CASOS DESTACADOS

DERECHO ADMINISTRATIVO
TOMO I

LUIS CORDERO VEGA

CASOS DESTACADOS DERECHO ADMINISTRATIVO - TOMO I
© LUIS CORDERO VEGA
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IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

ADVERTENCIA

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Son muchas las opiniones que se sostienen en este mundo
y una buena mitad de ellas pertenece a individuos
que no se han encontrado nunca en situaciones difíciles.
Anton Chéjov
 Abreviaturas

C. : Considerando
CGR : Contraloría General de la República
CPLT : Consejo para la Transparencia
TDLC : Tribunal de Defensa de la Libre Competencia
CPR : Constitución Política de la República
CC : Código Civil
CP : Código Penal
CdelT : Código del Trabajo
CT : Código Tributario
CS : Código Sanitario
CdeC : Código de Comercio
CJM : Código de Justicia Militar
CPC : Código de Procedimiento Civil
CdePP : Código de Procedimiento Penal
CPP : Código Procesal Penal
COT : Código Orgánico de Tribunales
DS : Decreto Supremo
DFL : Decreto con Fuerza de Ley
DL : Decreto Ley
LOCBGAE : Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado.
Abreviaturas

LBPA : Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los

Actos de los Órganos de la Administración del Estado
LOCGAR : Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional
LOCM : Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
LOCTC : Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional
LOCCGR : Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de
la República
LBGMA : Ley de Bases Generales del Medio Ambiente
LBCA : Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Pres-
tación de Servicios
LT : Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Infor-
mación de la Administración del Estado
LGUC : Ley General de Urbanismo y Construcciones
OGUC : Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
RLT : Reglamento de la Ley Nº 20.285 sobre Acceso a la Información
Pública
TC : Tribunal Constitucional
SCS : Sentencia Corte Suprema
STC : Sentencia Tribunal Constitucional

IV
 Prólogo

El presente es un libro que nació de la inquietud de presentarle a mis alumnos lo

complejo que es decidir casos de Derecho público y lo relevante que son sus matices
en una de las materias que se analizan en el curso regular de Derecho Administrativo.

En efecto, la mayoría de los profesores nunca nos hemos enfrentado a la situación

de decidir un caso, pero hacemos de nuestra actividad docente una circunstancia co-
rriente el criticar su contenido. El que tiene la atribución para resolverlos dispone de
una potestad que decide la suerte de derechos, obligaciones, privilegios y gravámenes
que los particulares pueden exhibir en sus relaciones con el Estado, por lo cual no es
trivial quiénes son titulares de esos cargos y cómo deciden.

Como se sabe la jurisprudencia constituye históricamente una de las principales

fuentes y causas del desarrollo del Derecho Administrativo. En efecto, cuando la
Corte Suprema señaló en el caso de la “Municipalidad de Zapallar”1, que la juris-
prudencia administrativa (Contraloría), debía inclinarse frente a la jurisprudencia
judicial (Corte Suprema)2, generó una discusión relevante sobre el sistema de fuentes
en el Derecho Administrativo3. Tiempo antes, la Contraloría había sostenido que
las sentencias del Tribunal Constitucional eran fuente formal de Derecho para la
Administración.4

1
Sentencia Corte Suprema (SCS), 03 de julio de 2012, rol 2791-2012.
2
Concretamente la Corte afirmó en ese caso que: “(…) debe dejarse establecido una vez más
que la Contraloría debe inclinarse frente a la jurisprudencia de los tribunales, lo que es fundamental
para el orden institucional y particularmente válido cuando ésta es uniforme y permanente en el
tiempo, por cuanto la jurisprudencia, con mucho mayor énfasis que en otras ramas del derecho, es
fuente del derecho administrativo (…)”.
3
Ver comentario en CORDERO VEGA, L. (2013), “Los límites de la jurisprudencia administrativa
y las fuentes del Derecho Administrativo”, en Revista Derecho y Humanidades Nº 20.
4
Ver CORDERO VEGA, L. (2010), “La jurisprudencia administrativa: entre el legislador positivo
y el juez activista”, en Anuario de Derecho Público, Ediciones UDP.
Casos Destacados Derecho Administrativo

Es cierto lo que ha dicho clásicamente la literatura especializada y es que el De-

recho Administrativo no está codificado, pero sobre todo es en buena medida un
Derecho no legislado o en donde éste sólo tiene enunciados generales que permiten
la intervención pública y que legitiman determinado tipo de decisiones. La conse-
cuencia de esto es que en Derecho Administrativo, las normas más importantes han
sido históricamente enunciadas por quien ejerce la función de juez administrativo.
La renuencia para aplicar las reglas del Derecho común y la gran cantidad de lagunas
legislativas, algunas conscientes y otras inconscientes, ha llevado a quien ejerce la
función de juez administrativo, por vía jurisprudencial, a la determinación y aplica-
ción de principios que han construido el Derecho Administrativo5.

Por eso preguntarse quién actúa como juez administrativo es extremadamente

relevante para poder responder adecuadamente quién tiene legitimidad institucional
para reclamar la construcción jurisprudencial del Derecho Administrativo y su con-
dición de “fuente”.

Por tales motivos, conocer las decisiones de los sujetos que establecen criterios
jurisprudenciales es demasiado importante para los practicantes del Derecho y la
dogmática jurídica, especialmente, por las características de esta disciplina.

Pero existe, además, otra motivación tras este libro. Es difícil entender cómo un
sistema legal como el chileno, en lo que a Derecho Administrativo se refiere, se sostu-
viera durante tanto tiempo sin disponer de marcos legales sólidos para su desarrollo,
dado que las principales leyes de Derecho Administrativo moderno son recién del
año 2003, como lo es nuestra Ley de Procedimiento Administrativo.

La razón que explica el desarrollo de una teoría consistente, es en parte por las
decisiones de órganos con competencias adjudicativas. En eso la Contraloría lleva
la ventaja. Desde su creación hasta hoy, ha sido su jurisprudencia la que ha operado
como un estabilizador de nuestro sistema legal y eso explica la consistencia en mucha
de las actuaciones de la Administración, sin haber tenido Ley de Procedimiento Ad-
ministrativo sino hasta hace poco tiempo.

Pero también es relevante, especialmente bajo la Constitución de 1925, el rol de

nuestra Corte Suprema, quien en una primera etapa se alejó del control judicial de la
Administración por la ausencia en la implementación del artículo 87 de la Constitu-
ción de 1925, pero que a finales de los 60 y derechamente desde los 70 adoptó una
potestad de control jurisdiccional pleno frente a la Administración, especialmente

5
VEDEL, G., (1980), Derecho Administrativo, Aguilar, pp. 45 y 46. Para RIVERO-WALINE (2004),
Droit administratif, Dalloz, p. 8, el Derecho Administrativo es ampliamente jurisprudencial.

VI
 Prólogo

en las cuestiones relativas a los vicios invalidantes de los actos administrativos y a la

responsabilidad patrimonial de la Administración.

Otro tanto sucedió con nuestro Tribunal Constitucional. Si bien su creación es

producto de la reforma de 1971, lo cierto es que su desarrollo jurisprudencial se lo
debemos a las tres etapas que ha vivido bajo la Constitución de 1980: la primera, es
el período que va desde su dictación hasta la vuelta a la democracia en donde el TC se
concentró fundamentalmente en controles preventivos; la segunda, es la que va desde
1990 a 2005, en donde el TC, además de los controles obligatorios, actuó como ár-
bitro institucional entre el Presidente y el Congreso; y la tercera, que va desde 2005
hasta hoy, en que además de seguir desarrollando las anteriores, se ha concentrado
fuertemente en la inaplicabilidad, que constituyen sus principales ingresos. En todo
ese período el TC ha tratado de buscar una cierta línea jurisprudencial, que ha dado
indicaciones a la operación de la Administración.

Este libro no tiene otra pretensión que explicar por qué el Derecho Administra-
tivo con mayores o menores énfasis se discute en diversos organismos con poderes
de decisión en casos y que contrariamente a los que muchos pudieran pensar, se
encuentran bastante relacionados.

El Derecho Administrativo chileno durante buena parte del siglo XX fue cons-
truido sobre la base de decisiones jurisprudenciales, elaboración dogmática y una
reducida producción legislativa, de manera que se desarrolló durante largo tiempo al
amparo de argumentos de autoridad y de una pretendida concepción de la Consti-
tución. Sin embargo, la práctica de ese Derecho público nos enseña que éste ha ido
construyendo sus instituciones sobre la base de la práctica constitucional, sostenien-
do a ratos una lejanía con la dogmática de los académicos.

Eso explica que debamos una vez más recordar que es difícil sostener que el con-
tenido efectivo de una disposición constitucional es inmutable, a despecho del modo
en que es entendida y aplicada. En los hechos, entre los llamados “operadores del
derecho” hay ciertas prácticas o convenciones que demuestran cómo éstos entienden
lo que las reglas disponen6.

Este libro nace bajo la convicción de que es en los órganos que se le han entregado
poderes de adjudicación y de control de la Administración, en donde durante largos
años hemos hablado de Derecho Administrativo. Han sido las construcciones de

6
ATRIA, F. (1997), “Los peligros de la Constitución. La idea de igualdad en la jurisdicción en la
legislación nacional”, Cuadernos de Análisis Jurídico Nº 36, Santiago de Chile, Escuela de Derecho,
Universidad Diego Portales, pp. 21-22.

VII
Casos Destacados Derecho Administrativo

esa práctica las que han desarrollado las grandes instituciones del Derecho público
chileno.

Este no es un libro de “Grandes decisiones de Derecho Administrativo”, al estilo

del texto Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvové, Bruno Gene-
vois7 para el Derecho francés o un Casebook clásico de Derecho norteamericano8,
sino un texto en donde se encuentran las decisiones que, en mi opinión, han marca-
do la evolución del Derecho Administrativo chileno o bien responden a decisiones
que contienen robustas tendencias jurisprudenciales en la actualidad. En ambos, co-
nocerlas es esencial para estudiantes, abogados y jueces, fundamentalmente, porque
permiten entender cómo hemos llegado hasta acá.

¿CÓMO UTILIZAR ESTE LIBRO?

El presente es un texto que está destinado a su uso con fines esencialmente pe-
dagógicos, de modo de poder exponer de un modo breve los principales aspectos
de los casos que se seleccionaron y su tesis legal, de manera que puede ser abordado
prácticamente.

Por tal motivo el libro se encuentra estructurado del siguiente modo.

En la primera parte, están los antecedentes que permiten identificar la decisión.

En ellos consta el órgano, el tipo de recurso o acción en virtud de la cual conoció, el
rol, la fecha, el resultado, así como quiénes fueron los que recurrieron y cuáles eran
los ministros o personas que resolvieron.

La segunda parte, expresa los aspectos legales del caso en donde se establecen las
normas aplicables, así como el principio jurídico que está detrás del caso, como la
pregunta legal que trataba de resolver el organismo respectivo.

En la tercera parte, se encuentran los elementos de la discusión. En ella se ex-

plican los hechos que sirvieron de base del debate, así como los presupuestos de las

7
LONG, M., WEIL, P., BRAIBAINT, G., DELVOLVÉ, P., GENEVOIS, B. (1999), Les grandes arrêts de
la jurisprudence administrative, 12a edición, Paris, Dalloz.
8
Ver, por ejemplo, BREYER, S., STEWART, S., SUNSTEIN, C., SPITZER, M. (2011), Administrative
Law and Regulatory Policy, Aspen Law & Business, New York; CASS, R. - DIVER, C.-BEERMAN,
J.- JODY FREEMAN (2011), Administrative Law, Wolkers Kluwer; FOX J.R., W. (2000), Understanding
Administrative Law, LexisNexis, Nueva York; GELLHORN, E. y LEVIN, R. (1997), Administrative Law
and Process, West Publishing Co; PIERCE JR., R., SHAPIRO, S., VERKUIL, P. (2008), Administrative
Law and Process, New York Foundation Press.

VIII
 Prólogo

alegaciones, para finalmente expresar la conclusión del caso, que corresponde a la

respuesta a la pregunta formulada.

Finalmente, se encuentra la importancia del caso en donde se explican las razones

de relevancia que permiten destacar la influencia o importancia de la decisión que se
seleccionó, los impactos que algunas de ellas han tenido en el Derecho Administrati-
vo chileno y su relación con otras decisiones.

A su vez, el presente libro está estructurado sobre la base de cinco índices centra-
les: el primero, responde a uno general en donde las cosas se ordenan por materias
de acuerdo a la estructura tradicional de los cursos de Derecho Administrativo, en el
cual se han ordenado todas las decisiones vinculadas, cualquiera sea el organismo que
lo hubiese dictado, de manera que el lector se pueda formar una opinión transversal
de las decisiones de estos organismos sobre los mismos temas; en el segundo se ex-
presan las preguntas legales que dichos casos debían resolver; el tercero, contiene un
índice con el principio jurídico que cada decisión representa o consagra; el cuarto,
responde a un índice por el organismo que lo dictó y el quinto se encuentra asociado
a las voces con las cuales se encuentran clasificadas las decisiones.

Hay varios ejemplos que permiten ilustrar esta situación. Por ejemplo, en lo que
se refiere a actividad formal, es decir, los presupuestos formales de actuación y sus ele-
mentos de validez, han sido el Tribunal Constitucional y Contraloría quienes princi-
palmente los han concentrado. El TC lo ha realizado en los presupuestos (legalidad,
reserva de ley); en cambio, en los de validez (nulidad-invalidación) ha sido prevalente
el rol de la CGR. Así la Corte Suprema se ha concentrado, en esta materia, en el de-
sarrollo de la acción de nulidad de derecho público y sus causales.

Otro tanto sucede en materias como el procedimiento administrativo sanciona-

dor, en donde el impulso de la jurisprudencia del TC incentivó cambios en la juris-
prudencia administrativa y ha generado diferencias de opinión en la jurisprudencia
de la Corte Suprema. La misma influencia tuvo el TC en su temprana calificación
de la función adjudicativa en manos de la Administración como jurisdicción, con el
objeto de trasladar las normas del debido proceso de ley, con todas las consecuencias
que esto ha generado.

Existen otros temas, en donde las decisiones están muy focalizadas. Es el caso del
procedimiento administrativo en donde ha sido la jurisprudencia de la CGR la que ha
tenido mayor incidencia, y en donde las decisiones del CPLT han implicado un aporte
para el Derecho Administrativo desde la perspectiva de ampliar las categorías formales
de actuación administrativa, así como una interpretación pro interesado de la LBPA.

Quiero finalmente expresar mis agradecimientos a dos destacados ayudantes de

Derecho Administrativo que me acompañaron en este proyecto desde el principio:

IX
Casos Destacados Derecho Administrativo

Paz Irarrázaval y Vicente Aliaga. Con ellos compartí los criterios de selección, la im-
portancia de los casos y el trabajo práctico con las fichas.

A los dos mis agradecimientos por el esfuerzo en el trabajo realizado, pero tam-
bién por el entusiasmo demostrado en su desarrollo.

Este es un libro para trabajar con él, en el sentido que de su uso debiera ser posible
permitir sostener debates relevantes de Derecho Administrativo con el conocimiento
de los criterios de decisión de nuestras instituciones, de manera de poder incentivar
un trabajo incremental en la calidad de nuestras discusiones.

Por eso este libro está pensado en los que han sido y serán mis alumnos.

Santiago, diciembre de 2014.

X
 I. ÍNDICE GENERAL
Órgano Página

TOMO I
1. DELIMITACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
1.1. Delimitación conceptual
Rol Nº 39-02.10.1986 STC 1
1.2. Diferencia de la función administrativa con la función jurisdiccional
Rol Nº 124-18.06.1991 STC 7
1.3. Ejercicio de facultades jurisdiccionales por la Administración del Estado
Rol Nº 176-22.11.1993 STC 19
Rol Nº 198-04.01.1995 STC 33
Rol Nº 681 26.03.2007 STC 48
1.4. Ejercicio legítimo de potestades por la Administración
Rol Nº 354-2010-31.05.2010 SCS 68
Rol Nº 4470-2012-30.01.2013 SCS 80

2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1. Principio de legalidad
2.1.1. Casos de legalidad especial
Rol Nº 254-26.04.1997 STC 93
Rol Nº 1405-03.08.2010 STC 122
Rol Nº 325-26.06.2001 STC 142
Rol Nº 1295-06.10.2009 STC 160
2.1.2. Discrecionalidad
Rol Nº 16.790-1991-16.05.1991 SCS 207
Dictamen Nº 23.114-24.05.2007 DCGR 214
Rol Nº 50-2005-07.03.2005 SCS 218
Rol Nº 5582-2010-23.09.2010 SCS 226
2.2. Garantía patrimonial
Rol Nº 245-246 (acumulados)-02.12.1996 STC 231
Rol Nº 1215-30.04.2009 STC 257
Rol Nº 505-06.03.2007 STC 280
Rol Nº 1254-29.07.2009 STC 307
Rol Nº 5450-2011-25.11.2013 SCS 334
2.3. Probidad
Dictamen Nº 39.453-15.07.2010 DCGR 355
Dictamen Nº 39.500-15.07.2010 DCGR 365
Dictamen Nº 46.002-07.12.2001 DCGR 371
Casos Destacados Derecho Administrativo

Órgano Página
2.4. Transparencia
Dictamen Nº 16.896-18.03.2011 DCGR 375
Rol C274-10-10.05.2010 CPLT 379
Dictamen Nº 75.508-15.12.2010 DCGR 391
Rol Nº 2153-11.09.2012 STC 397
2.5. Control
2.5.1. Toma de razón
Rol Nº 116-27.12.1990 STC 443
Dictamen Nº 47.272-09.10.2008 DCGR 459
2.5.2. Facultades de la Contraloría General de la República
Dictamen Nº 31.356-16.06.2009 DCGR 462
Dictamen Nº 24.841-10.04.1974 DCGR 472
Dictamen Nº 65.058-07.09.1964 DCGR 475
Dictamen Nº 34.053-16.09.1999 DCGR 479
Dictamen Nº 39.777-12.09.2003 DCGR 482
Rol Nº 2246-2012-03.07.2012 SCS 488
2.5.3. Control político
Rol Nº 1867-30.12.2010 STC 497
2.5.4. Control judicial
Rol (s/i)-1964 SCS 530
Rol (s/i)-1967 SCS 538
Rol Nº 4396-2010-21.09.2010 SCS 552

TOMO II
3. SISTEMA NORMATIVO
3.1. Constitución Política de la República
Dictamen Nº 54.138 17.11.2005 DCGR 557
3.2. Reserva de ley y potestad reglamentaria
Rol Nº 146 21.04.1992 STC 560
Rol Nº 1234-07.07.2009 STC 573
Dictamen Nº 10.378-03.03.2006 DCGR 589
Dictamen Nº 36.118-02.07.2010 DCGR 593
Dictamen Nº 29.554-29.06.2007 DCGR 596
Rol Nº 153-25.01.1993 STC 609
Rol Nº 591-11.01.2007 STC 619
Rol Nº 242-12.08.1996 STC 655
Dictamen Nº 74.553-13.12.2010 DCGR 670
Rol Nº 253-15.04.1997 STC 675

XII
 I. Índice General

Órgano Página
Rol Nº 1849-12.05.2011 STC 695
Dictamen Nº 40.432-10.08.2004 DCGR 738
Dictamen Nº 36.737-06.08.2008 DCGR 746
Dictamen Nº 40.966-11.09.1956 DCGR 752
Dictamen Nº 69.740-19.11.2010 DCGR 761
3.3. Tratados internacionales
Dictamen Nº 61.817-26.12.2006 DCGR 766

4. SUJETOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

4.1. Teoría general de la organización administrativa
Rol Nº 319-17.01.2001 STC 785
4.2. Estructura de la administración
Dictamen Nº 64.792-29.09.1970 DCGR 796
Rol Nº 78-20.09.1989 STC 799
Dictamen Nº 70.891-22.12.2009 DCGR 817
Dictamen Nº 23.812-06.05.2010 DCGR 826
Dictamen Nº 39.562-01.12.1997 DCGR 830
4.3. Empleo público
Rol Nº 12-16.07.1982 STC 835
Rol Nº 178-04.01.1994 STC 851
Dictamen Nº 24.733-21.04.2011 DCGR 856
Dictamen Nº 65.120-02.11.2010 DCGR 860
Rol Nº 239-16.07.1996 STC 866

5. ACTIVIDAD FORMAL
5.1. Acto administrativo
Dictamen Nº 39.905-16.06.1971 DCGR 871
Rol Nº 4275-2010-07.07.2010 SCS 874
Dictamen Nº 33.777-24.06.1957 DCGR 878
Dictamen Nº 77.071-21.12.2010 DCGR 881
Rol Nº 1672-2007-26.06.2008 SCS 886
Rol Nº 7412-2008-30.06.2010 SCS 894
Rol Nº 6567-2008-22.07.2010 SCS 899
Dictamen Nº 43.810-17.08.1962 DCGR 905
Dictamen Nº 39.979-19.07.2010 DCGR 907
5.2. Extinción del acto administrativo
Dictamen Nº 89.271-22.11.1966 DCGR 912

XIII
Casos Destacados Derecho Administrativo

Órgano Página
5.2.1. Revocación
Dictamen Nº 2.461-19.01.2005 DCGR 917
5.2.2. Caducidad
Dictamen Nº 35.166-29.06.2010 DCGR 923
5.2.3. Invalidación
Dictamen Nº 60.430-12.10.2010 DCGR 926
Rol Nº 3455-1999-20.10.1999 SCS 930
Dictamen Nº 32.350-30.07.2003 DCGR 938
Dictamen Nº 54.179-29.10.2004 DCGR 945
Rol Nº 7728-2013-20.11.2013 SCS 949
Dictamen Nº 50.090-08.08.2013 DCGR 954
5.2.4. Nulidad de derecho público
Rol Nº 2650-2002-02.10.2003 SCS 959
Rol Nº 3132-2005-28.06.2006 SCS 965
Rol Nº 852-2000-27.11.2000 SCS 981
5.3. Procedimiento administrativo
Dictamen Nº 2.196-28.01.1993 DCGR 987
Rol Nº 6041-2010-08.10.2010 SCS 1000
Rol Nº 4922-2010-15.09.2010 SCS 1004
Dictamen Nº 20.477-20.05.2003 DCGR 1010
5.4. Contratos públicos
Dictamen Nº 46.532-04.12.2000 DCGR 1018
Dictamen Nº 35.989-28.09.2001 DCGR 1022
Dictamen Nº 47.200-17.08.2010 DCGR 1028
Dictamen Nº 55.057-15.09.2010 DCGR 1030

TOMO III
6. ACTIVIDAD MATERIAL
6.1. Actividad de fomento
Rol Nº 771-19.06.2007 STC 1033
Dictamen Nº 36.432-05.07.2010 DCGR 1052
6.2. Actividad empresarial del estado
Dictamen Nº 17.210-15.04.2008 DCGR 1055
Rol Nº 134-09.09.1991 STC 1062
Rol Nº 467-14.11.2006 STC 1070
Dictamen Nº 12.371-28.02.2011 DCGR 1103
Dictamen Nº 63.868-27.10.2010 DCGR 1108

XIV
 I. Índice General

Órgano Página
Dictamen Nº 44.462-05.08.2010 DCGR 1113
6.3. Actividad sancionadora
Dictamen Nº 39.696-26.08.2005 DCGR 1117
Rol Nº 376-17.06.2003 STC 1125
Rol Nº 479-08.08.2006 STC 1134
Rol Nº 1518-21.10.2010 STC 1160
Rol Nº 7117-2008-17.11.2010 SCS 1190
Dictamen Nº 14.571-22.03.2005 DCGR 1199
Dictamen Nº 68.086-15.11.2010 DCGR 1208
Rol Nº 4627-2008-11.05.2010 SCS 1214
Rol Nº 1437-07.09.2010 STC 1223
6.4. Bienes públicos
Dictamen Nº 24.860-13.06.2003 DCGR 1238

7. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

7.1. Normas aplicables y criterios de decisión
Rol Nº 19.439-28.07.1987 SCS 1247
Rol Nº 4753-2001-15.05.2002 SCS 1258
Rol Nº 371-2008-30.07.2009 SCS 1272
Rol (s/i)-15.11.1941 SCS 1282
Rol Nº 10.156-2010-07.05.2013 SCS 1288
7.2. Falta de servicio
Rol Nº 1760-2009-24.03.2011 SCS 1302
Rol Nº 6346-2006-05.03.2008 SCS 1308
Rol Nº 3894-2008-27.05.2010 SCS 1314
Rol Nº 3172-2008-19.01.2010 SCS 1319
Rol Nº 2068-2009-18.03.2011 SCS 1325
Rol Nº 1504-2008-26.11.2009 SCS 1332
Rol Nº 3848-2012-19.06.2013 SCS 1344
7.3. Falta personal
Rol Nº 6210-2008-26.08.2010 SCS 1357
7.4. Falta de servicio por el municipio
Rol (s/i)-24.03.1981 SCS 1362
Rol Nº 6754-2006-18.03.2008 SCS 1373
Rol Nº 3561-2008-12.08.2010 SCS 1380
7.5. Responsabilidad por acto lícito
Rol (s/i)-11.01.1908 SCS 1386

XV
Casos Destacados Derecho Administrativo

Órgano Página
Rol (s/i)-07.08.1984 SCS 1394
Rol Nº 2213-2000-23.01.2001 SCS 1405
Rol Nº 944-13.05.2008 STC 1411
Rol Nº 552-2008-05.10.2010 SCS 1425
7.6. Responsabilidad por accidentes en carreteras concesionadas
Rol Nº 4292-2012-05.11.2013 SCS 1440

XVI
 II. ÍNDICE POR PREGUNTA JURÍDICA
Página

TOMO I
1. DELIMITACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
¿Existe alguna diferencia entre las expresiones Administración del Estado y Administración
Pública contenidas en el artículo 38 de la Constitución? 1
¿Se encuentra el Presidente de la República facultado para disolver una persona jurídica
bajo la Constitución actual? 7
¿Ejerce funciones jurisdiccionales la autoridad administrativa que otorga o deniega conce-
siones de servicios públicos? 19
¿Puede una ley otorgar a la Administración facultades discrecionales para decretar medidas
intrusivas con el objeto de investigar la comisión de un delito? 34
¿Puede una ley permitir a un órgano de la Administración delegar en sus subalternos facul-
tades jurisdiccionales que le han sido atribuidas? 48
¿El ejercicio legítimo por parte de una Municipalidad de su potestad normativa y fiscali-
zadora la constituye en un agente económico del mercado relevante objeto de dichas po-
testades? 68
¿La Administración vulnera la libre competencia al licitar y adjudicar a una sola empresa un
servicio de transporte de pasajeros y carga en zonas aisladas? 80

2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

¿Puede modificarse la Ley de Presupuesto a través de decretos? 94
¿Constituye un tributo el cobro que realiza el Servicio Agrícola y Ganadero por inspección
y certificación de productos destinados a exportación y, por ello, se sujeta dicho cobro bajo
el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución? 123
¿Puede restringirse derechos mediante un decreto si las normas legales en que éste se funda
no cumplen con los requisitos de determinación y especificidad? 142
¿Constituye una discriminación arbitraria por parte del Estado imponer a determinadas
empresas los costos de actividades de utilidad pública realizadas por terceros? 160
¿El ejercicio de una potestad discrecional está sujeto a la obligación de expresar sus motivos
en el acto administrativo de que se trate? 207
¿A qué requisitos se encuentra sujeto el acto dictado en ejercicio de facultades discre-
cionales? 214
¿Cuándo se afecta el fin del acto administrativo? 218
¿En qué supuesto el ejercicio de una facultad por un órgano competente puede carecer de
validez? 226
¿Deben indemnizarse las limitaciones a la propiedad? 232
¿Bajo qué condiciones puede la ley limitar el derecho de propiedad? 257
¿Se ajusta a la Constitución un cambio en la regulación legal de un servicio de utilidad
pública, en virtud del cual se desconoce el precio pactado libremente entre dos particulares
que prestan dicho servicio, y se impone una tarifa a cobrar entre ellos? 280
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página
¿Infringe la igualdad ante las cargas públicas la imposición a los abogados de la obligación
de defender gratuitamente las causas de personas con privilegio de pobreza? 307
¿Vulnera el derecho de propiedad la Administración al expropiar los terrenos superficiales
en los que un particular tiene una concesión minera de explotación, sin expropiar a su vez
la concesión misma? 334
¿Existe un conflicto de intereses entre el interés privado del Presidente de la República
(quien es accionista mayoritario de una empresa controladora de una canal de televisión) y
los nombramientos que debe efectuar en el Consejo Nacional de Televisión y en Televisión
Nacional de Chile? 355
¿Existe un conflicto entre el interés privado del Presidente de la República, quien es accio-
nista mayoritario de Blanco y Negro S.A., controladora del Club Deportivo Colo Colo, y
el nombramiento que efectuó del Director Nacional del Instituto Nacional de Deportes
de Chile?
¿Existe un conflicto entre el interés privado del Director Nacional del Instituto Nacional
de Deportes y las labores que el ordenamiento jurídico le encomienda realizar respecto a la
aludida sociedad anónima? 365
¿Qué asuntos deberá abstenerse de conocer un funcionario público que se encuentra afec-
tado por un conflicto de intereses? 371
¿Debe un órgano administrativo hacerse cargo del almacenaje y administración de ante-
cedentes que sirven de respaldo a un documento que no implicó la dictación de un acto
administrativo? 375
¿Las corporaciones de derecho privado creadas por la Administración del Estado o por las
Municipalidades están obligadas a dar cumplimiento a la Ley de Transparencia? 379
¿Posee el Consejo para la Transparencia potestades normativa, de fiscalización o de super-
vigilancia sobre las corporaciones de derecho privado creadas por el Estado para cumplir
con sus funciones? 391
¿Los correos electrónicos enviados y recibidos por funcionarios públicos están sujetos al
mandato constitucional de publicidad?
¿Excede la Constitución la norma de la Ley de Transparencia que establece que toda infor-
mación elaborada con presupuesto público, o que obre en poder de la Administración, es
información pública? 398
¿La atribución del Tribunal Constitucional de conocer los reclamos que efectúen alguna de
las Cámaras del Congreso o una cuarta parte de los miembros en ejercicio de cualquiera
de ellas en caso de que el Presidente de la República dicte un decreto inconstitucional,
está subordinada a que la Contraloría curse sin observaciones (tome razón de) un decreto
supremo? 444
¿Qué exigencia impone a la Contraloría la intervención de terceros en el trámite de toma de
razón? 459
¿Tiene competencia la Contraloría para pronunciarse sobre la aplicación de una sentencia
del Tribunal Constitucional? 462
¿Cuáles son los requisitos para solicitar un dictamen a la Contraloría? 472
¿Cuál es la naturaleza jurídica de los dictámenes de la Contraloría? 475
¿Cuál es la fuente de la fuerza obligatoria de los dictámenes de Contraloría? 479
¿Qué consecuencias tiene el incumplimiento de los dictámenes emitidos por Contraloría
por parte de los órganos de la Administración? 482

XVIII
 II. Índice por Pregunta Jurídica

Página
En caso de que exista discordia entre los criterios jurisprudenciales de la Contraloría Gene-
ral de la República y la Corte Suprema, ¿cuál de ellos debe primar? 488
¿Puede el Congreso Nacional imponer en la Ley de Presupuestos exigencias de información
al Ejecutivo sobre el cumplimiento de compromisos presidenciales? 498
¿Bajo la Constitución de 1925 son competentes los tribunales ordinarios para conocer sobre
la legalidad de los actos de autoridad? 530
¿Pueden los tribunales ordinarios conocer de la legalidad de un decreto supremo a conse-
cuencia de un interdicto posesorio? 538
¿Es posible exigir coercitivamente al sistema público de servicios de salud la cobertura de
todas las prestaciones posibles para una enfermedad? 552

TOMO II
3. SISTEMA NORMATIVO
¿Los preceptos establecidos en la Constitución son aplicables directamente a un caso con-
creto? 557
¿Bajo qué supuesto es posible limitar los derechos a desarrollar actividades económicas y
de propiedad? 561
¿Bajo qué condiciones puede la ley remitir a un reglamento la determinación de los requi-
sitos que hacen procedente una exención tributaria? 574
¿Infringe la reserva de ley un plan seccional que establece reglamentaciones diferentes a las
consagradas por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones? 589
¿Infringe la reserva de ley una ordenanza municipal que establece mayores requisitos o
restricciones al desarrollo de las actividades económicas que aquellos que hubieren sido
impuestos por la ley o por las normas dictadas por los órganos competentes? 593
¿Infringe la reserva de ley el que la Administración amplíe, mediante una instrucción, una
norma que prohíbe ejercer una actividad económica bajo determinadas circunstancias? 596
¿Cuáles son las características y requisitos de validez de un reglamento? 609
¿Cuáles son las características y requisitos de validez de un reglamento? 620
¿Puede la ley regular el destino de bienes estatales? 655
¿Infringe la reserva de ley el que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles im-
ponga a las empresas distribuidoras, mediante una circular, el deber de implementar un
procedimiento de validación de las declaraciones de instalaciones eléctricas y de combusti-
bles que reciban? 670
¿La obligación de ceder gratuitamente terrenos a una Municipalidad como requisito para
urbanizar infringe la Constitución?
¿Infringe la Constitución que a través de un decreto se regule dicha cesión que podría afectar a los
propietarios correspondientes? 675
¿Vulnera la Constitución un decreto supremo que impone un límite de tiempo a la Admi-
nistración para ejercer una potestad que le fue otorgada por ley? 696

XIX
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página
¿A qué límites se encuentra sujeta la potestad reglamentaria de ejecución al regular el ejer-
cicio de una actividad económica? 738
¿Infringe la reserva de ley una circular emanada de una Superintendencia que tiene por fin
detallar los preceptos de una ley? 746
¿Cuál es la naturaleza jurídica de las decisiones adoptadas por las autoridades de Adminis-
tración de la Universidad de Chile? 752
¿Puede la Superintendencia de Salud, a través de la Intendencia de Prestadores de Salud,
interpretar administrativamente las normas, impartir instrucciones de general aplicación y
dictar órdenes para su cumplimiento, en relación con las instituciones de salud previsional? 761
¿Las cláusulas de un tratado son siempre obligatorias para la Administración del Estado una
vez promulgado dicho acuerdo internacional? 766

4. SUJETOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

¿Se ajusta a la Constitución un proyecto de ley que faculta a un jefe de un servicio público
para determinar su organización interna y asignarle funciones a su personal? 785
¿Cuál es la naturaleza jurídica de una institución creada por ley con personalidad jurídica y
que persiga un fin de interés social? 796
¿Es la autonomía del Banco Central, reconocida por ley orgánica constitucional, una vul-
neración a la facultad del Presidente de la República sobre la administración económica del
Estado? 799
¿Cuáles son las entidades descentralizadas que pertenecen a la Administración del Estado? 817
¿La Defensoría Laboral es un servicio público distinto a las Corporaciones de Asistencia
Judicial? ¿Debe dictarse una ley para su constitución y funcionamiento? 826
¿Cómo se clasifican las empresas del Estado? 830
¿El reajuste de las pensiones de jubilación de los funcionarios públicos es un derecho ad-
quirido, encontrándose por tanto protegido por la garantía constitucional del derecho de
propiedad? 835
¿Puede la ley atribuir a los funcionarios de un servicio público descentralizado el carácter de
trabajadores del sector privado, haciendo aplicable a ellos el Código del Trabajo? 851
El funcionario público llamado a declarar en la etapa indagatoria de un sumario adminis-
trativo ¿tiene derecho a comparecer asistido por un abogado? 856
¿Cómo deben interpretarse las normas de derecho público referidas a derechos, libertades o
garantías de las personas, o que limiten las potestades estatales?
¿La garantía del debido proceso establecida en la Constitución rige en los sumarios admi-
nistrativos? 860
¿Puede una ley señalar que por acto administrativo se regulará la carrera funcionaria? 866

5. ACTIVIDAD FORMAL
¿A qué requisitos deben sujetarse las decisiones de los órganos públicos? 871
¿Cuándo queda un acto administrativo despojado de su causa perdiendo sustento legal? 874
¿Cómo se enmienda un acto administrativo? 878

XX
 II. Índice por Pregunta Jurídica

Página
¿Es aplicable la institución del desasimiento a los actos administrativos? 881
¿Cómo se clasifican las acciones jurisdiccionales que se interponen contra la Administración? 886
En relación al reclamo judicial de un acto administrativo, ¿es relevante que la impugnación
se dirija en contra del acto administrativo que resuelve el recurso administrativo o en contra
del acto original objeto de dicho reclamo, o en contra de ambos a la vez? 894
¿Es la orden de ingresos municipales un acto administrativo susceptible de impugnación
mediante reclamo de ilegalidad? 899
¿Cómo se debe confeccionar formalmente un reglamento? 905
¿Pueden los reglamentos del Presidente de la Republica ser invalidados de conformidad a la
Ley de Bases de Procedimiento Administrativo? 907
¿En qué supuestos puede la Administración dejar sin efectos sus actos? 912
¿Bajo qué condiciones procede la revocación de un acto administrativo? 917
¿Bajo qué supuestos procede la caducidad de un permiso administrativo? 923
¿Toda irregularidad en un proceso de licitación puede ser supuesto de nulidad?
¿Qué fin tienen las formalidades de una licitación? 926
¿Puede la Administración invalidar los actos que dicte cuando son contrarios a derecho? 930
¿Bajo qué supuestos procede la invalidación de un decreto alcaldicio y cuáles son los efectos
de su declaración? 938
¿Cuáles son los límites a la invalidación de actos administrativos contrarios a derecho? 945
¿Es procedente que un órgano ordene la apertura de un procedimiento de invalidación de
un acto administrativo dictado por otro? 949
¿Es procedente que un órgano de la Administración suspenda de facto los efectos de un
acto administrativo de ejecución prolongada, que benefician a un particular, si dicho acto
se encuentra aún vigente, pero se está tramitando un procedimiento para dejarlo sin efec-
to? 954
¿La acción de nulidad de derecho público debe ser declarada por el juez y sujeta a prescrip-
ción? 959
¿La acción de nulidad de derecho público es procedente cuando lo que se impugna es un
vicio de legalidad interna de un acto administrativo? 965
¿Si producto de la nulidad de derecho público hay efectos patrimoniales, es en esta materia
imprescriptible la acción? 981
¿A qué principios y parámetros debe sujetarse la regulación del procedimiento administra-
tivo? 987
¿Es procedente el recurso jerárquico tratándose de facultades delegadas? 1000
¿Qué efecto jurídico genera la inactividad de la Administración por un tiempo prolongado
en un procedimiento administrativo sancionatorio? 1004
¿Cuenta la Administración con discrecionalidad administrativa para modificar una resolu-
ción dictada en un procedimiento reglado? 1010
¿Qué debe entenderse por la expresión “contratos administrativos” para efectos de la obli-
gación de celebrarlos previa propuesta pública o de hacer procedente la licitación privada?
¿Es necesaria, para acudir al sistema de trato directo, una resolución previa que avale la
procedencia de dicho mecanismo de contratación? 1018

XXI
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página
¿Corresponde a empresa concesionaria de un contrato de ejecución de obras asumir los
costos que irrogue el cumplimiento de nuevas exigencias de construcción impuestas por
normas administrativas? 1022
¿Es posible disponer por las partes en un contrato administrativo de la impugnabilidad de
multas administrativas? 1028
¿Es posible que la Administración renueve sucesiva e indefinidamente contratos? 1030

TOMO III
6. ACTIVIDAD MATERIAL
¿A qué marco normativo deben sujetarse las actividades económicas que reciben subvención
estatal?
¿A qué marco normativo debe sujetarse la autoridad administrativa que resuelve controver-
sias sobre la procedencia de subvenciones estatales? 1034
¿Pueden utilizarse subvenciones otorgadas para fines similares a los específicos en virtud de
los cuales fueron otorgadas? 1052
¿Puede una empresa del Estado externalizar aquellos servicios que constituyen su giro, es
decir, aquellos mediante los cuales cumple los fines que el legislador le ha encargado? 1055
¿Es necesario obtener autorización mediante ley de quórum calificado para que el Estado
enajene sus empresas? 1062
¿El que una ley otorgue a una empresa estatal la facultad para llamar a licitación pública
para que entes privados desarrollen una actividad distinta del giro de la empresa estatal,
vulnera la Constitución en relación a la prohibición impuesta al Estado de desarrollar ac-
tividades económicas sin contar con autorización otorgada por ley de quórum calificado?
¿El otorgamiento de una autorización a un particular, para desarrollar una actividad eco-
nómica, le otorga un derecho de propiedad sobre el estatuto jurídico vigente de dicha
actividad al momento de ser otorgada? 1071
¿Se aplican las normas sobre procedimiento administrativo a las empresas del Estado? 1103
¿Es aplicable la Ley de Transparencia a la Empresa Nacional del Petróleo? 1108
¿Posee el Consejo para la Transparencia atribuciones para fiscalizar, controlar o supervigilar
el cumplimiento de las normas de transparencia activa aplicables a las sociedades en que el
Estado tenga participación accionaria superior a 50% o mayoría en el directorio? 1113
¿Que el ordenamiento jurídico atribuya a una autoridad Administrativa potestades sancionatorias
convierte a dicho organismo en un tribunal? 1117
¿Para la aplicación de multas debe la ley siempre otorgar en sede administrativa oportunidades de
defensa a los afectados? 1125
¿Se encuentra la actividad sancionatoria de la administración sujeta a los mismos principios
constitucionales que rigen el derecho penal, en especial el principio de legalidad? 1134
¿Puede disponerse la prisión de una persona que no hubiere pagado una multa impuesta
por una infracción administrativa con la sola orden de un órgano de la Administración? 1161
¿Las garantías para la imposición de sanciones administrativas son iguales a las relativas a
las sanciones penales? 1190

XXII
 II. Índice por Pregunta Jurídica

Página
¿Son aplicables los principios y reglas del derecho penal al derecho administrativo sancio-
nador?
¿Cuál es el plazo de prescripción de sanciones administrativas cuando la ley que establece
estas no ha regulado dicho plazo? 1199
¿Desde cuándo debe computarse el plazo de prescripción de las sanciones aplicadas por la
Administración?
¿La inexistencia de normas de prescripción respecto de las multas impuestas en un sumario
sanitario, permite la aplicación de las reglas de prescripción que consagra el Código Penal
para las faltas? 1208
¿Qué régimen de prescripción debe aplicarse a las obligaciones administrativas en silencio
de la ley? 1214
¿Afecta el derecho a un debido proceso una norma que permite a la Tesorería General de
la República retener, de la devolución de impuestos, el monto del crédito solidario univer-
sitario adeudado, con la sola información que de la existencia de dicho crédito formule el
acreedor? 1223
¿Las instalaciones de energía eléctrica construidas por el urbanizador pasan a ser bienes
nacionales de uso público una vez emitido el correspondiente certificado de recepción de-
finitiva total o parcial?
¿En qué se distinguen los postes de distribución de energía eléctrica y los postes del alum-
brado público? 1238

7. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

¿A la responsabilidad del Estado le son aplicables las normas del Código Civil? 1247
¿Es la acción de responsabilidad del Estado una de carácter objetivo e imprescriptible? 1258
¿Cómo se configura el sistema de responsabilidad aplicable a las [Link]., dado que están
excluidas por la ley de la regulación que establece el Título II de la Ley Orgánica Constitu-
cional de Bases Generales de la Administración del Estado? 1272
¿Cuándo existe responsabilidad de Estado por los actos de sus funcionarios de conformidad
a las normas del Código Civil? 1282
¿El cumplimiento formal de las leyes y reglamentos que vinculan a un organismo público
en el ejercicio de sus funciones es suficiente para eximirlo de responsabilidad si se provoca
un daño? 1288
¿Es aplicable el régimen de responsabilidad por falta de servicio a los organismos del Estado
que no se encuentran sujetos a las disposiciones de la Ley de Bases Generales de la Adminis-
tración del Estado que establece dicha responsabilidad? 1302
¿La responsabilidad por falta de servicio es equivalente a la culpa civil? 1308
¿Es necesario probar la falla del servicio en el sistema de responsabilidad por falta de servicio?
¿La calificación de un hecho como falta de servicio puede ser revisada por medio del recurso
de Casación en el Fondo? 1314
¿Cómo debe evaluarse la falta de servicio? 1319
¿Responde el Estado cuando el daño es consecuencia de la conducta de un tercero? 1325
¿Hay responsabilidad por falta de servicio cuando existen errores en los planes y programas
de viviendas sociales? 1332

XXIII
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página
¿Es responsable un servicio público por el daño provocado por un ente colaborador privado
de su función, en el contexto de dicha colaboración, cuando su ley orgánica establece que
solamente tiene un rol de supervigilancia o fiscalización y asignación de recursos respecto
de dicho organismo? 1342
¿Existe falta de servicio del Registro Civil al otorgar a un tercero la cédula de identidad de
una persona? 1357
¿Es la responsabilidad por falta de servicio de las municipalidades de carácter objetivo por
la mantención en las vías públicas? 1362
¿La responsabilidad por falta de servicio por el mantenimiento de las vías públicas requiere
de apreciación concreta?
¿Es posible en el recurso de casación calificar los hechos en los que se funda la falta de
servicio? 1373
¿Cuándo un Municipio incurre en responsabilidad por falta de servicio por un daño ocurri-
do en un bien nacional de uso público que le corresponde administrar? 1380
¿El Estado debe responder por los actos lícitos que afectan la propiedad de un particular? 1386
¿Debe indemnizar el Estado al dueño de un predio de bosques cuyas especies el Estado
desea proteger imponiendo medidas lícitas y legítimas? 1394
¿Se encuentra el Estado obligado a pagar una indemnización de perjuicios cuando no hay
norma expresa que permita dicha reparación? 1405
¿Puede el legislador condicionar la responsabilidad fiscal para responder por créditos de
personas cuyos deudores originales desaparecieron por decisión del mismo legislador, con-
siderando además que el cumplimiento de dicha condición depende de la mera voluntad
de la Administración? 1411
¿Constituye la declaración de monumento nacional de un bien un daño por el cual el
Estado deba responder objetivamente por vulnerar la igualdad ante las cargas públicas y el
derecho de propiedad? 1425
¿Cuándo es responsable la Administración por daños producidos en accidentes de tránsito
ocurridos en carreteras concesionadas? 1440

XXIV
 III. ÍNDICE POR PRINCIPIO JURÍDICO
Página
TOMO I
1. DELIMITACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
El concepto de Administración Pública es orgánico 1
La privación de personalidad jurídica no constituye ejercicio de jurisdicción 7
La Administración al ejercer facultades jurisdiccionales debe sujetarse a las exigencias
que para dichas facultades establece la Constitución 19
Facultades intrusivas otorgadas a la Administración supone ejercicio de jurisdicción
que debe sujetarse a exigencias constitucionales de debido proceso 33
La Administración cuando ejerce jurisdicción se somete a las restricciones propias de
dicha función 48
El Estado cuando ejerce potestades de derecho público no puede ser considerado un
agente económico 68
La Administración no vulnera la libre competencia al licitar un servicio 80

2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El principio de legalidad de gasto público debe ser concebido en términos flexibles 93
Los pagos efectuados a la Administración a cambio de un servicio son tasas y no tri-
butos 122
Es inconstitucional un decreto que restringe derechos fundamentales si la norma legal
que ejecuta no cumple con los requisitos de determinación y especificidad 142
Pueden los privados ser obligados a financiar actividades de utilidad pública 160
El ejercicio de una potestad discrecional obliga siempre a motivar el acto administrativo 207
Los actos discrecionales siempre deben ser motivados 214
La potestad discrecional no puede disponer de la competencia del órgano ni del fin de
la atribución, pues estos son aspectos reglados del acto 218
La desviación de fin o de poder es causal de nulidad del acto administrativo 226
Un decreto supremo no puede limitar la propiedad sin la correspondiente indemni-
zación 231
La ley puede establecer limitaciones a la propiedad que deriven de su función social 257
El cambio en la regulación de una actividad de servicio de utilidad pública, que no afec-
te en una magnitud significativa los atributos esenciales del dominio, es una limitación
que no debe ser indemnizada 280
La gratuidad de una carga personal que genera un beneficio colectivo infringe la
igualdad 307
La concesión minera es un derecho real que debe ser expropiado en caso de que la
Administración impida de alguna manera su ejercicio 334
El Presidente de la República está sometido al principio de probidad administrativa 355
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página

El nombramiento de una autoridad no es constitutivo de infracción a la probidad

administrativa 365
El conflicto de interés excluye de la decisión y el conocimiento del procedimiento 371
Sólo se deben custodiar los documentos que sirven de fundamento directo y esencial a
un acto administrativo 375
Existe el “levantamiento del velo” de la persona jurídica en el acceso a la información
pública 379
Las Corporaciones de Derecho Privado en que el Estado tiene participación no son
organismos de la Administración del Estado 391
Los correos electrónicos enviados y recibidos por funcionarios públicos no son infor-
mación pública 397
La toma de razón es una simple presunción de legalidad 443
La toma de razón es un trámite constitucional en donde es posible formular observa-
ciones al acto 459
Las sentencias del TC son fuente del Derecho para la Administración 462
Las solicitudes de dictámenes deben cumplir requisitos formales 472
Los dictámenes emitidos por la CGR son obligatorios para la Administración 475
Los dictámenes de Contraloría son obligatorios para el caso concreto y a toda otra
situación que se asemeje 479
No cumplir con los dictámenes de la CGR implica incurrir en responsabilidad discipli-
naria por ser estos de acatamiento obligatorio 482
La jurisprudencia judicial es fuente del derecho administrativo y forma parte del blo-
que de legalidad 488
En la Ley de Presupuestos se pueden imponer deberes de información al Presidente de
la República ante el Congreso 497
Los tribunales ordinarios no son competentes para conocer las acciones de ilegalidad
contra los actos de autoridad 530
Los tribunales ordinarios no son competentes para conocer las acciones de ilegalidad
contra los actos de autoridad 538
Los jueces no pueden adoptar medidas que impliquen decisiones de política pública 552

TOMO II
3. SISTEMA NORMATIVO
La Constitución tiene aplicación directa aun sin ley 557
Un Reglamento no puede regular una actividad económica 560
Ley tributaria puede remitir al reglamento aspectos de detalle si establece parámetros
claros que impiden discrecionalidad de la Administración 573
Normas administrativas deben respetar principio de jerarquía 589

XXVI
 III. Índice por Principio Jurídico

Página

Las Ordenanzas Municipales están sometidas a las exigencias de las regulaciones generales 593
Las instrucciones son órdenes de buen servicio no oponibles a los particulares 596
Todo decreto supremo de alcance y aplicación general, vinculante y de carácter perma-
nente, es un reglamento 609
Un Reglamento es una norma de alcance y aplicación general, es vinculante y tiene
carácter permanente, es decir, genera Derecho objetivo 619
La destinación de bienes del Estado es materia reservada a la potestad reglamentaria
autónoma del Presidente de la República 655
La potestad para dictar normas de alcance general y obligatorio, corresponde a la Potes-
tad Reglamentaria del Presidente de la República 670
Un reglamento de ejecución debe regular lo necesario para que una ley pueda producir
plenos efectos jurídicos 675
Es inconstitucional limitar por vía de acto administrativo una potestad otorgada por
ley a la Administración 695
No puede el reglamento establecer mayores exigencias que las impuestas por la ley que
ejecuta 738
Las circulares de un servicio no pueden ejecutar la ley 746
Los decretos de autoridades de instituciones autónomas son actos administrativos su-
jetos al control de Contraloría 752
No hay potestad normativa sin ley expresa 761
Las normas de un Tratado Internacional sólo son obligatorias para la Administración
si son autoejecutables 766

4. SUJETOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

La organización interna de los servicios públicos y las funciones de su personal son
materias reservadas a la ley 785
Los organismos administrativos se clasifican según la personalidad jurídica que los habi-
lite para actuar y la naturaleza de sus recursos 796
La facultad de administrar el Estado que corresponde al Presidente de la República no
comprende a los organismos con autonomía constitucional 799
La personalidad jurídica define a la descentralización 817
Son servicios públicos sólo los creados por ley 826
El Estado desarrolla actividad empresarial a través de las empresas públicas y de las
sociedades del Estado 830
La reajustabilidad de pensiones de los funcionarios públicos no se encuentra protegida
por el derecho de propiedad 835
Los trabajadores de los servicios públicos son funcionarios públicos, independiente del
régimen laboral al que se sujeten 851
El debido proceso se extiende a todo el procedimiento administrativo 856
El principio de debido proceso debe gobernar los procedimientos administrativos 860
La carrera funcionaria es un derecho fundamental que sólo puede ser regulado por ley 866

XXVII
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página

5. ACTIVIDAD FORMAL
Las decisiones de la Administración se expresan a través de actos administrativos 871
El acto administrativo requiere acreditar los hechos en que se sustenta 874
Las enmiendas a los actos administrativos deben venir autorizadas 878
A los actos administrativos no se les aplica la institución del desasimiento 881
Las acciones en contra del Estado se pueden distinguir entre las que buscan la nulidad
de un acto administrativo, de las que persiguen obtener un derecho a favor de un
particular 886
La reclamación judicial de un acto administrativo le da plena competencia sobre el
asunto a un tribunal 894
Las acciones de ejecución no son actos administrativos 899
El texto del reglamento debe incorporarse íntegramente en el Decreto aprobatorio res-
pectivo 905
El Reglamento es un acto administrativo sometido a la LBPA, pero no sujeto a in-
validación 907
Los actos administrativos se pueden dejar sin efecto por invalidación, caducidad y re-
vocación 912
La revocación es la extinción de un acto por razones de mérito 917
La caducidad de un acto administrativo opera de pleno derecho 923
No todos los vicios invalidan un acto administrativo 926
La Administración tiene el poder deber de invalidar actos contrarios a derecho 930
La Administración debe invalidar sus actos contrarios a derecho 938
La invalidación no puede afectar derechos adquiridos de buena fe por administrados 945
Únicamente el órgano que dictó un acto administrativo es quien puede invalidarlo 949
Los actos administrativos producen efectos mientras se encuentren vigentes 954
La nulidad de derecho público debe ser declarada por el juez, no opera de pleno dere-
cho y es prescriptible 959
La nulidad de derecho público no procede cuando el vicio que se invoca es el de vio-
lación de ley 965
Los efectos patrimoniales de la acción de nulidad de derecho público se someten a las
normas del Código Civil 981
El procedimiento administrativo debe resguardar la eficiencia y eficacia de la actuación
administrativa y los derechos de los administrados 987
El recurso jerárquico procede siempre en el caso de jerarquía directa 1000
La extensión de un procedimiento sancionador produce decaimiento 1004
Un acto administrativo puede ser modificado por circunstancias sobrevinientes 1010
Todo acuerdo de voluntades en que es parte la Administración, es un contrato adminis-
trativo, que por regla general debe celebrarse previa propuesta pública 1018

XXVIII
 III. Índice por Principio Jurídico

Página

El riesgo en un contrato administrativo que por acto de autoridad haya sido modificado
corre por cuenta de la Administración y no del particular 1022
El principio de impugnabilidad de los actos administrativos es indisponible 1028
Los contratos administrativos están sometidos al principio de libre concurrencia 1030

TOMO III
6. ACTIVIDAD MATERIAL
El otorgamiento de subvenciones autoriza a imponer condiciones a los beneficiarios 1033
El uso y destino de las subvenciones está sometido a la ley 1052
La externalización de la actividad de una empresa del Estado sólo procede cuando existe
autorización expresa 1055
La enajenación de empresas del Estado requiere de ley simple 1062
Que una empresa del Estado pueda efectuar una licitación pública no implica permi-
tirle desarrollar la actividad económica a licitar 1070
Los actos de las empresas del Estado excepcionalmente pueden ser impugnados 1103
El CPLT tiene competencia sobre las empresas del Estado 1108
Las sociedades del Estado no están sujetas a la Ley de Transparencia 1113
El ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la Administración constituye una
actividad administrativa y no jurisdiccional 1117
Las sanciones administrativas sólo se pueden aplicar previa instrucción de un debido
procedimiento administrativo 1125
El Derecho administrativo sancionador se encuentra sujeto a los principios de legalidad
y tipicidad al formar parte del ius puniendi estatal 1134
Siempre que exista una privación de libertad, para que sea legítima, es necesaria la
intervención del juez 1160
El Derecho Administrativo sancionador impone garantías de procedimiento y sustan-
tivas 1190
El derecho administrativo sancionador es una de las manifestaciones del ius puniendi
general del Estado, siéndole aplicable principios de derecho penal 1199
Las sanciones administrativas son una manifestación del ius puniendi estatal 1208
El plazo de prescripción de las sanciones administrativas es de seis meses 1214
Un procedimiento administrativo racional y justo debe permitir una defensa amplia
del administrado 1223
Los bienes nacionales de uso público requieren declaración expresa 1238

7. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

La responsabilidad del Estado se rige por un estatuto de Derecho público 1247

XXIX
Casos Destacados Derecho Administrativo

Página

La responsabilidad del Estado es de regulación legal y prescriptible 1258

La falta de servicio es equivalente a la culpa del Código Civil 1272
Hay responsabilidad del Estado por actos de gestión 1282
El cumplimiento de las leyes y reglamentos no exonera necesariamente a un órgano
público de responsabilidad patrimonial 1288
La falta de servicio es una regla general de responsabilidad del Estado 1302
La responsabilidad por falta de servicio es distinta a la culpa 1308
La falta de servicio es una calificación jurídica que siempre depende de los hechos 1314
La responsabilidad por falta de servicio debe observarse de acuerdo a estándares y exi-
gencias medias que correspondan al organismo en concreto 1319
Hay falta de servicio por omisión de control 1325
Hay falta de servicio cuando hay error en criterios técnicos de una licitación 1332
La Administración no responde por falta de servicio cuando se producen daños a par-
ticulares, por acción de entes privados colaboradores de la función administrativa, si
cumplió su deber de supervigilancia 1344
En la responsabilidad del Estado puede existir cúmulo de responsabilidades 1357
La responsabilidad por falta de servicio es objetiva 1362
La responsabilidad por falta de servicio por mantención en las vías públicas requiere
de un análisis fáctico 1373
Hay responsabilidad cuando se omite un deber de actuación 1380
El Estado es responsable por actos lícitos 1386
El Estado debe indemnizar cuando impone un gravamen de contenido singular, sobre
la base de una medida de beneficio colectivo 1394
El Estado debe indemnizar sus actos lícitos cuando impongan una lesión 1405
El legislador, al realizar cambios regulatorios, no puede privar el derecho de propiedad
de los administrados 1411
Los daños ocasionados por actos lícitos no dan derecho a indemnización vía responsa-
bilidad del Estado 1425
La Administración es responsable de los daños que se provoquen con motivo de acci-
dentes en carreteras concesionadas cuando estos se produjeron por medidas impuestas
exclusivamente por ella, por no fiscalización de los deberes del concesionario, o por
deficiencias viales derivadas de la omisión de sus deberes de planeamiento, estudio,
proyección, construcción, mejoramiento y defensa de la obra concesionada 1440

XXX
 IV. ÍNDICE DE VOCES
Rol Dictamen Fecha Página
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 63.868 27-10-2010 1108
ACCESO A PLAYAS 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
ACCIDENTE DE TRÁNSITO 4292-2012 05-11-2013 1440
ACCIÓN DECLARATIVA DE DERECHOS 1672-2007 26-06-2008 886
ACTIVIDAD ECONÓMICA 36.118 02-07-2010 593
40.432 10-08-2004 738
ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO 39.562 01-12-1997 830
17.210 15-04-2008 1055
134 09-09-1991 1062
467 14-11-2006 1070
12.371 28-02-2011 1103
63.868 27-10-2010 1108
44.462 05-08-2010 1113
ACTO ADMINISTRATIVO 16790-1991 16-05-1991 207
23.114 24-05-2007 214
5582-2010 23-09-2010 226
2153 11-09-2012 397
40.966 11-09-1956 752
4275-2010 07-07-2010 874
33.777 24-06-1957 878
77.071 21-12-2010 881
6567-2008 22-07-2010 899
43.810 17-08-1962 905
39.979 19-07-2010 907
2.461 19-01-2005 917
54.179 29-10-2004 945
7728-2013 20-11-2013 949
50.090 08-08-2013 954
12.371 28-02-2011 1103
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

3455-1999 20-10-1999 930
ACTO LÍCITO 552-2008 05-10-2010 1425
ACTOS DE AUTORIDAD (s/i) 17-05-1964 530
(s/i) 20-05-1967 538
(s/i) 15-11-1941 1282
ACTOS DE GESTIÓN (s/i) 15-11-1941 1282
(s/i) 15-11-1941 118
ACTOS DISCRECIONALES 89.271 22-11-1966 912
ACTOS LÍCITOS (s/i) 11-01-1908 1386
2213-2000 23-01-2001 1405
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO 39 02-10-1986 1
153 25-01-1993 609
591 11-01-2007 619
78 20-09-1989 799
70.891 22-12-2009 817
12.371 28-02-2011 1103
ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL 78 20-09-1989 799
ESTADO
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL 254 26-04-1997 93
ESTADO

1867 30-12-2010 497

242 12-08-1996 655
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 39 02-10-1986 1
AGENTE ECONÓMICO 354-2010 31-05-2010 68
ALMACENAJE DOCUMENTOS 16.896 18-03-2011 375
ALUMBRADO PÚBLICO 24.860 13-06-2003 1238
APLICACIÓN DIRECTA DE LA 54.138 17-11-2005 557
CONSTITUCIÓN
APREMIO ILEGÍTIMO 1518 21-10-2010 1160
ARBITRARIEDAD 16790-1991 16-05-1991 207
1234 07-07-2009 573
ASUNTOS DE CARÁCTER LITIGIOSO 61.817 26-12-2006 766
ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA 124 18-06-1991 7
REPÚBLICA
AUTONOMÍA 40.966 11-09-1956 752

XXXII
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

AUTONOMÍA MUNICIPAL 31.356 16-06-2009 462
AUTORIZACIONES 2.461 19-01-2005 917
467 14-11-2006 1070
BANCO CENTRAL 78 20-09-1989 799
BIENES INCORPORALES 505 06-03-2007 280
BIENES NACIONALES DE USO PÚBLICO 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
24.860 13-06-2003 1238
BIENES PÚBLICOS 24.860 13-06-2003 1238
BUENA FE 54.179 29-10-2004 945
CADUCIDAD 89.271 22-11-1966 912
35.166 29-06-2010 923
CAUSALIDAD 6210-2008 26-08-2010 1357
CIRCULAR 74.553 13-12-2010 670
CLÁUSULAS AUTO-EJECUTABLES 61.817 26-12-2006 766
CÓDIGO CIVIL 19.439 28-07-1987 1247
852-2000 27-11-2000 981
4753-2001 15-05-2002 1258
371-2008 30-07-2009 1272
1760-2009 24-03-2011 1302
CÓDIGO DEL TRABAJO 178 04-01-1994 851
COLABORACIÓN REGLAMENTARIA 479 08-08-2006 1134
COMPETENCIA DEL TRIBUNAL 124 18-06-1991 7
CONSTITUCIONAL

CONCESIÓN 467 14-11-2006 1070

CONFECCIÓN DE DECRETOS 43.810 17-08-1962 905
CONFIANZA LEGÍTIMA 54.179 29-10-2007 945
CONFISCACIÓN 124 18-06-1991 7
CONFLICTO DE INTERESES 39.453 15-07-2010 355
39.500 15-07-2010 365
46.002 07-12-2001 371

XXXIII
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

CONGRESO NACIONAL 242 12-08-1996 655
CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA 75.508 15-12-2010 391
2153 11-09-2012 397
44.462 05-08-2010 1113
CONTAMINACIÓN AMBIENTAL 325 26-06-2001 142
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (s/i) 17-05-1964 530
(s/i) 20-05-1967 538
CONTENIDO ESENCIAL 146 21-04-1992 560
CONTIENDA DE COMPETENCIA (s/i) 17-05-1964 530
(s/i) 20-05-1967 538
CONTRALORÍA 39.777 12-09-2003 482
2246-2012 03-07-2012 488
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 60.430 12-10-2010 926
46.532 04-12-2000 1018
47.200 17-08-2010 1028
55.057 15-09-2010 1030
CONTROL DE JURIDICIDAD 40.966 11-09-1956 752
CORPORACIONES DE DERECHO C274-10 10-05-2010 379
PRIVADO

75.508 15-12-2010 391

CORREOS ELECTRÓNICOS 2153 11-09-2012 397
CULPA 371-2008 30-07-2009 1272
CÚMULO DE FALTAS 6210-2008 26-08-2010 1357
DEBER DE SUPERVIGILANCIA 3848-2012 19-06-2013 1344
DEBERES DE INFORMACIÓN 1867 30-12-2010 497
DEBIDO PROCESO 198 04-01-1995 33
24.733 21-04-2011 856
65.120 02-11-2010 860
376 17-06-2003 1125
1518 21-10-2010 1160
1437 07-09-2010 1223
DECAIMIENTO 4922-2010 15-09-2010 1004
DECRETO ALCALDICIO 32.350 30-07-2003 938

XXXIV
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

DECRETO SUPREMO 116 27-12-1990 443
153 25-01-1993 609
591 11-01-2007 619
DELEGACIÓN 681 26-03-2007 48
1405 03-08-2010 122
54.179 29-10-2004 945
6041-2010 08-10-2010 1000
DERECHO A DESARROLLAR ACTIVIDAD 146 21-04-1992 560
ECONÓMICA

29.554 29-06-2007 596

36.737 06-08-2008 746
4275-2010 07-07-2010 874
467 14-11-2006 1070
DERECHO A LA DEFENSA 376 17-06-2003 1125
DERECHO A LA EDUCACIÓN 771 19-06-2007 1033
DERECHO A LA INTIMIDAD 198 04-01-1995 33
DERECHO A LA SALUD 4396-2010 21-09-2010 552
DERECHO A LA VIDA 325 26-06-2001 142
4396-2010 21-09-2010 552
DERECHO ADMINISTRATIVO 4922-2010 15-09-2010 1004
SANCIONADOR

39.696 26-08-2005 1117

479 08-08-2006 1134
1518 21-10-2010 1160
7117-2008 17-11-2010 1190
14.571 22-03-2005 1199
4627-2008 11-05-2010 1214
DERECHO DE PETICIÓN 47.272 09-10-2008 459
DERECHO DE PROPIEDAD 325 26-06-2001 142
146 21-04-1992 560
12 16-07-1982 835
467 14-11-2006 1070
944 13-05-2008 1411
552-2008 05-10-2010 1425

XXXV
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

DERECHOS ADQUIRIDOS 12 16-07-1982 835
89.271 22-11-1966 912
2.461 19-01-2005 917
3455-1999 20-10-1999 930
DERECHOS FUNDAMENTALES 65.120 02-11-2010 860
DERECHOS HUMANOS 4753-2001 15-05-2002 1258
DESTRUCCIÓN DE DOCUMENTOS 16.896 18-03-2011 375
DESVIACIÓN DE PODER 50-2005 07-03-2005 218
5582-2010 23-09-2010 226
DETERMINACIÓN 325 26-06-2001 142
DICTÁMENES 24.841 10-04-1974 472
2246-2012 03-07-2012 488
DISCRECIONALIDAD 198 04-01-1995 33
16790-1991 16-05-1991 207
50-2005 07-03-2005 218
1234 07-07-2009 573
20.477 20-05-2003 1010
DISCRIMINACIÓN ARBITRARIA 1295 06-10-2009 160
DOMINIO 5450-2011 25-11-2013 334
DOMINIO LEGAL MÁXIMO 242 12-08-1996 655
479 08-08-2006 1134
EFECTO RETROACTIVO DE LA LEY 32.350 30-07-2003 938
505 06-03-2007 280
EMPLEO PÚBLICO 39.453 15-07-2010 355
39.500 15-07-2010 365
2153 11-09-2012 397
46.002 07-12-2001 371
12 16-07-1982 835
EMPRESAS DEL ESTADO 39.562 01-12-1997 830
64.792 29-09-1970 796
63.868 27-10-2010 1108
44.462 05-08-2010 1113

XXXVI
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

12.371 28-02-2011 1103
ENAJENACIÓN EMPRESAS DEL ESTADO 134 09-09-1991 1062
ENMIENDAS 33.777 24-06-1957 878
ESENCIA DEL DERECHO 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
ESPECIFICIDAD 325 26-06-2001 142
ESPECTRO RADIOELÉCTRICO 1849 12-05-2011 695
ESTADO EMPRESARIO (s/i) 15-11-1941 1282
ESTATUTO ADMINISTRATIVO 65.120 02-11-2010 860
ESTRICTA SUJECIÓN A LAS BASES 60.430 12-10-2010 926
EXPROPIACIÓN (s/i) 07-08-1984 1394
5450-2011 25-11-2013 334
944 13-05-2008 1411
FACULTAD DE IMPERIO 198 04-01-1995 33
FALTA DE SERVICIO 4753-2001 15-05-2002 1258
371-2008 30-07-2009 1272
1760-2009 24-03-2011 1302
6346-2006 05-03-2008 1308
3894-2008 27-05-2010 1314
3172-2008 19-01-2010 1319
2068-2009 18-03-2011 1325
1504-2008 26-11-2009 1332
3848-2012 19-06-2013 1344
6210-2008 26-08-2010 1357
(s/i) 24-03-1981 1362
6754-2006 18-03-2008 1373
3561-2008 12-08-2010 1380
4292-2012 05-11-2013 1440
FALTA PERSONAL 6346-2006 05-03-2008 1308
FLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA 254 26-04-1997 93
FOMENTO 36.432 05-07-2010 1052
FONDOS DEL ESTADO 178 04-01-1994 851

XXXVII
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

FUERZA MAYOR 35.989 28-09-2001 1022
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 39.696 26-08-2005 1117
FUNCIÓN JURISDICCIONAL 39.696 26-08-2005 1117
FUNCIÓN SOCIAL 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
505 06-03-2007 280
146 21-04-1992 560
253 15-04-1997 675
FUNCIONARIOS PÚBLICOS 178 04-01-1994 851
FUNCIONES PÚBLICAS 75.508 15-12-2010 391
GASTO ELECTORAL 376 17-06-2003 1125
GRAVAMEN (s/i) 11-01-1908 1386
HISTORIA FIDEDIGNA 124 18-06-1991 7
IGUALDAD ANTE LA LEY 1295 06-10-2009 160
5582-2010 23-09-2010 226
1254 29-07-2009 307
1234 07-07-2009 573
IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PÚBLICAS 1295 06-10-2009 160
1254 29-07-2009 307
19439 28-07-1987 1247
(s/i) 07-08-1984 1394
2213-2000 23-01-2001 1405
552-2008 05-10-2010 1425
IMPUGNABILIDAD 12.371 28-02-2011 1103
IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS 6567-2008 22-07-2010 899
ADMINISTRATIVOS

6041-2010 08-10-2010 1000

7412-2008 30-06-2010 894
INCUMPLIMIENTO DICTÁMENES 39.777 12-09-2003 482
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS 944 13-05-2008 1411
INDEPENDENCIA 198 04-01-1995 33
INEXCUSABILIDAD 681 26-03-2007 48

XXXVIII
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

INFORMACIÓN INEXISTENTE C274-10 10-05-2010 379
INFORMACIÓN PÚBLICA 16.896 18-03-2011 375
INICIATIVA EXCLUSIVA DEL PRESIDENTE 1867 30-12-2010 497
DE LA REPÚBLICA

319 17-01-2001 785

242 12-08-1996 655
INSTRUCCIONES 591 11-01-2007 619
75.508 15-12-2010 391
29.554 29-06-2007 596
69.740 19-11-2010 761
INTEGRIDAD FÍSICA Y PSÍQUICA 325 26-06-2001 142
INTERPRETACIÓN 65.058 07-09-1964 475
69.740 19-11-2010 761
INVALIDACIÓN 29.554 29-06-2007 596
77.071 21-12-2010 881
39.979 19-07-2010 907
89.271 22-11-1966 912
3455-1999 20-10-1999 930
32.350 30-07-2003 938
54.179 29-10-2004 945
2.196 28-01-1993 987
INVIOLABILIDAD DE LAS 198 04-01-1995 33
COMUNICACIONES Y DOCUMENTOS
IRRETROACTIVIDAD 14.571 22-03-2005 1199
IUS PUNIENDI 1518 21-10-2010 1160
14.571 22-03-2005 1199
JEFE DE SERVICIO 39.905 16-06-1971 871
JUBILACIÓN 12 16-07-1982 835
JUEZ NATURAL 681 26-03-2007 48
JURISDICCIÓN 124 18-06-1991 7
176 22-11-1993 19
198 04-01-1995 33
681 26-03-2007 48
771 19-06-2007 1033

XXXIX
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA 24.841 10-04-1974 471
34.053 16-09-1999 479
39.777 12-09-2003 482
39.979 19-07-2010 907
LEGALIDAD FINANCIERA 254 26-04-1997 93
LEGALIDAD TRIBUTARIA 1405 03-08-2010 122
1234 07-07-2009 573
LEGITIMACIÓN ACTIVA 2650-2002 02-10-2003 959
LEY DE BASES 325 26-06-2001 142
LEY DE PRESUPUESTO 1867 30-12-2010 497
254 26-04-1997 93
242 12-08-1996 655
LEY DE QUÓRUM CALIFICADO 134 09-09-1991 1062
LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL 39 02-10-1986 1
176 22-11-1993 19
78 20-09-1989 799
178 04-01-1994 851
LIBERTAD DE CIRCULACIÓN 325 26-06-2001 142
LIBERTAD DE ENSEÑANZA 771 19-06-2007 1033
LIBERTAD DE EXPRESIÓN 1849 12-05-2011 695
LIBERTAD ECONÓMICA 1849 12-05-2011 695
LIMITACIONES A LA PROPIEDAD 505 06-03-2007 280
245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
253 15-04-1997 675
146 21-04-1992 560
MANTENCIÓN DE VÍAS PÚBLICAS (s/i) 24-03-1981 1362
6754-2006 18-03-2008 1373
MOTIVACIÓN 16790-1991 16-05-1991 207
MULTA 4922-2010 15-09-2010 1004
47.200 17-08-2010 1028
376 17-06-2003 1125

XL
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

1518 21-10-2010 1160
MUNICIPALIDAD 36.118 02-07-2010 593
NADIE PUEDE SER PRIVADO DE LO SUYO (s/i) 11-01-1908 1386
(s/i) 24-03-1981 1362
6754-2006 18-03-2008 1373
NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO 3455-1999 20-10-1999 930
2650-2002 02-10-2003 959
3132-2005 28-06-2006 965
OBLIGATORIEDAD DE DICTÁMENES 65.058 07-09-1964 475
34.053 16-09-1999 479
ORDENANZA MUNICIPAL 36.118 02-07-2010 593
ORGANISMOS AUTÓNOMOS 78 20-09-1989 799
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS 70.891 22-12-2009 817
PENSIÓN 12 16-07-1982 835
PERSONA JURÍDICA DE DERECHO 178 04-01-1994 851
PÚBLICO

PERSONALIDAD JURÍDICA 124 18-06-1991 7

PODER JUDICIAL 176 22-11-1993 19
POLÍTICAS PÚBLICAS 4396-2010 21-09-2010 552
POTESTAD DICTAMINADORA 39.777 12-09-2003 482
POTESTAD FISCALIZADORA 354-2010 31-05-2010 68
POTESTAD REGLAMENTARIA 254 26-04-1997 93
325 26-06-2001 142
1234 07-07-2009 573
153 25-01-1993 609
591 11-01-2007 619
242 12-08-1996 655
74.553 13-12-2010 670
253 15-04-1997 675
1849 12-05-2011 695
40.432 10-08-2004 738
36.737 06-08-2008 746

XLI
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

40.966 11-09-1956 752
78 20-09-1989 799
771 19-06-2007 1033
PRESCRIPCIÓN 2650-2002 02-10-2003 959
14.571 22-03-2005 1199
68.086 15-11-2010 1208
4627-2008 11-05-2010 1214
19439 28-07-1987 1247
4753-2001 15-05-2002 1258
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA 39 02-10-1986 1
153 25-01-1993 609
78 20-09-1989 799
PREVISIBILIDAD 3561-2008 12-08-2010 1380
PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LOS 35.989 28-09-2001 1022
LICITANTES

PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD 77.071 21-12-2010 881

47.200 17-08-2010 1028
PRINCIPIO DE JURIDICIDAD 10.378 03-03-2006 589
36.118 02-07-2010 593
PRINCIPIO DE LEGALIDAD 31.356 16-06-2009 462
3455-1999 20-10-1999 930
479 08-08-2006 1134
PRINCIPIO DE LIBRE CONCURRENCIA 55.057 15-09-2010 1030
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 17.210 15-04-2008 1055
PRINCIPIO DE TIPICIDAD 479 08-08-2006 1134
PRIVACIÓN DE LA PROPIEDAD 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
253 15-04-1997 675
PROBIDAD ADMINISTRATIVA 39.453 15-07-2010 355
39.500 15-07-2010 365
46.002 07-12-2001 371
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 4275-2010 07-07-2010 874

XLII
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

77.071 21-12-2010 881
7412-2008 30-06-2010 894
39.979 19-07-2010 907
2.196 28-01-1993 987
12.371 28-02-2011 1103
PROCEDIMIENTO RACIONAL Y JUSTO 771 19-06-2007 1033
PROCEDIMIENTO REGLADO 20.477 20-05-2003 1010
PROPIEDAD 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
505 06-03-2007 280
253 15-04-1997 675
1849 12-05-2011 695
(s/i) 11-01-1908 1386
PROPORCIONALIDAD 1254 29-07-2009 307
1518 21-10-2010 1160
PUBLICIDAD DE LOS ACTOS 54.138 17-11-2005 557
ADMINISTRATIVOS

RAZONABILIDAD TÉCNICA 253 15-04-1997 675

REAJUSTABILIDAD 12 16-07-1982 835
RECLAMACIÓN 7412-2008 30-06-2010 894
REGISTRO 32.350 30-07-2003 938
REGLAMENTO 153 25-01-1993 609
33.777 24-06-1957 878
43.810 17-08-1962 905
39.979 19-07-2010 907
REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD 354-2010 31-05-2010 68
ECONÓMICA

REGULAR 146 21-04-1992 560

RESERVA DE LEY C274-10 10-05-2010 379
254 26-04-1997 93
245-246 02-12-1996 231
(acumulados)

XLIII
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

146 21-04-1992 560
10.378 03-03-2006 589
36.118 02-07-2010 593
29.554 29-06-2007 596
74.553 13-12-2010 670
1849 12-05-2011 695
40.432 10-08-2004 738
36.737 06-08-2008 746
69.740 19-11-2010 761
319 17-01-2001 785
771 19-06-2007 1033
479 08-08-2006 1134
325 26-06-2001 142
RESOLUCIONES 591 11-01-2007 619
39.905 16-06-1971 871
6567-2008 22-07-2010 899
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 245-246 02-12-1996 231
(acumulados)
1215 30-04-2009 257
35.989 28-09-2001 1022
19439 28-07-1987 1247
4753-2001 15-05-2002 1258
371-2008 30-07-2009 1272
(s/i) 15-11-1941 1282
1760-2009 24-03-2011 1302
6346-2006 05-03-2008 1308
3894-2008 27-05-2010 1314
3172-2008 19-01-2010 1319
2068-2009 18-03-2011 1325
1504-2008 26-11-2009 1332
6210-2008 26-08-2010 1357
(s/i) 24-03-1981 1362

XLIV
 IV. Índice de Voces

Rol Dictamen Fecha Página

6754-2006 18-03-2008 1373
3561-2008 12-08-2010 1380
(s/i) 11-01-1908 1386
(s/i) 07-08-1984 1394
2213-2000 23-01-2001 1405
552-2008 05-10-2010 1425
RESPONSABILIDAD OBJETIVA 19.439 28-07-1987 1247
(s/i) 24-03-1981 1362
(s/i) 07-08-1984 1394
2213-2000 23-01-2001 1405
552-2008 05-10-2010 1425
RESTRICCIÓN VEHICULAR 325 26-06-2001 142
REVOCACIÓN 89.271 22-11-1966 912
2.461 19-01-2005 917
2.196 28-01-1993 987
RIESGO 3561-2008 12-08-2010 1380
SANCIÓN ADMINISTRATIVA 77.071 21-12-2010 881
376 17-06-2003 1125
4627-2008 11-05-2010 1214
SECRETO C274-10 10-05-2010 379
SERVICIO PÚBLICO DESCENTRALIZADO 178 04-01-1994 851
64.792 29-09-1970 796
SERVICIOS AUTÓNOMOS 64.792 29-09-1970 796
SERVICIOS CENTRALIZADOS 64.792 29-09-1970 796
SERVICIOS FISCALES 64.792 29-09-1970 796
SERVICIOS PÚBLICOS 1295 06-10-2009 160
319 17-01-2001 785
23.812 06-05-2010 826
198 04-01-1995 33
17.210 15-04-2008 1055
SERVICIOS SEMIFISCALES 64.792 29-09-1970 796
SIMPLE DECRETO 153 25-01-1993 609

XLV
Casos Destacados Derecho Administrativo

Rol Dictamen Fecha Página

SOCIEDAD DEL ESTADO 39.562 01-12-1997 830
SOLICITUD DE DICTÁMENES 24.841 10-04-1974 472
SUBVENCIÓN 77.071 21-12-2010 881
771 19-06-2007 1033
36.432 05-07-2010 1052
SUMARIO ADMINISTRATIVO 24.733 21-04-2011 856
65.120 02-11-2010 860
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL 116 27-12-1990 443
54.138 17-11-2005 557
TASA 1405 03-08-2010 122
TELECOMUNICACIONES 176 22-11-1993 19
1849 12-05-2011 695
TOMA DE RAZÓN 116 27-12-1990 443
39.905 16-06-1971 871
32.350 30-07-2003 938
TRATADOS INTERNACIONALES 61.817 26-12-2006 766
TRIBUNALES DE JUSTICIA 176 22-11-1993 19
TRIBUTO 1405 03-08-2010 122
UTILIDAD PÚBLICA 1295 06-10-2009 160
1215 30-04-2009 257
253 15-04-1997 675
VARIACIÓN DE DOCTRINA 65.058 07-09-1964 475
VICIOS ACTO ADMINISTRATIVO 3132-2005 28-06-2006 965

XLVI
 1. DELIMITACIÓN DE
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

1.1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL

MATERIA
Concepto de Administración Pública

ÓRGANO COMPETENTE
Tribunal Constitucional
Tipo de recurso: Control de constitucionalidad Ley Orgánica Constitucional (art. 82
Nº 1 CPR)
Rol: 39
Fecha: 02.10.1986
Resultado recurso: Constitucionalidad parcial del proyecto de ley.
Ministros mayoría: José María Eyzaguirre Echeverría, Enrique Ortúzar Escobar, Eu-
genio Valenzuela Somarriva, Julio Philippi Izquierdo, Luis Maldonado Boggiano,
Marcos Aburto Ochoa y Eduardo Urzúa Merino.
Ministro redactor: s/i.

DESCRIPTORES
Ley Orgánica Constitucional – Administración del Estado – Administración Pública
– Presidente de la República.

PRINCIPIO JURÍDICO
El concepto de Administración Pública es orgánico

LEGISLACIÓN APLICABLE
Art. 38 CPR.

DISPOSICIÓN CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROLA

Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado.

PREGUNTA JURÍDICA
¿Existe alguna diferencia entre las expresiones Administración del Estado y Adminis-
tración Pública contenidas en el artículo 38 de la Constitución?

DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS

Durante la tramitación del proyecto que se controla se produjeron divergencias de
opiniones en cuanto a su ámbito de acción, derivadas, fundamentalmente, de las
distintas interpretaciones que pueden darse a las expresiones “Administración del
Estado” y “Administración Pública” que se utilizan en forma indistinta, en el artículo
Casos Destacados Derecho Administrativo

38 de la CPR. El punto debatido resulta importante para definir el ámbito de aplica-

ción del proyecto de ley controlado.

APLICACIÓN DE LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

El artículo 38 de la CPR emplea ambas expresiones como sinónimas y en su sentido
más amplio y genérico, porque no resulta justificado pensar que el Constituyente
encargara a una ley orgánica constitucional la regulación de la organización básica
de sólo una parte o sector de la Administración del Estado y excluyera a otra, ya
que la razón para entregar esta materia a una ley de este rango es la misma en uno
y otro caso. A igual conclusión conlleva, además, el espíritu del constituyente al
consagrar en nuestra normativa jurídica las leyes orgánicas constitucionales como un
todo armónico y sistemático cuyo objeto es desarrollar los preceptos de la CPR en
determinadas materias, puesto que tales características se pierden si se resolviera que
la organización básica de la Administración Pública, “stricto sensu”, queda entregada
a una ley de esta naturaleza y el resto de los servicios y organismos que integran la
Administración del Estado fuera propia de una ley ordinaria o común (C. 5).
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de que determinadas instituciones u or-
ganismos queden excluidos, en cuanto a su regulación específica, del ámbito de esta
ley orgánica constitucional, ya que en tales casos, por su naturaleza especial, la CPR
regula por si misma su organización básica como ocurre con las Fuerzas Armadas y
las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, o encarga su reglamentación a leyes or-
gánicas constitucionales especiales como acontece con la Contraloría General de la
República, el Banco Central y las Municipalidades o, en fin, se la entrega a una ley
de quórum calificado como debe ser la que legisle sobre las empresas públicas que
desarrollen actividades empresariales (C. 6).
El artículo 1º del proyecto, en cuanto hace aplicable sus normas generales a todas las
instituciones y organismos que integran la Administración del Estado, según su sen-
tido amplio y genérico, y el inciso 2 del artículo 18 del mismo proyecto, al disponer
que las normas especiales contenidas en el Título II no se aplicarán a las entidades
precisadas en el considerando anterior, delimitan, con sujeción a la preceptiva cons-
titucional, el ámbito de aplicación del artículo 38, inciso 2, de la CPR (C. 7).

CONCLUSIÓN
La Constitución no establece diferencia entre las expresiones Administración del Es-
tado y Administración Pública, contenidas ambas en su artículo 38. De esta forma
para la aplicación de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado debe
entenderse que las expresiones son sinónimas y se utilizan en un sentido amplio y
genérico.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Esta sentencia es relevante porque aclaró una vieja discusión que se había suscitado
bajo la CPR de 1925 acerca de la distinción entre Administración Pública y Adminis-
tración del Estado. Esta distinción era relevante para efectos de control por parte de

2
 Delimitación de la función administrativa

la CGR, así como por la aplicación de algunos regímenes como el Estatuto Adminis-
trativo. Todo lo anterior, en un contexto de dispersión orgánica y de denominación
de los organismos administrativos chilenos (fiscales, semifiscales, autónomos, etc.).
La CPR buscó uniformar esas denominaciones con la finalidad de dar un marco
normativo común a los organismos que formaban parte de la Administración del
Estado. Ese el objetivo del artículo 38 y la finalidad de la existencia de un sistema
administrativo común que derivara de la LOCBGAE.
Para explicar esa dispersión orgánica revisar Dictamen 64.792/1970 publicado en el
presente libro.

TEXTO COMPLETO
Santiago, dos de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:
1º: Que por oficio J. G. (R) Nº 6583/204 de 4 de septiembre último, la Honorable Junta de
Gobierno ha enviado a este Tribunal, para los efectos previstos en el Nº 1 º del artículo 82 de la
Constitución Política de la República, en relación con el artículo 38, inciso 1º, de la misma Carta
Fundamental, el proyecto de “Ley Orgánica Constitucional de bases generales de la Administra-
ción del Estado”;
2º: Que por resolución de 9 de septiembre último, se ofició a la Honorable Junta de Gobierno a
fin de que remitiera a este Tribunal las actas de las sesiones de la Comisión Conjunta así como las
celebradas por la H. Junta de Gobierno para tratar este proyecto, con excepción, en este último
caso, de las de fecha 22 de julio y 2 de septiembre del presente año, que se adjuntaron a1 requeri-
miento correspondiente. Con fecha 16 del mismo mes se recibieron los antecedentes solicitados;
3º: Que el artículo 38 inciso 1º de la Carta Fundamental establece: “Una ley orgánica consti-
tucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera
funcionarla y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará
tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento
de sus integrantes”;
Que durante la tramitación del proyecto remitido se produjeron divergencias de opiniones en
cuanto a su ámbito de acción, derivadas, fundamentalmente, de las distintas interpretaciones que
pueden darse a las expresiones “Administración del Estado” y “Administración Pública” que se
utilizan en forma indistinta, en el artículo 38 de la Constitución y en el epígrafe bajo el cual esta
norma se encuentra ubicada.
El punto debatido resulta de vital importancia, ya que la competencia de esta ley es diferente, se-
gún se adopte un concepto amplio de Administración Pública como similar de Administración del
Estado, o un concepto restringido de ésta que proviene de distinguir entre una y otra y entender
que mientras la Administración del Estado constituye el género, la Administración Pública es la
especie comprendiendo, por ende, un campo más delimitado y reducido;
5º: Que, a juicio del Tribunal, el artículo 38 de la Carta Fundamental emplea ambas expresiones
como sinónimas y en su sentido más amplio y genérico, porque no resulta justificado pensar que
el Constituyente encargara a una ley orgánica constitucional la regulación de la organización bá-
sica de sólo una parte o sector de la Administración del Estado y excluyera a otra, ya que la razón
para entregar esta materia a una ley de este rango es la misma en uno y otro caso, no resultando

3
 Delimitación de la función administrativa

12º: Que, en relación a esta facultad que la Constitución entrega a la ley común, para otorgar a
determinados empleos la calidad de cargos de la exclusiva confianza del Presidente de la República,
el artículo 51, inciso 2º, del proyecto remitido impone una limitación a dicha ley al establecer
que ésta sólo podrá conferir dicha calidad a empleos que correspondan a los dos primeros niveles
jerárquicos del respectivo órgano o servicio, agregando que para estos efectos no se considerarán
los cargos a que se refieren los números 9º y 10º del artículo 32 de la Constitución;
13º: Que esta norma pertenece a la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 38, inciso
1º, de la Carta Fundamental y no merece reparo constitucional, por cuanto ella versa sobre una
materia que de suyo es propia de la organización básica de la Administración del Estado y, al mis-
mo tiempo, contribuye a garantizar la carrera funcionaria, materia que la Constitución en forma
concreta le encarga a la presente ley.
De esta manera, los artículos 42, inciso 3º y 51, inciso 2º del provecto remitido, armonizan la nor-
ma constitucional que autoriza a la ley común para determinar los cargos que serán de la exclusiva
confianza del Jefe del Estado con el artículo 38, inciso 1º, de la Carta Fundamental que reserva a
esta ley orgánica constitucional las normas necesarias para garantizar la carrera funcionaría;
14º; Que, por último, también es propio de ley ordinaria el artículo transitorio del proyecto, ya
que delega en el Presidente de la República la facultad de suprimir, modificar o establecer normas
legales de esa naturaleza, con el sólo objeto de adecuar el régimen jurídico de los órganos a que se
refiere el artículo 18, inciso 1º, del mismo proyecto a lo dispuesto en sus artículos 24, 29, 45 y 51;
15º: Que el artículo 39, inciso 1º, del proyecto remitido, después de señalar que el Consejo Re-
gional de Desarrollo será un órgano asesor del Intendente, dispone: “Lo anterior es sin perjuicio
de las facultades decisorias que la ley asigne al Consejo Regional de Desarrollo”. La referencia a “la
ley”, sin ningún calificativo adicional, debe entenderse a la 1ey común u ordinaria que constituye
la regla general dentro de la normativa constitucional;
16º: Que el artículo 102, inciso final, de la Carta Fundamental prescribe: “Los consejos regionales
tendrán las demás atribuciones que les señalen la Constitución y la ley”. Un primer análisis de este
precepto, de acuerdo a su tenor literal y con prescindencia del resto de las disposiciones que se
refieren al consejo regional de desarrollo, conduce a pensar que las atribuciones de dicho consejo
son propias de ley común, ya que se emplea la palabra “ley” en sentido genérico;
17º: Que, sin embargo, el artículo 101, inciso final, de la Constitución reserva, con gran ampli-
tud, a una ley orgánica constitucional determinar, “atendidas las características de cada región, el
número, forma de designación y duración en el cargo de los miembros del consejo, y lo relativo a
su organización y funcionamiento y los casos en que los integrantes de éste, que sean funcionarios
públicos, tendrán derecho a voto”;
18º: Que del contexto de los incisos finales de los artículos 101 y 102 antes transcritos, se infiere
que el Constituyente reservó a una ley orgánica constitucional este conjunto de materias, ya que
no resulta lógico resolver que su intención haya sido excluir de una norma de este rango las atri-
buciones del consejo regional de desarrollo que, precisamente, determinarán el ámbito de acción
de este órgano, en circunstancias que reserva a ella el número, forma de designación y duración
en el cargo de sus miembros, su organización y funcionamiento y, en fin, otras materias de menor
significación. En suma, la debida correspondencia y armonía que debe existir entre los distintos
preceptos de la Carta Fundamental lleva a la ineludible conclusión que es propio de ley orgánica
constitucional determinar las atribuciones del consejo regional de desarrollo;
19º: Que, en consecuencia, la segunda parte del inciso 1º del artículo 39 del proyecto remitido
es inconstitucional, por cuanto vulnera el inciso final del artículo 102 de la Carta Fundamental

5
Casos Destacados Derecho Administrativo

al establecer que corresponde a la ley ordinaria o común determinar las facultades decisorias del
consejo regional de desarrollo;
20º: Que las demás disposiciones del proyecto no son contrarias a la Constitución Política de la
República.
Y, VISTO, lo prescrito en los artículos 19 Nº 21, inciso 2º, 32 Nº 12, 38, 87, 88, 90 a 94, 101,
inciso 2º, 102, inciso final, 107 y 115 de la Constitución, en relación con lo preceptuado en su dis-
posición vigesimosegunda transitoria y lo dispuesto en los artículos 34 al 37 de la Ley Nº 17.997.
de 19 de mayo de 1981,
SE DECLARA:
1º.- Que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre los artículos 36, 42, inciso 3º, y transito-
rio del proyecto, por versar sobre materias que no son propias de ley orgánica constitucional, sino
de ley ordinaria o común;
2º.- que la segunda parte del inciso 1º del artículo 39 del proyecto que expresa: “Lo anterior es
sin perjuicio de las facultades decisorias que la ley asigne al Consejo Regional de Desarrollo” es
inconstitucional y, en consecuencia, debe ser eliminada;
3º.- que las demás disposiciones del proyecto son constitucionales.
Devuélvase el proyecto a la H. Junta de Gobierno, rubricado en cada una de sus hojas por el Se-
cretario del Tribunal, oficiándose. Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese. Publíquese
un extracto de la parte resolutiva de esta sentencia en el Diario Oficial.
Rol Nº 39.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional integrado por su Presidente, don José María
Eyzaguirre Echeverría y por sus Ministros señores Enrique Ortúzar Escobar, Eugenio Valenzuela
Somarriva, Julio Philippi Izquierdo, Luis Maldonado Boggiano, Marcos Aburto Ochoa y Eduardo
Urzúa Merino. Autoriza el Secretario de Tribunal, don José Rafael Larraín Cruz.

6
 Delimitación de la función administrativa

1.2. DIFERENCIA DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA CON LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

MATERIA
Diferencia de la función administrativa con la función jurisdic-
cional

ÓRGANO COMPETENTE
Tribunal Constitucional
Tipo de recurso: Inconstitucionalidad Decreto Supremo (art. 82 Nº 5 CPR)
Rol: 124
Fecha: 18.06.1991
Resultado recurso: Rechazado
Ministros mayoría: Luis Maldonado Boggiano, Marcos Aburto Ochoa, Eduardo Ur-
zúa Merino, Manuel Jiménez Bulnes, Hernán Cereceda Bravo, Luz Bulnes Aldunate
y Ricardo García Rodríguez.
Ministro redactor: Manuel Jiménez Bulnes y Luz Bulnes Aldunate.
Requirentes: Senadores Arturo Alessandri Besa, Sergio Díez Urzúa, Olga Feliú Se-
govia, Sergio Fernández Fernández, Jaime Guzmán Errázuriz, Sergio Onofre Jarpa
Reyes, Ricardo Martin Díaz, Ronald Mc-Intyre Mendoza, Hugo Ortíz De Filip-
pi, Ignacio Pérez Walker, Francisco Prat Alemparte, Mario Ríos Santander, Sergio
Romero Pizarro, Bruno Siebert Held, Santiago Sinclair Oyaneder, William Thayer
Arteaga y Beltrán Urenda Zegers.

DESCRIPTORES
Personalidad Jurídica – Competencia del Tribunal Constitucional – Atribuciones del
Presidente de la República – Jurisdicción – Historia Fidedigna – Confiscación.

PRINCIPIO JURÍDICO
La privación de personalidad jurídica no constituye ejercicio de jurisdicción.

LEGISLACIÓN APLICABLE
Arts. 6º, 7º, 19 Nº 15, 24, 32 Nº 8, 73, 80 y 82 CPR; Arts. 545 y ss., 546 y 561
Código Civil.

DISPOSICIÓN CUYA INCONSTITUCIONALIDAD SE SOLICITA

Decreto Supremo 143/1991 Ministerio de Justicia que declara disuelta la persona
jurídica denominada “Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad” y se dispone
que sus bienes y patrimonio pasarán a la Corporación Metodista.

PREGUNTA JURÍDICA
¿Se encuentra el Presidente de la República facultado para disolver una persona jurí-
dica bajo la Constitución actual?

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Casos Destacados Derecho Administrativo

DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS

Senadores acuden al Tribunal Constitucional solicitando la declaración de inconsti-
tucionalidad de un Decreto Supremo que declara disuelta una persona jurídica.

ALEGACIONES
En primer lugar el Presidente carece de la atribución para disolver una persona jurí-
dica. La Constitución de 1980 no previó dicha atribución, que sí le era reconocida
al Presidente en la de 1925. La disolución de una personalidad jurídica es de compe-
tencia exclusiva de los tribunales de justicia.
En segundo lugar sólo la Constitución puede establecer las causales prohibitivas de
una personalidad jurídica, no así la ley.
En tercer lugar, el D.S. aplica la sanción de confiscación en cuanto priva de sus bienes
a la sociedad sin compensación alguna, infringiendo la Constitución.

APLICACIÓN DE LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

De conformidad al artículo 19 Nº 15 de la CPR, las asociaciones que deseen gozar de
personalidad jurídica deberán constituirse en conformidad a la ley y para obtenerla se
ceñirán a los requisitos y trámites que la normativa legal exija para ello (C. 5).
En lo relativo al otorgamiento de la personalidad jurídica a las corporaciones y fun-
daciones de derecho privado el legislador la ha regulado en el Título XXXIII del Có-
digo Civil, artículos 545 y siguientes. De acuerdo a estas normas la persona jurídica
es una persona ficticia creada y reconocida por la ley, de lo que resulta que no hay
obstáculo para que la misma autoridad que la crea por encargo del legislador le pueda
posteriormente retirar su reconocimiento mediante la privación de la personalidad
jurídica. Conforme al artículo 546 del Código Civil la autoridad que otorga y reco-
noce la personalidad jurídica a las corporaciones y fundaciones privadas es la ley o el
Presidente de la República (C. 7 y 8).
Las disposiciones legales que regulan la existencia de la persona jurídica no pueden
ser objeto de análisis o control constitucional por el Tribunal, por dos razones, la pri-
mera, porque esta atribución le ha sido conferida en el artículo 80 de la Constitución
expresamente a otra autoridad jurisdiccional cual es, la Corte Suprema, y la segunda,
porque la facultad de control de esta clase de leyes no se encuentra entre aquellas
taxativas que la CPR le ha otorgado a este Tribunal en el artículo 82 (C. 9).
Ha servido de fundamento a los requirentes para impugnar la constitucionalidad
del decreto materia de este fallo, la circunstancia que bajo la Constitución actual no
existe la atribución del Presidente de la República para conceder personalidades jurí-
dicas a las corporaciones privadas y cancelarlas, como expresamente se la otorgaba el
texto de la Constitución de 1925 en su artículo 72, Nº 11. De la historia fidedigna
del establecimiento del artículo 32 de la CPR de 1980 contenida en las actas de la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución se desprende con claridad que la

8
 Delimitación de la función administrativa

supresión de la facultad del Presidente de la República que le reconocía el Nº 11 del

artículo 72 de la Carta de 1925, se debió a que los comisionados estimaron que el
otorgamiento de una atribución de esa naturaleza debería quedar entregada a la ley,
pues no era materia propia de un texto constitucional (C. 10 y 11).
El Presidente de la República al dictar un decreto de privación de la personalidad
jurídica no está ejerciendo jurisdicción ni dictando una sentencia con efecto que pro-
duzca cosa juzgada, pues está cumpliendo sus funciones de administrador de acuerdo
al artículo 24 de la CPR y ejecutando la ley vigente en conformidad al artículo 32,
Nº 8 de la Constitución. Por ello, el decreto que priva de la personalidad jurídica a
una corporación de derecho privado es un acto administrativo (C. 17).
Por otro lado, sostener que el Presidente de la República al privar de la perso-
nalidad jurídica a una corporación privada habría dictado una sentencia como
órgano jurisdiccional sería admitir que éste estaría incursionando en materias que
no le son propias vulnerando de esta manera los artículos 6º, 7º y 73 de la CPR,
específicamente este último, en su inciso primero, que le prohíbe ejercer funciones
judiciales (C. 19).
En lo relativo a la impugnación de que el D.S. Nº 143/1991 habría impuesto una
pena de confiscación de carácter inconstitucional en contra de la referida Sociedad
Benefactora y Educacional Dignidad al pronunciarse sobre el destino de los bienes
que integraban su patrimonio, ello se desecha en atención a la existencia de normas
legales expresas que regulan la materia, esto es, el artículo 561 del Código Civil que
establece lo siguiente: “Disuelta una corporación, se dispondrá de sus propiedades
en la forma que para este caso hubieren prescrito sus estatutos; y si en ellos no se
hubiere previsto este caso, pertenecerán dichas propiedades al Estado, con la obliga-
ción de emplearlas en objetos análogos a los de la institución. Tocará al Presidente
de la República señalarlos”. Mientras la disposición anteriormente transcrita esté
vigente, no puede ser objeto de análisis o control de constitucionalidad por el Tri-
bunal (C. 21).

CONCLUSIÓN
El Presidente de la República al privar de personalidad jurídica no ejerce jurisdicción
sino que cumple su función de administrador. Esta facultad así como las conse-
cuencias que de su ejercicio se derivan para la asociación son establecidas por ley, de
conformidad a la Constitución

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
En esa sentencia el TC delimitó el ámbito de las potestades sancionatorias de la Ad-
ministración. La tesis del TC es que la privación de personalidad jurídica es ejercicio
de la potestad administrativa de ejecución, de manera que por esa vía está ejerciendo
competencia administrativa y no jurisdiccional, aunque implique el sacrificio de de-
rechos individuales.

9
Casos Destacados Derecho Administrativo

Esta tesis ha sido repudiada por un sector de la doctrina chilena, señalando que la
privación de derechos, cualesquiera sean estos, debe ser competencia de los tribunales
y no de la Administración (Soto Kloss).
Sin embargo, más adelante el TC sofisticará las exigencias y dirá, que la Administra-
ción cuando ejecuta potestades adjudicativas ejerce jurisdicción, de manera que actúa
como juez y debe someterse a las normas del debido proceso (STC Rol 176), tesis
que finalmente terminará por hacer suya en plenitud con las sentencias de inapli-
cabilidad e inconstitucionalidad en el caso del artículo 116 del Código Tributario,
también incorporadas en el presente libro (STC Rol 681).
Esta tesis, no obstante, no prosperó en un caso de otorgamiento de facultades in-
trusivas de la Administración en materia penal, donde el Tribunal resolvió que esas
facultades de carácter jurisdiccional sólo pueden ser ejercidas por un tribunal de
justicia (STC Rol 198).

Finalmente, el TC ha reconocido en la actualidad que las potestades sancionatorias

de la Administración nunca pueden ser consideradas como jurisdiccionales, sino tan
sólo administrativas para lo cual es necesario la existencia siempre de revisión judi-
cial. (SsTC Rol Nº 2264-12-INA, c. 33º y Rol Nº 792-07-INA, c. 16º).

TEXTO COMPLETO
Santiago, dieciocho de junio de mil novecientos noventa y uno.

VISTOS:
Con fecha dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y uno, 17 señores Senadores que
representan más de la cuarta parte del H. Senado, formularon requerimiento a este Tribunal,
en conformidad a lo dispuesto en el Nº 5º del artículo 82 de la Constitución Política de la
República.
La nómina de Senadores requirentes está integrada por los señores Alessandri Besa, Díez Urzúa, se-
ñora Feliú Segovia, Fernández Fernández, Guzmán Errázuriz (fallecido después de presentado este
requerimiento), Jarpa Reyes, Martin Díaz, Mc-Intyre Mendoza, Ortiz De Filippi, Pérez Walker,
Prat Alemparte, Ríos Santander, Romero Pizarro, Siebert Held, Sinclair Oyaneder, Thayer Arteaga
y Urenda Zegers.
En el citado requerimiento se solicita se declare inconstitucional el Decreto Supremo del Ministe-
rio de Justicia Nº 143, de 31 de enero de este año, publicado en el Diario Oficial de 16 de febrero
de 1991, en virtud del cual se declara disuelta la persona jurídica denominada “Sociedad Benefac-
tora y Educacional Dignidad” y se dispone que sus bienes y patrimonio pasarán a la Corporación
Metodista, por adolecer de los vicios que se señalan en el respectivo decreto.
Según los requirentes dicho Decreto Supremo lesiona e infringe los artículos 1º, incisos cuarto y
quinto; 5º, inciso segundo; 6º; 7º, incisos primero y segundo; 19, Nº 2, inciso segundo, Nº 3,
inciso cuarto, Nº 7, letra g), Nº 15, incisos segundo y cuarto, Nº 24, inciso tercero y Nº 26; y 73
de la Constitución Política de la República.
Sostienen como primera alegación que el Decreto Supremo aplica la sanción de confiscación en
cuanto priva de sus bienes a la mencionada sociedad sin mediar compensación alguna.

10
 Delimitación de la función administrativa

Como segunda alegación señalan los reclamantes que el Presidente de la República carece de la
facultad para disponer la disolución de la sociedad en referencia. Agregan que si bien dicha atribu-
ción la tuvo el Jefe de Estado, porque así se le confería en la Constitución de 1925, fue posterior-
mente privado de ella, al entrar en vigencia el Acta Constitucional Nº 3, de 13 de septiembre de
1976. Igualmente, la Constitución de 1980 no ha previsto ni contiene tal atribución. Manifiestan
que la disolución, cancelación o revocación de una persona jurídica sólo es de competencia de los
tribunales de justicia y que la autoridad administrativa, al dictar el Decreto Supremo Nº 143, se ha
erigido en una auténtica comisión especial infringiendo determinados artículos de la Constitución
que se enuncian en la parte expositiva de esta sentencia.
Los requirentes sostienen que únicamente compete al Poder Constituyente establecer las causales
que impidan o prohíban la existencia de una asociación y de la personalidad jurídica consecuen-
cial, y que la ley carece de la potestad jurídica para establecer o determinar otras causales prohibi-
tivas de la existencia de personas morales y asociaciones, y, con mayor razón, carece de esa facultad
la autoridad administrativa que sólo actúa en ejecución de la ley.
Continúan los requirentes señalando que la Constitución exige que una determinación de tal
naturaleza, gravedad y envergadura –como lo es la disolución de una persona jurídica y la con-
fiscación de sus bienes– no sea entregada al puro arbitrio de la autoridad administrativa, la que
unilateralmente y sin advertencia del ente afectado, resuelve aplicar la sanción de disolución de la
persona jurídica y de incautación de sus bienes, situación que, haciendo un paralelo con la persona
natural, equivale a aplicarle a aquélla la pena de muerte.
La parte requirente en abono de su tesis acompaña un informe en derecho suscrito por los profe-
sores señores Guillermo Bruna Contreras y Raúl Bertelsen Repetto, que el Tribunal tuvo presente
en la vista de la causa.
Por resolución de 2 de abril de 1991 se puso el requerimiento en conocimiento de S.E. el Pre-
sidente de la República y del señor Contralor General de la República, para los efectos de hacer
llegar al Tribunal las observaciones y los antecedentes que estimaren necesarios. Con fecha 9 de
abril de 1991, el señor Contralor General de la República contestó el reclamo planteado por los
requirentes de autos.
Expresa el señor Contralor que la medida ordenada en el Decreto Supremo Nº 143 basa su funda-
mento legal expreso en el artículo 559 del Código Civil, el que aparece totalmente omitido en el
reclamo y el cual se encuentra plenamente vigente y guarda cabal armonía con la normativa cons-
titucional de la Carta de 1980. En lo que corresponde a la extinción de las corporaciones el señor
Contralor estima útil anotar que, de acuerdo con la disposición legal citada, esas entidades pueden
ser disueltas por el Presidente de la República, a pesar de la voluntad de sus miembros, si llegan a
comprometer la seguridad o los intereses del Estado o no corresponden al objeto de su institución.
Esta atribución presidencial, agrega el señor Contralor, no se traduce en un simple acto de revo-
cación que pudiera ordenarse discrecionalmente. Tal medida sólo puede disponerse si se verifica la
ocurrencia de algunas de las situaciones taxativamente previstas por el legislador, siendo del caso
considerar, por otra parte, que tal decisión está sujeta, por cierto, a los pertinentes controles de
orden administrativo o jurisdiccionales a que haya lugar.
A mayor abundamiento, explica el señor Contralor, la facultad que tenía el Presidente de la Re-
pública en la Carta de 1925, de conceder personalidad jurídica a las corporaciones privadas y de
cancelarlas, no fue reproducida en la Carta de 1980, con el objeto de dejar entregada al legislador
la determinación de la autoridad administrativa competente para cancelar la personalidad jurídica
de una corporación o fundación, de acuerdo a lo que se sostiene en las actas de las sesiones de la
Comisión que estudió el anteproyecto constitucional.

11
Casos Destacados Derecho Administrativo

Sostiene el señor Contralor que la Carta Fundamental no regula causales de extinción de las perso-
nas jurídicas, asunto que es del dominio de la ley, sino que aborda una materia distinta, cual es las
limitaciones al derecho mismo de asociarse. Interpretar de otro modo el precepto constitucional
respectivo del Nº 15 del artículo 19 de la Constitución, implicaría entender derogado no sólo el
artículo 559 del Código Civil, sino, además, numerosas disposiciones legales sobre disolución de
esas entidades que en su respuesta enumera latamente, y que facultan a diversos órganos adminis-
trativos para ordenar la cancelación de la personalidad jurídica sin intervención de la autoridad
judicial, la que, según los recurrentes, sería la única competente para disponer la disolución de
una corporación.
Por otra parte, agrega el señor Contralor, que la institución disuelta tuvo conocimiento cabal y
oportuno de los antecedentes en que se basa el Decreto Supremo Nº 143, formuló descargos y
acompañó documentos con el objeto de acreditar sus alegaciones de manera que en la tramitación
del asunto se respetó el debido proceso.
Sostiene el señor Contralor que tampoco se ha impuesto la pena de confiscación de bienes a la
“Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad”, pues la medida patrimonial dispuesta no es de
carácter punitivo, sino que, de acuerdo a la ley, tiene por objeto determinar, en silencio de los es-
tatutos, el destino de los bienes de la persona jurídica que ha dejado de existir y que, por lo tanto,
carecen de titular.
Con fecha 9 de abril de 1991, el señor Vicepresidente de la República contestó el reclamo de autos.
Sostiene la contestación que en el reclamo se pide al Tribunal se pronuncie sobre un decreto par-
ticular dictado en virtud de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y del artículo
559 del Código Civil, que atribuye competencia a aquél para resolver sobre la materia de autos.
De manera, sostiene la respuesta, que estando vigente la ley respectiva el Excmo. Tribunal Consti-
tucional no está expresamente facultado para declarar la inconstitucionalidad ni la inaplicabilidad
por inconstitucionalidad de esa ley vigente. Asimismo, agrega que este Tribunal sólo podría pro-
nunciarse respecto de los decretos inconstitucionales que se refieran a la promulgación de las leyes.
Señala el señor Vicepresidente de la República, que el artículo 82, Nº 5º de la Constitución, no
otorga al Tribunal Constitucional la facultad de declarar inconstitucional un decreto particular
dictado en conformidad a una ley vigente, situación que se desprende de las actas que cita de la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución.
Manifiesta el señor Vicepresidente que al disolverse la sociedad materia de la litis de autos, el
Presidente de la República hizo uso de las facultades y deberes que le imponen los artículos 24 y
32, Nº 8, de la Constitución Política de la República. Este último ordena al Presidente dictar los
decretos para la ejecución de las leyes, siendo el Decreto Supremo Nº 143, de 1991, del Ministerio
de Justicia, el ejecutor del artículo 559 del Código Civil, que precisa, en su inciso segundo, que
las corporaciones pueden ser disueltas por la autoridad que legitimó su existencia si se dan los
presupuestos establecidos en dicha norma, la cual no ha sido abrogada por un texto expreso de ley
ni aparece en contraposición con preceptos jurídicos posteriores que habilitan a órganos públicos
para poner fin a la existencia de determinadas personas jurídicas, citando al efecto diversos ejem-
plos en tal sentido.
Es por estas razones que la afirmación de los requirentes en el sentido de que la Constitución de
1980 habría privado al Presidente de la República de la facultad para cancelar la personalidad ju-
rídica de las corporaciones privadas, carece de fundamentos de acuerdo a la historia que se registra
en las actas de las sesiones de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución de 1980, en la que
en ningún caso se manifestó la idea que el Presidente de la República pudiera perder la facultad
que tradicionalmente se le ha reconocido en el país.

12
 Delimitación de la función administrativa

Agrega el señor Vicepresidente que tanto la posición de la Contraloría General de la República

como la jurisprudencia judicial, reconocen la facultad del Presidente de la República para disolver
las personas jurídicas, corporaciones y fundaciones, en uso de la atribución del artículo 559 del
Código Civil.
Luego, en cuanto a la naturaleza jurídica del Decreto Nº 143, de Justicia, firmado por el Ministro
del ramo, por orden del Presidente de la República, la contestación expresa que no cabe duda que
se trata de un acto administrativo dictado en cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución y
en la ley, sin que pueda considerarse, en ningún caso, como el juzgamiento propio de los tribunales
a que se refiere el artículo 73 de la Constitución Política.
En el caso presente, agrega la contestación, el Presidente de la República no está juzgando, sino
imponiendo una sanción que la ley le ha ordenado aplicar, a fin de conservar el orden en el interior
de la República, facultándolo para que dicha sanción recaiga en la revocación de la personalidad
jurídica otorgada, en las circunstancias previstas en la norma legal respectiva del Código Civil.
Por ello, agrega, su accionar no es arbitrario, sino plenamente reglado y estando resguardado el
derecho al debido proceso y garantizada la igualdad ante la ley de la ex Corporación Sociedad
Benefactora y Educacional Dignidad, así como el de su Directiva, de acuerdo a las consideraciones
que en la misma respuesta se hacen.
Con respecto a la afirmación de los requirentes en orden a que el Presidente de la República está
confiscando los bienes de la Sociedad, la respuesta precisa que el decreto materia de autos no con-
fisca ni priva de sus bienes a ésta, ya que se trata de una corporación legalmente disuelta en que sus
estatutos no prescriben el destino de sus bienes y, en tal evento, se cumple con la parte supletoria
de la norma del artículo 561 del Código Civil, sin que ello infrinja ninguna de las normas consti-
tucionales indicadas por los requirentes.
En cuanto al hipotético carácter del Presidente de la República como “comisión especial” señala la
respuesta que el Presidente de la República, por la naturaleza de su investidura, no puede asumir
tal carácter ni tampoco una función propia de los tribunales de justicia, sino que ha cumplido con
el deber de gobernar, administrar el Estado y ejecutar las leyes.
Sobre el eventual quebrantamiento de valores superiores consagrados en la Constitución que ale-
gan los requirentes, el señor Vicepresidente de la República expone que la actuación del Poder
Ejecutivo al dictar el Decreto Supremo Nº 143, de 1991, del Ministerio de Justicia, ha hecho
imperar el Derecho en nuestro país, al cual todos estamos sujetos. Así el artículo 1º de la Consti-
tución ampara a los grupos intermedios de la sociedad para “cumplir sus propios fines específicos”.
Si éstos no los respetan y desvían estos fines, corresponde a la autoridad hacer cumplir la ley, como
ha ocurrido en este caso.
Por las razones señaladas el señor Vicepresidente de la República solicita el rechazo del requerimiento.
Con posterioridad y durante la tramitación de esta causa se presentaron, tanto por el señor Minis-
tro de Justicia, como por el apoderado de la parte requirente, señor Edgardo Palacios Angelini, di-
versos escritos en que se abunda sobre las pretensiones y alegaciones expuestas en el requerimiento
y contestación al reclamo interpuesto. Cabe señalar un informe del profesor señor Enrique Evans
de la Cuadra, documentos todos que el Tribunal ordenó tener presente en la vista de la causa.
Por resolución de fecha 22 de mayo pasado se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
1º. Que en esencia el requerimiento de los H. Senadores impugnando el Decreto Nº 143 que
declara disuelta la persona jurídica denominada “Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad”

13
Casos Destacados Derecho Administrativo

publicado en el Diario Oficial de 16 de febrero de 1991, consiste en negar la facultad del Presiden-
te de la República para privar de personalidad jurídica a una corporación o fundación de derecho
privado regida por el Título XXXIII del Código Civil;
2º. Que uno de los fundamentos de la impugnación anterior reside en que el Presidente de la
República no tendría bajo la Constitución de 1980, las atribuciones especiales de conceder perso-
nalidades jurídicas a las corporaciones privadas y cancelarlas, aprobar los estatutos por que deban
regirse, rechazarlos y aceptar modificaciones, facultades todas que le otorgaba el texto constitucio-
nal de 1925 en su artículo 72, Nº 11;
3º. Que la Carta Fundamental actualmente en vigencia establece en su artículo 19, Nº 15, incisos
primero al cuarto lo siguiente:
Artículo 19.- “La Constitución asegura a todas las personas:
Nº 15. El derecho de asociarse sin permiso previo.
Para gozar de personalidad jurídica, las asociaciones deberán constituirse en conformidad a la ley.
Nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación.
Prohíbense las asociaciones contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado”;
4º. Que sobre la disposición anterior este Tribunal sostuvo en la sentencia recaída en el proyecto de
ley orgánica constitucional sobre Partidos Políticos, rol Nº 43, en su considerando 11º lo siguiente:
“11º. Que de un análisis de esta disposición se deriva, con claridad meridiana, que la Carta Fun-
damental regula tres institutos jurídicos a los cuales les atribuye distintos alcances, no obstante
su íntima vinculación. Ellos son: el derecho de asociación en general, las asociaciones que deseen
gozar de personalidad jurídica y los partidos políticos”;
5º. Que en lo que dice relación a las asociaciones que deseen gozar de personalidad jurídica como
lo ha sostenido el fallo anterior, éstas deberán constituirse en conformidad a la ley y tal como se
señala en el considerando Nº 14 de dicha sentencia, para obtenerla se ceñirán a los requisitos y
trámites que la normativa legal exija para ello;
6º. Que de lo anterior se infiere que el sentenciador de este requerimiento deberá, para resolver
sobre la constitucionalidad de un decreto que priva de la personalidad jurídica a una corporación
de derecho privado regida por el Código Civil, previamente determinar si existen disposiciones
constitucionales y legales que regulen la materia;
7º. Que en lo relativo al otorgamiento de la personalidad jurídica a las corporaciones y fundacio-
nes de derecho privado el legislador la ha regulado en el Título XXXIII del Código Civil, artículos
545 y siguientes. De acuerdo a estas normas la persona jurídica es una persona ficticia creada y
reconocida por la ley, de lo que resulta que no hay obstáculo para que la misma autoridad que
la crea por encargo del legislador le pueda posteriormente retirar su reconocimiento mediante la
privación de la personalidad jurídica;
8º. Que conforme al artículo 546 del Código Civil la autoridad que otorga y reconoce la personali-
dad jurídica a las corporaciones y fundaciones privadas es la ley o el Presidente de la República, y de
esta manera mediante este reconocimiento nace a la vida del derecho “una persona ficticia, capaz de
ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente”;
9º. Que las disposiciones legales que regulan la existencia de la persona jurídica no pueden ser ob-
jeto de análisis o control constitucional por este Tribunal, por dos razones, la primera, porque esta

14
 Delimitación de la función administrativa

atribución le ha sido conferida en el artículo 80 de la Constitución expresamente a otra autoridad

jurisdiccional cual es, la Corte Suprema, y la segunda, porque la facultad de control de esta clase
de leyes no se encuentra entre aquellas taxativas que la Carta Fundamental le ha otorgado a este
Tribunal en el artículo 82;
10º. Que, tal como se ha señalado ha servido de fundamento a los requirentes para impugnar
la constitucionalidad del decreto materia de este fallo, la circunstancia que bajo la Constitución
actual no existe la atribución del Presidente de la República para conceder personalidades jurídicas
a las corporaciones privadas y cancelarlas, como expresamente se la otorgaba el texto de la Consti-
tución de 1925 en su artículo 72, Nº 11;
11º. Que de la historia fidedigna del establecimiento del artículo 32 de la Constitución Política de
1980 contenida en las actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución se desprende con
claridad que la supresión de la facultad del Presidente de la República que le reconocía el Nº 11 del
artículo 72 de la Carta de 1925, se debió a que los comisionados estimaron que el otorgamiento
de una atribución de esa naturaleza debería quedar entregada a la ley, pues no era materia propia
de un texto constitucional.
Así lo expresó el comisionado señor Bertelsen en las sesiones Nº 345 y Nº 356 de 4 y 20 de abril
de 1978, en las que manifestó lo siguiente:
Sesión Nº 345: “Estima conveniente eliminar de la Constitución algunas normas de menor significa-
ción o de detalle,... como la concesión de personalidad jurídica a las corporaciones privadas y la facul-
tad de cancelarlas. Dice que nada se alteraría si estas facultades se encomendaran a otras autoridades”.
Sesión Nº 356: “... da a conocer que en su informe ha eliminado otras atribuciones de menor
importancia, que no deben tener rango constitucional, como por ejemplo, la concesión... perso-
nalidades jurídicas, etcétera y que si la ley considera que debe concederlo el Presidente, el Ministro
de Justicia, el Intendente Regional o el Alcalde, es algo distinto”.
Las indicaciones anteriores no originaron observaciones siendo aprobadas consecuencialmente por
la Comisión y la actual Carta Fundamental;
12º. Que el criterio de dejar a la ley el establecimiento de los requisitos para el otorgamiento de
la personalidad jurídica se ve reflejado en el inciso segundo del artículo 19, Nº 15, al prescribir
que: “Para gozar de personalidad jurídica, las asociaciones deberán constituirse en conformidad
a la ley”.
Así entonces, las corporaciones y fundaciones que regula el Título XXXIII del Código Civil, son
de aquellas asociaciones con personalidad jurídica a que se refiere el inciso segundo del artículo 19,
Nº 15 de la Carta Fundamental;
13º. Que de lo anterior se infiere que existiendo las normas legales contenidas en el Código Civil
relativas al otorgamiento y privación de la personalidad jurídica de las corporaciones y fundacio-
nes, el Presidente de la República está facultado para dictar los decretos respectivos en tal sentido
ejerciendo la potestad reglamentaria de ejecución de ley que le otorga el artículo 32, Nº 8 de la
Constitución Política;
14º. Que los requirentes han impugnado el Decreto Nº 143, de Justicia, de 16 de febrero de 1991
sosteniendo que la privación de la personalidad jurídica de una asociación sólo puede fundarse en
las causales que se contemplan en el inciso cuarto del artículo 19, Nº 15, de la Constitución, las
que únicamente podrían ser aplicadas por la autoridad judicial;
15º. Que el inciso cuarto del artículo 19, Nº 15 de la Carta Fundamental dice textualmente:

15
Casos Destacados Derecho Administrativo

“Prohíbense las asociaciones contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado”.
Esta disposición se refiere a la existencia misma del derecho de asociación que regula el inciso
primero del artículo citado, estableciendo las causales que impiden la formación de una aso-
ciación o su subsistencia como tal, y no a las asociaciones que ya han obtenido su personalidad
jurídica, las que están reguladas en el inciso segundo del artículo 19, Nº 15 de la Carta, el cual,
según se ha señalado, se remite al legislador para los efectos de su otorgamiento y eventualmente
a su supresión;
16º. Que se ha sostenido por los requirentes en escrito de téngase presente que tiene como antece-
dente un informe en derecho acompañado a estos autos, que el Presidente de la República al privar
de la personalidad jurídica a una corporación o fundación de derecho privado ejerce una actividad
de carácter jurisdiccional. También se afirma que en el decreto de privación de la personalidad
jurídica de la corporación denominada “Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad” no se han
respetado las normas del debido proceso legal a que se refiere el artículo 19, Nº 3º en su inciso
quinto de la Constitución Política;
17º. Que el Presidente de la República al dictar un decreto de privación de la personalidad jurídica
no está ejerciendo jurisdicción ni dictando una sentencia con efecto que produzca cosa juzgada,
pues está cumpliendo sus funciones de Administrador de acuerdo al artículo 24 de la Carta Fun-
damental y ejecutando la ley vigente en conformidad al artículo 32, Nº 8 de la Constitución. Por
ello, el decreto que priva de la personalidad jurídica a una corporación de derecho privado es un
acto administrativo tal cual lo califican los reclamantes en su presentación;
18º. En el mismo sentido anterior se ha pronunciado la doctrina tal como lo señala el tratadista
Enrique Sayagués Lazo al afirmar: “La decisión de la administración imponiendo una sanción es
un acto administrativo típico y por consiguiente tiene la eficacia jurídica propia de tales actos. No
constituye un acto jurisdiccional, ni produce cosa juzgada. Por lo tanto, puede ser atacada por los
distintos procedimientos que el derecho establece para impugnar los actos administrativos” (Tra-
tado de Derecho Administrativo, Tomo I, Cuarta Edición, p. 426);
19º. Que por otro lado, sostener que el Presidente de la República al privar de la personalidad
jurídica a una corporación privada habría dictado una sentencia como órgano jurisdiccional sería
admitir que éste estaría incursionando en materias que no le son propias vulnerando de esta mane-
ra los artículos 6º, 7º y 73 de la Constitución, específicamente este último, en su inciso primero,
que le prohíbe ejercer funciones judiciales al señalar:
“Artículo 73. La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer
ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presi-
dente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse
causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos
fenecidos”;
20º. Que también es necesario tener en consideración que las normas del proceso legal previo que
contempla el inciso quinto del artículo 19, Nº 3 de la Carta Fundamental en aquellos casos en
que no existe disposición legal expresa sobre la materia no puede tener plena aplicación respecto
de los actos administrativos mientras no se dicte la legislación que prevee el artículo 60, Nº 18 de
la Constitución y que establece lo siguiente:
Artículo 60. “Sólo son materias de ley:
Nº 18) Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración
pública”;

16
 Delimitación de la función administrativa

21º. Que en lo relativo a la impugnación de los H. Senadores de que el Decreto Nº 143, de Justicia,
de 16 de febrero de 1991 habría impuesto una pena de confiscación de carácter inconstitucional en
contra de la referida Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad al pronunciarse sobre el destino
de los bienes que integraban su patrimonio, ello se desecha en atención a la existencia de normas lega-
les expresas que regulan la materia, esto es, el artículo 561 del Código Civil que establece lo siguiente:
“Artículo 561. Disuelta una corporación, se dispondrá de sus propiedades en la forma que para
este caso hubieren prescrito sus estatutos; y si en ellos no se hubiere previsto este caso, pertenece-
rán dichas propiedades al Estado, con la obligación de emplearlas en objetos análogos a los de la
institución. Tocará al Presidente de la República señalarlos”.
Mientras la disposición anteriormente transcrita esté vigente, no puede ser objeto de análisis o
control de constitucionalidad por este Tribunal por las razones ya dadas en el considerando 9º
de este fallo. Todo ello sin perjuicio de los efectos del recurso de inaplicabilidad que corresponde
conocer a la Corte Suprema;
22º. Que se estima conveniente reiterar ante las afirmaciones vertidas por el Presidente de la
República en su escrito de contestación al requerimiento materia de autos, en relación a que el
Tribunal no tendría competencia o jurisdicción para pronunciarse en este caso, lo expuesto en la
parte resolutiva del fallo de 27 de diciembre de 1990 rol Nº 116 que declaró lo siguiente en su
punto primero:
“1º. Que el Tribunal Constitucional, de acuerdo al Nº 5 del artículo 82, de la Constitución Políti-
ca de la República, es competente para resolver los reclamos de inconstitucionalidad de los decre-
tos que dicte el Presidente de la República, cuando la cuestión sea promovida por cualquiera de las
Cámaras o por una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, dentro de los treinta días siguientes
a la publicación o notificación del texto impugnado”.
Y, VISTO lo dispuesto en los artículos 6º, 7º, 19, Nºs. 3 y 15, 24º, 32, Nº 8, 60, Nº 18, 73 y 82,
Nº 5º de la Constitución y lo prescrito en el Decreto Supremo Nº 143, del Ministerio de Justicia,
de 1991, y en los artículos 38 a 45 y 48, de la Ley Nº 17.997, de 19 de mayo de 1981,
SE DECLARA:
Que se rechaza el reclamo de fojas 1 formulado por los señores Senadores individualizados en lo
expositivo de este fallo y que representan más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio del H.
Senado y en el cual solicitan a este Tribunal declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo
Nº 143, del Ministerio de Justicia, de 1991, publicado en el Diario Oficial de 16 de febrero de
este mismo año.
Se deja constancia que los Ministros señores Maldonado (Presidente) y Urzúa concurren a la
sentencia después de haberse rechazado su proposición en cuanto este Tribunal debe abstenerse
de pronunciarse sobre el reclamo de constitucionalidad del Decreto Supremo de Justicia Nº 143,
publicado en el Diario Oficial de fecha 16 de febrero de 1991, en atención a las siguientes consi-
deraciones que tuvieron para fundamentarla:
1º. Que se encuentran pendientes de resolución ante los Tribunales Superiores de Justicia recursos
deducidos en conformidad a los artículos 20 y 80 de la Constitución Política de la República por
la “Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad”;
2º. Que los referidos recursos tienen como finalidad obtener que se revoque y deje sin efecto el
Decreto del Ministerio de Justicia Nº 143, publicado en el Diario Oficial de fecha 16 de febrero
de 1991, y consecuencialmente, que no se produzca la disolución de la persona jurídica citada en
el apartado anterior y que los bienes y patrimonio de la misma no salgan de su dominio;

17
Casos Destacados Derecho Administrativo

3º. Que el reclamo presentado ante este Tribunal persigue que se declare la inconstitucionalidad
del decreto mencionado y en el caso que se acogiera tal pretensión el decreto quedaría sin efecto
de pleno derecho;
4º. Que, por consiguiente, la finalidad que se busca tanto por los recursos deducidos ante los
Tribunales Superiores de Justicia como por el reclamo presentado ante este Tribunal es la misma,
a saber, que no se disuelva la personalidad jurídica de la “Sociedad Benefactora y Educacional
Dignidad” y que no pierda el dominio de sus bienes y patrimonio;
5º. Que, eventualmente, podrían dictarse pronunciamientos contradictorios porque el fallo que
recaiga en los recursos pendientes ante los Tribunales Superiores de Justicia involucra la cons-
titucionalidad o inconstitucionalidad del decreto supremo impugnado y la resolución que este
Tribunal debiera emitir debe contener precisamente esa decisión;
6º. Que la oportunidad en que podrían generarse estos eventuales pronunciamientos contradic-
torios no es una situación de hecho que impida pronunciarse al órgano que deba emitir su fallo,
en una fecha posterior, porque los fundamentos de los respectivos recursos son distintos, pues
mientras el de inaplicabilidad se basa en que determinados preceptos legales son contrarios a la
Constitución Política el de reclamo sostiene la inconstitucionalidad de lo que dispone el acto ad-
ministrativo, es decir, el decreto supremo;
7º. Que no obstante los distintos fundamentos de la impugnación del decreto citado, la finalidad
que se persigue es la misma, como ha quedado expresado en el apartado 4º precedente; y lo que se
resuelva conlleva un pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto
administrativo, como se dice en el apartado 5º;
8º. Que esta dualidad de pronunciamientos originaría una pugna o una diversa interpretación de
las normas jurídicas pertinentes la que no ha sido prevista ni resuelta por nuestra Carta Funda-
mental, pudiendo crearse incertidumbre respecto de cuál de ellas debe prevalecer, lo que dañaría
el buen orden jurídico nacional, consecuencia que no es posible atribuirle al Poder Constituyente
y que es necesario evitar.
Redactaron la sentencia los Ministros señor Jiménez y señora Bulnes.
Redactó la proposición el Ministro señor Urzúa.
Comuníquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 124.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional integrado por su Presidente don Luis Mal-
donado Boggiano y por sus Ministros señores Marcos Aburto Ochoa, Eduardo Urzúa Merino,
Manuel Jiménez Bulnes, Hernán Cereceda Bravo, señora Luz Bulnes Aldunate y Ricardo García
Rodríguez.
Autoriza el Secretario del Tribunal, don Rafael Larraín Cruz.

18
 Delimitación de la función administrativa

1.3. EJERCICIO DE FACULTADES JURISDICCIONALES

POR LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

MATERIA
Ejercicio de facultades jurisdiccionales por la Administración del
Estado
ÓRGANO COMPETENTE
Tribunal Constitucional
Tipo de recurso: Control de constitucionalidad Ley Orgánica Constitucional (art. 82
Nº 1 CPR)
Rol: 176
Fecha: 22.11.1993
Resultado recurso: Constitucionalidad parcial del proyecto de ley.
Ministros mayoría: Manuel Jiménez Bulnes, Luz Bulnes Aldunate, Ricardo García
Rodríguez, Servando Jordán López y Juan Colombo Campbell.
Ministro minoría: Osvaldo Faúndez Vallejos.
Ministro redactor: Manuel Jiménez Bulnes.

DESCRIPTORES
Ley Orgánica Constitucional – Jurisdicción – Procedimiento Jurisdiccional, Causas
Civiles, Tribunales de Justicia – Control de Constitucionalidad de Ley Orgánica
Constitucional, Poder Judicial – Telecomunicaciones.

PRINCIPIO JURÍDICO
La Administración al ejercer facultades jurisdiccionales debe sujetarse a las exigencias
que para dichas facultades establece la Constitución.

LEGISLACIÓN APLICABLE
Arts. 19 Nº 12, 73 y 74 CPR; Ley Nº 18.168 General de Telecomunicaciones.

DISPOSICIÓN CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROLA

Artículos 13 A, 15, 16, 36 A y 39, entre otras disposiciones del proyecto de ley que
modifica la Ley Nº 18.168 General de Telecomunicaciones. En los primeros artícu-
los se regula el concurso público para obtener concesiones y permisos de telecomuni-
cación, la adjudicación por parte del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones,
y las posibilidades de reclamación de las decisiones adoptadas en este proceso ante las
autoridades del Ministerio y los tribunales de justicia. Las dos últimas disposiciones
se refieren a la aplicación de sanciones por parte del Ministerio por infracciones a la
Ley General de Telecomunicaciones.

PREGUNTA JURÍDICA
¿Ejerce funciones jurisdiccionales la autoridad administrativa que otorga o deniega
concesiones de servicios públicos?

19
Casos Destacados Derecho Administrativo

APLICACIÓN DE LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

La primera modificación a la Ley General de Telecomunicaciones sometida a control
está contenida en el artículo nuevo que se creó con el número 13 A del proyecto de
ley el cual se compone de doce incisos, los que en una forma sistemática, relacionada
e integral formando un solo todo, resuelven lo relativo a la participación de intere-
sados en el concurso público para obtener concesiones y permisos de telecomunica-
ción; a la actividad que desarrolla la Subsecretaría de Transportes y Telecomunicacio-
nes ante una solicitud de concesión; a la reclamación en contra de la resolución del
Ministro por todo el que tenga interés; a la interposición del recurso de apelación
para ante la Corte de Apelaciones de Santiago en contra de la resolución del Ministro
que resuelva la reclamación, entre otras materias (C. 2).
La actividad y actitud que adopta el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones
cuando dicta una resolución que otorga o deniega una concesión o un permiso de
telecomunicaciones, es la de un funcionario público que está estableciendo o afectan-
do derechos de terceros, es decir, está actuando como una autoridad administrativa
que por la vía de la reclamación pasará a ejercer funciones jurisdiccionales, sometida
al procedimiento judicial administrativo que la propia disposición le señala (C. 3).
Al concepto de “causas civiles” referido en el artículo 73 de la CPR, se deben incluir
todas aquellas controversias jurídico-administrativas que se pueden suscitar, y que
deben resolver autoridades, que si bien no están insertas dentro de los tribunales que
regula el Código Orgánico de Tribunales, están ejerciendo jurisdicción y resolviendo
cuestiones que afectan los derechos de las personas. Es lo anterior, por lo demás,
el origen de la eliminación que hizo al inciso segundo del artículo 38 de la CPR,
la Ley Nº 18.825. La modificación que sufrió el artículo constitucional citado fue
que mientras no se dicte la ley orgánica constitucional que regule a los tribunales
contencioso-administrativos, corresponderá a los tribunales del Poder Judicial el co-
nocimiento de estos asuntos (C. 6).
Ahora bien, el artículo 74 de la CPR prescribe que es materia de Ley Orgánica
Constitucional la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesa-
rios para la pronta y cumplida administración de justicia. El artículo 13 A incisos
5, 7, 9, 11 y 12, del proyecto de ley en estudio, versa sobre el otorgamiento de
facultades jurisdiccionales a un funcionario administrativo, que, al ejercerlas, actúa
como un tribunal de primera instancia cuyas resoluciones son revisadas en segunda
instancia por otro tribunal. Por lo anterior, las materias pertinentes contenidas en
dicho artículo 13 A, se encuentran dentro de la órbita propia de la ley orgánica
constitucional antes referida según se desprende del texto constitucional y la juris-
prudencia del Tribunal (C. 7).
Respecto de la segunda modificación sujeta a control, contenida en el artículo 15 del
proyecto, esta se compone por nueve incisos que, en forma relacionada e integral,
resuelven todo lo relativo a las solicitudes de concesión y de modificación de servicios
públicos e intermedios de telecomunicaciones (C. 9).

20
 Delimitación de la función administrativa

Son de naturaleza de ley orgánica constitucional los siguientes incisos del artículo 15
del proyecto de ley bajo control: a) El inciso cuarto en la parte que establece: “El que
tenga interés en ello podrá oponerse al otorgamiento de la concesión o modificación
de la concesión, dentro del plazo de 10 días contados desde la publicación del extrac-
to”; b) El inciso quinto en la parte que establece: “Vencido el plazo para el traslado,
con o sin respuesta del peticionario, y recibido el informe de la Subsecretaría, el Mi-
nistro resolverá la oposición dentro de los 30 días siguientes a la fecha de recepción
de este informe. Esta resolución podrá ser apelada para ante la Corte de Apelaciones
de Santiago dentro de los 10 días siguientes a la fecha de su notificación”. También
tiene el mismo carácter el párrafo final de este inciso en la parte que establece: “La
resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”; c) Los
incisos sexto y séptimo que disponen: “La resolución judicial que rechace totalmente
una oposición, deberá condenar expresamente en costas al opositor y le aplicará una
multa no inferior a 10 ni superior a 1.000 UTM, la que irá a exclusivo beneficio fiscal.
La Corte graduará la multa atendida la plausibilidad de la oposición, las condiciones
económicas del oponente y la buena o mala fe con que éste haya actuado en el proce-
so. La Corte, en resolución fundada, podrá no aplicar multa”. “Vencido el plazo para
apelar o ejecutoriada la resolución que resuelve la apelación, el Ministro procederá a
dictar el decreto, otorgando la concesión o modificación de la misma”. (C. 11).
Respecto del control del nuevo artículo 16 en su inciso tercero del proyecto de ley
que establece, básicamente, la posibilidad de recurrir a la Corte de Apelaciones de
Santiago contra la resolución de la Subsecretaria cuando esta estime subsanados los
reparos u observaciones de los interesados, es materia de Ley Orgánica Constitucio-
nal conforme al artículo 74 de la CPR (C. 12).
En relación al nuevo artículo 36 A que se refiere a la aplicación de sanciones por las
infracciones que se cometen a la Ley General de Telecomunicaciones y al procedi-
miento para su aplicación, es necesario agregar lo expresado en el segundo Informe
de la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones del Senado en el cual se hace
constar que se rechazó una indicación de la senadora señora Feliú que tenía por obje-
to eliminar el procedimiento que en él se establece, fundada, según ella, en que “di-
cho procedimiento transforma al Ministro de Transportes y Telecomunicaciones en
un tribunal de primera instancia para la aplicación de sanciones, las que sólo deben
ser de competencia de los tribunales ordinarios”. En consecuencia, los incisos prime-
ro, segundo y tercero del artículo 36 A versan sobre materias propias de ley orgánica
constitucional a que se refiere el artículo 74 de la CPR (C. 15 y 16).
Respecto del inciso primero del artículo 39 del proyecto en cuestión, que establece
la posibilidad de limitar en condiciones excepcionales por un plazo máximo de 30
días el funcionamiento de un servicio cuando se contravengan las normas del marco
regulador del artículo 24 de la Ley General de Telecomunicaciones, es necesario, en
vista de la importancia de esta ley, considerar si esta restricción vulnera la CPR o
no. La Ley General de Telecomunicaciones tiene una importancia relevante dentro
de la organización social del país, pues ella regula entre otros, los servicios de te-

21
Casos Destacados Derecho Administrativo

lecomunicaciones de libre recepción o de radiodifusión, cuyas transmisiones están

destinadas a la recepción libre y directa del público en general; los servicios públicos
de telecomunicaciones destinados a satisfacer las necesidades de telecomunicaciones
de la comunidad en general; los servicios limitados de telecomunicaciones, todos los
cuales inciden directa o indirectamente con aquel derecho fundamental que la CPR
asegura a todas las personas en el número 12 del artículo 19, reconociéndoles “La
libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma
y por cualquier medio, ...”. La importancia de esta garantía es de tal magnitud para
el constituyente que la limitación, restricción o afectación de aquella debe satisfacer
estándares de justificación expresamente contemplados en la CPR. Ahora, el inciso
primero del artículo 39 del proyecto faculta a un funcionario como el Subsecretario
de Telecomunicaciones para restringir o afectar de manera discrecional esta garantía.
En virtud de lo anterior la norma es inconstitucional (C. 22).

CONCLUSIÓN
La autoridad administrativa al resolver reclamaciones que se susciten en procedimien-
tos de otorgamiento de concesiones y permisos y al aplicar sanciones por infracción a
leyes sectoriales, ejerce una función jurisdiccional toda vez que afecta derechos de terce-
ros, debiendo sujetarse a las exigencias que para dicha función dispone la Constitución.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Con esta sentencia el TC opta por la tesis material de la función jurisdiccional, en el
sentido que esta última no es sólo una competencia ejercida exclusivamente por los
tribunales de justicia, sino que también ella puede ser ejercida por la Administración,
pero en tal virtud debe someterse a las exigencias aplicables a los procedimientos de
los organismos jurisdiccionales.
Como se señaló, esta tesis la llevará adelante el TC y será su principal fundamento en
las sentencias de inaplicabilidad e inconstitucionalidad del artículo 116 del Código
Tributario (STC Rol Nº 681).
No obstante, esta tesis no prosperará en el caso de otorgamiento a la Administración de
facultades intrusivas en materia penal. En tal caso, la tesis del TC será que esas faculta-
des jurisdiccionales sólo pueden ser ejercidas por un tribunal de justicia (STC Rol 198).
Esta tesis, sin embargo, en la actualidad ha sido desechada por la Corte Suprema,
quien para procedimiento de este tipo ha sostenido que el procedimiento que ins-
truye la autoridad de telecomunicaciones es administrativo y no jurisdiccional, apli-
cando en consecuencia las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo para
su decisión (SsCS roles 1735-2014; 4846-2014; 5013-2014; 11464-2014; 30018-
2014; 30020-2014).

TEXTO COMPLETO
Santiago, veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

22
 Delimitación de la función administrativa

VISTOS:
Que por oficio Nº 1435, de 25 de octubre pasado, la Honorable Cámara de Diputados ha enviado
el proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que modifica la ley Nº 18.168, General
de Telecomunicaciones, a fin de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el artículo
82, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad, por
contener normas de rango orgánico constitucional, respecto de las siguientes disposiciones del
proyecto: incisos décimo y undécimo del artículo 13 A contenidos en el número 8; incisos quinto,
sexto y séptimo del artículo 15 insertos en el número 10; inciso tercero del artículo 16 contem-
plado en el número 11; párrafo tercero de la letra b) y letra f ) del artículo 16 bis incluidos en el
número 12; incisos tercero y cuarto del artículo 36 A contenidos en el número 17, y el artículo 39
contemplado en el número 20;
El artículo 82, Nº 1º, de la Constitución Política establece que es atribución de este Tribunal:
“Ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su pro-
mulgación y de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución”;
El artículo 74 de la Carta Fundamental establece:
“Artículo 74.- Una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los
tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el
territorio de la República. La misma ley señalará las calidades que respectivamente deban tener
los jueces y el número de años que deban haber ejercido la profesión de abogado las personas que
fueren nombradas ministros de Corte o jueces letrados.
“La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo po-
drá ser modificada oyendo previamente a la Corte Suprema”.
CONSIDERANDO:
Primero: Que tal como se ha indicado en la parte expositiva, el proyecto de ley que se ha enviado a
este Tribunal para que ejerza el control de constitucionalidad que contempla el artículo 82, Nº 1º,
de la Carta Fundamental, versa sobre las modificaciones que se han introducido a la Ley General
de Telecomunicaciones Nº 18.168, de 1982, la cual comprende y tiene por objeto regular y reglar,
según se desprende de su artículo 1º, todo lo relativo a “transmisión, emisión o recepción de sig-
nos, señales, escritos, imágenes, sonidos e informaciones de cualquier naturaleza, por línea física,
radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos”.
Como se puede apreciar, la esfera de acción de la ley cuyas modificaciones se analizan es de la más
alta trascendencia para el país tanto por el acceso igualitario a las telecomunicaciones de que deben
gozar sus habitantes, como por su íntima relación al involucrar en su contenido medios de comu-
nicación social con el derecho inalienable y fundamental contemplado en nuestra Constitución
en el Nº 12 del artículo 19 que asegura a todas las personas “La libertad de emitir opinión y la de
informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio,”.
Es en consecuencia, desde el prisma anterior y teniendo en especial consideración la importancia
de los valores y derechos contenidos en la ley que versa sobre las telecomunicaciones, desde el cual
se deben analizar las modificaciones que a su texto se contienen en el proyecto de ley enviado para
control de constitucionalidad de este Tribunal;
Segundo: Que la primera modificación a la Ley General de Telecomunicaciones que se somete
a control de constitucionalidad, se contiene en el artículo nuevo que se crea con el Nº 13 A,
agregado por el Nº 8 del proyecto de ley en análisis, el cual se compone de doce incisos, los que
en una forma sistemática, relacionada e integral formando un solo todo resuelven lo relativo a

23
Casos Destacados Derecho Administrativo

la participación de interesados en el concurso público para obtener concesiones y permisos de

telecomunicación (inciso primero); a la actividad que desarrolla la Subsecretaría de Transportes y
Telecomunicaciones ante una solicitud de concesión (incisos segundo, tercero y cuarto); a la parti-
cipación del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones dictando una resolución que asigna la
concesión, declara desierto el concurso público o llama a una nueva licitación entre participantes
similares (inciso quinto); a la publicación en el Diario Oficial de la resolución que asigna la con-
cesión o la declara desierta (inciso sexto); a la reclamación en contra de la resolución del Ministro
por todo el que tenga interés, requisitos de la reclamación, procedimiento a que somete la reclama-
ción el Ministro (incisos séptimo y octavo); a la resolución de la oposición por el Ministro (inciso
noveno); a la aplicación que hace el Ministro del mismo procedimiento de los incisos anteriores
para resolver la reclamación en contra de su resolución que niega la concesión o que declara de-
sierto el concurso (inciso décimo); a la interposición del recurso de apelación para ante la Corte
de Apelaciones de Santiago en contra de la resolución del Ministro que resuelva la reclamación
(inciso décimo primero), y a la dictación por el Ministro del decreto supremo o la resolución que
le corresponda emitir (inciso décimo segundo);

Tercero: Que la síntesis hecha precedentemente de los incisos que conforman el nuevo artículo
13 A del proyecto, conduce inexorablemente a concluir que la actividad y actitud que adopta el
Ministro de Transportes y Telecomunicaciones cuando dicta una resolución que otorga o deniega
una concesión o un permiso de telecomunicaciones, es la de un funcionario público que está
estableciendo o afectando derechos de terceros, es decir está actuando como una autoridad admi-
nistrativa que por la vía de la reclamación pasará a ejercer funciones jurisdiccionales, sometida al
procedimiento judicial administrativo que la propia disposición le señala;

Cuarto: Confirma lo expuesto precedentemente si se tiene en consideración que el artículo 13 A

preceptúa que las resoluciones que dicte el Ministro resolviendo una reclamación deducida en
contra de la asignación o denegación de una concesión de telecomunicaciones, son revisables por
los tribunales ordinarios de justicia mediante la interposición que hace el afectado del recurso de
apelación para ante la Corte de Apelaciones de Santiago. Es decir, es indudable que se está en
presencia de un proceso jurisdiccional, con partes interesadas en la solución de un conflicto de
intereses de relevancia jurídica, con una resolución o sentencia que dicta una autoridad en primera
instancia, la que es revisada por un tribunal de segunda instancia, que viene a constituirse en el
superior jerárquico del que dicta la resolución.

Estamos en presencia de aquel concepto que los estudiosos y profesores de derecho procesal deno-
minan el “principio de la doble instancia”, cuyo fundamento esencial es que el mismo asunto sea
visto en dos oportunidades por distintos jueces, todo ello a través del recurso de apelación;

Quinto: Que lo anterior se confirma por el análisis que se contiene sobre el artículo 13 A en el
segundo Informe de la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones del Senado, conforme lo
acordado en las sesiones que se especifican en el Boletín Nº 400-15 b) del Senado. En efecto, al
tratarse una indicación del Ejecutivo que pretende reemplazar en el referido artículo los vocablos
“reclamable”, “reclamación” y “el reclamo”, por “impugnable”, “impugnación”, y “la impugna-
ción” y los vocablos “apelada”, “apelación”, “apelar” y “la apelación”, por “reclamada”, “reclama-
ción”, “reclamar”, y “el reclamo” respectivamente, la Comisión rechazó por la unanimidad de los
miembros la indicación “en atención a que es el Ministro quien resuelve en primera instancia y
emite una resolución que es apelable”;

Sexto: Que la primera parte del inciso primero del artículo 73 de la Constitución prescribe que “La
facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado,
pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.

24
 Delimitación de la función administrativa

Que dentro del concepto “causas civiles” a que se refiere la disposición preinserta, se deben incluir
todas aquellas controversias jurídico-administrativas que se pueden suscitar, y que deben resolver
autoridades, que si bien no están insertas dentro de los tribunales que regula el Código Orgánico
de Tribunales, están ejerciendo jurisdicción y resolviendo cuestiones que afectan los derechos de
las personas.
Es lo anterior, por lo demás, el origen de la eliminación que hizo al inciso segundo del artículo 38
de la Carta Fundamental, la Ley Nº 18.825, de 1989, cuyo texto establecía: “Cualquier persona
que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales contencioso-administrativos que determine
la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado
el daño”. Es decir, la única modificación que sufrió el artículo constitucional citado fue la elimi-
nación de la referencia a lo “contencioso-administrativo” cuyo objetivo fue, tal como lo señala el
profesor Carlos Andrade Geywitz, en su obra sobre “Reforma de la Constitución Política de la Re-
pública de Chile de 1980” que “mientras no se dicte la ley que regule a los tribunales contencioso
administrativos, corresponderá a los tribunales ordinarios del Poder Judicial el conocimiento de
estos asuntos” (Obra citada, p. 216, Editorial Jurídica de Chile, 1991);
Séptimo: Que teniendo en consideración que el artículo 74 de la Constitución Política de la Repú-
blica, prescribe que es materia de ley orgánica constitucional la organización y atribuciones de los
tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia, es forzoso
concluir, que el artículo 13 A del proyecto de ley en estudio versa sobre el otorgamiento de facul-
tades jurisdiccionales a un funcionario administrativo, que, al ejercerlas, actúa como un tribunal
de primera instancia cuyas resoluciones son revisadas en segunda instancia por otro tribunal. Por
lo anterior las materias pertinentes contenidas en dicho artículo 13 A que se señalan en el consi-
derando siguiente, se encuentran dentro de la órbita propia de la ley orgánica constitucional antes
referida según se desprende del texto constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal;
Octavo: Que conforme lo señalado en los considerandos precedentes, versan sobre la Ley Orgánica
Constitucional a que se refiere el artículo 74 de la Constitución, los siguientes incisos del artículo
13 A en análisis:
a) El inciso quinto en la parte que señala “El Ministro, cumplido los trámites precedentes, asig-
nará la concesión o declarará desierto el concurso público o, de existir solicitudes con similares
condiciones, llamará a licitación entre éstas. El Ministro, en los dos primeros casos o en el tercero,
resuelta la licitación, dictará la resolución respectiva”;
b) El inciso séptimo en la parte que establece: “Esta resolución será reclamable por quien tenga
interés en ello, dentro del plazo de 10 días contados desde la publicación de su extracto”;
c) El inciso noveno que establece: “Vencido el plazo para el traslado, con o sin la respuesta del
asignatario y recibido el informe de la Subsecretaría, el Ministro resolverá la oposición dentro de
los 16 días siguientes a la fecha de recepción de este informe”;
d) El inciso décimo primero, en la parte que establece: “La resolución que resuelva la reclamación
podrá ser apelada para ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dentro de los 10 días siguientes a
la fecha de su notificación.”, y el párrafo final de este inciso que señala: “La resolución de la Corte
de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”;
e) El inciso décimo segundo del artículo que establece: “Vencido el plazo para apelar, sin haberse
interpuesto este recurso o ejecutoriada la resolución que resuelva la apelación, el Ministro proce-
derá a dictar el decreto supremo o la resolución que corresponda”;
Noveno: Que la segunda modificación a la Ley General de Telecomunicaciones que se somete a
consideración de este Tribunal, se contiene en el nuevo artículo 15 que reemplaza al anterior de

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Casos Destacados Derecho Administrativo

la Ley General de Telecomunicaciones, el cual está compuesto por nueve incisos que, en forma
relacionada e integral, resuelven todo lo relativo a las solicitudes de concesión y de modificación
de servicios públicos e intermedios de telecomunicaciones;
Décimo: Que al ser tratado este artículo en el segundo Informe por la Comisión de Transportes y
Telecomunicaciones del Senado que se ha señalado en el considerando quinto, al discutirse una
indicación del Ejecutivo que tenía por objeto reemplazar los vocablos “apelada”, “apelación” y
“apelar” por “reclamada”, “reclamación” y “reclamar”, respectivamente se manifestó textualmente
en su página 66:
“Se dejó expresa constancia, para la historia de la ley, que se desea consagrar un procedimiento
contencioso-administrativo reglamentado, claro y de acuerdo a las reglas del debido proceso, y que
no se radica la primera instancia en un Juzgado de Letras, porque existe una connotación técnica
importante, que aconseja entregar su evaluación al Ministro, pudiendo la parte que no se confor-
me con la resolución que dicte, apelar de ella”.
Sostienen además los partidarios de la tesis que fue acogida y por la cual se rechazó la indicación
del Ejecutivo: “La indicación en debate, a juicio de los autores de este planteamiento, no postula
por consiguiente un simple cambio de términos, sino que involucra un radical cambio de con-
ceptos. Terminaron reiterando que, por su naturaleza, la resolución del Ministro de que se trata
resuelve un conflicto jurídico, y es, entonces, una resolución de primera instancia apelable”;
Décimo Primero: Que este Tribunal, teniendo en consideración lo expuesto precedentemente en
los considerandos anteriores, resuelve que son de naturaleza orgánica constitucional los siguientes
incisos del artículo 15 del proyecto de ley en análisis:
a) El inciso cuarto en la parte que establece: “El que tenga interés en ello podrá oponerse al otor-
gamiento de la concesión o modificación de la concesión, dentro del plazo de 10 días contados
desde la publicación del extracto”;
b) El inciso quinto en la parte que establece: “Vencido el plazo para el traslado, con o sin respuesta
del peticionario, y recibido el informe de la Subsecretaría, el Ministro resolverá la oposición dentro
de los 30 días siguientes a la fecha de recepción de este informe. Esta resolución podrá ser apelada
para ante la Corte de Apelaciones de Santiago dentro de los 10 días siguientes a la fecha de su no-
tificación”. También tiene el mismo carácter el párrafo final de este inciso en la parte que establece:
“La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno”.
c) Los incisos sexto y séptimo que disponen:
“La resolución judicial que rechace totalmente una oposición, deberá condenar expresamente en
costas al opositor y le aplicará una multa no inferior a 10 ni superior a 1.000 UTM, la que irá a
exclusivo beneficio fiscal. La Corte graduará la multa atendida la plausibilidad de la oposición, las
condiciones económicas del oponente y la buena o mala fe con que éste haya actuado en el proce-
so. La Corte, en resolución fundada, podrá no aplicar multa”.
“Vencido el plazo para apelar o ejecutoriada la resolución que resuelve la apelación, el Ministro
procederá a dictar el decreto, otorgando la concesión o modificación de la misma”;
Décimo Segundo: Que habiéndose sometido a consideración de este Tribunal el nuevo artículo 16,
inciso tercero, contenido en el número 11 del proyecto de ley en estudio, se declara que el citado
inciso que establece: “En caso que la Subsecretaría no estime subsanados los reparos u observacio-
nes, dictará una resolución fundada rechazando el otorgamiento o la modificación de la concesión.
Esta resolución podrá ser reclamada ante la Corte de Apelaciones de Santiago dentro de los diez
días siguientes a la fecha de su notificación, deberá ser fundada y se tramitará conforme a las reglas

26
 Delimitación de la función administrativa

del recurso de protección”., es materia de la Ley Orgánica Constitucional a que se refiere el artículo
74 de la Carta Fundamental;
Décimo Tercero: Que también se ha sometido a consideración de este Tribunal el párrafo tercero
de la letra b) y la letra f ) del artículo 16 bis que se crea, incluido en el número 12 del proyecto de
ley en estudio que señalan:
– Artículo 16 bis, letra b), párrafo tercero: “Las disposiciones contenidas en esta letra no se aplica-
rán a la notificación de las resoluciones dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia”.
– Artículo 16 bis, letra f ): “Todos los trámites procesales que se realicen ante los Tribunales de
Justicia se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, del Código Orgánico de
Tribunales y los Autos Acordados respectivos”.
El Tribunal no se pronuncia sobre estas disposiciones por versar sobre materias propias de la ley
ordinaria o común.
Décimo Cuarto: Se ha sometido también a consideración de este Tribunal un nuevo artículo que se
crea con el número 36 A, contenido en el número 17 del proyecto de ley en estudio, que se refiere
a la aplicación de sanciones por las infracciones que se cometan a la Ley General de Telecomuni-
caciones y contempla, además, el procedimiento para su aplicación;
Décimo Quinto: Que a lo expuesto en los considerandos 2º, 3º y 4º de este fallo, debe agregarse lo
expresado en el segundo Informe de la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones del Senado
en las oportunidades indicadas en los considerandos 5º y 10º, en el cual se hace constar que se
rechazó una indicación de la senadora señora Feliú que tenía por objeto eliminar el procedimiento
que en él se establece fundada, según ella, en que “dicho procedimiento transforma al Ministro
de Transportes y Telecomunicaciones en un tribunal de primera instancia para la aplicación de
sanciones, las que sólo deben ser de competencia de los tribunales ordinarios”. Además se rechazan
las indicaciones del Ejecutivo en cuanto al reemplazo de las expresiones “apelable” y “apelación”
por “reclamable” y “reclamación” respectivamente, por las mismas razones que se tuvieron para no
acoger las referentes al artículo 13 A;
Décimo Sexto: Que en mérito de lo anterior, este Tribunal resuelve que versan sobre materias pro-
pias de la Ley Orgánica Constitucional a que se refiere el artículo 74 de la Constitución Política,
los incisos primero, segundo y tercero del artículo 36 A, que establecen:
“Antes de aplicarse sanción alguna, se deberá notificar previamente al infractor del o de los cargos
que se formulan en su contra. El afectado, dentro de los 10 días siguientes a la fecha de la notifica-
ción, deberá formular sus descargos y, de estimarlo necesario, solicitar un término de prueba para
los efectos de acreditar los hechos en que basa su defensa. Los descargos deberán formularse por
escrito ante el Ministro, señalar los medios de prueba con que se acreditarán los hechos que los
fundamentan, adjuntar los documentos probatorios que estuvieren en poder del imputado, y fijar
domicilio dentro del radio urbano de la comuna de Santiago”.
“Vencido el plazo para el traslado, con o sin la respuesta del afectado o, si existiendo descargos, no
hay hechos sustanciales, pertinentes y controvertidos, el Ministro resolverá derechamente. En caso
de existir descargos y haber hechos sustanciales, pertinentes y controvertidos, el Ministro recibirá
la causa a prueba, la que se rendirá conforme a lo establecido en la letra c) del artículo 16 bis. Ex-
pirado el término probatorio, se haya rendido prueba o no, el Ministro resolverá sin más trámite”.
“La resolución que imponga sanciones será apelable para ante la Corte de Apelaciones de Santiago,
a menos que se decrete la caducidad de una concesión, en cuyo caso la apelación se hará para ante
la Corte Suprema”;

27
Casos Destacados Derecho Administrativo

Décimo Séptimo: Que se ha sometido también a control de constitucionalidad la sustitución que se

hace en el proyecto de ley en estudio al actual inciso primero del artículo 39 de la Ley General de
Telecomunicaciones, que se reemplaza por el siguiente:
“Artículo 39: En casos graves y urgentes, y sólo por razones de conveniencia o utilidad pública,
la Subsecretaría podrá suspender hasta por 30 días el funcionamiento de un servicio, cuando se
contravengan normas técnicas del marco regulador a que se refiere el artículo 24 de la presente ley.
De la resolución de la Subsecretaría podrá, dentro de quinto día, reclamarse ante la Corte de Ape-
laciones de Santiago. El reclamo se tramitará de conformidad con las normas que rigen el recurso
de protección y su interposición no suspende la medida decretada, sin perjuicio de las facultades
de la Corte de Apelaciones”;
Décimo Octavo: Que tal como se ha señalado anteriormente, la Ley General de Telecomunica-
ciones tiene una importancia relevante dentro de la organización social del país, pues ella regu-
la entre otros, los servicios de telecomunicaciones de libre recepción o de radiodifusión, cuyas
transmisiones están destinadas a la recepción libre y directa del público en general; los servicios
públicos de telecomunicaciones destinados a satisfacer las necesidades de telecomunicaciones de
la comunidad en general; los servicios limitados de telecomunicaciones, incluyéndose dentro de
ellos servicios limitados de televisión y la radiodifusión televisiva, todos los cuales inciden directa
o indirectamente con aquel derecho fundamental que la Constitución asegura a todas las personas
en el número 12 del artículo 19, reconociéndoles “La libertad de emitir opinión y la de informar,
sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio,”;
Décimo Noveno: Que para el Constituyente de 1980, es tan importante la libertad de emitir opi-
nión y la de informar que sólo contempla la afectación de su ejercicio mediante la suspensión o
restricción que pueda decretar el órgano constitucional habilitado para ello, en caso que ocurran
los estados de excepción constitucional a que se refieren los artículos 39, 40 y 41 de la Constitu-
ción Política.
Específicamente los números 1, 2 y 5 del artículo 41 de la Carta Fundamental autorizan al Presi-
dente de la República para suspender o restringir la libertad de información y de opinión, cuando
en situación de guerra externa declara en estado de asamblea todo o parte del territorio nacional, o
cuando decrete estado de sitio en caso de guerra interna o conmoción interior o cuando en caso de
calamidad pública declare la zona afectada o cualquier otra que lo requiera en estado de catástrofe;
Vigésimo: Que el nuevo inciso primero del artículo 39 del proyecto en análisis contempla como se
ha transcrito, la posibilidad de suspender un servicio de telecomunicaciones, para lo cual faculta
al funcionario público Subsecretario de Telecomunicaciones para decretarla discrecionalmente en
casos graves y urgentes y por razones de conveniencia o utilidad pública que él mismo determina.
Es decir, la facultad que se otorga al Subsecretario de Telecomunicaciones para suspender un
servicio de esta última naturaleza, implica facultarlo para impedir el ejercicio de una garantía
constitucional cuando la suspensión afecta a un medio informativo regulado por la Ley General
de Telecomunicaciones;
Vigésimo Primero: Que reafirma la discrecionalidad con que actúa el Subsecretario para aplicar la
suspensión de un servicio de telecomunicaciones cuando la contravención en que se fundamenta
es el artículo 24 de la Ley General de Telecomunicaciones, el hecho que al señalar las “normas
técnicas del marco regulador” establece que las constituyen “a) Planes fundamentales de numera-
ción, encaminamiento, transmisión, señalización, tarificación y sincronismo; b) Planes de gestión
y mantención de redes; c) Planes de operación y funcionamiento de los servicios públicos de
telecomunicaciones; d) Plan de uso del espectro radioeléctrico; e) Plan de radiodifusión sonora y
televisiva”, elementos todos que de su simple lectura no permiten precisar cuándo existe una con-

28
 Delimitación de la función administrativa

travención que faculte para decretar la suspensión de un servicio de telecomunicaciones de libre

recepción o de radiodifusión;
Vigésimo Segundo: Que al verse eventualmente afectado en su ejercicio, uno de los derechos que
la Constitución asegura a todas las personas fuera de los casos que la misma Carta contempla, es
preciso concluir que la norma en análisis es inconstitucional;
Vigésimo Tercero: Que no obstante que la Cámara de origen sometió a control como materia pro-
pia de ley orgánica constitucional conforme al artículo 82, Nº 1º, de la Constitución, los incisos
décimo y décimo primero del artículo 13 A; los incisos quinto, sexto y séptimo del artículo 15; los
incisos tercero y cuarto del artículo 36 A, y el inciso primero del artículo 39, todos del proyecto
de ley en análisis, este Tribunal estima, tal como lo ha señalado precedentemente, que los incisos
que se han sometido a su control constituyen un solo todo orgánico y sistemático con los restantes
incisos, que forman parte del artículo que los contiene, y que con un análisis parcializado de su
contenido no puede desarrollar en su integridad y cabalmente su labor fundamental destinada a la
preservación de uno de los valores rectores que conforman las Bases de la Institucionalidad conte-
nidas en nuestra Carta Fundamental, cual es velar por el principio de la supremacía constitucional
a que se refieren sus artículos 6º y 7º.
El Tribunal Constitucional cumple su función de control de constitucionalidad que la Carta Fun-
damental le señala en el artículo 82, Nº 1º, confrontando la disposición orgánica constitucional
consultada con la correspondiente norma de nuestra Constitución que le daría tal carácter, pero,
el Tribunal no puede verse restringido en el ejercicio de su labor al consultársele solamente incisos
de un artículo, en especial si éste constituye una disposición nueva que se crea, pues tal como se
ha señalado, los incisos o partes de un artículo forman un solo todo que es jurídicamente difícil
de separar y permiten al sentenciador constitucional comprender su exacto contenido y alcance;
Vigésimo Cuarto: Que lo señalado precedentemente no es obstáculo para que en el desempeño de
su labor, el Tribunal Constitucional examinando un artículo sometido a su control, pueda, con el
objeto de desarrollar el sentido que lo ha inspirado en su jurisprudencia de no rigidizar la legisla-
ción, determinar libremente que ciertos incisos o párrafos de aquél cuando ello sea pertinente son
preceptos o normas que versan sobre materias propias de ley orgánica constitucional;
Vigésimo Quinto: Que este Tribunal, al controlar otros incisos del mismo artículo consultado no
está actuando de oficio, sino que tal como se ha señalado, está cumpliendo su función fundamen-
tal de velar como órgano preventivo por la supremacía y aplicación integral de las normas de la
Constitución, para lo cual la propia Carta en su inciso segundo del artículo 83 lo faculta y encarga
al prescribir que “Las disposiciones que el Tribunal declare inconstitucionales no podrán conver-
tirse en ley en el proyecto o decreto con fuerza de ley de que se trate”, labor que debe y puede
realizar sin restricciones dentro del ejercicio de sus atribuciones y funciones taxativas que le señala
el artículo 82 de la Carta Fundamental;
Vigésimo Sexto: Que consta de autos que se ha oído previamente a la Corte Suprema en conformidad
con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 74 de la Constitución Política de la República;
Vigésimo Séptimo: Que consta, asimismo, de autos que tanto las disposiciones sometidas a control
de constitucionalidad como las que no lo han sido, fueron aprobadas en ambas Cámaras del Con-
greso con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 63 de la Constitución Política
de la República, y que sobre ellas no se ha suscitado cuestión de constitucionalidad.
Y, VISTOS, lo dispuesto en los artículos 6º, 7º, 19, Nº 12, 39, 40, 41, 63, 73, 74, 82, Nº 1º
y 83, de la Constitución Política de la República, lo prescrito en la Ley Nº 18.168, General de
Telecomunicaciones, y lo prescrito en los artículos 34 al 37 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Cons-
titucional de este Tribunal, de 19 de mayo de 1981,

29
Casos Destacados Derecho Administrativo

SE DECLARA:
1º.- Que el inciso primero del artículo 39, sustituido por el numeral 20 del proyecto, es inconsti-
tucional, y por tanto debe eliminarse de su texto.
2º.- Que las siguientes disposiciones del proyecto, son de naturaleza orgánica y constitucional:
I) Artículo 13 A, agregado por el numeral 8 del proyecto remitido:
Inciso décimo primero, la primera oración que dice: “La resolución que resuelva la reclamación
podrá ser apelada para ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dentro de los 10 días siguientes
a la fecha de su notificación.”, y la oración final, que expresa: “La resolución de la Corte de Apela-
ciones no será susceptible de recurso alguno”.
II) Artículo 15, reemplazado por el número 10, del proyecto remitido:
a. Inciso quinto, las dos primeras frases que dicen: “Vencido el plazo para el traslado, con o sin res-
puesta del peticionario, y recibido el informe de la Subsecretaría, el Ministro resolverá la oposición
dentro de los 30 días siguientes a la fecha de recepción de este informe. Esta resolución podrá ser
apelada para ante la Corte de Apelaciones de Santiago dentro de los 10 días siguientes a la fecha
de su notificación.”, y la frase final: “La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible
de recurso alguno”.
b. Inciso sexto, y
c. Inciso séptimo.
III) Artículo 16, sustituido por el número 11 del proyecto:
Inciso tercero.
IV) Artículo 36 A, agregado por el numeral 17 del proyecto remitido:
Inciso tercero.
3º.- Que las siguientes disposiciones del proyecto, son también de naturaleza orgánica y consti-
tucional:
I) Artículo 13 A, agregado por el numeral 8 del proyecto remitido:
a. Inciso quinto, la primera parte que dice: “El Ministro, cumplido los trámites precedentes, asig-
nará la concesión o declarará desierto el concurso público o, de existir solicitudes con similares
condiciones, llamará a licitación entre éstas. El Ministro, en los dos primeros casos o en el tercero,
resuelta la licitación, dictará la resolución respectiva”;
b. Inciso séptimo, en la parte que dice: “Esta resolución será reclamable por quien tenga interés en
ello, dentro del plazo de 10 días contados desde la publicación de su extracto”;
c. Inciso noveno;
d. Inciso décimo segundo.
II) Artículo 15, reemplazado por el número 10 del proyecto:
Inciso cuarto, en la parte que dice: “El que tenga interés en ello podrá oponerse al otorgamiento
de la concesión o modificación de la concesión, dentro del plazo de 10 días contados desde la
publicación del extracto”.

30
 Delimitación de la función administrativa

III) Artículo 36 A, agregado por el número 17 del proyecto:

a. Inciso primero;
b. Inciso segundo.
4º.- Que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre las siguientes disposiciones del proyecto
remitido, por versar sobre materias que no son propias de ley orgánica constitucional:
I) Artículo 13 A, contenido en el numeral 8 del proyecto:
a. Inciso décimo;
b. Inciso décimo primero, la frase que dice: “La apelación deberá ser fundada y para su agregación
a la tabla, vista y fallo, se regirá por las reglas aplicables al recurso de protección. El Ministro deberá
elevar los autos a la Corte dentro de quinto día de interpuesto el recurso”.
II) Artículo 15, consultado en el número 10 del proyecto:
Inciso quinto, la frase: “La apelación deberá ser fundada y para su agregación a la tabla, vista y
fallo, se regirá por las reglas aplicables al recurso de protección”.
III) Artículo 16 bis, contemplado en el número 12 del proyecto:
a. Párrafo tercero de la letra b), y
b. Letra f );
IV) Artículo 36 A, contenido en el número 17 del proyecto:
Inciso cuarto.
Acordada la declaración 3º, en todo cuanto se refiere a disposiciones no señaladas en el oficio
Nº 1435, de 25 de octubre último, por el que la H. Cámara de Diputados solicita se ejerza el
control de constitucionalidad establecido en el Nº 1º del artículo 82 de la Constitución Política de
la República respecto de los preceptos que precisa –incisos décimo y décimo primero del artículo
13 A; incisos quinto, sexto y séptimo del artículo 15; inciso tercero del artículo 16; párrafo ter-
cero de la letra b) y letra f ) del artículo 16 bis; incisos tercero y cuarto del artículo 36 A, e inciso
primero del artículo 39 del proyecto–, en empate de votos, contando dicha declaración con el
voto conforme del Presidente subrogante del Tribunal, Ministro señor Jiménez, de acuerdo a lo
dispuesto en la letra f ) del artículo 8º de la Ley Nº 17.997, y los votos de los Ministros señores
García y Colombo; y con el voto en contra de los Ministros señora Bulnes y señores Faúndez y
Jordán. Los disidentes fueron de opinión de no emitir pronunciamiento alguno en relación con
aquellas disposiciones por las que no se ha requerido por la Cámara de origen del proyecto la
intervención de este Tribunal. En concepto de los señores Ministros disidentes, el claro mandato
del artículo 3º de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, que
perentoriamente ordena que éste sólo podrá ejercer su jurisdicción a requerimiento de los órganos
constitucionales interesados o de las personas que intenten la acción pública, en los términos
señalados en el artículo 82 de la Constitución Política, lleva inevitablemente a concluir que no es
procedente, como por lo demás lo ha resuelto de manera reiterada e invariable este Tribunal, que,
de oficio, efectúe el control de constitucionalidad sobre normas de un proyecto de ley que no le
han sido sometidas a su examen.
Para evitar que se produzcan situaciones análogas a las que motivan su disidencia; los que, por los
razonamientos que han vertido, no comparten las decisiones signadas en la declaración 3º del fa-
llo, estuvieron por hacer presente a ambas ramas del Congreso la inconveniencia de solicitar ejercer

31
Casos Destacados Derecho Administrativo

dicho control respecto de incisos o partes de un precepto y no del precepto respectivo en su inte-
gridad, puesto que es el contenido total de éste el que permite fijar su real sentido y alcance, y con-
secuencialmente, ejercer a cabalidad y razonablemente el control constitucional correspondiente.

Redactó la sentencia el Ministro señor Jiménez, y la disidencia el Ministro señor

Faúndez.
Devuélvase el proyecto a la H. Cámara de Diputados rubricado en cada una de sus
hojas por el Secretario del Tribunal, oficiándose.
Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese.
Rol Nº 176.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente
subrogante, don Manuel Jiménez Bulnes, y los Ministros señora Luz Bulnes Aldu-
nate, señores Ricardo García Rodríguez, Osvaldo Faúndez Vallejos, Servando Jordán
López y Juan Colombo Campbell.
Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.
La ley que modifica la ley Nº 18.168, General de Telecomunicaciones fue publicada
en el Diario Oficial del día 30 de enero de 1994, bajo el Nº 19.277.

32
 Delimitación de la función administrativa

MATERIA
Ejercicio de facultades jurisdiccionales por la Administración del
Estado
ÓRGANO COMPETENTE
Tribunal Constitucional
Tipo de recurso: Control de constitucionalidad Ley Orgánica Constitucional (art. 82
Nº 1 CPR)
Rol: 198
Fecha: 04.01.1995
Resultado recurso: Constitucionalidad parcial del proyecto de ley.
Ministros mayoría: Marcos Aburto Ochoa, Manuel Jiménez Bulnes, Luz Bulnes Al-
dunate, Ricardo García Rodríguez y Servando Jordán López.
Ministro minoría: Juan Colombo Campbell.
Ministro redactor: Manuel Jiménez Bulnes.

DESCRIPTORES
Servicio Público – Consejo de Defensa del Estado, Discrecionalidad – Investi-
gación de Delito, Jurisdicción – Independencia – Facultad de Imperio – Debido
Proceso – Derecho a la Intimidad – Inviolabilidad de las Comunicaciones y Do-
cumentos.

PRINCIPIO JURÍDICO
Facultades intrusivas otorgadas a la Administración supone ejercicio de jurisdicción
que debe sujetarse a exigencias constitucionales de debido proceso.

LEGISLACIÓN APLICABLE
Arts. 1º, 5º, 6º, 7º, 19 Nº 3, 4 y 5, 73 y 74 CPR; Arts. 6º y 7º Código de Procedi-
miento Penal.

DISPOSICIÓN CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROLA

Arts. 16 y 47 proyecto de ley que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sus-
tancias sicotrópicas y sustituye la Ley Nº 18.403. El primer artículo, en lo principal,
dispone en su primer inciso que el Consejo de Defensa del Estado podrá requerir
directamente a funcionarios del Estado cooperación e información para el cumpli-
mento de sus funciones. En su inciso tercero establece que el Consejo podrá recoger
e incautar documentación y antecedentes probatorios que estime necesarios para la
investigación de los hechos, y requerir la entrega de antecedentes o copias de do-
cumentos sobre cuentas corrientes bancarias, depósitos u otras operaciones sujetas
a secreto o reserva, de personas naturales o jurídicas, o de comunidades, que sean
objeto de una investigación. El inciso cuarto dispone otras medidas de intromisión
que podrá adoptar el Consejo previa autorización judicial. Por último, en el inciso
séptimo se establece que el Consejo podrá recurrir al auxilio de la fuerza pública para
el cumplimento de las medidas que se resuelva adoptar.

33
Casos Destacados Derecho Administrativo

El segundo de los artículos impugnados establece competencia de jueces del crimen

para conocimiento de ciertas faltas que señala la ley.

PREGUNTA JURÍDICA
¿Puede una ley otorgar a la Administración facultades discrecionales para decretar
medidas intrusivas con el objeto de investigar la comisión de un delito?

APLICACIÓN DE LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

El proyecto de ley sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotró-
picas. Para la investigación de este delito, el inciso tercero del artículo 16 otorga
facultades al Consejo de Defensa del Estado, servicio público descentralizado que,
conforme a su ley orgánica, está bajo la supervigilancia directa del Presidente de la
República, para que efectúe y practique en forma discrecional, sin sujeción a tutela
judicial alguna, las medidas que indica tendientes a establecer los hechos constituti-
vos de los delitos tipificados en el proyecto y, posteriormente, conforme a su artículo
13, decidir en forma privativa o monopólica, si ejercita o no la acción penal corres-
pondiente, sin que tenga que fundar su decisión si así no lo hiciere (C. 8).
El inciso tercero del artículo 16 del proyecto de ley ha sido calificado como precepto
propio de una ley orgánica constitucional por ambas ramas del Congreso Nacional y
efectivamente lo es, pues él se refiere a la facultad que se otorga a un servicio público
para entrar a conocer, investigar e indagar en causas criminales, materia cuyo cono-
cimiento es privativo del Poder Judicial conforme a los principios de jurisdicción
e independencia, bases esenciales de dicho Poder, según el artículo 73 de la CPR.
Además, mediante él se está legislando para privar a los jueces del crimen de las atri-
buciones que los artículos 6º y 7º del Código de Procedimiento Penal, otorgan en lo
relativo a la práctica de las primeras diligencias del sumario en un juicio criminal. Es
decir, en estas materias el proyecto priva de atribuciones a los jueces con jurisdicción
en lo criminal, situación que está inserta y dice relación directa con el contenido
de la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 74 de la CPR, que debe
determinar “la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios
para la pronta y cumplida administración de justicia”. Por último, sirve de funda-
mento para la calificación del precepto como orgánico constitucional la facultad de
imperio que se otorga, en el inciso séptimo del artículo 16 en análisis, al Consejo de
Defensa del Estado para llevar a efecto las resoluciones que dicte o de las actuaciones
que practique en uso de las atribuciones que el inciso tercero del mismo artículo le
otorga. En efecto, mediante dicha facultad el Consejo de Defensa del Estado, puede
recurrir directamente a la fuerza pública, materia propia de los tribunales ordinarios
de justicia y de los especiales que integran el Poder Judicial al tenor del inciso tercero
del artículo 73 de la CPR (C. 9).
El inciso tercero del artículo 16 del proyecto vulnera la CPR al no proteger el goce
efectivo de los derechos y libertades que la Carta asegura y garantiza a todas las perso-
nas, cuando dota a un servicio público, Consejo de Defensa del Estado, de facultades

34
 Delimitación de la función administrativa

absolutamente discrecionales, como las de recoger e incautar documentos o antece-

dentes probatorios de cualquier naturaleza pertenecientes a personas objeto de una
investigación de dicho servicio, o para requerir a terceros la entrega de antecedentes o
documentos sobre cuentas corrientes bancarias, depósitos u otras operaciones sujetas
a secreto o reserva pertenecientes también a las personas investigadas. Las facultades
conferidas se ejercen por el servicio sin contemplar su sometimiento a control o
aprobación judicial previa alguna, pues no se prevén recursos especiales u ordinarios
que permitan una revisión de lo actuado o decretado por una instancia superior, con
lo cual, salvo el ejercicio de acciones constitucionales, dejan en indefensión a las per-
sonas naturales o jurídicas que directa o indirectamente se puedan ver involucradas
con una investigación como la que se autoriza al Consejo de Defensa del Estado en el
proyecto de ley en examen. La vulneración constitucional referida se produce:
a) En relación a los artículos 1º, 5º, 6º y 7º de la CPR, donde se establece que los de-
rechos de las personas son anteriores y superiores al Estado. La potestad discrecional
no puede tener validez alguna cuando sobrepasa o desborda la Constitución y ello
ocurre cuando la disposición legal que la concede, coloca al funcionario o servicio
que puede ejercerla, sin sujeción a control judicial alguno, en posición de que con su
actuación, afecte o desconozca las libertades y derechos que la Constitución asegura
a todas las personas.
b) Vulnera también el artículo 19 de la CPR, en su Nº 3 que establece el debido
proceso legal. Esta norma presupone dentro del debido proceso legal la existencia
de una sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, debiéndose entender por tal
no solamente aquella que definen los códigos procesales sino tal como lo explica el
profesor José Luis Cea en su “Tratado de la Constitución de 1980” (p. 275), “que ella
abarca todas las resoluciones que, por cualquier motivo o circunstancia un órgano o
autoridad que ejerza jurisdicción dicta afectando la persona o los bienes ajenos”. En
consecuencia, al adoptar el Consejo de Defensa del Estado la resolución de iniciar las
investigaciones para la comprobación del cuerpo del delito y con posterioridad, si así
lo decide libremente, deducir la correspondiente querella o denuncia, está dictando
resoluciones o sentencias al tenor del texto constitucional, según la referida inter-
pretación. Pero el artículo 19 Nº 3, inciso quinto de la CPR, asegura también que
toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción se funde en un proceso previo
legalmente tramitado exigiendo al legislador que garantice un racional y justo proce-
dimiento. Es decir, lo que la disposición prescribe es que una vez establecido por el
legislador un proceso legal éste debe cumplir además con las cualidades de racional
y justo. En el caso en análisis no se cumple y se infringe el precepto constitucional
anteriormente referido, pues el artículo 16, en su inciso tercero, otorga facultades a
un servicio para que efectúe actuaciones de índole jurisdiccional, pero no se detalla
ni se precisa en forma exhaustiva, al igual como lo hace el Código de Procedimiento
Penal, para garantizar eficazmente los derechos de las personas, el procedimiento
a que se debe someter dicho servicio con las facultades que se le otorgan. Es espe-
cialmente grave e ilegítimo, entre otros, que no se señale plazo a la investigación; la

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Casos Destacados Derecho Administrativo

oportunidad y número de veces que las medidas pueden decretarse y realizarse; el

no contemplar la asistencia de abogado defensor y no otorgar recursos ordinarios o
especiales para objetarlas, etc.
c) Infringe también la disposición en análisis la garantía que contempla el Nº 5 del
artículo 19 de la Constitución, que establece conjuntamente con el Nº 4, lo que la
doctrina ha denominado el derecho a la intimidad de que gozan las personas y su fa-
milia. En efecto, al no especificarse el procedimiento y no señalarse los casos precisos
en que las medidas proceden, se está vulnerando la inviolabilidad de las comunica-
ciones y documentos privados, que sólo pueden interceptarse, abrirse o registrarse en
los casos y formas determinadas por la ley (C. 10).
Como consecuencia de la inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 16 esta-
blecida precedentemente, también lo son lo que dicen relación al auxilio de la fuerza
pública de Carabineros de Chile o de la Policía de Investigaciones que puede solicitar
el Consejo de Defensa del Estado para llevar a cabo las actuaciones y diligencias
que dicho inciso tercero contempla y que son declaradas inconstitucionales en esta
sentencia. Al ser inconstitucionales las facultades que se le otorgan al Consejo de
Defensa del Estado es obvio que éste no puede solicitar el auxilio de la fuerza pública
para ejercerlas (C. 11).

CONCLUSIÓN
La Administración ejerce jurisdicción al disponer medidas intrusivas en la investi-
gación de un delito. Infringe la Constitución la ley que atribuye esas facultades de
manera discrecional sin sujetar la actuación de la Administración a control judicial
y sin establecer un debido proceso para el ejercicio de las facultades. El derecho a
la intimidad exige también que la ley establezca los casos y formas en que la Admi-
nistración podrá decretar medidas intrusivas en las comunicaciones e información
sujeta a secreto o reserva de las personas.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Esta sentencia es una restricción al criterio de que la Administración puede ejercer
funciones de carácter jurisdiccional, ya enunciada en los casos Colonia Dignidad y
Ley de Telecomunicaciones, pues a partir de este caso el TC observará que la Admi-
nistración no puede disponer medidas intrusiva en libertades fundamentales de las
personas sin la autorización previa de un juez.
Este criterio lo aplicará nuevamente en el caso del apercibimiento de arresto por no
pago de multas del Código Sanitario (Rol 1518), también publicado en este libro.

TEXTO COMPLETO
Santiago, cuatro de enero de mil novecientos noventa y cinco.
VISTOS Y CONSIDERANDO:
1º. Que por oficio Nº 292, de 4 de octubre de 1994, la Honorable Cámara de Diputados ha
enviado el proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que sanciona el tráfico ilícito de

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 Delimitación de la función administrativa

estupefacientes y sustancias sicotrópicas y sustituye la Ley Nº 18.403, a fin de que este Tribunal,
en conformidad a lo dispuesto en el artículo 82, Nº 1º, de la Constitución Política de la Repúbli-
ca, ejerza el control de constitucionalidad respecto de los artículos 16 y 47 de éste;
2º. Que el artículo 82, Nº 1º, de la Constitución Política establece que es atribución de este Tri-
bunal: “Ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de
su promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución”;
3º. Que el artículo 74 de la Carta Fundamental establece que: “Una ley orgánica constitucional
determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y
cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República. La misma ley señalará las
calidades que respectivamente deban tener los jueces y el número de años que deban haber ejercido
la profesión de abogado las personas que fueren nombradas ministros de Corte o jueces letrados.
“La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo po-
drá ser modificada oyendo previamente a la Corte Suprema”;
4º. Que el artículo 16 del proyecto remitido dice:
“Artículo 16.- El Consejo de Defensa del Estado podrá requerir directamente de las autoridades
y funcionarios o empleados de cualesquiera de los servicios de la administración del Estado, de
las instituciones o servicios descentralizados territorial o funcionalmente o de las entidades de
derecho privado en que el Estado o sus instituciones tengan aportes o participación mayoritarios
o igualitarios, la cooperación, la asistencia, el apoyo, los informes y antecedentes que estime nece-
sarios para el cumplimiento de las funciones que le asigna esta ley.
Asimismo, podrá efectuar actuaciones en el exterior dirigidas a indagar y acumular pruebas acerca
de la procedencia u origen de los bienes, valores, dineros, utilidad, provecho o beneficio a que se
refiere el artículo 12, pudiendo solicitar directamente asesoría a las representaciones diplomáticas
y consulares de Chile en el exterior.
Con el voto favorable de los dos tercios de sus miembros en ejercicio, el Consejo de Defensa del
Estado podrá adoptar las siguientes medidas:
a) Recoger e incautar la documentación y los antecedentes probatorios que estime necesarios para
la investigación de los hechos, en caso de aparecer indicios graves que de esta diligencia haya de
resultar el descubrimiento o la comprobación de algún hecho o circunstancia importante para
aquélla.
Esta medida sólo podrá ser encomendada a un abogado funcionario del Consejo de Defensa del
Estado, el cual levantará acta de ella, la que expresará el lugar donde se practica, el nombre de las
personas que intervengan, los incidentes ocurridos, la hora en que hubiere principiado y aquella
en que concluyere, la relación del registro en el mismo orden en que se hubiere efectuado y un in-
ventario de los objetos que se recojan. Se entregará copia de dicha acta y de la respectiva resolución
a la persona de quien se ha recogido o incautado la documentación, y
b) Requerir la entrega de antecedentes o copias de documentos sobre cuentas corrientes bancarias,
depósitos u otras operaciones sujetas a secreto o reserva, de personas naturales o jurídicas, o de
comunidades, que sean objeto de la investigación, debiendo los bancos, otras entidades y personas
naturales que estén autorizados o facultados para operar en los mercados financieros, de valores y
seguros y cambiario, proporcionarlos en el más breve plazo.
Además, el Consejo de Defensa del Estado podrá, previa autorización judicial, disponer las si-
guientes diligencias:

37
Casos Destacados Derecho Administrativo

a) Impedir la salida del país de aquellas personas de quienes, a lo menos, se sospeche fundadamen-
te que están vinculadas a alguno de los hechos previstos en el artículo 12 de esta ley, por un período
máximo de sesenta días. Para estos efectos, deberá comunicar la prohibición y su alzamiento a la
Policía de Investigaciones y a Carabineros de Chile. En todo caso, transcurrido este plazo, la me-
dida de arraigo caducará por el solo ministerio de la ley, de lo cual deberán tomar nota de oficio
los organismos señalados, y
b) Ordenar algunas de las medidas a que se refiere el artículo 19 por un plazo no superior a
sesenta días.
Corresponderá al juez del crimen dentro de cuyo territorio jurisdiccional tenga su domicilio el
Consejo de Defensa del Estado, autorizar previamente la práctica de las diligencias a que se refiere
el inciso precedente. El tribunal procederá breve y sumariamente, sin audiencia ni intervención
de terceros. La resolución que rechace la práctica de las diligencias solicitadas será someramente
fundada, y el Consejo de Defensa del Estado podrá apelar de ella. La apelación será conocida en
cuenta y sin más trámite por la Sala de Cuenta de la Corte de Apelaciones de Santiago, tan pronto
se reciban los antecedentes. El expediente se tramitará en forma secreta y será devuelto íntegra-
mente al Consejo de Defensa del Estado, fallado que sea el recurso.
Copia de las resoluciones a que se refieren las letras a) y b) del inciso cuarto serán entregadas al
afectado, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.
Para llevar a efecto las actuaciones a que se refiere este artículo, una vez resueltas o autorizadas
judicialmente, en su caso, el Consejo de Defensa del Estado podrá recurrir al auxilio de la fuerza
pública, la que será concedida por el Jefe de Carabineros o de la Policía de Investigaciones más
inmediato sin más trámite que la exhibición de la resolución administrativa o autorización judicial
correspondiente. La fuerza pública se entenderá facultada, en estos casos, para descerrajar y allanar
si fuere necesario.
Los notarios, conservadores y archiveros deberán entregar al Consejo de Defensa del Estado, en
forma expedita y rápida, los informes, documentos, copias de instrumentos y datos que se les
soliciten.
El otorgamiento de cualquier antecedente mencionado en este artículo será gratuito y libre de toda
clase de derechos e impuestos”.
El artículo 47 por su parte señala:
“Artículo 47.- Las faltas a que alude el artículo 41 serán de conocimiento del juez del crimen
competente, de acuerdo con las reglas generales, sin que proceda su acumulación a otros procesos
criminales instruidos respecto del mismo hechor”;
5º. Que, de acuerdo a los considerandos 2º y 3º de esta sentencia, corresponde a este Tribunal pro-
nunciarse sobre las normas del proyecto remitido que estén comprendidas dentro de las materias
que el constituyente ha reservado a la ley orgánica constitucional indicada en el último de ellos;
6º. Que en la situación prevista en el considerando anterior se encuentran los incisos tercero,
cuarto, quinto y séptimo del artículo 16 y el artículo 47;
7º. Que en lo que se refiere a la constitucionalidad de las disposiciones orgánicas constitucionales
referidas precedentemente, todas ellas lo son, salvo el inciso tercero del artículo 16, que adolece
de inconstitucionalidad por las causas que se señalarán y que hace, por vía consecuencial, exten-
sivo dicho vicio, en el inciso séptimo de la citada disposición, a las frases que se indicarán más
adelante.

38
 Delimitación de la función administrativa

En efecto, el inciso tercero del referido artículo 16, establece, según se ha visto, lo siguiente:
“Con el voto favorable de los dos tercios de sus miembros en ejercicio, el Consejo de Defensa del
Estado podrá adoptar las siguientes medidas:
a) Recoger e incautar la documentación y los antecedentes probatorios que estime necesarios para
la investigación de los hechos, en caso de aparecer indicios graves que de esta diligencia haya de
resultar el descubrimiento o la comprobación de algún hecho o circunstancia importante para
aquélla.
Esta medida sólo podrá ser encomendada a un abogado funcionario del Consejo de Defensa del
Estado, el cual levantará acta de ella, la que expresará el lugar donde se practica, el nombre de las
personas que intervengan, los incidentes ocurridos, la hora en que hubiere principiado y aquella
en que concluyere, la relación del registro en el mismo orden en que se hubiere efectuado y un in-
ventario de los objetos que se recojan. Se entregará copia de dicha acta y de la respectiva resolución
a la persona de quien se ha recogido o incautado la documentación, y
b) Requerir la entrega de antecedentes o copias de documentos sobre cuentas corrientes bancarias,
depósitos u otras operaciones sujetas a secreto o reserva, de personas naturales o jurídicas, o de
comunidades, que sean objeto de la investigación, debiendo los bancos, otras entidades y personas
naturales que estén autorizados o facultados para operar en los mercados financieros, de valores y
seguros y cambiario, proporcionarlos en el más breve plazo”;
8º. Que la norma anterior, inserta dentro del proyecto de ley que sanciona el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas, tiene por objeto, al tenor de su artículo 12, descubrir y
sancionar a todos aquellos que hubieren obtenido una utilidad, provecho o beneficio, o que sean
partícipes o colaboren en el uso, aprovechamiento o destino de los bienes, valores, dineros que
provengan de la perpetración en Chile o en el extranjero de algunos de los delitos a que dicho
proyecto se refiere.
Para la investigación de este delito, el inciso tercero del artículo 16 otorga facultades al Consejo
de Defensa del Estado, servicio público descentralizado que conforme a su ley orgánica está bajo
la supervigilancia directa del Presidente de la República, para que efectúe y practique en forma
discrecional, sin sujeción a tutela judicial alguna, las medidas que indica tendientes a establecer
los hechos constitutivos de los delitos tipificados en el proyecto y, posteriormente, conforme a su
artículo 13, decidir en forma privativa o monopólica, si ejercita o no la acción penal correspon-
diente, sin que tenga que fundar su decisión si así no lo hiciere;
9º. Que el inciso tercero del artículo 16 del proyecto de ley en análisis, tal como se indicó, ha
sido calificado como precepto propio de una ley orgánica constitucional por ambas ramas del
Congreso Nacional y efectivamente lo es, pues él se refiere a la facultad que se otorga a un servicio
público para entrar a conocer, investigar e indagar en causas criminales, materia cuyo conoci-
miento es privativo del Poder Judicial conforme a los principios de jurisdicción e independencia,
bases esenciales de dicho Poder, según el artículo 73 de la Constitución. Además, se debe tener en
consideración, para la calificación legal del precepto en análisis, que mediante él se está legislando
para privar a los jueces del crimen de las atribuciones que los artículos sexto y séptimo del Código
de Procedimiento Penal, otorgan en lo relativo a la práctica de las primeras diligencias del sumario
en un juicio criminal. Es decir, en estas materias el proyecto priva de atribuciones a los jueces con
jurisdicción en lo criminal, situación que está inserta y dice relación directa con el contenido de
la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 74 de la Carta Fundamental, que debe
determinar “la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y
cumplida administración de justicia…”.

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Casos Destacados Derecho Administrativo

Por último, sirve de fundamento para la calificación del precepto como orgánico constitucional la
facultad de imperio que se otorga, en el inciso séptimo del artículo 16 en análisis, al Consejo de
Defensa del Estado para llevar a efecto las resoluciones que dicte o de las actuaciones que practique
en uso de las atribuciones que el inciso tercero del mismo artículo le otorga. En efecto, mediante
dicha facultad el Consejo de Defensa del Estado, puede recurrir directamente a la fuerza pública,
materia propia de los tribunales ordinarios de justicia y de los especiales que integran el Poder Judi-
cial al tenor del inciso tercero del artículo 73 de la Constitución, facultad que, como consecuencia
de la inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 16, adolece también del mismo vicio;
10º. Que el referido inciso tercero del artículo 16 del proyecto vulnera la Constitución al no
proteger el goce efectivo de los derechos y libertades que la Carta asegura y garantiza a todas las
personas, cuando dota a un servicio público, Consejo de Defensa del Estado, de facultades abso-
lutamente discrecionales, como las de recoger e incautar documentos o antecedentes probatorios
de cualquier naturaleza pertenecientes a personas objeto de una investigación de dicho servicio, o
para requerir a terceros la entrega de antecedentes o documentos sobre cuentas corrientes banca-
rias, depósitos u otras operaciones sujetas a secreto o reserva pertenecientes también a las personas
investigadas. Las facultades conferidas se ejercen por el servicio sin contemplar su sometimiento a
control o aprobación judicial previa alguna, pues no se prevén recursos especiales u ordinarios que
permitan una revisión de lo actuado o decretado por una instancia superior, con lo cual, salvo el
ejercicio de acciones constitucionales, dejan en indefensión a las personas naturales o jurídicas que
directa o indirectamente se puedan ver involucradas con una investigación como la que se autoriza
al Consejo de Defensa del Estado en el proyecto de ley en examen.
La vulneración constitucional referida se produce:
a) En relación al artículo primero de la Carta Fundamental que establece uno de los pilares de
nuestro ordenamiento constitucional estructurado sobre la base de ciertos valores esenciales entre
los cuales se destaca el que los derechos de las personas son anteriores y superiores al Estado y por
ello se encuentra incluido dentro del Capítulo I que denomina “Bases de la Institucionalidad”.
En efecto, el inciso cuarto de la referida disposición establece el principio que el Estado está al
servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, con pleno respeto a los
derechos y garantías que esta Constitución reconoce y asegura a las personas. Es decir, la Consti-
tución está señalando al legislador que su labor fundamental debe realizarla desde la perspectiva
que los derechos de las personas están antes que los derechos del Estado y que éste debe respetar
y promover los derechos esenciales garantizados por ella conforme al inciso segundo del artículo
quinto, y en consecuencia toda legislación que se aparte o ponga en peligro el goce efectivo de las
libertades y derechos que la propia Carta Fundamental reconoce y asegura, adolece de vicios que
la anulan al tenor de sus artículos sexto y séptimo. En efecto, la potestad discrecional no puede
tener validez alguna cuando sobrepasa o desborda la Constitución Política y ello ocurre cuando la
disposición legal que la concede, coloca al funcionario o servicio que puede ejercerla, sin sujeción
a control judicial alguno, en posición de que con su actuación, afecte o desconozca las libertades y
derechos que la Constitución asegura a todas las personas. Lo anterior se aprecia nítidamente en el
proyecto ya que las facultades de incautación de documentos, antecedentes probatorios y “objetos
que se recojan” dependen de potestades discrecionales amplias, en que los motivos que autorizan
la actuación del servicio y de los funcionarios que lo representen, sólo depende de la apreciación
libre y subjetiva de quien adopta el acuerdo y participa en su aplicación.
b) Vulnera también la disposición en análisis el artículo 19 de la Carta Fundamental, en su Nº 3,
inciso quinto, que establece el debido proceso legal, pues se está en presencia de un servicio públi-
co legalmente facultado para ejercer jurisdicción pudiendo decidir sobre la conducta o bienes de
las personas; investigar hechos, recoger e incautar documentos y antecedentes que le permitirán

40
 Delimitación de la función administrativa

en definitiva, a su mero arbitrio, decidir si se ejerce la acción penal ante la justicia del crimen ten-
diente a sancionar a los culpables de la comisión de los delitos investigados.
La norma constitucional presupone dentro del debido proceso legal la existencia de una sentencia
de un órgano que ejerza jurisdicción, debiéndose entender por tal no solamente aquella que defi-
nen los códigos procesales sino tal como lo explica el profesor don José Luis Cea en su “Tratado
de la Constitución de 1980” (p. 275), “que ella abarca todas las resoluciones que, por cualquier
motivo o circunstancia un órgano o autoridad que ejerza jurisdicción dicta afectando la persona o
los bienes ajenos”. En consecuencia, al adoptar el Consejo de Defensa del Estado la resolución de
iniciar las investigaciones para la comprobación del cuerpo del delito y con posterioridad, si así lo
decide libremente, deducir la correspondiente querella o denuncia, está dictando resoluciones o
sentencias al tenor del texto constitucional, según la referida interpretación.
Pero el artículo 19, Nº 3, inciso quinto de la Carta Fundamental, asegura también que toda sen-
tencia de un órgano que ejerza jurisdicción se funde en un proceso previo legalmente tramitado
exigiendo al legislador que garantice un racional y justo procedimiento. Es decir, lo que la dis-
posición prescribe es que una vez establecido por el legislador un proceso legal éste debe cumplir
además con las cualidades de racional y justo.
En el caso en análisis no se cumple y se infringe el precepto constitucional anteriormente referido,
pues el artículo 16, en su inciso tercero, otorga facultades a un servicio para que efectúe actuacio-
nes de índole jurisdiccional, pero no se detalla ni se precisa en forma exhaustiva, al igual como lo
hace el Código de Procedimiento Penal, para garantizar eficazmente los derechos de las personas,
el procedimiento a que se debe someter dicho servicio con las facultades que se le otorgan. Es es-
pecialmente grave e ilegítimo, entre otros, que no se señale plazo a la investigación; la oportunidad
y número de veces que las medidas pueden decretarse y realizarse; el no contemplar la asistencia de
abogado defensor y no otorgar recursos ordinarios o especiales para objetarlas, etc.
c) Infringe también la disposición en análisis la garantía que contempla el Nº 5 del artículo 19 de
la Constitución, que establece conjuntamente con el Nº 4, lo que la doctrina ha denominado el
derecho a la intimidad de que gozan las personas y su familia.
En efecto, tal como se ha señalado en la letra b) precedente, el inciso tercero del artículo 16 en
examen, no contempla en forma íntegra, completa y exacta el procedimiento ni los casos precisos
como debe aplicarse, pues se refiere a situaciones absolutamente discrecionales, en las que deben
actuar los funcionarios del servicio autorizado para recoger e incautar la documentación y los
antecedentes probatorios y objetos que estimen necesarios para la investigación. Es decir, al no
especificarse el procedimiento y no señalarse los casos precisos en que las medidas proceden, se
está vulnerando la inviolabilidad de las comunicaciones y documentos privados, que sólo pueden
interceptarse, abrirse o registrarse en los casos y formas determinadas por la ley;
11º. Que, como consecuencia de la inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 16 estable-
cida precedentemente, también lo son las frases “una vez resueltas o”, “en su caso,” y “resolución
administrativa o” contenidas en el inciso séptimo del mismo artículo y que dicen relación al
auxilio de la fuerza pública de Carabineros de Chile o de la Policía de Investigaciones que puede
solicitar el Consejo de Defensa del Estado para llevar a cabo las actuaciones y diligencias que dicho
inciso tercero contempla y que son declaradas inconstitucionales en esta sentencia. Al ser incons-
titucionales las facultades que se le otorgan al Consejo de Defensa del Estado es obvio que éste no
puede solicitar el auxilio de la fuerza pública para ejercerlas;
12º. Que el inciso cuarto del artículo 16 del proyecto de ley en examen faculta al Consejo de De-
fensa del Estado para que, “previa autorización judicial” pueda disponer de las diligencias que en
la citada disposición se contemplan.

41
Casos Destacados Derecho Administrativo

Establecido el carácter de precepto orgánico constitucional de la disposición y con el objeto de

precisar el entendimiento con que este Tribunal la ha declarado constitucional, cree del caso seña-
lar que al otorgar el juez del crimen la autorización para la práctica de las diligencias que la norma
contempla y que se le solicitan, no existe delegación alguna de facultades jurisdiccionales del juez
al Consejo de Defensa del Estado y, en consecuencia, en cada oportunidad que se pretendan deben
ellas ser solicitadas nuevamente al órgano judicial respectivo.
13º. Que las normas contenidas en los incisos primero, segundo, sexto, octavo y noveno del
artículo 16, del proyecto remitido, no son propias de la ley orgánica constitucional a que alude
la disposición señalada en el considerando 3º, según se desprende de la interpretación que deriva
de su texto, de la naturaleza de las leyes orgánicas constitucionales dentro de nuestra normativa
jurídica y del espíritu del constituyente al incorporarlas a nuestra Carta Fundamental;
14º. Que, consta de autos que se ha oído previamente a la Corte Suprema de acuerdo a lo dispues-
to en el inciso segundo del artículo 74 de la Constitución Política;
15º. Que, consta asimismo de autos, que las disposiciones sometidas a control de constitucionali-
dad han sido aprobadas en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas por
el inciso segundo del artículo 63 de la Constitución Política, y que sobre ellas no se ha suscitado
cuestión de constitucionalidad.
Y, VISTO, lo dispuesto en los artículos 1º; 5º; 19, Nºs. 3, 4 y 5; 63; 73; 74 y 82, Nº 1º, de la
Constitución Política de la República, y lo prescrito en los artículos 34 al 37 de la Ley Nº 17.997,
de 1981, Orgánica Constitucional de este Tribunal,
SE DECLARA:
1. Que el inciso tercero del artículo 16, y las frases “una vez resuelta o”, “en su caso,” y “resolución
administrativa o”, contenidas en el inciso séptimo del mismo artículo, del proyecto remitido, son
inconstitucionales, y deben eliminarse de su texto.
2. Que las disposiciones contempladas en los incisos cuarto, quinto y séptimo –salvo las frases
“una vez resuelta o”, “en su caso,” y “resolución administrativa o”– del artículo 16 y el artículo 47,
del proyecto remitido, son constitucionales.
3. Que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre las normas de los incisos primero, segundo,
sexto, octavo y noveno del artículo 16, del proyecto remitido, por versar sobre materias que no son
propias de ley orgánica constitucional.
Acordada contra el voto de los Ministros señora Luz Bulnes Aldunate y don Juan Colombo
Campbell, quienes estuvieron por declarar materia propia de ley común el inciso tercero del artículo
16, del proyecto, en mérito de las siguientes consideraciones:
1º) Que este Tribunal tiene competencia privativa y obligatoria para ejercer el control de cons-
titucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación, de acuerdo a lo
previsto en el artículo 82, Nº 1º, de la Constitución Política.
Para precisar si el texto de los incisos citados del artículo 16 contienen normas de rango orgánico
constitucional, o si, por el contrario, son materia de ley común, debe tenerse en cuenta que de
acuerdo a lo expuesto por el artículo 74 de la Constitución “Una ley orgánica constitucional de-
terminará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y
cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República”.
Las normas sobre organización de los tribunales comprenden, en lo esencial, el establecimiento de
las bases del sistema judicial, la implementación de los órganos que ejercen jurisdicción los que se

42
 Delimitación de la función administrativa

agrupan en la clasificación tradicional que distingue entre tribunales constitucionales, ordinarios,

especiales, contencioso-administrativos y arbitrales y las disposiciones relativas al nombramiento
de los jueces.
Por su parte, las atribuciones a que se refiere el artículo 74 mencionado precedentemente, confi-
guran la competencia del tribunal, que comprende la competencia jurisdiccional, no contenciosa,
administrativa y disciplinaria.
La competencia es la parte de jurisdicción que le corresponde a cada tribunal y se regula a base de
un conjunto de reglas destinadas a distribuir su ejercicio entre los distintos tribunales establecidos
en la República. Se encuentra definida en el artículo 108 del Código Orgánico de Tribunales,
como “la facultad que tiene cada juez o tribunal para conocer de los negocios que la ley ha coloca-
do dentro de la esfera de sus atribuciones”.
2º) Que la jurisdicción, como ya se dijo en sentencia recaída en el proceso Rol Nº 165, se define,
generalmente, como “el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio
del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se
promuevan en el orden temporal, dentro del territorio de la República y en cuya solución les
corresponda intervenir”.
Dicho concepto lo recoge nuestra normativa orgánica en el artículo 73 de la Constitución Po-
lítica que expresa: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de
hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley” y en
el artículo 1º, tanto del Código Orgánico de Tribunales, como en el de Procedimiento Penal, que
lo reafirman.
En esencia, y para los efectos de este fallo, interesa destacar dos elementos de la jurisdicción. El
primero, se refiere a la facultad privativa que la Constitución y la ley otorgan a los tribunales para
resolver los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal y
dentro del territorio de la República; y el segundo, a los denominados momentos jurisdiccionales
del conocimiento, juzgamiento y cumplimiento, que constituyen las etapas o fases a través de las
cuales se desarrolla el ejercicio de la jurisdicción en el proceso y que le permiten conocer, juzgar y
hacer cumplir lo juzgado.
3º) Que precisado lo anterior, debe tenerse presente que el Consejo de Defensa del Estado es un
servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica, bajo la supervigilancia directa
del Presidente de la República e independiente de los diversos ministerios, regido por el D.F.L.
Nº 1, de 28 de julio de 1993.
Los artículos 2º y 3º de su ley orgánica, precisan las funciones del Consejo, que en cuanto inciden
en el contenido de esta sentencia, le otorgan la defensa judicial de los intereses del Estado en todos
los juicios y actos no contenciosos y lo legitiman como actor y pretendiente en los procesos penales
en que se encuentre comprometido el interés fiscal.
Cabe destacar que el artículo 41 de la ley citada obliga a Carabineros de Chile y a la Policía de In-
vestigaciones a enviar al Consejo todos los partes relacionados con los delitos de elaboración y trá-
fico de estupefacientes y que a su vez, el artículo 48 señala que “En los procesos sobre tráfico ilícito
de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, el Presidente del Consejo y los abogados procurado-
res fiscales dentro de sus respectivos territorios, podrán también participar en los interrogatorios y
careos a los inculpados y testigos, pudiendo formular preguntas a través del tribunal; así como en
los allanamientos, inspecciones y otras diligencias o gestiones que decrete el tribunal, pudiendo
hacer peticiones y observaciones, a menos que el tribunal lo deniegue por resolución fundada, en
casos graves y calificados, de todo lo cual deberá dejarse debida constancia”.

43
Casos Destacados Derecho Administrativo

El tenor de las disposiciones legales que regulan la organización y funcionamiento del Consejo,
llevan necesariamente a concluir que dicho órgano es un servicio público descentralizado, que no
es un tribunal de justicia y que carece de funciones jurisdiccionales.
4º) Que por lo tanto, lo que debe dirimirse en esta sentencia es si el proyecto de ley en consulta,
al otorgar a este ente administrativo, las funciones señaladas precedentemente, le están dando
jurisdicción y habilitándolo como tribunal especial, cuando excepcionalmente haga uso de ella.
Nuestra legislación presenta múltiples ejemplos en que la Constitución o la ley entregan a órganos
no jurisdiccionales “per se”, el ejercicio de la función jurisdiccional y en la medida que la ejerzan
quedan habilitados como tribunales, sin que ello violente las bases constitucionales de nuestro
sistema orgánico.
5º) Que por lo tanto, corresponde ahora examinar las funciones que el proyecto entrega al Consejo
para calificarlas de jurisdiccionales o no jurisdiccionales y resolver en consecuencia si se trata de
materia propia de ley orgánica o materia propia de ley común.
En efecto, el artículo 16 del proyecto, faculta al Consejo de Defensa del Estado para adoptar las
siguientes medidas, contando con el voto favorable de los dos tercios de sus miembros en ejercicio:
“a) Recoger e incautar la documentación y los antecedentes probatorios que estime necesarios
para la investigación de los hechos, en caso de aparecer indicios graves que de esta diligencia haya
de resultar el descubrimiento o la comprobación de algún hecho o circunstancia importante para
aquélla”, y
“b) Requerir la entrega de antecedentes o copias de documentos sobre cuentas corrientes banca-
rias, depósitos u otras operaciones sujetas a secreto o reserva, de personas naturales o jurídicas, o de
comunidades, que sean objeto de la investigación, debiendo los bancos, otras entidades y personas
naturales que estén autorizados o facultados para operar en los mercados financieros, de valores y
seguros y cambiario, proporcionarlos en el más breve plazo”.
Siendo así y como ya se dijo, lo que debe ser resuelto es si las atribuciones contenidas en las dis-
posiciones citadas son o no jurisdiccionales. Si lo fuesen, los incisos estarían regulando materias
propias de la organización y atribuciones de los tribunales y tendrían carácter de orgánica cons-
titucionales de acuerdo al citado artículo 74 de la Carta Fundamental. Por el contrario, si se les
califica de atribuciones administrativas, serían materias propias de una ley común, normas que la
Constitución no somete al control de constitucionalidad de este Tribunal, al tenor de lo previsto
en el también citado artículo 82, Nº 1º.
6º) Que, para dirimir lo anterior deben, además, considerarse los siguientes antecedentes:
a.- Que el propio texto del proyecto de ley califica las atribuciones del Consejo en la investigación
de los hechos que eventualmente configuran el tipo previsto como delito por la ley que sanciona el
tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, como de carácter meramente preliminar,
esencialmente administrativo, no contencioso y obligatorio sólo respecto de las personas a que se
refieren los incisos primero y segundo del artículo 16 y la letra b, inciso tercero, del mismo artículo.
A continuación, su artículo 18 establece que concluida la investigación preliminar a que se refieren
los artículos anteriores, el Consejo de Defensa del Estado, con el voto favorable de los dos tercios
de sus miembros en ejercicio, resolverá acerca de la procedencia de deducir la acción penal, lo que
significa que antes de su ejercicio no puede haber proceso jurisdiccional.
b.- Que la determinación del hecho punible equivale a la demostración de la existencia de un con-
flicto penal de intereses de relevancia jurídica y surge cuando un sujeto con su acción u omisión
genera como resultado un hecho que reviste caracteres de delito.

44
 Delimitación de la función administrativa

El artículo 76 del Código de Procedimiento Penal establece que Todo Juicio Criminal comen-
zará por la investigación de los hechos que constituyan la infracción y determinen la persona o
personas responsables de ella.
Por su parte, el artículo 108 establece que la existencia del hecho punible es el fundamento de
todo juicio criminal, y su comprobación por los medios que admite la ley es el primer objetivo
del sumario.
Siendo así, en la mayoría de los conflictos penales existe una calificación previa de las circunstan-
cias que invisten a un hecho del carácter de punible, calificación extra procesal que es realizada
por la persona que posteriormente accionará a través de la denuncia o la querella o, del propio
tribunal, cuando su mérito decida actuar de oficio sin esperar ejercicio de la acción.
En la especie, las facultades que se dan al Consejo operan entre el tiempo que se ejecutó el hecho
que reviste caracteres de delito y su traspaso al tribunal para la formación del proceso respectivo,
por lo cual necesariamente deben calificarse como de extra procesales y, por lo tanto, no jurisdic-
cionales.
c.- Que la acción procesal es el derecho que tienen los titulares legitimados, para traspasar el con-
flicto al proceso.
Para saber quiénes son sujetos activos con legitimación para obrar en el proceso penal, hay que
distinguir si el delito otorga acción penal pública, privada, mixta o monopólica.
La acción pública se caracteriza porque la generalidad de los habitantes pueden ejercerla; la privada
está reservada a los personalmente ofendidos por el delito, la mixta se inicia como privada pero
la prosecución del proceso se independiza de la voluntad del actor, y finalmente la monopólica es
aquella cuyo ejercicio entrega la ley en forma exclusiva a determinados organismos públicos. Esta
última forma de acción penal constituye la regla general en el sistema anglosajón y es absoluta-
mente excepcional en el sistema chileno, toda vez que cuando la consagra, la investigación de los
hechos queda subordinada a la voluntad del actor que es el único que puede instar a la apertura
del proceso.
La calificación de la acción la hace el legislador y es materia que se contiene en una ley de proce-
dimiento.
Los titulares la pueden hacer efectiva a través de la querella, denuncia o requerimiento, según lo
autorice la ley procesal funcional.
En este contexto, tratándose de delito de acción penal pública, la policía y los particulares pueden
denunciar cuando tienen conocimiento de la existencia de un hecho punible. Como ya se dijo,
éste es tal cuando reviste caracteres de delito. Actualmente los delitos de elaboración y tráfico de
estupefacientes son de acción pública.
La policía tiene el carácter de agente del tribunal para recibir las denuncias de particulares, como
lo indica el artículo 82 del Código de Procedimiento Penal, o puede ser denunciante en los casos
en que debe o puede denunciar.
El sistema procesal penal chileno está construido sobre la base de que la denuncia se formula
cuando hay un hecho que reviste caracteres de delito, o sea, cuando el resultado de una acción u
omisión responde a un tipo penal previamente establecido.
De acuerdo a las reglas del Código de Procedimiento Penal, si el hecho denunciado no reviste
caracteres de delito, el juez no abrirá proceso según lo expresan los artículos 91 y 102 del Código
de Procedimiento Penal.

45
Casos Destacados Derecho Administrativo

7º) Que en el caso regulado por el artículo 16, la complejidad del tipo penal y la dificultad de
su prueba, han llevado al legislador a generar una instancia administrativa preliminar para poder
precisar si el hecho que se investiga reviste o no el carácter de alguno de los delitos tipificados en
la propia ley en consulta.
Es por ello que resulta plausible en este tipo penal la generación de un mecanismo que permite
realizar una investigación administrativa previa, tendiente a establecer antes de accionar, si el he-
cho reviste o no caracteres de delito. Actualmente así ocurre con la policía cuando practica por sí
misma diligencias tendientes a precisar la existencia del cuerpo del delito para luego decidir si cursa
o no la denuncia al tribunal.
Este derecho es independiente de la facultad jurisdiccional del tribunal para abrir proceso cuando
la existencia del hecho llega a su conocimiento y se trata de delito de acción pública.
Las consideraciones precedentes llevan necesariamente a concluir que la facultad que le confiere el
artículo 16, en su inciso primero al Consejo de Defensa del Estado es de carácter administrativo
y, como tal, no violenta al artículo 73 de la Constitución Política de la República que consagra
el principio de jurisdicción como facultad privativa de los tribunales de justicia, ni se rige por el
artículo 74 que se refiere a las normas sobre la organización y atribuciones de los tribunales.
Debe tenerse presente que el proyecto considera la existencia de una acción monopólica para el
inicio de los procesos por tráfico de drogas y demás que establece esta ley y que faculta al Consejo
para no deducir la acción si estima que los hechos investigados preliminar y administrativamente,
no revisten caracteres de delito.
Al respeto, reconociendo la gravedad que presenta esta alternativa, debe resolverse que en cuanto
se trata de materias que se refieren al proceso y al procedimiento, a este Tribunal no le corresponde
emitir pronunciamiento por no referirse a materias que deban, de acuerdo a la Constitución, ser
reguladas por ley orgánica constitucional.
8º) Que de lo considerado precedentemente se deduce que la investigación preliminar no es ju-
risdiccional y por lo tanto, debe decidirse que la norma en consulta, esto es, el artículo 16, inciso
tercero, no es orgánica constitucional en esta parte, por lo que no le corresponde a este Tribunal
pronunciarse sobre su constitucionalidad, pues se trata de una ley común la que sólo puede llegar
a conocer y controlar por la vía del requerimiento que establece el artículo 82, Nº 2º, e inciso
séptimo de la misma disposición.
Se previene, además, que los Ministros señora Luz Bulnes Aldunate y don Juan Colombo Camp-
bell, estuvieron por declarar que el inciso séptimo del artículo 16, en la parte que autoriza al Con-
sejo de Defensa del Estado para requerir directamente el auxilio de la fuerza pública para apoyar la
realización de las atribuciones que le otorga el artículo 13, es orgánico e inconstitucional, teniendo
en cuenta para ello las siguientes consideraciones:
1º) Que el proyecto prescribe que para llevar a efecto las actuaciones establecidas por el artículo 16,
una vez resuelta o autorizada judicialmente, el Consejo podrá recurrir al auxilio de la fuerza pública
a la que sólo deberá exhibírsele la resolución administrativa o autorización judicial según los casos.
Cuando se trate del cumplimiento de una resolución judicial, es el juez que concede la medida el
que está instando a su cumplimiento y, por lo tanto, la fuerza pública está destinada al cumpli-
miento de la sentencia.
El problema se presenta cuando el proyecto autoriza al Consejo para requerir directamente el
auxilio de la fuerza pública para el cumplimiento de las medidas que puede decretar en uso de las
facultades de las letras a) y b) del inciso tercero del artículo 16.

46
 Delimitación de la función administrativa

2º) Que igualmente, debe considerarse lo previsto por el artículo 73 en sus dos incisos finales, que
establecen la facultad denominada del “imperio”, al señalar que “Para hacer ejecutar sus resolucio-
nes y practicar o hacer practicar los actos de instrucción que decreten, los tribunales ordinarios de
justicia y los especiales que integran el Poder Judicial, podrán impartir órdenes directas a la fuerza
pública o ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren. Los demás tribunales lo
harán en la forma que la ley determine.
La autoridad requerida deberá cumplir sin más trámite el mandato judicial y no podrá calificar
su fundamento u oportunidad, ni la justicia o legalidad de la resolución que se trata de ejecutar”.
3º) Que a juicio de los Ministros previnientes, no obstante la facultad que la ley otorga al Consejo
para instruir la investigación administrativa preliminar, ella no puede alcanzar la facultad de hacer
uso del imperio jurisdiccional, toda vez que la atribución es administrativa, en circunstancias
que las facultades previstas por la Constitución Política en el artículo 73 están reservadas para el
cumplimiento de las resoluciones judiciales cuando existe proceso jurisdiccional pendiente, y no
podrían ser usadas por organismos administrativos para practicar diligencias decretadas en inves-
tigaciones preliminares.
Al proponerlo así el legislador, violenta el artículo 73, inciso tercero de la Constitución Política al
entregar a un organismo ajeno al sistema jurisdiccional una facultad que es privativa de los tribu-
nales y que sólo puede ejercer existiendo un proceso que se sustancia ante ellos.
Con el mérito de lo expuesto, los Ministros previnientes consideran que, en esta parte, la ley es
orgánica constitucional e inconstitucional por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 73 y 74
de la Constitución Política.
Redactó la sentencia el Ministro señor Manuel Jiménez Bulnes, la disidencia y la prevención el
Ministro señor Juan Colombo Campbell.
Devuélvase al proyecto a la Honorable Cámara de Diputados, rubricado en cada una de sus hojas
por el Secretario del Tribunal, oficiándose.
Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese.
Rol Nº 198.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don Marcos
Aburto Ochoa, y los Ministros señor Manuel Jiménez Bulnes, señora Luz Bulnes Aldunate, seño-
res Ricardo García Rodríguez, Servando Jordán López y Juan Colombo Campbell.
Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.
La ley que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y sustituye la Ley
Nº 18.403, fue publicada en el Diario Oficial del día 20 de enero de 1995, bajo el Nº 19.366.

47
Casos Destacados Derecho Administrativo

MATERIA
Ejercicio de facultades jurisdiccionales por la Administración del
Estado
ÓRGANO COMPETENTE
Tribunal Constitucional
Tipo de recurso: Inconstitucionalidad precepto legal declarado inaplicable (art. 93
Nº 7 CPR)
Rol: 681
Fecha: 26.03.2007
Resultado recurso: Inconstitucionalidad precepto.
Ministros mayoría: José Luis Cea Egaña, Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen
Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Marcelo Venegas Pa-
lacios, Marisol Peña Torres y Enrique Navarro Beltrán.
Ministro minoría: Jorge Correa Sutil y Francisco Fernández Fredes.
Ministro redactor: Marisol Peña Torres.
Requirente: De oficio.

DESCRIPTORES
Jurisdicción – Tribunales de Justicia, Delegación – Facultades Jurisdiccionales, Atri-
buto de la Soberanía, Servicio de Impuestos Internos, Inexcusabilidad – Juez Natural.

PRINCIPIO JURÍDICO
La Administración cuando ejerce jurisdicción se somete a las restricciones propias de
dicha función.

LEGISLACIÓN APLICABLE
Arts. 5º, 6º, 7º, 19 Nº 3, 76 y 77 CPR; Art. 41 Ley Nº 18.575 Orgánica Constitu-
cional de Bases Generales de la Administración; Art. 115 Código Tributario.

DISPOSICIÓN CUYA INCONSTITUCIONALIDAD SE REVISA

Artículo 116 del Código Tributario que autoriza al Director Regional del Servicio
de Impuestos Internos para delegar en funcionarios la facultad de conocer y fallar
reclamaciones deducidas por los contribuyentes y las denuncias por infracción a las
disposiciones tributarias.

PREGUNTA JURÍDICA
¿Puede una ley permitir a un órgano de la Administración delegar en sus subalternos
facultades jurisdiccionales que le han sido atribuidas?

DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS

En virtud de la autorización del artículo 116 del Código Tributario, los directores
regionales del Servicio de Impuestos Internos venían delegando sus facultades para
conocer y fallar reclamaciones de los contribuyentes.

48
 Delimitación de la función administrativa

Por sentencia Rol 472 el TC acogió un requerimiento de inaplicabilidad por in-

constitucionalidad respecto del artículo 116 del Código Tributario, sosteniendo que
vulneraba los artículos 6º, 7º, 19 Nº 3, inciso 4, 38, inciso 2, 76 y 77 de la CPR. El
Tribunal declaró inaplicable el artículo 116 del Código Tributario en 33 oportuni-
dades adicionales. En base a lo anterior, se resolvió abrir proceso de oficio sobre la
constitucionalidad de aquella disposición.

APLICACIÓN DE LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

El legislador orgánico estableció como tribunal tributario de única o primera ins-
tancia al Director Regional de Impuestos Internos. En este contexto, la autorización
que confiere dicho órgano, en virtud del cuestionado artículo 116 del Código Tri-
butario, en su calidad de juez tributario, a funcionarios de su dependencia implica
una delegación de la referida competencia jurisdiccional, toda vez que dice relación
con el conocimiento y fallo de reclamaciones y denuncias tributarias que, en forma
privativa, le ha otorgado la ley a dicha autoridad a través del artículo 115 del mismo
cuerpo legal, en los siguientes términos: “El Director Regional conocerá en primera
o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contri-
buyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que
expresamente se haya establecido una regla diversa”. (C. 12).
Los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya función princi-
pal es administrativa– al conocer y resolver, en primera o única instancia, conflictos
jurídicos derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las
denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan en
ejercicio de la jurisdicción que la ley les ha confiado, como lo autoriza expresamente
el sistema constitucional y orgánico nacional. Ello, por cuanto la jurisdicción supone
el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del pro-
ceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que
se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la República y en cuya
solución les corresponda intervenir (C. 16).
El artículo 77 de la CPR delegó en el legislador orgánico la determinación de la
organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta
y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República (C. 17).
Así entonces, la autorización que puede otorgar el Director Regional del Servicio de
Impuestos Internos a determinados funcionarios del mismo, para conocer y fallar re-
clamaciones y denuncias obrando por orden suya, contemplada en el artículo 116 del
Código Tributario, constituye una delegación de facultades propias del tribunal tribu-
tario, en la medida que es el Director Regional como juez tributario quien confía a un
funcionario del mismo Servicio el ejercicio de parte de la competencia que la ley le ha
confiado originalmente. La referida delegación de facultades, que se materializa a través
de la dictación de una resolución exenta, como aquéllas que se han examinado, ya en
numerosas ocasiones, permite que el funcionario delegado conozca y resuelva reclama-
ciones tributarias, actuando “por orden del Director Regional”(C. 18).

49
Casos Destacados Derecho Administrativo

Resulta necesario precisar la naturaleza de las funciones que se delegan en virtud de

la disposición citada. La delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributario
consiste en la facultad de conocer y de resolver, en primera o única instancia, según
proceda, las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y las denuncias por in-
fracción a las disposiciones tributarias, facultad otorgada originalmente al Director
Regional del Servicio de Impuestos Internos por el artículo 115 del mismo Código.
Tal y como se afirmó antes, se trata de una facultad de naturaleza eminentemente ju-
risdiccional. Debe descartarse, consecuentemente, la hipótesis de que se trate de una
delegación administrativa de aquéllas previstas en el artículo 41 de la LOCBGAE,
pues no concurre el supuesto fundamental para que ésta opere y que consiste en que
quien delega ejerza una función administrativa (C. 19).
Sobre la base de que el artículo 116 del Código Tributario importa una delegación
de facultades jurisdiccionales, es preciso analizar su conformidad con la Constitución
teniendo en cuenta que la jurisdicción constituye un atributo de la soberanía y, en tal
calidad, es indelegable por parte de las autoridades a quienes la CPR o la ley la han
confiado. Tal conclusión se desprende inequívocamente del artículo 5º de la CPR.
En el mismo sentido, el artículo 76, inciso 1, de la CPR indica que: “La facultad de
conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado,
pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”. Cabe advertir que
el Tribunal ha precisado que dentro del concepto de causas civiles se deben incluir
todas aquellas controversias jurídico-administrativas que, como las reclamaciones tri-
butarias, se susciten y sean resueltas por autoridades que estén ejerciendo jurisdicción
afectando los derechos de las personas (C. 21).
Desde el punto de vista explicado, el artículo 116 del Código Tributario vulnera el ar-
tículo 5º de la CPR, al facultar al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos
para delegar la facultad jurisdiccional que le ha confiado el legislador. Al mismo tiem-
po, el precepto cuestionado infringe el deber de inexcusabilidad que pesa sobre todo
tribunal y que se encuentra consagrado en el artículo 76, inciso 2, de la CPR (C. 22).
El artículo 116 del Código Tributario, al posibilitar una delegación de facultades
jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede asimismo el artículo 6º de
la CPR (C. 23).
En este mismo orden de consideraciones, el artículo 116 del Código Tributario vul-
nera, asimismo, en su esencia, el artículo 7º de la Constitución, que precisa los re-
quisitos indispensables para la validez y sujeción a derecho en la actuación de todo
órgano del Estado, esto es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se
imputa o atribuye a éste. La prohibición recordada, que configura el más cardinal de
los principios del derecho público chileno, resulta confirmada con la prohibición que
se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la CPR, en orden a autorizar al
Presidente de la República para dictar legislación delegada en materias que deban ser
objeto de leyes orgánicas constitucionales, como es el caso de aquellas que se refieren

50
 Delimitación de la función administrativa

a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el artículo 77,

inciso 1, de la misma CPR. En la situación que se analiza, la forma de constituir un
tribunal que resuelva conflictos tributarios es a través de un mandato conferido por
la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto administrativo (C. 24).
La delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributario resulta contraria al
principio del juez natural que exige que toda persona sólo pueda ser juzgada por el
tribunal que le señale la ley y por el juez que lo represente. El referido principio se
desprende, en primer término, del artículo 19 Nº 3, inciso 4, de la CPR (C. 25).

CONCLUSIÓN
Una ley no puede permitir a un órgano de la Administración delegar facultades juris-
diccionales que le han sido atribuidas, toda vez que la jurisdicción es un atributo de
la soberanía y en tal calidad es indelegable.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Con esta sentencia el TC ratificó que la Administración puede ejercer jurisdicción
(STC Roles 176 y 681, incorporadas en este libro), pero que cuando se le reconoce
tal función debe someterse a las restricciones propias de ella, en este caso el que la
jurisdicción no se puede delegar.
Así las cosas el TC opta definitivamente por considerar que el establecimiento de
poderes adjudicativos reconocidos a la Administración son funciones jurisdiccionales
y no administrativas, sujetas a su sistema de garantías.

TEXTO COMPLETO
Santiago, veintiséis de marzo de dos mil siete.
VISTOS:
Con fecha veintitrés de marzo de 2006, don Eduardo Zarhi Hasbún, en representación de don
Rafael Selume Sacaan, dedujo acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del
artículo 116 del Código Tributario, sosteniendo que vulneraba los artículos 6º, 7º, 19 Nº 3, inciso
cuarto, 38, inciso 2º, 76 y 77 de la Constitución Política.
Por sentencia de 30 de agosto de 2006 (Rol Nº 472-2006), se acogió el aludido requerimien-
to declarando que el artículo 116 del Código Tributario era inaplicable en la gestión pendiente
constituida, en la especie, por el recurso de apelación de que conocía la Corte de Apelaciones de
Santiago, Rol Nº 4985-2002.
Con posterioridad al referido pronunciamiento y hasta la fecha, este Tribunal ha declarado asi-
mismo inaplicable el aludido precepto legal en los procesos Roles Nºs. 499, 502, 515, 520, 525,
526, 527, 528, 547, 554, 555, 566, 569, 574, 595, 604, 605, 606, 613, 614, 627, 628, 629, 630,
635, 636, 639, 640, 641, 642, 647, 657 y 658, todos del año 2006, por adolecer de los mismos
reproches de constitucionalidad constatados en la sentencia referida en el párrafo anterior.
Por su parte, con fecha 6 de diciembre de 2006 y sobre la base de las cuatro primeras sentencias dic-
tadas hasta ese momento, esta Magistratura resolvió abrir proceso de oficio para pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario. Todo ello en virtud de la atribución que

51
Casos Destacados Derecho Administrativo

le confiere el artículo 93, inciso primero, numeral 7º, de la Constitución Política, en relación con el
inciso décimo segundo del mismo artículo, luego de constatar que se había dado cumplimiento a los
presupuestos exigidos por dichas normas para iniciar un proceso de inconstitucionalidad.
En la misma resolución mencionada precedentemente se dispuso ponerla en conocimiento de
S.E. la Presidenta de la República, del H. Senado, de la H. Cámara de Diputados, del Servicio de
Impuestos Internos y del Consejo de Defensa del Estado.
El 23 de enero de 2007 y haciendo uso del traslado conferido, el Servicio de Impuestos Internos
hizo presente que “a propósito de requerimientos de inconstitucionalidad deducidos en diver-
sos procesos de reclamaciones tributarias pendientes ante distintos Jueces Tributarios del país, el
Servicio de Impuestos Internos procedió a remediar jurídicamente la circunstancia cuyo examen
constitucional fue reprobado, cuál era el acto de delegación de la función jurisdiccional desde el
Señor Director Regional del Servicio a otro funcionario dependiente de aquél”.
Agregó que, “en efecto, mediante Resolución Exenta Nº 118, de 04 de octubre del año 2006,
fueron dejadas sin efecto, entre otras, las autorizaciones dadas a los Directores Regionales para
delegar la función jurisdiccional en funcionarios de su dependencia, disponiéndose, en la misma
Resolución, la dictación de las resoluciones revocatorias pertinentes y ordenándose, finalmente,
que una vez que dichas revocaciones fueran publicadas en el Diario Oficial, los Directores Regio-
nales se avocarían al conocimiento y resolución de los reclamos, pendientes y futuros, de liquida-
ciones, giros, pagos y resoluciones regidos por los procedimientos contemplados en el Título II y
en el Párrafo 1º del Título III del Libro Tercero del Código Tributario, así como de los reclamos
de denuncias que indica”.
Precisó, asimismo, que la inconstitucionalidad anterior, resuelta por este Tribunal, “ha dicho pre-
cisa relación con la facultad delegatoria regulada en el artículo 116 del Código Tributario, dele-
gación cuya improcedencia no hace más que afirmar la facultad jurisdiccional que ejerce y debe
ejercer el delegante, esto es, el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, observando
así el principio de inexcusabilidad que impera respecto de su función jurisdiccional y la seguridad
jurídica que ampara a los particulares, uno y otro principios reconocidos como pilares fundamen-
tales de nuestro estado de derecho en todos y cada uno de los fallos referentes a la inaplicabilidad
por inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario”.
Finaliza el Servicio de Impuestos Internos indicando que “en caso alguno pretende controvertir
una eventual declaración de inconstitucionalidad relativa al artículo 116 referido sino, por el con-
trario, dar cuenta de las medidas jurídicas adoptadas, del pleno acatamiento de las resoluciones de
este Excmo. Tribunal, así como del hecho que, en cuanto a sus efectos, aquella eventual declara-
ción deberá disponer hacia futuro, publicada que sea la misma, manteniendo intactos los efectos
de las sentencias anteriormente dictadas, conforme disponen de manera expresa los incisos tercero
y cuarto del artículo 94 de la Constitución Política de la República”.
Los demás órganos interesados no formularon observaciones.
Se trajeron los autos en relación procediéndose a la vista de la causa con fecha veinticinco de enero
de dos mil siete.
CONSIDERANDO:
I. Presupuestos constitucionales y procesales necesarios para la declaración de inconstitucionalidad
de un precepto legal.
Primero: Que el artículo 93, numeral 7º, de la Constitución Política establece que es atribución de
este Tribunal Constitucional: “Resolver por la mayoría de los cuatro quintos de sus integrantes en

52
 Delimitación de la función administrativa

ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo

dispuesto en el numeral anterior”.
Segundo: Que el inciso duodécimo del mismo artículo agrega: “Una vez resuelta en sentencia pre-
via la declaración de inaplicabilidad de un precepto legal, conforme al número 6º de este artículo,
habrá acción pública para requerir al Tribunal la declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio
de la facultad de éste para declararla de oficio”.
Tercero: Que de los preceptos constitucionales transcritos se desprende que los presupuestos ne-
cesarios para que esta Magistratura pueda declarar la inconstitucionalidad de una determinada
norma legal, con los efectos previstos en el artículo 94, incisos tercero y cuarto, de la Carta Fun-
damental, son los siguientes:
a) Debe tratarse de la inconstitucionalidad de un precepto de rango legal;
b) La referida norma debe haber sido declarada previamente inaplicable por sentencia de este
Tribunal pronunciada en virtud de lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, numeral 6º, e
inciso undécimo, de la Constitución;
c) El proceso de inconstitucionalidad debe haberse iniciado por el ejercicio de una acción pública
acogida a tramitación por este Tribunal o por una resolución del mismo actuando de oficio; y
d) Debe abrirse proceso sustanciándose y dictándose la correspondiente sentencia.
Cuarto: Que, en la especie, esta Magistratura ha abierto proceso de oficio para declarar la incons-
titucionalidad del precepto legal contenido en el artículo 116 del Código Tributario, como consta
de la resolución de 6 de diciembre de 2006, aludida en la parte expositiva de esta sentencia. En la
misma se hace referencia a las decisiones previas al acuerdo del Tribunal de entrar de propia inicia-
tiva a la apertura del proceso y que corresponden a los Roles Nºs. 472, 499, 502 y 515, todos del
año 2006, que declararon la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario en las diversas
gestiones en que incidían dichos procesos, por los fundamentos que se expresan en las sentencias
aludidas.
En consecuencia, en esta materia, este Tribunal ha procedido en estricta concordancia con lo que
dispone la Constitución Política, de acuerdo a la normativa contenida en la Ley Nº 17.997, Or-
gánica Constitucional de este Tribunal.
Se han cumplido así todos y cada uno de los presupuestos exigidos por la Carta Fundamental para
proceder a pronunciarse sobre la declaración de inconstitucionalidad del artículo 116 del Código
Tributario, destacándose, además, la conveniencia de formular tal declaración en función de la
adecuada coherencia que debe guardar el ordenamiento jurídico con lo prescrito en la Constitu-
ción Política y, consecuentemente, atendiendo al interés general que ella envuelve.
Quinto: Que, con posterioridad a la resolución que ordenó abrir de oficio el proceso para pronun-
ciarse sobre la inconstitucionalidad de la norma aludida, este Tribunal ha declarado, asimismo, su
inaplicabilidad en las demás sentencias que han sido mencionadas en la parte expositiva de este
fallo, por las mismas razones de inconstitucionalidad constatadas y declaradas en los procesos
considerados e invocados en la resolución de 6 de diciembre de 2006.
Sexto: Que, tal como consta en los antecedentes de la tramitación de la reforma constitucional de
agosto de 2005, materializada a través de la Ley Nº 20.050, el sentido de la declaración de incons-
titucionalidad de un precepto legal, como nueva atribución conferida al Tribunal Constitucional,
tiene directa relación con los principios de supremacía constitucional, de concentración de la
justicia constitucional y de igualdad ante la ley.

53
Casos Destacados Derecho Administrativo

A juicio de esta Magistratura, la situación sub lite afecta, al mismo tiempo, el principio de cer-
teza jurídica que, tal y como ha sido precisado en su jurisprudencia, constituye un elemento
fundamental del Estado de Derecho cuya custodia la Carta encomienda a este órgano de control
constitucional.
Séptimo: Que, por otra parte, debe considerarse que la declaración de inconstitucionalidad de un
precepto legal declarado previamente inaplicable en casos particulares, en nada vulnera sino que,
por el contrario, refleja y garantiza el necesario respeto hacia la labor de los órganos colegisladores
y la plena eficacia de la presunción de constitucionalidad de la ley generada por los órganos legi-
timados para ello dentro de un Estado democrático. Este principio, reiterado en la jurisprudencia
de este Tribunal, constituye una expresión que concreta la separación de funciones del Estado y su
asignación a los órganos competentes, que se encuentra expresamente establecida en el artículo 7º,
inciso segundo, de la Carta Fundamental.
Asimismo, el control a posteriori de constitucionalidad de la ley, que puede derivar, como en este
caso, en la expulsión de un precepto del ordenamiento jurídico positivo, es una competencia que
procura regular el correcto funcionamiento y la eficacia del Estado de Derecho, lográndose con
ello el fortalecimiento constante de los sistemas de frenos y contrapesos en el actuar de los órganos
del Estado en forma compatible con aquella división de funciones prevista en los artículos 6º y 7º
de la Constitución.
Octavo: Que, tal y como lo han reconocido uniformemente la doctrina y la jurisprudencia compa-
radas, el respeto hacia la labor que desarrolla el legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su
función de contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna interpretación
del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental y sólo en el evento
de no ser ello posible, unido a la necesidad de cautelar integralmente la plena vigencia de los prin-
cipios de supremacía constitucional, igualdad ante la ley y certeza jurídica, resultará procedente y
necesaria la declaración de inconstitucionalidad.
Noveno: Que sólo en el contexto explicado deben entenderse los efectos que produce la declaración
de inconstitucionalidad de un precepto legal según se lee en el artículo 94, incisos tercero y cuarto,
de la Constitución Política, que expresan: “El precepto declarado inconstitucional en conformidad
a lo dispuesto en los numerales 2, 4 ó 7 del artículo 93, se entenderá derogado desde la publicación
en el Diario Oficial de la sentencia que acoja el reclamo, la que no producirá efecto retroactivo”.
“Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de todo o parte de una ley, de un decreto con
fuerza de ley, de un decreto supremo o auto acordado, en su caso, se publicarán en el Diario Oficial
dentro de los tres días siguientes a su dictación”.
II. Alcances constitucionales de la autorización contenida en el artículo 116 del Código Tributario.
Décimo: Que, sobre la base de las consideraciones que preceden, resulta necesario examinar si el
artículo 116 del Código Tributario puede, de alguna manera, ser conciliado con la Carta Fun-
damental o si, por el contrario, la inconstitucionalidad constatada y declarada en los procesos
previos de inaplicabilidad decididos por este Tribunal, puede tener aplicación general y dar lugar,
por ende, a una declaración que produzca los efectos previstos en los incisos tercero y cuarto del
artículo 94 de la Constitución.
Décimo Primero: Que, con tal finalidad y en este contexto, resulta pertinente recordar que el refe-
rido precepto legal dispone: “El Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para
conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando por orden del Director Regional”.
En relación y concordancia con dicha norma, el artículo 6º, letra B, Nº 7, del Código Tributario
señala que corresponde a los Directores Regionales en la jurisdicción de su territorio: “Autorizar a

54
 Delimitación de la función administrativa

otros funcionarios para resolver determinadas materias, aun las de su exclusiva competencia, o para
hacer uso de las facultades que le confiere el Estatuto Orgánico del Servicio, actuando por “orden
del Director Regional”, y encargarles, de acuerdo con las leyes y reglamentos, el cumplimiento de
otras funciones y obligaciones”.
Por otra parte, el artículo 20 del D.F.L. Nº 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos
Internos, precisa, a su turno, que: “Los Directores Regionales podrán, de acuerdo con las normas
impartidas por el Director, autorizar a funcionarios de su dependencia para resolver determinadas
materias o para hacer uso de alguna de sus atribuciones, actuando “por orden del Director Regional”.
Décimo Segundo: Que en el ámbito de la competencia absoluta, el legislador orgánico estableció
como tribunal tributario de única o primera instancia al Director Regional de Impuestos Internos.
En este contexto, la autorización que confiere dicho órgano, en virtud del cuestionado artículo
116 del Código Tributario, en su calidad de juez tributario, a funcionarios de su dependencia
implica una delegación de la referida competencia jurisdiccional, toda vez que dice relación con
el conocimiento y fallo de reclamaciones y denuncias tributarias que, en forma privativa, le ha
otorgado la ley a dicha autoridad a través del artículo 115 del mismo cuerpo legal, en los siguientes
términos: “El Director Regional conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las
reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposicio-
nes tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa”.
Aplicando las reglas de competencia relativa, el sistema establece que: “Será competente para cono-
cer de las reclamaciones el Director Regional de la unidad del Servicio que emitió la liquidación o el
giro o que dictó la resolución en contra de la cual se reclame; en el caso de reclamaciones en contra
del pago, será competente el Director Regional de la unidad que emitió el giro al cual corresponda
el pago. Si las liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la Dirección
Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por estas mismas unidades, la reclamación
deberá presentarse ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente
que reclame al momento de ser notificado de revisión, de citación, de liquidación o de giro.
El conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación de las sanciones pe-
cuniarias por tales infracciones, corresponderá al Director Regional que tenga competencia en el
territorio donde tiene su domicilio el infractor.
Tratándose de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el Director
Regional que tenga competencia en el territorio dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal”.
La norma transcrita se reitera en el artículo 6º, letra B, Nº 6, del Código Tributario, que señala
que corresponde a los Directores Regionales, en la jurisdicción de su territorio: “Resolver las re-
clamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro Tercero”.
Por su parte, el artículo 19 del D.F.L. Nº . 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos
Internos, indica, en su letra b), que: “Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus
respectivas jurisdicciones:
b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes y las denuncias por
infracción a las leyes tributarias, en conformidad al Libro III del Código Tributario y a las instruc-
ciones del Director”.
Décimo Tercero: Que, precisado que la facultad de conocer y fallar reclamaciones y denuncias
tributarias, que le otorgan las normas de competencia antes señaladas, corresponde al Director
Regional del Servicio de Impuestos Internos, este Tribunal ha afirmado la naturaleza jurisdiccional
de tal facultad, en cada uno de los pronunciamientos de inaplicabilidad que sirven de antecedente

55
Casos Destacados Derecho Administrativo

y fundamento a esta sentencia, teniendo presente, para ello, los preceptos constitucionales que
regulan el ejercicio de la jurisdicción y su distribución entre los tribunales establecidos por la ley;
la historia fidedigna del establecimiento de las respectivas disposiciones legales; las precisiones con-
ceptuales efectuadas por el propio Servicio de Impuestos Internos; los antecedentes del proyecto
de ley sobre tribunales tributarios, en actual trámite legislativo; la jurisprudencia previa tanto de
este Tribunal como de la Excma. Corte Suprema y la correlación armónica de diversos preceptos
contenidos en el mismo Código Tributario.
Décimo Cuarto: Que cabe recordar, en efecto, que en el debate abierto, en el año 1960, cuando se
otorgó originalmente la potestad de conocer y fallar las reclamaciones tributarias al Director Ge-
neral del Servicio de Impuestos Internos, este órgano del Estado defendió el carácter jurisdiccional
de aquella atribución frente a los argumentos de la Contraloría General de la República, vertidos
en Dictamen Nº 18.359, de 5 de abril de 1957, que afirmaban el carácter administrativo de la
señalada facultad.
Dicha naturaleza ha sido también reiterada por el Servicio de Impuestos Internos en recientes do-
cumentos oficiales, como es el caso del estudio “La Justicia Tributaria en Chile”, de abril de 2001,
publicado en la página web del aludido Servicio.
Décimo Quinto: Que otros órganos del Estado distintos del Servicio de Impuestos Internos han
afirmado también el carácter jurisdiccional de la facultad que se confiere a los Directores Regiona-
les de ese Servicio por el artículo 115 del Código Tributario.
Es así como en el Mensaje de S. E. el Presidente de la República que inicia el proyecto de ley
que fortalece y perfecciona la jurisdicción tributaria, de 19 de noviembre de 2002, y en actual
tramitación legislativa (Boletín Nº 3139-05), se señala que: “la facultad jurisdiccional de primera
instancia, en materia tributaria, corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del Servi-
cio de Impuestos Internos. Por la vía de la delegación de facultades, se ha radicado en los Jefes de
Departamento Tribunal Tributario de cada Dirección Regional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema al emitir su opinión respecto del
referido proyecto de ley (Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de 2002) y al fallar diversos recursos
de inaplicabilidad como, por ejemplo, en la sentencia Rol Nº 17.167, de 4 de septiembre de 1992.
En estos últimos procesos, la misma Corte ha afirmado que los tribunales tributarios constituidos
por los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales
especiales a que alude el artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico de Tribunales.
Décimo Sexto: Que, por su parte, como se recordó, esta Magistratura Constitucional también ha
afirmado reiteradamente, en los diversos pronunciamientos de inaplicabilidad que han antecedido
a esta sentencia, que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya función
principal es administrativa–, al conocer y resolver, en primera o única instancia, conflictos ju-
rídicos derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por
infracción a las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan en ejercicio de la jurisdicción
que la ley les ha confiado, como lo autoriza expresamente el sistema constitucional y orgánico
nacional. Ello, por cuanto la jurisdicción supone el poder-deber que tienen los tribunales para
conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses
de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la República
y en cuya solución les corresponda intervenir.
Décimo Séptimo: Que debe recordarse que el artículo 77 de la Constitución delegó en el legislador
orgánico la determinación de la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios
para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República.

56
 Delimitación de la función administrativa

Debe destacarse que la misma disposición facultó expresamente al legislador para señalar las
calidades que deben tener los jueces y es en este contexto donde el Código Tributario contempla
las reglas contenidas en su Libro Tercero, titulado “De los Tribunales, de los procedimientos y
de la prescripción”, que confirman la naturaleza jurisdiccional de la atribución confiada a los
Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos por el artículo 115 del Código Tribu-
tario como tribunales especiales de carácter contencioso-administrativo. Entre dichas disposi-
ciones pueden mencionarse los artículos 130, 132, 134, 135, 136, 137 y 138, referidos todos
al procedimiento general de reclamaciones tributarias. Asimismo no debe perderse de vista que,
de conformidad con el artículo 120 del citado Código, las Cortes de Apelaciones son los tribu-
nales señalados por la ley para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación que
se deduzcan contra las resoluciones de los Directores Regionales y que, en diversas ocasiones,
han constituido la gestión pendiente que ha fundado las acciones de inaplicabilidad decididas
previamente por este Tribunal.
Décimo Octavo: Que claramente la autorización que puede otorgar el Director Regional del Ser-
vicio de Impuestos Internos a determinados funcionarios del mismo, para conocer y fallar recla-
maciones y denuncias obrando por orden suya, contemplada en el artículo 116 del Código Tri-
butario, constituye una delegación de facultades propias del tribunal tributario, en la medida que
es el Director Regional como juez tributario quien confía a un funcionario del mismo Servicio el
ejercicio de parte de la competencia que la ley le ha confiado originalmente. La referida delegación
de facultades, que se materializa a través de la dictación de una resolución exenta, como aquéllas
que ha examinado este Tribunal, ya en numerosas ocasiones, permite que el funcionario delegado
conozca y resuelva reclamaciones tributarias, actuando “por orden del Director Regional”.
Décimo Noveno: Que, aclarado que el contenido del artículo 116 del Código Tributario importa
una delegación de facultades del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en fun-
cionarios dependientes del mismo, resulta necesario precisar la naturaleza de las funciones que se
delegan en virtud de la disposición citada.
Al respecto, este Tribunal ha afirmado, consistentemente, en los pronunciamientos de inaplica-
bilidad que preceden a esta sentencia, que la delegación prevista en el artículo 116 del Código
Tributario consiste en la facultad de conocer y de resolver, en primera o única instancia, según
proceda, las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y las denuncias por infracción a las
disposiciones tributarias, facultad otorgada originalmente al Director Regional del Servicio de Im-
puestos Internos por el artículo 115 del mismo Código. Tal y como se afirmó en el considerando
décimo quinto, se trata de una facultad de naturaleza eminentemente jurisdiccional.
Debe descartarse, consecuentemente, la hipótesis de que se trate de una delegación administrativa
de aquéllas previstas en el artículo 41 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Ge-
nerales de la Administración del Estado, pues no concurre el supuesto fundamental para que ésta
opere y que consiste en que quien delega ejerza una función administrativa. En efecto, cuando el
Director Regional conoce y falla reclamaciones tributarias actúa como el tribunal señalado por la
ley, constituyendo así el juez competente para decidir estos conflictos. Es en esa calidad –juez del
tribunal– que efectúa la delegación a un funcionario público que no reviste tal atributo, puesto
que no ha sido investido por la ley como juez del tribunal.
A su turno, la delegación administrativa es siempre parcial, en la medida que sólo puede referirse
a materias específicas. En el caso del artículo 116 del Código Tributario, es evidente que con la
dictación de la resolución exenta respectiva se delega íntegramente la facultad de conocer y fallar
reclamaciones tributarias en un funcionario público que, como se dijo, no está investido de la
calidad de juez. Así, tal delegación no se refiere a aspectos específicos de la función jurisdiccional
como podría ser la realización de los actos de mera sustanciación del proceso.

57
Casos Destacados Derecho Administrativo

La autorización prevista en el artículo 116 del Código Tributario tampoco importa una “delega-
ción de firma” como aquella que prevé el inciso final del artículo 41 de la Ley Nº . 18.575, Orgáni-
ca Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, pues la doctrina ha señala-
do y esta Magistratura ha resuelto que aquélla no es sino una especie de delegación administrativa
procedente sólo en casos muy excepcionales que no coinciden con la situación que se analiza.
III. Inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario.
Vigésimo: Que, sobre la base de que el artículo 116 del Código Tributario importa una delegación
de facultades jurisdiccionales realizada por el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos,
en su carácter de juez del tribunal tributario, en funcionarios de su dependencia, es preciso analizar
su conformidad con la Constitución siguiendo la línea argumental desplegada por esta Magistratura
en los pronunciamientos previos de inaplicabilidad recaídos en el mismo precepto legal.
Vigésimo Primero: Que, tal y como este Tribunal ha recordado, la jurisdicción, entendida en la for-
ma explicada en el considerando décimo sexto, constituye un atributo de la soberanía y, en tal cali-
dad, es indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la ley la han confiado.
Tal conclusión se desprende inequívocamente del artículo 5º de nuestra Carta Fundamental que
establece, en su inciso primero: “La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se
realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autori-
dades que esta Constitución establece”. En el mismo sentido, el artículo 76, inciso primero, de la
Constitución indica que: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas
y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.
Cabe advertir que este Tribunal ha precisado que dentro del concepto de causas civiles se deben
incluir todas aquellas controversias jurídico-administrativas que, como las reclamaciones tributa-
rias, se susciten y sean resueltas por autoridades que estén ejerciendo jurisdicción afectando los
derechos de las personas. (Sentencia de 22 de noviembre de 1993, Rol No 176, considerando 6º).
Vigésimo Segundo: Que, desde el punto de vista explicado, el artículo 116 del Código Tributario
vulnera el artículo 5º de la Constitución Política, al facultar al Director Regional del Servicio de
Impuestos Internos para delegar la facultad jurisdiccional que le ha confiado el legislador, en el
artículo 115 del mismo Código, y que se traduce en el ejercicio de la potestad de conocer y fallar
las reclamaciones tributarias que deduzcan los contribuyentes. Ello importa, indudablemente, un
conflicto de intereses de relevancia jurídica y que sólo puede ser resuelto por los tribunales estable-
cidos por la ley y por los jueces designados por ella.
Al mismo tiempo, el precepto cuestionado infringe el deber de inexcusabilidad que pesa sobre
todo tribunal y que se encuentra consagrado en el artículo 76, inciso segundo, del Código Polí-
tico, en los siguientes términos: “Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su
competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la
contienda o asunto sometido a su decisión”.
Vigésimo Tercero: Que, en el mismo sentido, el aludido artículo 116 del Código Tributario, al
posibilitar una delegación de facultades jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede
asimismo el artículo 6º de la Carta Fundamental, que ordena en forma perentoria, en su inciso
primero, que: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas
dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la República”. La consagración
del principio de supremacía de la Constitución en la norma transcrita encuentra su adecuado
complemento en la norma contenida en el inciso segundo del mismo artículo, que expresando
el principio de vinculación directa de la Carta Fundamental señala que: “Los preceptos de esta
Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona,
institución o grupo”.

58
 Delimitación de la función administrativa

Esta disposición, en concordancia con el artículo 7º, excluye la delegación de funciones por parte
de funcionarios públicos tratándose de órganos jurisdiccionales.
Vigésimo Cuarto: Que, en este mismo orden de consideraciones, el artículo 116 del Código Tribu-
tario vulnera, asimismo, en su esencia, el artículo 7º de la Constitución, que precisa los requisitos
indispensables para la validez y sujeción a derecho en la actuación de todo órgano del Estado, esto
es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se imputa o atribuye a éste. Así, de con-
formidad con el inciso primero de esa norma, los órganos del Estado actúan válidamente “previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”.
De allí que el inciso segundo de esa norma sea categórico en señalar que “ninguna magistratura,
ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias ex-
traordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud
de la Constitución o las leyes”.
La prohibición recordada, que configura el más cardinal de los principios del derecho público
chileno, resulta confirmada con la prohibición que se impone al propio legislador, en el artículo 64
de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para dictar legislación
delegada en materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como es el caso de
aquellas que se refieren a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el
artículo 77, inciso primero, de la misma Constitución.
En la situación que se analiza, la forma de constituir un tribunal que resuelva conflictos tributarios
es a través de un mandato conferido por la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto
administrativo, tal como se explicará en el considerando siguiente. Así, la dictación de una resolu-
ción exenta a través de la cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos materializa
la delegación de sus facultades jurisdiccionales en un funcionario público que no tiene el carácter
de juez, no se ajusta a la forma prescrita por la propia Constitución para designar a sus jueces.
Vigésimo Quinto: Que, por otra parte, la delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributa-
rio resulta contraria al principio del juez natural que exige que toda persona sólo pueda ser juzgada
por el tribunal que le señale la ley y por el juez que lo represente.
El referido principio se desprende, en primer término, del artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la
Constitución que precisa que: “Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el
tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración
del hecho”.
Asimismo, la Carta Fundamental alude al referido presupuesto en su artículo 38, inciso segundo, al
señalar: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de
sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley,
sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”.
En el mismo sentido, el artículo 76, inciso primero, de la Constitución, indica: “La facultad de
conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Con-
greso pueden avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones
o hacer revivir procesos fenecidos”. Como se ha indicado precedentemente, dentro del concepto
de causas civiles se incluyen las causas contencioso-administrativas como aquellas que resuelven
los conflictos tributarios.
Al mismo tiempo, el artículo 77, en su inciso segundo, prescribe que: “Una ley orgánica constitu-
cional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la
pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República”.

59
Casos Destacados Derecho Administrativo

El hecho de que una persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que le señale previamente la ley
y por el juez que lo representa, al tenor de las normas citadas, constituye, por un lado, un derecho
esencial que se asegura a toda persona y que los órganos del Estado están obligados a respetar y
promover, tal y como ordenan los artículos 1º, inciso cuarto, y 5º, inciso segundo, de la Consti-
tución. A la vez, representa un elemento fundamental para la seguridad jurídica, pues impide que
el juzgamiento destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un tribunal o por un juez
distinto del órgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador ha confiado tal
responsabilidad y que se cumple por las personas naturales que actúan en él. Como puede obser-
varse, el Estado de Derecho mismo, en cuanto adecuado equilibrio entre el orden y la libertad, es
el que resulta afianzado con el debido respeto al principio de legalidad del tribunal.
Consecuentemente, el juez al ser generado por una resolución exenta infringe, en su esencia, el
mencionado principio. En efecto, el funcionario del Servicio de Impuestos Internos en quien el
Director Regional respectivo efectúa la delegación de sus facultades jurisdiccionales de conocer y
fallar reclamaciones tributarias, no es un juez ni menos puede constituir un tribunal al solo ampa-
ro del artículo 116 del Código Tributario. Por el contrario, es necesario que se concrete la delega-
ción de facultades, a través de la resolución exenta, para que pueda asumir tal calidad. Expresado
en otros términos, la ley, a través del artículo 115 del Código Tributario, creó un sistema juris-
diccional en materia tributaria –el Director Regional–. De esta forma, el principio de legalidad
del tribunal sólo se cumple en la disposición contenida en el artículo 115 del Código Tributario.
En la medida que el artículo 116 del mismo cuerpo legal faculta al referido juez para delegar sus
atribuciones, en esencia indelegables, infringe la preceptiva constitucional antes señalada.
De la misma forma, toda persona que pretenda desempeñarse como juez ejerciendo una juris-
dicción que no le ha sido conferida por la ley sino por un acto administrativo, se constituye en
una comisión especial expresamente prohibida por el artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la Ley
Fundamental.
Vigésimo Sexto: Que las inconstitucionalidades constatadas precedentemente, ligadas, por lo de-
más, a principios cardinales del derecho público, ya precisados en esta sentencia, no admiten
ninguna otra interpretación plausible que no conduzca necesariamente a la declaración de incons-
titucionalidad del artículo 116 del Código Tributario.
Y VISTO lo prescrito en los artículos 5º, 6º, 7º, 19 Nº 3, inciso cuarto, 38, inciso segundo,
64, 76, 77 y 93, inciso primero, numeral 7º, e inciso duodécimo, de la Constitución Política,
así como en los artículos 30 y 31 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional,
Se resuelve que el artículo 116 del Código Tributario es inconstitucional, considerándose derogado,
como efecto de la aplicación del artículo 94, inciso tercero, de la Constitución, desde la publicación
en el Diario Oficial, dentro de tercero día, de la presente sentencia.
Acordada con el voto en contra de los Ministros Sres. Correa y Fernández Fredes, quienes es-
tuvieron por declarar que el artículo 116 del Código Tributario no es inconstitucional, por las
consideraciones que siguen:
Primero: Estos disidentes no difieren de lo que razona este Tribunal acerca de los presupuestos
constitucionales y procesales necesarios para la declaración de inconstitucionalidad de un precepto
legal, contenidos en el apartado primero. Concuerdan también con el fallo que antecede en que
resulta contrario a la Constitución que quien ha sido instituido como juez por la ley se vea facultado
a delegar esa función de juzgar en un funcionario que la ley no designa más que por su pertenen-
cia a un servicio público determinado. Por los fundamentos que el fallo expresa en su apartado
III, comparten que es contrario a los derechos fundamentales que conozca y juzgue una causa de

60
 Delimitación de la función administrativa

naturaleza jurisdiccional quien resulte designado en virtud de una decisión administrativa por el
director regional de un servicio centralizado y concuerdan también que el orden institucional que
consagra la Constitución no acepta que se deleguen facultades jurisdiccionales, sin estricta sujeción
al principio de legalidad. Comparten también que la razón de ser más importante de las normas
constitucionales es la de proteger la seguridad de los justiciables, impidiendo que el juzgamiento
destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un tribunal o por un juez distinto del órgano
permanente, imparcial e independiente a quien el legislador ha confiado tal responsabilidad.
Segundo: Discrepan, sin embargo, estos disidentes, con la premisa básica en que descansa tal
razonamiento y que consiste en que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos
sea un órgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador haya confiado una
función jurisdiccional al permitirle resolver un reclamo tributario. Analizada la función que el
artículo 116 autoriza a delegar, debe concluirse que ella carece de los atributos básicos de la fun-
ción jurisdiccional, pues en el reclamo tributario que se debe resolver no hay controversia entre
partes sometidas a la decisión de un tercero, ni esta controversia debe, en estricto rigor jurídico,
resolverse conforme a derecho y, por último, las reglas de procedimiento tienen características
que difieren de aquellas que regulan los procesos judiciales. En cambio, el reclamo tributario y su
resolución comparten una naturaleza y una regulación que es típica de las de carácter administra-
tivo y que no difiere sustancialmente de muchas otras existentes en nuestra legislación, todas ellas
consistentes en resolver en sede y con carácter administrativo reclamaciones respecto de lo obrado
por el propio servicio. Esta disidencia difiere de lo resuelto únicamente porque no comparte lo
que se razona y concluye en el apartado II del fallo. Los motivos para estimar que la facultad que
el artículo 116 autoriza a delegar no tiene naturaleza jurisdiccional serán desarrollados en los
considerandos que siguen.
Tercero: Que es efectivo que las normas del Código Tributario que regulan la reclamación tributa-
ria –cuyo conocimiento y resolución el impugnado artículo 116 del mismo cuerpo legal autoriza
delegar– se refieren a este reclamo, a quien lo resuelve, a su procedimiento y a la decisión que le
pone término con un lenguaje propio de lo judicial. Así, el propio Libro Tercero y su Título I
hablan de los “Tribunales”, otras disposiciones otorgan la denominación de juez (tributario) a
quien encargan resolver este asunto; diversos preceptos llaman “instancia” a la sucesión de actos
destinados a resolver el reclamo. En igual sentido, el artículo 134 denomina “fallo” a la resolución
definitiva del reclamo, mientras el inciso segundo del artículo 136 y los artículos 137 y 138, entre
otros, la denominan “sentencia”. Igual lenguaje propio de lo judicial utiliza el Código Tributario
para denominar la impugnación de lo resuelto que habilita al reclamante a llegar a la instancia
del Poder Judicial, pues los artículos 139 y 141 la llaman “apelación”. De igual modo, y en con-
secuencia, las publicaciones del Servicio de Impuestos Internos y los proyectos de ley a los que el
fallo alude han seguido este modo legislativo de referirse a las reclamaciones tributarias como una
instancia de naturaleza judicial. No debe restarse importancia a estas denominaciones; no son tri-
viales, pues, como ha acreditado la teoría contemporánea, en el ámbito jurídico, los nombres sue-
len constituir realidades, particularmente en cuanto esos nombres, por su sola invocación, hacen
inmediatamente aplicables estatutos jurídicos a la figura respectiva. No siendo trivial el modo en
que la legislación, las autoridades políticas o la doctrina mayoritaria denominan una determinada
situación, el nombre no es, sin embargo, un antecedente suficiente para resolver que tal situación
es, en realidad, lo que la ley dice que es. Un viejo aforismo jurídico dice que las cosas en derecho
son lo que son y no lo que se dice que son. Para saber si el órgano que resuelve el reclamo tributario
es en realidad un tribunal especial que ejerce jurisdicción y para determinar si su resolución es, en
verdad, una sentencia, es necesario examinar las restantes reglas relativas a tales institutos, pues es
perfectamente posible que los nombres no constituyan esas realidades y que, bajo su apariencia,
ni el órgano sea un Tribunal, ni el procedimiento uno judicial ni la resolución un fallo, todo lo
cual obliga a ir más allá de las denominaciones legales, particularmente si, como en la especie,

61
Casos Destacados Derecho Administrativo

tales denominaciones concordaban con la voluntad política de revestir modos arcaicos de resolver
cuestiones contencioso-administrativas con apariencias propias de un estado de derecho.
Cuarto: Que, al hacer el examen de las restantes reglas relativas al reclamo tributario, estos disiden-
tes llegan a la conclusión de que en él no se encuentran presentes las características más elementales
de la jurisdicción. Desde luego, y como se desarrolla más extensamente en los considerandos que
siguen, no se verifica, en la especie, una controversia entre partes sometida a la decisión de un juez.
En cuanto a la materia, si bien hay un asunto de relevancia jurídica que debe resolverse, el acto
que lo resuelve no está obligado a hacerlo en conformidad a derecho y ni siquiera hay obligación
de resolverlo, por lo que tampoco comparece, en la especie, este tan elemental componente de la
jurisdicción. Por último, las formas procesales carecen de la bilateralidad de la audiencia, elemento
que configura esencialmente una controversia jurisdiccional. En cambio, el análisis de los intervi-
nientes, de la resolución y, parcialmente, de las formas procesales muestra que éstas son las propias
del reclamo administrativo denominado recurso jerárquico. En tales condiciones, debe concluirse
que aquello que el artículo en examen autoriza a delegar no son funciones jurisdiccionales.
Quinto: Que, en lo que se refiere a los intervinientes, es forzoso concluir, en primer lugar, que el re-
clamo tributario no está llamado a ser resuelto por un tribunal especial ni por un juez, sea el titular al
que alude el artículo 115, sea el delegado a que se refiere el artículo 116, ambos del Código Tributa-
rio. Por definición, un juez es un tercero imparcial que se sitúa entre quienes contienden para resolver
una disputa de relevancia jurídica (en la jurisdicción contenciosa). En la especie, el reclamo tributario
lo interpone el contribuyente en contra de una resolución del Servicio de Impuestos Internos y la
ley llama a resolverlo a un funcionario del mismo Servicio en contra del que se reclama. Este fun-
cionario es dependiente del órgano reclamado y tiene el deber funcionario de defender sus intereses.
En consecuencia, el órgano que resuelve el reclamo tributario es el Servicio de Impuestos Internos
y la persona que lo decide un funcionario de dicho Servicio, quien, como tal, no puede ser tenido
como un tercero, pues es dependiente del órgano reclamado (artículo 18 del Decreto con Fuerza de
Ley Nº 7, de Hacienda, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos), ni está llamado
a ser imparcial, pues si lo fuere incumpliría con sus deberes funcionarios. Ni en el sentido natural y
obvio, ni en el sentido técnico, puede estimarse juez a la parte interesada, aunque esté facultada para
resolver. Lo dicho vale tanto para el Director Regional como para su eventual delegado.
Sexto: Que lo razonado en el considerando que antecede no es suficiente para concluir que la
resolución del reclamo tributario no tiene carácter jurisdiccional, como lo han sostenido votos
minoritarios en inaplicabilidades análogas a las de esta causa, emanados de la Excma. Corte Su-
prema (como el pronunciado por cinco señores Ministros con fecha 12 de diciembre de 2002 en
la causa Verdugo Pincheira con Servicio de Impuestos Internos), pues ello equivale a definir lo
jurisdiccional únicamente por el órgano que resuelve. A juicio de estos disidentes, la afirmación
contenida en el considerando quinto puede llevar a dos conclusiones igualmente plausibles: por
una parte, a que el supuesto tribunal no es tal y, por ende, no hay un órgano que ejerza jurisdic-
ción, como lo han sostenido esos votos de minoría; pero también permite igualmente concluir que
el órgano ejerce jurisdicción pero que, por no reunir las características propias de un juez, lo hace
contraviniendo la Constitución, privando a quienes litigan de un juez imparcial y, por ende, de
un debido proceso judicial.
Si lo dicho en el considerando quinto no es suficiente para concluir acerca de si lo que se delega es
o no jurisdiccional, se hace necesario continuar con el análisis, para discernir si estamos ante una
función administrativa o ante un órgano que, violando garantías constitucionales de imparciali-
dad, ejerce jurisdicción.
Séptimo: Que, continuando con el análisis de los intervinientes, es fuerza concluir que tampoco
concurre en la especie el más elemental componente de la jurisdicción contenciosa: no existen

62
 Delimitación de la función administrativa

partes que sostengan una controversia jurídica. Por el contrario, el examen del procedimiento que
rige el reclamo tributario muestra a un solo sujeto o parte: el reclamante y ninguna controversia.
El Servicio de Impuestos Internos no es parte en el reclamo, el procedimiento no supone que com-
parezca, no lo contempla; el Servicio de Impuestos Internos no está llamado a controvertir nada
y mal podría hacerlo, del momento que es el mismo órgano que llevó a cabo el acto en contra del
cual se reclama y, a su vez, es quien resuelve el reclamo de que se trata. El Servicio de Impuestos
Internos no es parte que controvierta ni podría serlo, pues sus intereses están representados por
quien va a resolver el reclamo y nadie puede controvertir ante sí mismo.
Octavo: Que, de ese modo, el análisis de los actores del reclamo tributario no muestra ninguna
de las características propias de la jurisdicción, pues no hay partes que controviertan un asunto
de relevancia jurídica que deba ser resuelto por un tercero. En cambio, el asunto de relevancia
jurídica ha de ser decidido por actores que están siempre presentes y son típicos del recurso jerár-
quico ante el propio órgano que ya ha resuelto en contra de los intereses del administrado. En la
especie, un órgano de la administración del Estado, como es el Servicio de Impuestos Internos,
resuelve en contra de los intereses del contribuyente y ello origina el reclamo tributario, que es,
así, un recurso jerárquico destinado a que el propio Servicio de Impuestos Internos modifique o
mantenga su posición y no uno de carácter jurisdiccional, sostenido por partes que controvierten
ante un tercero imparcial que, sin tener interés en el asunto ni haber emitido opinión anterior a
su respecto, conoce y resuelve.
Noveno: A diferencia del análisis acerca de los intervinientes, el de las reglas de procedimiento no
permite arribar a conclusiones unívocas acerca de la naturaleza (jurisdiccional o administrativa)
del instituto en estudio. A favor del carácter jurisdiccional puede anotarse el hecho de que los
autos sobre reclamación deben llevarse en la forma ordenada para los expedientes judiciales en
los artículos 29 y 34 del Código de Procedimiento Civil y especialmente que las reglas supleto-
rias aplicables son, por disposición del artículo 148 del Código Tributario, las comunes a todo
procedimiento del Libro Primero del Código de Procedimiento Civil y no las supletorias de los
procedimientos administrativos. Con todo, no es menor anotar a favor de la tesis de que estamos
enfrente de una gestión administrativa y no jurisdiccional, el hecho de que el procedimiento para
conocer y resolver de estas reclamaciones, establecido en el Título II del Libro Tercero del Código
Tributario, no contempla bilateralidad de la audiencia. En efecto, las reglas procesales del respec-
tivo Título no otorgan, como ya se dijo, derechos procesales al Servicio de Impuestos Internos, lo
que se justifica precisamente porque se trata de un reclamo en su contra que resuelve uno de sus
funcionarios, por lo que sus intereses están representados no por una parte en el litigio, sino por
quien resuelve tal reclamo, lo que hace innecesario que argumente o aporte pruebas. Esta forma
procesal es típica de los procedimientos administrativos y completamente ajena e intolerable en
un proceso jurisdiccional.
Décimo: Que, por último, el análisis de la resolución que decide el reclamo tributario lleva definitiva
y concluyentemente a la convicción de que no estamos frente a una sentencia, componente esencial
de lo jurisdiccional, pues no resulta exigible que el reclamo se decida en conformidad a derecho
y ni siquiera resulta exigible que se resuelva, lo que priva al reclamo tributario de otro de los más
esenciales componentes de la jurisdicción. La ley tributaria establece tres reglas acerca de esta resolu-
ción definitiva que son tan propias de resoluciones administrativas y tan impropias de resoluciones
jurisdiccionales que convencen a estos disidentes que aquello cuya delegación viene impugnándose
es una atribución administrativa y no una jurisdiccional. Estas son el carácter modificable de la
resolución, la forma que ella debe tener y, lo más significativo, el valor que la ley concede al silencio
o falta de resolución, todo lo cual se desarrolla en los tres considerandos que siguen.
Décimo Primero: Que, en lo que respecta a la resolución definitiva de la reclamación tributaria,
el artículo 139 del Código respectivo autoriza a interponer en su contra recurso de reposición, lo

63
Casos Destacados Derecho Administrativo

que es impropio de una sentencia definitiva y típico de una resolución administrativa. En efecto,
cuando se produce una sentencia definitiva, el órgano respectivo pierde su jurisdicción bajo el efec-
to del desasimiento. En cambio, cuando la resolución es administrativa, el órgano puede siempre
modificar lo resuelto.
Décimo Segundo: Que las sentencias o fallos típicamente deben resolver en conformidad a derecho
y tener una forma determinada, exigida por los artículos 170 del Código de Procedimiento Civil
para las sentencias civiles y 500 del Código de Procedimiento Penal y 342 del Código Procesal
Penal para las sentencias penales. La forma, en este caso, no es una cuestión menor, pues las
decisiones de un órgano que ejerce jurisdicción se diferencian de las decisiones políticas y de las
administrativas esencialmente por el razonamiento, en derecho, que les resulta debido a las pri-
meras y no a las restantes. En efecto, si algo distingue sustancialmente a las resoluciones de jueces
ordinarios o especiales, es que ellas deben estar sólo fundadas en el derecho y razonar conforme a
él, mientras las restantes no tienen la exigencia de razonar únicamente conforme a derecho.
Para lograr esta fundamentación exhaustiva en derecho, la ley exige formas, tales como las de con-
signar las alegaciones de las partes, resolver cada una de ellas, dar los fundamentos jurídicos de tales
razonamientos, exponer y ponderar la prueba y otras reglas de forma, que constituyen la única
garantía de que el razonamiento de fondo sea efectivamente conforme a derecho. Para que estas
reglas realmente obliguen es necesario que la sentencia que no cumpla con ellas sea susceptible de
ser anulada, de no valer como sentencia.
Esta esencial característica no se verifica en el reclamo tributario. En efecto, si bien la resolución
del reclamo tributario está llamada a tener la forma de una sentencia, pues le es aplicable el artículo
170 del Código de Procedimiento Civil, no está, en rigor, jurídicamente obligada a tener esta
forma de sentencia y no deja de valer si carece de esos requisitos esenciales. El artículo 140 del
Código Tributario establece que “en contra de la sentencia de primera instancia no procederá el
recurso de casación en la forma ni su anulación de oficio. Los vicios en que se hubiere incurrido
deberán ser corregidos por el Tribunal de Apelaciones que corresponda”. En otras palabras, la
resolución de la reclamación tributaria puede tener la forma, tener los requisitos de forma; ser, en
esencia, una sentencia, resolver en conformidad a derecho, pero puede igualmente no tener esas
características y valer, pues, como señala la norma transcrita, no cabe anularla, ni a petición de
parte ni de oficio, cualesquiera sean los vicios de que adolezca. En otras palabras, la resolución de
la reclamación tributaria, aunque puede revocarse, debe estimarse que vale, aunque no resuelva
conforme a derecho ni cumpla con ninguno de los requisitos propios de las decisiones judiciales.
La decisión del reclamo tributario vale aunque no cumpla con los requisitos de una sentencia; vale
aunque no razone ni resuelva conforme a derecho. A una decisión de estas características no cabe
atribuirle naturaleza jurisdiccional.
Décimo Tercero: Que, probablemente, lo que más define una sentencia como resolución propia del
ejercicio de la función jurisdiccional es que dirime la controversia, que se pronuncia acerca de ella.
Pues bien, el artículo 135 del Código Tributario dispone que el contribuyente, en una determinada
etapa procesal, puede pedir que se establezca un plazo para dictar la resolución definitiva, el que no
puede exceder de tres meses. El inciso segundo de la disposición en comento establece literalmente
que “transcurrido el plazo anterior sin que se hubiere resuelto el reclamo, podrá el contribuyente...
pedir se tenga por rechazado. Al formular esta petición podrá apelar para ante la Corte de Apelacio-
nes respectiva, y en tal caso el Director Regional concederá el recurso y elevará el expediente”. En
consecuencia, el reclamante puede llegar a la Corte de Apelaciones para pedir que se deje sin efecto
una resolución que nunca ha existido, que es sólo una decisión tácita del órgano ante el cual se recla-
ma. Esta figura de dar valor al silencio como expresión de rechazo (o aceptación) de un reclamo o pe-
tición es típica de las resoluciones administrativas (véanse los artículos 64 y 65 de la Ley Nº 19.880,
que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de

64
 Delimitación de la función administrativa

la Administración del Estado) y completamente incompatible con las resoluciones jurisdiccionales.

Ello tiene una lógica: el silencio administrativo supone una negación (o aceptación) del órgano en
contra del cual se reclama, pero nunca podría expresar la voluntad del tercero imparcial que resuelve
un asunto, pues el silencio del tercero no puede interpretarse a favor de ninguna de las partes. El
silencio de una parte puede entenderse como aceptación o rechazo de lo que la otra le reclama. El
silencio de un juez, ordinario o especial, no puede estimarse como una manifestación de su voluntad.
La posibilidad de apelar en contra del silencio del Servicio de Impuestos Internos, representado por
su Director Regional, instituido en el artículo 115, o por su delegado, en el caso del artículo 116,
termina de convencer a estos disidentes, con fuerza irrefutableble, que lo que la ley tributaria estable-
ció para resolver los reclamos fue una instancia administrativa y jerárquica ante el propio órgano que
resolvió, aunque lo haya llamado juez tributario, instancia y fallo.
Décimo Cuarto: De todo lo anterior se sigue que el Servicio de Impuestos Internos no ejerce una
facultad jurisdiccional, sino una administrativa cuando resuelve un reclamo tributario, a través
de su Director Regional (en el caso del artículo 115) o del funcionario en que éste delegue (en
el caso del artículo 116). Por las razones expuestas, llegamos a la convicción de que los nombres
que utiliza el Código Tributario y algunas formas procesales propias de lo judicial no otorgan ni
al órgano ni a la decisión el carácter de jurisdiccionales pues el resto de las disposiciones acerca del
órgano que ejerce esta función y, sobre todo, las características de la resolución impiden calificarla
de tal, según todo lo ya razonado.
Décimo Quinto: Que de la conclusión establecida en el considerando anterior se sigue que no cabe
considerar inconstitucional el artículo 116 del Código Tributario, pues autoriza delegar no una
función judicial, sino una administrativa. No viola la Constitución que se delegue resolver un
recurso de reclamación tributaria por un funcionario del Servicio de Impuestos Internos, con los
requisitos y efectos establecidos por el Código del ramo. Tampoco la delegación verifica la pérdida
de seguridad y de garantías para el justiciable que sí se producirían si un órgano imparcial e inde-
pendiente, como es el juez natural, delegara sus funciones en otro. Aquí el tercero independiente
e imparcial simplemente no existe en el llamado juez tributario y, por ende, la delegación no des-
mejora, per se, la situación de los derechos del administrado.
Décimo Sexto: Que la Constitución no contiene valor o regla institucional alguna acerca de la titu-
laridad, ejercicio o límites del poder público que resulte vulnerada por el precepto legal que faculta
a un funcionario dependiente del Servicio en contra del cual se reclama a delegar el conocimiento
y la resolución de un recurso administrativo jerárquico, como el analizado, en otro funcionario
igualmente dependiente del mismo Servicio; máxime cuando esa resolución no tiene las caracte-
rísticas de una propia del ejercicio de la jurisdicción, sino de una administrativa.
Tampoco se vulnera o menoscaba un derecho o garantía fundamental por el solo hecho de la
delegación, pues no existe diferencia significativa para el ejercicio de derechos fundamentales en
la independencia, legalidad o imparcialidad de uno u otro funcionario del Servicio de Impuestos
Internos. Que un recurso jerárquico en contra del mismo Servicio sea resuelto por el Director
Regional del Servicio o por un delegado de éste, ambos funcionarios dependientes del Servicio
en contra del cual se reclama, no mejora ni empeora los derechos de defensa del reclamante ni su
derecho a que su reclamo sea resuelto, en definitiva, por un juez imparcial en un debido proceso.
En consecuencia, la sola autorización de la delegación de una facultad administrativa para resolver
una reclamación, que es lo impugnado en autos, no merece, a juicio de estos disidentes, reproche
de constitucionalidad.
Décimo Séptimo: Lo que se afirma en este voto no debe entenderse en el sentido de que el estatuto
jurídico de las reclamaciones tributarias en particular o de las administrativas en general quede
al margen del estatuto constitucional. Estas instancias administrativas, en su procedimiento y

65
Casos Destacados Derecho Administrativo

resolución, están sujetas a una serie de normas y principios constitucionales; más aún si, como en
la especie, la ley las establece como un presupuesto necesario de una instancia judicial posterior
para resolver acerca de los derechos de una persona. Una figura de esta naturaleza es susceptible
de ser examinada, conjuntamente con el procedimiento judicial que le sigue, para determinar si
se garantiza el derecho a un justo y racional procedimiento. Si un reclamo administrativo es un
presupuesto para obtener una resolución judicial, resuelta por un tribunal independiente, después
de un proceso judicial y con las características y efectos propios de una sentencia, como lo es, en
la especie, la instancia de la Corte de Apelaciones, entonces ambas instancias –la administrativa
y la judicial– forman un todo, que queda sujeto a las exigencias de un debido proceso. Ello no
es, sin embargo, lo que se ha de examinar en esta causa, sino sólo el carácter constitucional de la
delegación de la atribución para dictar una resolución administrativa habilitante de una decisión
judicial posterior, delegación respecto de la cual estos disidentes, como ha quedado dicho, no ven
vicios de inconstitucionalidad.
Décimo Octavo: Tal como se ha demostrado, en las reclamaciones tributarias se constatan las ca-
racterísticas típicas de una reclamación administrativa. El hecho de que el país no haya instalado
tribunales contencioso-administrativos para conocer y resolver estas reclamaciones, no se puede
mejorar ni se mejora por el hecho de considerar como tribunales a servicios públicos, como lo es
el de Impuestos Internos, que no cumplen los requisitos mínimos para ser tenidos como tales. A
juicio de estos disidentes, hacerlo tampoco ayuda a superar los problemas y rasgos criticables de
una situación que debe tener una resolución política que se exprese en una legislación sistemática.
Se previene que el Ministro señor Mario Fernández Baeza tiene en consideración para resolver la
inconstitucionalidad del precepto legal de autos, además, lo siguiente:
1. Que referido a los considerandos vigésimo primero al vigésimo cuarto de la sentencia recaída en
la especie, debe afirmarse que el principio cardinal del derecho público chileno es aquel compren-
dido en el artículo 4º de la Constitución Política –“Chile es una república democrática”–, del cual
se desprenden, por ser parte copulativa de su esencia, los principios de soberanía, estado de dere-
cho y separación de poderes, enunciados en los artículos inmediatamente siguientes de la Carta.
2. Que la acción de inconstitucionalidad incorporada en nuestro ordenamiento constitucional por
la Ley Nº 20.050, viene a vigorizar la declaración de la forma de gobierno y sistema político chile-
nos antes mencionada, así como su resolución de autos contribuye a dar concreción jurisdiccional
a su sentido y contenido.
3. Que siguiendo con tal argumentación, la atribución entregada a esta Magistratura de resolver la
inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable, esto es, resuelto sobre un reque-
rimiento de cualquiera de las partes en una gestión pendiente seguida ante un tribunal ordinario
o especial, lleva consigo una verificación del “derecho de las personas a participar con igualdad
de oportunidades en la vida nacional”, que la Constitución determina como deber del Estado
en el último párrafo del inciso quinto de su artículo 1º. Esta habilitación procesal constitucional
para que una persona pueda causar el desaparecimiento de un precepto del ordenamiento legal,
es equivalente sólo al ejercicio del derecho a sufragio, en cuanto una decisión personal determina
efectivamente una decisión institucional con consecuencias colectivas.
4. Que, consecuentemente, la aplicación práctica de la declaración de inconstitucionalidad en el
ordenamiento jurídico político chileno, reviste una manifestación moderna del control del poder
enunciado por Kart Löwenstein hace medio siglo, combinando lo que denomina el control ho-
rizontal “interórganos” y el control vertical conformado por “los derechos fundamentales como
limitaciones al poder estatal”. Se trata de una novedad en nuestra realidad constitucional, hasta
ahora ignorada por la doctrina, sólo puesta en evidencia ante la puesta en movimiento de las re-
formas de 2005.

66
 Delimitación de la función administrativa

Redactó la sentencia la Ministro señora Marisol Peña Torres; la disidencia el Ministro señor Jorge
Correa Sutil, y la prevención el Ministro Mario Fernández Baeza.
Notifíquese, regístrese y publíquese en el Diario Oficial dentro de tercero día. Cumplido lo ante-
rior, archívese.
Rol Nº 681-2006.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don José Luis
Cea Egaña y los Ministros señores Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán
Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora
Marisol Peña Torres, Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el Secretario
del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.

67
Casos Destacados Derecho Administrativo

1.4. EJERCICIO LEGÍTIMO

DE POTESTADES POR LA ADMINISTRACIÓN

MATERIA
Ejercicio legítimo de potestades por la Administración

ÓRGANO COMPETENTE
Corte Suprema
Tipo de Recurso: Reclamación
Rol: 354-2010
Fecha: 31.05.2010
Resultado Recurso: Rechazado.
Ministros mayoría: Sonia Araneda Briones, Haroldo Brito Cruz, Guillermo Silva
Gündelach, Domingo Hernández Emparanza y Patricio Figueroa Velasco.
Ministro Redactor: Sonia Araneda Briones
Partes: Hotelera Rent Home Limitada con Municipalidad de Providencia

DESCRIPTORES
Regulación de la Actividad Económica – Facultades de Regulación Vecinal, Potes-
tad Fiscalizadora – Agente Económico – Municipalidades, Recepción de la Causa a
Prueba.

PRINCIPIO JURÍDICO
El Estado cuando ejerce potestades de derecho público no puede ser considerando
un agente económico.

LEGISLACIÓN APLICABLE
Arts. 19 Nº 3 y 118 CPR; D.L. Nº 211/1973 Fija Normas para la Defensa de la
Libre Competencia; Arts. 1º, 5º, 12 y 141 Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional
de Municipalidades; Art. 58 D.L. Nº 3.063/1979 Ley de Rentas Municipales; D.F.L.
Nº 458/1975 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo y
Construcciones; Libros I y II Código de Procedimiento Civil; D.S. Nº 47/1992 Mi-
nisterio de Vivienda y Urbanismo, Ordenanza General de Urbanismo y Construc-
ciones; D.S. Nº 194/1978 Ministerio de Salud Pública, Aprueba el Reglamento de
Hotelería y Establecimientos Similares; D.S. Nº 227/1987 Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción, Aprueba el Reglamento de Clasificación, Calificación y
Registro de Establecimientos que Presten Servicios de Alojamiento Turístico; Orde-
nanza 66/1994 Municipalidad de Providencia.

PREGUNTA JURÍDICA
¿El ejercicio legítimo por parte de una Municipalidad de su potestad normativa y
fiscalizadora la constituye en un agente económico del mercado relevante objeto de
dichas potestades?

68
 Delimitación de la función administrativa

DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS

Hotelera Rent a Home fue denunciada ante el Departamento de Inspección Muni-
cipal de la Ilustre Municipalidad de Providencia. Posteriormente, fue clausurado su
servicio de desayunos, ya que estaba funcionando sin autorización municipal. Lue-
go, la Municipalidad clausuró 26 departamentos en los que Hotelera Rent a Home
ejercía su actividad.

Frente a esta situación, Hotelera Rent a Home interpuso una demanda contra la
Municipalidad de Providencia ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia,
quien la rechazó, al considerar que las clausuras ordenadas por la Municipalidad, si
bien le impidieron prestar el servicio de su giro, no impidieron, restringieron o entor-
pecieron la libre competencia. En contra de esta sentencia, la demandante interpuso
reclamación para ante la Corte Suprema.

ALEGACIONES
Se sostuvo que había existido ausencia de debido proceso legal en la tramitación de
la causa, al privar al demandante de su derecho a rendir prueba.

Conforme a la jurisprudencia, las normas de protección de la libre competencia son

de orden público, por lo que son aplicables a todas las personas, naturales o jurídicas,
públicas o privadas que intervengan en el mercado. Es evidente que la Municipali-
dad de Providencia interviene en el mercado de los apart-hotel, en tanto otorga las
patentes que autorizan el ejercicio de esta actividad y fiscaliza el cumplimiento de la
correspondiente normativa legal. En la sentencia se ha cometido un grave error de
derecho al omitir analizar si estos mayores requisitos contemplados en la Ordenanza
Municipal respectiva eran o no legales.

APLICACIÓN A LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

En relación con la argumentación de haberse vulnerado las normas del debido pro-
ceso, el artículo 29 del D.L. Nº 211/1973 dispone que las normas contenidas en
los Libros I y II del CPC se aplicarán supletoriamente al procedimiento de dicha
normativa en todo aquello que no sean incompatibles con él.

Por consiguiente, para la procedencia de la recepción de la causa a prueba deben re-

unirse las exigencias generales, esto es, que del examen de los autos aparezca que hay
o puede haber controversia sobre algún hecho substancial y pertinente en el juicio.
La circunstancia alegada por el reclamante de impedírsele probar el trato invocado
y la situación en que se encuentran los demás competidores del mercado, no reviste
la característica de ser un hecho sustancial que deba ser probado, toda vez que la
controversia se ha remitido en definitiva a analizar, si en el presente caso, la Muni-
cipalidad demandada ha intervenido como un agente económico en el mercado, de
tal manera que pueda investigarse un eventual abuso de su posición dominante en el
mercado relevante de apart-hoteles, no siendo por ello pertinente analizar la posición
de las demás empresas que conforman dicho mercado.

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Casos Destacados Derecho Administrativo

En relación con los supuestos errores de hecho y de derecho, para desarrollar su

actividad económica, la demandante debe cumplir con la obtención de los permisos
necesarios de acuerdo con los requisitos de general aplicación estipulados en la Ley
y Ordenanza General de Construcción, la Ley de Rentas Municipales y el Regla-
mento Sanitario de Hoteles y Establecimientos Similares. Adicionalmente, en caso
de ubicarse en la comuna de Providencia, se debe cumplir con lo dispuesto en las
Ordenanzas 66 de 1994 y Local de Edificación.
El artículo 5º de la Ordenanza 66/1994 estipula que los Apart Hoteles sólo podrán
funcionar en edificios destinados a la habitación si el Reglamento de Copropiedad
respectivo así lo permite y siempre que cumplan las exigencias establecidas en el
artículo 6º. La normativa consignada emana del poder legislativo, del ejecutivo en
uso de la potestad reglamentaria y de la Municipalidad en virtud de las facultades
de regulación vecinal que le son propias, siendo todas manifestaciones del poder del
Estado de regular la actividad económica.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 5º letra d) en relación al artículo 12 de la
LOCM, la corporación demandada cuenta con facultades para la dictación de cuer-
pos normativos aplicables a la comunidad que rigen.
Por otro lado, la fiscalización del cumplimiento de la normativa que le compete, se
encuentra también entre las atribuciones de la demandada, entregada entre otros por el
inciso 3 del artículo 5º de la LOCM ya citada; artículo 58 del D.L. Nº 3.063/1979 so-
bre Rentas Municipales; e inciso 2 del artículo 32 del D.S. Nº 194/1978 del Ministerio
de Salud Pública que aprueba el Reglamento de Hoteles y Establecimientos Similares.
El examen de los antecedentes muestra con claridad que las fiscalizaciones a la activi-
dad económica de la reclamante y los actos que se originaron a raíz de ellas –decretos
y oficios impugnados– fueron emitidos en conformidad a la normativa vigente.
Entonces, debe analizarse si dicha conducta puede estimarse lesiva a la libre compe-
tencia y constituir por lo mismo causal de sanción a su ejecutor.
Atendidas las facultades legales señaladas, no cabe sino concluir que la actividad im-
pugnada corresponde al ejercicio por parte de la Municipalidad de su legítima potes-
tad normativa y fiscalizadora en aras del cumplimiento de su cometido legal, no pu-
diendo derivarse de los actos señalados que la autoridad se haya desempeñado como
un agente económico, esto es, un sujeto interviniente en la actividad económica.
En cuanto a la imputación de abuso de posición dominante del artículo 3º letra b)
del D.L. Nº 211/1973, resulta imperativo precisar que dicho precepto se encuentra
en estrecha vinculación con las nociones de monopolio puro, monopolio de privi-
legio y monopolio estructural, conceptos todos de un andamiaje eminentemente
económico, y por ende, de componentes valorativos en ese mismo orden, dentro
de la esfera económica en que participan entes que desarrollan preferentemente ac-
tividades de comercio. Por tanto, resulta forzado y hasta artificial comprender que

70
 Delimitación de la función administrativa

los actos administrativos de concesión de patente y fiscalización efectuados por la

Municipalidad de Providencia, en ejercicio de sus atribuciones legales, corresponden
a actos que se insertan en el ámbito de las transacciones comerciales. Por lo demás,
pretender lo contrario desnaturaliza el carácter de tributo, contribución o impuesto
que subyace a la patente municipal.
Finalmente, no aparece coherente acoger la pretensión del actor –de abuso de posición
dominante–, por cuanto el D.L. Nº 3.063/1979 sobre Rentas Municipales señala en
su artículo 26 que: “La municipalidad estará obligada a otorgar la patente respectiva,
sin perjuicio de las limitaciones relativas a la zonificación comercial o industrial que
contemplen las respectivas ordenanzas municipales y a las autorizaciones que previa-
mente deben otorgar en ciertos casos las autoridades sanitarias u otras que contem-
plen las leyes”. Así, cumpliendo los requisitos legales, el municipio no podría negar la
patente respectiva, lo que tampoco se condice con el actuar de un ente monopólico.
En consecuencia, toda vez que al no encontrarse la demandada actuando en calidad
de agente económico, no puede ser objeto de reproche en los términos del artículo
3º del D.L. Nº 211/1973.
A mayor abundamiento, cabe consignar que las alegaciones efectuadas por el recu-
rrente sobre la legalidad del actuar normativo de la demandada y el trato discrimi-
natorio del que denuncia haber sido objeto, no resultan por si mismos censurables
por esta vía.
Cabe precisar que el legislador contempló vías a las que pudo recurrir el compare-
ciente para impugnar las actuaciones de las Municipalidades (i.e. art. 141 letra a) y
b) de la LOCM y art. 20 de la CPR). Ninguno de estos arbitrios fue ejercido para la
solución del caso.

CONCLUSIÓN
El ejercicio legítimo por parte de una Municipalidad de su potestad normativa y
fiscalizadora no la constituye en un agente económico del mercado relevante objeto
de dichas potestades.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Este caso coloca en evidencia la necesidad de límites entre los ámbitos de la regu-
lación de la libre competencia, de aquellos que corresponden a la regulación y el
ejercicio de potestades propias de derecho público asignadas a la Administración.
La Corte Suprema decidió, al revocar la decisión del TDLC, establecer un límite cla-
ro sobre qué entender por agente económico cuando se habla de la Administración,
pues al regular no puede actuar como agente del mercado.
Un criterio semejante ha sostenido la Corte en relación a los límites del TDLC en
el caso de potestades para resolver la legalidad de las bases de una licitación pública,

71
Casos Destacados Derecho Administrativo

desconociendo a este tribunal competencias para cuestionar la legalidad y arbitrarie-

dad de dichas bases considerando las normas de libre competencia. La Corte insistió
que esa es una atribución de los contencioso-administrativos especiales. (ver SCS
1079-2014).

TEXTO COMPLETO
Santiago, treinta y uno de mayo de dos mil diez.
VISTOS:
En estos antecedentes Rol Nº 354-2010 se trajeron los autos en relación para conocer de la re-
clamación interpuesta en contra de la sentencia de diecisiete de diciembre del año dos mil nueve,
dictada a fojas 558 por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Dicha resolución rechazó la demanda interpuesta por la empresa “Hotelera Rent AHome Limita-
da” contra la Ilustre Municipalidad de Providencia, por actos contrarios a libre competencia que
vulnerarían el artículo 3º del Decreto Ley Nº 211.
La sentencia negó lo pedido, sin costas, al concluir que si bien las clausuras ordenadas por la de-
mandada han impedido, al menos temporalmente, que la demandante ofrezca servicio de apart
hotel, de las condiciones del mercado y regulatorias que describe concluye que este solo hecho no
impide, restringe o entorpece la libre competencia, ni tiende a producir dichos efectos.
El procedimiento se inició por la demanda de “Hotelera Rent A Home Limitada”, de fecha 12 de
mayo de 2009, la que se funda en el abuso –por parte de la demandada– de la posición dominante
que detenta respecto del otorgamiento de patente municipal para operar en su territorio.
Sostiene que existe un monopolio por parte de la Municipalidad en el otorgamiento y fiscalización
de la patente para la actividad de Apart Hotel. Entiende por patente municipal el permiso nece-
sario para emprender cualquier actividad comercial que necesita un local fijo, obligando la ley a
solicitarlo en la municipalidad del lugar donde se instalará el negocio.
Como la actividad comercial que realiza su industria de Apart Hotel está necesariamente sujeta
al otorgamiento y mantenimiento de una patente municipal, el Municipio al ser en la práctica el
organismo que decide quien existe y quien no en dicha comuna, tiene un gran poder de mercado,
sin perjuicio que es la justicia quien puede poner fin a eventuales arbitrariedades.
Se debe tener en cuenta que en dicho mercado no se hallan elementos sustitutivos a la patente
municipal. Es decir, no existe ningún otro bien por el cual se pueda reemplazar sin ningún incon-
veniente y, por lo tanto, la patente es la única alternativa que tiene la empresa para funcionar. De
tal manera, concluye, se puede considerar que la posición de la Municipalidad a este respecto cons-
tituye un monopolio puro, dado que en el mercado sólo hay una entidad que otorgue la patente.
También la facultad de fiscalización que se da a las patentes municipales tiene carácter monopólico.
En este sentido, son los funcionarios fiscalizadores dependientes de tal repartición, quienes acredi-
tan el cumplimiento de los parámetros y exigencias que se deben dar en la gestión de una actividad.
Las prácticas que denuncia se encuentran contenidas en los siguientes actos del Municipio, los que
solicita dejar sin efecto:
1.- Decreto Municipal Nº 351 de fecha 22 de febrero de 2008, por el cual se decreta la clausura
de la cafetería de propiedad de la demandante ubicada en el Edificio de Santa Magdalena Nº 68
departamento Nº 1501, por funcionar sin autorización municipal.

72
 Delimitación de la función administrativa

2.- Decreto Municipal Nº 901 de fecha 07 de mayo de 2008, que impone la clausura de los de-
partamentos que indica, por funcionar sin patente municipal.
3.- Oficio Nº 5858 de la Dirección de Obras Municipales de fecha 02 de septiembre de 2008,
que da respuesta la solicitud de fiscalización de treinta y cuatro empresas denunciadas por la de-
mandante.
4.- Oficio Nº 8274 de la Alcaldía de Providencia de fecha 09 de diciembre de 2008, que contesta
la consulta de fecha 29 de octubre de 2008 respecto de los requisitos reglamentarios para operar
en la comuna.
Argumenta que la municipalidad les prohíbe seguir ejerciendo su actividad económica, la que se
ha extendido por más de veinte años sólo en la comuna de Providencia. La acción que concede
el legislador en el Decreto Ley Nº 211 y sus posteriores modificaciones y que ahora ejerce, es la
solución planteada por el ordenamiento jurídico para el restablecimiento del derecho y el final de
los abusos mencionados.
El texto citado tiene por objeto promover y defender la libre competencia en los mercados, corri-
giendo, prohibiendo o reprimiendo los atentados contra la libre competencia en las actividades
económicas, por medio de las sanciones para tal caso dispuestas. Dentro de las conductas sancio-
nadas por dicho cuerpo legal invoca el artículo 3º letra b) el que describe lo que se ha denominado
doctrinariamente como “abuso de posición dominante”.
Pide finalmente al tribunal que, en atención al grave perjuicio económico que la situación infrac-
cional descrita le ha generado, además del evidente menoscabo de su imagen comercial y profe-
sional, se ordene la modificación, revocación y/o eliminación de las actuaciones, instrucciones o
estipulaciones y oficios atentatorios contra la libre competencia, ya identificados y de todos aque-
llos que en concepto del tribunal impliquen conductas que revistan tal carácter.
Asimismo, atendida la gravedad y reiteración de las conductas objeto de la demanda, solicita se
aplique una multa máxima de veinte mil Unidades Tributarias Anuales (20.000 UTA)a la Muni-
cipalidad de Providencia, representada legalmente por don Cristián Labbé Galilea y una multa
de cinco mil Unidades Tributarias Anuales (5.000 UTA) a su representante legal así como a sus
directores, administradores y a toda persona que haya intervenido en la realización de los actos
denunciados, según se demuestre en la investigación.
A fojas 121, don Cristian Labbé Galilea, Alcalde de la Municipalidad de Providencia y en su repre-
sentación contesta la demanda interpuesta, solicitando el rechazo de lo pedido en todas sus partes
por carecer de todo fundamento.
Describe, en primer orden, las autorizaciones y patentes municipales obtenidas por la demandante
y sus antecesoras legales, esgrimiendo que ninguna de ellas le habilita para el ejercicio de la activi-
dad de Apart Hotel.
Apunta que dicha actividad requiere el cumplimiento de normas legales y reglamentarias que
regulan este rubro, incluyendo la Ordenanzas Municipales citadas en la demanda.
Explica que la demandante no cumple con los requisitos y exigencias que dichas normas señalan
para un Apart Hotel, ni cuenta con las autorizaciones sanitarias correspondientes, por lo que la
Municipalidad se encuentra legalmente impedida de otorgarle una patente para su funcionamien-
to, según lo expresamente dispuesto por el artículo 32 del D.S. Nº 194 de 1978 (Salud).
A continuación señala que el Municipio no es una empresa, sino un órgano público autónomo,
cuyas decisiones se expresan a través de actos administrativos que gozan de presunción de legali-

73
Casos Destacados Derecho Administrativo

dad, imperio y exigibilidad, por lo que sus actuaciones en la materia de la causa están determinadas
por ser autoridad, y no por una empresa que participa en el mercado, menos aún abusando de una
supuesta posición dominante en el mismo.
Por otra parte, representa el error jurídico cometido por la demandante al calificar las patentes mu-
nicipales como permisos necesarios para ejercer una actividad, pues su naturaleza corresponde a un
impuesto, especie de tributo u obligación pecuniaria que grava a los contribuyentes sin considerar
una contraprestación determinada. Si la demandante no cumple con los requisitos necesarios para
desarrollar una actividad económica como la de Apart Hotel, la Municipalidad no puede permitir
su funcionamiento ni percibir el pago de la patente.
En cuanto a la petición de alzamiento de las clausuras decretadas en contra de la demandante,
considera que su parte ha ejercido una atribución legal que permite al Alcalde el cierre de esta-
blecimientos que funcionan al margen de la legalidad, por tanto, esta facultad no fue ejercida en
forma discriminatoria ni tampoco existió ninguna irregularidad en las fiscalizaciones realizadas.
Finalmente, argumenta que exigir el cumplimiento del ordenamiento jurídico para el desarrollo
de una actividad económica no configura la conducta tipificada en la letra b) del art. 3º del D.L.
Nº 211, y que ni el Municipio ni sus funcionarios ha celebrados hechos, actos o convenciones que
impidan, restrinjan o entorpezcan la libre competencia del mercado. Por lo tanto, no se configura
un abuso de posición dominante sino que, por el contrario, el municipio ha actuado en cumpli-
miento de su mandato constitucional y legal de fiscalizar el adecuado ejercicio de las actividades
económicas en su comuna.
A fojas 558, consta que con fecha diecisiete de diciembre de dos mil nueve el Tribunal de Defensa
de la Libre Competencia emitió pronunciamiento, rechazando lo pedido.
En una primera parte el fallo analiza las características del servicio ofrecido por la demandante, así
como las funciones reguladoras y fiscalizadoras de la Municipalidad, para luego describir algunas
características del mercado.
Establece luego que, respecto al mercado potencialmente afectado –los apart-hotel en Providen-
cia– estos conforman un mercado bastante atomizado. Así se desprende de la información acom-
pañada, en particular, los datos de los sitios web de nueve establecimientos situados en esa comuna
que ofrecen servicios similares a los ofrecidos por “Hotelera Rent a Home”.
Considera además que, en las comunas colindantes a Providencia, como Las Condes o Santiago,
también se ofrecen servicios de apart-hotel, por lo que es posible señalar que “Hotelera Rent a
Home” es sólo un actor más de entre muchos que ofrecen servicios similares. De esta forma,
describe el fallo, la única condición para ofrecer el servicio de apart-hotel es la obtención de los
permisos necesarios, de acuerdo con los requisitos de general aplicación estipulados en la Ley y
Ordenanza General de Construcción, la Ley de Rentas Municipales, y el Reglamento Sanitario
de Hoteles y Establecimientos Similares. Adicionalmente, en caso de ubicarse en la comuna de
Providencia, deben cumplir con lo dispuesto en la Ordenanza Nº 66 de 1994, y en la Ordenanza
Local de Edificación.
Concluye entonces, que la conducta denunciada por “Hotelera Rent a Home” no podría haber
tenido efecto significativo alguno en el grado de competencia en el mercado de los apart-hoteles
de la comuna de Providencia.
No obstante lo señalado analiza las imputaciones efectuadas en la demanda.
Precisa que de los hechos afirmados por la demandante –y no controvertidos por la demandada,
los documentos de fojas 168 y 210, y lo dispuesto en el artículo 6º de la Ordenanza Municipal

74
 Delimitación de la función administrativa

Nº 66, de 1994, de la Municipalidad de Providencia, se ha formado la convicción que, al tiempo

de las inspecciones realizadas por funcionarios fiscalizadores de la Municipalidad en las dependen-
cias de la demandante (22 de febrero y 7 de mayo de 2008), ésta no contaba con la autorización
sanitaria para el funcionamiento del servicio de cafetería, en la primera ocasión, ni con la autori-
zación municipal específica aplicable, en el segundo caso.
Por ello concluye que la actividad fiscalizadora de la Municipalidad y las clausuras decretadas con
fecha 22 de febrero y 7 de mayo de 2008, se encontraban dentro del ámbito de las atribuciones
municipales, las que no corresponderían a un ejercicio arbitrario de sus potestades públicas con
fines exclusorios. Por ende, no merecen reproche desde el punto de vista de la libre competencia,
sin perjuicio de lo que pueda establecerse al respecto en otras sedes o instancias. Agrega la sentencia
respecto a la afirmación de la demandante en cuanto a que la totalidad de los establecimientos que
prestan servicios de apart-hotel en la comuna de Providencia cuentan con patentes distintas a la de
apart-hotel, y a pesar de ello prestarían igualmente servicios de desayuno y mucamas, que ésta no
resulta plausible, y aun cuando esto fuera efectivo, no exime a ésta del cumplimiento de las normas
que regulan dicha actividad económica ni de los efectos jurídicos derivados de su incumplimiento.
Finaliza señalando que, si bien las clausuras ordenadas por la Municipalidad han impedido, al
menos temporalmente, que la demandante ofrezca servicios de apart-hotel, de las condiciones
de mercado y regulatorias descritas precedentemente se concluye que este solo hecho no impide,
restringe o entorpece la libre competencia, ni tiende a producir dichos efectos.
Por estas razones decide rechazar la demanda de autos, sin condenar en costas a la demandante
dado que, a juicio de dicho Tribunal, habría tenido motivos plausibles para litigar.
Como se dijo previamente, dicha sentencia fue objeto del recurso de reclamación por parte de la
demandante.
Mediante este arbitrio de impugnación la demandante realiza dos órdenes de argumentaciones, la
primera reclama de la ausencia de debido proceso legal en la tramitación de la causa, al privar a su
parte de su derecho a rendir prueba y la segunda, respecto del fondo, impugnan la decisión por
haberse incurrido en errores de hecho y derecho.
Respecto de la primera cuestión planteada expone que su parte denunció el trato discriminatorio
e ilegal dado a su representada en relación con el dispensado a su competencia, en el otorgamiento
y fiscalización de patente para la actividad de apart-hotel, lo que configura una conducta discrimi-
natoria, ilegal y contraria a la libre competencia, y es así que solicita la revocación y/o modificación
de dichas conductas. Explica que estas afirmaciones fueron negadas por la demandada y asiste
entonces, el derecho de acreditar que las exigencias ilegales contenidas –en la también ilegal– Or-
denanza Municipal Nº 66 de 1994, jamás fueron aplicadas a ningún Apart Hotel de la comuna, al
menos hasta el año 2008; así como también las circunstancias del trato que ha alegado.
Consecuente con este planteamiento solicita se revoque la sentencia impugnada y se reemplace
por la que, conforme a derecho, reponga la causa al estado de recibirse a prueba, y/o adoptar las
demás medidas necesarias para permitir a su representada acreditar los hechos en que se fundó
la conducta discriminatoria, ilegal y contraria a la libre competencia denunciada en la demanda.
En segundo término, y sobre el fondo de lo decidido, la reclamante expone que conforme a la
jurisprudencia, las normas de protección de la libre competencia son de orden público, por ende,
son aplicables a todas las personas, naturales o jurídicas, públicas o privadas que intervengan en
el mercado, siendo evidente que la Municipalidad de Providencia, interviene en el mercado de
los apart-hotel, pues, otorga las patentes que autorizan el ejercicio de esta actividad y fiscaliza el
cumplimiento de la correspondiente normativa legal.

75
Casos Destacados Derecho Administrativo

Reitera sus argumentaciones en relación al trato que se ha dado a su parte, señalando que en la
sentencia se ha cometido un grave error de derecho al omitir analizar si estos mayores requisitos
contemplados en la Ordenanza Municipal eran o no legales. Concluye –en subsidio de su primera
petición– se acoja la demanda con el mérito de autos, con costas, y se apliquen las medidas pe-
didas en ellas, contempladas en el artículo 23 del D.L. Nº 211 de 1973 y demás que se estimen
procedentes en derecho.
CONSIDERANDO:
Primero: Que en relación con lo expuesto corresponde pronunciarse a esta Corte Suprema sobre la
base del recurso de reclamación interpuesto.
Segundo: Que previo al análisis de lo decidido respecto del fondo, en relación con la argumenta-
ción de haberse vulnerado las normas del debido proceso denunciada por el reclamante cabe con-
signar que la Constitución Política de la República contempla en su artículo 19 Nº 3 que: “toda
sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente
tramitado”.
Tercero: Que para dar cumplimiento a esta exigencia la ley Nº 19.911 junto con la creación del
Tribunal de Defensa de la Libre Competencia estableció el procedimiento aplicable para la trami-
tación de las demandas interpuestas ante dicha judicatura. Al efecto dicha normativa se encuentra
contenida en los artículos 20 a 25 del texto refundido del D.L. Nº 211 de 1973.
Sobre el particular el inciso primero del artículo 22 dispone que “Vencido el plazo establecido en
el artículo 20, sea que se hubiere evacuado o no el traslado por los interesados, el Tribunal podrá
llamar a las partes a conciliación. De no considerarlo pertinente o habiendo fracasado dicho trá-
mite, recibirá la causa a prueba por un término fatal y común de veinte días hábiles”
Luego el artículo 29, del mismo texto legal, dispone que las normas contenidas en los libros I y II
del Código de Procedimiento Civil se aplicarán supletoriamente al procedimiento mencionado en
todo aquello que no sean incompatibles con él.
Cuarto: Que de lo relacionado debe concluirse que, para la procedencia de la recepción de la causa
a prueba deben reunirse las exigencias generales, esto es, que del examen de los autos aparezca que
hay o puede haber controversia sobre algún hecho substancial y pertinente en el juicio.
Quinto: Que examinados los autos en la oportunidad procesal correspondiente se estimó por el
Tribunal la ausencia de hechos sustanciales, pertinentes y controvertidos. Determinación que esta
Corte Suprema comparte.
Sexto: Que la circunstancia alegada por el reclamante de impedírsele probar el trato invocado y la
situación en que se encuentran los demás competidores del mercado, no reviste la característica
de ser un hecho sustancial que deba ser probado, toda vez que la controversia se ha remitido en
definitiva a analizar, si en el presente caso, la Municipalidad demandada ha intervenido como un
agente económico en el mercado, de tal manera que pueda investigarse un eventual abuso de su
posición dominante en el mercado relevante de autos, no siendo por ello pertinente analizar la
posición de las demás empresas que conforman dicho mercado.
Séptimo: Por lo razonado anteriormente, debe rechazarse el primer capítulo de la reclamación, en
cuanto solicita la nulidad del procedimiento incoado en razón de que no concurre en la especie el
vicio denunciado.
Octavo: Que según define el artículo 4º del Decreto Nº 194 de 1978 –Reglamento de Hotelería
y establecimientos similares– se entiende por “apart hotel”: establecimiento en que se presta al

76
 Delimitación de la función administrativa

usuario hospedaje, en departamentos independientes de un edificio, que conformen una unidad

que disponga a lo menos de un dormitorio, baño, cocina y sala de estar, comedor, adecuadamente
equipados.
El artículo 32 de la misma norma dispone que el municipio no podrá otorgar patente para el
funcionamiento de estos establecimientos “si ellos no cuentan con la autorización sanitaria previa
concedida por el Servicio Nacional de Salud”.
Por su parte, el Decreto Nº 227 de 7 de agosto de 1987, entiende por “apart hotel” el “estableci-
miento en que se preste el servicio de alojamiento turístico”, el cual “puede ofrecer otros servicios
complementarios”.
Noveno: Que en relación a la argumentación de fondo contenida en el reclamo materia de autos,
debe consignarse que, como se ha razonado en el fallo impugnado, para desarrollar su actividad
económica la demandante debe cumplir con la obtención de los permisos necesarios de acuerdo
con los requisitos de general aplicación estipulados en la Ley y Ordenanza General de Construc-
ción, la Ley de Rentas Municipales, y el Reglamento Sanitario de Hoteles y Establecimientos
Similares. Adicionalmente, en caso de ubicarse en la comuna de Providencia, se debe cumplir con
lo dispuesto en la Ordenanza Nº 66 de 1994, y en la Ordenanza Local de Edificación.
La Ordenanza Nº 66 de 1994 “que reemplaza la anterior normativa del año 1992 sobre hote-
les, apart hoteles y otros establecimientos tales como moteles, residenciales y hospederías- en sus
artículos 2º, 5º, 6º y 20 prescribe: Artículo 2º: Para los efectos de esta ordenanza, los términos
que más adelante se indican tendrán el significado que para el caso se señalan: (“) Apart hoteles:
establecimientos en que se prestan servicios de alojamiento en forma habitual, en departamentos
independientes de un edificio, que conformen una unidad de administración y explotación, pu-
diendo ofrecer otros servicios complementarios a los pasajeros”. Complementando la disposición
transcrita señala el artículo 5º que dichos establecimientos sólo podrán funcionar en edificios
destinados a la habitación si el Reglamento de Copropiedad respectivo así lo permite; y siempre
que cumplan las exigencias establecidas en el artículo 6º, tales como: que la administración de los
servicios de alojamiento y complementarios debe estar emplazada en la misma unidad de edifi-
cación, contar con una sala de acceso con espera y recepción y, finalmente, en caso de funcionar
en edificios donde subsista en parte el destino habitacional, debe contar con una entrada para
uso exclusivo de huéspedes y ascensores para uso exclusivo de éstos y el personal de servicio. Por
último, el mismo texto legal contempla las sanciones aplicables en caso de infracciones, las cuales
comprenden multas de dos a cinco unidades tributarias mensuales, sin perjuicio de las sanciones
en normas especiales.
Décimo: Que la normativa consignada emana del poder legislativo, del ejecutivo en uso de la po-
testad reglamentaria y de la Municipalidad en virtud de las facultades de regulación vecinal que le
son propias, siendo todas manifestaciones del poder del Estado de regular la actividad económica.
Cabe destacar al respecto que, es la propia Carta Fundamental en virtud de su artículo 118 “y
refrendado en el artículo 1º de la Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades–
ubicado bajo el epígrafe “ADMINISTRACIÓN COMUNAL”, la que establece y prescribe que:
La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en
la municipalidad”, y añade más adelante: “Las municipalidades son corporaciones autónomas de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio(“). Una ley orgánica constitucio-
nal determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades”.
Undécimo: Que conforme a lo dispuesto en el artículo 5º letra d) en relación al artículo 12 de la ley
Nº 18.695 Orgánica de Municipalidades, la corporación demandada cuenta con facultades para la
dictación de cuerpos normativos aplicables a la comunidad que rigen.

77
Casos Destacados Derecho Administrativo

Por otro lado la fiscalización del cumplimiento de la normativa que le compete, se encuentra tam-
bién entre las atribuciones de la demandada, entregada entre otros por el inciso tercero del artículo
5º de la ley Nº 18.695 ya citada; artículo 58 del D.L. Nº 3.063 de 1979 sobre rentas municipales;
e inciso segundo del artículo 32 del D.L. Nº 194 de 1978 que aprueba el reglamento de hoteles y
establecimientos similares.
Duodécimo: Que del examen de los antecedentes tenidos a la vista y la argumentación de las partes
aparece con claridad que las fiscalizaciones a la actividad económica de la reclamante y los actos
que se originaron a raíz de ellas –decretos y oficios impugnados– fueron emitidos en conformidad
a la normativa vigente que se ha señalado.
Décimo tercero: Que debe entonces analizarse si dicha conducta puede estimarse lesiva a la libre
competencia y constituir por lo mismo causal de sanción a su ejecutor.
Décimo cuarto: Que atendidas las facultades legales señaladas, no cabe sino concluir que la acti-
vidad impugnada corresponde al ejercicio por parte de la Municipalidad de su legítima potestad
normativa y fiscalizadora en aras del cumplimiento de su cometido legal, no pudiendo derivarse
de los actos señalados que la autoridad se haya desempeñado como un agente económico, esto es,
un sujeto interviniente en la actividad económica.
Décimo quinto: En cuanto a la imputación de abuso de posición dominante del artículo 3º letra
b) del Decreto Ley Nº 211, resulta imperativo precisar que dicho precepto “y a la luz de los
hechos de autos– se encuentra en estrecha vinculación con las nociones de “monopolio puro”,
“monopolio de privilegio” y “monopolio estructural”, conceptos todos de un andamiaje eminen-
temente económico, y por ende, de componentes valorativos en ese mismo orden, dentro de la
esfera económica en que participan entes que desarrollan preferentemente actividades de comer-
cio. Por tanto, siguiendo este razonamiento, resulta forzado y hasta artificial comprender que
los actos administrativos de concesión de patente y fiscalización “en ejercicio de sus atribuciones
legales– efectuados por la Municipalidad de Providencia, corresponden a actos que se insertan en
el ámbito de las transacciones comerciales. Por lo demás, pretender lo contrario desnaturaliza el
carácter de “tributo”, “contribución” o “impuesto” que subyace a la patente municipal, tanto es
así que el Decreto Ley Nº 3.063 de 1979 sobre Rentas Municipales, regula bajo el título IV “DE
LOS IMPUESTOS MUNICIPALES” –artículo 23– la patente municipal requisito para ejercer
la actividad del “apart-hotel”, y consabido es que en nuestro ordenamiento jurídico los términos
“contribuciones” o “impuestos” resultan sinónimos.
Finalmente, y en concordancia con el argumento anterior, no aparece coherente acoger la preten-
sión del actor –de abuso de posición dominante– endilgada al demandado, por cuanto, y acudien-
do nuevamente al Decreto Ley Nº 3.063 de 1979 sobre Rentas Municipales, en su artículo 26
señala textualmente: La municipalidad estará obligada a otorgar la patente respectiva, sin perjuicio
de las limitaciones relativas a la zonificación comercial o industrial que contemplen las respectivas
ordenanzas municipales y a las autorizaciones que previamente deben otorgar en ciertos casos las
autoridades sanitarias u otras que contemplen las leyes. Luego, cumpliendo los requisitos legales,
el municipio no podría negar la patente respectiva, lo que tampoco se condice con el actuar de un
ente monopólico.
Que estos argumentos bastan para rechazar lo pedido por el reclamante toda vez que al no encon-
trarse la demandada actuando en calidad de agente económico, no puede ser objeto del reproche
en los términos del artículo 3º del Decreto Ley Nº 211.
Décimo sexto: Que, a mayor abundamiento, cabe consignar que las alegaciones efectuadas por el
recurrente sobre la legalidad del actuar normativo de la demandada y el trato discriminatorio del
que denuncia haber sido objeto, no resultan por si mismos censurables por esta vía.

78
 Delimitación de la función administrativa

Décimo séptimo: Que al efecto cabe precisar que el legislador contempló vías a las que pudo recurrir
el compareciente para impugnar las actuaciones de las Municipalidades, por ejemplo el artículo
141 letra a) de la Ley Orgánica de Municipalidades, el que dispone que cualquier particular podrá
reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios, que estime
ilegales, cuando éstas afecten el interés general de la comuna. En la letra b) la misma norma per-
mite también, a cualquier particular agraviado reclamar por toda resolución u omisión del alcalde
u otros funcionarios, que estime ilegales.
Pudo asimismo el reclamante solicitar la tutela de los derechos que estima vulnerados en confor-
midad a la normativa constitucional que lo protege, conforme al procedimiento cautelar contem-
plado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.
Ninguno de estos arbitrios aparece se hubieren ejercido para la solución del caso de autos.
Décimo octavo: Que atento lo razonado en las consideraciones anteriores es que se procederá a
rechazar la reclamación interpuesta.
Por estas consideraciones y visto lo dispuesto en los artículos 18 Nº 1, 20 y 27 del D.F.L. Nº 1
del año 2005 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción que fijó el texto refundido,
coordinado y sistematizado del Decreto Ley Nº 211, se declara:
Que se rechaza el recurso de reclamación deducido en la presentación de fojas 569 por la deman-
dante, Hotelera Rent a Home Limitada en contra de la sentencia de diecisiete de diciembre de dos
mil nueve, escrita a fojas 558.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción de la Ministro Sra. Araneda.
Rol Nº 354-2010.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, integrada por los Ministros Sra. Sonia
Araneda, Sr. Haroldo Brito, Sr. Guillermo Silva y los Abogados Integrantes Sr. Domingo Hernán-
dez y Sr. Patricio Figueroa. No firma, no obstante haber estado en la vista de la causa y acuerdo
del fallo el Abogado Integrante Sr. Hernández por estar ausente. Santiago, 31 de mayo de 2010.
Autorizada por la Secretaria de esta Corte Sra. Rosa María Pinto E.
En Santiago, a treinta y uno de mayo de dos mil diez, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario
la resolución precedente.

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Casos Destacados Derecho Administrativo

MATERIA
Ejercicio legítimo de potestades por la Administración
ÓRGANO COMPETENTE
Corte Suprema
Tipo de Recurso: Reclamación
Rol: 4470-2012
Fecha: 30.01.2013
Resultado recurso: Acogido.
Ministros mayoría: Héctor Carreño Seaman, Pedro Pierry Arrau, María Eugenia San-
doval Gouët y Alfredo Pfeiffer Richter y el Abogado Integrante Emilio Pfeffer Ur-
quiaga.
Ministro redactor: Abogado Integrante Emilio Pfeffer Urquiaga.
Partes: Naviera Valdivia Ltda. y otros con Fisco y otro.

DESCRIPTORES
Servicio Público, Concesión de Servicio Público, Reclamación, Tribunal de Defensa
de la Libre Competencia.

PRINCIPIO JURÍDICO
La Administración no vulnera la libre competencia al licitar un servicio.

LEGISLACIÓN APLICABLE
D.L. Nº 211/1973 Fija Normas para la Defensa de la Libre Competencia.

PREGUNTA JURÍDICA
¿La Administración vulnera la libre competencia al licitar y adjudicar a una sola em-
presa un servicio de transporte de pasajeros y carga en zonas aisladas?

DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS

La empresa Naviera Valdivia Limitada, Comercial Selva EIRL y don Ricardo Da
Bove Fierro demandaron ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia al
Fisco (por actos del Ministerio de Obras Públicas y del Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones) y a la Sociedad Marítima y Comercial Somarco Limitada, por
atentados a la libre competencia con motivo de la licitación del “Servicio Integral
para el Transporte Fluvial y Lacustre de la Región de Los Ríos”, en relación con la
conexión Niebla-Corral.
Los demandantes son pequeños armadores que transportan carga y vehículos entre
las localidades de Niebla y Corral, con naves de su propiedad. Para ello, en un prin-
cipio utilizaban rampas que fueron construidas por un privado (quien fue el que co-
menzó a prestar el servicio, pero que no pudo mantenerlo) y posteriormente aquellas
que el Ministerio de Obras Públicas construyó, existiendo en ambas situaciones un
acceso libre e igualitario a dicha infraestructura por parte de todos quienes ofrecían
el servicio de transporte y carga en dicho sector.

80
 Delimitación de la función administrativa

El año 2002, la Administración del Estado buscó establecer un número mínimo y

periódico de circuitos entre Niebla y Corral, para lo cual contrató con uno de los
armadores existentes, otorgándole subsidios para que desarrollara dichos viajes, exis-
tiera o no demanda. Luego caducó dicho contrato y se adjudicó a Naviera Valdivia
Limitada, la que estaba obligada a llevar a cabo 5 viajes diarios.
Posteriormente, el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Transporte de-
sarrollaron el “Plan de Conectividad Austral”, que tenía por objetivo asegurar la
conectividad del territorio mediante la provisión de servicios de transporte maríti-
mo, fluvial y lacustre, de pasajeros y de carga, con estándares de calidad en cuanto
a infraestructura y servicios. Dentro de dicho plan se licitó el servicio respecto de la
conexión Niebla-Corral, adjudicándose a Somarco Limitada. En virtud de esta lici-
tación, el Estado se comprometió a hacer una serie de aportes, cediendo además el
uso, goce y explotación de la infraestructura portuaria existente. La empresa, por su
parte, debe llevar a cabo 9 viajes diarios, junto con otras obligaciones. Por otra parte,
se establecieron tarifas máximas, tanto para el transporte de vehículos y pasajeros,
como para la recalada de naves de terceros o por el uso de la infraestructura portuaria.
El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia condenó al Fisco por haber diseña-
do la licitación de forma tal que facultó al concesionario a cobrar una tarifa exclusoria
de competidores. También condenó al concesionario debido a que efectivamente
cobró una tarifa que produce estos efectos.
El Fisco reclamó de dicha sentencia ante la Corte Suprema.

APLICACIÓN A LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

Dentro del contexto temporal y geográfico en el cual fluyen los hechos, se puede
apreciar que como política gubernamental se implementó la ejecución del Plan de
Conectividad Austral, cuyo objetivo fue asegurar la conectividad del territorio me-
diante la provisión del servicio de transporte marítimo, fluvial y lacustre de pasajeros
y de carga, con estándares de calidad de infraestructura y de servicios.
La realidad del transporte de la zona, hasta antes de la licitación, comenzó recién en
el año 1998, por medio de una barcaza de propiedad de un operador privado que
realizó inversiones en rampas provisorias sin recibir subsidio alguno, quien concedió
acceso libre y gratuito a terceros; sin embargo, no le fue posible a este empresario
viabilizar económicamente su operación y abandonó el mercado en el año 2002.
Ese año, el Ministerio de Obras Públicas construyó las actuales rampas de hormigón
que son indispensables para prestar el servicio de transporte, a las cuales accedían los
armadores privados en forma libre y gratuita.
Ya el Estado tuvo en ese entonces la iniciativa de establecer un número mínimo y
periódico de circuitos entre Niebla y Corral, y para ello contrató primero con uno
de los armadores entonces existentes y le subsidió con pagos mensuales a fin de que
realizara tales viajes en forma periódica, existiera o no demanda.

81
Casos Destacados Derecho Administrativo

En enero de 2008 caducó ese contrato y se adjudicó un nuevo período a la Naviera

Valdivia, –que se mantuvo vigente hasta la ocurrencia de los hechos objeto de este
juicio– contrato que aseguraba la existencia de cinco viajes diarios ida y vuelta entre
Niebla y Corral, en horarios que eran coordinados con la comunidad de Corral. El
uso de las rampas continuaba siendo gratuito.
Sin embargo, con el Plan de Conectividad Austral el Estado buscó, según se dijo, no
sólo asegurar la conectividad del territorio, sino también que el servicio de transporte
marítimo, fluvial y lacustre se prestara con estándares más elevados en cuanto a cali-
dad en los servicios y también en la infraestructura.
En efecto, al licitar el servicio se estableció como obligación del adjudicatario prestar
los servicios de transporte de carga y de pasajeros en nueve ciclos diarios, realizar la
mantención y conservación de la infraestructura y las naves, controlar a toda nave
que atraque/desatraque en la infraestructura portuaria, para lo cual debía habilitar
procedimientos que permitan el acceso y control de las naves, autorizando y contro-
lando la operación durante su permanencia, ello como evidente medida destinada a
garantizar la seguridad en la faena, debía mantener un refugio y servicios higiénicos
en el sector del muelle, mantener el perímetro del área cercado, todo el sector de
acceso y explanada en condiciones de soportar el tránsito de vehículos, toda el área
iluminada y hacerse cargo de la vigilancia de todo el sector.
De lo dicho queda en evidencia que la iniciativa buscaba una mayor eficiencia y cali-
dad de los servicios en beneficio de la comunidad, y conforme a ello puede entonces
advertirse que en la especie se trataba de una concesión de un servicio público –en su
dimensión funcional– como lo es el transporte público de pasajeros y de carga entre
aquellas localidades distantes y geográficamente separadas entre sí. (C. 6).
Tratándose de concesiones de servicio público, la regla general es que éstas se conce-
dan bajo la forma de un monopolio, es decir, bajo la existencia de un solo operador,
con exclusión de otros partícipes en el mercado. Sin embargo, aquí no se dio tal
monopolio ni en el servicio de transporte ni en el uso de la infraestructura portuaria
fiscal (C. 7).

CONCLUSIÓN
La Administración no vulnera la libre competencia al licitar y adjudicar un servicio
de transporte de pasajeros y carga en zonas aisladas, ya que ello no busca excluir
competidores de dicho mercado, sino que, al tratarse de una concesión de servicio
público, sólo busca garantizar la seguridad en la faena y una mayor eficiencia y cali-
dad de los servicios en beneficio de la comunidad.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Esta decisión es relevante porque establece un límite en cuanto a los actos de la Admi-
nistración que pueden resultar lesivos de la libre competencia. La Corte Suprema, al

82
 Delimitación de la función administrativa

igual que en su sentencia Rol 354-2010 (publicada en este libro), concluye que el ejer-
cicio válido de potestades de la Administración, llevadas a cabo con determinados fi-
nes, no son situaciones que puedan conllevar un atentado contra la libre competencia.
En este caso, el fin de prestar un servicio de manera más eficiente y segura para la
comunidad, habilita para adjudicar a una sola empresa dicho servicio.

TEXTO COMPLETO
Santiago, treinta de enero de dos mil trece.
VISTOS:
En estos autos Rol Nº 4470-2012 Naviera Valdivia Limitada, Comercial Selva E.I.R.L. y Ricardo
da Bove Fierro denunciaron al Fisco de Chile, por actos del Ministerio de Obras Públicas y del
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y a la Sociedad Marítima y Comercial SOMAR-
CO Limitada por atentados a la libre competencia con motivo de la licitación del Servicio Integral
para el Transporte Fluvial y Lacustre de la Región de Los Ríos, en relación con la conexión Niebla
Corral. Específicamente las conductas imputadas fueron la existencia de un monopolio de privile-
gio, integración vertical artificial en el mercado relevante, constitución de un subsidio indirecto al
operador dominante en perjuicio de los otros y abuso de posición dominante y prácticas desleales
por parte del concesionario integrado, lo que en concepto de los denunciantes constituye una
infracción a los artículos 3º y 4º del Decreto Ley Nº 211.
Por sentencia Nº 121 de 10 de mayo del año 2012 el Tribunal de Defensa de la Libre Compe-
tencia decidió, en lo pertinente, acoger la demanda deducida a fojas 171 y declarar (i) que los
demandados infringieron el artículo 3º del Decreto Ley Nº 211 en los términos indicados en
la consideración quincuagésimo quinta de dicha sentencia, esto es, por haber el Fisco diseñado
la Licitación en cuestión y concedido al concesionario resultante facultades que posibilitaron e
incentivaron el cobro de una tarifa exclusoria de competidores y por ende contraria a la libre com-
petencia; y por haber SOMARCO cobrado una tarifa que produce los efectos descritos, pudiendo
libremente haber establecido una que no excluyera o tendiese a excluir a sus competidores; y, (ii)
que la tarifa por recalada de naves en la infraestructura portuaria de Niebla y Corral fijada por
Sociedad Marítima y Comercial SOMARCO Ltda. produce efectos exclusorios de competidores
en el mercado de transporte marítimo fluvial entre tales localidades, en contravención a las normas
de defensa de la libre competencia.
Conforme a ello se ordenó a la Sociedad Marítima y Comercial SOMARCO Ltda. fijar una tarifa
por recalada de naves en la infraestructura portuaria de Niebla y Corral que no produzca efectos
exclusorios de competidores en el mercado de transporte marítimo fluvial entre dichas localida-
des; para lo cual, en este caso, dicha tarifa deberá estar justificada en los costos de mantención y
operación de la infraestructura portuaria, en consonancia con lo razonado en la consideración
cuadragésimo quinta de la sentencia.
A su vez se ordenó al Fisco de Chile que, por intermedio de los Ministerios correspondientes, des-
pués del vencimiento del Contrato de “Servicio Integral para el Transporte Fluvial y Lacustre de la
Región de Los Ríos, y para el evento de optar por la realización de una nueva licitación, escogiera
alguna de las dos siguientes alternativas, en lo relativo a la conexión entre Niebla y Corral: (a)
licitar separadamente o adjudicar a personas diferentes y no relacionadas entre sí o con uno o más
usuarios de la infraestructura portuaria, los servicios portuarios esenciales y los servicios de trans-
porte relevantes; o bien, (b) en el evento de optarse por un esquema de integración vertical entre
ambos servicios, imponer al concesionario el deber de ajustar la tarifa por recalada de naves al valor

83
Casos Destacados Derecho Administrativo

que resulte de dividir el valor actualizado y anualizado de los costos y las inversiones totales en
que deba incurrir y realizar el concesionario para la mantención, conservación y explotación de las
obras portuarias construidas y por construir por el Ministerio de Obras Públicas para el atraque de
embarcaciones en las rampas de Niebla y Corral, por el número total anual esperado de recaladas
en el período considerado, entre todos los usuarios, incluyendo al adjudicatario de la licitación, y
reduciendo del monto total de los costos e inversiones el monto de los subsidios que se concedan
para financiar tales costos e inversiones, debiendo las Bases y el Contrato respectivo especificar tal
monto o establecer los elementos que sirvan para su determinación.
Finalmente la sentencia condenó al Fisco de Chile a pagar las costas de los demandantes.
A fojas 2047 el Fisco de Chile dedujo reclamación en contra de la sentencia antes aludida y solicitó
su enmienda, particularmente en la parte que ordenó a SOMARCO modificar su régimen tari-
fario por considerar que dicha resolución es contraria a lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto
Ley Nº 211, ya que ninguna de las medidas dispuestas en esta norma fue adoptada por el tribunal
y porque esa decisión contraviene además lo resuelto en cuanto dispuso que sólo si los Ministerios
decidieran efectuar una nueva licitación al vencimiento del presente contrato debían sujetarse a las
fórmulas que la sentencia disponía, sin afectar la actual licitación, todo ello con costas.
A fojas 2092 se agregó un avenimiento al que arribaron las denunciantes y SOMARCO en el juicio
arbitral seguido por esta última en contra de las primeras por el cobro por el uso de rampas. Dicho
avenimiento fue rechazado por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, sin perjuicio del
valor del mismo en sede arbitral, según consta de la resolución que al efecto se dictó a fojas 2104.
A fojas 2111 se hizo regir el decreto en relación.
Considerando:
Primero: Que el Fisco de Chile dedujo reclamación en contra de la sentencia Nº 121/2012 dictada
por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en la parte que ordenó a la Sociedad Marí-
tima y Comercial Somarco Limitada a fijar una tarifa por recalada de naves en la infraestructura
portuaria de Niebla y Corral que no produzca efectos exclusorios de competidores en el mercado
de transporte marítimo fluvial entre dichas localidades, para lo cual dispuso que dicha tarifa debía
estar justificada en los actos de mantención y operación de la infraestructura portuaria, conforme
a lo razonado en el mismo fallo.
Segundo: Que el Fisco adujo que la sentencia afecta la licitación cambiando su estructura tarifaria
sin imponer la medida del literal a) del artículo 26 del Decreto Ley Nº 211, y de esta forma se
alteran los actos administrativos que conforman la licitación para el Servicio Integral para el Trans-
porte Fluvial y Lacustre de la Región de Los Ríos, en la conexión Niebla Corral, específicamente se
afectan las Bases en su artículo 3.2.1 referido a la “Tarifa por recalada de naves en la infraestructura
portuaria que establecía como tarifa máxima el valor de $ 25.000 en las rutas Lago Pirihueico,
Lago Ranco y Niebla Corral. Agrega que al alterar la tarifa, sin ordenar la modificación de las
bases, se afecta el principio de sujeción estricta a las bases de la licitación, conforme al cual una vez
aprobadas éstas ellas son obligatorias tanto para el organismo licitante como para los participantes,
tal como se reconoce, por ejemplo, en el artículo 8º bis de la Ley Nº 18.575.
Enseguida, el reclamante aduce que el propio Tribunal ha reconocido que no existía antes de la
licitación un mercado de transporte de pasajeros y que el existente sólo se limitaba al transporte
de vehículos y de carga, asimismo el fallo admite que los demandantes no proveen los mismos
servicios y que ellos conforman un mercado diferente del de transporte de pasajeros. Alude el Fisco
al concepto de “Mercado” como “Sitio público destinado permanentemente, o en días señalados,
para vender, comprar o permutar bienes o servicios; conforme a esta definición no existía hasta

84
 Delimitación de la función administrativa

antes de la licitación mercado alguno de transporte de pasajeros, pues los viajes que se realizaban
eran en forma esporádica. Así, arguye que es absurdo sostener que si no existía este mercado de
transporte de pasajeros se diga que para acceder a un mercado inexistente resultaba necesario con-
tar con un acceso a las rampas, que por lo demás son de propiedad fiscal, ello porque el uso de las
rampas sólo se justificaba para los demandantes en relación a la naturaleza del transporte que estos
realizaban, que no era otro que el de carga y transporte de vehículos mayores.
En tercer término el Fisco sostiene que la puesta en marcha del contrato de concesión no significó
la entrada de un nuevo oferente al mercado. Así, la interpretación que efectúa el tribunal de los su-
puestos mercados de transportes existentes en la zona lo induce a persistir en la errada apreciación
de los hechos expuestos en la causa. Dice que la implementación del Plan de Conectividad Austral
desarrollado por el Estado no tiene como objetivo la participación de éste como agente económico
en mercado alguno, de lo contrario habría conculcado el artículo 19 Nº 21 de la Constitución
Política de la República, lo que no ha sucedido, como tampoco ha vulnerado el derecho a la libre
competencia sino que sólo se ha tratado del cumplimiento de las finalidades sociales que son ca-
racterísticas de los entes públicos.
En cuarto lugar el Fisco hace referencia en su reclamación al derecho del Estado al uso de infraes-
tructura fiscal. Arguye que el sentenciador no reparó en la diferencia entre bienes nacionales de uso
público y bienes fiscales recogida en el artículo 589 del Código Civil. La sentencia señaló que el
uso de las rampas dejó de ser libre y gratuito, sin advertir que las rampas son fiscales y por tanto no
son de uso público, que el hecho de que hasta antes de la licitación no fueran objeto de regulación
obedeció a una mera liberalidad de éste y no podría considerarse de manera alguna restricción o
vulneración a derecho alguno. Así, el Estado haciendo uso de su propia infraestructura decidió
entregar su explotación y administración a particulares a través de un proceso licitatorio, abierto
al público en general y sin más restricciones que aquellas contenidas en las bases de licitación, no
pudiendo resultar dicho accionar un agravante o una conducta vulneratoria de la libre compe-
tencia. Agrega que la entrega de concesión de la administración de las rampas emplazadas en las
localidades de Niebla y Corral efectivamente originó una actividad económica en torno a dicha
infraestructura, la cual quedó regulada por el propio contrato de concesión.
En quinto lugar el reclamante afirma que el mercado relevante es el de transporte de pasajeros por
lo que la sentencia yerra al decir que los mercados relevantes son dos, pues el mercado relevante es
el transporte de pasajeros entre dos localidades separadas por eventos geográficos. Afirma que esto
es importante porque el fallo no reparó ni se hizo cargo de la función subsidiaria del Estado en
actividades poco lucrativas para los particulares, ni en los deberes e imposiciones legales que tiene
éste, para llevar a cabo el bien común. Así, en la búsqueda de satisfacer el bien común el Estado
definió por medio de leyes otorgar subsidios al transporte público de pasajeros y subsidios focali-
zados a nivel regional, y no sólo para el Transantiago, a fin de que la población de todo el territorio
nacional tenga acceso igualitario a centros médicos, educacionales, recreacionales, de esparcimien-
to y a los lugares donde además puedan desarrollar sus actividades particulares, como comercio
minorista o trabajos prestados en áreas de servicios en centros urbanos. Indica que las empresas
demandantes operan un mercado distinto, el que sólo tiene como regulación la normativa de se-
guridad que impone la Autoridad Marítima dentro del ámbito de sus facultades, las demandantes
son las que establecen por ejemplo el ordenamiento de carga y descarga de los vehículos de las
naves y fijan las tarifas y son soberanas para decidir si llevan o no pasajeros, animales y si aceptan
o no el transporte de vehículos de emergencia, policiales y ambulancias. Ellas fijan sus frecuencias,
orientadas al servicio de las empresas productoras que intervienen como clientes.
En sexto lugar, se hace hincapié en que la licitación apunta a satisfacer la demanda del transporte de
pasajeros. El Plan de Conectividad Austral buscaba desde el punto de vista económico satisfacer una
demanda en el transporte de pasajeros existente y cubierta de manera muy precaria y riesgosa por

85
Casos Destacados Derecho Administrativo

pequeñas embarcaciones, por ello resulta incomprensible que el tribunal luego de haber establecido
en su sentencia que los demandantes no proveen exactamente los mismos servicios que el concesio-
nario, al no transportar regularmente pasajeros ni cumplir deberes en cuanto a frecuencia, horarios
y calidad, concluya posteriormente que los servicios de transporte de vehículos de pasajeros y de
carga son sustitutos, al menos parcialmente de los que provee la empresa concesionaria SOMAR-
CO. Lo anterior porque dos o más bienes son sustitutos si a consecuencia de un alza en el precio de
uno de ellos se origina un aumento en el consumo o en la demanda de los otros. Esta relación de
sustitución puede surgir por razones técnicas o debido a los gustos del consumidor. En el caso de
una licitación pública, donde el valor a cobrar por el adjudicatario de la concesión está regulado en
las bases de licitación, esa condicionante no será posible de ocurrir y no se puede entonces dar un
aumento en el valor de los bienes o servicios. Agrega que tampoco se produce sustitución por au-
mento en el consumo de otros bienes o servicios, porque los servicios de transporte de pasajeros no
son otorgados por los demandantes, ni siquiera de manera residual, los que se han avocado al trans-
porte de vehículos y de carga conformando un mercado diferente del de transporte de pasajeros,
como lo ha concluido el propio tribunal. Además la sustitución no podría producirse en la práctica
por el servicio de transporte de pasajeros porque no opera como un servicio que obedezca a las leyes
del mercado, es un servicio subsidiado, que no representa un negocio en sí para el Estado, pues con
él se busca satisfacer necesidades de un colectivo o sociedad. Así, dice que debe enmendarse la deci-
sión cuarta del fallo por ser contraria al artículo 26 del Decreto Ley Nº 211, ya que ninguna de las
medidas dispuesta por esta norma fue adoptada por el Tribunal y porque esa decisión contraviene el
resuelvo quinto que dispone que si sólo los Ministerios demandados decidieran nuevamente licitar,
al vencer este contrato deberán sujetarse a las fórmulas que indica sin afectar la actual licitación.
Finalmente, la reclamación alude a la improcedencia de la condena en costas que se ha hecho a su
parte, en circunstancias que tuvo motivo plausible para litigar, pues el Fisco representado por el
Consejo de Defensa del Estado; fue demandado por actos de los Ministerios de Obras Públicas y
de Transportes y Telecomunicaciones, luego era un imperativo legal para la institución asumir la
representación y defensa de los intereses fiscales de acuerdo al artículo tercero de la Ley Orgánica
del Consejo de Defensa del Estado, tampoco ha habido mala fe o ausencia de un fundamento
legítimo, y no fue totalmente vencido, pues si se revisan las peticiones de la demanda, no se acogió
la petición de poner término a la licitación; por el contrario, ella sigue operando, y tampoco se
accedió a las demás solicitudes de las denunciantes.
Tercero: Que para una adecuada comprensión del asunto debatido conviene precisar que en el
período anterior al año 2008 el servicio de transporte de pasajeros y de carga en el tramo Niebla
Corral se realizaba utilizando unas rampas de hormigón que había construido el Ministerio de
Obras Públicas en el año 2002, uso que era libre y gratuito. En el año 2008 el Estado convocó
a una licitación pública a fin de adjudicar y concesionar el “Servicio Integral para el Transporte
Fluvial y Lacustre de la Región de Los Ríos: Lago Pirihueico, Lago Ranco y Conexión Niebla Co-
rral”. Por Resolución DGOP Nº 27, de 5 de febrero de 2009, se adjudicó el contrato a la empresa
Sociedad Marítima y Comercial Somarco Limitada. En el contrato el concesionario se obligó a
mantener y conservar la infraestructura portuaria y las naves provistas por el Estado, o las auxilia-
res que se requieran para prestar adecuada e ininterrumpidamente el servicio, a contratar diversos
seguros para cubrir daños a la nave, a la infraestructura y a terceros, a entregar un reglamento de
operación y prestación de servicios, restituir las naves al término del contrato, entregar un registro
con los horarios de zarpe y recalada. A su vez el adjudicatario adquirió el derecho de explotar la
concesión durante cinco años, percibir las tarifas por la prestación de los servicios básicos previstas
en las Bases y los aportes o subsidios establecidos en el contrato, obligándose el Estado a entregarle
infraestructura y naves dentro de los plazos convenidos.
Conforme a esta licitación, el uso de las rampas dejó de ser gratuito y se permitió al concesionario
cobrar una tarifa por recalada, cuyo monto máximo ascendió a $ 25.000.

86
 Delimitación de la función administrativa

Dado este nuevo escenario, las actoras argumentan en su demanda contra el Estado que se ha
infringido el principio de subsidiariedad por cuanto la licitación constituiría una intervención
excesiva en el mercado de transporte marítimo fluvial en la conexión Niebla Corral; que la Ley de
Concesiones no ampararía la constitución de un monopolio en relación con los servicios de trans-
portes y sólo permitiría concesionar la infraestructura. Además, se afirmó que la licitación autoriza
al concesionario para cobrar a sus competidores una tarifa por recalada que tiene como objeto y
efecto excluirlos del mercado, sin perjuicio de hacer presente que el concesionario se convierte en
un prestador de servicios de transportes verticalmente integrado con la infraestructura portuaria.
En cuanto a SOMARCO, las demandantes sostuvieron que esta compañía habría abusado de su
posición dominante al efectuar cobros abusivos a los actores por el uso de la infraestructura por-
tuaria en la conexión Niebla Corral y que se habría incurrido en actos de competencia desleal por
medio del envío y publicación de un documento denominado “comunicado” que habría despres-
tigiado a los mismos con sus clientes. Este último aspecto quedó fuera del debate al ser desechado
y no reclamado.
Cuarto: Que la sentencia impugnada consideró prioritario definir y caracterizar el o los mercados
relevantes para luego analizar el efecto actual o potencial de las conductas cuestionadas en ellos a
fin de establecer si dichos efectos son contrarios a la libre competencia y, en el evento de ser así,
determinar si concurre o no alguna justificación para dichas conductas.
Quinto: Que el fallo para los efectos de determinar el mercado relevante hizo una distinción que
parece razonable, cual es la realidad existente antes y después de la licitación. Así estableció que
antes de aquélla se verificaba un mercado de servicios de transporte de vehículos de pasajeros y de
carga entre las localidades de Niebla y Corral que era servido desde hace años por los demandantes,
quienes contaban cada uno con una barcaza y que utilizaban libremente las rampas construidas en
el año 2002 por el Ministerio de Obras Públicas.
Después de la licitación, la sentencia estima que entró un nuevo oferente al mercado de servicios
de transporte de vehículos y de carga, y que además el acceso a las rampas dejó de ser libre y gra-
tuito, porque se autorizó a SOMARCO a cobrar por el uso de aquéllas.
Conforme a lo anterior el fallo concluye que la licitación originó un nuevo mercado que podría
definirse como uno de prestación de servicios portuarios o de acceso a infraestructura y en conse-
cuencia son dos los mercados relevantes. El primero, de servicio de transporte de vehículos y de
carga entre Niebla y Corral en el que participan SOMARCO y los demandantes; y el segundo, de
servicios portuarios necesarios para la recalada de las barcazas que proveen servicios de transporte
de vehículos de pasajeros y de carga entre las mismas localidades y que tras la licitación estaría
monopolizado por el concesionario, toda vez que no existirían alternativas a la infraestructura
existente entregada en concesión. Se sostuvo también que tanto los operadores privados existentes
como el concesionario participan como demandantes de servicios en este último mercado.
Sexto: Que dentro del contexto temporal y geográfico en el cual fluyen los hechos, se puede apre-
ciar que como política gubernamental se implementó la ejecución del Plan de Conectividad Aus-
tral, cuyo objetivo fue asegurar la conectividad del territorio mediante la provisión de servicio
de transporte marítimo, fluvial y lacustre de pasajeros y de carga, con estándares de calidad de
infraestructura y de servicios.
La realidad del transporte de la zona, hasta antes de la licitación, y según reconocen las propias
denunciantes en su libelo de fojas 171, comenzó recién en el año 1998, por medio de la Barcaza
Transbordador Bahía Corral, de propiedad de un operador privado que realizó inversiones en
rampas provisorias sin recibir subsidio alguno, quien concedió acceso libre y gratuito a terceros; sin
embargo, no le fue posible a este empresario viabilizar económicamente su operación y abandonó

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Casos Destacados Derecho Administrativo

el mercado en el año 2002. Ese año, el Ministerio de Obras Públicas construyó las actuales rampas
de hormigón que son indispensables para prestar el servicio de transporte, a las cuales accedían los
armadores privados en forma libre y gratuita. Se reconoce que ya el Estado tuvo en ese entonces
la iniciativa de establecer un número mínimo y periódico de circuitos entre Niebla y Corral, y
para ello contrató primero con uno de los armadores entonces existentes y le subsidió con pagos
mensuales a fin de que realizara tales viajes en forma periódica, existiera o no demanda. En enero
de 2008 caducó ese contrato y se adjudicó un nuevo período a la Naviera Valdivia que se mantuvo
vigente hasta la ocurrencia de los hechos objeto de este juicio, contrato que aseguraba la existencia
de cinco viajes diarios ida y vuelta entre Niebla y Corral, en horarios que eran coordinados con la
comunidad de Corral. El uso de las rampas continuaba siendo gratuito.
Sin embargo, con el Plan de Conectividad Austral el Estado buscó, según se dijo, no sólo asegurar
la conectividad del territorio sino también que el servicio de transporte marítimo, fluvial y lacus-
tre se prestara con estándares más elevados en cuanto a calidad en los servicios y también en la
infraestructura.
En efecto, al licitar el servicio se estableció como obligación del adjudicatario prestar los servicios
de transporte de carga y de pasajeros en nueve ciclos diarios, realizar la mantención y conservación
de la infraestructura y las naves, controlar a toda nave que atraque/desatraque en la infraestructura
portuaria, para lo cual debía habilitar procedimientos que permitan el acceso y control de las na-
ves, autorizando y controlando la operación durante su permanencia, ello como evidente medida
destinada a garantizar la seguridad en la faena; debía mantener un refugio y servicios higiénicos en
el sector del muelle, mantener el perímetro del área cercado, todo el sector de acceso y explanada
en condiciones de soportar el tránsito de vehículos, toda el área iluminada y hacerse cargo de la
vigilancia de todo el sector.
De lo dicho queda en evidencia que la iniciativa buscaba una mayor eficiencia y calidad de los
servicios en beneficio de la comunidad, y conforme a ello puede entonces advertirse que en la
especie se trataba de una concesión de un servicio público –en su dimensión funcional como lo es
el transporte público de pasajeros y de carga entre aquellas localidades distantes y geográficamente
separadas entre sí.
Séptimo: Que tratándose de concesiones de servicio público, la regla general es que éstas se conce-
dan bajo la forma de un monopolio, es decir, bajo la existencia de un solo operador, con exclusión
de otros partícipes en el mercado. Sin embargo, aquí no se dio tal monopolio ni en el servicio de
transporte ni en el uso de la infraestructura portuaria fiscal.
En efecto, en el caso del mercado del transporte, las denunciantes han seguido ejerciendo dicha la-
bor, constituida por el transporte de carga y de vehículos, aunque ellas arguyen que con dificultad.
En lo que dice relación con el transporte de pasajeros, las actoras no son las que lo prestan, sino
otros armadores que operan dicho servicio a través de lanchas, y que en la actualidad, al menos
así lo reconocen las propias demandantes, son alrededor de quince lanchas controladas por trece
microempresarios.
En cuanto al uso de infraestructura portuaria, el Estado la entregó en concesión a la empresa
SOMARCO, y la facultó para cobrar a terceros por su uso una determinada tarifa que no podía
exceder de $ 25.000 por recalada. Es decir, pese a que las partes están contestes en el dominio del
Fisco sobre las rampas, las actoras cuestionan el cobro que se hace por su uso, por cuanto ven allí
un mecanismo de exclusión de competencia, que la sentencia impugnada ha recogido como tal,
de lo que surge entonces la necesidad de examinar el tema tarifario.
Octavo: Que al respecto útil resulta considerar para estos efectos que el derecho de la competencia
ha sido definido como “aquella rama del derecho económico que tiene por objeto la ordenación

88
 Delimitación de la función administrativa

de los mercados, tutelando la competencia como sistema en el que se protegen los intereses de los
competidores, consumidores y los del interés público (Derecho de la Competencia en América,
autor Jorge Witker Velásquez, publicado por el Fondo de Cultura Económica, primera edición,
Chile, año 2000, p. 21).
Como corolario de lo anterior, ha de examinarse si con la licitación efectuada los intereses antes
enunciados aparecen o no protegidos, pudiendo advertirse desde ya que éstos se han mantenido
incólumes; es más, se ha privilegiado el factor de eficiencia y seguridad en la prestación de los
servicios.
En efecto, los consumidores se han visto beneficiados por cuanto a través de la licitación se les ha
dotado de un medio de transporte permanente y continuo, que les asegura nueve ciclos diarios in-
dependientes de la demanda que se genere; además, se ha mejorado la infraestructura para acceder
a las embarcaciones, se han implementado mecanismos de vigilancia en la operación portuaria,
iluminación, etcétera, lo que se traduce en una mejora ostensible de los servicios.
En cuanto al interés público, este puede entenderse en un doble sentido: primero, como manifes-
tación del interés ciudadano, situación que se confunde con la del interés de los consumidores y
que, por lo tanto, vale lo dicho a ese respecto; y en segundo término como manifestación de los
intereses del Estado, y en este caso también éste se ve tutelado pues se ha asegurado a través de
las obligaciones que asumió el adjudicatario la conservación y mantención de la infraestructura
portuaria de dominio fiscal.
Finalmente, en cuanto al interés de los competidores, cabe comprender aquí a los denunciantes
que prestan principalmente el servicio de trasporte de carga y de vehículos; entre ellos, las reglas del
mercado son similares, pues todos pueden seguir cubriendo las rutas que antes de la licitación ha-
cían, todos ellos se ven en la necesidad de utilizar las rampas fiscales en términos más seguros que
antes y todos deben pagar por dicho uso tarifas que son similares, las que la licitación se encargó de
regular a través de la fijación de un monto máximo. Ahora bien, en cuanto a la comparación de la
situación de SOMARCO y las demandantes, obviamente se constata una diferencia, pero ella obe-
dece a que las cargas que tienen uno y otro son también desiguales. Así, mientras las demandantes
deben ahora pagar por el uso de las rampas, que antes era gratuito, no pesa sobre ellas ninguna
obligación respecto a las instalaciones, salvo someterse a las reglamentaciones que impone su uso
como consecuencia de las ordenaciones que debe implementar el adjudicatario para el control del
atraque y desatraque; en cambio, el adjudicatario sí tiene diversas obligaciones que le impone el
contrato, como son la conservación y mantención de la infraestructura, que evidentemente signi-
fican un costo mayor que el que tienen las denunciantes. Es cierto que recibe un subsidio estatal
por la actividad que se adjudicó y que además puede percibir los cobros por el uso de rampas,
pero no ha de olvidarse que también está obligada a realizar un determinado número de ciclos de
transporte diario, exista o no demanda.
Noveno: Que la sentencia impugnada realizó todo un análisis de los cobros a partir del fundamento
cuadragésimo cuarto y concluyó que la tarifa de $ 25.000 por recalada no tenía justificación, que
le reportaba utilidades a SOMARCO por sobre las que obtenía por el negocio del transporte y
que ello generaba un efecto contrario a la libre competencia porque producía desventajas de costos
artificiales para los competidores y en definitiva desembocaba en efectos exclusorios cerrando el
mercado a actores distintos del concesionario verticalmente integrado.
Décimo: Que, sin embargo, la realidad que se desprende de autos demuestra que aquella asevera-
ción no es efectiva, puesto que el mercado no se ha cerrado a un solo actor. En efecto, consta en
autos que SOMARCO y las demandantes llegaron a un avenimiento en el juicio arbitral que la
primera inició contra las segundas por cobro de tarifas de uso de infraestructura portuaria. Si bien

89
Casos Destacados Derecho Administrativo

dicho avenimiento pretendía también poner término a este litigio entre dichas partes, lo que no
fue aceptado por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia según consta de la resolución
dictada a fojas 2104, no es menos cierto que dicho acto jurídico deja patente que las actoras conti-
núan operando en el mercado, que ninguna ha sido finalmente excluida y que han acordado junto
a SOMARCO la tarifa a solucionar por el uso de la infraestructura. Así en la cláusula novena del
avenimiento se acordó que las demandadas de ese juicio –actoras de éste– pagarán a SOMARCO
la suma de $ 20.000 más IVA por cada día de operación de cada una de sus naves o uso efectivo
de cualquiera de las rampas de Niebla o Corral, independiente del horario o número de recaladas
que cada nave realice durante el respectivo día de operación.

La circunstancia anterior evidencia que la actividad comercial de las denunciantes ha podido con-
tinuar desarrollándose en términos razonables, tanto es así que han convenido la tarifa a pagar, la
cual se enmarca también dentro de los parámetros que había fijado la licitación y de esta forma
todos los actores partícipes de este mercado continúan operando en él.

Undécimo: Que de acuerdo a lo relacionado precedentemente, se hace innecesario efectuar razo-

namientos de tipo económico en cuanto a las tarifas desde que las partes libremente en uso de la
autonomía de la voluntad han acordado sus valores, lo que hace desaparecer los reproches que la
sentencia formula en su consideración quincuagésima quinta respecto de los demandados y por
ende se descarta una contravención por parte de éstos al artículo 3º del Decreto Ley Nº 211.

Duodécimo: Que como consecuencia de lo anterior no se advierte la necesidad de mantener las

medidas adoptadas en la sentencia, máxime cuando no se ha demostrado que a todo evento en
este caso la integración vertical haya sido contraria a la libre competencia, y por tanto tampoco
resulta necesario condicionarla para futuras licitaciones dadas las variaciones económicas, políticas
o sociales que pueden afectar a los mercados en el transcurso del tiempo.

Décimo tercero: Que resulta innecesario referirse a los demás argumentos de la reclamación, salvo
considerar que la condena en costas que se había impuesto al Fisco no se justificaba si resultaba
evidente el motivo plausible que tuvo para litigar.

Décimo cuarto: Que si bien la empresa demandada SOMARCO no impugnó la sentencia dictada
en su contra por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, esta Corte Suprema tiene amplia
competencia para pronunciarse sobre la materia, en atención a que el artículo 27 del Decreto Ley
Nº 211 le permite no sólo conocer de las reclamaciones por las que se impongan medidas de las
señaladas en el artículo 26 sino también de las que absuelvan, y con todo, el Fisco de Chile ha im-
pugnado precisamente el fallo por afectar con su decisión una licitación pública en su globalidad
y con ello la estructura tarifaria de la misma.

Décimo quinto: Que por todo lo expuesto se acogerá la reclamación deducida y se dejarán sin
efecto todas las medidas adoptadas, por innecesarias.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 27 del D.F.L. Nº 1 del Ministerio de Eco-
nomía, Fomento y Reconstrucción que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del De-
creto Ley Nº 211 de 1973, se acoge la reclamación deducida por el Fisco de Chile en lo principal
de fojas 2047 en contra de la sentencia Nº 212 de diez de mayo de dos mil doce, escrita a fojas
1996 y siguientes y en consecuencia se dejan sin efecto las decisiones III, IV, V y VI de la misma
y se declara que se rechaza en todas sus partes la demanda interpuesta a fojas 171 por Naviera
Valdivia Limitada, Comercial Selva EIRL y Ricardo Da Bove Fierro, sin costas por existir motivo
plausible para litigar.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

90
 Delimitación de la función administrativa

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Pfeffer.

Rol Nº 4470-2012.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor
Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., el Ministro Suplente Sr. Alfredo
Pfeiffer R., y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido
a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pfeiffer por haberse ausentado. Santiago, 30
de enero de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta de enero de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la
resolución precedente.

91
 2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

2.1.1. CASOS DE LEGALIDAD ESPECIAL

MATERIA
Principio de legalidad de gasto público
ÓRGANO COMPETENTE
Tribunal Constitucional
Tipo de recurso: Inconstitucionalidad Decreto Supremo (art. 82 Nº 5 CPR)
Rol: 254
Fecha: 26.04.1997
Resultado recurso: Rechazado.
Ministros mayoría: Osvaldo Faúndez Vallejos, Marcos Aburto Ochoa, Eugenio Valen-
zuela Somarriva, Servando Jordán López, Juan Colombo Campbell y Mario Verdugo
Marinkovic.
Ministro minoría: Luz Bulnes Aldunate.
Ministro redactor: Juan Colombo Campbell.
Requirentes: Senadores Olga Feliú Segovia, Arturo Alessandri Besa, Alberto Cooper
Valencia, Sergio Fernández Fernández, Hernán Larraín Fernández, Miguel Otero
Lathrop, Bruno Siebert Held, Julio Lagos Cosgrove, Enrique Larre Asenjo, Sebastián
Piñera Echenique, Francisco Prat Alemparte y Santiago Sinclair Oyaneder.

DESCRIPTORES
Administración Financiera del Estado – Ley de Presupuesto – Flexibilidad Presupues-
taria – Estimación, Legalidad Financiera – Reserva de Ley – Potestad Reglamentaria.

PRINCIPIO JURÍDICO
El principio de legalidad de gasto público debe ser concebido en términos flexibles.

LEGISLACIÓN APLICABLE
Arts. 32 Nº 22, 64, 88 y 89 CPR; Arts. 11, 17, 19, 26 y 28 D.L. Nº 1.263/1975
Orgánico de Administración Financiera del Estado.

DISPOSICIÓN CUYA INCONSTITUCIONALIDAD SE SOLICITA

Decreto Supremo 1.679/1997 Ministerio de Hacienda que establece normas de fle-
xibilidad presupuestaria para la ejecución de la Ley de Presupuesto del 1997. Este
D.S. facultó al propio Ministro de Hacienda para que por sí, o en conjunto con otros
Ministros de Estado, como asimismo a los Ministros de Salud y de Vivienda y al resto
de las autoridades que indica, pudiesen disponer de gastos no autorizados en la ley,
Casos Destacados Derecho Administrativo

ya sea: a) por mayores ingresos que los estimados; b) por reducciones de otros gastos
autorizados en la ley, y c) a través de modificaciones esenciales de los gastos y/o de las
glosas aprobadas en la Ley de Presupuestos.

PREGUNTA JURÍDICA
¿Puede modificarse la ley de presupuesto a través de decretos?

DESCRIPCIÓN DE LOS HECHOS

En diciembre de 1996 el Ministerio de Hacienda dictó el D.S. Nº 1.679 que con-
templaba normas de flexibilidad presupuestaria para la ejecución de la Ley de Presu-
puesto del 1997.
Este D.S. se dictó teniendo como fundamento el artículo 26 del D.L. Nº 1.263 de
1975 Ley de Administración Financiera del Estado, que comprende un régimen para
realizar por medio de decretos modificaciones a la Ley de Presupuesto vigente. Dicho
artículo dispone: “Las normas sobre traspasos, incrementos o reducciones y demás
modificaciones presupuestarias serán establecidas por decreto en el mes de diciembre
del año anterior a su vigencia. Estas normas podrán ser modificadas por decreto fun-
dado durante el ejercicio presupuestario.
No obstante lo dispuesto en el inciso precedente, sólo por ley podrá autorizarse el
traspaso de fondos entre diferentes Ministerios y el incremento de aportes a las em-
presas del Estado que no sean sociedades anónimas”.

ALEGACIONES
El D.S. Nº 1.679/1997 Ministerio de Hacienda, introduce modificaciones a la Ley
de Presupuestos aprobada por el Congreso, estableciendo gastos no autorizados por
la Ley.
La Constitución en sus artículos 32 Nº 22, 64, 88 y 89, exige que el Presupuesto
se apruebe por una ley. El principio de legalidad del gasto público consagrado en la
Constitución exige que los egresos aprobados en la Ley de Presupuestos, constituyan
el límite máximo del gasto que puede realizar el Ejecutivo en el año respectivo. Para
sobrepasar este gasto máximo se necesita una ley que lo autorice.

APLICACIÓN DE LOS HECHOS (RESUMEN DE LA DECISIÓN)

De las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que establecen el ré-
gimen presupuestario chileno se desprende que corresponde al Presidente de la Re-
pública la iniciativa exclusiva en materia de la Ley de Presupuestos y al Congreso
Nacional, discutirla y aprobarla. Para dar eficacia al Presupuesto, se dictó el D.L.
Nº 1.263/1975 que, en su artículo 26, inciso 1, autorizó al Presidente de la Repúbli-
ca para que, por decreto, pueda dictar normas sobre traspasos, incrementos o reduc-
ciones y demás modificaciones presupuestarias. La ley le impide autorizar traspasos
de fondos entre diversos ministerios y el incremento de aportes a las empresas del
Estado que no sean sociedades anónimas. Cabe destacar que la limitación anterior es

94
 Principios constitucionales del derecho administrativo

sin perjuicio de las establecidas en el artículo 4º de la Ley de Presupuestos en vigen-

cia, 19.486. Consagra así, lo que se denomina flexibilización presupuestaria. De las
disposiciones citadas se concluye que aprobada la Ley de Presupuestos, le correspon-
de, nuevamente al Presidente de la República, su ejecución, para lo cual, la propia ley
le otorga las atribuciones y herramientas necesarias, para que el Presupuesto cumpla
su objetivo final. Ello implica que el poder administrador está facultado para usar las
potestades indispensables, las que deberán contar con la flexibilidad necesaria para
que no pierdan el sentido que la Constitución señala para tan importante materia en
el desarrollo integral del Estado (C. 2).
Debe precisarse cuál es el régimen de ingresos y egresos que contempla la Ley de
Presupuestos en conformidad con las disposiciones constitucionales y legales perti-
nentes. Respecto de los ingresos y conforme al inciso segundo del artículo 64 de la
CPR, la “estimación” corresponde exclusivamente al Presidente de la República. En
concordancia con la norma antes citada, el artículo 11 del D.L. Nº 1.263/1975, pre-
ceptúa: “El presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de
los ingresos y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos
disponibles con el logro de metas y objetivos previamente establecidos”. Más adelan-
te, en su artículo 17 reitera que el cálculo de entradas “debe contener una proyección
del rendimiento del sistema de ingresos públicos”. No hay pues, aquí, una fijación de
los ingresos, sino tan sólo una estimación de los mismos. En cuanto a los gastos, y de
acuerdo con el sistema legal, no son ellos propiamente fijados en la Ley de Presupues-
tos, sino autorizados por ella. El mismo artículo 11 antes citado, expresa que el pre-
supuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los gastos para
este sector para un año dado. Por su parte, el artículo 19 del mismo D.L. referido
dispone que “Los presupuestos de gastos son estimaciones del límite máximo a que
pueden alcanzar los egresos”. De lo hasta aquí expuesto debe destacarse la importante
diferencia que existe entre el concepto de “fijación” usado en el artículo 44, Nº 4 de
la Constitución de 1925 y el de “estimación” que contempla la actual CPR y al que
reiteradamente alude el D.L. Nº 1.263 (C. 15).
De lo anterior resulta que el Presupuesto es un instrumento de política fiscal que ba-
raja la variable de ingreso y gasto público, lo que explica que éste contenga elementos
de periodicidad, discrecionalidad y condicionalidad que lo distinguen de las leyes
tradicionales (C. 16).
El principio de legalidad aplicado a la Ley de Presupuestos requiere de una inter-
pretación constitucional flexible, racional y lógica ya que este instrumento, aunque
formalmente es una ley, reúne características que le dan una categoría especial en el
ordenamiento jurídico. Es, en definitiva, la herramienta con que cuenta el Estado
para satisfacer gran parte de las necesidades públicas. La diversidad de situaciones
que pueden presentarse en la ejecución de la Ley de Presupuestos imposibilitan una
previsión total por parte del legislador. En efecto, lo complejo y dinámico no puede
regularse íntegramente con anticipación, ni puede tampoco su normativa reducirse

95
Casos Destacados Derecho Administrativo

a esquemas interpretativos apriorísticos. En esta contingencia, el otorgamiento al

Ejecutivo de facultades de ejecución resulta inevitable para el buen funcionamiento
de la acción estatal. Si no se reconociere al órgano administrativo la posibilidad de
acción directa, la Ley de Presupuestos quedaría congelada y sin operatividad. Con
razón se sostiene en la doctrina de que el Ejecutivo es el órgano estatal encargado de
instrumentar y efectivizar esta ley (C. 18).
El Presidente de la República está habilitado para efectuar, vía decreto, determina-
das adecuaciones al Presupuesto Nacional y aún más se encuentra facultado por la
Constitución y la ley para ordenar mayores gastos que los contemplados por la Ley
de Presupuestos. Esto significa que el principio constitucional de legalidad del gasto
público debe ser concebido en términos flexibles o relativos, o no rígidos o abso-
lutos, porque es la propia Constitución la que habilita al legislador para obrar así,
concretamente, en el artículo 32 Nº 22. En efecto, la ley autoriza al Presidente de la
República, como lo ha hecho en los artículos 26 y 28 del D.L. Nº 1.263/1975, para
que decrete un gasto superior al autorizado por el Congreso si se dan las situaciones
habilitantes previstas por el legislador, o sea, dentro de los supuestos planteados de
antemano y autorizados por éste. Siendo así, el principio de la legalidad financiera
en Chile está conformado por el juego armónico de las normas contenidas en la
Constitución, en las leyes y en los decretos que implementan el Presupuesto. En tal
sentido, es un hecho que, a partir de 1977, el Presidente de la República, por decreto
supremo, ha procedido anualmente a fijar las normas sobre la forma de llevar a efecto
determinadas modificaciones presupuestarias para el respectivo ejercicio financiero.
Igualmente debe considerarse a este propósito que, el D.L. Nº 1.263, de 1975, ha
sufrido diversas modificaciones, lo que confirma la plena vigencia que a sus disposi-
ciones otorgó el Congreso Nacional al modificarlo en cada oportunidad. Es más, a
él se remite la propia Ley de Presupuestos en vigencia en su artículo 4º que limita el
ámbito de aplicación de su artículo 26 (C. 19).
Es un hecho que la Ley de Presupuestos disminuye las atribuciones legislativas del
Congreso y amplía las facultades colegisladoras del Presidente de la República, cri-
terios que deben tenerse presente para la interpretación de las disposiciones decisoria
litis (C. 21).
La Ley de Presupuestos es una ley marco y, por tanto, corresponde al organismo
administrativo detallar su ejecución. En este orden de ideas resulta útil recordar la
opinión del profesor José Luis Cea Egaña que estima que “la Ley de Presupuestos no
es más que un ejemplo particular de aquella configuración global del dominio máxi-
mo legal, es decir, que a ella corresponde establecer las bases del régimen presupues-
tario del sector público, entregando a la potestad reglamentaria la particularización y
ejecución del presupuesto nacional. Dicho en otras palabras, la Ley de Presupuestos
es una normativa típicamente autorizatoria, en términos generales o básicos, de un
marco que contempla los lineamientos fundamentales de la política de ingresos y
gastos del Estado para el año calendario, cuya aplicación queda entregada al Jefe de
Estado” (C. 22).

96
 Principios constitucionales del derecho administrativo

Son razones históricas, doctrinarias y de texto las que permiten avanzar, como
conclusión, que la Ley de Presupuestos se aparta en varios aspectos de las caracte-
rísticas y objetivos universalmente reconocidos a la ley. En efecto, resulta necesario
buscar una explicación a las disposiciones vigentes que autorizan al Poder Adminis-
trador para que, mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria, pueda efectuar
adecuaciones al presupuesto consistentes en traspasos, incrementos, reducciones
y otras modificaciones. La historia nos muestra que la guerra civil de 1891, bajo
el gobierno de Balmaceda, se originó en su disputa con el Congreso a raíz de la
discusión de la Ley de Presupuestos. Dicha experiencia hizo que el constituyente
de 1925 se cuidara de regular en forma exhaustiva el tema. La detenida regulación
constitucional, que proviene del texto de 1925, procura evitar así lo que sucedió en
el pasado, durante la vigencia de la Constitución de 1833, cuando con el pretexto
del despacho de la Ley de Presupuestos el Parlamento presionaba y ejercía influen-
cia sobre el Ejecutivo. Por su parte, respecto de la Constitución de 1980, debe
ponerse de relieve, como lo destaca el profesor Alejandro Silva Bascuñán que “todo
lo relativo al Presupuesto Anual se encuentra sumido en el propósito sustancial
de darle unidad de manejo tributario y financiero al sector público, entregando la
responsabilidad de su formulación y ejecución al Presidente de la República, como
una de las manifestaciones del vigoroso presidencialismo consagrado en la Consti-
tución de 1980” (C. 23).
El análisis de las normas que regulan el presupuesto nos permite concluir: A) Que el
Presupuesto General de la Nación es materia de ley, encontrándose así consagrado
a su respecto el principio de reserva legal. Sin embargo, esto no puede llevar a des-
conocer que atendida su propia naturaleza, dicho principio recibe una aplicación
atenuada y flexibilizada; B) Que, por su naturaleza, la Ley de Presupuestos dura un
año y, por lo tanto, a su vencimiento, deberá impulsarse nuevamente el mecanismo
para la dictación de la próxima; C) Que la reserva de ley, en materia presupuestaria,
está complementada por otras normas legales ya citadas, que autorizan el uso de la
potestad reglamentaria para colaborar en la aplicación concreta de su normativa para
que ella logre su plena eficacia, y D) Que la ley remite al ejercicio de la potestad re-
glamentaria, la operación de la Ley de Presupuestos, con lo cual se produce la trilogía
Constitución, ley y decreto (C. 24).
La Constitución establece que, en ciertos casos, la regulación de algunas materias por
parte del legislador no debe tener la misma amplitud y profundidad que otras. Es por
ello que hay casos en que la fuerza de la reserva legal puede ser calificada de absoluta
o relativa. En este último caso, incumbe un mayor campo de acción a la potestad
reglamentaria subordinada, siendo propio de la ley señalar sólo las bases, criterios o
parámetros generales que encuadran el ejercicio de aquella potestad. Ello ocurre cada
vez que la Constitución emplea expresiones como “con arreglo a la ley”, “de acuerdo
con las leyes”, “con sujeción a la ley”, “de acuerdo a lo que determine la ley” o “en
conformidad a la ley”, v.g. en los artículos 10, Nº 4; 24 inciso segundo; 32, Nº 22;
87 y 94 de la Constitución en vigor (C. 26).

97
Casos Destacados Derecho Administrativo

Del análisis efectuado en esta sentencia y de las disposiciones invocadas, puede con-
cluirse que la legalidad del gasto público significa que ellos deben estar incluidos,
como gastos, en la Ley de Presupuestos; más, por la vía de la potestad reglamentaria
de ejecución, el Presidente de la República puede hacer uso de las facultades que
expresamente le confiere el D.L. Nº 1.263/1975 (C. 27).
De todo lo expuesto surge con claridad el verdadero sentido y alcance del artículo
32, Nº 22, de la CPR, que dispone que es atribución especial del Presidente de la
República “Cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión
con arreglo a la ley”. La expresión “con arreglo a la ley” tiene fundamental importan-
cia porque ella denota que el constituyente no ha reservado exclusivamente a la ley la
materia respectiva, sino que ha convocado a la potestad reglamentaria para regularla
en los términos que fije la ley. En consecuencia, en el caso en estudio, es el D.L.
Nº 1.263/1975 y la Ley Nº 19.486 los que establecen el núcleo central conforme
al cual puede el Presidente de la República ejercer su potestad reglamentaria en este
campo. Ello conduce entonces, necesaria e ineludiblemente, a resolver que el D.S.
Nº 1.679 impugnado, dictado en virtud de las normas legales antes señaladas, está en
perfecta concordancia y armonía con la preceptiva constitucional (C. 28).

CONCLUSIÓN
El Presidente de la República está habilitado para efectuar, vía decreto, determinadas
adecuaciones al Presupuesto Nacional y aún más se encuentra facultado por la Cons-
titución y la ley para ordenar mayores gastos que los contemplados por la Ley de Pre-
supuestos. Esto significa que el principio constitucional de legalidad del gasto públi-
co debe ser concebido en términos flexibles o relativos. La diversidad de situaciones
que pueden presentarse en la ejecución de la Ley de Presupuestos imposibilitan una
previsión total por parte del legislador, correspondiendo al Ejecutivo efectivizar dicha
ley en cumplimiento de su atribución constitucional de cuidar de la recaudación de
las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley.

IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN
Esta sentencia expuso de un modo notable las características particulares de la Ley
de Presupuestos como marco regulatorio en cuya formulación participa el Congreso
y el Presidente de la República en posiciones diferentes, destacando los poderes pre-
valentes de este último.
Además, justifica porque el principio de reserva de ley es especialmente relativo en
materia presupuestaria. En estricto rigor, mediante esta sentencia queda en evidencia
la existencia de un criterio de “vinculación negativa” en el ejercicio de competencias
asociadas a los gastos públicos.
Los criterios de este caso se verán profundizados en el caso Rol 1867 (publicado en
el presente libro), donde admitió que mediante glosas presupuestarias se impusieran
obligaciones de información al Presidente de la República sobre sus promesas de
campaña.

98
 Principios constitucionales del derecho administrativo

TEXTO COMPLETO
Santiago, veintiséis de abril de mil novecientos noventa y siete.
VISTOS:
Con fecha 10 de marzo del presente año, doce Senadores, que representan más de la cuarta parte
de esa Corporación, han presentado un requerimiento a este Tribunal, con el objeto de que se
declare que el Decreto Supremo Nº 1.679, de fecha 31 de diciembre de 1996, del Ministerio de
Hacienda, publicado en el Diario Oficial el 8 de febrero de 1997, es inconstitucional, en confor-
midad con lo dispuesto en el artículo 82, Nº 5º, de la Constitución Política.
Los senadores requirentes son la señora Olga Feliú Segovia, los señores Arturo Alessandri Besa,
Alberto Cooper Valencia, Sergio Fernández Fernández, Hernán Larraín Fernández, Miguel Otero
Lathrop, Bruno Siebert Held, Julio Lagos Cosgrove, Enrique Larre Asenjo, Sebastián Piñera Eche-
nique, Francisco Prat Alemparte y Santiago Sinclair Oyaneder.
Señalan los requirentes que desde 1990, año desde el que le ha correspondido al Congreso Nacio-
nal estudiar el proyecto de Ley de Presupuestos, han tomado conocimiento de numerosas modifi-
caciones que por la vía administrativa se le introducen a dichos cuerpos legales con posterioridad
a su publicación. Entre las más importantes que se realizan por decreto supremo se encuentran
las siguientes:
1º. Autorización de gastos no aprobados por el Congreso Nacional.
2º. Aumento del monto de gastos determinados aprobados por el Congreso Nacional por una
cantidad inferior.
3º. Modificación de la estructura del Presupuesto creando subtítulos de gastos sin la aprobación
del Congreso Nacional.
4º. Incremento de los montos de gastos limitados en las glosas presupuestarias que contemplan
las leyes respectivas.
Las modificaciones aludidas implican que el Presupuesto que se ejecuta es substancialmente dis-
tinto del aprobado por el Congreso Nacional.
Señalan los requirentes que es evidente entonces, que por la vía de las normas que dicta anualmen-
te el Poder Ejecutivo regulando las modificaciones presupuestarias, que este año se contienen en
el Decreto Supremo Nº 1.679, motivo del presente requerimiento, se le introducen substanciales
modificaciones al Presupuesto aprobado por el Congreso Nacional, efectuando en definitiva gastos
no autorizados por ley.
Expresan que la Constitución exige, en sus artículos 32, Nº 22, 64, 88 y 89, que el Presupuesto
se apruebe por ley y que, si bien el Congreso no tiene atribuciones para aumentar ni disminuir la
estimación de los ingresos, sí puede reducir los gastos que propone el Poder Ejecutivo, con la sola
condición de que no se trate de gastos establecidos por una ley permanente.
Todas las normas anteriores consagran el principio de legalidad del gasto público, que no es nuevo
y que ha inspirado las normas sobre gastos contenidas en las distintas Cartas Fundamentales que
han regido a nuestro país.
Resulta evidente que el principio de legalidad del gasto público consagrado en la Constitución no
significa que para cada gasto que ordene el Poder Ejecutivo deba dictarse una ley, sino que estable-
ce el gran marco jurídico al que se debe ceñir el sistema presupuestario y que, en suma, consiste en
que los gastos son materia de ley, ya sea de un cuerpo legal que directamente los apruebe, de uno

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Casos Destacados Derecho Administrativo

que delegue facultades al Presidente de la República para hacerlo por Decreto con Fuerza de Ley
o, por último, de uno que regule la forma en que es posible efectuar traspaso de recursos mediante
decreto supremo, eventualidad que la propia Constitución contempla en su artículo 32, Nº 22.
Plantean los requirentes que, tradicionalmente, el ordenamiento constitucional en materia de
gasto público se encontraba complementado por las Leyes Orgánicas de Presupuestos, las que
contemplaban normas sobre la llamada flexibilidad presupuestaria, esto es, regulaba los traspasos
de recursos que es posible efectuar administrativamente.
En la actualidad rige en esta materia la Ley de Administración Financiera del Estado, contenida en
el Decreto Ley Nº 1.263, de 1975.
Los egresos aprobados en la Ley de Presupuestos, constituyen el límite máximo del gasto que
puede realizar el Ejecutivo en el año respectivo. Para sobrepasar este gasto máximo necesita una
ley que lo autorice.
A diferencia de las anteriores Leyes Orgánicas de Presupuestos, en materia de flexibilidad, el De-
creto Ley Nº 1.263 no regula los traspasos que es posible efectuar durante la vigencia de un pre-
supuesto determinado sin necesidad de ley.
En el mes de diciembre de cada año el Ministro de Hacienda dicta un decreto que establece
normas sobre modificaciones presupuestarias para el año siguiente, conocidas como normas de
flexibilidad presupuestaria. El Decreto Supremo que se objeta es aquel dictado en diciembre de
1996, llamado a regir durante la ejecución del Presupuesto del presente año, cuyas normas serían
inconstitucionales.
El fundamento de lo anterior se encuentra en que al artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263, de
1975, se le ha dado una interpretación tan amplia, que lleva a que las disposiciones que se dictan
en conformidad con él sean inconstitucionales puesto que permiten efectuar gastos no aprobados
por ley.
Si la Constitución Política exige que el Presupuesto se apruebe por ley y que todo gasto tenga
fundamento en una ley que lo autorice, no es posible entender que la norma legal que regula los
traspasos a través de un simple decreto, no de un decreto con fuerza de ley, permita que mediante
ese decreto se le dé facultades al Poder Ejecutivo para realizar gastos no autorizados por el Con-
greso Nacional.
Como consecuencia de ello, todas las normas de dicho decreto que permiten al Gobierno exceder
el gasto máximo aprobado por el Congreso Nacional son inconstitucionales.
El Decreto Supremo Nº 1.679, en lo sustancial faculta al propio Ministro de Hacienda para que
por sí, o en conjunto con otros Ministros de Estado, como asimismo a los Ministros de Salud y
de Vivienda y al resto de las autoridades que indica, puedan disponer gastos no autorizados en la
ley, ya sea:
1. por mayores ingresos que los estimados;
2. por reducciones de otros gastos autorizados en la ley, y
3. a través de modificaciones esenciales de los gastos y/o de las glosas aprobadas en la Ley de Pre-
supuestos.
En esta situación se encuentran las siguientes disposiciones del Decreto Supremo Nº 1.679:
1º. En el Nº I, partida 50, Tesoro Público, los números 1.2. y 1.3.

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 Principios constitucionales del derecho administrativo

2º. En el Nº II, Organismos del Sector Público, excluidas las Municipalidades, los números 2.3.,
2.5., 2.6., 2.7., 2.8., 2.9., 2.10. y 2.11.
En el mismo número los numerales 3.1., 3.2., 3.6., 3.7., 3.8. y 3.12.
Expresan los requirentes que todas las atribuciones comprendidas en los números anteriores cons-
tituyen autorizaciones a la administración para afectar gastos fiscales, lo que contraviene los artícu-
los 32, Nº 22, 64, 88 y 89 de la Constitución Política, de acuerdo con los cuales los gastos públicos
deben ser aprobados por ley a proposición del Presidente de la República.
Por otra parte, plantean que el Decreto Supremo Nº 1.679, al facultar a los Ministros de Estado y
a las autoridades que indica, en sus números I y II, contraviene el artículo 35 de la Constitución
Política.
A su vez, plantean los requirentes que, además, contraviene el artículo 61 de la Carta Fundamental
que contempla la institución de delegación de facultades legislativas en el Presidente de la Repú-
blica.
En tal sentido, señalan que las modificaciones a la Ley de Presupuestos deben disponerse por ley.
Todos los números del Decreto Supremo Nº 1.679, en cuanto confieren facultades a Ministros,
Subsecretarios y Director de Presupuestos, para disponer modificaciones al Presupuesto de la Na-
ción y en cuanto autorizan tales modificaciones contravienen el artículo 61 de la Constitución Po-
lítica pues no se ha otorgado delegación de facultades legislativas para disponer en estas materias,
en los términos establecidos por la Constitución.
Agregan también que el Decreto Supremo Nº 1.679, en sus números VI y VII, que se refieren a
los Presupuestos Municipales y de los Servicios Incorporados a la Gestión Municipal, contraviene
el artículo 111 de la Constitución, de acuerdo con el cual, las Municipalidades y los servicios
incorporados a su gestión gozan de autonomía constitucional en materia de administración finan-
ciera, al imponerle obligaciones de comunicar determinados actos a las autoridades propias de la
administración central.
Por último se expone que el número VIII, que determina el ámbito propio de este Decreto, al ser
consecuencia o complemento de las disposiciones que se han analizado es igualmente inconstitu-
cional.
Concluye el requerimiento solicitando que los preceptos que se han individualizado del Decreto
Supremo Nº 1.679, se declaren inconstitucionales debiendo quedar sin efecto desde la publica-
ción de la sentencia en el Diario Oficial.
Con fecha 18 de marzo se admitió a tramitación el requerimiento, ordenando ponerlo en conoci-
miento del Presidente de la República y del Contralor General de la República.
Con fecha 24 de marzo, a fojas 92, el Contralor General de la República formuló las siguientes
observaciones al requerimiento:
Al plantearse que al artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, que sirve de fundamento
al Decreto impugnado, se le habría dado una interpretación tan amplia que conduciría a que las
disposiciones del Decreto que se dicta en conformidad con él serían inconstitucionales, lo que se
argumenta es que el acto administrativo adolece de ilegalidad y no de inconstitucionalidad como
afirman los recurrentes, materia que es ajena a la competencia de este Tribunal.
El Decreto Supremo Nº 1.679, tiene, en primer término, sus fundamentos en la Constitución
Política de la República, de acuerdo con la cual al Presidente de la República le corresponde el go-

101
Casos Destacados Derecho Administrativo

bierno y la administración del Estado, tarea que involucra la conducción de la política económica
del país. El Presupuesto es el instrumento que permite al Ejecutivo planificar en forma anticipada,
mediante la estimación del rendimiento de los ingresos así como la determinación de los gastos,
los programas de acción tendientes a cumplir precisamente con el fin antes indicado. Es evidente
que la Ley de Presupuestos tiene que incluir dos aspectos básicos: primero, la fijación de una esti-
mación de los ingresos para cada ejercicio, y, segundo, la priorización de un cálculo de gastos que
podrán ser solventados con aquellas entradas.
De ello se sigue que las cifras inicialmente consignadas en la ley quedan sujetas a las naturales
variaciones que pueden producirse al momento de percepción de los ingresos estimados o de la
aplicación de éstos a los fines programados.
Tales fluctuaciones cuantitativas, junto a otras situaciones difíciles de prever, darán lugar a las
necesarias modificaciones que durante el ejercicio deban efectuarse al presupuesto originalmente
aprobado, mediante los mecanismos que el ordenamiento legal establece.
Tales mecanismos están contemplados en el Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Estado.
Diversos preceptos del Decreto Ley otorgan atribuciones al Ejecutivo en materia de modificacio-
nes presupuestarias, lo que viene a confirmar la naturaleza de meras estimaciones que el legislador
le ha conferido a los cálculos o cifras que inicialmente se han consultado en la Ley de Presupuestos.
Puede advertirse que las normas sobre Administración Financiera del Estado contemplan un régi-
men de acuerdo con el cual la Ley Anual de Presupuestos está sujeta a eventuales modificaciones
que corresponde efectuarse por vía administrativa a través de un decreto del Presidente de la
República.
De acuerdo con el régimen legal vigente el Presidente de la República, a partir del año 1977,
ha establecido anualmente mediante decretos supremos suscritos por el Ministro de Hacienda,
por orden del Jefe del Estado, las normas sobre modificaciones presupuestarias para el respectivo
ejercicio.
Además, las leyes anuales de Presupuestos habitualmente contemplan disposiciones que prevén
modificaciones presupuestarias por vía administrativa.
La Ley de Presupuestos actualmente vigente, Nº 19.486, comprende diversas disposiciones que
permiten al Ejecutivo efectuar modificaciones presupuestarias a través de un decreto supremo.
El legislador ha reconocido así que las modificaciones presupuestarias deben disponerse por de-
creto del Ejecutivo, dictado en conformidad al artículo 26 y que, por excepción, determinadas
modificaciones requieren de autorización legal, apareciendo así de manifiesto que por regla general
ellas competen al Presidente de la República.
En cuanto el Decreto Supremo Nº 1.679, al facultar a Ministros de Estado y otras autoridades
para ordenar modificaciones al Presupuesto contravendría el artículo 35 de la Constitución Polí-
tica, toda vez que los Ministros sólo pueden expedir con su sola firma, por orden del Presidente
de la República, decretos o resoluciones de acuerdo a las normas que establezca la ley, señala el
Contralor que eso es precisamente lo que ocurre en este caso.
Es evidente, entonces, que existe texto legal expreso que faculta al Ministro de Hacienda para dic-
tar todas las normas que regulan la flexibilidad presupuestaria, lo cual supone que es el Presidente
quien ha dispuesto tales preceptos, autoridad que cuenta con la potestad para delegar su firma en
otros órganos del Estado de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 5º y 43 de la Ley Nº 18.575,
y 65 de la Ley Nº 16.840.

102
 Principios constitucionales del derecho administrativo

No se contraviene el artículo 61 de la Constitución dado que el Decreto Supremo Nº 1.679

ha sido dictado en virtud del mandato contenido en el artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263,
de acuerdo con el cual las modificaciones presupuestarias constituyen una atribución propia del
Ejecutivo.
Tampoco se infringe el artículo 111 de la Constitución, según el cual las municipalidades gozan
de autonomía financiera, por cuanto dicho precepto prescribe también que la Ley de Presupues-
tos podrá asignarles recursos para atender sus gastos y la propia Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, en sus artículos 43 y 56, letra e), establece que los municipios se rigen por las
normas sobre Administración Financiera del Estado y que el alcalde debe administrar los recursos
financieros de la municipalidad con sujeción a dichas disposiciones.
Termina el señor Contralor General solicitando que el reclamo deducido sea desestimado en todas
sus partes.
Con fecha 11 de abril, a fojas 137, el Vicepresidente de la República, ha hecho presente las siguien-
tes observaciones al requerimiento:
Se analiza dicho Decreto Supremo indicándose que no establece modificaciones o adecuaciones
presupuestarias, sino que, ajustándose estrictamente a lo que ordena la Ley Orgánica de la Ad-
ministración Financiera del Estado, establece las normas a las cuales los traspasos, incrementos o
reducciones y demás modificaciones presupuestarias que señala deben sujetarse en el caso de que
lleguen a efectuarse.
Señala el Vicepresidente que la Ley de Presupuestos es de carácter especial y que tiene por objeto
aprobar el presupuesto de acuerdo con el artículo 11 del Decreto Ley Nº 1.263. Sus elementos con-
figuradores están dados porque es una estimación de carácter financiero, considera ingresos y gastos,
constituye una estimación o cálculo anual y es un instrumento de ordenación y planificación.
Por otra parte los principios que la informan responden a su especialidad. Entre ellos destaca el
Vicepresidente los siguientes:
1. Principio de legalidad, sustentado en la idea básica de que los egresos de fondos públicos requie-
ren de una autorización legal previa.
2. Principio de equilibrio presupuestario, como rasgo más típico en que se basa la teoría clásica del
presupuesto en cuanto a la nivelación entre las entradas y gastos de la Nación.
3. Iniciativa exclusiva del Presidente de la República. La Ley de Presupuestos es sometida al cono-
cimiento del Congreso Nacional, a objeto de que éste la despache, circunscribiéndose claramente
las facultades que el Poder Legislativo tiene a este respecto.
4. Principio de universalidad de los gastos presupuestarios, que se basa en que los ingresos se en-
cuentren disponibles para financiar todas y cualesquiera de las necesidades del Estado.
5. Principio de unidad, sustentado en la idea de que el cálculo presupuestario debe contener todos
los ingresos y gastos que se han previsto para el período respectivo.
Señala el Vicepresidente que la especialidad de la Ley de Presupuestos se expresa en las característi-
cas que se desprenden, en lo esencial, de lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución Política,
y son las siguientes:
a) es una materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
b) se restringe la competencia propia del Congreso Nacional.

103
Casos Destacados Derecho Administrativo

c) la Ley de Presupuestos tiene una fecha cierta para su presentación y para su despacho.
d) su vigencia es anual.
e) tiene como Cámara de origen obligatoria la Cámara de Diputados.
f ) si el Presidente de la República hace uso de su derecho a veto, puede promulgar la parte que no
ha sido objeto de observaciones.
g) es una ley compleja.
h) es, por último, una ley de quórum simple.
Expresa el Vicepresidente que la Ley de Presupuestos permite adecuaciones durante su ejecución
de acuerdo con un régimen especial diseñado por la ley. Actualmente el Decreto Ley Nº 1.263
permite efectuar adecuaciones a la Ley Anual de Presupuestos durante el ejercicio presupuestario,
por vía administrativa, mediante decreto.
Expone el Vicepresidente que el principio de legalidad en la Constitución de 1980 reconoce a lo
menos estos tres aspectos:
1) La Constitución como norma de vinculación directa.
2) Corresponde a la ley atribuir potestades y derechos.
3) El principio de legalidad se refiere al ordenamiento jurídico en su conjunto.
Señala el Ejecutivo que la administración financiera del Estado es una potestad pública que invo-
lucra la recaudación y la inversión, de manera que se convierte en una potestad expresa y específica
del Presidente de la República, que se encuentra dentro de otra genérica, administrar el Estado.
Al Congreso Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 64, de la Carta Fundamental, sólo
le corresponde la aprobación del Presupuesto, pero no su gestión o administración que es propia
del Presidente de la República.
Del mismo modo, el ejercicio de tales potestades puede y debe concretarse en la forma prevista por
el ordenamiento jurídico en su conjunto, pudiendo expresarse en leyes o decretos.
El constituyente reconoce en el Presidente de la República la figura central del Estado y máxima de
la administración, no restringiéndolo a meras atribuciones de ejecución de ley. La Constitución, la
práctica gubernativa y la doctrina, coinciden en reconocer a esta alta magistratura poderes reglados
y discrecionales, expresos e implícitos de actuación, que le permiten ejecutar la ley y administrar
el Estado, o sea, adoptar medidas de bien público con la sola limitación de hacerlo dentro de la
Constitución y las leyes, de modo que satisfaga el bien común de manera continua, permanente
e ininterrumpida.
Se expresa que el Presidente de la República es el jerarca de la administración del Estado y sus cola-
boradores inmediatos, los ministerios, sus órganos de ejecución, es decir, los servicios públicos son
los responsables de la actividad financiera del Estado, no sólo para la obtención de recursos, sino
además para decretar su inversión de modo que se permita efectivamente satisfacer las necesidades
públicas de manera regular y continua.
De esta manera, al Presidente de la República le corresponde administrar financieramente el Esta-
do, poseyendo potestades derivadas de una atribución privativa y excluyente de propender al bien
común, satisfaciendo las necesidades de la ciudadanía de manera regular, continua e ininterrum-
pida, con pleno respeto a los contenidos preceptivos y a los principios de la Constitución y la ley.

104
 Principios constitucionales del derecho administrativo

Señala el Ejecutivo que la Constitución de 1980 cambió el criterio de reserva legal que contem-
plaba la Constitución de 1925, puesto que se pasó de una enumeración abierta a otra en que la
ley debe contener solamente aquellas normas destinadas a resolver los problemas más importantes
de la Nación. Por otra parte, el Ejecutivo, a través de la potestad reglamentaria tiene un marco
competencial propio que la ley debe respetar. Además, el dominio de la ley debe ser limitado sólo
a las bases esenciales sobre el ordenamiento jurídico que establece.
En este sentido, el constituyente reforzó la potestad reglamentaria del Presidente de la República
a través del establecimiento de un dominio legal máximo, de las leyes de bases y de la potestad
reglamentaria autónoma.
En relación con las materias que son propias de ley, el legislador sólo debe regular el núcleo esencial
de ellas, lo que implica que ha de darse una amplia colaboración entre el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo en todo lo relativo a la ejecución de las leyes.
En el artículo 32, Nº 22 de la Constitución Política se consagra el principio de legalidad del gasto
público, en virtud del cual el Jefe del Estado no puede crear nuevos gastos por la sola vía de la
potestad reglamentaria. Dichos nuevos gastos deben estar contemplados en la ley o el Jefe del Es-
tado autorizado por ella para crearlos. El principio de legalidad financiera implica una sujeción del
actuar de la administración al ordenamiento jurídico y no sólo a una ley particular. Destaca que di-
cha disposición expresa que las inversiones deben hacerse de conformidad a la ley, pero no por ley.
Agrega que la inversión de las rentas públicas está regulada en la Ley de Presupuestos y también en
el Decreto Ley Nº 1.263. De acuerdo con lo anterior al decretar las inversiones, el Presidente de la
República debe ajustar su actuar a las disposiciones de ambos cuerpos legales y de cualquier otro
que establezca gastos. En este contexto se entienden las facultades que se contienen en el artículo
26 del Decreto Ley Nº 1.263.
El Vicepresidente analiza, seguidamente, el régimen de adecuaciones presupuestarias en los dife-
rentes sistemas presupuestarios que han existido hasta la fecha.
Expone que las sucesivas leyes de presupuestos dictadas durante la vigencia de la Constitución
de 1980 han reconocido como régimen vigente para las adecuaciones presupuestarias las disposi-
ciones del Decreto Ley Nº 1.263. Sobre ese fundamento y enmarcando el presupuesto anual que
aprueban, dentro de un sistema de administración financiera regulado por una ley de bases, las
leyes de presupuestos para los años 1993, 1994, 1995 y 1996, han restringido la atribución del
Presidente de la República para disponer adecuaciones presupuestarias, aumentando los casos en
que ellas requieren de ley.
Se plantea que no es efectivo que dicho Decreto Supremo faculte a los Ministros de Estado y
otras autoridades para ordenar modificaciones presupuestarias, puesto que una lectura detenida
de los puntos I y II del Decreto impugnado pone en evidencia que ambos se refieren al Ministro
de Hacienda, y no a otras autoridades, ejecutando y cumpliendo de esa forma el artículo 70 del
mismo cuerpo legal.
Se agrega que los requirentes no indican de qué manera se viola el artículo 35 de la Constitución,
y no se aprecia cómo podría hacerlo toda vez que el Decreto impugnado es un simple decreto y
que de conformidad a la Carta Fundamental y a la doctrina de este Tribunal es constitucional.
Agrega, que el simple decreto suele ser definido como un acto administrativo del Presidente de la
República, de carácter obligatorio, que contiene disposiciones precisas, pero de particular aplica-
ción y que agota su contenido con su cumplimiento.
El artículo 70 del Decreto Ley Nº 1.263, al regular la forma en que deben aprobarse las materias
en que dicha ley exige un decreto, se refiere a simples decretos y, en consecuencia, son normas de

105
Casos Destacados Derecho Administrativo

particular aplicación que contienen disposiciones precisas, que se agotan en su cumplimiento,

dictándose por orden del Presidente de la República.
De esta forma, al ser simples decretos es posible su dictación por orden del Presidente de la Repú-
blica cumpliendo con el mandato del artículo 35 de la Constitución.
Señala, finalmente, el Vicepresidente que, de acuerdo al artículo 111 de la Constitución, las Muni-
cipalidades gozan de dicha autonomía, pero la Ley de Presupuestos de la Nación puede asignarles
recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confiera por
la ley o se les otorgue por los gobiernos regionales respectivos.
Termina el Vicepresidente expresando que en este marco debe entenderse la información presu-
puestaria que el Decreto objetado exige, la que se funda en la Ley Orgánica de Administración
Financiera del Estado aplicable a los Municipios por disposición de su propia Ley Orgánica Cons-
titucional.
Concluye el Vicepresidente de la República solicitando que se rechace el requerimiento y se declare
la plena concordancia del Decreto Supremo Nº 1.679 con la Constitución.
Con fecha 20 de marzo, a fojas 90, un grupo de senadores hizo presente al Tribunal ciertas argu-
mentaciones.
De igual forma, con fecha 2 de abril, a fojas 110, un grupo de parlamentarios formuló diversas
observaciones.
Tanto los requirentes como el Vicepresidente de la República acompañaron a los autos diversos
informes en derecho en respaldo de sus afirmaciones.
Con fecha 16 de abril de 1997, se ordenó traer los autos en relación.
CONSIDERANDO:
1º. Que, para una mejor resolución del presente requerimiento, este Tribunal Constitucional tie-
ne en consideración que todo ordenamiento jurídico es un sistema jerarquizado de normas. En
virtud de ello, cada una vale por su alusión a otra de rango superior y el conjunto está referido a
la Constitución Política. En este entendido, resulta útil precisar –en primer término– cuál es la
normativa básica del régimen presupuestario chileno, contenido en la propia Constitución, sus
leyes complementarias y los reglamentos y decretos que inciden en su administración.
a) Normas constitucionales.
1) El presupuesto es materia de ley según lo dispone el artículo 60, Nº 14, en concordancia con
el artículo 64. En efecto, el primero expresa “Sólo son materias de ley: “Las demás que la Consti-
tución señale como leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República”; y el segundo, que
“El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al
Congreso Nacional,”…
Concordante con las disposiciones citadas, debe mencionarse el artículo 42, que señala que am-
bas ramas del Congreso Nacional “concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta
Constitución”, lo que resulta relevante para los trámites de aprobación de la Ley de Presupuestos.
2) Por su parte, el artículo 24 otorga al Presidente de la República el gobierno y la administración
del Estado. En el ejercicio de tales atribuciones, el número 8º del artículo 32 le autoriza para “Ejer-
cer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin
perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea conve-
nientes para la ejecución de las leyes”. Y el numeral 22º del mismo artículo lo faculta expresamente

106
 Principios constitucionales del derecho administrativo

para llevar a cabo la administración financiera del Estado y “Cuidar de la recaudación de las rentas
públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley”.
3) También debe colacionarse el artículo 62, que en su inciso segundo, establece que las leyes sobre
presupuestos de la Nación sólo pueden tener su origen en la Cámara de Diputados, agregando
que corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva del proyecto de ley que
tenga relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado, como ya se indicó
precedentemente.
4) A su turno, el artículo 64 fija los plazos durante los cuales debe efectuarse la tramitación y
aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos, previniendo que si éste no se despachare dentro
de los 60 días contados desde su presentación al Congreso Nacional, regirá el propuesto por el
Presidente de la República.
5) De otra parte, la Constitución dispone en el artículo 64, inciso segundo, que:
“El Congreso Nacional no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos; sólo podrá
reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos, salvo los que estén estableci-
dos por ley permanente”.
6) La estimación de los recursos contemplados en la Ley de Presupuestos corresponderá exclu-
sivamente al Presidente de la República, como asimismo de cualquier otro que establezca otro
proyecto de ley.
Es así, como el inciso tercero del citado artículo 64 dispone que:
“La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los nuevos
que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al Presidente, previo
informe de los organismos técnicos respectivos”.
De igual manera, la Carta señala, en los incisos finales de la misma disposición, que “No podrá el
Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al
mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.
“Si la fuente de recursos otorgada por el Congreso fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo
gasto que se apruebe, el Presidente de la República, al promulgar la ley, previo informe favorable
del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contra-
loría General de la República, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que
sea su naturaleza”.
7) También debe tenerse presente lo previsto por el artículo 32, Nº 22, de la Constitución, que
establece:
“Son atribuciones especiales del Presidente de la República:
“22º. Cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley. El
Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros de Estado, podrá decretar pagos no
autorizados por ley, para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de
agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del
agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio per-
juicio para el país. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podrá exceder anualmente
del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos. Se podrá
contratar empleados con cargo a esta misma ley, pero sin que el ítem respectivo pueda ser incre-
mentado ni disminuido mediante traspasos. Los ministros de Estado o funcionarios que autoricen

107
Casos Destacados Derecho Administrativo

o den curso a gastos que contravengan lo dispuesto en este número serán responsables solidaria y
personalmente de su reintegro, y culpables del delito de malversación de caudales públicos”.
8) A su vez, debe tomarse en consideración lo previsto por el artículo 88 de la Carta que dispone:
“En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los
decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría, o re-
presentará la ilegalidad de que puedan adolecer; pero deberá darles curso cuando, a pesar de su
representación, el Presidente de la República insista con la firma de todos sus Ministros, caso en
el cual deberá enviar copia de los respectivos decretos a la Cámara de Diputados. “En ningún caso
dará curso a los decretos de gastos que excedan el límite señalado en la Constitución y remitirá
copia íntegra de los antecedentes a la misma Cámara”.
9) Debe citarse, además, el artículo 89 que señala que:
“Las Tesorerías del Estado no podrán efectuar ningún pago sino en virtud de un decreto o resolu-
ción expedido por autoridad competente, en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que
autorice aquel gasto. Los pagos se efectuarán considerando, además, el orden cronológico estable-
cido en ella y previa refrendación presupuestaria del documento que ordene el pago”.
10) A esta enumeración de preceptos constitucionales relacionados con el requerimiento, debe
agregarse el artículo 82 que consagra la competencia de este Tribunal Constitucional para resol-
ver los siguientes conflictos de constitucionalidad que puedan afectar a la Ley de Presupuestos:
a.- Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de la
ley. b.- Resolver los reclamos en caso que el Presidente de la República no promulgue la Ley de
Presupuestos cuando debe hacerlo, promulgue un texto diverso o dicte un decreto inconstitucio-
nal. c.- Resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos dictados en el ejercicio de
la potestad reglamentaria del Presidente de la República, cuando ellos se refieran a materias que
pudieren estar reservadas a la ley por mandato del artículo 60.
11) Por su parte debe tenerse en cuenta el contenido del artículo 33, que dispone:
“Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la Repú-
blica en el gobierno y administración del Estado.
“La ley determinará el número y organización de los Ministerios como también el orden de pre-
cedencia de los Ministros titulares.
“El Presidente de la República podrá encomendar a uno o más Ministros la coordinación de la
labor que corresponde a los Secretarios de Estado y las relaciones del Gobierno con el Congreso
Nacional”.
12) En la misma forma interesa destacar el artículo 35, que dice:
“Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro res-
pectivo y no serán obedecidos sin este esencial requisito.
“Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden
del Presidente de la República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley”.
13) En lo que se refiere al capítulo de infracción vinculado al derecho municipal debe citarse el
artículo 111, que expresa:
“Las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas. La Ley de
Presupuestos de la Nación podrá asignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los

108
 Principios constitucionales del derecho administrativo

ingresos que directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos regionales
respectivos. Una ley orgánica constitucional contemplará un mecanismo de redistribución soli-
daria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo
común municipal. Las normas de distribución de este fondo serán materia de ley”.
14) Deben, finalmente, mencionarse los artículos 6º y 7º que consagran en nuestra Constitución,
entre otros, los principios de división orgánica y funcional y del poder estatal de legalidad.
Ellos expresan:
“Artículo 6º.- Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas
dictadas conforme a ella.
“Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos
como a toda persona, institución o grupo.
“La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley”.
“Artículo 7º.- Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus inte-
grantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
“Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pre-
texto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les
hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
“Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones
que la ley señale”.
b) Normas legales:
Las principales normas que complementan la Constitución en materia presupuestaria y de admi-
nistración financiera del Estado son las siguientes:
1) Ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
Dispone en su artículo 19, lo siguiente:
“El proyecto de Ley de Presupuestos será informado exclusivamente por una comisión especial,
que se integrará con el mismo número de diputados y de senadores que establezcan las normas
reglamentarias que acuerden las Cámaras. Formarán parte de ella, en todo caso, los miembros de
sus respectivas comisiones de hacienda. La comisión será presidida por el senador que ella elija
de entre sus miembros y deberá quedar constituida antes del término de la legislatura ordinaria.
“Esta comisión especial fijará en cada oportunidad sus normas de procedimiento y formará de su
seno las subcomisiones que necesite para el estudio de las diversas partidas del proyecto sin suje-
ción en ellas a la paridad de que trata el inciso anterior”.
Y agrega en su artículo 24 que “En la tramitación de proyectos de ley los miembros del Congreso
Nacional no podrán formular indicación que afecte en ninguna forma materias cuya iniciativa co-
rresponda exclusivamente al Presidente de la República, ni siquiera para el mero efecto de ponerlas
en su conocimiento”.
De su parte, el artículo 26 señala que las normas de este artículo y de los artículos 27, 28 y 29 no se
aplicarán a la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos, el que deberá ser despachado en los
plazos establecidos en la Constitución Política, con la preferencia que determinen los reglamentos
de las Cámaras.

109
Casos Destacados Derecho Administrativo

A su vez, el inciso segundo del artículo 36 dispone “El proyecto de Ley de Presupuestos aprobado
por el Congreso Nacional podrá ser observado por el Presidente de la República si desaprueba una
o más de sus disposiciones o cantidades. Sin embargo, la parte no observada regirá como Ley de
Presupuestos del año fiscal para el cual fue dictada a partir del 1º de enero del año respectivo”.
Finalmente, el artículo 53 establece “La Ley de Presupuestos de la Nación deberá consultar anual-
mente los recursos necesarios para el funcionamiento del Congreso Nacional, sujetándose a la
clasificación presupuestaria común para el sector público”.
2) Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Su artículo 1º reitera el precepto constitucional que dispone que el Presidente de la República ejer-
ce el gobierno y la administración del Estado, con la colaboración de los órganos que establezcan
la Constitución y las leyes.
Por su parte el artículo 3º establece que:
“La Administración del Estado estará al servicio de la comunidad, atendiendo las necesidades
públicas en forma continua y permanente.
“La administración deberá desarrollar su acción garantizando la adecuada autonomía de los gru-
pos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos y respetando el derecho
de las personas para realizar cualquier actividad económica, en conformidad con la Constitución
Política y las leyes”.
3) El Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado.
Este cuerpo legal establece las bases del sistema de administración del presupuesto, su formación
y su ejecución. Contempla al respecto las normas denominadas “de flexibilización presupuestaria”
a las cuales nos referiremos posteriormente en esta sentencia para hacernos cargo de su contenido
y del cuestionamiento de constitucionalidad formulado a parte del Decreto Nº 1.679, objeto del
presente requerimiento y dictado en conformidad a su preceptiva.
4) Ley de Presupuestos.
La ley vigente lleva el número 19.486 y corresponde al ejercicio en curso. Esta ley, como las ante-
riores, reitera, en lo que interesa a este proceso, la facultad del Ejecutivo para efectuar modifica-
ciones presupuestarias mediante decreto supremo, en conformidad a lo dispuesto por el artículo
26 del Decreto Ley Nº 1.263.
Cabe citar el artículo 4º que expresa:
“No obstante lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, sólo en virtud
de autorización otorgada por ley podrá incrementarse la suma del valor neto de los montos para
los Gastos en personal, Bienes y servicios de consumo, Prestaciones previsionales y Transferencias
corrientes, incluidos en el artículo 1º de esta ley, en moneda nacional y moneda extranjera con-
vertida a dólares.
“No regirá lo dispuesto en el inciso precedente respecto de los mayores egresos que se produzcan en
los ítems de los referidos subtítulos que sean legalmente excedibles de acuerdo al artículo 28 del De-
creto Ley Nº 1.263, de 1975, y a la glosa 01, Programa Operaciones Complementarias de esta ley ni
a los incrementos originados en aplicación o devolución de fondos de terceros, en la incorporación de
dichas devoluciones en el servicio receptor, en la asignación de mayores saldos iniciales de caja, excep-
to el correspondiente a la Partida Tesoro Público, en venta de activos financieros, en ingresos propios
asociados a prestaciones o gastos, en recursos obtenidos de fondos concursables de entes públicos o

110
 Principios constitucionales del derecho administrativo

en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975. Los mayores gastos
efectivos o incrementos que se dispongan por tales conceptos, en la cantidad que excedan lo presu-
puestado, incrementarán los montos máximos señalados en el inciso precedente, según corresponda.
“Igual autorización legal se requerirá para aumentar la suma de las cantidades, aprobadas en el
citado artículo 1º, de los subtítulos de Inversión real, Inversión sectorial de asignación regional y
Transferencias de capital a organismos o empresas no incluidas en esta ley, en un monto superior
al 10% de dicha suma, salvo que los incrementos se financien con reasignaciones presupuestarias
provenientes del monto máximo establecido en el inciso primero de este artículo o por incorpora-
ción de mayores saldos iniciales de caja, excepto el correspondiente a la Partida Tesoro Público, del
producto de venta de activos, de aplicación de fondos de terceros, de recursos obtenidos de fondos
concursables de entes públicos o de recuperación de anticipos.
“Sólo por ley podrá autorizarse el traspaso a las diferentes partidas de la Ley de Presupuestos de
aquellos recursos que, previamente, hayan sido traspasados desde ellas hacia el Tesoro Público,
como también aportes a empresas del Estado, sean estas públicas o sociedades anónimas, que
no estén incluidas en esta ley. Los aportes al conjunto de empresas incluidas en esta ley podrán
elevarse hasta en 10%”.
El artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Estado, a que se alude en la disposición anterior, expresa:
“Las normas sobre traspasos, incrementos o reducciones y demás modificaciones presupuestarias
serán establecidas por decreto en el mes de diciembre del año anterior a su vigencia. Estas normas
podrán ser modificadas por decreto fundado durante el ejercicio presupuestario.
“No obstante lo dispuesto en el inciso precedente, sólo por ley podrá autorizarse el traspaso de
fondos entre diferentes Ministerios y el incremento de aportes a las empresas del Estado que no
sean sociedades anónimas”.
Similares situaciones se contemplan en los artículos 5º, 7º y 8º, entre otros;
5) Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
“Artículo 147.- La Contraloría no tomará razón de ningún decreto que apruebe contratos o que
comprometa en cualquier forma la responsabilidad fiscal, si el gasto no está autorizado por la Ley
de Presupuestos o por leyes especiales”.
c) Reglamentos de Funcionamiento de las Cámaras en lo relacionado con la Ley General de Pre-
supuestos:
En los artículos 173 a 182 del Reglamento de la Cámara de Diputados se regula la tramitación
del proyecto de Ley de Presupuestos en esa rama del Congreso. Entre ellos destaca el artículo 180,
inciso primero, que dice: “La aprobación general del Proyecto de Ley de Presupuestos, importa
por sí sola la aprobación de todos los gastos fijos, entendiéndose por tales los que deban su origen
a leyes especiales o generales de efectos permanentes”.
Normas similares se encuentran en el Reglamento del Senado, especialmente en sus artículos 28,
44, 187 y 207 a 211.
d) Reglamentos y Decretos del Presidente de la República que se refieren a esta misma materia.
1.- El Decreto Supremo Nº 1.679, de 31 de diciembre de 1996.
Su texto se encuentra acompañado al proceso y parte de su contenido es objeto del presente re-
querimiento.

111
Casos Destacados Derecho Administrativo

El Decreto se apoya en lo dispuesto en el Decreto Ley Nº 1.263 que contiene los preceptos sobre
administración financiera del Estado.
Su contenido establece las normas a las que los traspasos, incrementos, reducciones y demás mo-
dificaciones deberán ajustarse.
Se observa desde ya, que su texto, dictado en conformidad al artículo 26 del Decreto Ley Nº 1.263
es del todo similar a los que han operado desde la fecha de vigencia de la ley que lo sustenta.
2.- Decreto Supremo Nº 1.256, de 28 de diciembre de 1990.
Contiene una serie de conceptos de índole presupuestaria que resulta de interés considerar en la
presente sentencia. Ellos son los siguientes: a) Partida: “Nivel superior de agrupación asignada a la
Presidencia de la República, al Congreso Nacional, al Poder Judicial, a la Contraloría General de
la República, a cada uno de los diversos Ministerios y a la Partida “Tesoro Público” que contiene la
estimación de ingresos del Fisco y de los gastos y aportes de cargo fiscal”. b) Capítulo: “Subdivisión
de la Partida, que corresponde a cada uno de los organismos que se identifican con presupuestos
aprobados en forma directa en la Ley de Presupuestos”. c) Programa: “División presupuestaria de
los Capítulos, en relación a funciones u objetivos específicos, identificados dentro de los presu-
puestos de los organismos públicos”. d) Subtítulo: “Agrupación de operaciones presupuestarias de
características o naturaleza homogénea, que comprende un conjunto de ítem”. e) Ítem: Representa
el ingreso o gasto. f ) Asignación: Es el motivo específico del ingreso o gasto. g) Glosa: Es el nivel
de máximo detalle a que llega la voluntad del legislador en la Ley de Presupuestos, a través de ex-
plicaciones, puntualizaciones, indicaciones, advertencias o comentarios sobre el sentido o alcance
del egreso aprobado;
2º. Que, de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias recopiladas se desprende
que corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva en materia de la Ley de Presu-
puestos y al Congreso Nacional, discutirla y aprobarla.
Para dar eficacia al Presupuesto, se dictó el Decreto Ley Nº 1.263, de 1975 que, en su artículo
26, inciso primero, autorizó al Presidente de la República para que, por decreto, pueda dictar
normas sobre traspasos, incrementos o reducciones y demás modificaciones presupuestarias. La ley
le impide autorizar traspasos de fondos entre diversos ministerios y el incremento de aportes a las
empresas del Estado que no sean sociedades anónimas. Cabe destacar que la limitación anterior es
sin perjuicio de las establecidas en el artículo 4º de la Ley de Presupuestos en vigencia, Nº 19.486.
Consagra así, lo que se denomina flexibilización presupuestaria.
De las disposiciones citadas se concluye que aprobada la Ley de Presupuestos, le corresponde,
nuevamente al Presidente de la República, su ejecución, para lo cual, la propia ley le otorga las
atribuciones y herramientas necesarias, para que el Presupuesto cumpla su objetivo final.
Ello implica que el poder administrador está facultado para usar las potestades indispensables, las
que deberán contar con la flexibilidad necesaria para que no pierdan el sentido que la Constitución
señala para tan importante materia en el desarrollo integral del Estado;
3º Que, los requirentes han accionado ante este Tribunal Constitucional para que declare que el
Decreto Supremo Nº 1.679, de 31 de diciembre de 1996, publicado en el Diario Oficial de 8 de
febrero de 1997, sobre modificaciones presupuestarias para el presente año, es inconstitucional,
en lo que indican, fundando su pretensión en las siguientes violaciones de la Carta Fundamental:
a) Expresan que el Decreto Supremo Nº 1.679 autoriza en lo sustancial al Ministro de Hacienda
para que, por sí o conjuntamente con otros Ministros, disponga de gastos no autorizados expre-
samente por la Ley de Presupuestos. Agregan que, igualmente, lo faculta para que ordene modifi-

112
 Principios constitucionales del derecho administrativo

caciones esenciales y, precisan, que en tal situación se encuentran las secciones que se expresan en
el requerimiento.
A juicio de los requirentes, en esa parte el Decreto es contrario a lo previsto por los artículos 32,
Nº 22; 64; 88 y 89 ya citados, de la Constitución Política, en cuya virtud los gastos públicos deben
ser aprobados por ley. Esto significa, a su juicio, la consagración plena del principio de la legalidad
del gasto público que estiman violentado por la norma requerida.
b) El Decreto Supremo Nº 1.679, en cuanto faculta a los Ministros de Estado y demás autoridades
que señala, para proceder en la forma que en él se indica en sus Nºs I y II contraviene el artículo
35 de la Constitución.
c) Como tercera infracción expresan que el citado decreto contraviene el artículo 61 de la Carta
que impide al Poder Ejecutivo modificar la Ley de Presupuestos por disposición administrativa.
Por tanto, concluyen que, en cuanto confiere facultades a Ministros, Subsecretarios y Director de
Presupuestos para disponer modificaciones al Presupuesto General de la República y, en cuanto
autoriza tales cambios, viola el artículo 61 de la Constitución, en concordancia con el artículo 62,
inciso tercero, de su texto, toda vez que las modificaciones deben disponerse por ley y, por lo tanto,
son materias que requieren delegación de facultades legislativas al Presidente para que él pueda
actuar, lo que no ha ocurrido en la especie.
d) Como cuarto capítulo se impugna el Decreto Nº 1.679 en sus Nºs VI y VII relativos a los
presupuestos municipales y servicios incorporados a la gestión municipal por estimar que con-
travienen el artículo 111 de la Carta Fundamental, en cuanto un decreto firmado por orden del
Presidente de la República impondría a las autoridades comunales obligaciones de comunicar
determinados actos a las autoridades propias de la administración central.
e) Y, finalmente se plantea que el Nº VIII del Decreto Supremo citado, que determina su ámbito,
por ser complemento o consecuencia de las disposiciones impugnadas, quedaría igualmente vicia-
do de inconstitucionalidad.
Concluyen los requirentes solicitando que, por las razones expuestas y disposiciones infringidas, se
acoja el requerimiento y se declare que son inconstitucionales los preceptos requeridos del Decreto
Nº 1.679, los que quedarán sin efecto a partir de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial;
4º. Que, para un mejor orden de esta decisión, este Tribunal considera conveniente referirse a la
eventual incompetencia del señor Ministro de Hacienda para dictar el Decreto Nº 1.679, actuan-
do individualmente con su sola firma y “por orden del Presidente de la República”;
5º. Que, el artículo 35 de la Carta Fundamental establece “Los reglamentos y decretos del Presi-
dente de la República deberán firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este
esencial requisito.
“Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden
del Presidente de la República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley”.
Como puede apreciarse, la norma constitucional distingue entre los reglamentos, por una parte,
y los decretos e instrucciones por la otra, disponiendo que sólo respecto de los primeros no es
admisible que ellos se dicten “por orden del Presidente de la República”. No acontece así, por el
contrario, en cuanto a los decretos supremos y a las instrucciones, porque como expresamente lo
prescribe el inciso segundo de la norma constitucional en análisis, ellos pueden ser dictados por
orden del Presidente en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley;
6º. Que, corresponde entonces determinar si el Decreto Nº 1.679 constituye un reglamento o un
decreto supremo. Conforme a la doctrina universalmente aceptada y a lo resuelto por este mismo

113
Casos Destacados Derecho Administrativo

Tribunal en la causa Rol Nº 153, el decreto supremo se diferencia del reglamento en cuanto a que
no es de general aplicación y a su temporalidad.
El Decreto Supremo Nº 1.679 que regula la forma de aplicación de la Ley de Presupuestos no
reviste, desde luego, el carácter de generalidad que tipifica al reglamento, tanto porque por su
contenido como por sus destinatarios, contiene disposiciones particulares. Y, al propio tiempo,
se distingue por su temporalidad, pues se agota con el ejercicio presupuestario para el cual está
destinado a regir. En consecuencia, resulta evidente que se está en presencia de un decreto supre-
mo y no de un reglamento y, por ende, es posible que él se dicte por el Ministro de Hacienda por
orden del Presidente de la República. Cabe recordar que los propios requirentes califican el acto
del Ministro como decreto;
7º. Que, en concordancia con la preceptiva constitucional, los artículos 70 y 29 del Decreto Ley
Nº 1.263 autorizan al Ministro de Hacienda para suscribir los decretos regulados por su texto bajo
la fórmula “Por orden del Presidente de la República”. Por su parte, el artículo 26 de la Ley de
Presupuestos vigente, Nº 19.486, relativo a ejecución presupuestaria, establece que “Los decretos
supremos del Ministerio de Hacienda que deban dictarse en cumplimiento de lo dispuesto en
los diferentes artículos de esta Ley, se ajustarán a lo establecido en el artículo 70 del Decreto Ley
Nº 1.263, de 1975”;
8º. Que, de lo relacionado en los considerandos precedentes fluye con nitidez que el Decreto
Nº 1.679 cuestionado, constituye un decreto supremo y que ha sido dictado en conformidad a
lo dispuesto en la ley. En consecuencia al dictarse “Por orden del Presidente de la República”, de
acuerdo a la ley no ha vulnerado el artículo 35 de la Carta Fundamental;
9º. Que, cabe ahora considerar la objeción concreta que los requirentes formulan en este aspecto
al Decreto Supremo Nº 1.679. Se sostiene textualmente que el señalado decreto “en cuanto facul-
ta a los Ministros de Estado y a las autoridades que señala en sus números I; II, en la forma que
establece, contraviene el artículo 35 de la Constitución Política”.
Pues bien, el decreto supremo cuestionado en sus números I, 1. y II, 2., establece “Sólo por decreto
del Ministerio de Hacienda, se efectuarán:”; a su vez, el mismo decreto en el numeral II, 3. señala
“Por decretos del Ministerio de Hacienda, que deberá también suscribir el Ministro del ramo
correspondiente, se efectuarán:”.
Si se tiene presente lo relacionado en los considerandos precedentes y lo dispuesto en el artículo
70 del Decreto Ley Nº 1.263 que como hemos visto, prescribe que las materias que de acuerdo
a las disposiciones de dicho cuerpo legal deben sancionarse por decreto y “serán cumplidas por el
Ministro de Hacienda, bajo la fórmula “Por orden del Presidente de la República””, lógico resulta
concluir que las normas objetadas se ajustan al artículo 35 de la Constitución desde el momento
que se trata de un decreto y que lo obrado se hace, en conformidad a la ley;
10º. Que, corresponde ahora analizar el capítulo de inconstitucionalidad formulado en el re-
querimiento relativo a que el Decreto Supremo Nº 1.679, excediendo los límites de la potestad
reglamentaria, ha invadido la esfera legal, violando así los artículos 32, Nº 22; 64; 88 y 89 de la
Constitución.
Para resolver adecuadamente sobre las inconstitucionalidades que se entran a analizar, es necesario
efectuar algunas precisiones sobre las facultades de este Tribunal en relación con el Decreto Ley
Nº 1.263, y con el Decreto Supremo Nº 1.679 impugnado, como asimismo, señalar las carac-
terísticas generales del régimen presupuestario en nuestro ordenamiento jurídico, en especial en
relación con las atribuciones tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo y, en fin, expre-
sar algunas consideraciones sobre flexibilización de gestión y ejecución presupuestaria. De todo lo
anterior dan cuenta los considerandos siguientes;

114
 Principios constitucionales del derecho administrativo

11º. Que, como sostuvo este Tribunal en la reciente sentencia recaída en el Rol Nº 253, la facultad
que le otorga el artículo 82, Nº 5, de la Carta, que lo autoriza a declarar la inconstitucionalidad
de un decreto, precepto en que se funda el requerimiento, debe interpretarse en consonancia con
el resto de las normas de la Ley Fundamental, ya que, como se ha dicho por este Tribunal desde
1985, en forma inalterada y constante, la Constitución es un todo orgánico y el sentido de sus
normas debe ser determinado de manera tal que exista entre ellas la debida correspondencia y ar-
monía, excluyéndose cualquiera interpretación que conduzca a anular o privar de eficacia a algún
precepto de la misma;
12º. Que, como consecuencia de lo anterior, su jurisdicción no comprende la facultad de pronun-
ciarse sobre la constitucionalidad de las leyes por la vía de declarar la inconstitucionalidad de un
decreto;
13º. Que, sin perjuicio de lo anterior es necesario tener presente que en el evento de que el decreto
se aparte de la ley en consonancia con la cual se dicta, se produce la desvinculación de uno y otra,
ya que dejan de constituir un todo jurídicamente armónico que dé lugar a una realidad jurídica
evidente, para transformarse en partes de una relación ley-decreto que se contrastan y se repudian.
En esta hipótesis, desaparece el fundamento de la tesis antes indicada y, por ende, se exceptúa
de ella, porque el decreto puede ser objetado, en conformidad con lo prescrito en el artículo 82,
Nº 5, de la Carta Fundamental, ya que su enjuiciamiento constitucional se efectuaría sin que ello
importe una intromisión de este Tribunal en un acto legislativo;
14º. Que, asimismo, es del caso reiterar en esta sentencia lo que por decisión acordó este Tribu-
nal en el Rol Nº 253, al expresar que, en este orden de ideas, debemos entender que el decreto
contraría la ley no sólo cuando está en pugna con su texto expreso sino, también, cuando su
contenido desborda el marco de posibilidades regulatorias que brinda la Constitución. En efecto,
la ley hace una remisión al decreto de ejecución para que complemente, bajo ciertas directrices,
su contenido básico; pero al propio tiempo lleva ínsita la obligación de que la regulación por la
vía del decreto no vulnere los preceptos de la Constitución ya que no resulta “razonable” aceptar
que el legislador ha encomendado a los órganos gubernamentales dictar normas que pugnen con
la Carta Fundamental. Lo anterior corresponde a lo que en doctrina se denomina “razonabilidad
técnica” y que, en el caso que nos ocupa, se traduce en una apropiada adecuación entre los fines
postulados por la ley y los medios que planifica el decreto para lograrlos. En otras palabras, debe
existir una correspondencia entre las obligaciones que la norma impone y los propósitos que la
ley quiere alcanzar.
Lo expuesto cobra especial fuerza tratándose del contenido del Decreto Ley Nº 1.263 y de la Ley
Nº 19.486 que sirven de sustento al Decreto Nº 1.679, de 31 de diciembre de 1996, del Ministe-
rio de Hacienda, objeto del presente requerimiento;
15º. Que, sobre el particular, debe precisarse cuál es el régimen de ingresos y egresos que con-
templa la Ley de Presupuestos en conformidad con las disposiciones constitucionales y legales
pertinentes ya invocadas en esta sentencia.
Respecto de los ingresos y conforme al inciso segundo del artículo 64 de la Carta Fundamental,
la “estimación” corresponde exclusivamente al Presidente de la República. En concordancia con la
norma antes citada, el artículo 11 del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, preceptúa “El presupuesto
del Sector Público consiste en una estimación financiera de los ingresos y gastos de este sector
para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos
previamente establecidos”. Más adelante, en su artículo 17 reitera que el cálculo de entradas “debe
contener una proyección del rendimiento del sistema de ingresos públicos”. No hay pues, aquí,
una fijación de los ingresos, sino tan sólo una estimación de los mismos.

115
Casos Destacados Derecho Administrativo

En cuanto a los gastos, y de acuerdo con el sistema legal, no son ellos propiamente fijados en la
Ley de Presupuestos, sino autorizados por ella. El mismo artículo 11 antes citado, expresa que el
presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los gastos para este sector
para un año dado. Por su parte, el artículo 19 del mismo decreto ley referido dispone que “Los
presupuestos de gastos son estimaciones del límite máximo a que pueden alcanzar los egresos”.
De lo hasta aquí expuesto debe destacarse la importante diferencia que existe entre el concepto
de “fijación” usado en el artículo 44, Nº 4º de la Constitución de 1925 y el de “estimación” que
contempla la actual Constitución y al que reiteradamente alude el Decreto Ley Nº 1.263 tantas
veces citado;
16º. Que, de lo anterior resulta que el Presupuesto es un instrumento de política fiscal que baraja
la variable de ingreso y gasto público, lo que explica que éste contenga elementos de periodicidad,
discrecionalidad y condicionalidad que lo distinguen de las leyes tradicionales;
17º. Que, por su parte, la Constitución determina el ámbito, por lo demás bastante reducido,
dentro del cual interviene el Congreso en la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos,
debiendo distinguirse entre el rol que le cabe en cuanto a entradas, del que le corresponde en
relación a los gastos.
a) En cuanto a los ingresos, el Congreso no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los
mismos. La iniciativa, entonces, para alterar el cálculo de entradas corresponde exclusivamente al
Presidente de la República;
b) En cuanto a los gastos, sólo podrá reducir aquéllos contenidos en el proyecto, salvo los que estén
establecidos por ley permanente.
Es conveniente, también, tener presente que el Congreso no podrá aprobar ningún nuevo gasto
con cargo a los fondos de la Nación sin que se indique, al mismo tiempo, las fuentes de recursos
necesarios para atender dicho gasto, como ya se dijo.
Estas y otras limitaciones que consulta la Carta Fundamental, y que se reiteran en este conside-
rando tienen como propósito velar por una sana política fiscal, para lo cual deben privilegiarse
criterios técnicos;
18º. Que, el principio de legalidad aplicado a la Ley de Presupuestos requiere de una interpre-
tación constitucional flexible, racional y lógica ya que este instrumento, aunque formalmente es
una ley, reúne características que le dan una categoría especial en el ordenamiento jurídico. Es, en
definitiva, la herramienta con que cuenta el Estado para satisfacer gran parte de las necesidades
públicas.
La diversidad de situaciones que pueden presentarse en la ejecución de la Ley de Presupuestos im-
posibilita una previsión total por parte del legislador. En efecto, lo complejo y dinámico no puede
regularse íntegramente con anticipación, ni puede tampoco su normativa reducirse a esquemas
interpretativos apriorísticos.
En esta contingencia, el otorgamiento al Ejecutivo de facultades de ejecución resulta inevitable
para el buen funcionamiento de la acción estatal.
Si no se reconociere al órgano administrativo la posibilidad de acción directa, la Ley de Presupues-
tos quedaría congelada y sin operatividad. Con razón se sostiene en la doctrina de que el Ejecutivo
es el órgano estatal encargado de instrumentar y efectivizar esta ley;
19º. Que, en esta línea de argumentación, el Presidente de la República está habilitado para efec-
tuar, vía decreto, determinadas adecuaciones al Presupuesto Nacional y –aún más– se encuentra

116
 Principios constitucionales del derecho administrativo

facultado por la Constitución y la ley para ordenar mayores gastos que los contemplados por la
Ley de Presupuestos.
Esto significa que el principio constitucional de legalidad del gasto público debe ser concebido en
términos flexibles o relativos, o no rígidos o absolutos, porque es la propia Constitución la que
habilita al legislador para obrar así, concretamente, en el artículo 32, Nº 22.
En efecto, la ley autoriza al Presidente de la República, como lo ha hecho en los artículos 26 y 28
del Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, para que decrete un gasto superior al autorizado por el Con-
greso si se dan las situaciones habilitantes previstas por el legislador, o sea, dentro de los supuestos
planteados de antemano y autorizados por éste.
Siendo así, el principio de la legalidad financiera en Chile está conformado por el juego armónico
de las normas contenidas en la Constitución, en las leyes y en los decretos que implementan el
Presupuesto.
En tal sentido, es un hecho que, a partir de 1977, el Presidente de la República, por decreto su-
premo, ha procedido anualmente a fijar las normas sobre la forma de llevar a efecto determinadas
modificaciones presupuestarias para el respectivo ejercicio financiero.
Igualmente debe considerarse a este propósito que, el Decreto Ley Nº 1.263, de 1975, ha sufri-
do diversas modificaciones, lo que confirma la plena vigencia que a sus disposiciones otorgó el
Congreso Nacional al modificarlo en cada oportunidad. Es más, a él se remite la propia Ley de
Presupuestos en vigencia en su artículo 4º que limita el ámbito de aplicación de su artículo 26;
20º. Que, el principio de la legalidad ha sido objeto de intensos debates doctrinarios en torno al
tema, todos ellos orientados a precisar las facultades que los Poderes Legislativo y Ejecutivo tienen
en relación a la materia presupuestaria.
Sobre el particular este Tribunal ha tenido presente las opiniones de los profesores y especialistas
de Derecho Público Alejandro Silva Bascuñán, Enrique Evans de la Cuadra, José Luis Cea Egaña,
Jorge Ovalle Quiroz, Jorge Precht Pizarro y Rodrigo Pineda Garfias, que se expresan en sendos
documentos agregados al proceso;
21º. Que, de lo expuesto en esta sentencia se deriva que es un hecho que la Ley de Presupuestos
disminuye las atribuciones legislativas del Congreso y amplía las facultades colegisladoras del Pre-
sidente de la República, criterios que deben tenerse presente para la interpretación de las disposi-
ciones decisoria litis;
22º. Que, la Ley de Presupuestos es una ley marco y, por tanto, corresponde al organismo admi-
nistrativo detallar su ejecución. En este orden de ideas resulta útil recordar la opinión del profesor
José Luis Cea Egaña que estima que “la Ley de Presupuestos no es más que un ejemplo particular
de aquella configuración global del dominio máximo legal, es decir, que a ella corresponde estable-
cer las bases del régimen presupuestario del sector público, entregando a la potestad reglamentaria
la particularización y ejecución del presupuesto nacional. Dicho en otras palabras, la Ley de Presu-
puestos es una normativa típicamente autorizatoria, en términos generales o básicos, de un marco
que contempla los lineamientos fundamentales de la política de ingresos y gastos del Estado para
el año calendario, cuya aplicación queda entregada al Jefe de Estado”;
23º. Que, son razones históricas, doctrinarias y de texto las que permiten avanzar, como con-
clusión, que la Ley de Presupuestos se aparta en varios aspectos de las características y objeti-
vos universalmente reconocidos a la ley. En efecto, resulta necesario buscar una explicación a las
disposiciones vigentes que autorizan al Poder Administrador para que, mediante el ejercicio de
su potestad reglamentaria, pueda efectuar adecuaciones al presupuesto consistentes