Capítulo 4

Antecedentes históricos

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano y la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizadas en 1972 y 1992,
respectivamente, son dos hitos de la historia de la segunda mitad del siglo XX, que tomamos como
puntos de referencia para la exposición de los antecedentes históricos de la gestión ambiental en la
última década. Es una aproximación que podría parecer un tanto convencional, pero existen
suficientes pruebas para demostrar que estos dos eventos desencadenaron procesos catalíticos de
un alto valor, así se señale hoy que éstos han estado lejos de tener la adecuada dirección y
suficiente fuerza para detener y revertir el deterioro ambiental. Las dos conferencias contribuyeron
a incrementar la conciencia ambiental y a formar nuevas visiones sobre el manejo del medio
ambiente, dieron lugar a convenios multilaterales y acuerdos no jurídicamente vinculantes, y
detonaron una sustantiva respuesta de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado que se ha
traducido en avances concretos de la gestión ambiental en los países de América Latina y el
Caribe. A su vez, la CNUMAD adoptó el desarrollo sostenible como la meta hacia la cual se deben
dirigir todas las naciones de la tierra, un concepto que aborda el tema del desarrollo a partir de una
visión integradora de las dimensiones económica, social y ambiental.

La gestión ambiental que hoy conocemos se ha construido mediante la interacción de un complejo

conjunto de factores económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales que se remontan al
momento mismo del poblamiento del territorio. En las primeras secciones de este capítulo se hará
mención a algunos de estos factores y, en particular, se hará énfasis en las visiones acerca de la
relación entre la sociedad y el medio ambiente, que han informado las principales aproximaciones
adoptadas por la gestión ambiental. El capítulo termina con una reflexión sobre las principales
tendencias y retos que enfrentan los países de la región en el camino hacia el desarrollo
sostenible.

El génesis de la gestión ambiental

En el período de la Conquista se inició la introducción de diferentes formas de explotación de los

bosques, los suelos y el agua, que guardan poco o ningún miramiento por su buen uso y
conservación. En los primeros años, la relación de los conquistadores con el territorio estuvo
marcada por el imperativo de extraer la máxima cantidad de oro y plata para la Corona. La
agricultura en su primera fase se orientó a atender esta actividad, y gradualmente se fueron
incorporando nuevas actividades agrícolas y ganaderas, como se ha señalado:
“Independientemente de las explotaciones mineras, poco a poco, por medio de las encomiendas,
las mercedes, las sesiones, las comunidades subsesoriales etc., el territorio se organizó con
predominio de las haciendas coloniales tradicionales, sistemas latifundiominifundio, enclaves
agrícolas, etc. Los sistemas de explotación de la actividad agrícola y el convencimiento de contar
con suelos ilimitados fueron factores que influyeron en el establecimiento de métodos culturales
reñidos con la conservación del suelo” (Gligo, 1992).

La visión minera de los recursos naturales renovables

Desde la época misma de la conquista se fue asentando una aproximación del aprovechamiento
de los bosques, los suelos y el agua, que se asemeja a la empleada en el campo de la minería
tradicional —o la explotación de tierra arrasada—, razón por la cual se denomina aquí visión
minera de los recursos naturales renovables. Es una visión que fue reforzada por la idea existente
entre los pueblos conquistadores, del imperativo de controlar la naturaleza por parte del hombre, y
para su beneficio, en contraste con la visión de los nativos que encontraban un continuo entre la
naturaleza, la vida espiritual y el mundo humano. La idea del control de la naturaleza por el hombre
se fue consolidando a través de los siglos, en particular con la Ilustración, la Revolución Industrial y
los avances científicos modernos. No es el hombre como parte de la naturaleza sino el hombre que
puede y debe dominarla, una concepción subyacente en muchas intervenciones en el medio
natural, que las ciencias biológicas contemporáneas juzgan como una de las causas del deterioro y
la destrucción del medio ambiente (Bury, 1971).

Una vez que la casi totalidad de los países de la región se independizaron de los imperios
coloniales, esta visión tomaría más fuerza a lo largo de los siglos XIX y XX. Así lo han atestiguado
las prácticas agropecuarias basadas en la importación de tecnologías, originalmente desarrolladas
para enfrentar las condiciones naturales de las zonas temperadas de los países de Europa
Occidental y Norteamérica. Y así lo han atestiguado las modalidades depredadoras que han
acompañado la apertura de la selva húmeda tropical, la cual tomó un gran impulso en la segunda
mitad el siglo XX.

Las visiones occidentales sobre el papel del Estado y los particulares en el manejo de los recursos
naturales se instauraron muy tempranamente en la región. Por ejemplo, en la América española se
encuentran antecedentes en el período de la Colonia, cuando se aplicaron los preceptos de
Alfonso X, el Sabio, las Doce Partidas y las Leyes de Indias —a partir de las cuales se expidieron
las llamadas “Mercedes Reales de Aguas”—, que otorgaban el uso de las mismas (Gutiérrez,
1996).

Poco después de la Independencia, se expidieron nuevas legislaciones, como fueron, por ejemplo,
las ordenadas por el Libertador Simón Bolívar para Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
Entre ellas se mencionan el decreto relacionado con “Medidas de Conservación y Buen Uso de las
Aguas” dictado en Chuquisaca, Bolivia, el 19 de diciembre de 1825, y el decreto de bosques
referido a las “Medidas de Protección y Mejor Aprovechamiento de la Riqueza Forestal de la
Nación”, expedido en Guayaquil, Ecuador, el 31 de julio de 1829 (Ruiz, 1994).

El aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables

A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, aparecieron nuevas legislaciones sobre la
explotación y uso de los recursos naturales renovables, así como agencias públicas especializadas
en su administración. Las últimas con frecuencia se conformaron como divisiones o entes adscritos
a un ministerio, muchas veces a los de agricultura y obras públicas. En los años treinta y cuarenta
del siglo pasado se aprobaron legislaciones sobre los bosques, los suelos, las aguas, y la fauna —
en particular los recursos pesqueros—, que denotan un impulso a la regulación. En la lenta
construcción de esas primeras legislaciones y organizaciones que se registra en algunos países,
durante la primera mitad del siglo, así como en las visiones que se van introduciendo sobre el
manejo de los recursos naturales, se encuentran los antecedentes mediatos de la gestión
ambiental moderna (Castro, 1994; Alvarenga y Lago, 2000; de Alba, 2000; Espino, 2000; Espinoza,
2000; Gabaldón, 2000; Rodríguez-B., 2000a; Smith, 2000).

Comienza a surgir gradualmente la visión del aprovechamiento racional de los recursos naturales,
que tiene como objetivo protegerlos con el fin de asegurar su renovación y su nueva explotación.
Por ello se introduce el concepto “recurso renovable”, un término que toma auge después de la
Segunda Guerra Mundial. Se trata de aprovechar racionalmente los recursos naturales renovables,
más como un medio para asegurar un flujo continuo de los productos de la naturaleza que para
asegurar la conservación de los ecosistemas. La idea de la conservación es, en este contexto, un
instrumento para la producción y no un fin en sí mismo, como va a aparecer posteriormente con el
conservacionismo.

Esta visión toma un impulso gradual en América Latina y el Caribe entre los años cincuenta y
setenta: en la pesca se establece el sistema de cuotas para conservar poblaciones que aseguren
nuevas cosechas; en la explotación de bosques naturales se introducen las tecnologías que
permitan la renovación del bosque y una producción constante en calidad y volumen; en las aguas
no sólo se introducen sistemas de administración que garanticen una repartición equitativa del
recurso frente a diferentes demandas (para el consumo humano, los usos domésticos, la industria,
la agricultura, la ganadería, etc.) sino que se introduce la noción de proyectos para su uso
multipropósito. Era una visión que había surgido años atrás en los países industrializados,
especialmente en los Estados Unidos y Europa y en nombre de la cual actuaban los contingentes
de ingenieros forestales, los expertos en aprovechamiento pesquero y los ingenieros
especializados en la construcción de presas de agua con múltiples fines (Hays, 1998). Todos ello
dejarían sentir su influencia en la América Latina y el Caribe.

Los años de la posguerra

La visión del aprovechamiento racional de los recursos naturales tomó un nuevo impulso en 1949,
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Conservación de los Recursos Naturales,
convocada para intercambiar ideas y experiencias y hacer recomendaciones para la reconstrucción
de las áreas devastadas por la Segunda Guerra Mundial. Aunque los resultados fueron limitados, la
convocatoria determinó la competencia de las Naciones Unidas sobre los asuntos ambientales y
condujo a las Conferencias de Estocolmo y Río de Janeiro. En su agenda se reconocieron las
complejas relaciones entre medio ambiente y crecimiento económico, cuarenta años antes de la
Cumbre de la Tierra que centraría su atención en ese fenómeno (Sands, 1994).

Después de esa conferencia, en la cual participaron varios países de Latinoamérica, las Naciones
Unidas y sus agencias desarrollaron actividades que condujeron a diversos tratados, algunos de
ellos ratificados por los países de la región, entre los cuales se mencionan: la Convención
Internacional para la Regulación de la Captura de Ballenas (1946); la Convención Internacional
para la Prevención de la Contaminación del Mar por Petróleo (1954); un conjunto de resoluciones
de la Asamblea General sobre el uso de la energía atómica y los efectos de la radiación (1955) que
condujeron al Tratado de Prohibición de Ensayos (1963); la Convención sobre Pesca y
Conservación de los Recursos Pesqueros de Alta Mar (1958); el Tratado de la Antártica (1959); la
Convención sobre Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de la
Vida Acuática (RAMSAR, 1971), la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural (1972); y la Convención Internacional sobre Comercio de las Especies en
Extinción (CITES), 1973.

En la década de los cincuenta se modernizaron o crearon agencias gubernamentales para la

gestión de los recursos naturales renovables, en el contexto del paradigma del proteccionismo
económico que predominó en la región desde la posguerra hasta entrados los años ochenta.
Dentro de él se concedió a la explotación de los recursos naturales un papel central en las
exportaciones, como la fuente de moneda dura que permitiría la creación de una industria
protegida.

Entre Estocolmo y Río

Durante la década de los sesenta creció la preocupación por la contaminación ambiental causada
por el desarrollo económico. Un conjunto de estudios científicos y libros adquirieron una gran
popularidad y causaron un profundo impacto. La Primavera Silenciosa de Rachel Carson (1962)
conmovió la conciencia norteamericana. En los países industrializados la preocupación alcanzó su
punto más alto a principios de los años setenta ante los graves daños registrados por la lluvia
ácida, los pesticidas y los efluentes industriales, que motivó la realización de la Conferencia de
Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. En esta conferencia se ubicó el tema del medio
ambiente en la agenda global y se abrió el debate acerca de sus componentes y variables.
Gradualmente, sus conclusiones y recomendaciones se abrieron camino, sus interrogantes fueron
materia de diversos foros y estudios, y sus debates generaron nuevos acuerdos y diferencias. El
tema ambiental alcanzó una mayor prioridad en las agendas estatales, y se inició la introducción de
la visión de la gestión ambiental de Estado, que generó nuevas instituciones y políticas, y que se
superpuso a la visión minera de los recursos naturales renovables, a la visión de su uso racional, y
a la visión conservacionista, que superviven hasta nuestros días.

Bárbara Ward y René Dubois en su libro Solamente una Tierra, que sirvió de telón de fondo de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano en 1972, señalaron en
forma contundente: “En la medida en que ingresamos en la fase global de la evolución humana, es
obvio que el hombre tiene dos países, el propio y el Planeta Tierra”. A su vez, un grupo de
investigadores del Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), liderados por Donella H.
Meadows, publicó, por encargo del Club de Roma, el libro Los Límites del Crecimiento, el cual
advirtió que de mantenerse las tendencias del crecimiento económico y de los patrones de
consumo, se podría producir un súbito e incontrolable declive, ante la incapacidad del planeta para
soportarlos (Meadows, 1972).

La Conferencia de Estocolmo, adelantada a partir de una amplia agenda sobre el uso de los
recursos naturales, se constituyó en el primer esfuerzo global para enfrentar los problemas
ambientales transfronterizos y domésticos. Uno de sus principales logros fue el de señalar las
amenazas generadas por la contaminación industrial y el desarrollo económico sobre el medio
ambiente natural, un reflejo de las preocupaciones de los países desarrollados convocantes de la
reunión. El problema, más allá de la comunidad científica, era entonces ampliamente percibido
como de contaminación física. Pero los países en desarrollo, para quienes este tipo de problema
era aún relativamente irrelevante, arguyeron que la pobreza se cernía como una mayor amenaza
para el bienestar humano y para el medio ambiente, y que el desarrollo económico no era el
problema sino la solución. La Primer Ministro de la India, Indira Ghandi, acuñó esta preocupación
en forma dramática como la contaminación de la pobreza. A su vez, Brasil planteó el derecho
soberano de los países del Tercer Mundo de aprovechar sus recursos naturales como base para
su desarrollo económico y social y señaló la gran deuda ecológica contraída por los países del
Norte que habían alcanzado su desarrollo a costa de daños irreparables al medio ambiente.

La conferencia de Río y el desarrollo sostenible

En la década posterior a Estocolmo se registraron algunas mejoras en la calidad ambiental de los

países desarrollados. Pero el aceleramiento del deterioro de los recursos naturales y del medio
ambiente a nivel internacional y global —la deforestación, la desertización, y la contaminación
marina—, así como la mayor degradación ambiental del mundo en desarrollo, motivaron a la
Asamblea de las Naciones Unidas a constituir la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, presidida por la Primer Ministra de Noruega Gro Harlem Brundtland, en 1987. Esta
Comisión presentó su informe, Nuestro Futuro Común, y dio lugar a la convocatoria de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

Mientras la Comisión adelantaba sus trabajos, entre 1984 y 1987 se confirmó la existencia del
agujero de la capa de ozono y del cambio climático global, dos de las mayores amenazas del
globo, cuya ocurrencia no había sido conocida por los delegados de la Conferencia de Estocolmo,
en 1972. Las respuestas a los problemas identificados no se hicieron esperar. En 1985 se acordó
la Convención de Viena sobre las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y en 1987 se suscribió
el Protocolo de Montreal que, al determinar con exactitud los compromisos y modalidades para
detener la emisión de esas sustancias, marcó la iniciación de la construcción de un nuevo tipo de
convención global. En virtud de que los países desarrollados son los mayores causantes del
agotamiento de la capa de ozono, se estableció un fino balance entre las responsabilidades de
éstos y los países en desarrollo, expresado en el gobierno, la financiación y la puesta en marcha
de lo acordado. A finales de la década se comenzaron a sentar las bases para la negociación de
una convención sobre cambio climático.
El término desarrollo sostenible, lanzado por la Comisión Brundtland, fue adoptado en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en 1992, al más alto
nivel político, como la meta hacia la cual deben dirigirse todas y cada una de las naciones del
planeta.

Sin duda, la ubicación de la Cumbre de la Tierra en una nación latinoamericana incentivó un gran
compromiso de los países de la región con su realización, y tuvo un gran impacto dentro de la
opinión pública. La contribución de la región a la construcción de la visión surgida de la Cumbre fue
significativa. Así se constata en Nuestra Propia Agenda (CDMAALC, 1990) y en la Conferencia
Internacional Ecobíos, realizada en Bogotá en 1988, una de las simientes de la Convención de
Biodiversidad, suscrita en la Cumbre.

La visión predominante del desarrollo sostenible y visiones alternativas

La visión predominante sobre el desarrollo sostenible, originada en la Comisión Brundtland, es

mucho más que la simple incorporación de la dimensión ambiental en las políticas de desarrollo
económico y social. Así lo señalan los elementos centrales constitutivos de esta visión, que fue
adoptada en la Cumbre de Río, entre los cuales se subrayan: la ubicación de los seres humanos
como la razón de ser del desarrollo sostenible; el imperativo de tomar en cuenta las necesidades
de las generaciones presentes y futuras; la compatibilidad entre crecimiento económico y la
protección; la necesidad de asegurar que los recursos naturales renovables y no renovables sean
conservados y no agotados; el principio de la satisfacción equitativa de las necesidades de todos
los grupos de la población como condición de partida para el acceso y uso racional de los recursos
naturales; el concepto de dar prioridad a las necesidades de las naciones y poblaciones pobres; la
proclamación de la solidaridad global como condición necesaria para el desarrollo sostenible; y el
reconocimiento de las limitaciones impuestas por el desarrollo tecnológico y la organización social,
sobre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades de las generaciones
presentes y futuras (ONU, 1992; Johnson, 1993)

Diferentes visiones gubernamentales del desarrollo sostenible

En 1994, después de la Conferencia de Río, se aprobó en Barbados el Programa de Acción para el

Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, el cual fue suscrito por
más de 100 gobiernos del mundo, entre los cuales se cuentan varios países continentales de la
región así como los estados insulares del Caribe. El Programa parte del reconocimiento de que
estos estados tienen economías vulnerables, dependen de una base reducida de recursos
naturales y comercio internacional, y son particularmente vulnerables tanto a los desastres
naturales como ambientales. Son especificidades a partir de las cuales se diseñan acciones
concretas que sirvan para afrontar problemas tales como la adaptación al cambio climático y al
elevamiento del nivel del mar, el mejoramiento de la capacidad para afrontar y recuperarse de los
desastres ambientales, la prevención de la escasez de agua potable, la protección de los
ecosistemas costeros y lo arrecifes de coral de la polución y la sobrepesca, el desarrollo de energía
renovable, y el manejo del incremento del turismo con miras a proteger la integridad ambiental y
cultural.

Economía, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible en los años noventa A partir de la
Conferencia de Río, la totalidad de los países de la región han expresado su compromiso con el
desarrollo sostenible en multitud de tratados y acuerdos multilaterales, declaraciones,
legislaciones, planes de desarrollo y políticas sectoriales. Pero tres hechos registrados en la región
en la última década señalan en forma contundente cuán lejos se está de lograr esos propósitos: el
incremento de la destrucción y degradación ambiental, la persistencia de altos niveles de pobreza
no obstante su relativa disminución en la década de los noventa, y el incremento de la desigualdad
que coloca a Latinoamérica y el Caribe como la región más inequitativa del mundo.
Además de estos tres hechos críticos, otros fenómenos que caracterizaron la década de los
noventa en los campos económico, político y social, requieren ser subrayados: el crecimiento
económico alcanzó una tasa promedio anual del 3,1% en el período 1991-2000 y, no obstante que
significó dejar atrás la década perdida en el desarrollo económico de la región, se mantuvo por
debajo del crecimiento alcanzado en las décadas anteriores; la transición demográfica se consolidó
y se dieron grandes procesos de migraciones poblacionales al interior de los países y hacia el
exterior; se registraron profundas transformaciones económicas centradas en una mayor apertura
comercial, la liberalización de los mercados financieros nacionales y de los flujos de capital
internacional y el incremento del papel del sector privado en la producción de bienes y servicios y
en la prestación de servicios públicos; la región se convirtió en un activo participante en el proceso
de globalización del crimen organizado, en particular a través del narcotráfico; y se continuó un
profundo proceso de reformas del papel y de la organización del Estado. Todos estos fenómenos
se relacionan íntimamente con la sostenibilidad ambiental del desarrollo como se examina a
continuación (CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).

Demografía y sostenibilidad del desarrollo

En los últimos 25 años, el debate sobre la población ha evolucionado desde el estrecho enfoque
sobre el tamaño de la población y sus tasas de crecimiento a una agenda más integrada que
incorpora las estructuras demográficas, patrones de distribución y urbanización, niveles de
explotación de los recursos naturales, y creación de unas infraestructuras agrícolas e industriales
viables (Meadows, 1970; ONU, 1997). Las vinculaciones entre población y medio ambiente
adquirieron un gran perfil en Nuestro Futuro Común (1997) y la Agenda 21 (1992) que en forma
explícita tratan los temas de población en relación con el desarrollo sostenible.

En la Agenda 21 se subraya que el crecimiento poblacional combinado con patrones de consumo

insostenibles crea una severa tensión sobre los sistemas de soporte de la vida. Asimismo, señala
que el crecimiento poblacional combinado con la persistencia de la pobreza crea nuevas tensiones
en el medio natural como consecuencia de la explotación insostenible de los recursos naturales a
que se ven forzados los grupos de pobres como una cuestión de supervivencia.

Durante la década de los noventa el proceso de transición demográfica en la región se continuó

consolidando pero presenta variaciones entre los países que los ubican en cuatro categorías: a)
incipiente con tasas de crecimiento natural superiores al 2% anual (Bolivia, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua; b) moderada (Paraguay) que por sus características (tasas de
mortalidad en declive y tasas de natalidad relativamente altas) genera la más alta tasa de
crecimiento vegetativo de la región; c) plena con un crecimiento cercano al 2%, con tasas de
natalidad en franco declive y bajas tasas de mortalidad (Brasil, Colombia, Ecuador, Perú,
Venezuela, Costa Rica, México y Panamá); d) avanzada con tasas de crecimiento natural anual
que bordean el 1%, fruto de bajas tasas de natalidad y mortalidad (CEPAL, 2001b).

Una de las principales controversias sobre la relación crecimiento demográfico y sostenibilidad

ambiental del desarrollo se centra en identificar si la base natural tiene la capacidad, o no, de
garantizar una calidad de vida adecuada a las actuales y futuras generaciones, al tiempo que se
mantiene la salud de los ecosistemas. A mediados de la década pasada, un amplio estudio sobre
el futuro ecológico de la región, en el cual se examinan el presente y el futuro de los 32
ecosistemas continentales que la conforman, a partir de sus potenciales y usos, señaló que, en
general, no hay restricciones ecológicas, ni tecnológicas para garantizar una producción sostenible
eficiente para atender las necesidades alimentarias de la región. Estudios efectuados sobre la
disponibilidad del agua y los recursos naturales no renovables apuntan en la misma dirección
(Gallopín, 1995; SAMTAC, 2000).

Persistencia de la pobreza
Entre 1990 y 1999 la pobreza registró en balance una relativa disminución en la región con grandes
variaciones entre los países. Sin embargo, el número absoluto de pobres en América Latina y el
Caribe es hoy más alto que nunca, 224 millones, un hecho que combinado con la inequidad
persistente en la región, riñe con los objetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de
las actividades económicas que son dos componentes básicos de la concepción del desarrollo
sostenible.

En el período, la pobreza se redujo en un 5,7% en 19 países de la región. Uruguay continúa siendo

el único país de la región que mantiene una distribución del ingreso relativamente equitativa, y
presenta los más bajos niveles de pobreza urbana, que entre 1990 y 1999 disminuyeron del 11,8%
al 5,6%. En 1999 Argentina continuaba siendo uno de los países con menores niveles de pobreza
—menos del 15% de hogares pobres— pero la reducción de la pobreza en el decenio fue
moderada. En contraste, en Brasil y Chile la pobreza bajó en un 11,5% y un 15,5%
respectivamente. No obstante la mejora registrada en el Brasil, el 30% de los hogares se
encuentran en la pobreza. En Colombia y Venezuela, entre el 45% y el 50% de los hogares viven
en la pobreza y en Bolivia y Ecuador más del 50% se encuentra en esta situación, habiéndose
presentado un deterioro en el período. En Centroamérica se presentan notables diferencias entre
los países. Costa Rica y Panamá presentaron mejoras sustantivas pasando del 23,7% al 18,2% y
de 36,3% a 24,2% respectivamente. En cambio hubo países en donde no se dieron cambios como
El Salvador que se mantuvo en el 45% durante la década —o en donde la disminución de la
pobreza fue marginal— como en México en donde pasó de 39,3% a 38% u Honduras que pasó de
75,2% a 74,3% (CEPAL-PNUMA, 2001).

Incremento de la inequidad

Al tiempo que la reducción de la pobreza ha mostrado en los noventa una tendencia favorable, el
desempeño de la distribución del ingreso crea grandes interrogantes sobre la capacidad de la
región para resolver sus profundos problemas de equidad. Entre los países del Cono Sur sólo
Uruguay presenta una distribución más equitativa que en 1990. En todos los países andinos
tropicales, con excepción de Bolivia, la distribución no se modificó o se deterioró. En México y
Centroamérica la concentración del ingreso se incrementó durante la década del noventa.

La inequidad se expresa también en las desigualdades existentes en la distribución de los activos,

en particular en relación con la distribución de la tierra rural y la tenencia del suelo urbano. Mientras
Chile, México y Paraguay registran altos niveles de concentración (índice de Gini superior a 0,90),
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panamá y Venezuela se ubican en una
concentración media (índice de Gini entre 0,79 y 0,90) (CEPAL-PNUMA, 2001).

La transformación productiva

Las políticas de apertura económica, adelantadas en el contexto de la globalización, han tenido

una relación directa con la transformación productiva de los países de la región caracterizada por el
mayor peso relativo de los servicios y una reducción de la participación de la producción primaria e
industrial en la estructura económica.

La desindustrialización y menor participación de los productos primarios no se han expresado en

un menor deterioro ambiental, puesto que la ampliación de la frontera agrícola continúa y la
extracción de recursos petroleros y mineros está en crecimiento. La transformación productiva ha
tenido, con frecuencia, resultados contradictorios para el medio ambiente. Conllevó la desaparición
de muchas actividades del sector manufacturero, caracterizadas por ser ambientalmente
insostenibles. La clausura de algunos establecimientos industriales de baja productividad y
contaminantes, en razón de sus tecnologías obsoletas, se hizo inevitable con la apertura
económica, que les quitó su ventaja primordial en el mercado, es decir la protección frente a la
competencia internacional. Pero al mismo tiempo existe un enorme sector de pequeña y mediana
industria altamente contaminante que continúa siendo competitivo y que por muy diversas
circunstancias escapan al cumplimiento de la normatividad ambiental. A su vez, buena parte de las
grandes empresas han sido materia de transformaciones tecnológicas y administrativas dirigidas a
mejorar su competitividad que con frecuencia han incorporado tecnologías de descontaminación y
de producción más limpia como fruto de diversos factores, entre otros las mayores exigencias del
mercado internacional, las presiones sociales, y las nuevas exigencias gubernamentales (CEPAL,
2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).

Al mismo tiempo, el volumen de las exportaciones de productos de alto impacto ambiental

(aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petróleo, oro) se ha incrementado. La sobreexplotación
de recursos como la pesca y las malas prácticas predominantes en la explotación de la madera en
los bosques naturales están degradando la biodiversidad. Si bien las grandes explotaciones
mineras y petroleras se tienden a hacer con mejores tecnologías ambientales que en el pasado, los
efectos indirectos que muchas veces traen consigo causan grave daño al medio ambiente. En
particular, han generado la apertura desordenada de nuevas tierras y, muchas veces, la pérdida de
valiosos ecosistemas boscosos. La exploración y explotación de recursos mineros y de
hidrocarburos en algunos parques naturales de la subregión, es un proceso relativamente reciente
y se está convirtiendo en una de las mayores amenazas para la integralidad de la principal
estrategia de la conservación in situ de la biodiversidad. El incremento de la pequeña minería del
oro (los garimpeiros del Brasil y similares en otros países) en las selvas tropicales ha conllevado
graves daños ambientales.

Los servicios han emergido como uno de los sectores más dinámicos de la nueva economía. Sin
embargo, algunas de las actividades más promisorias, como es el turismo de playa, han
contribuido al incremento del deterioro ambiental. Se ha planteado el imperativo del desarrollo
sostenible del turismo —que incluye el ecoturismo como una de sus alternativas—, pero hasta el
momento se trata de un movimiento relativamente tímido frente a las presiones que la actividad
está ejerciendo sobre las zonas costeras y el medio ambiente marino.

En la pasada década, la privatización parcial o total de algunos servicios públicos que otrora fueran
predominante o totalmente prestados por el Estado, se constituyó en una de las principales
transformaciones adelantadas en lo que atañe al papel desempeñado por los sectores público y
privado y la sociedad civil. Parte de este proceso ha tenido lugar en áreas de actividad muy
sensibles para el medio ambiente, como son típicamente el energético y el manejo del agua para
diferentes usos incluyendo su provisión para fines domésticos, agrícolas e industriales. Pero no
necesariamente esta tendencia es favorable para la protección y buen uso de los recursos
naturales renovables y el medio ambiente. Así por ejemplo, en muchos países, las privatizaciones
han profundizado los intereses puramente sectoriales, en perjuicio del medio ambiente. Qué y
cómo se privatiza y cuáles son los marcos regulatorios sigue siendo el centro de grandes debates.
Menos se han examinado los impactos ambientales de la privatización, un tema que evidentemente
requeriría una mayor atención y que podría tomar como referencia la experiencia recorrida en estos
años (Alvarenga y Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldón, 2000; Rodríguez B.,
2000; Smith, 2000; CEPAL, 2001a; CEPAL-PNUMA, 2001).

La globalización del crimen organizado y el medio ambiente en la región

El cultivo y procesamiento de la coca y otros productos ilícitos, así como su comercialización, se ha

constituido en una de las actividades económicas más dinámicas de la región con graves impactos
sociales, políticos y ambientales. La apertura de tierras para el cultivo de coca en Bolivia, Perú y
Colombia ha sido una causa importante de la deforestación, particularmente en la región
amazónica del último país. El ciclo compuesto por la erradicación —mediante la fumigación o
programas de sustitución— y la apertura de nuevas tierras para remplazar las plantaciones
extirpadas, así como la tala de bosques para incrementar el área plantada, están poniendo en
riesgo la existencia de valiosos ecosistemas. En forma similar se han deforestado significativos
relictos de bosques de niebla para plantar amapola. El tráfico de la droga está controlado por una
compleja red de carteles que existen en muchos países de la región y que se enmarcan en el
proceso que ha sido descrito como la globalización del crimen organizado. La actividad de estos
grupos en un amplio número de países ha incidido en el incremento de la corrupción y es una
fuerza que podría llevar a ubicar los cultivos en otras áreas de la región, diferentes a las
tradicionales, con los consecuentes impactos ambientales y sociales. La conexión entre el
narcotráfico y la financiación de la guerrilla colombiana se ha evidenciado en los últimos años, y
más recientemente la conexión entre aquél y el terrorismo internacional (Castells, 2000; FNAC,
2001).

La meta de conservar la biodiversidad riñe con las graves consecuencias que los cultivos ilícitos
están teniendo para la integridad de esta riqueza natural en la región. Es urgente desarrollar
nuevas políticas globales para enfrentar el narcotráfico. El daño social y ambiental que está
inflingiendo en la región es enorme, un hecho que con frecuencia se trata de desconocer o eludir
por parte de los países desarrollados que son los mayores consumidores de los psicoactivos
producto de los cultivos de la coca y la amapola.

Las reformas del Estado

Las transformaciones económicas se han dado simultáneamente y en relación con profundas

transformaciones del Estado, el cual se ha replanteado más como complemento de los mercados
que un sustituto de éstos y más como socio y promotor que como ente rector. Se ha buscado
priorizar sus funciones de regulador, eliminar su papel de empresario, entregar al sector privado y a
organizaciones de la sociedad civil la prestación de una parte de los servicios sociales y públicos
que eran tradicionalmente de su responsabilidad y, en general, incrementar su eficacia y eficiencia.
A partir de estas concepciones, la organización del Estado se ha venido reformando con base en la
descentralización, la coordinación e integración intersectorial, y la participación ciudadana,
fórmulas todas que encuentran diversas expresiones a lo largo y ancho de Latinoamérica, y que a
lo largo del presente estudio se exploran con relación a la gestión ambiental.

La reforma del Estado ha tenido lugar simultáneamente con el retorno a la democracia formal que
se ha dado en la casi totalidad de los países de la región en las últimas dos décadas, y que ha
significado la desaparición de las dictaduras militares de corte autoritario que llegaron en un
momento a dominar su escena política. Pero al mismo tiempo se registran conflictos que señalan
las debilidades y fallas de la democracia en la región, como lo evidencian el alzamiento armado de
los zapatistas en México en 1994 y su movilización no armada en 2001, o los levantamientos y
protestas de comunidades indígenas y campesinas de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y
Guatemala acontecidas en el curso de los últimos años, o la subversión armada en Colombia,
todos relacionados en alguna medida con la demanda por el acceso a los recursos naturales, a la
participación política y al reconocimiento de la identidad cultural. Estos casos hacen referencia a
representaciones extremas con situaciones de deficiencias de acceso a bienes sociales, naturales
y políticos, pero no son exclusivas de las sociedades donde acontecen y por el contrario, se
encuentran presentes en un amplio número de países de la región. Basta con recordar los millones
de pobres que están asentados en zonas de alta vulnerabilidad ambiental que constituye uno de
los síntomas más aberrantes de la injusticia social imperante (Banco Mundial, 1997; Alvarenga y
Lago, 2000; De Alba, 2000; Espinoza, 2000; Gabaldón, 2000; Rodríguez B., 2000; Smith, 2000).

Aspectos destacados de la evaluación histórica de la gestión ambiental

En este capítulo nos hemos referidos a los antecedentes históricos de la gestión ambiental en
América Latina y el Caribe previos a la CNUMAD. Uno de los principales temas examinados es el
del surgimiento a lo largo de los años de diversas visiones de la relación sociedad-medio ambiente.
Se ha intentado mostrar cómo de ellas se derivan diferentes enfoques para afrontar los problemas
ambientales que inciden en la conformación de las legislaciones, las instituciones, las políticas, los
instrumentos, los planes y los programas. Se han singularizado seis visiones subyacentes a la
gestión ambiental: la minería de los recursos naturales renovables, el uso racional y la
conservación de los recursos naturales, el conservacionismo, la gestión ambiental del Estado, y el
desarrollo sostenible, así como las visiones propias de las culturas tradicionales. Hoy en día estas
visiones coexisten, no solo en la sociedad en general, sino también al interior de las agencias
públicas especializadas en la protección ambiental. Se afirma que este es una aspecto que debe
ser tomado en cuenta en los procesos de fortalecimiento institucional toda vez que en ocasiones se
intenta introducir políticas e instrumentos que no son consistentes con la visión particular detentada
por los grupos humanos responsables por su formulación y puesta en marcha.

Las relaciones entre economía, medio ambiente, sociedad y desarrollo sostenible en los noventa
han sido el centro de la última parte del capítulo. Al señalar que después de la Conferencia de Río
se ha dado un fortalecimiento de la gestión ambiental en América Latina y el Caribe, se ha
subrayado el deterioro del medio ambiente ocurrido en el mismo período. Para hacer la aclaratoria
de esta paradoja simple, hemos reiterado como no es lo mismo seguir un curso de desarrollo
sostenible, que adelantar una buena gestión ambiental. Lo primero obviamente requiere de lo
segundo. Mas, para lograr un desarrollo con aquel calificativo, es indispensable también alcanzar la
sostenibilidad social y económica; no obstante, todo indica que la región ha progresado muy poco
en estas dimensiones del desarrollo después de la Cumbre de la Tierra. Así, por ejemplo, entre
1990 y 1999 la pobreza registró en balance una relativa disminución en la región con grandes
variaciones entre los países. Sin embargo, el número absoluto de pobres en América Latina y el
Caribe es hoy más alto que nunca, un hecho que combinado con la inequidad persistente en la
región, riñe con los objetivos de la justicia social y la sostenibilidad ambiental de las actividades
económicas que son dos componentes básicos de la concepción del desarrollo sostenible. La
pobreza y la inequidad se constituyen, entonces, en formidables limitantes para la protección
ambiental; es un tema que surgirá una y otra vez a lo largo de este escrito que, a su vez, mostrará
como muchas experiencias en la región indican que la gestión ambiental misma se erige en una
estrategia que, al tiempo que resuelve problemas ambientales, sirve de pilar para que algunos
grupos de la población superen la pobreza.

Al lado de la pobreza y la inequidad se hicieron algunas consideraciones sobre el crecimiento de la

población, los patrones de producción, y la globalización del crimen y los cultivos ilícitos como
factores que afectan la sostenibilidad ambiental. En relación con los patrones de producción, se ha
hecho hincapié en que la transformación productiva asociada con la apertura económica ha tenido
resultados contradictorios para el medio ambiente. Las presiones, cargas y tensiones a que está
siendo sometido el medio ambiente como consecuencia del incremento del volumen de las
exportaciones de productos de alto impacto (aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petróleo,
oro), se ha incrementado. A su vez, la historia reciente de la región muestra cómo ese mismo
proceso de apertura económica y el consecuente

abandono de la política económica proteccionista, han conducido a la desaparición de muchas

industrias de baja competitividad que operaban con tecnologías obsoletas y sucias. Además, una
porción importante de las grandes empresas ha modificado positivamente su gestión ambiental con
el fin de hacerse más competitivas en el mercado internacional o como consecuencia de la acción
más efectiva de las autoridades ambientales.