

El ejercicio de facultades jurisdiccionales por las autoridades

administrativas, especialmente por las superintendencias.

31. Esta Corporación ha explicado en múltiples oportunidades 9 el alcance

que tiene la excepción consagrada en el artículo 116 Superior. Al respecto
ha indicado que en esta disposición el Constituyente consagró de forma
clara y precisa, que si bien dentro de la estructura del Estado corresponde
al poder judicial la administración de justicia, excepcionalmente la ley
puede atribuirle facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas. Por tal razón, en el momento en que la Corte realizó el
estudio de constitucionalidad sobre el artículo 1 de la ley 23 de 1991, que
asignó a los inspectores penales de policía, a los inspectores de policía
donde aquellos no existan, y en su defecto, a los alcaldes, el
conocimiento en primera instancia de ciertas contravenciones especiales,
concluyó:

“De lo dicho se colige que no es cierta la afirmación del

demandante en el sentido de que con las normas de las que se
viene hablando se haya desconocido el régimen constitucional de
9
La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, en las siguientes sentencias entre otras: C-592/92, C-
212/99, C-037/96. C-672/99, C-384/00, C-1691/2000
 separación de funciones públicas y, menos todavía, que se haya
quebrantado el artículo 116 de la Carta Política.

Resulta, pues, ajustado a la Constitución que el legislador confíe

de manera excepcional a funcionarios distintos de los jueces,
como es el caso de los inspectores penales de policía, los
inspectores de policía y los alcaldes, la función precisa de
administrar justicia en el ámbito propio de las contravenciones
especiales.”10

33. De igual forma, y para el caso concreto de las superintendencias,

desde la sentencia C-592 de 1992, la Corte ha afirmado que la excepción
contenida en el artículo 116 constitucional también comprende a esos
organismos. En esa sentencia y después de analizar el contenido del
artículo 32 del decreto 2651 de 1991, que trasladaba a la
superintendencia de sociedades funciones que antes estaban asignadas a
los jueces, la Corte concluyó que dichas facultades no vulneraban la
Constitución sino que por el contrario, tales previsiones legislativas
tenían también como marco el artículo 116 superior. Al respecto, esta
Corporación afirmó:

“No resulta inconstitucional la norma por razón alguna, y se

encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, recogida
por el Constituyente según señalamiento anterior, de transferir
decisiones a autoridades no judiciales, como superintendencias,
notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor
eficiencia del también principio fundamental del régimen político,
complementario del de la división de poderes, de la colaboración
de los mismos, o de la unidad funcional del Estado.”

34. Esa posición fue reiterada también en las sentencias C -384 de 2000 11
y C-1641 de 200012 en donde además fueron precisándose las
características que deben tener las autoridades administrativas sobre las
cuales son delegadas facultades jurisdiccionales. En este contexto, la ley
446 de 1998 previó la posibilidad de poder apelar excepcionalmente ante
las autoridades judiciales, los actos en los cuales las superintendencias se
declaran incompetentes o la del fallo definitivo. Debe entonces la Corte,
entrar a analizar si con esa disposición es vulnerado el debido proceso o
el derecho a la igualdad.

Inexistencia de vulneración de la norma a los principios

constitucionales.

10
Sentencia C-212 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández.
11
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
12
M.P. Alejandro Martínez Caballero
35. La apelación es un recurso por medio del cual el ordenamiento
permite que el superior jerárquico de quien ha tenido que conocer una
causa, pueda revocar o modificar las decisiones tomadas en un proceso.
Por medio de esta figura, el sistema jurídico posibilita caminos para la
corrección de sus decisiones, para la unificación de criterios jurídicos de
decisión y para el control mismo de la función judicial.

36. Es evidente que la Constitución da facultades discrecionales al

legislador, para que éste determine en cuáles casos no procede la
apelación de una sentencia judicial. En efecto, el artículo 31 de la Carta
señala que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,
salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la Sala). Es claro
entonces que eliminar la apelación no afecta necesariamente el debido
proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado que la doble instancia no es
un principio absoluto que deba regir todos los procesos judiciales 13 y que
por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsión para todos los asuntos
sobre los cuales tiene que producirse una decisión judicial.

37. Sin embargo, cuando el legislador concretamente prevé la apelación

dentro de un proceso, amplia el derecho de acción de las personas y su
posibilidad de defensa frente a actuaciones que pueden serle adversas.
Desde ese momento la garantía de la doble instancia establece una
estrecha e inescindible relación con el derecho de defensa y el debido
proceso. Y para su efectiva realización, resulta necesario que el mismo
sistema diseñe una estructura y un medio institucional tal, que quien tiene
la potestad de resolver un recurso de apelación, sea un funcionario con
las características que debe tener cualquier persona que actúa con
facultades jurisdiccionales, es decir, una autoridad previamente
determinada, imparcial e independiente.

38. Las autoridades judiciales cumplen con los anteriores requisitos, pues
la estructura jurisdiccional tiene una organización institucional tal, que
exige y garantiza que quien pertenece al poder judicial tenga la
autonomía necesaria para proferir sus decisiones dentro de los límites que
le imponen la Constitución y la ley. En consecuencia, no se evidencia una
vulneración al debido proceso, por cuanto quien debe resolver los
recursos de apelación interpuestos contra los actos que dictan las
superintendencias, es un funcionario distinto, autónomo e independiente
respecto de esa institución. De igual forma, el derecho a la igualdad
tampoco ha sido vulnerado. Por el contrario, el legislador con esta norma
consagró la doble instancia, independientemente de si un mismo asunto
es tramitado ante una Superintendencia o ante los jueces ordinarios que
tienen competencia a prevención, por lo cual en el punto concreto de la
apelación, no existe diferencias entre el trámite surtido ante la
superintendencia o ante los jueces.

13
Al respecto puede consultarse: C-245/01, , C-411/97, C-727/00 , C-650/01
Sin embargo, la Corte advierte que la frase "autoridades judiciales" tiene
aparentemente un carácter indeterminado, que de no poder ser precisado,
conducirá necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad de la
norma, pues esa imprecisión vulneraría los derechos al debido proceso y
al juez natural, como pasará a verse.

La garantía del juez natural.

39. La decisión sobre el contenido de una apelación es igualmente una

actividad judicial, que requiere de un funcionario previamente
determinado sobre el cual pueda asegurarse la efectividad de los
principios de la administración de justicia: independencia, imparcialidad,
libertad institucional y autonomía. El artículo 29 de la Carta dispone que
"El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"
(subraya la Sala). De igual forma, la Convención americana sobre
Derechos Humanos (art. 8.1.) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos
(art. 14.1) establecen que dentro de las garantías judiciales, "toda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de
un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o
de cualquier otro carácter".(Subraya la Sala)

40. Como ha reconocido esta Corporación14 el derecho al juez natural es

una garantía de carácter fundamental y un elemento innescindible del
concepto del debido proceso. Sólo la Constitución y la ley pueden
constituir su estructura y asignarle competencias para conocer de
determinados asuntos. Cuando tal presupuesto no es cumplido, la
regulación que estructura un procedimiento sin declarar cuál es la
estructura jurisdiccional competente, o que deja al arbitrio de las partes
su determinación, sería abiertamente inconstitucional.

41. De hecho, la misma Carta consagra exigencias y límites especiales al

legislador respecto de la constitución del juez natural. En este sentido,
esa garantía es afectada también, cuando contraría por ejemplo, expresas
prohibiciones contenidas en la Carta, como la consagrada en el artículo
166 superior que excluye la posibilidad de asignar la instrucción de
sumarios o el juzgamiento de delitos a las autoridades administrativas.
De igual forma, cuando no es respetado un fuero de rango constitucional
como el establecido en el artículo 199 de la Carta, que asigna las
facultades de acusar al Presidente de la República únicamente a la

C - 208 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara C - 444 de 1995 M.P. Carlos
14

Gaviria, C 111 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis y SU 1184 de 2001 Eduardo
Montealegre Lynett
Cámara de Representantes. Cuando dispone el cambio de un asunto de
una estructura jurisdiccional a otra, como sucedería si la competencia
para el conocimiento de ciertos casos fuera trasladada abruptamente de la
justicia ordinaria a la justicia penal militar. Cuando una regulación no
acata las reglas generales de competencia de la Fiscalía, estipulada en el
artículo 250 y siguientes de la Carta y cuando son creados tribunales o
jueces por fuera de alguna estructura jurisdiccional (ex post) o
únicamente para el conocimiento de algún asunto (ad hoc), entre otros.

42. En el caso que ocupa la atención de la Sala, se observa que la norma

fija a nivel general el procedimiento jurisdiccional que deberá seguirse
ante las superintendencias, y adicionalmente consagra la posibilidad de
apelación ante las autoridades judiciales. La disposición por sí misma, no
determina claramente cuál es la autoridad judicial que deberá conocer del
trámite del recurso de apelación, por lo cual a primera vista podría
pensarse que no existe determinación del juez que debe conocer de ese
recurso. Por tal razón, será necesario realizar un análisis sobre la misma,
para determinar si con la norma acusada ha sido vulnerada esta garantía.

Principio de unidad jurisdiccional.

43. Podría pensarse por ejemplo, que “ante las autoridades judiciales”
significa ante cualquier funcionario de la rama judicial, ante cualquier
funcionario de una estructura jurisdiccional, ante el juez que debía
conocer a prevención o ante el superior de éste. Para dilucidar este punto,
resulta necesario mostrar cuál es el vínculo establecido por una
superintendencia con la jurisdicción de origen, vía por la cual
eventualmente podría identificarse correctamente la autoridad judicial
competente para tramitar los recursos de apelación de los actos
jurisdiccionales previstos en la regulación demandada. De no ser así,
deberá concluirse inevitablemente que la disposición acusada es
inconstitucional, por desconocer la garantía del juez natural.

44. En el artículo 116, la Carta determina que la función de administrar

justicia recae de forma principal sobre el poder judicial, la cual
excepcionalmente puede delegarse a ciertas autoridades administrativas o
a particulares. Como bien se sabe, el Estado para ejercer cabalmente su
función de administración de justicia, constituye diversas estructuras
jurisdiccionales sobre las cuales asigna competencias, determina
funciones y establece limites sobre su actividad. Cuando el legislador, en
virtud de la permisión contenida en el artículo 116 superior, decide
otorgar facultades jurisdiccionales a una autoridad administrativa, en
cierta forma está sustrayendo una competencia que originalmente recaía
sobre una autoridad judicial y la traslada a un funcionario no vinculado a
la rama judicial.
45. En los casos en los cuales una superintendencia ejerce funciones
jurisdiccionales, esa autoridad administrativa se convierte en un juez que
debe interpretar la ley, darle aplicación, dirimir conflictos y aplicar el
derecho en casos específicos15. En virtud del principio de unidad
jurisdiccional, dichas entidades comienzan a compartir la estructura
jurisdiccional de quien tenía la competencia originalmente

46. Si la Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de un

juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial
llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del
juez al cual desplazó la Superintendencia. En este sentido, si fuera el caso
que una de esas entidades administrativas tiene competencias a
prevención con un juez civil del circuito por ejemplo, quien deberá
tramitar el recurso de apelación interpuesto contra una de sus decisiones
en los términos señalados por la ley, será el superior jerárquico del juez
con el que comparte la competencia.

47. Dentro del contexto de la ley 446 de 1998 tal situación es fácilmente
determinable. Cuando dicha ley atribuyó facultades jurisdiccionales a las
Superintendencias, fue voluntad del legislador seguir conservado la
competencia dentro de la jurisdicción ordinaria. Como puede apreciarse,
el artículo 147 de esa regulación, estipula que "la superintendencia o el
juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata esta
parte". Con base en los anteriores supuestos, puede observarse que la
autoridad judicial a la cual se refiere el artículo 148 de la ley 446 de
1998, es determinable en cada caso concreto acudiendo a las normas
generales de competencia e identificando la posición en concreto de cada
Superintendencia, cuando ésta ejerce facultades jurisdiccionales. En
consecuencia, la disposición no vulnera los principios del juez natural
arriba esbozados, ni afecta la garantías al debido proceso y el derecho a
la igualdad. Interpretada sistémicamente la norma, puede observarse que
en principio no le corresponde necesariamente a esa disposición realizar
tales precisiones. El artículo 148 de la ley 446 de 1998 al regular de
forma genérica el procedimiento que debe surtirse en el trámite del
recurso de apelación, vincula su interpretación a la existencia de otras
disposiciones que válidamente asignen dichas facultades. Por tanto, en sí
misma la norma no vulnera los criterios sobre juez natural arriba
esbozados.

48. Sin embargo, dada la dificultad en la comprensión de la norma, la

Sala estima conveniente condicionar el articulo parcialmente acusado
bajo el entendido que el recurso de apelación contra la decisión en la cual
se declara incompetente, o el fallo definitivo que dicten las
superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, debe
surtirse ante las autoridades judiciales en la forma como ha sido
precisado en esta sentencia. Es decir, interponiendo dicho recurso de
15
Cf. Sentencia C - 558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz
apelación ante el superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo
originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate.

No retroactividad de los fallos de control de constitucionalidad.

49. Es bien sabido que por regla general, los fallos de esta Corporación
en materia de control abstracto de constitucionalidad, sólo tienen efectos
hacia el futuro. En este caso en concreto, la Sala estima conveniente
reafirmar este criterio, por cuanto resulta necesario dar firmeza a los
actos jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al
pronunciamiento de la Corte, en virtud del mandato constitucional de
debido proceso y de la garantía judicial de la cosa juzgada. Si bien la
dificultad en la comprensión de la disposición pudo eventualmente
conducir el procedimiento diseñado para los actos jurisdiccionales de las
superintendencias, por un camino distinto al aquí señalado, tal situación
no puede llegar a afectar las situaciones ya consolidadas. Además, en
caso de existir por esa vía, una vulneración ostensible al debido proceso,
tal y como lo manifestó esta Corporación en la sentencia C–384 de 2000,
existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar esta vulneración y
proteger los derechos fundamentales involucrados.

Conclusión

50. La Corte concluye entonces, que per se la norma es Constitucional.

La forma como ha sido estructurada no vulnera los derechos a la igualdad
o al debido proceso. Al poder ser determinada la autoridad judicial que
debe tramitar el recurso de apelación, la garantía del juez natural no ha
sido tampoco vulnerada. Sin embargo, y como fue manifestado en la
parte motiva de esta sentencia, la Corte considera necesario determinar
en la parte resolutiva la forma como debe determinarse la autoridad
judicial ante quien puede tramitarse el recurso de apelación contra los
actos jurisdiccionales de las superintendencias en los cuales éstas se
declaran incompetentes y la del fallo definitivo, para evitar de esta
manera una afectación de los mandatos superiores en el tramite de dicho
recurso.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º parcial del artículo 148 de la ley 446

de 1998 modificado por el artículo 52 de la ley 510 de 1999, bajo el
entendido que la expresión "ante las mismas" se refiere a las autoridades
judiciales en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado
 CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra, no firma la presente

sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue
debidamente autorizada por la Sala Plena.

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General