CSJ 468/2020
ORIGINARIO
Equística Defensa del Medio Ambiente Aso. Civ.
c/ Santa Fe, Provincia de y otros s/ amparo
ambiental.
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0_99 Pi4aoi64t
Buenos Aires, clz GLA&JitY cisil. 202c).
Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que "Equística Defensa del Medio Ambiente
Asociación Civil", promueve acción de amparo colectivo
ambiental, contra la Municipalidad de Rosario, la Provincia de
Santa Fe, la Municipalidad de Victoria, la Provincia de Entre
Ríos, y el Estado Nacional.
Manifiesta que, desde comienzos de julio de 2020 se
vienen produciendo incendios irregulares, en el cordón de islas
que están frente a la costa de la ciudad de Rosario, y que el
fenómeno ha crecido tanto que está fuera de control.
Explica que la quema indiscriminada produce afección
a la salud, en especial de los habitantes de la ciudad de
Rosario, circunstancia que "ha quedado plasmada en un estudio
realizado por el Laboratorio de Medio Ambiente de la Facultad de
Ciencias Exactas, Ingeniería y Agrimensura de la Universidad
Nacional de Rosario (UNR), sobre la calidad de aire, producto de
los focos de incendio generado en las islas de Entre Ríos frente
a Rosario, entre el 11 y el 14 de junio, que reveló que superó
cinco veces el valor permitido por normativa".
Invoca diversas fuentes para señalar que es un hecho
notorio, de público conocimiento, ,que provoca alarma en la
población y daños al ambiente.
En este marco, pide que se adopte con carácter urgente
una medida cautelar que ordene a los accionados hacer cesar de
modo efectivo e inmediato todos los focos de incendio que tienen
-1-
lugar en las islas que están frente a las costas de la ciudad de
Rosario, bajo apercibimiento de astreintes.
2°) Que esta causa corresponde a la jurisdicción
originaria de esta Corte Suprema como lo señala la señora
Procuradora Fiscal en su dictamen, en el que hace referencia en
primer lugar a uno de los dos casos en los que esta Corte
intervino, con anterioridad, en virtud de esa misma competencia:
a) CSJ 853/2008 (44-M)/CS1 "Municipalidad de Rosario c/ Entre
Ríos, Provincia de y otro s/ amparo —daño ambiental—" y b) CSJ
84/2008 (44-U) "Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos,
Provincia de s/ amparo - daño ambiental".
3°) Que existen suficientes elementos para tener por
acreditado que los referidos incendios, si bien constituyen una
práctica antigua, han adquirido una dimensión que afecta a todo
el ecosistema y la salud de la población. El caso no consiste en
el juzgamiento de una quema aislada de pastizales, sino que se
trata del efecto acumulativo de numerosos incendios que se han
expandido por la región, poniendo en riesgo al ambiente.
El Delta del Paraná es un ecosistema vulnerable que
necesita protección. De acuerdo a lo señalado en el "Plan
Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento
Sostenible en el Delta del Paraná" (PIECAS-DP), producido por la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) de la
Jefatura de Gabinete de Ministros en mayo de 2008, "es un
inmenso humedal y como tal, además de albergar una rica
diversidad biológica, cumple múltiples y fundamentales funciones
como la recarga y descarga de acuíferos, el control de
inundaciones, la retención de sedimentos y nutrientes, la
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«"Ate~ Ck ~e:a C4 i
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estabilización de costas, la protección contra la erosión, la
regulación del clima y una extensa lista de bienes y servicios
al hombre".
Así, el sistema cumple también un rol importante ,como
reservorio de biodiversidad, brindando alimento, refugio y
sitios de reproducción a numerosas, especies de peces, aves,
reptiles y mamíferos.
El peligro concreto sobre el ambiente se configura
porque, con estos incendios, se pierden bosques, se afecta la
función de humedales, se cambia abruptamente el uso del suelo,
desaparecen innumerables especies de origen subtropical, de la
vida silvestre, de la flora, de la fauna y la biodiversidad.
Todo ello causa un riesgo de alteración significativa
y permahente del ecosistema del Delta del Río Paraná.
4°) Que, como consecuencia de estos gigantescos
incendios en el Delta, resultan también afectadas la salud
pública y la calidad de vida de los habitantes de ciudades
vecinas, como la ciudad de Rosario. Se produce un incremento de
lbs- niveles de monóxido de carbono y de - partículaS sólidas en
suspensión durante la propagación de la nube de humo, la que por
lo general produce problemas en la salud, tales como irritación
en nariz, garganta, pulmones y,ojos, problemas respiratorios y
otras perturbaciones. más complejas.
Los inCendios provocan - molestias que 'exceden el
límite de la normal tolerancia, por la presencia en cantidades
importantes de partículas en el aire, que se desprenden de las
llamas, que contaminan el aire. La población que obtiene su
-3-
sustento del río se ve igualmente afectada, ya que se ven
impedidos de acceder normalmente a los sitios que forman parte
de su cultura. Del mismo modo, la actividad turística y
recreativa está gravemente dificultada.
5 0 ) Que de lo expuesto surge que existe prueba
suficiente, y de carácter público y notorio, que los incendios
irregulares en los términos de la ley 26.562, masivos y
reiterados en el Delta del Paraná han adquirido una dimensión
que causa alarma en la población y una grave amenaza al
ambiente.
6°) Que esta situación no es novedosa, ya que el 25
de setiembre de 2008 el Estado Nacional y las Provincias de
Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe suscribieron un documento
denominado "Carta de Intención", en el que se comprometieron a
la elaboración de un "Plan Integral Estratégico para la
Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del
Paraná" (PIECAS-DP).
Entre los objetivos de dicho plan se previó la
necesidad de encontrar soluciones viables y efectivas a la
problemática vinculada a los incendios que afectaron diferentes
zonas del Delta del Paraná, así como la promoción de procesos
tendientes al logro de una armonización normativa al servicio de
la conservación y desarrollo sostenible de ese territorio.
En el mismo plan se previó la creación de un "Comité
Interjurisdiccional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible
en la Región del Delta del Paraná", como instancia de
coordinación de las 'acciones encaminadas al cumplimiento de los
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(44,4 C99e04~,ade nikuiticiade ia Cif/a, ciów
objetivos enunciados en el referido instrumento.
Se estableció asimismo que las Provincias de Buenos
Aires, Entre Ríos y Santa Fe, conforme a sus ordenamientos
jurídicos institucionales, convocarían a los municipios con
competencia territorial en el área del Delta del Paraná a
efectos de consensuar internamente sus propuestas para la
elaboración e implementación del referido plan integral.
El citado Comité fue constituido mediante la
resolución SAyDS 675/2009, y las provincias signatarias
designaron a sus representantes mediante los decretos
respectivos.
En las actuales circunstancias, resulta evidente que
estas medidas no han logrado una solución perdurable en la zona.
7°) Que la cuestión planteada está contemplada en
varias normas jurídicas.
En ese sentido debe tenerse en cuenta que, a partir
de la inclusión en 1994 de la cláusula ambiental de la
Constitución Nacional (art. 41), el paradigma jurídico que
ordena la regulación de los bienes colectivosbientales es
ecocéntrico o sistémico,, y no tiene en cuenta solamente los
intereses privados o estaduales, sino los del sistema Mismo,
como lo establece la Ley General del Ambiente 25.675 (Fallos:
340:1695), debiendo conjugar el territorio ambiental, de base
natural, con el territorio federal, de base cultural o política
(doctrina de Fallos: 342:2136, entre otros).
Por su parte, la ley 27.520, de Presupuestos Mínimos
-5-
de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, contempla
que deben establecerse estrategias, medidas, políticas e
instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad
y las actividades de adaptación al Cambio Climático que puedan
garantizar el desarrollo humano y de los ecosistemas; que se
debe asistir y promover el desarrollo de estrategias de
mitigación y reducción de gases de efecto invernadero en el
país; y que se debe reducir la vulnerabilidad humana y de los
sistemas naturales ante el Cambio Climático, protegerlos de SUS
efectos adversos y aprovechar sus beneficios (art. 2°).
Específicamente, deben mencionarse además:
la ley 26.562 de presupuestos mínimos de protección
ambiental para control de actividades de quema en todo el
territorio nacional, con el fin de prevenir incendios, daños
ambientales y riesgos para la salud y la seguridad pública;
la ley 26.815 de presupuestos mínimos que regula la
protección ambiental, en materia de incendios forestales y
rurales en el ámbito del territorio nacional (art. 1°);
-la ley 26.331 que considera bosques nativos, como
objeto de protección ambiental, a los ecosistemas forestales
naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas
nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna
asociadas, en conjunto. con el medio que las rodea —suelo,
subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos—, conformando una
trama interdependiente con características propias y múltiples
funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una
condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios
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C19,4 P99tyv~t clítáti,da C4/joid4-b
ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos
naturales con posibilidad de utilización económica (art. 2°).
8°) Que, por todo lo expuesto, el caso presenta,
prima facie, características que permiten encuadrar los hechos
denunciados en la figura legal de la emergencia ambiental (arts.
2°, inciso k, y 4°, "principio de cooperación", de la ley
25.675).
En este contexto, los incendios deben detenerse o
controlarse de inmediato. La intervención de la justicia, en el
caso, será para fortalecer las labores de fiscalización por
parte de los Estados en el ejercicio efectivo del poder de
policía ambiental, en cumplimiento de las leyes ambientales
citadas.
9° ) Que el Tribunal considera que, en el marco de las
circunstancias señaladas, se configuran los presupuestos
necesarios para hacer lugar a la medida cautelar solicitada.
Respecto de la verosimilitud del derecho, resulta
verdsímil la denuncia del desarrollo de uha aCtiVidad calificada
de manifiestamente ilegal en relación . Con las quemas de
pastizales, dado que vulnera de manera patente expresas
prohibiciones contenidas en los términos del art. 41 de la
Constitución Nacional y de las leyes 26.562 (Control :. de Quema),
26.815 (Manejo del Fuego), 26.331 (Bosques Nativos), 25.675 (Ley
General. del Ambiente), 23.919 (Protección de los Humedales,
RAMSAR), 24.295 (Convención Marco de las Naciones UnidaS sobre
el Cambio Climático), y 27.520 (Adaptación y Mitigación al
Cambio Climático Global).
-7-
Por su parte, el peligro en la demora surge de la
necesidad de prevenir y evitar que el daño ambiental colectivo
continúe o se agrave la degradación del ambiente (arts. 2°, 4°,
5° , 27 y concordantes de la ley 25.675, y arts. 1710 y 1711, del
Código Civil y Comercial de la Nación) en la región del Delta
del Paraná.
Así, se configura en autos el citado requisito para
acceder a la cautela solicitada, ya que de la información
aportada surge que la actividad de quema de pastizales, y los
incendios, no ha desaparecido sino que parece haber aumentado,
con el consecuente impacto que esto tiene en el ambiente que se
intenta proteger.
En suma, resulta con suficiente evidencia, aun en
esta instancia cautelar del proceso, que hay una afectación
severa de un recurso ambiental o ecológico de naturaleza
interjurisdiccional; que hay efectiva degradación ambiental o
afectación del Delta del Río Paraná, que compromete seriamente
su funcionamiento y sustentabilidad; que su conservación es
prioritaria, no solo en interés de las generaciones presentes,
sino también en defensa de las generaciones futuras; y que como
consecuencia de estos incendios, hay afectación en la calidad
del aire.
10) Que la'medida precautaria, cuya adopción el caso
requiere, referida al sector donde se concentran los incendios
reiterados —esto es, la región del Delta del Paraná—. y el marco
institucional en el que. deberá llevarse a cabo (PIECAS-DP),
impone • que no se limite a las jurisdicciones territoriales
demandadas (arg. de Fallos: 342:2136). Por esa razón, cabe
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Wo9tk C99€04eemia d ciltatida Icb Plració/rb ---------
incluir en la cautelar que aquí se dispone a la Provincia de
Buenos Aires.
Que el juez Lorenzetti suscribe la presente en la
localidad de Rafaela, Provincia de Santa Fe, y el juez Rosatti
lo hace en la localidad de Santa Fe, provincia homónima, en
virtud de las medidas de aislamiento social preventivas
dispuestas por las autoridades nacionales.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora
Procuradora Fiscal y sin perjuicio de lo que en el fondo se
decida, se resuelve:
1. Declarar la competencia del Tribunal para conócer en
esta causa por vía de su instancia originaria, prevista en el
art. 117 de la Constitución Nacional.
Cítese a la Provincia de Buenos Aires, en los
términos del considerando 10 de esta resolución y del art. 94
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por el plazo
de 30 (treinta) días corridos.
A los fines de su comunicación al señor Gobernador y
Fiscal de Estado, de la Provincia de Buenos 'Aires, líbrese
oficio al señor juez federal de turno de la ciudad de La Plata.
Disponer como medida cautelar que las Provincias de
Santa Fe, Entre Ríos y Buenos Aires, y los Municipios de
Victoria y Rosario, constituyan, de manera inmediata, un Comité
de Emergencia Ambiental (dentro de la estructura federal
concertada del PIECAS-DP), que tenga por objeto la 'Contingencia
descripta.
-9-
•
Que dicho Comité adopte medidas eficaces para la
prevención, control, y cesación de los incendios irregulares en
los términos de la ley 26.562, en la región del Delta del
Paraná. Se utilizará para ello las bases del PIECAS-DP, "Plan
Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento
Sostenible en el Delta del Paraná".
Que en el plazo de 15 (quince) días corridos
presenten a esta Corte un informe sobre el cumplimiento de la
medida ordenada, la constitución del Comité de Emergencia
Ambiental y las acciones efectuadas.
Requerir a la Cámara Federal de Apelaciones de
Rosario, a la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, al
Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos y a la Corte Suprema
de Justicia de la Provincia de Santa Fe, sin desmedro de sus
respectivas competencias, se sirvan informar respecto de cada
jurisdicción, sobre la existencia de causas judiciales
relacionadas con el objeto de la presente, las medidas adoptadas
y el estado de los procesos.
Requerir al Estado Nacional (Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible), a las Provincias de Santa Fe y Entre
Ríos y Buenos Aires y a las Municipalidades de Rosario y
Victoria, el informe que prevé el art. 8° de la ley,16.986.
Deberán acompañar copia de las actuaciones producidas y la
documentación relacionada, y deberá ser evacuado, en todos los
casos, en el plazo de 30 (treinta) días corridos.
Para su comunicación al Estado Nacional, líbrese oficio al
Ministerio de Ambiente. y Desarrollo Sostenible de la Nación,
-10-
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ambiental.
,/~/~ pfiórieiCt /tT
(e04e, C99 Plfrarid42
los señores Gobernadores de las Provincias de Santa Fe, y Entre
Ríos, y a los respectivos Fiscales de Estado Provinciales, y a
las Municipalidades de Victoria y Rosario, líbrense los oficios
correspondientes (art. 341 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación), por intermedio de los Juzgados Federales en
turno, de las ciudades de Santa Fe, Paraná y Rosario,
respectivamente. Notifíquese y comuníquese a la Procuración
General de la Nación.
CARLOS FERNANDO ROSENI1RANTZ
NOLASCO
RICARDO LUIS LORENZETfl
HORACIO ROSATTI
JUAN CARLOS MAQUEDA
Parte actora: Asociación Civil Equística - Defensa del Medio Ambiente,
representada por los Dres. Sebastián Farina y Alicia María Moyano.
-12-
5*,," ·~'tY· ."
1•
,
MUNICIPALIDAD DE ROSARIO,[Link] RIOS, PROVINCIA DE Y OTRO si
amparo (daño ambiental). . 'L~;",
. /'~''. :
JUICIO ORIGINARIO
S.C., M.853, [Link]. Jlinisterio Público
Procuración General de la Nación
Suprema Corte:
-1':'
Roberto Miguel Lifschitz, en su carácter de intendente de la
Ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe (fs. 1/3), en representación de los
habitantes de dicho municipio, promueve acción de amparo por daño
ambiental colectivo, en los términos de los arts. 41 y 43 de la Constitución
Nacional y 30 de la Ley General del Ambiente 25.675, contra las 'provincias
de Entre Ríos y Buenos Aires, a fin de obtener el cese de las quemas
indiscriminadas, reiteradas y sistemáticas de pastizales y bosques que se
realizan e'il las islas del Río Paraná y en el área noreste bonaerense.
Aduce que esta práctica agropecuaria, habitual y constante, que
'cat;lsa difIcultades para respirar y disminuye la visibilidad, ha puesto en
graye peligro la salud, la vida, la actividad comercial y turística y seguridad
viáFde l~~ vecinos de la Ciudad de Rosario, y que el dióxido de carbono
que esta práctica inyecta a la atmósfera produce la degradación del medio
ambiente:interjurisdiccional que comprende las provincias de Santa Fe,
Entre Ríos y Buenos Aires, en el que se encuentra el ecosistema de humedal
del Río Paraná, recurso natural de una enorme importancia ecológica e
hidrológica para los habitantes de la zona.
Señala que si bien dicha actividad obedece a costumbres
ancestrales, sus consecuencias se agravaron en los últimos años a raíz de los
cambios climáticos y la enorme sequía producida en el área de la pampa
húmeda, la expansión del cultivo de la soja en suelo firme y, por ende, el
aumento de los arrendamientos de terrenos fiscales en el ecosistema
humedal con .destino a la actividad ganadera. Indica que estos incendios, de
;:;,
producción masiva e intencionales, han llegado a tener un impacto en abril
de 2008 sobre un total de 66.000 hectáreas en la zona.
Responsabiliza a las provincias de Entre Ríos y Buenos Aires, con
fundamento en el arto 124 de la Constitución Nacional, por ser las titulares
de las jurisdicciones donde se origina el factor degradante y por omitir
planificar y controlar dichas actividades productivas e implementar una
política agropecuaria sustentable de prevención del daño medioambiental,
lo cual resulta violatorio, a su entender, del arto 41 de la Constitución
Nacional, de la Ley General del Ambiente, 25.675, de la Convención sobre
Biodiversidad (ley 24.375) y la Convención de Ramsar (ley 23.919). o
Asimismo, solicita la citación como tercero al pleito del Estado
NacioI).al -,'Secretaría' de Ambiente y Desarrollo Sustentable-, en razón de
que se [Link] afectado un recurso ambiental interjurisdiccional.
A fin' de obtener una adecuada satisfacción de su pretensión,
también requier:~ que: se cree un órgano integrado por las distintas
jurisdicciones provinciales y municipales afectadas, se declare la
emergencia ambiental del ecosistema, se ordene la prohibición inmediata de
la quema de pastizales en la zona, se implemente un ordenamiento
ambiental del territorio, se controle el desarrollo de las actividades o
antrópicas, se realice un estudio de impacto ambiental a cargo de las
Universidades Nacionales, se ordene a la Provincia de Entre Ríos que
suspenda la aplicación de la ley local 9.603 Y se desarrolle un programa de
educación e información ambiental.
A fs. 109 se corre vista, por la competencia, a este Ministerio
Público.
S.C., M.853, [Link].
Ministerio Público
Procuración General de la Nadón
-I1-
El Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de
amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se
verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los
arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el arto 24,
mc. 1°, del decreto-ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales
controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los
supuestos contemplados por el arto 43 de la Constitución Nacional y por la
ley 16.986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062 Y322:1514).
Sentado lo expuesto, entiendo que el asunto radica en determinar
sien els~b examine se configuran dichos requisitos.
,. Al respecto, cabe señalar que en los procesos referidos a
"~li~stionés ambientales la competencia originaria procede si es parte una
p~o~incia
.~
'y la causa reviste naturaleza exclusivamente federal, para lo cual
. .
es: n'ecesario que se configure la interjurisdiccionalidad que requiere el arto
7°, seglmdo párrafo, de la Ley General del Ambiente 25.675.
.
En el sub lite, según se desprende de los términos de la demanda
-a cuya: exposición de los hechos se debe atender de modo principal para
determinar la competencia, de conformidad con los arts. 4° y 5° del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 306:1056;
308: 1239 y 2230-, el actor, en su calidad de afectado y en representación
de los vecinos de la Municipalidad de' Rosario, promueve demanda por
daño ambiental colectivo contra las provincias de Entre Rios y Buenos
Aires, en tanto la degradación y contaminación que denuncia tiene su origen
en actos realizados en territorio de dichos estados locales.
.
En consecuencia, a mi modo de ver, el sub lite, prima facie y
dentro del limitado marco cognoscitivo propio de la cuestión en examen,
corresponde a la competencia originaria de la Corte, toda vez que son parte
dos provincias y la causa reviste un manifiesto carácter federal, ya que se
trata de un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una
jurisdicción (doctrina de Fallos: 330:4234 y sentencia in re A. 1629. XLII.
Originario. "Asociación Ecológica Social de Pesca, Caza y Náutica cl
o
Buenos Aires, Provincia de y otros si daños y perjuicios", del 12 de agosto
de 2008). '
I
En este orden de ideas, puede afirmarse que concurren en la causa
los extremo!?' que autorizan a considerar la existencia de un litisconsorcio
pasiv<? necesario, de conformidad con lo dispuesto en el arto 89 del Código
Procesal Civil y' Comercial de la Nación, en razón de la propia naturaleza de
la relación jurí[Link] que vincula a las partes en el proceso, que,
a mi juicio, es de carácter inescindible, y por exigirlo así el arto 31 de la ley
25.675, que consagra la regla de la solidaridad cuando la responsabilidad
del daño producido es atribuida a más de un causante.
o
En atención a lo expuesto, opino que el proceso debe tramitar ante
los estrados del Tribunal.
Buenos Aires, Pf de septiembre de 2008.
LAURA M. MONTI
ES COPIA.
