YOLANDA D´ELIA

Las políticas sociales

desde el Enfoque de Promoción
de la Calidad de Vida
 YOLANDA D´ELIA
Las políticas sociales
desde el Enfoque
de Promoción de la
Calidad de Vida

FUNDACIÓN
ESCUELA DE GERENCIA SOCIAL
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
GTZ
Cooperación Técnica Alemana
Proyecto “Reforma del Sistema de Seguridad Social - Venezuela”

Directora de Proyectos
Birgit Stanzel

ILDIS
Director
Kurt-Peter Schütt

FEGS
Presidente (E)
Raúl Pacheco

Director Ejecutivo
Enrique Rodríguez

Coordinación Técnica
Jesús E. Robles Vera

Asistencia Técnica
Sonia Pérez

Autor
Yolanda D’elia

Coordinación Pedagógica y Edición

Rosalexia Guerra

Diseño Gráfico
Williams Paredes

Depósito legal
lf81120053201216

ISBN
980-6077-38-5

La reproducción total o parcial de este documento es totalmente permitida siempre y cuando se establezcan
las debidas referencias de su autor y de las instituciones auspiciantes.

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Fundación Escuela de Gerencia Social
Av. Alfredo Jahn con 5ª. Transversal, Fundación Escuela
de Gerencia Social, Los Palos Grandes - Caracas
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ILDIS
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PRESENTACIÓN

En agosto del 2001, en el marco del Proyecto de Cooperación “Reforma Institucio-

nal de la Seguridad Social en Venezuela” acordado entre el Ministerio de Salud
y Desarrollo Social (MSDS) y la Agencia de Cooperación Técnica de la República
Federal de Alemania (GTZ), se inició un importante proceso de definición de la
política social del Estado venezolano enmarcada en los preceptos de la nueva
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por referéndum
popular en 1999.

Las disposiciones del nuevo cuerpo normativo declaran a la nación como un

Estado Democrático y Social, de Derecho y de Justicia, que busca construir una
sociedad democrática, participativa y protagónica dentro de un poder público
federal y descentralizado. En este sentido, su concepción y construcción propor-
cionan una nueva racionalidad valorativa y práctica a las políticas sociales, regi-
da por tres directrices: la construcción de una ciudadanía de contenido social, la
búsqueda de la equidad como objetivo supremo del ordenamiento económico y
social, y el rescate de lo público como espacio para el ejercicio de una verdadera
democracia.

El importante reto asumido conllevó a la definición de un cuerpo conceptual y

metodológico que se denominó Estrategia de Promoción de Calidad de Vida, que
sirvió de referencia ordenadora del pensamiento estratégico de políticas públicas,
centradas en los derechos sociales y la profundización democrática, para dar res-
puestas integrales y eficaces a los problemas de inequidad social.

En el marco del proceso de reflexión y construcción del enfoque antes menciona-

do, resaltó la importancia y necesidad de fortalecer la gestión municipal, en tanto
espacio político administrativo que posibilita la atención y articulación de la polí-
tica social a partir de territorios sociales con características sociales, económicas y
culturales diferenciadas, así como la efectiva participación social.


A esta iniciativa se incorporaron el Instituto Latinoamericano de Investigaciones

Sociales (ILDIS), representación en Venezuela de la Fundación Friedrich Ebert, y la
Fundación Escuela de Gerencia Social (FEGS), organismo adscrito al Ministerio de
Planificación y Desarrollo, organizaciones que por sus valiosas trayectorias en el
ámbito de la asistencia y capacitación en gestión pública no solo validan el esfuer-
zo conceptual y metodólogico emprendido, sino que aseguran la transferencia de la
propuesta a espacios concretos de la gestión pública venezolana.

Esta publicación forma parte de una serie de guías instruccionales en las que se
sistematiza el conjunto de instrumentos orientados a apoyar la práctica de políticas
públicas basadas en una planificación integrada y participativa a nivel local. Estas
guías, que poseen una relación conceptual y metodológica en el marco de la estra-
tegia promocional de calidad de vida, son las siguientes:

1. Las Políticas Sociales desde el Enfoque Promocional de Calidad

de Vida: Orientada a conocer las bases conceptuales y modelos de polí-
tica social que se han correspondido con los proyectos políticos de mayor
relevancia a lo largo de la historia de las sociedades modernas. Profun-
diza en la doctrina de los derechos sociales y en los conceptos relativos a
equidad y universalidad como principios éticos que inspiran el enfoque de
Promoción de Calidad de Vida.

2. Agendas Sociales: Construyendo acuerdos para el desarrollo local: Re-

corre el marco teórico de la planificación participativa, la concertación y la
coordinación en el ejercicio de la gestión pública local; asimismo, desarro-
lla el proceso metodológico requerido para hacer práctica la formulación
de agendas sociales a nivel local.

3. Redes promotoras de calidad de vida: Vínculos para responder a

las necesidades sociales: Revisa los conceptos y principios fundamenta-
les de las redes sociales como modalidad organizacional para la provi-
sión de bienes y servicios sociales, en un marco de corresponsabilidad y
 

participación ciudadana, a efectos de dar respuestas oportunas y perma-

nentes a las necesidades sociales de un territorio geográfico determinado;
adicionalmente, ofrece una propuesta metodológica para la constitución
de redes promotoras de calidad de vida en el ámbito local.

Estas guías instruccionales fueron diseñadas a partir de un modelo didáctico

que privilegia:

• El reconocimiento de los saberes previos de los lectores.

• El manejo conceptual de un enfoque innovador en la gestión social que per-
mita la incorporación y aplicación de una perspectiva teórica, metodológica
e instrumental.
• El manejo procedimental de las herramientas y metodologías en el quehacer
diario de los lectores.
• El contraste entre el enfoque teórico de la Estrategia de Promoción de la Ca-
lidad de Vida y el hacer cotidiano, como principio pedagógico orientado a
consolidar el proceso de enseñanza-aprendizaje.

La presente publicación aspira ser un aporte de las organizaciones que la auspician,

al desarrollo conceptual y metodológico para la formulación, concertación y gestión
de políticas públicas, a nivel local, inspiradas en principios de universalidad, equidad
y corresponsabilidad, en el marco del proceso de fortalecimiento democrático.

Agencia de Cooperación Técnica de la República Federal de Alemania (GTZ)

Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS)
Fundación Escuela de Gerencia Social (FEGS),
 

Índice Pág
Presentación 5
UNIDAD 1: LA CUESTIÓN SOCIAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. ¿DE QUÉ SE TRATA? 11
LA CUESTIÓN SOCIAL 13
El debate ético y político sobre la cuestión social ¿En cuál sociedad queremos vivir? 14
El enfoque conservador-laborista: una sociedad estratificada 16
El enfoque keynesiano: una sociedad de masas 17
El enfoque (neo)liberal: una sociedad dual 17
El enfoque democratizador: una sociedad justa y plural 18
Los modelos de política social. ¿Qué es, para qué y para quiénes es... la política social? 19
¿De dónde surge la política social? 19
¿Qué es la política social? 22
¿Para qué es la política social? 23
¿Para quiénes son las políticas sociales? 23
La caracterización de los modelos de política social. ¿Conservador, Keynesiano, neo-liberal
o universal-equitativo? 23
UNIDAD 2: LOS MODELOS DE POLÍTICA SOCIAL EN VENEZUELA. ¿CÓMO SE HA ENTENDIDO
LA CUESTIÓN SOCIAL EN VENEZUELA? 27
LA POLÍTICA SOCIAL EN VENEZUELA 29
La política social en nuestro contexto. ¿Cómo son las relaciones entre el Estado y la Sociedad? 29
El modelo universal-asistencialista del proyecto de industrialización 33
El modelo selectivo-compensatorio del enfoque (neo) liberal 39
UNIDAD 3: EL MODELO UNIVERSAL-EQUITATIVO DE POLÍTICA SOCIAL. UN MODELO ALTERNATIVO 47
LA UNIVERSALIDAD CON EQUIDAD 49
El modelo de universalidad con equidad dentro del proyecto democratizador 50
La universalidad: el derecho de todos a tener derechos 51
¡Qué son los derechos? 52
Los derechos-prestación 52
Los derechos-integración 54
Los derechos-identidad 54
La equidad: igualdad en las diferencias 57
La democratización: democracia con más democracia 61
UNIDAD 4: LA ESTRATEGIA DE PROMOCIÓN DE LA CALIDAD DE VIDA 63
LA ESTRATEGIA DE PROMOCIÓN DE LA CALIDAD DE VIDA 65
Tres formas de entender el objeto de la política social 66
El bienestar 67
La pobreza 69
La calidad de vida 71
El imperativo ético de responder a las necesidades sociales 75
No confundir necesidades con carencias 75
No confundir necesidades con mínimos 77
Cambiando la lógica 79
Una estrategia para expandir la vida y la autonomía de las personas 81
Promoción y autonomía 82
Dónde se aplica la estrategia 83
Bibliografía 87
Unidad 1
La Cuestión Social en las Políticas Públicas
¿De qué se trata?

La cuestión social en las políticas públicas no parece

suficientemente debatida por políticos, académicos
ni por los ciudadanos.
Las cifras son devastadoras, a pesar de tener mayores conoci-
mientos y herramientas de saber, superior riqueza y mejores
capacidades para producir, además de mayores libertades
democráticas, persisten y aumentan las desigualdades, la
precariedad, el sentimiento de malestar, la desintegración
y la inseguridad en las personas, así como la creciente de-
gradación de los recursos naturales y ambientales, trayendo
graves consecuencias para la vida de las personas y para las
generaciones futuras.
En esta primera unidad, intentaremos participar en este de-
bate, lo cual implica analizar el sentido ético y político de la
cuestión social a partir de los proyectos de construcción de
sociedad en los cuales se inscribe.
Observaremos como cada proyecto da origen a un modelo
distinto de política social, es decir a un diseño de política con
diferentes fines y sujetos, no siempre válidos ni consistentes
con una mayor satisfacción de las necesidades sociales.
 13

LA CuESTIÓN SoCIAL

“La construcción de una proposición alternativa de política social

necesariamente empieza por revisar el lugar que ocupa la “cuestión social”
en el llamado proyecto modernizador y el contenido de éste”
Laurell 1995

Comencemos por pensar y reflexionar, para compartir algunos aspectos:

A menudo es más cómodo estudiar la política social elaborando un inventario de

lo que hacen las instituciones o programas denominados de este modo. La infor-
mación que producen estas instituciones y programas es casi siempre el insumo
que utilizamos para evaluarlos y sacar conclusiones acerca de sus buenos o malos
resultados.

Las preguntas más comunes son: ¿cumplen con sus objetivos?, ¿han tenido un
buen desempeño?, ¿son los medios adecuados para los fines perseguidos? De esta
manera, nos quedamos dentro de su propia lógica de diseño y producción, sin ana-
lizar la validez de sus objetivos y prácticas, ni las consecuencias que traen a la vida
de las personas.

A modo de ejercicio, preguntémonos:

• ¿Qué es la política social?

• ¿Para qué es la política social?
• ¿Para quiénes es la política social?

Descifrando la cuestión social

¿De qué se trata?
En un primer intento de aproximación al tema:

Cuando hablamos de la cuestión social nos referimos al conjunto de aspectos

de la vida social y económica que tenemos razones para incluir en la esfera de
las políticas públicas o en el campo de las relaciones entre el Estado y la Sociedad.
14

Pero, descifrar el contenido de esta cuestión no sólo es importante porque queremos conocer mejor el objeto de
la política y su comportamiento en la realidad, es decir, por razones teóricas; o porque interese precisar los fines
de intervención de la política y los medios más adecuados para lograrlos, es decir, debido a una razón técnica o
instrumental. También lo es, porque la cuestión social tiene un sentido ético y político. Esto implica ubicarnos en
un campo que antecede las definiciones conceptuales y las soluciones técnicas de la política, en el que podemos
preguntarnos ¿por qué debe ser ese y no otro, el objeto de la política social? Este es el campo donde se discuten
razones de valor1 y en el cual la política pública se conecta con las relaciones entre el mundo social y el mundo
político, o entre lo que existe en la realidad social y lo que deseamos cambiar de ella.

Tanto los conceptos como los fines de una política social son discutibles y perfectibles2 porque están ligados a
valores éticos y políticos y a interpretaciones de la realidad que responden a estos valores. La concepción de la po-
lítica social será cualitativamente diferente, así como las acciones puestas en práctica, de acuerdo con los valores
que orientan la cuestión social. Cuando éstos se hacen explícitos y la mayoría de las personas pueden discutirlos,
es que puede decirse que la política social es producto del debate y de los consensos de una sociedad. Llevar la
cuestión social al campo ético y político significa entonces debatir la pluralidad de respuestas a los problemas
que la sociedad enfrenta para asegurar una buena vida a todos sus miembros y colocarla en un primer lugar de
discusión en todos los ámbitos de la vida pública, es decir, llevarla al terreno del debate social.

El debate ético y político sobre la cuestión social

¿En cuál sociedad queremos vivir?
“Si no sabemos qué sociedad queremos construir, qué valores queremos
inscribirle a esa sociedad, no puede haber una política social coherente (...)”
(Maingon 1999)

Para discutir las razones de valor de la cuestión social, debemos comenzar por preguntarnos ¿en cuál sociedad
queremos vivir? La sociedad es un entramado de vínculos que permite a las personas organizarse para vivir juntas,
convivir o llevar una vida en común, y realizar a través de ellos una serie de aspectos significativos de la vida para
todos aquellos que los comparten. Estos vínculos no son espontáneos como los que heredamos de la familia o
de la etnia, tampoco son los que se establecen por el país, estado, municipio o la localidad donde vivimos. Son
vínculos que se construyen a partir de una acción deliberada, tienen ciertas características, están orientados hacia
ciertos objetivos y producen unos determinados resultados a lo largo de nuestras vidas.
Los vínculos hacen posible una clase de existencia, de inserción, de posición, de trato y de participación tanto
a nivel individual como colectivo, inmersos en la sociedad en la que nos encontramos. Al conjunto de estos as-
pectos le llamaremos necesidades sociales. En éstas, no solamente se incluye la necesidad de vivir o de vivir más
tiempo, sino el vivir de una determinada manera, lo cual puede expresarse en una “buena vida”. Pero también
incluye la necesidad de ocupar un lugar en la sociedad que permita alcanzar esa clase de vida. Un lugar que nos
permita ser “sujetos” o personas dueñas de esa buena vida y, al mismo tiempo, ser “actores” o personas que sean
sus principales creadoras.

Hemos llamado necesidades sociales, tanto a vivir bien como a tener control sobre
nuestras vidas, porque la realización de estas necesidades en forma satisfactoria
es producto del entramado de vínculos construidos en una sociedad.

1
Gómez Buendía (2003) desde la perspectiva de desarrollo humano, explica que en el ser humano (siguiendo a Aristóteles) existen tres tipos
de razón: la razón teórica cuyo objeto es compenetrar el pensamiento con la realidad o capturar mejor lo que pasa a través de interpretaciones
posibles sobre cómo esa realidad se comporta; la razón técnica, cuyo objetivo es adecuar los medios a los fines para lograr lo que deseamos; y
la razón práctica cuyo objeto es el bien de la vida y el respeto por los asuntos públicos.
2
Maingon 2003.
 15

Así pues, la satisfacción de estas necesidades dependerá de cuál sea el tipo de vínculo que predomine en la vida
social, de las identidades envueltas en ellos, de las prácticas a través de las cuales estos vínculos e identidades se
concretan en mecanismos para satisfacer las necesidades sociales y de los principios que regulan éstos mecanis-
mos y que permiten tener acceso al disfrute del bien que producen.

En la realidad, la convivencia social no es justa, no es igualitaria ni se establece automáticamente por el hecho de

existir, solidaridades entre todos3. Por eso, crear un futuro distinto a esta realidad ha sido el propósito constante
de causas y proyectos políticos desde el surgimiento de las sociedades modernas, entendiendo por éstas aquellas
en que las personas ya no se encuentran subordinadas a un poder que emerge de una fuerza superior moral o
divina contra la cual no se puede luchar, sino que poseen facultades para crear y conducir sus propios modos de
convivencia, de identidades, de principios que regulan esta convivencia (igualdad, justicia, libertad, solidaridad) y
de formas de producir y reproducir condiciones materiales y no materiales de existencia.

Las personas no pueden vivir aisladas, es necesario que convivan con otras para
convertirse en personas. No obstante, decir que somos en esencia sociales, no sig-
nifica que debamos anularnos en función de un colectivo, tampoco el hecho de
convivir es suficiente para que todos tengamos iguales oportunidades y opciones
para vivir bien. La sociedad es una construcción humana asociada con distintas
maneras de plantear la civilidad. Ella cumple con dos condiciones: convertir en me-
tas públicas la satisfacción de necesidades sociales dentro del más amplio espectro
de libertades democráticas.

Si las sociedades no tuvieran capacidad para conducirse y organizarse de acuerdo con sus propios valores, fines
y medios políticos, tendríamos que resignarnos a estar a merced de un destino natural inevitable o a la terrible
condición de que vivan los más aptos o más fuertes, desde el punto de vista cultural, social y económico. Por eso
es necesario valorizar el sentido de la política, entendida como la capacidad para crear opciones que promuevan
nuevos proyectos colectivos viables. Significa, recuperar el papel constructivo de la política como ordenadora de
las decisiones de la sociedad (PNUD 2004).

Ahora bien, para que un proyecto político de sociedad tenga validez es necesario que sus planteamientos sean
justificables de manera pública, es decir, que la sociedad entera o la mayoría de sus miembros se hayan convenci-
do de sus bondades y de que éstas llegarán a materializarse en la vida concreta de las personas. La validez pública
se logra si los miembros de una sociedad pueden participar en el proyecto en iguales condiciones, en forma libre
y por argumentos, es decir, si las personas logran convertirse en actores del proyecto y el contenido de éste es
producto de una decisión ampliamente democrática (Dussel 2003). Pero además, la creencia en un proyecto debe
conducir a la creación de las capacidades para llevarlo a la práctica.

Sin embargo, cada proyecto político de sociedad representa una determinada relación de fuerzas sociales. En
otras palabras, responde a una estructura de poder en la sociedad y a las identidades e intereses de los actores
que dominan en ella (Vilas 1995). No está bajo el control de todos ni necesariamente de la mayoría, debido a que
en la realidad social existen desigualdades de poder, de recursos y de oportunidades4, y operan distintas formas
de dominación de unos sobre otros5.
3
Dejado a su antojo, el mundo social produce enormes injusticias y desigualdades. En el mundo político es donde se intenta modificar este es-
tado de cosas. Los principios de igualdad, justicia, libertad, solidaridad pertenecen al mundo político, y se derivan en principio de una condena
ética a un mundo el cual no es posible vivir sin la aplicación de estos principios.
4
En el mundo social, las relaciones no están basadas en la igualdad o la justicia. Las organizaciones se valen de cierto tiempo de acumulación
que les permite un amplio control sobre el poder, los recursos y las oportunidades que pueden afectar el bienestar de una población.
5
Según Max Weber la dominación es un estado en el cual una voluntad explícita (mandato) del dominador o dominadores influye sobre los
actos de otros (los dominados), de tal modo que en la sociedad estos actos tienen lugar como si los dominados hubieran adoptado por sí
mismos y como máxima de su acción el contenido de este mandato (obediencia). (Weber 1922).
1

Imaginemos la sociedad donde queremos vivir

¿Cómo sería?
PARA EJERCITAR
Hablar de la sociedad significa partir de los vínculos a través de los cuales nos rela-
cionamos en ella y de los mecanismos que –según su orientación- deberían existir
para satisfacer las necesidades sociales asociadas a una mejor vida y a un trato y
posición que permitan alcanzar esa clase de vida.
Reúnete con tus compañeros para delinear la sociedad en la cuál les gustaría vivir:
• ¿Qué logros quisiéramos tener durante la vida?
• ¿Qué necesitaríamos para lograrlos?
• ¿Qué obstáculos podrían frustrar esos logros?
• ¿Cómo debería estar organizada la sociedad?
• ¿Cómo garantizamos que realmente todos puedan lograrlo?

Intenta describir de manera breve el proyecto de sociedad que desean, formulan-

do además los argumentos necesarios para darle validez pública; es decir, para
convencer a la mayoría de sus ventajas.

Cada proyecto político adopta un enfoque de sociedad que influye en el contenido de las políticas públicas.
Cuatro enfoques han tenido cierta relevancia a lo largo de la historia de las sociedades modernas. Estos enfoques
irán acompañando todo el desarrollo de esta unidad de estudio y veremos más adelante cómo ellos dieron origen
a distintos modelos de política social. Estos enfoques son:

• El conservador-laborista, con el que se inició en Europa una política social de bienestar dirigida
fundamentalmente a la consolidación socioeconómica de una clase trabajadora mayoritaria;

• El keynesiano, sentó las bases para asegurar un bienestar más universal e igualitario, aunque centrado en la
promoción del crecimiento económico.

• El (neo)liberal, que renació para concentrarse únicamente en la lucha contra la pobreza, tal como fue en los
orígenes del capitalismo.

• El democratizador; el cual representa el surgimiento de valores alternativos en una sociedad fuertemente

marcada por la desigualdad y la desintegración, proponiendo un proceso de acentuación de las solidaridades
sociales y de la democracia, sobre la base de los derechos sociales conquistados por la humanidad, la equidad
y la construcción de una ciudadanía activa.

El enfoque conservador-laborista: una sociedad estratificada

En este pensamiento, la sociedad está integrada por la familia, la iglesia, el gremio y la comunidad local que
mantienen relaciones de jerarquía y reciprocidad entre sus propios miembros. La razón del vínculo es mantener
la estructura social que corresponde a las tradiciones o reglas del grupo y ascender en ella a través del mérito y
del esfuerzo.
 17

El mecanismo de satisfacción de necesidades es el trabajo y la familia,

que representan los dos valores centrales de la sociedad. Los sujetos
asumen las identidades de la ubicación social del oficio que realizan
y el resto de las personas son dependientes de quienes trabajan, del Familia
apoyo de la familia o de la comunidad. Aquellos que se encuentran
fuera de estas redes de solidaridad están en una situación irregular,
de vulnerabilidad o de riesgo que es asistida por el Estado.
Iglesia Sociedad Gremio
La buena vida está asociada con los bienes y servicios que se produ-
cen o que se obtienen a través del trabajo, y cada persona tiene el
lugar que corresponde a su posición económica y social y a los pri- Comunidad
vilegios que les ofrece ocupar dicha posición. El proyecto construye local
una sociedad estratificada, cuyo primer escalón es la educación y la
entrada al mercado de trabajo, el segundo depende de las oportuni-
dades que ofrece la estructura laboral y la seguridad social, así como
de la carga de necesidades familiares; y el tercero, supone el ascenso y preservación de un mayor nivel de vida,
a través de la productividad, las propiedades y los ingresos acumulados durante la trayectoria de vida.

El enfoque keynesiano: una sociedad de masas

En este pensamiento, la sociedad está integrada por actores colectivos
fuertes que concertan acuerdos sobre el crecimiento económico
y el reparto de la riqueza, sin afectar las libertades individuales y
procurando reducir los niveles de explotación económica entre clases
sociales. Estos actores son el Estado, las empresas y los trabajadores. Estado

La satisfacción de necesidades no depende del nivel de participación o

de las fluctuaciones del mercado, sino de un mecanismo de respon- Empresa
Trabajadores
sabilidades socialmente compartidas que se organiza bajo la figura de
un régimen de tributación y del gasto público. En la medida que éste es
mayor, se influye en la desmercantilización de la vida y en el fortaleci-
miento de los derechos ciudadanos.

La razón del vínculo es integrar a todos los miembros de la sociedad

en torno a un conjunto de estabilidades: entre el capital y el trabajo
para asegurar estabilidad económica y entre las libertades individuales y el acceso a un sistema de bienestar,
universal y seguro, que provea de renta, bienes y servicios, para asegurar estabilidad social.

Los sujetos asumen la identidad de ciudadanos, en condición de productores y/o consumidores, independiente-
mente de sus capacidades de ingreso, de si tienen o no un empleo y de su posición económica y social. La buena
vida está relacionada con un mayor bienestar. Cada persona tiene un lugar en la sociedad por su condición de
ciudadano, que le otorga derechos políticos, económicos y sociales para tener acceso al sistema de bienestar. El
proyecto construye una sociedad de masas, donde los valores centrales son la producción masiva y en serie de
bienes y servicios, y el consumo.

El enfoque (neo)liberal: una sociedad dual

En este pensamiento, la sociedad está integrada por individuos o, por personas, familias, empresas y gobiernos
que se comportan como individuos, los cuales mantienen relaciones reguladas por los principios del mercado
(competencia, interés egoísta, información plena). El único interés de cada individuo en la sociedad es poseer
medios económicos y sacar el máximo provecho o utilidad a los factores intervienentes (materia prima, capital y
trabajo) con el menor esfuerzo posible.
18

La razón del vínculo es mercantil; por tanto, toda necesidad adopta el valor
monetario del bien o servicio que la satisface o es una mercancía; y los su-
jetos asumen la identidad de productores o de compradores para satisfa- Sociedad
cer estas necesidades, las cuales son un asunto de estricto interés privado.

El mecanismo para satisfacer estas necesidades es la “magia” del mercado, El mercado

donde establecemos relaciones de intercambio con los demás en función
de la “eficiencia egoista” o de la competencia, es decir, buscamos el máxi-
mo de beneficio de lo que tenemos (vender al precio más alto) y el mínimo
Individuos en
de costo de lo que queremos tener (comprar al precio más bajo), en un relaciones de
contexto donde todos deben comportarse de la misma manera6 intercambio

. La buena vida está asociada con tener propiedades o poseer dinero y

cada persona tiene el lugar que le corresponde con los medios que posee
y con su capacidad de compra. Una sociedad construida desde este enfo-
que tiende a convertirse en una sociedad dual, caracterizada por una alta concentración de ganancias y consumo
en unos pocos y de acceso precario a recursos y a niveles de vida en la gran mayoría, que podemos llamar “igual-
dad en la pobreza”.

El enfoque democratizador: una sociedad justa y plural

En este pensamiento, la sociedad está integrada por una pluralidad
de sujetos7 que construyen lazos de igualdad y solidaridad de manera
democrática.

La ciudadanía es un vínculo que no solamente convierte a todas las per-

sonas en sujetos de derechos para ser tratados legalmente como iguales,
participar o intervenir en los asuntos públicos, al cuidado del Estado (de-
rechos civiles y políticos), sino que los habilita para hacer valer la existen-
cia de mecanismos que aseguren una misma igualdad de trato y posición
en la sociedad (derechos sociales); y constituirse, organizarse y orientar
sus acciones dentro de una diversidad de opciones como actores autóno-
mos y deliberativos en su personalidad y cultura (derechos económicos
y culturales).

Sin una ciudadanía social y cultural no es posible una ciudadanía civil y política. La razón del vínculo es relacional
o “vivir en sociedad”, con base en una estructura y cultura de poder de reconocimiento del otro y un tejido social
inclusivo. Cada persona es un sujeto con capacidad para reflexionar y cuestionar su ubicación en la sociedad, así
como para actuar, participar e incidir en todos los asuntos que en ella ocurran, a partir de una ubicación digna, se-
gura y acorde con derechos fundamentales y proyectos de vida. Los objetivos del proyecto son crear una sociedad
equitativa, en la que se generan mayores márgenes de igualdad sin desigualdades ni exclusiones; democrática,
en la que participen una mayor pluralidad de actores autónomos; y cohesionada, en términos de una solidaridad
construida alrededor de una fuerte esfera pública.

6
Según Garnier (2003), Adam Smith decía en la Riqueza de las Naciones (1965;14) que “no es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o
del panadero que esperamos obtener nuestra comida, sino del cuidado que ellos tienen de su propio interés. No recurrimos a su humanidad,
sino a su egoísmo, y jamás le hablaríamos de nuestras necesidades, sino de las ventajas que ellos sacarán”. Pero el mismo Adam Smith estable-
cía que a esto no se reduce una vida buena. La vida humana no se reduce a la elección individual, racional e interesada entre opciones alterna-
tivas jerarquizables y, por lo tanto, esa vida no se explica solamente por la búsqueda de la eficiencia, por tratar de obtener el mayor provecho
de nuestros intercambios con los demás. La vida humana se explica también –y muy especialmente- por la búsqueda de lo que Smith llamaba
“la simpatía”: tambien nos importan los demás, y nos importa importarle a los demás”.
7
Los sujetos son la unión de identidades y necesidades que se convierten en proyectos personales y sociales o en campos de lucha, compar-
tidos con otros y cambiantes en el tiempo. Se trata de mujeres y hombres; niños, adolescentes, adultos y ancianos; regiones y etnias; grupos
sociales y económicos que se convierten en actores sociales.
 1

¿Qué valores? ¿Qué enfoques?

PARA REFLEXIONAR

Reúnete con tus compañeros y señalen a qué enfoque corresponde cada una
de las siguientes frases:

• Todos tienen derecho a progresar.

• Que cada quien se las arregle como pueda.
• El que no trabaja no merece tener nada.
• Cada uno es importante.

Completarían el proyecto delineado con alguna de las caracterizaciones

de alguno de estos enfoques. ¿Con cuál? ¿Por qué?

Los modelos de política social

¿Qué es, para qué es y para quiénes es...la política social?
“(...) la política social tiene que ver directamente con el sistema de integración social,
y esto incluye todos los aspectos de la vida social que están caracterizados por elementos
que construyen identidad, legitimidad, comunidad, justicia y equidad”
(Maingon 2003, citando a Boulding 1967)

Del enfoque de sociedad que tengamos dependerá el modelo de política social. Cada enfoque puede asociarse
con una determinada concepción de política y un papel en los objetivos sociales. También orienta sus prácticas
o la manera como la política se introduce en las acciones destinadas a lograr dichos objetivos y establece cuáles
son las características de los sujetos a los que va dirigida. En esta parte, trataremos de indagar en cada enfoque
¿qué es la política social?, ¿para qué es la política social? y ¿para quiénes es la política social?

Generalmente se define a la política social como un conjunto de instrumentos a disposición del Estado para orien-
tar sus acciones, pero ésta es producto de una dinámica de tensiones y soluciones políticas originadas en una
sociedad y en un contexto histórico determinado, en el que intervienen actores sociales y se da un papel al Estado
para intervenir en los asuntos de la vida social y económica.

El desarrollo de una política pública se refiere al establecimiento de un conjunto de relaciones entre el Estado y la
sociedad a raíz de una serie de cuestiones que se convierten en un problema político, institucional y conceptual,
por demanda de algunas fuerzas y grupos sociales (Fleury 2000). Por eso, antes de tratarlas como un instrumento
específico del Estado, las políticas públicas son un mecanismo que las sociedades tienen para intervenir sobre si
mismas. La estructura social crea las condiciones para que surjan las políticas públicas y tengan un determinado
diseño y perfil, al tiempo que éstas influyen y modifican la estructura social de la cual nacen.

¿De dónde surge la política social?

Durante toda la historia de la humanidad existieron actividades sociales o actos de ayuda fundamentados en la
preocupación de organizaciones por la situación de otros (reparto de comida, sistemas de asistencia, protección
ante riesgos sociales). Pero estas actividades no tienen el mismo significado ni los mismos alcances que tiene la
política social en nuestros tiempos. En su concepto moderno, la política social no puede concebirse sin institucio-
nes, mucho menos sin Estado.
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La política social -tal como se conoce hoy- está intimamente ligada a los procesos de conformación del Estado
Moderno en los siglos XVIII (1700-) y XIX (1800-) y se consolida con los Estados de Bienestar en el siglo XX (1900-).
En este siglo, la cuestión social surgió asociada con esfuerzos políticos amplios, dirigidos hacia la construcción
de las naciones y a la movilización de solidaridades, donde el Estado se comprometía primordialmente con el
bienestar de sus ciudadanos (welfare state) antes que con otros objetivos como la guerra y la conquista (warfare
state) (Esping-Andersen 2000). La política social se fue así conformando con el desarrollo del sistema capitalista
en respuesta a los cambios que éste trajo a la estructura social: una mayor división del trabajo, la mercantilización
de la vida, la pérdida de las funciones de seguridad que proporcionaba la familia y las exigencias de nuevos tipos
de solidaridad para atender las necesidades sociales de mejor vida y dominio sobre ella.

Comenzó con la caridad privada y con una asistencia rehabilitadora de la pobreza por parte del Estado, enten-
diendo ésta como una consecuencia del comportamiento de los mismos pobres y un problema solucionable a
través de su conversión en fuerza de trabajo. Pasó luego a constituirse en función central del Estado a través de
instituciones que proporcionaban acceso masivo a un sistema de bienestar para enfrentar la inseguridad eco-
nómica y las demandas por mejores niveles de vida, sea a los trabajadores desde una perspectiva laborista o a
todos los ciudadanos desde una perspectiva universal. Su institucionalización la convirtió en un derecho, escrito
y practicado, haciendo que en muchas partes del mundo se conciba hoy en día como una dimensión sin la cual es
impensable la vida social y económica.

En nuestros días, la política social se entiende cada vez más como una condición para asegurar la existencia de la
propia sociedad (Garreton 2000). Contribuye a una mayor igualdad, una mayor calidad de vida y una mayor segu-
ridad. El alcance y la calidad de la política social tiene mucho que ver con las posibilidades de las personas para
emanciparse tanto de las limitaciones materiales como de las estructuras de dominación sociales, económicas y
culturales.

Conociendo la historia de la Política Social

PARA LEER
Los Orígenes (Siglos XI-XVIII)
Hasta el siglo XVIII existía en Europa un 40% de pobreza y 20% de indigencia.
Las calles estaban llenas de campesinos sin tierra, obreros sin oficio, soldados
licenciados y mendigos por oficio que se trasladan de ciudad en ciudad, huyen-
do de la pobreza y las epidemias, buscando su subsistencia (Montagut 2000). La
pobreza y la indigencia son objeto de sentimientos privados de compasión
y caridad. Se condena la mendicidad y los que la practican son tratados como
delincuentes. Se toman medidas represivas para controlar la limosna y la indi-
gencia. A partir del Siglo XI, con el florecimiento de las ciudades, el desarrollo
del comercio y el crecimiento demográfico, se va pasando de una pobreza que
dependía de los favores de las clases superiores a una pobreza liberada que debe
resolverse a través del trabajo.

La Revolución Industrial y la Ilustración (Siglos XVIII-XIX)

La cuestión social toma fuerza en el Siglo XVIII con la aparición de las fábricas, el proletariado y las
tensiones por los efectos del mercado en la seguridad y estabilidad de las personas y también en
la continuidad de la producción. La caridad da paso a la obligación de trabajar entre los capaces. El
trabajo es obligatorio para todas las personas sanas. El Estado presta una asistencia sistemática a
problemas de incapacidad, enfermedad, abandono, y actúa con una política de reclusión y rehabili-
tación con hospitales, casas de trabajo, talleres y hospicios, destinados a castigar, corregir y canalizar
a los pobres hacia actividades productivas. La pobreza pasa a ser una preocupación del Estado
y se convierte en un problema de satisfacción de necesidades humanas para las que hay so-
luciones políticas y técnicas. En 1793, la Declaración de los Derechos del Hombre proclama que la
asistencia pública es un deber sagrado, procurando medios de subsistencia a los menos afortunados,
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bien por vía del trabajo o asegurando el derecho a vivir sin trabajo. El mundo de la pobreza deja
de ser homogéneo. Se diferencia entre los pobres “merecedores” que no pueden trabajar (viejos,
inválidos, huérfanos, etc.) y el resto de los pobres, que deben atender sus necesidades por medio
del trabajo (Bustelo 1997). Entre 1871 y 1889 se aprueban reformas sociales en Alemania bajo las
ideas del Canciller Otto Von Bismark que plantea el Seguro Social para los Trabajadores (seguro
de enfermedad, de accidentes de trabajo y de pensiones de jubilación), con carácter contributivo
(obreros y empleadores). Se extiende a toda Europa la idea de que el Estado debe intervenir en el
campo social.

El Pacto Keynesiano y la Teoría Social de Beveridge (Primera mitad del Siglo XX)
La gran depresión económica de los años 30, que llevó a muchos al desempleo en Estados Uni-
dos, las experiencias de los gobiernos fascistas de Italia y Alemania, la revolución en la URSS y la
Segunda Guerra Mundial hicieron buscar alternativas de política que ofreciera a los ciudadanos
derechos económicos y sociales sin sacrificar las libertades del Estado de Derecho. Basado en la
Teoría Económica de John Maynard Keynes y la Teoría Social de Sir William Beveridge se propone
un nuevo marco de seguridad social sin base contributiva que influyó en la mayor parte de Europa.
Se crea un “piso igual” de beneficios para todos, concebidos como un derecho ciudadano. El
mercado cede espacio al Estado y a los nuevos valores: la solidaridad colectiva (frente al puro éxito
individual) y una democracia más inclusiva. A esto se llamó el “pacto keynesiano” que significó una
nueva relación con el mercado, el desarrollo de prácticas de solidaridad nacional, la regulación
pública del consumo, la distribución más equitativa de las cargas y el florecimiento de ideas más
universalistas y esquemas de servicios más igualitarios (Montagut 2000).

Los Estados de Bienestar y la Doctrina de los Derechos Humanos (Segunda mitad del Siglo XX)
Después de la guerra, los Estados de Bienestar se consolidan. El sistema que nació en la primera
mitad del siglo adquiere bases institucionales más sólidas, un mayor alcance político y jurídico y
una dinámica propia. Se vive una etapa de prosperidad sin precedentes con la industrialización
y el aumento constante del gasto social. Los Estados de Bienestar posibilitan que se consuma
todo aquello que se produce dentro de un proyecto de sociedad industrializada en la que existen
grandes unidades productivas y grupos homogéneos de trabajadores. Allí se acumula poder a
través de la riqueza, los trabajadores se organizan y el Estado desarrolla un aparato estatal para
administrar el conflicto industrial y redistributivo. A las ideas de Beveridge, se anexan otras como
las de Richard Titmuss (1958-1974) quien aboga por la función redistributiva del Estado para
lograr una mayor igualdad social. Crecen las expectativas de la gente, que los partidos recogen
como causa política para transformarlas en derechos fundamentales. La política social incluye una
política fiscal progresiva (una responsabilidad social compartida a la cual contribuyen más los que
tienen más), una política de empleo e ingresos y una política universal de servicios sociales (salud,
educación, vivienda, etc...) En 1948 se suscribe la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
donde se proclama el enfoque integral de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales; los cuales deben ser universales, inalienables, anteriores y superiores a toda forma de
organización política, inherentes a las personas porque nacen con ellos, iguales entre todos y para
todos, y naturales, ya que forman parte de la esencia humana. En el Siglo XX los derechos sociales
son auténticas leyes de desarrollo (Mascareño 2003).

La Crisis del Estado de Bienestar

Los años 80 y 90 son escenario de una fuerte crisis económica mundial, en la cual los Estados de
Bienestar comienzan a dar signos de debilitamiento. La crisis trae un desempleo masivo, aumento
de la inflación, cambios en las formas de producción y de consumo y una segregación social cada
vez mayor. El modelo es cuestionado porque ya no atiende a las necesidades del capital ni a las
necesidades de la gente. Aparecen entonces esquemas que abogan por volver a una política social
neoliberal o conservadora. Se culpa fundamentalmente al Estado de la crisis, pero algunos
autores señalan que ésta proviene del mismo sistema capitalista y de los cambios en la es-
tructura social, donde se quiebra el pacto entre capital y trabajo. Ya no se habla de desarrollo
sino de crecimiento, en desmedro del deterioro de los derechos y garantías laborales. Se plantea la
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reducción del Estado y el traslado de sus funciones sociales al sector privado. Frente a estas posturas
y al agravamiento de los problemas sociales debido a sus efectos, reemerge la cuestión social como
un campo autonómo de lo económico, en medio de exigencias por una mayor democratización,
la defensa y el fortalecimiento del Estado en su función redistributiva y la corresponsabilidad de la
sociedad en la tarea de lograr una mayor igualdad social y cultural.
Como podemos ver, la política social ha tenido distintos significados y contenidos a
lo largo de la historia. Una vez realizada la lectura, hagamos un grupo para intentar
identificar cuáles son las principales diferencias que a través de la historia encontra-
mos en la política social. Luego, cada grupo explique a los demás:
• ¿Qué diferencias encontraron?
• ¿A qué se deben estas diferencias?
• ¿Cuáles de los contenidos encontrados se parecen a la política social que hemos
conocido en nuestro contexto?

¿Qué es la política social?

Por largo tiempo, la cuestión social se ha definido como algo que deja sin resolver o es un mal inevitable gene-
rado por la cuestión económica. Esta forma de dar especificidad a la cuestión social se debe a una concepción
donde lo económico tiene un rango superior y rige sobre los objetivos sociales y políticos. Cuando hacemos esta
separación no sólo estamos diciendo que lo social se ocupa de problemas distintos a los que son propios de lo
económico, sino que ambas cuestiones pueden manejarse en forma independiente y que una tiene mayor rele-
vancia que la otra. Significa que es posible hacer una buena política económica y una pésima política social; y que
éstas se excluyen mutuamente.

El desbordamiento y agudización de los problemas sociales han hecho brotar con

fuerza la cuestión social y con ella también el debate ético y político acerca del papel
de las políticas públicas. Esta vuelta a lo ético ha logrado poner la cuestión social, no
solamente a la par de lo económico, sino a ambas dentro de una visión integral que las
concibe como políticas interdependientes en función de un conjunto de objetivos comunes
más amplios relacionados con la vida de la gente y el desarrollo de la sociedad.

La política social no es independiente ni opuesta a la política económica. De hecho, son más las características
que las unen que aquellas que las separan, aunque efectivamente tengan sentidos diferentes. Estas diferencias no
logran verse de manera clara cuando utilizamos las categorías de lo social y lo económico, porque ambas tienen
incidencia en estos dos ámbitos: ambas son sociales porque nacen en un contexto social y tienen impacto en la
sociedad, y ambas son económicas porque se generan dentro de un esquema de producción y distribución de
recursos y tienen un impacto en la economía. ¿Qué las hace diferentes entonces?

Dependerá del enfoque de sociedad que adopte el proyecto político dominante, el lugar
de la política social y de la política económica en las estrategias y metas de desarrollo. Si la
política social es una acción residual o correctiva de las distorsiones del proceso económico,
a través de una justicia distributiva, o si actúa de manera integrada a la política económica
teniendo ambas como norte la equidad y la justicia social (Guimaraes 1990).
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Las confluencias de la política económica y la política social en torno a los proyectos políticos de sociedad nos
dice más acerca de la especificidad de cada una, que hablar de sus diferencias sin ninguna base de sustentación
ética y política. Para hallar estas confluencias, es determinante la forma en la que se distribuyen y organizan
las responsabilidades del Estado y la Sociedad (la familia y el mercado), en la satisfacción de las necesidades
sociales.

¿Para qué es la política social?

No toda política pública, porque se llame social, tiene resultados favorables en la reducción de las desigualdades
sociales y en la exclusión política. Dicho en un sentido positivo, no toda política social está orientada en propiciar
una mayor calidad de vida, una mayor igualdad de oportunidades y una mayor participación social. Es aquí donde
podemos expresar mejor el debate acerca de los modelos de política social y los proyectos de sociedad que estos
modelos promueven y ayudan a construir. Este es un plano de discusión que se refiere a los fines últimos de
la política social y a las consecuencias que en la práctica han tenido. Miramos en este plano los valores que se
quieren cambiar y los instrumentos que sirven para legitimar y materializar los resultados.

La política social es una fuente de legitimación del proyecto político de sociedad y un

mecanismo para llevar a la práctica las ideas dominantes y los consensos sociales que
sirvieron de base a la construcción del proyecto.

¿Para quiénes son las políticas sociales?

En cada modelo de política social existen sujetos envueltos. Definimos “sujeto” a las identidades de las personas
o grupos para las cuales está destinada la política social. Pero también incluye la identidad de aquellos que son
perjudicados o excluidos del modelo. La identidad es un elemento intrínseco al desarrollo de la persona. Le per-
mite constituirse en un ser específico y a la vez formar parte de distintos colectivos donde participa como un igual
(una familia, una comunidad, un país).

La ciudadanía es una identidad que adquirimos al nacer y nos vincula

automáticamente con las leyes que existen en el país donde ocurrió. Pero también, ser
mujer u hombre, niñ@ o adult@, indígena o criollo, son identidades que nos permiten decir
quiénes y cómo somos.

En cada diseño de política se piensa en para quiénes está dirigida. Estas identidades pueden ser amplias o restrin-
gidas, es decir, puede incluirnos o excluirnos, valorizarnos o desvalorizarnos, reforzar o eliminar alguna desven-
taja o desigualdad que esté asociada con la identidad; dependiendo de cuál sea la forma en la que definimos y
ejercemos el derecho a ser destinatarios de ella.

La caracterización de los modelos de política social

¿conservador, keynesiano, neo-liberal o universal-equitativo?

El modelo meritocrático del enfoque conservador

¿Qué es?: La política social está asociada a una política económica de estímulo y protección al empleo. En este
caso, la política social es un mecanismo contributivo de previsión contra riesgos a corto y largo plazo (enfermedad,
invalidez, desempleo o vejez), que permite a los trabajadores y a las familias anticiparse y protegerse de situaciones
que pueden afectar su capacidad de trabajo, condición socioeconómica y niveles de vida alcanzados a lo largo de
la trayectoria laboral y posterior a ésta.
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Desde el punto de vista económico este mecanismo redistribuye los costos de riesgo entre los trabajadores, las
empresas y el Estado. Desde el punto de vista social, garantiza la igualdad de acceso a un cierto nivel de vida y de
capacidades para enfrentar problemas o desventajas personales, sociales y ambientales entre los trabajadores. El
mercado no ofrece estas garantías, así que es necesario contar con un sistema de apoyo alternativo promovido
desde el Estado.

¿Para qué es?: El fin de la política social es la movilidad social dentro de una sociedad estratificada, donde prevalecen
los valores del esfuerzo y el mérito, y se preservan los privilegios de clase. Con este fin, el Estado desarrolla políticas
sociales diferenciadas: a) de inversión en políticas masivas de capital humano, como educación y saneamiento
ambiental, que fortalecen las capacidades de las personas para ingresar al mercado de trabajo y ascender en su
estructura; b) de aseguramiento contributivo para los trabajadores ante contingencias que escapan a su control:
desempleo, incapacidad, vejez, enfermedad; c) de protección y/o asistencia para poblaciones sin capacidad
de contribuir, porque pertenecen a familias donde falta el apoyo económico o existen ciertas fragilidades que
ponen en riesgo o vulnerabilidad a las personas, tales como la ausencia de adultos con capacidad para trabajar
–fundamentalmente hombres- o la orfandad de los más jóvenes.

¿Para quiénes son?: La política social en este enfoque es un derecho que se gana por el esfuerzo personal a través
de la participación en el mercado de trabajo y de los resultados laborales. Del trabajador y de su movilidad social
dependerá también el bienestar y las oportunidades que tengan los miembros del grupo familiar, que dentro
de este enfoque responde a una conformación tradicional constituida por un trabajador hombre jefe de hogar,
mujeres y niños dependientes.

De esta manera, la familia es una red de bienestar en la que entran otras categorías poblacionales que no son
trabajadores. Es por eso que se le ha identificado con una forma de ciudadanía regulada o condicionada, por-
que el derecho social se concede a quienes tienen un vínculo laboral, y por derivación, al grupo familiar al cual
pertenece el trabajador. Dentro del sistema, también se producen una serie de solidaridades entre trabajadores
activos y jubilados; entre ocupados y desempleados y entre jóvenes y ancianos. Fuera del sistema, el Estado entra
como un mecanismo asistencial complementario cuando la estructura familiar no funciona; es decir, cuando en la
familia no hay trabajadores o no los hubo. A medida en que envejece la población, la familia cambia su estructura
tradicional y se debilitan los lazos laborales, las consecuencias de este modelo de política es una mayor exclusión
y una concentración de privilegios en grupos de trabajadores reducidos.

El modelo institucional del enfoque keynesiano

¿Qué es?: La política social es el principal mecanismo de estabilización y/o aumento sostenido de los niveles de creci-
miento económico y de acceso a éste, en fuerte alianza con una política económica de estímulo a la producción y
a la acumulación de capital.

El mercado es un espacio de inestabilidades que depende de los intereses de los agentes económicos y de varia-
bles fluctuantes sobre las que se tiene poco control. El crecimiento económico requiere, en cambio, de la estabili-
dad y de niveles similares de producción y consumo, que al conectarse logran una interdependencia favorable de
estimulación mutua. El mecanismo que permite la estabilización es el Estado, desde donde se canalizan recursos
para incentivar ambos lados de la ecuación. El Estado se convierte en una fuente segura de provisión de bienes
y servicios a la población y regulador de la vida económica y social. Con la expansión del gasto público, la ali-
mentación, el empleo, la salud, la educación y la vivienda se vuelven valores intrínsecos a la cultura moderna. Se
les considera bienes públicos o colectivos, es decir, son de todos, no deben estar sujetos a las fluctuaciones del
mercado ni al empleo, tampoco deben conducirse según los intereses de los grupos o sectores sociales involu-
crados en ellas, no son accesorios ni optativos y para asegurarlos se encuentran bajo el cuidado de las reglas y el
financiamiento público.

¿Para qué es?: Los fines a los que se orienta la política social son la promoción del bienestar, estimulado por el
crecimiento económico. La política social se convierte así en un mecanismo más permanente, amplio y seguro
de acceso al bienestar que ayuda a liberar a las personas de la inseguridad y las desigualdades que existen en los
mundos del mercado y de la familia. El Estado interviene en el aumento del empleo general, mediante el empleo
y las inversiones públicas; y en el incremento de los niveles de consumo, independientemente de los ingresos,
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a través de una renta mínima, subsidios a la producción y regulación de precios, dotación masiva de servicios y
transferencias a las familias. Garantiza así el acceso a todas las personas en el sistema de producción y distribución
económica. Estas medidas se convierten, al pasar el tiempo, en valores e instituciones básicas del bienestar que
se incorporan a los entramados y a la dinámica de la vida social y económica.

¿Para quiénes son?: La política social es un derecho universal. Todas las personas tienen derecho a la satisfacción
de necesidades sociales por el hecho de ser ciudadanos. El acceso al sistema se basa en las necesidades, no en el
mérito ni en los ingresos. Se trata de una ciudadanía, donde el bienestar de una persona es independiente de su
contribución al proceso económico. Las instituciones proporcionan bienes y servicios sociales a toda la población
fuera del mercado.

Aunque el bienestar no es una facultad exclusiva del Estado, puesto que en la satisfacción de las necesidades
también participan las personas, las familias y el mercado; el sistema económico y los cambios de la dinámica
social tienen efectos múltiples en la vida de las personas, en la cobertura de las necesidades básicas, en el acceso a
oportunidades y en la superación de problemas (infortunios, desastres, drogas, enfermedades catastróficas) que
trastornan el curso de la vida; los cuales deben ser contrarrestados por un sistema de solidaridades y protección
colectiva, imposible de ser provisto por el grupo familiar o de manera individual.

El modelo residual del enfoque (neo)liberal

¿Qué es?: La política social es una restricción o un costo para los objetivos económicos de libre acumulación de capital.
Representa lo que dejaría de ganarse en la economía vista como una actividad puramente mercantil. Por lo tanto,
la política social y la política económica son antagónicas y excluyentes. Lo que busca la segunda es restringido
por la primera. Una política social no se justifica sino en ciertas circunstancias extremas. El Estado debe dejar de
intervenir o intervenir lo menos posible en la vida social y económica. Esto no significa necesariamente reducir el
tamaño del Estado, sino retirarlo de su función social para que se dedique a mantener el orden interno, prestar
apoyo financiero a la expansión del mercado, así como regular las relaciones sociales y económicas que faciliten
los procesos de acumulación.

¿Para qué es?: El fin de la política social es garantizar un “mínimo” de prestaciones a los que no tienen, para que
las personas completen su protección por la vía del mercado, generando así una igualdad en la pobreza. Esta
política consiste preferiblemente en ayudas monetarias o materiales a la menor cantidad posible de personas
(focalización o ayuda directa) y con una duración limitada (compensación o ayuda transitoria) para que no se
generen derechos sobre los bienes y servicios que puede producir el Estado. De ser necesaria una oferta de bienes
y servicios, el modelo propone otras opciones al financiamiento del Estado, que también estimulan al mercado:
reducir la oferta a paquetes selectivos, que tengan un costo para los usuarios o que esta actividad pase a manos
de organizaciones filantrópicas o de caridad privadas, subvencionadas por el mismo Estado.

¿Para quiénes es?: La satisfacción de las necesidades sociales se compra; es decir, los derechos sociales son in-
compatibles con los derechos a la libertad de escoger lo que estamos dispuestos a pagar por ellas. Es decir, que
les quite un valor monetario. El mercado - respaldado por la política económica- constituye la política social de los
ganadores del sistema o de aquellos que mejor pueden desenvolverse en él, y la política social es una asistencia
compensatoria -no necesariamente dispensadas por el Estado- para los perdedores.

De hecho, ya que la política social del Estado no tiene una retribución económica directa por parte de las perso-
nas que son beneficiadas, se les califica negativamente como un regalo o una dádiva que mal acostumbra a las
personas a recibir cosas sin que se las hayan ganado por sus propios medios. En una sociedad de individuos libres
y competitivos donde se polarizan las desigualdades sociales, una de las funciones centrales de la política social
son el alivio de los efectos negativos del mercado y ejercer control social para contener los conflictos. Este control
puede ir desde culpabilizar a los pobres, hasta el ejercicio de medidas de castigo por infringir la norma según
la cual, toda persona respetable debe tener ingresos propios. A este modelo de política social se ha llamado de
pre-ciudadanía o de ciudadanía invertida, puesto que las personas son objeto de asistencia del Estado como
consecuencia de su fracaso económico.
El modelo universal-equitativo del enfoque democratizador
¿Qué es?: La política social y la política económica convergen en la satisfacción de necesidades sociales, donde parti-
cipan tanto el Estado como la sociedad. El crecimiento económico debe elevar la calidad de vida de las personas
y fortalecer las capacidades de la sociedad para asegurar que este bien sea de todos. No puede reducirse a la
mera reproducción del capital ni a la acumulación de poder por parte de los actores que se benefician de este
sistema. Es un modelo ético y democratizador del universalismo, que no rompe con sus postulados de igualdad
de derechos, pero sí cambia su centro de atención, de la promoción del crecimiento económico como principal
mecanismo de bienestar y de integración social, a la universalidad de derechos con equidad. Es en el tipo de
ciudadanía y en la equidad donde deben hacerse los mayores esfuerzos para promover una mayor justicia y plu-
ralidad en la sociedad.

¿Para qué es?: Partiendo de los avances logrados por los sistemas de bienestar en la universalización de los de-
rechos sociales, la política social en este modelo tiene como fin contribuir a una mayor igualdad social, cultural y
política. Para cumplir con este objetivo, la política social está orientada a garantizar la universalidad de derechos
con equidad en la distribución del poder económico, social y cultural; profundizar la democracia, como espacio
de redistribución del poder político; y apoyar la construcción de un tejido social y de una esfera pública que sean
incluyentes o que nos pertenezca a todos. Estos mecanismos son indispensables para regular y revertir los proce-
sos de desigualdad y exclusión que crecen cada día más.

Dentro del modelo, el Estado deja de ser el único centro de provisión del bienestar, sin que ello signifique aban-
donar sus funciones de cuidado y garantía del bien colectivo. La sociedad se involucra, en términos de una mayor
densidad y articulación de actores, con capacidad política para intervenir en su contenido.

¿Para quiénes es?: La política social es un derecho no sólo de acceso a medios para satisfacer aspectos materiales
de las necesidades sociales, sino de habilitación para ganar espacios políticos que permitan su ejercicio. En este
modelo, las personas son ciudadanos activos y no únicamente personas asistidas. La satisfacción de las necesida-
des sociales es una responsabilidad colectiva pero supone la creación de capacidades políticas de cada persona
para participar en la sociedad como un sujeto social y cultural con iguales poderes.

En el modelo keynesiano, la ciudadanía es pasiva, el individuo es externo al Estado y actúa como receptor de
servicios. La ciudadanía social, en cambio, se entiende como pertenencia a una comunidad y a una colectividad
política. Es una ciudadanía activa, en la que todas las personas tienen el derecho a tener un lugar en la sociedad y
la responsabilidad de participar en todo cuanto ocurra en ella.

¿De qué política social estamos hablando?

PARA ANALIZAR....
Reúnete con tus compañeros en pequeños grupos y escojan de la lista señalada abajo
una política o programa. Luego ubíquenlo en alguno de los modelos de política social
trabajados, que se resumen en el recuadro anexo, y expliquen por qué.

• Un programa de hogares de cuidado diario.

• Las pensiones del Seguro Social Obligatorio.
• Un fondo de recuperación de costos de salud.
• Una política de seguridad alimentaria.
• Una política de acceso gratuito a medicamentos y vacunas.
• Una política de derechos y calidad de vida para los ancianos.
Unidad 2
Los Modelos de Política Social en Venezuela
¿Cómo se ha entendido la cuestión social
en Venezuela?

En Venezuela, hemos experimentado distintos modelos de política

social en momentos históricos donde se vivieron proyectos políticos
y sociales diferentes: el proyecto de industrialización y el proyecto
del ajuste.

Aunque separados en el tiempo, estos modelos tienen ciertos aspec-

tos similares y parecen dar continuidad a una misma línea de pensa-
miento que persiste en el tiempo: “la política social es un paliativo de
los efectos de la política económica”.

El bienestar, la igualdad de oportunidades y la seguridad jurídica y

social de las personas, se ven en estos modelos como restricciones
u obstáculos para los objetivos económicos, generando una políti-
ca “económica” para quienes tienen poder de compra y una política
“social” de carácter residual y accesoria para quienes tienen que ser
asistidos por su fracaso económico.

Ésta es una herencia muy fuerte en nuestro país y la tarea es construir

y dar fuerza a una solución alternativa de política social de base de-
mocrática y cohesionadora en torno a otros valores y principios que
dignifiquen a las personas y pongan el acento en la reducción de las
desigualdades y en la eliminación de la exclusión. Estos principios
son: los derechos, la equidad y la participación.
 2

LA PoLÍTICA SoCIAL EN VENEzuELA

“En América Latina, la centralidad de la discusión sobre las políticas públicas entre
Estado o Mercado, ambos entendidos como artículos de fe y esquemas hegemónicos,
quedaron deslegitimados por la propia realidad y colocaron a los países en una especie
de péndulo que se movió del desencanto con lo estatal al desencanto con lo privado”
(Vilas 1995, Bustelo 1995, Lechner 1997)

Decíamos en la unidad anterior que la cuestión social tiene un sentido ético y político, además de teórico y técni-
co, donde están involucrados valores sobre los vínculos, las identidades, los principios y los mecanismos según los
cuales debería estar organizada una sociedad y a partir de los cuales, se satisfacen las necesidades sociales.
Los modelos de política social responden a estos valores y permiten transformarlos en concepciones, prácticas
y tratos que se hacen parte de la vida cotidiana de las personas.

A partir de los elementos que sirvieron de base para delimitar los distintos
enfoques de sociedad y modelos de política social en la unidad anterior,
intentaremos responder aquí:

• ¿Cuáles han sido los modelos de política social en Venezuela?

• ¿A qué enfoques de sociedad corresponden estos modelos?

Intenta con tus compañeros reflexionar en torno a las preguntas anteriores,

a fin de construir hipótesis que especifiquen los modelos de política social y
los enfoques de sociedad a los que están referidos, ubicándolos en distintos
períodos de tiempo.
Compartamos nuestras conclusiones con el grupo.

La política social en nuestro contexto

¿Cómo son las relaciones entre el Estado y la Sociedad?

“...ni la política social ni el desarrollo han logrado las características del Estado del Bienestar, ni alcanzado
los niveles de universalidad, solidaridad e integralidad esperados; al contrario, la inequidad, la exclusión y la
segmentación han sido las características del desarrollo en la región” (CEPAL 2000)

En los países de América Latina, la política social no ha llegado a institucionalizarse en la vida social y económica,
tal como sucedió en algunos países europeos, a pesar de haber existido y existir esfuerzos orientados en esta
dirección. Es decir, no ha logrado constituirse en derecho. Aunque la evidencia contraria en otros países es
abrumadora, todavía se oye decir que más política social representa un freno para el desarrollo, y de haber alguna,
debe tratársele como un mal necesario que evite conflictos sociales mayores.
30

Según esta visión, los derechos sociales no pueden ser garantizados, ni nadie puede exigir su cumplimiento,
porque pertenecen al campo de la ética y no al campo del derecho. Es decir, la política social se asocia con una
ética de la dádiva, del favor o de la benevolencia de los que más tienen con los más necesitados, antes que con
un poder legítimo de las personas, inherente a su condición de seres humanos, que las habilita para exigir el reco-
nocimiento y ejercicio de una responsabilidad colectiva e individual con la reducción de los déficits de atención,
inequidades y exclusión social.

Para institucionalizarse, un derecho debe convertirse en una orden, en una obligación,

reconocida y garantizada desde el Estado en el ordenamiento jurídico y en las políticas
públicas, entendiendo que el derecho no pertenece al Estado sino a las personas.
Los derechos sociales son derechos humanos de jerarquía superior al Estado. No son
programas, sino pautas obligatorias para la acción y decisión de todos los órganos del
poder público (Combellas 2000).

No obstante, la trayectoria y la experiencia de otros países a nivel mundial es otra. Las sociedades se han hecho
más fuertes, más estables y más desarrolladas a medida en que han dado suficiente importancia a la política
social, dejando saldos positivos en la institucionalización y el ejercicio de los derechos sociales. Este proceso ha
hecho que la cuestión social haya ido incorporando dentro de la esfera de las políticas públicas los siguientes
aspectos de la vida social y económica.

• La satisfacción de necesidades que son parte de la existencia humana y que requieren de modos de acción
colectiva para poder ser satisfechas o convertidas en capacidades realizadas de una forma verdaderamente
humana o de una manera digna. El conjunto de estas necesidades y también los mecanismos a través de
los cuales es posible que se satisfagan, forman parte del bien colectivo, es decir, es algo que nos pertenece
a todos.

• La superación de inequidades que obstaculizan o impiden a las personas contar con una base de seguri-
dad y una real igualdad de oportunidades para alcanzar una buena vida, según la diversidad de patrones
sociales y culturales que definen el contenido de esta buena vida.

• La construcción de cohesión social o sentido de pertenencia entre las personas y los grupos sociales, ha-
ciendo de la ciudadanía y de la políticas públicas elementos de integración social que obliguen a prevalecer
en la sociedad los principios de igualdad, justicia, equidad, solidaridad y participación.

• La movilización de esfuerzos en torno a un proyecto de sociedad del más amplio consenso dirigido a trans-
formaciones globales y a nuevos modelos de desarrollo centrados en la dignidad de las personas y en
una más alta calidad de vida.

Siendo producto de las relaciones entre el Estado y la Sociedad, gran parte de las dificultades para que la política
social se institucionalice en América Latina se debe a las debilidades que todavía persisten tanto en el Estado
como en la Sociedad. Tenemos una institucionalidad inacabada e incapaz de generar cambios sociales, procesos
de integración social, garantía en la aplicación de las normas, igualdad de oportunidades y respuestas adecuadas
a las necesidades sociales. A esto puede llamarse una “modernización estatal limitada asociada con un fuerte
tradicionalismo societal” (Calderón 2000). De hecho, el abandono progresivo de políticas sociales de caracterís-
ticas universalistas, aunque no acabadas, para ser sustituidas por políticas de corte (neo)liberal han dejado sin
ninguna base de seguridad de medios de vida a la mayoría de las poblaciones de América Latina, configurando
así sociedades fracturadas y duales en las que existen brechas muy grandes entre una minoría enrriquecida y una
mayoría cada vez más pobre.
 31

En un Estado que no cumple con sus obligaciones sociales y en una sociedad cada vez más
escindida internamente, el ejercicio de la ciudadanía o “el derecho a tener derechos” se va
erosionando y se pierden capacidades sociales para alcanzar una mayor gobernabilidad,
entendiendo por ésta procesos y resultados en los cuales la sociedad gana mayores
grados de autonomía para gobernarse a sí misma.

Estas debilidades pueden resumirse de la siguiente forma, tomando las ideas de Fleury (2000):

• El patrimonialismo: en las relaciones Estado-Sociedad la esfera pública no se diferencia de la esfera priva-

da. Esto se manifiesta en prácticas clasistas, clientelares y de corrupción donde los bienes del Estado son
usufructuados por grupos con poder y ciertos sectores sociales. Lo público se limita al ámbito del gobierno
y a uno de sus entes organizativos, el poder ejecutivo (el Presidente, los Ministros, los Directores). Los grupos
y sectores reivindican participar en esta forma de relación con el Estado más reinvindicar derechos frente al
Estado. A esto se ha llamado una “ciudadanía estatal” (Delgado 2000).

Por eso es frecuente confundir al Estado con lo que hace el Gobierno. Lo público se entiende como el es-
pacio de las relaciones que se tejen alrededor de las figuras y los actores que actuan en nombre del Estado.
Partidos políticos, sindicatos y empresarios actúan como agencias del gobierno, perdiendo sus funciones
de reivindicación de intereses y demandas políticas de la sociedad. En vez de ser una esfera de recursos y
decisiones que pertenece a todos, lo público es algo ajeno y orientado por los intereses de los grupos o
sectores privilegiados.

• El autoritarismo: en las relaciones Estado-Sociedad existen prácticas autoritarias en las cuales las decisio-
nes y los conflictos se resuelven fuera del marco democrático. Estas prácticas debilitan la institucionalidad
existente e impiden que ésta pueda ser completada en organizaciones y procedimientos respetados por
todos e internalizada en la cultura política, debido a que persisten valores y conductas en los que la justicia
no se aplica igual para todos ni los sistemas políticos representan los intereses de todos. El autoritarismo
tiene varias versiones: el tecnócrata (supremacía del interés privado e individual), el estatista (supremacía
del Estado y de las clases dirigentes) y el populista (supremacía de un líder o caudillo).

El fundamento del autoritarismo es que la sociedad no sabe cómo vivir en democracia ni encauzar sus fines
a través de reglas democráticas, por tanto, se requiere de una figura fuerte al mando de la sociedad (presi-
dente, caudillo, dirigentes, técnicos) investida de ciertas cualidades para decidir y conducir en nombre de
todos los destinos de la sociedad. El autoritarismo acentúa en la cultura política rasgos de distancia social,
jerarquía, autoridad absoluta, arbitrariedad y discrecionalidad.

• La exclusión: en las relaciones Estado-Sociedad la ciudadanía no se sustenta en una igualdad básica. El

Estado puede funcionar sin ciudadanos. Los derechos se resuelven bajo la discrecionalidad del Estado y no
fuera de éste como reivindicaciones de los ciudadanos.

En América Latina, el Estado se conformó de afuera hacia adentro por la necesidad de capital extranjero y la
concesión de espacios territoriales para ser explotados con mano de obra barata. En éste se instalaron es-
tructuras corporativas y redes clientelares que en vez de mejorar la capacidad de producción y ocupación se
dedicaron a la acumulación y redistribución de la renta. Los sectores sociales privilegiados se incorporaron
de manera heterogénea y frágil a las instituciones, mientras que vastos sectores fueron excluidos.

La exclusión no es sólo un problema de acceso, sino un proceso de progresiva desaparición simbólica de

la comunidad política. Significa la “ruptura de la pertenencia” y “la expulsión de los excluidos” del mapa de
representaciones sociales y culturales, quitándoles el derecho a participar; y en su expresión más extrema,
también su condición humana.
32

¿Qué pasa en Venezuela?

PARA DEBATIR
En Venezuela, vivimos un debate interno sobre cómo podemos superar los
déficits de necesidades, inequidad y exclusión, que expresan procesos de fractura
y dualización de la sociedad. Estos no son problemas exclusivos de Venezuela.
Muchos países de América Latina se encuentran en la misma situación y en la
misma búsqueda de soluciones.

Discute con tus compañeros por qué nosotros no hemos logrado la fuerza
necesaria para superar estos problemas, teniendo un alto potencial de riqueza
natural, la democracia más antigua de América Latina; cierta capacidad para
identificar los problemas, además de existir una experiencia acumulada en países
de nuestro entorno cercano.

A continuación haremos un recorrido histórico por los modelos de política social en Venezuela, en el cual veremos
cómo se fueron configurando dos maneras de entender la cuestión social:

Primero desde el Estado

Se llegó a implementar
MODELO UNIVERSAL / Inscrito en el proyecto
De inspiración laborista parcialmente entre los
ASISTENCIAL de Industrialización
años 40 y 60.

Después por el mercado

Se llegó a implementar
MODELO SELECTIVO / Inscrito en el proyecto de
De inspiración (neo) liberal parcialmente entre los años
COMPENSATORIO Ajuste Económico
80 y 90.

Estos dos modelos han predominado en Venezuela y heredamos de ellos planes, programas y organismos que
todavía tienen peso en la política social, pero dejaron una secuela de graves problemas sociales sin resolver y una
institucionalidad incapaz de enfrentarlos.

En el presente, se han abierto nuevas perspectivas que abordaremos a través del modelo de derechos y equidad,
el cual se perfila como parte de un proyecto de ciudadanía, equidad y democratización de la sociedad venezola-
na. Este modelo representa una construcción alternativa a los dos anteriores y se encuentra hoy en el centro de los
cambios políticos y sociales en los que ha estado envuelto el país desde finales de los años 90.
 33

El modelo universal-asistencialista del proyecto de industrialización

“Con el auge de la explotación del petróleo...se asentó en nuestro país un gran proyecto nacional:
la modernización...Este proyecto no implicaba otra cosa que la creación de una sociedad
moderna e industrializada que remplazara a la sociedad atrasada y rural existente”
(González 1998;15)

Entre las décadas de los años 40 y los 70 se instala en Venezuela una concepción de política social en la que los tra-
bajadores asalariados y sus familias conformaban el centro del modelo. El rumbo de la política social habría sido
más positivo si no se hubiera esquivado la gran desigualdad social y económica existente; y si la construcción del
proyecto político hubiera creado marcos cada vez más amplios de inclusión política y social donde los derechos
sirvieran de soporte a la naciente ciudadanía democrática, incluyendo un efectivo poder de decisión en asuntos
tan cruciales tales como el modelo económico y los destinos de la renta petrolera. Durante estos años surgen con
fuerza las ideas según las cuales el país debía encauzarse por una senda de desarrollo a través de su moderniza-
ción económica y social. El propósito era convertir una sociedad percibida como atrasada, rural y de subsistencia
económica, en una sociedad moderna, urbana y económicamente industrializada.

Las vías que debían tomarse para lograr este propósito eran, por un lado, crear industrias nacionales, aumentar
la producción y el consumo interno, generar excedentes, absorber tecnologías y desarrollar las comunicaciones
internas; y por otro, masificar un estilo de vida urbano fomentado por la educación, la sanidad pública y el trabajo
asalariado y especializado. Este proyecto no era exclusivo de Venezuela, también se daba simultáneamente en va-
rios países de América Latina siguiendo tendencias internacionales. La idea inicial dentro del debate, tal como se
observa en algunos de los modelos de bienestar europeos después de la segunda guerra mundial, era fortalecer
las capacidades del mercado interno y al mismo tiempo garantizar cierta estabilidad social y política para generar
las bases de un crecimiento económico mayor y sostenido en un horizonte de mediano y largo plazo.

Del aspecto económico, es el Estado uno de los principales pilares del proyecto de industrialización. En Venezue-
la, la propiedad estatal del suelo y del subsuelo permite al Estado percibir y administrar la mayoría de las divisas
que entran al país por concepto de extracción, procesamiento y exportación de petróleo8. Por lo tanto, el Estado
tenía un papel central en la implantación del modelo de desarrollo a través del gasto público y de un amplio mar-
co de regulaciones sobre la vida económica y social. Con su intervención se podía desarrollar la industria, proteger
la producción y expandir el consumo a través de la generación de empleo privado y público, establecer un nivel
obligatorio de sueldos y salarios, implantar un sistema de seguridad social con asistencia médica y pensiones
por jubilación para los trabajadores asalariados y proveer a casi todo el territorio nacional de escuelas, centros de
salud ambulatorios y hospitales.

La fórmula en la que el Estado estimulaba la expansión y protegía el mercado interno, a la vez que invertía en
sistemas de protección para la población, permitió un crecimiento económico estable durante varias décadas.
Pero, en los años 70 se evidencia el fracaso del proceso de industrialización y lo frágil de la estabilidad económica
lograda en décadas anteriores. Las razones -según García 1993 y Del Rosario 2003- son un conjunto de distorsio-
nes que pueden resumirse en los siguientes aspectos:

· El aumento de las importaciones: Las importaciones aumentan en vez de disminuir en materias primas,
alimentos e insumos familiares. En vez de sustituir bienes importados, cambió el tipo de bienes provenien-
tes del exterior, aumentando su valor y volúmen.

· La dependencia petrolera: El sector petrolero continuó produciendo las divisas para hacer funcionar la
economía, pese a que se buscaba romper con la dependencia petrolera. El sistema de exportación petrole-
ra actuaba de manera independiente al proceso de industrialización.

· La reducción del mercado interno: El mercado interno se reduce en vez de agrandarse, debido a la con-
centración distributiva del ingreso en los estratos medios y altos de la población, las prácticas monopólicas
y oligopólicas de la industria, así como el proteccionismo del Estado.
8
En 1965 el petróleto representaba el 97% de las exportaciones del país y en 1991 este porcentaje había bajado apenas al 91% (Cartaya 1997
citando a Banco Mundial 1991).
34

· El incremento del desempleo: El desempleo estructural se incrementa debido a la incorporación de un

patrón tecnológico importado, intensivo en capital y en el suministro de materias primas importadas.

· La baja capacidad de absorción de recursos: La capacidad instalada de la industria no permite absorber

el volumen de recursos invertidos y se generan problemas operativos por falta de personal especializado.

· El encarecimiento de la vida: El consumo se hace cada vez más caro, debido a que no existe capacidad
para cubrir la demanda interna, aun cuando se experimenta cierta estabilidad en los precios de los alimen-
tos por los subsidios del Estado al sector agrícola.

Como resultado, se produce el derrumbe del modelo económico rentístico, que no sólo
significa depender de ingresos provenientes del petróleo, cosa que caracteriza también
a otros países y es una enorme ventaja en comparación con la mayoría de las naciones del
mundo, sino que la economía funcione con base en la acumulación pura y simple del
capital y de la producción, que luego se reparte a través de un sistema de conciliación
de intereses. Este sistema colapsó desde el punto de vista económico, por los límites del
mercado interno y la imposibilidad de competir en los mercados externos (Baptista 1997);
y desde el punto de vista social y político, por su carácter limitado y excluyente.

Del lado social, el proyecto modernizador trajo consigo la creación de una masa de trabajadores asalariados, la
expansión de la clase media y la conformación de ciudades convertidas en principales centros de actividad eco-
nómica. Las constituciones de 1947 y 1961 establecieron obligaciones al Estado para resolver los problemas co-
lectivos y atender las demandas de la población, lo cual evidencia la importancia de la construcción de un Estado
Social de Derecho, donde algunos derechos sociales del constitucionalismo venezolano no tenían precedentes en
América Latina (Delgado 2000 citando a Carrera Damas 1994). Pero su implementación fue ajustada a los pactos
explícitos e implícitos entre las fuerzas sociales y políticas del momento y por tanto, fue postergada, dejando que
la ciudadanía social recien nacida en los primeros años de la década de los cuarenta no pudiera madurar ni crecer
completamente con el desarrollo de la democracia.

En una situación de abundancia económica, los recursos del Estado se dirigen desde el poder central hacia la crea-
ción de instituciones y de sistemas para dar protección social a la fuerza de trabajo asalariada y a la clase media
urbana, masificar la educación a fin de aumentar el capital humano y productivo; y prestar asistencia a quienes
no podrían ser absorbidos por el sistema debido a sus rezagos económicos, sociales y culturales. Los indicadores
muestran una verdadera “mudanza” o un cambio drástico favorable en los patrones de condiciones de vida: la
pobreza baja a la mitad, se reduce el desempleo abierto y el subempleo, disminuye sensiblemente la mortalidad
infantil, aumentan las matrículas educativas en todos los niveles y también el número de viviendas con suministro
de agua potable y sistema de cloacas. De esta política se heredó una considerable infraestructura y cobertura
de servicios educativos, sanitarios y de saneamiento. Pero la forma en que operó fue excluyente, fragmentada y
desconectada de las desigualdades sociales, económicas y culturales. Esto se muestra en los siguientes aspectos:

· El universalismo segmentado: En su denominación, la política social es universal porque se consagran

derechos al trabajo, la educación, la salud y la seguridad social, pero el ejercicio de estos derechos
–con excepción de la educación- no es realmente para todos. Por ello se ha llamado un universalismo
segmentado (Gómez y Alarcón 2003), donde se presume que todos irán progresivamente entrando al
sistema y escalando en su estatus socioeconómico mediante un trabajo asalariado y una mayor educación.
El Estado entra primordialmente en la promoción del empleo (empleo público e inversión en obras pública)
y en la masificación de la educación, a fin de modernizar el sistema educativo, impartir educación a todas
las clases sociales, capacitar los recursos humanos para la nueva estrategia de desarrollo económico y
modernizar el sistema y métodos de enseñanza (Mandato 1998). En una segunda instancia, el Estado presta
cierta asistencia cuando el trabajo y la educación no funcionan.
 35

· Los pactos: Los derechos se ajustan a las posibilidades de cumplimiento derivadas de los pactos realizados
entre las élites dirigentes y los factores de poder. De una concepción de derechos sociales (trabajo, salud,
seguridad social), consagrados en la Constitución de 1947 como habilitaciones de los ciudadanos para
organizarse y luchar por ellos, lo cual los convirtió en obligaciones del Estado que debía a fin de establecer y
cumplir con garantías económicas y sociales que permitieran su ejercicio; se pasó por la vía de la conciliación
de intereses en la Constitución de 1961, a una concepción de derechos donde el Estado es una instancia que
interviene en forma subsidiaria o asistencial. Esta asistencia no se concebía, sin embargo, en forma selectiva
sino masiva, a través de la política educativa y de una política de subsidios y de amplias regulaciones sobre
el empleo, los salarios y los precios.

· Un sistema fragmentado y estratificado: El sistema de conciliaciones generó una gama de mecanismos

desarticulados y fragmentados en los que:

- A la educación se le dio un carácter universalista.

- Al trabajo una visión de garantías mínimas para tener una vida digna y decorosa.
- La seguridad social adoptó el modelo de un sistema contributivo empresa-trabajador con apoyo
del Estado pero no dependiente de las finanzas de éste, que contribuyó a un sistema estratificado
entre trabajadores urbanos y rurales, privados y públicos, formales e informales, contribuyentes y
no contribuyentes.
- La salud funcionó de una manera asistencial y curativa, donde coexistían un sector privado y un
sector gubernamental separados y en expansión, sin autoridad que fuera capaz de ejercer una
rectoría pública sobre el sector a pesar de la estructura centralista y vertical del Estado9.

· Las inequidades distributivas: La protección social es un beneficio ligado al logro laboral. Por tanto, ésta
se concentra en los trabajadores asalariados del sector privado, mientras que el resto se encuentra escasa
y desigualmente provisto de atención, generando así una situación de inequidad distributiva (García 1993)
que dejó por fuera, por ejemplo, en algunas prestaciones a los empleados públicos y de toda atención a los
trabajadores no asalariados, los campesinos y a los indígenas. El impacto del gasto público en la generación
de empleo y en transferencias a la población logra compensar la regresividad de la distribución del ingreso,
más no modificarla (Del Rosario 2003). Dado que este gasto es financiado por la renta petrolera, no existe
la necesidad de cargas impositivas internas significativas (Cartaya 1997). El gasto social se incrementó con
la intención de mejorar el empleo, las remuneraciones y los insumos del sector social, pero este incremento
no fue sostenido. De hecho, “La evolución de las remuneraciones mostró hasta 1967 un comportamiento
más favorable que el gasto social real per cápita, revelando la prioridad que le fue otorgada en el marco de
la estrategia social “ (García 1993).

· Un modo de vida urbano y de clase media: La inequidad tiene otra vertiente. Los servicios sociales se
concentran en las grandes ciudades, aumentando las migraciones internas del campo a la ciudad, en
desmedro de las actividades agrícolas. En la Caracas de los años 50, ya se observa la cohabitación de una
opulenta minoría, una masa depauperada en barrios tradicionales y zonas de ranchos y una clase media
influida por la cultura del petróleo que busca acomodarse en un apartamento de propiedad horizontal
(Mandato 1998). Una parte de las iniciativas de la política social durante este período, aunque de importancia
menor en cuanto a financiamiento, fueron los proyectos de rehabilitación y consolidación de los barrios
pobres en las grandes ciudades.

· Los consensos dentro del Estado: Los consensos y la cohesión de la sociedad se hacen en torno a la figura
del Estado, ya que es desde éste que se produce y distribuye la principal fuente de riqueza nacional: la
renta petrolera. De las posibilidades fiscales dependieron entonces: la transformación de la economía, el
surgimiento del empresariado, la expansión de la clase obrera; el ascenso de los sectores medios estudiantiles
y profesionales; la formación de una burocracia pública; y en su consolidación, también la legitimidad y el
fortalecimiento de los partidos políticos (Copre 1996). La política social no tiene importancia, se supone
que mediante el crecimiento económico se lograría suficientes empleos para insertar a toda la población y
erradicar la pobreza. La intervención del Estado no intentó generar condiciones de trabajo y productividad,
sino por el contrario generó dependencia del Estado (González 1998).

9
La debilidad del sistema público de salud se corrobora cuando a partir de 1974 comienza a tener fuerza la idea de un financiamiento segmen-
tado en: el pago directo de los servicios dependientes del Estado según las capacidades de los pacientes, las contribuciones de los trabajadores
a la atención médica del seguro y un subsidio estatal para la población indigente (García 1993).
36

La Constitución de 1961 establecía que, en Educación (Art.78): “Todos tienen derecho

a la educación. El Estado creará y sostendrá escuelas, instituciones y servicios
suficientemente dotados para asegurar el acceso a la educación y a la cultura, sin
más limitaciones que las derivadas de la vocación y de las aptitudes”; en Seguridad Social
(Art.94): “En forma progresiva se desarrollará un sistema de seguridad social tendiente
a proteger a todos los habitantes de la República contra infortunios del trabajo,
enfermedad, invalidez, vejez, muerte, desempleo (...), así como contra las cargas
derivadas de la vida familiar. Quienes carezcan de medios económicos y no estén en
condiciones de procurárselos tendrán derecho a la asistencia social mientras sean
incorporados al sistema de seguridad social”; y en Salud (Art. 76): “Todos tienen
derecho a la protección de la salud. Las autoridades velarán por el mantenimiento de la
salud pública y proveerán los medios de prevención y asistencia a quienes carezcan de ellos”.

Del aspecto político, los partidos conformaban el mecanismo fundamental de intermediación entre el Estado y
la Sociedad. Ellos eran los canales de agregación y articulación de los intereses sociales (Kornblith). De manera ex-
plícita, en 1958 se firma el llamado Pacto de Punto Fijo entre los principales partidos políticos, las fuerzas armadas,
las cúpulas de las organizaciones empresariales y sindicales, y la iglesia; a fin de instaurar un régimen democrático
representativo y centralista. Los acuerdos envueltos en el pacto eran: “defender la constitucionalidad, un gobier-
no de unidad nacional y un programa mínimo común” (López, Gómez y Maingon 1989). En los años siguientes
también se gestó el Pacto Obrero-Patronal, en que el Estado se comprometía a garantizar estabilidad laboral por
medio de la generación de empleo, la seguridad social y la defensa de los salarios (García 1993).

El esquema permitió ciertamente un clima de estabilidad por más de dos décadas. “El sistema político instaurado
integró social y políticamente a todo el país, al menos durante las dos décadas siguientes, convirtió al Estado en
un distribuidor de la renta petrolera, un mediador entre los actores sociales y políticos reconocidos (los partidos
emergentes), además organizó un proceso estable de expresión y satisfacción de demandas socio-políticas a
través de esos partidos” (López, Gómez y Maingon 1989). Pero, la crisis económica de los años setenta puso al
descubierto las fuertes contradicciones entre la cultura patrimonialista y autoritaria de los grupos dirigentes, una
institucionalidad pública viciada de relaciones clientelares y condicionada por intereses corporativos y las crecien-
tes necesidades sociales insatisfechas de la población venezolana. Las características de este sistema se resumen
de la siguiente manera:

· La conciliación de intereses: La estabilidad del sistema político se fundó sobre un esquema de conciliación
de intereses entre los partidos políticos hegemónicos y grupos de poder, organizados alrededor de la renta
petrolera. Es un Estado corporativo donde los grupos condicionan la establidad política al resguardo de
sus intereses y los partidos se convierten en el mecanismo de recepción, procesamiento y control de las
demandas sociales. Funciona a través de un sistema de poder presidencialista y centralista, la alternancia
en el poder entre los dos partidos mayoritarios y de responsabilidades compartidas en todos los ámbitos
ejecutivo, legislativo, judicial, nacional y local de gobierno (García 1993), relaciones clientelares donde se
obtienen beneficios a cambio de lealtades partidistas y a través del poder de “veto” de las élites sobre las
políticas públicas, p.e., la iglesia en la educación religiosa, las fuerzas armadas en los asuntos militares y los
sectores económicos en el funcionamiento del mercado. Se trata de una democracia “tutelada” en la cual el
sistema limita los mecanismos de participación y representación democrática (Cartaya 1997).

· El reparto: El Estado no es el centro del ejercicio del poder sino el lugar donde se reparte la renta. En
conexión con éste existen instancias paraestatales donde se toman las decisiones. “Ni en las cortes se de-
ciden los juicios, ni en el parlamento las leyes, ni en los organismos planificadores las inversiones “(Copre
1996). Esto representa una gran permeabilidad y mediatización del Estado en su papel en la defensa de
los intereses colectivos. Estas instancias operan en las estructuras superiores del Estado, para conseguir
* Negritas de la autora.
 37

determinados apoyos y solidaridades, pero también lo hacen por debajo, entre clanes burocráticos inter-
partidistas o no partidistas (lealtades familiares, amistosas, regionales, locales o comerciales). Es una manera
de democratizar el clientelismo político, haciendo que rebase las fronteras, a veces rígidas, de los partidos
(Copre 1996).

· El centralismo y la ineficacia: La carencia de un sistema judicial firme y la ausencia de funciones claramen-

te definidas del Estado, se acompaña de centralismo, lo cual hace posible una relación más directa entre
los núcleos de poder y el acceso a los recursos públicos. El centralismo, aunque poco democrático, no es
eficiente, coherente ni funcional. Sirve a la concentración de autoridad y de atribuciones con un alto grado
de ineficacia, dispersión, distorsión de competencias y anarquías (Copre 1996), y acentúa las disparidades
regionales en el acceso a las decisiones (García 1993). De esta manera, se va conformando una burocracia
estatal expansiva, fragmentada y asentada sobre islas de poder, que no se traduce en mayor bienestar para
las personas.

· El clientelismo: La sociedad civil es también absorbida por la dinámica estatal y clientelar, por tanto, no exis-
ten contrapesos al Estado. El Estado no ha recibido las presiones sociales indispensables para su institucio-
nalización, puesto que las estructuras informales del clientelismo las ha hecho parcialmente innecesarias. Al
margen de los pactos y de los beneficios quedaron amplios sectores de la población que progresivamente
fueron movilizándose del campo a las grandes ciudades o las zonas de explotación petrolera, construyendo
enormes bolsones de pobreza y una economía subterránea. El clientelismo y el asistencialismo se convier-
ten en piezas centrales de sustentación de los partidos y de la ciudadanía. Las debilidades de constitución
del Estado impidieron una base estable de derechos y por consiguiente una más fuerte ciudadanía (Main-
gon y Gómez 1997).

“En términos reales, la concepción de la ciudadanía social en Venezuela pareciera ajustarse

al contexto socio-político que ha rodeado las coyunturas sociales (...) y han sido los actores
de cada una de esas coyunturas, quienes han decidido el objeto a tutelarse, a quién
correspondería la responsabilidad de esa tutela y quiénes serían los sujetos protegidos o
ciudadanos amparados por el concepto de ciudadanía social” (Delgado 2003; 70)

En resumen, ¿qué acciones e instrumentos caracterizaron la aplicación de este modelo de política social? Estas
acciones fueron:

- La masificación de la educación pública, que generó avances significativos en la institucionalización del dere-
cho educativo. La educación representó un dispositivo de redistribución y ascenso social, por tanto, su universali-
dad y gratuidad fueron elementos sustantivos de acceso al sistema.

- El crecimiento y protección del empleo público, que permitió ampliar considerablemente la cantidad de traba-
jadores asalariados en los sectores de manufactura, servicios, construcción, comercio y finanzas.

- El mejoramiento de las condiciones generales de trabajo, con repercusiones favorables en el aumento de las
remuneraciones y en la distribución de los ingresos a favor de los sectores medios de la población y de la estabili-
dad entre capital y trabajo, aunque ligeramente inclinado hacia el capital (García 1993, citando a Baptista 1991).

- La creación, expansión y segmentación del Seguro Social Obligatorio, con bajas coberturas de aseguramiento
en asistencia médica, debido a su concentración en los centros industriales del país; y una mayor extensión en
pensiones por vejez, invalidez y sobrevivientes, aunque éstas fueron siempre insuficientes para pagar los costos
de bienes y servicios básicos.
38

- El saneamiento básico del medio rural, consistente en el suministro de agua y cloacas y la construcción de
viviendas, que redujo la mortalidad general e infantil. Esta acción se intensifica en los años 50 y 60 con los pro-
gramas anti-endémicos (paludismo10, bilharzia, anquilostomiasis, lepra, tuberculosis) y atención materno-infantil.
No obstante, la gastroenteritis se transforma en la nueva forma de muerte, debido a los amplios déficits todavía
reinantes en vivienda y condiciones de vivienda en el medio urbano.

- La atención de salud curativa y subsidiaria o asistencial, donde el Seguro Social cubre la atención médica
de los trabajadores asalariados; el Sector Privado expande su red de hospitales y clínicas para las capas medias
y altas, y el Estado expande la suya con hospitales generales y centros de salud urbanos y rurales, de cobertura
limitada y ubicados en las zonas más rezagadas del país11.

- El ordenamiento, rehabilitación y consolidación de barrios o asentamientos no regulados en las principales

ciudades del país, lugar de habitación de los sectores de mayor pobreza y marginalidad, conformados a partir del
acelerado proceso de urbanización, inequidades y exclusión social.

- La política de subsidios a servicios conectados a la vivienda y el transporte (gasolina, agua, electricidad, gas,
teléfono), y a una gran variedad de productos de consumo masivo, sobre todo alimentos (González 1998).

- La asistencia social a través de organismos encargados de sectores específicos de la población, como la infancia
abandonada, la indigencia en la vejez, así como de ciertas áreas como la nutrición, además de pequeños subsidios
que llegaban a través de las escuelas.

La herencia de la política social universal-asistencialista

PARA DEBATIR
Reúnete en pequeños grupos y analiza:

• ¿Qué forma de vínculo social fue privilegiado en el modelo universal-

asistencialista?
• ¿Cuáles fueron los principales fines de este modelo de política social?
• ¿A quiénes incluyó y a quiénes excluyó?
• Selecciona tres de las acciones o instrumentos donde se hayan producido
posibles exclusiones e identifica los derechos que fueron vulnerados, si fuese
el caso.

Llevemos nuestras conclusiones a una discusión en plenaria.

10
En 1956 se logra la erradicación del paludismo o malaria en el país.
11
“El Ministerio de Sanidad y Asistencia Social inició el desarrollo de los “Módulos de Servicio”, a través de los cuales se dispensaba atención pri-
maria en materia de salud en las áreas marginales urbanas. Este programa cumplió con la doble función de atender a bajo costo para el Estado,
una demanda numerosa (...) y cumplía además con la función de control social en un área conflictiva de las ciudades, al generar una ilusión de
satisfacción de sus necesidades. Otro aspecto resaltante fue el aumento de los programas de control de natalidad, que a partir de 1974, forma-
ron parte del programa oficial del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, su objetivo fue disminuir el crecimiento poblacional urbano y de
esa manera, por vía indirecta, la demanda de servicios. Se asistió a un paulatino abandono de las obligaciones del Estado con relación a la salud
para, en consonancia con las tendencias (neo)liberales, derivarla hacia el sector privado y las familias (Delgado citando a Castellanos 1982).
 39

El modelo selectivo-compensatorio del enfoque (neo)liberal

“Como resultado de una de las crisis más severas que ha confrontado América Latina, en los años 80 se adopta en varios
países de la región un nuevo patrón de desarrollo sustentado en la vigencia del mercado, la apertura y la competencia.
En éste se facilita el rol del sector privado, de la sociedad civil y se plantea el cuestionamiento y la revisión del papel
del Estado. Sin embargo, estos cambios se producen en un ambiente fuertemente marcado por la inequidad social, la
exclusión de grandes masas de los beneficios del crecimiento y de la participación democrática”
(Izaguirre 1997)

Con el lema “la mejor política social es la política económica” se inaugura en Venezuela durante los años 80 y 90
un cambio radical en la concepción de política social. La llamada “nueva política social” cuya pretensión era susti-
tuir la “política tradicional” de las décadas pasadas, tenía como único centro de atención a los más pobres, es decir,
a los que no contaban con ingresos suficientes para cubrir un consumo mínimo, dejando al resto de la población
a cargo del mercado, es decir, a cargo de sí mismos (García 1993). Basada en un enfoque (neo)liberal, la propuesta
que toma fuerza en este período a fin de lograr una transformación global, era pasar de una sociedad regulada y
protegida por el Estado a una sociedad orientada por relaciones de mercado, abierta y competitiva. La propuesta
se concreta en programas de “ajuste” para estabilizar la economía y dinamizarla internamente de acuerdo con
parámetros económicos internacionales.

Dentro de este enfoque, la política social de principios universalistas, incluyendo la política de regulación del mer-
cado de trabajo y los subsidios generales a la población, se asocia con los males del Estado que debían ser erradi-
cados (burocracia ineficiente, clientelismo, intervenciones indiscriminadas). La pobreza, es el único problema que
debía ser intervenido para compensar los efectos recesivos del ajuste y bajar las tensiones sociales, y es tratado
fundamentalmente como un problema económico, fruto de políticas erradas que no fueron capaces de dirigir a
la sociedad hacia un mayor crecimiento económico, baja inflación, inversiones y aumento de la productividad de
la mano de obra reduciendo sus costos. Bajo estas líneas de pensamiento, el modelo de política que se adopta
es un conjunto o “paquete” de programas de lucha contra la pobreza. Tal esquema de programas eran parte de
acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y fueron inducidos en el país a través del apoyo prestado por
agencias multilaterales de financiamiento y asistencia técnica, al igual que en otros países de América Latina.

Del aspecto económico, en el año 1979 Venezuela entra en el proyecto de ajuste que consistía en la estabiliza-
ción o el logro de equilibrios macroeconómicos y la apertura de la economía hacia los mercados externos. Ello
implicaba tomar medidas drásticas dentro de la economía venezolana. Por un lado, la reducción de las funciones
reguladoras y planificadoras del Estado, mediante la eliminación de los subsidios indirectos, la flexibilización del
mercado de trabajo, el apoyo financiero a las exportaciones, la reducción del gasto público y la privatización de las
empresas estatales y servicios sociales. Por otro lado, era necesario aumentar la participación del sector privado
en las actividades productivas, que en el caso venezolano significaba ampliar las actividades de producción no
petroleras. En definitiva, la intención era liberar recursos estatales para dinamizar y diversificar la economía en
un contexto de fuertes distorsiones del sistema productivo, provenientes del proyecto de industrialización, y de
restricciones fiscales, inflación y desbalance de las cuentas externas a raíz de haber comprometido recursos con-
tando con una bonanza petrolera que pronto decayó.

La política económica con un enfoque (neo)liberal adquiere en Venezuela un espacio preponderan-

te en la conducción del Estado y se perfila como la salida inevitable o la única solución posible para
resolver la mayoría de los males del país. Aplicarla traería sacrificios transitorios que a la larga serían
compensados con mejores niveles de ingreso, por efecto del aumento de la inversión y la entrada de
capital externo. A corto plazo era esperable efectos sociales negativos pero a largo plazo los pobres
estarán mucho mejor con el programa de ajuste que sin él (Cartaya y D´Elia 1991). Es por eso, que la
política debe hacer uso de una fuerte campaña de legitimación dado que los resultados no se ven
sino a futuro, “la satisfacción de las necesidades sociales no aparece como objetivo prioritario ni
campo específico sino como una promesa al futuro, resultado simple o secundario de las medidas
económicas” (Laurell 1995; 177).
40

Pero, contrario a lo que se postulaba, la política económica no logró los resultados esperados y en cambio incre-
mentó la caída del salario real, acentuó la distribución regresiva del ingreso e hizo depender la economía de las
fluctuaciones del mercado internacional. El retiro del Estado y la des-regulación del mercado de trabajo aumen-
taron el desempleo, la informalidad y la pobreza, sin que los programas de ajustes pudieran compensar estos
problemas y generar las bases para un crecimiento sostenido (Del Rosario 2003). Estos aspectos pueden resumirse
de la siguiente manera:

· La desigualdad de la riqueza: Una política económica expansiva de industrialización se produce durante los
primeros años de la década de los 70, cuyo objetivo era la construcción de una Venezuela “económicamente
independiente”, basando la estrategia en una situación excepcional de “bonanza” por el aumento de los pre-
cios del petróleo y en los beneficios que traería para el país la nacionalización del petróleo, después de medio
siglo de concesiones petroleras. Sin embargo, la estrategia aumentó el endeudamiento externo (financiado
con las reservas internacionales y programas de reestructuración de la deuda), paralizó la economía, incre-
mentó las importaciones y acentuó la distribución desigual de los ingresos y la riqueza a favor del capital.

· La caída del crecimiento interno, el empleo y las inversiones: A raiz de la grave crisis de endeudamien-
to, en los años 80 se vivieron desequilibrios permanentes que fueron atendidos a través de ajustes de
corto plazo de acuerdo con las fluctuaciones del mercado petrolero para evitar la inflación. La intención
de cumplir con los compromisos externos sacrificaron el crecimiento interno, el empleo y las inversiones
(Del Rosario). La devaluación de 1983 o “viernes negro” es la terminación de los intentos por mantener los
equilibrios, iniciándose desde entonces un período de estancamiento, inflación, devaluaciones, desempleo
y la implantación masiva de controles sobre toda la economía (Silva Michelena 1999).

· La ayuda multilateral: En 1989 se aplica un programa de ajuste estructural de implementación rápida, que
desencadenó una reacción violenta por parte de la población, conocida como “El Caracazo”. Un contexto
de desempleo, pobreza e inflación, sumado al descrédito de las instituciones democráticas, contrastó con
una política que eliminaba en forma radical la presencia del Estado en la economía. Para bajar los conflic-
tos sociales y compensar en cierta medida los efectos del ajuste, se gestiona un préstamo con agencias
multilaterales en 1990 para poner en marcha un conjunto de programas sociales dirigidos al combate de
la pobreza, pero la escasa ejecución de éstos y su insuficiencia frente a los problemas sociales debilitaron
su implementación, que se vió interrumpida con los dos intentos de golpe militar en febrero y noviembre
del año 1992 y la destitución del Presidente de la República en 1993. Nuevamente, en 1994 arranca una se-
gunda fase de ajuste, orientada hacia un crecimiento económico sostenido y la reducción de la inflación. A
diferencia del mecanismo de ajuste anterior, el nuevo programa se aplicó de manera gradual y se concentró
en el sector de la economía petrolera, lo cual permitió un clima de menor tensión social.

En el aspecto social, el enfoque (neo)liberal intensifica el carácter secundario y accesorio de la política social al ser
utilizada para reducir el déficit de los recursos fiscales sin evaluar sus consecuencias sobre el bienestar de la pobla-
ción (García 1993). La política social se transforma en un conjunto de programas y medidas dirigidos a compensar
transitoriamente los efectos del ajuste y a sustituir las viejas prácticas clientelares de la institucionalidad social,
adoptando modalidades de gestión que permitieran la reducción del gasto social, la autonomía financiera de los
recursos a fin de lograr una especie de “impermeabilidad” a las presiones externas y un alto nivel de confianza en
procedimientos y resultados, la tecnificación de la labor pública a fin de incrementar la eficiencia, habida cuenta
de que el presupuesto del Estado había disminuido drásticamente, de tal manera que ya no era posible mantener
el mismo nivel de gasto público (UCAB 1996). Sin embargo, en este enfoque no se diseñan los programas para
aumentar la eficiencia, se exige eficiencia porque se reduce el gasto social (Vilas 1995).

La política se caracterizó por acciones aisladas que contribuyeron a separar la política económica de la social,
colocando a ésta como una mera estrategia coyuntural, incapaz de resolver los problemas estructurales que se
expresaban en un amplio déficits de satisfacción de necesidades sociales y enormes brechas de desigualdad en
las distribución del ingreso y de la riqueza. Además no logró compensar la caída sostenida de los ingresos ni la
desaparición de puestos de trabajo productivos y bien remunerados. Por el contrario, el reduccionismo de la
política social agudizó mucho más la situación con la eliminación de los subsidios indirectos y la desregulación
del mercado de trabajo. Bajo esta visión, la política social no jugaba ningún papel importante en la estrategia de
desarrollo económico. Esto puede verse en los siguientes aspectos:
 41

· El alivio a la pobreza por efecto de las medidas de ajuste: Entre 1988 y 1991 aparecen los “programas de en-
frentamiento a la pobreza” que consistieron en una estrategia financiera de corto plazo para aliviar el impac-
to del ajuste sobre los ingresos familiares. La idea era reemplazar los subsidios indirectos e indiscriminados
en alimentos y servicios, por subsidios directos y focalizados en los grupos más pobres y vulnerables (niños y
mujeres). La estrategia no tuvo gran importancia financiera o de cobertura, aunado a su gran retraso y escasa
ejecución que impidió que los programas actuaran en forma sincronizada con las medidas de ajuste.

El presupuesto de los programas contra la pobreza representó el 0,68% del PIB en 1989 y
el 1,17% en 1998. Éste alcanzó su punto máximo en 1992, con un 1,39% del PIB, año en el
cual comenzaron a ejecutarse (Carvallo 1999). Asimismo, muy pocos programas lograron
un impacto masivo en la población objetivo, sólo los canalizados a través de la red escolar
(González 1999) que logró masificarse en década pasadas, y dejó sin atención a la población
con problemas de acceso a estas redes (niñ@s no escolarizados o desertor@s del sistema
educativo y sus familias; poblaciones alejadas de las ciudades, sin centros de salud o con
centros de medicina simplificada). En 1995, se estimaba que los organismos ejecutores de
proyectos con financiamiento multilateral habían utilizado apenas el 29% de los recursos
programados. En 1996, el Banco Mundial hizo calificaba de riesgosos a la casi totalidad
de los proyectos financiados en el país, afirmando que si el promedio óptimo de ejecución
de desembolsos era de 20% por año, en Venezuela se había ejecutado sólo entre el 3% y
4% anual desde 1991. Las consecuencias más graves eran, además de las comisiones de
compromiso por fondos no ejecutados, el desaprovechar oportunidades y beneficios para
reactivar la economía y atender demandas sociales (CORDIPLAN 1995 y 1996).

· El combate a la pobreza como la “nueva” política: En cambio, estos programas sí tuvieron una gran in-
fluencia en la reorientación general del gasto social y en la concepción y diseño de la política. La idea
de la focalización no sólo se restringía a un conjunto de programas para responder a las manifestaciones
coyunturales de la pobreza, sino que pretendía ir más allá, reduciendo la responsabilidad del Estado en los
servicios sociales y disminuyendo la participación del gasto social en el presupuesto nacional. Es una idea
que se opone a la universalidad, entendiendo ésta como el responsable del asistencialismo, la inequidad y
la ineficiencia de la burocracia estatal. La focalización significaba entonces que la acción del Estado debía
estar dirigida exclusivamente a la atención de los más pobres, mientras que los problemas estructurales
y la capacidad del resto de la población para competir en el mercado se resolverían con un crecimiento
económico sostenido y una buena formación del capital humano. Es decir, se apelaba al mercado como
mecanismo de bienestar social.

· El desfinanciamiento y la “desestatización” de los servicios sociales: En efecto, la estrategia ignoró la

baja cobertura, la segmentación y el deterioro de la calidad de los servicios sociales y contribuyó a un
silencioso pero progresivo proceso de desfinanciamiento y desestatización de los servicios. Se pretendía
cambiar el financiamiento estatal ligado a la oferta por uno que se ajustara a la demanda de los sectores
más necesitados, lo que en realidad generó efectos más inequitativos en la distribución de los recursos y en
la atención puesto que hizo depender el recurso de las capacidades regionales y comunitarias para elaborar
proyectos. Los programas compensatorios se convirtieron en el eje de todos los esfuerzos, sustituyendo
así la perspectiva universalista por una lógica de mínima atención a los necesitados o carentes de recursos
(los pobres) y del pago de servicios con sus propios medios para el resto de la población (los “no pobres”),
independientemente de si los recursos eran o no suficientes. Como resultado, se acentuaron las debilidades
institucionales y financieras de lo público y aumentó el gasto privado, que afectó indiscriminadamente
tanto a los sectores de menores ingresos como a la clase media.
42

· El abaratamiento de los salarios y la desregulación del mercado de trabajo: En el marco de una política
económica excluyente de lo social, el combate a la pobreza descartaba medidas de control sobre el empleo
y los ingresos. La política exigía, por el contrario, abaratar la mano de obra. De esta manera, se adopta
una postura de “no intervención” del Estado en el mercado de trabajo, que conllevó a que los desemplea-
dos fueran uno de los sectores menos atendidos, al tiempo que se precarizaron los puestos de trabajo
del empleo formal (baja productividad, alta movilidad e inestabilidad, bajos salarios y escasa presencia de
organizaciones sindicales o gremiales) y aumentaron considerablemente los empleos informales. “(...) el
Programa Nacional de Beca Salario no llegó a cubrir el 3% de los jóvenes desempleados y el Programa de
Apoyo a la Economía Popular no fue capaz de crear empleos para más del 3% de la población en cada año”
(González 1998).

· La entrada de nuevos actores en la política social: En la segunda etapa del ajuste (1994-1998), se intenta
introducir nuevas orientaciones de la política para atenuar la precarización del empleo y cambiar la orien-
tación “dadivosa” de los programas compensatorios. Por el lado del financiamiento multilateral aparecen
los proyectos de infraestructura en las áreas de saneamiento básico, salud y educación, a fin de generar
empleos transitorios y cubrir algunas necesidades básicas de comunidades pobres y excluidas de las redes
existentes. Por el lado de las estrategias nacionales se plantea la “modernización” de los sectores socia-
les que consistía en la transferencia de competencias sociales a las gobernaciones y alcaldías, a través del
proceso de descentralización; la recuperación de costos, mediante formas de cobro de los servicios, y la in-
corporación de organizaciones de la sociedad civil y el sector privado como coejecutores de los proyectos.
Asimismo, aparecen los desempleados, los jóvenes y los ancianos con mayor fuerza entre las poblaciones
a ser atendidas. Pero, los mismos problemas de “destiempo” y baja ejecutabilidad de los programas com-
pensatorios, el estancamiento del proceso de descentralización, así como las debilidades institucionales y
financieras de los coejecutores (Gobiernos locales, ONG´s y Sector Privado) hicieron perder credibilidad a
los proyectos y los llevaron a su agotamiento sin alcanzar las metas previstas.

Los Programas contra la Pobreza

PARA DEBATIR
“Entre cuentas y cuentos” (Mateo 1995)
En una evaluación del Programa Beca Alimentaria realizada con beneficiarios
del programa, los grupos urbanos lo consideraban “...un engaño que pretendía
demostrar la preocupación del gobierno por el pueblo, pero que no compensa
los efectos económicos de las otras medidas gubernamentales; una limosna hu-
millante, una burla, un acuerdo con los empresarios para que continuen aumen-
tando sus ganancias”.

Los grupos rurales consideraban el programa como una ayuda, pero con la finalidad de procurar el
voto. También hubo críticas porque acostumbra a la persona a recibir sin el esfuerzo de luchar por sí
mismos...

En el área urbana las pocas personas que decían que el programa era bueno también proponían que
se cambiara por otro... Estas proposiciones eran: utilizar el dinero invertido para mejorar los servi-
cios sociales tradicionales y en comedores escolares, bajar el costo de los alimentos esenciales,
organizar cooperativas de consumo, crear programas de becas de estudio, considerar la situación
familiar, aumentar los salarios, desarrollar una política de atención integral hacia la infancia.

¿Cuál considerarías es la postura más cercana a tu opinión? ¿Por qué?

 43

En el aspecto político, la década de los años 70 marca la entrada de una política social “clientelar”, donde el gasto
social tiende a reducirse y a desestabilizarse para dar prioridad a los sectores productivos, en contraposición con
la política social “permanente” de las décadas anteriores, ligada al proceso de modernización del Estado (Mandato
1998). Con la crisis económica de los años 80 se da una relación de alianzas donde resurgen orientaciones conser-
vadoras, eficientistas y tecnócratas, apoyadas en tendencias internacionales difundidas a través de la cooperación
multilateral. Pero, a su vez la crisis económica dejó al descubierto una crisis más profunda de legitimidad política,
expresada en el descrédito de los partidos políticos y en el declive de un sistema de democracia tutelada, de lo cual
ya venía alertando la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) desde mediados de los años 80.

Por lo tanto, las medidas tomadas no contaban ni con apoyo político ni con apoyo social. Un evento que trata
de dar respuesta a esta crisis política se da en 1989 cuando la población elige por primera vez a Gobernadores
y Alcaldes, iniciando así un proceso de descentralización política y administrativa del Estado que logró generar
cierta contención a los problemas sociales y estabilidad frente a las medidas de ajuste. Esto se manifiesta de la
siguiente manera:

• El declive de los actores tradicionales: El enfoque (neo)liberal de las políticas públicas establecía como
condiciones reducir los espacios de actuación del Estado, liberarlo de obligaciones con la población y ele-
var la eficiencia de la administración de los recursos. Poner en práctica esta política no hubiera sido posible
o habría tenido mayores opositores en los trabajadores, las clases medias y los sectores populares, de existir
una base más amplia de participación democrática y una mayor resistencia organizada por parte de estos
sectores respecto al debate sobre los destinos del país. Dar el paso de intercambiar la gestión estatal por
la privatización o el universalismo por la focalización expresa la reformulación de las relaciones de poder
entre actores sociales, como consecuencia del debilitamiento de los que fueron los anteriores beneficiarios
de las políticas públicas (Vilas 1995). Es decir, es una manifestación de la pérdida de poder político y de la
capacidad de negociación de los actores tradicionales: partidos políticos y sindicatos.

• El colapso de las formas de administración de los recursos: Las políticas públicas venían arrastrando los
problemas de un sistema político que había creado un aparato estatatal burocratizado y clientelar. Los
recursos de la bonanza petrolera de los años 70 habían sido absorbidos por la expansión de la burocracia
gubernamental sin repercusiones significativas en el bienestar de la población. En este sentido, el apoyo
financiero multilateral de los años 90 se vió también como una forma de auxilio a lo que hasta ese momento
parecía una labor imposible, dedicar recursos a programas que llegaran directamente a la población y a
proyectos de reforma del Estado que permitieran desbloquear la rigidez y poca transparencia del gasto y
de los procedimientos administrativos. La caída brusca de los recursos fiscales, junto a la pobreza, la des-
igualdad en la distribución del ingreso y la informalidad de la fuerza de trabajo, contribuyeron a la fractura
del tipo de Estado que se estructuró después de 1958 y al colapso de las formas de administración de los
recursos públicos, en especial la gestión de los recursos destinados a mantener los servicios en las áreas de
salud, educación y seguridad social (Márquez y Lima 2000).

• Un modo de gobierno no deliberativo: Estos dos tipos de debilidades, la crisis de legitimidad política y la
crisis de redistribución fiscal, sirvieron de justificación a la alternativa (neo)liberal por casi dos décadas. En
su primera fase obtuvo mayores cuestionamientos y resistencias por parte de los partidos políticos y los
sectores medios y populares, pero en la segunda fase tuvo mayores posibilidades de subsistir debido a la
reducción al máximo de la deliberación de los nuevos actores sociales del proceso de descentralización
política, dándoles el menor poder posible (Alvarez 1997 en CIES 1997).
44

“Los ajustes económicos en Venezuela parecían condenados al fracaso por barreras políticas
muy importantes. Este marco general hacia estimar que era difícil, si no inviable, la implantación
de políticas radicales de ajuste económico. Lo que llama la atención es que se ha logrado hacer
cambios en lo económico sin afectar la estructura de poder. Conservando la forma tradicional de
hacer política en Venezuela. La labor de Caldera ha sido la de reducir al máximo la beligerancia de
los nuevos actores, debido a que son muy difíciles de controlar dándoles el menor poder posible. La
transferencia de competencias se ha detenido, pues en la medida que más competencias tienen, más
poder para reclamar poseen” (Alvarez 1997 en CIES 1997).

En resumen, las principales acciones e instrumentos que caracterizaron la aplicación de este modelo de política
social al cual hemos llamado selectivo-compensatorio, fueron:

• La política de no intervención en el empleo, mediante la cual se buscaba desmantelar el esquema de re-

gulaciones del Estado sobre el mercado de trabajo y bajar la inflación como factor corrosivo de los salarios.
Esta política consistía en el abaratamiento de los costos laborales en el sector privado, que llevaron por
ejemplo a la eliminación de las prestaciones sociales y a una estrategia de abstención en el desarrollo de
planes de empleo financiados con inversión pública. Asimismo, comenzaron con cierta fuerza las medidas
de reestructuración de los organismos del Estado y de incentivos al retiro voluntario del personal, a fin de
disminuir la nómina de empleados públicos.

• La focalización del gasto social, que consiste en reducir el déficit fiscal ajustando el gasto de los sectores
sociales a fin de aumentar la eficiencia de los recursos estatales, cuestionando el principio del universalis-
mo, para orientar los recursos hacia la atención exclusiva de los grupos de bajos ingresos y de alto riesgo
social: los hogares en pobreza extrema (con ingresos inferiores a una Canasta Básica Alimentaria Norma-
tiva), los niños hasta los 6 años y las mujeres embarazadas pobres, eliminando todo beneficio para los “no
pobres” como por ejemplo los subsidios indirectos (García 1993). En la segunda etapa se incorporó a los
desempleados y los pensionados, y se continuó con la estrategia de focalización hacia los pobres conyun-
turales, perfeccionando la compensación social con metodologías que permitieran establecer prioridades
de cobertura y programas.

• La privatización de empresas estatales y de servicios sociales, con la intención de estimular una partici-
pación mayor del sector privado en las actividades del Estado, se privatizaron varias empresas sin preveer
mecanismos que permitieran resguardar el carácter público de los bienes que se pasaron a manos privadas,
por ejemplo, la Compañía Nacional de Aviación “VIASA”; se plantearon esquemas de transferencia total o
parcial de los servicios sociales al sector privado o alternativas autogestionarias que lograran romper con el
monopolio estatal en la provisión de servicios sociales; además de modalidades de cobro de los servicios a
fin de contribuir a su sostenimiento, incluyendo la participación comunitaria como mecanismo de recupe-
ración de costos (García 1993).

• La incorporación de nuevos ejecutores e instancias financieras de la política social, en particular los

gobiernos estadales y la sociedad civil, siguiendo el nuevo marco de descentralización. La caída de los
recursos del Estado exigía alternativas de cofinanciamiento y por ello se incentivó la participación de nue-
vos ejecutores que, con la misión de focalizar, hicieran llegar los recursos a las comunidades más pobres
y excluidas, y pudieran generar innovaciones de gestión para hacer más eficiente y eficaz la ejecución de
éstos en oposición a los lentos y rígidos procedimientos del Estado. A esta estrategia se sumó la creación
de nuevas unidades para la administración, intermediación y ejecución financiera de los fondos destinados
a la política social. Estas unidades debían convertirse en una “maquinaria eficaz”, ubicadas al más alto nivel
de decisión, con cierta autonomía, representación de las distintos sectores y con una gerencia y un personal
altamente calificado.
 4

• La crisis permanente de la seguridad social, la educación y la salud, lo que era antes una promesa de
acceso y coberturas universales a mecanismos de seguridad y protección social se convirtió en un meca-
nismo excluyente que fue mermando el espacio de lo público y fue dejando sin oportunidades sociales
y económicas a la gran mayoría de la población. En general, los sistemas de seguridad social, la salud y la
educación bajaron notablemente sus coberturas así como su calidad de atención, sobre todo los dos pri-
meros que ya presentaban problemas de acceso e inequidad en el esquema de universalismo segmentado
que adoptaron. De allí en adelante, las reformas que buscaron rescatarlos desde una perspectiva pública
han sido infructuosas, condenándolos a una situación de crisis permanente y a la población a resolver sus
problemas de seguridad social, educación y salud por sí mismos.

PARA DEBATIR
El fin de la excepcionalidad venezolana
Las décadas de los ochenta y los noventa ponen fin a la “excepcionalidad” vene-
zolana, “junto con la declinación económica, la inflación, los vaivenes monetarios
que crean la obsesión por el dólar, el colapso institucional, la decadencia política y
el resurgimiento de la política personalista, el crecimiento del crimen, la violencia
civil, conspiraciones y golpes militares, esta latinoamericanización de Venezuela
ha reemplazado el orgullo y las esperanzas de futuro por la desesperación, la ira
sin propósito, y por un sentimiento de traición” (Levine 1996; pp.1-2).

¿Qué impresiones nos causa esta afirmación? Llevemos estas impresiones a una
discusión con el grupo.
Unidad 3
El Modelo Universal-Equitativo de Política
Social
Un modelo alternativo

Hoy, en América Latina y Venezuela se debaten nuevos modelos

de política social cuyos elementos centrales son la ciudadanía, la
equidad y la democratizació[Link] supone, elevar la cuestión so-
cial a derecho humano no sólo en su formulación normativa sino
en su práctica real y a un asunto central de los acuerdos sociales.
También es necesario ampliar su contenido hacia todos aquellos
aspectos que garanticen una ciudadanía reconocida y ejercida
por todos y una distribución equitativa de los costos y los bene-
ficios; así como transformar el modo de gestión de la cuestión
social a partir de una obligación ética con las necesidades socia-
les, vistas en su expresión positiva como mejores condiciones de
calidad de vida.

El modelo que trabajamos aquí se basa en tres principios: la uni-

versalidad, la equidad y la democratización. En el pasado, hemos
visto intentos por aplicar estos criterios, pero acá se redefinen, se
convierten en centro de los fines de una política social y tienen
otro sentido que busca una toma de posición ética y una acción
firme para remover y superar todos aquellos obstáculos que im-
piden aspirar y lograr la mejor calidad de vida de todos.
 4

LA uNIVERSALIdAd CoN EquIdAd

“La Universalidad debe aplicarse unida a la Equidad, porque juntas
representan la máxima expresión de justicia”
(De Negri 2001)

Frente a los graves problemas de inequidad, exclusión y desigualdad, muchos países de América Latina han em-
prendido esfuerzos dirigidos hacia proyectos políticos que reivindiquen la ciudadanía, la equidad y la democra-
tización. En esta unidad trataremos de delinear a grandes rasgos un proyecto con estas características en Vene-
zuela, tomando como punto de partida la reciente Constitución de 1999, y lo que ello supone en términos de
un modelo de política social, al que llamaremos de universalidad con equidad y cuyo principio estratégico es la
promoción de la calidad de vida.

La Constitución de 1999:
En el contexto actual venezolano, la introducción de nuevas perspectivas de política social
deberían encontrar asidero en la Constitución Nacional de 1999, reconocida como un marco
constitucional de enorme avance en lo que se refiere a la concepción del Estado social y a las
garantías en materia de derechos humanos. En esta Constitución, la República se constituye
en un Estado Democrático y Social, de Derecho y de Justicia, cuyo propósito es construir
una sociedad democrática, participativa y protagónica dentro de un Estado federal y des-
centralizado. Los principios que definen la actuación de este Estado son:
· La construcción de una ciudadanía de contenido social: es la universalidad de los derechos
sociales y el reconocimiento de los sujetos de estos derechos, sin ningún tipo de discrimi-
nación. Lo social ya no es solamente proveer de bienes y servicios, sino campo de derechos
legítimos, universalmente reconocidos y garantizados que corresponden con necesidades
humanas fundamentales cuya realización plena es indispensable para la participación en la
vida social y el desarrollo de autonomía como personas y ciudadanos/as.
· La búsqueda de la equidad como objetivo supremo del ordenamiento económico y social: es
equidad para una efectiva universalidad de derechos y una justa distribución de la riqueza,
como igualdad de oportunidades en el acceso y en las condiciones de calidad de vida alcan-
zadas por todos/as. La equidad propone superar las inequidades de condiciones de calidad
de vida desde los enfoques de clases sociales y territorios, género y etnicidad.
· El rescate de lo público como espacio para el ejercicio de una verdadera democracia: Democracia
basada en “la participación de todos/as en función del interés de todos/as”, haciendo que
personas, familias, grupos sociales y comunidades se conviertan en actores sociales de su
propio desarrollo. Lo público es ahora espacio e instrumento de poder conjunto de Estado y
Sociedad, dejando de ser exclusivo de ámbitos de gobierno o de sus puestos de decisión; y
la función pública tiene por misión hacer uso de los medios del Estado para garantizar que
todos/as lleguen a alcanzar una plena calidad de vida, con base en derechos y objetivos de
justicia social.
Bajo estos principios de la Constitución de 1999, podemos decir ¿qué es la política social?,
¿para qué es?, y ¿a quiénes va dirigida?
50

El modelo de universalidad con equidad dentro de un proyecto democratizador

“...hay consenso en pensar que la política social tiene por finalidad la producción de las condiciones
que aseguran la existencia de la sociedad como tal. Esto es, un cierto nivel de igualdad, de bienestar
social entre sus miembros puesto de manifiesto en la calidad de vida, como así también la existencia
y desarrollo de actores y redes sociales que le den sustentabilidad a la ciudadanía”
(Garretón 2000; 103, citado por Levín 2001; 401).

Después de tres décadas de un universalismo inacabado que no pudo vencer el sesgo asistencialista de la política
social bajo las orientaciones del proyecto industrializador y luego de pasar por dos décadas de focalización que so-
cavaron las bases institucionales del universalismo en el marco del proyecto (neo)liberal, la mayoría de la población
quedó sin acceso a un ingreso y a un trabajo digno, a la salud, a la educación y, en términos generales, a una vida sin
perspectivas de bienestar, seguridad y oportunidades, acentuando así los déficits de insatisfacción de necesidades
sociales, la desigualdad y la exclusión. El resultado terminó siendo una gran devastación social que se ha venido
expresando en altos índices de violencia, sentimientos de inseguridad y de poca esperanza en el futuro. Las solu-
ciones a esta devastación pasan por entender que el desarrollo, la prosperidad y la democracia están íntimamente
ligadas a la calidad de vida de todos y que avanzar con pasos firmes en esta dirección es sinónimo de civilidad.

Ello implica hacer los esfuerzos necesarios para pasar de una sociedad de fuertes rasgos patrimonialistas, dividida
internamente a causa de amplias desigualdades y exclusiones y con una participación democrática restringida, a
una sociedad en la que exista una sólida inclinación hacia el resguardo de los intereses colectivos, más iguali-
taria y justa desde el punto de vista social y cultural, y regida por una democracia activa y pluralista. Asimismo
implica enfrentar una nueva realidad nacional y mundial mucho más exigente que en el pasado. En esta realidad,
la política ha ido perdiendo capacidad para solucionar los problemas de los ciudadanos a causa de una mayor pre-
minencia del mercado en los asuntos públicos, a un orden internacional que afecta la autonomía de los Estados
nacionales y a una mayor complejización social (PNUD 2004).

¿Qué hacer?
Dentro de un proyecto de sociedad con este perfil se debaten hoy en día nuevos modelos de política social en
América Latina cuyos elementos centrales son la ciudadanía, la equidad y la democratización. Estos tres ele-
mentos están presentes en el marco constitucional venezolano y forman parte de las demandas que muchos
actores exigen para enrumbar al país hacia nuevos destinos. Introducir estos elementos en la arquitectura de un
modelo de política social supone cumplir con los siguientes requisitos:

Elevar la cuestión social a derecho humano no sólo en su formulación normativa sino en su práctica real
y convertirla en asunto central de los acuerdos sociales. La cuestión social tiene valor en sí misma y no
es un mero instrumento para lograr cuestiones económicas. Esta debe ser autónoma y a su vez orientar la
materia económica. Es indispensable trascender el esquema que divide a la política económica de la política
social, como espacios separados para sujetos distintos: la primera para los sectores económicos “modernos”
y “competitivos” y la segunda para los sectores “atrasados” y “necesitados”. Ambas son componentes de la
política pública y de ambas depende el desarrollo de una sociedad, si entendemos que el principal sentido
del desarrollo es generar una mayor y sostenida calidad de vida de todos.

Ampliar el contenido de la cuestión social hacia todos aquellos aspectos que garanticen una ciudadanía
reconocida y ejercida por todos y una distribución equitativa de los costos y los beneficios. Los déficits de
atención a las necesidades sociales y las inequidades conforman la matriz de la política social y los proble-
mas que componen esta matriz no se superan con políticas que dejen por fuera los derechos ciudadanos y
las desigualdades sociales. La política social abarca aspectos que contribuyen a la integración social como el
ejercicio de los derechos sociales y una más amplia participación social en los asuntos políticos que garanti-
cen una real viabilidad democrática; y comprende también aspectos que aseguren un impacto progresivo
de la acumulación y la distribución de la riqueza, teniendo los ingresos públicos un gran potencial redis-
tribuidor a través de la política impositiva, la política de empleo e ingresos y los sistemas de acceso universal
a servicios sociales.
 51

Transformar el modo de gestión de la cuestión social a partir de una obligación ética con las necesidades
sociales, donde éstas se conviertan en valores afirmados en su expresión positiva como condiciones de
calidad de vida que podemos ir alcanzando. Esta obligación implica también que las necesidades sean ejes
de la concertación y articulación de los esfuerzos, los recursos, las capacidades y las respuestas. La intergu-
bernamentalidad, la descentralización y la configuración de redes son mecanismos para lograrlo y evitar la
fragmentación y los parcelamientos de la gestión. Asimismo, es preciso fortalecer los espacios públicos para
que los ciudadanos/as ejerzan su derecho a tomar decisiones.

La universalidad: el derecho de todos a tener derechos

«...el universalismo ético es...ya una realidad, más aún, necesario y posible hoy. Lo que sucede es que un nuevo
universalismo no puede ya formularse siguiendo el modelo ilustrado, sino que...ha de buscar configurarse como
no etnocéntrico, no parcial y no impositivo....un universalismo dialógico e igualitario, que reconozca a cada cual
como sujeto de derechos en función de su dignidad y de su calidad de interlocutor válido, es decir, como perso-
na...» (Salvat Bologña 2003)

La universalidad puede entenderse de muchas maneras, pero generalmente significa unir, incluir o integrar en un
conjunto o comunidad a todas las personas que comparten un mismo atributo o condición. Ésta es una norma
donde todas las personas tienen “derecho a tener los mismos derechos” en la sociedad y en la cultura donde vi-
ven, por el simple hecho de tener en común la condición de seres humanos. Ello quiere decir que la universalidad
es necesaria cuando no se reconoce a todas las personas como sujetos de derecho, es decir, la ciudadanía es una
cualidad exclusiva o privilegio de algunos sectores de la población, por norma escrita o por la vía práctica.

Si bien los derechos humanos no inciden de manera directa en las estructuras de producción
de las desigualdades, su aplicación conduce al establecimiento de alianzas que cruzan
todas las estructuras sociales y económicas, al cuestionamiento permanente de estas
desigualdades y a la demanda de formulación de acciones que contribuyan a su reducción
(Guendel 2003).

De hecho, la calificación de “pobre”, “vulnerable”, “débil” o “minusválido”, a veces busca desposeer de derecho y,
por tanto, de ciudadanía y condición humana a quienes se identifican con tales atributos negativos, usualmente
aplicados a los niños, las mujeres, los ancianos, los de clase popular, los indígenas y los campesinos. Así, las condi-
ciones de pobreza, vulnerabilidad o fragilidad que pueden caracterizar la situación de una persona o de un grupo,
se transfieren a las mismas personas o grupos que atraviesan tal situación, depositando en ellas la responsabilidad
de haberla producido por lo que no tienen o por lo que carecen. A qué derecho, solidaridad o responsabilidad
social puede apelar una persona o un grupo al que se le culpa de su propio fracaso o a quien no tiene nada más
que hacer que aceptar su mala suerte o su destino.

Sin universalidad, no existe nada que nos obligue de manera explícita a reconocernos como iguales, dejando a las
personas prisioneras de las jerarquías y categorías sociales y culturales discriminatorias, excluyentes y denigrantes
de la condición humana. La universalidad es sinónimo de “ciudanizar” o expandir la igualdad de derechos en
distintos ámbitos de la vida a todas las personas, apuntando hacia el reconocimiento de una humanidad común
y a la realización de una vida digna en todos estos ámbitos, sin importar las condiciones culturales, religiosas,
biológicas, sociales o económicas de las personas o de los grupos a los que se pertenece. Además, sin un marco
normativo universal no es posible contar con un punto de apoyo crítico tanto para cuestionar valores y prácticas
indeseables o nocivas para la vida como para exigir alternativas «emancipadoras» en cualquier contexto social y
cultural (Nussbaum 2000).
52

“…abandonar el universalismo implica estigmatizar a diferentes grupos de la población

separándolos del resto de la sociedad y del ejercicio de la ciudadanía. En definitiva se
estarían profundizando las diferencias, las desigualdades, iniciando así el camino hacia
una sociedad dual” (Levín 2001;400-401).

¿Qué son los derechos?

En general, los derechos son valores indiscutibles o no negociables que se construyen o se conquistan socialmen-
te, convirtiendo necesidades en aspiraciones y éstas en obligaciones cuando se traducen en normas y leyes (Con-
treras 2003). La ciudadanía es el vínculo que permite reconocer y garantizar estos derechos entre las personas y
el Estado. Este vínculo da origen al estatus de ciudadano. La configuración de la ciudadanía depende mucho de
cómo esté constituida la sociedad, así que “La forma en que definamos ciudadanía depende del tipo de sociedad
donde queramos vivir” (Delgado 2000, citando a Mouffe 1995). Por tanto, no existe una evolución lineal de la
ciudadanía, sino diferentes formas de definirla de acuerdo con las reivindicaciones logradas en cada sociedad en
los campos político, cultural, social y económico.

Se llaman “sociales” a los derechos con los que una sociedad tiene obligación para que todos sus miembros ten-
gan acceso a medios de vida o a una “procura existencial” y para que todos ocupen una posición social con un
cierto grado de permanencia que les permita participar en la vida social. Al reconocimiento y garantía efectiva
de estos derechos se denomina “ciudadanía social”. Los derechos sociales nacieron de objetivos políticos con un
alto contenido moral dirigidos a transformar la igualdad legal en una igualdad real. Estos derechos conforman un
campo abierto y cambiante en el que éstos han ido transformándose y adoptando nuevos contenidos de acuerdo
con los adelantos de cada sociedad en el bienestar de sus miembros y en la “expansión de la vida”. De estos cam-
bios, han aparecido distintas definiciones que hoy en día se consideran complementarias.

Los derechos-prestación
Los derechos sociales son una obligación del Estado con el bienestar de todas las personas a través de la provisión
universal y permanente de bienes y servicios, y de ingresos, a fin de disminuir los niveles de desigualdad en
una sociedad organizada y estable donde la inserción de las personas se encuentra basada en la relación de
trabajo. Esta definición se origina en las reivindicaciones laborales que logró el movimiento obrero a lo largo de
la historia y en el pacto distributivo entre capital/trabajo de los Estados de Bienestar. La obligación jurídica se
concreta en la acción que realiza el Estado como principal instancia garante o responsable de hacerlos cumplir,
a través de sus funciones regulatorias y prestadoras. Distintos autores señalan que esta característica ubica a los
derechos sociales en una categoría programática. Es decir, para que ellos se cumplan deben existir un conjunto
de disponibilidades administrativas y materiales que no son exigibles de manera inmediata. Sin embargo, se trata
más bien de una discusión política que de limitaciones jurídicas reales (Delgado 2000). Los derechos sociales
sí pueden ser demandables ante el Estado y de hecho pueden llegar a convertirse en derechos de aplicación
inmediata si se acepta jurídicamente que ellos ponen en juego la vida de las personas, como lo es violentar el
derecho a una buena alimentación, a una buena salud o a un entorno saludable. La discusión central es cuál es la
responsabilidad ética del Estado y de la Sociedad con el desarrollo de las capacidades humanas y el bienestar de
la gente.
 53

Derechos a la Calidad de Vida en la Constitución de 1999

Derecho a la vivienda y a un hábitat seguro: Es el derecho a una adecuada, segura, cómoda e
higiénica vivienda, con servicios básicos y un hábitat de buenas relaciones familiares, vecinales y
comunitarias. Se garantiza a las familias de escasos recursos acceso y crédito para la construcción,
adquisición o ampliación de viviendas. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación de
los ciudadanos y del Estado (Art. 82.) Asimismo, es el derecho al disfrute individual y colectivo de
un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. Para ello, el Estado y la Sociedad deben
garantizar un ambiente libre de contaminación, en donde aire, agua, suelos, costas, clima, capa de
ozono, especies vivas, sean especialmente protegidos (Art. 127).

Derecho a la salud: Es obligación del Estado garantizar el derecho a la salud como parte del derecho a
la vida, teniendo la sociedad el deber de participar activamente en su promoción y defensa (Art. 83). Se
garantiza a través de un Sistema Público Nacional de Salud de carácter gratuito, universal, integral, equi-
tativo y solidario; organizado en forma intergubernamental, descentralizada y participativa e integra-
do al sistema de seguridad social (Art. 84); y mediante políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el
bienestar colectivo y el acceso a los servicios; la prevención de enfermedades, la formación, la
producción nacional de insumos y la regulación de la prestación de servicios públicos y privados.

Derecho a la seguridad social: Comprende los derechos a la protección en salud y en las contingen-
cias de maternidad y paternidad; enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad
y necesidades especiales; riesgos laborales, pérdida de empleo y el desempleo; vejez; viudedad y
orfandad; vivienda; y cargas derivadas de la vida familiar, a través de un Sistema Público de carác-
ter no lucrativo, universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo,
de contribuciones directas o indirectas. Establece expresamente la protección de tod@s con inde-
pendencia de la capacidad contributiva y la incorporación de las amas de casa y l@s trabajador@s
de la cultura.

Derecho a la seguridad alimentaria: La seguridad alimentaria es establecida como área estratégica

de las políticas del Estado, con la obligación de asegurar a toda la población la disponibilidad su-
ficiente y estable de alimentos para tod@os l@s habitantes, así como el acceso oportuno y perma-
nente de éstos por parte de los consumidores (Art. 305).

Derecho al trabajo: Es el derecho a condiciones estables, salario suficiente (equiparado al salario

mínimo vital), jornada regulada, ambiente adecuado y seguridad( (Arts del 87al 97), con derecho
a prestaciones sociales, garantizando los derechos laborales a los trabajares no dependientes (Art.
87), libertad sindical y prohibición de todo tipo de discriminación y explotación económica.

Derecho a la educación: La educación es considerada un servicio público garantizado en forma

democrática, gratuita y obligatoria desde el maternal hasta el nivel medio diversificado; de calidad,
integral, permanente, en igualdad de condiciones y oportunidades. El Estado garantiza la creación
y sostenimiento de las instituciones y servicios para asegurar el acceso, permanencia y culminación
del sistema educativo, con particularidad en personas con necesidades especiales y discapacita-
das, los privados de libertad y todas aquellas personas que carezcan de condiciones básicas para
lograrlo.

Derecho al deporte y la recreación: Es un derecho de todos en beneficio de la calidad de vida indi-

vidual y colectiva. La educación física y el deporte cumplen un papel fundamental en la formación
integral de la niñez y la adolescencia. El Estado asume el deporte y la recreación como políticas de
educación y salud pública y garantiza los recursos para su promoción. Su enseñanza es obligatoria
en todos los niveles de la educación pública y privada hasta el ciclo diversificado (Art. 111).
54

Los derechos-integración
Frente a desigualdades sociales más amplias, heterogéneas y complejas, como producto del debilitamiento
de la regulación y protección laboral, de las capacidades normativas y redistributivas del Estado y de la familia en
sus roles de solidaridad básica y socialización, los derechos sociales constituyen una forma de relación social que
otorga facultades de pertenencia a una comunidad y de participación en ella. Esta definición se refiere a de-
mandas de inserción en un entorno social y económico que es excluyente, es decir, separa a personas y grupos de
las redes sociales y de intervenir en los asuntos relativos a la esfera pública. Las desigualdades son consecuencia
de la descomposición y desintegración del vínculo social, en la cual no sólo intervienen aspectos económicos
sino aspectos relacionados con el tejido social y la cultura. La integración es tanto material como simbólica. La
integración material se produce a través del acceso a bienes y servicios o derechos-prestación. La integración
simbólica es el derecho a participar y compartir los valores que se gestan en la sociedad (Levín 2002). Cuando
la integración se violenta se produce fragilidad o aislamiento relacional, es decir, se expulsa a personas y grupos
de la vida social y política. El ejercicio de estos derechos implica una ciudadanía activa en la que las personas se
constituyen en sujetos sociales que toman parte en las decisiones. Es distinta a la ciudadanía pasiva de los dere-
chos-prestación, donde los ciudadanos son objetos de atención o reciben cosas. En esta dimensión, los derechos
sociales “habilitan” a las personas para ejercerlos y para decidir sobre la sociedad. Supone que el derecho es un
contrato, porque confiere deberes con la sociedad además de derechos.

Derecho a la Participación y a la Integración Social en la Constitución de 1999

La participación se relaciona con la construcción de ciudadanía y el respeto al ejercicio de derechos
y deberes dentro de una sociedad democrática, plural, justa, solidaria y de convivencia pacífica
(Arts. 2 y 3), a los fines de bienestar social para todos(as) con justicia social. Las personas tienen
el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política,
civil y comunitaria. (Art. 132). En los derechos civiles, se consagran el derecho a la asociación. En los
derechos políticos, el derecho al voto, a la rendición de cuentas públicas, a la asociación política, a
la manifestación y a la participación en los asuntos públicos, directamente o por medio de repre-
sentantes elegidos(as). En los asuntos públicos, es obligación del Estado y de la sociedad facilitar
las condiciones para el protagonismo del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión
pública (Arts. 166 y 182), de manera individual y colectiva.

Los derechos-identidad
En los últimos tiempos aparece con fuerza una visión colectiva de los derechos sociales en el que los reclamos de
integración implican el reconocimiento y configuración plural del poder en la sociedad de acuerdo con las iden-
tidades socio-culturales y políticas existentes. Ya no es suficiente defender a las personas de las desigualdades a
través de un poder externo a la sociedad mediante el Estado o de las instancias formales de la democracia. Aquí la
exigencia es democratizar las estructuras de la misma sociedad y en los distintos ámbitos en los cuales se ejerce (la
pareja, la familia, la escuela, el trabajo). Esto supone romper con un modelo de identidad dominante y exclusivo
que desconoce o inferioriza a los diferentes, aun cuando no sean minoría, y con una idea homogénea, estable y
de explicación unitaria de las desigualdades. Habría igualdad real, tanto en los derechos-prestación como en los
derechos-integración, cuando ésta se internalice en la sociedad y las personas reconozcan y sean reconocidas
por los demás en sus identidades, necesidades y proyectos de vida propios (mujeres y hombres, grupos étnicos,
grupos sociales, grupos etarios, personas con discapacidad, etc.). Por eso, la exigencia de identificar los sujetos
de los derechos sociales, de tal manera que puedan atenderse necesidades y desigualdades específicas; y poner
el acento en la diversidad, el pluralismo y la autonomía de las personas para constituirse en sujetos y actor de
derechos a través del fortalecimiento de su identidad, organización y participación política.
 55

«El enfoque de los derechos humanos (…) es una perspectiva reciente en las políticas so-
ciales que sistematiza los alcances positivos de los esfuerzos redistributivistas y exigen-
cias que van más allá de la simple satisfacción de bienes y servicios y tocan desigualda-
des sociales particulares que se vinculan con fenómenos asociados a la construcción de la
identidad» (Guendel, 2003; 1).

Derechos de Sujetos Sociales en la Constitución de 1999

Derecho de los niños, niñas y adolescentes: Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de
derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados (…).(Art. 76)
Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a vivir, ser criados o criadas y a desarrollarse en el
seno de su familia de origen.

Derechos de los jóvenes y las jóvenes: Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho y el deber de
ser sujetos activos del proceso de desarrollo. El Estado, con la participación solidaria de la familia y
la sociedad crearán oportunidades para estimular su tránsito productivo hacia la vida adulta y en
particular la capacitación y el acceso al primer empleo… (Art. 79)

Derecho de ancianos y ancianas: El Estado garantizará a los ancianos y las ancianas el pleno ejerci-
cio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad,
está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantiza atención integral y los
beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida(Art. 80).

Derecho de personas con discapacidad: Toda persona con discapacidad o necesidades especia-
les tiene derecho al ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades y a su integración familiar y
comunitaria. El Estado, con la participación solidaria de la familia y la sociedad, la equiparación
de oportunidades, condiciones laborales satisfactorias, y promueve su formación, capacitación y
acceso al empleo acorde con sus condiciones (Art. 81).

Derecho de trabajadoras y trabajadores: El Estado garantizará la igualdad y equidad de hombres

y mujeres en el ejercicio del derecho al trabajo. El Estado reconoce el trabajo del hogar como
actividad económica que crea valor agregado y produce riqueza y bienestar social. Las amas de
casa tienen derecho a la seguridad social…(Art. 88) Se garantiza el pago de igual salario por igual
trabajo.(Art. 91)

Derecho de los pueblos indígenas: El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y comunidades
indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y
religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicional-
mente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar el derecho a la propiedad colecti-
va de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles…
(Art. 119)

Estas formas de entender los derechos sociales demarcan un nuevo tipo de universalismo ético que proteje a las
personas de tratos discriminatorios, excluyentes y opresivos, superando el concepto de universalidad de carácter
científico, político o histórico que se construyó durante los procesos de modernización del siglo pasado y median-
te el cual se logró cierta estabilidad económica e integración social, pero de manera parcial y excluyente en los
paises de América Latina.
56

“ (...) la universalización es una propuesta para la desigualdad pero no así para la exclusión
(...). Los sistemas de Welfare State fueron creados como una estrategia para solucionar los
problemas de desigualdad entre los trabajadores organizados y los sectores capitalistas (es
un conflicto capital-trabajo). Consiste en la búsqueda de igualdad, pero ese tipo de sistema
no llega a la gente que socio-cultural y políticamente esta fuera de la red estatal (...). (Fleury
1999; 80).

Este universalismo ético postula un núcleo irreductible de derechos humanos que son valederos en cualquier
sociedad y en cualquier cultura, los cuales deben ser objeto de protección y garantías constitucionales y legales.
En esta perspectiva, los derechos sociales forman parte de este marco de derechos humanos, garantizando a
través de ellos el acceso universal a condiciones que permitan satisfacer necesidades sociales, la equidad en la
configuración y distribución de oportunidades y la participación social en los asuntos públicos. En este universa-
lismo cada persona tiene una particular configuración de desventajas que afectan sus posibilidades para surgir
y participar plenamente en la vida social. El poder para cambiar estas desventajas no se encuentra fuera de las
personas ni de la sociedad. Se construye en la propia acción de las personas como actores sociales en su ubicación
socioeconómica y en su experiencia cultural. El universalismo ético busca una justicia de resistencia, de cues-
tionamiento y de acción política en los espacios de vida, proyectos y luchas concretas de las personas en forma
individual y colectiva. Ello implica que:

• Los derechos sean parte de la cultura y de las prácticas sociales.

• Se valoren las diferencias y las identidades socio-culturales y políticas existentes.

• La ciudadanía se ejerza de manera activa cuestionando las estructuras y jerarquías de poder y resistir a toda
forma de dominación sea social, económica, legal o institucional.

La ciudadanía, en el marco de una democracia de derecho y de justicia social, tiene como esencia la universalidad
de los derechos sociales. Desde esta perspectiva, toda persona tiene derecho a realizar sus necesidades y aspira-
ciones de salud, educación, alimentación, ambiente, trabajo, vivienda, protección social, entre otros, incluyendo
el derecho a no ser de ninguna forma discriminad@ o excluid@ del ejercicio de estos derechos. Así, toda negación,
limitación o vacío origina “déficits sociales” o ámbitos de necesidades sociales no satisfechas que es obligación de
las políticas públicas atender.

Los déficits sociales pueden definirse como insuficiencias o vacíos de respuesta a los
derechos sociales, que pueden expresarse en leyes, políticas, recursos y servicios.

Modelos de Ciudadanía Social

PARA DEBATIR
“La Política Social Esquiva” (Eduardo Bustelo 1999)
 

Ciudadanía Asistida Emancipada

La igualdad es importante. Todo se
Fuerte estratificación social. La desigual-
analiza por su impacto distributivo.
Igualdad dad social es “natural”. Políticas guberna-
Las políticas públicas orientan al pro-
mentales distributivamente neutras.
ceso de acumulación.

Derechos civiles individuales y derechos Programa ético básico. Unidad de los

Derechos políticos. Derechos sociales no “deman- derechos humanos políticos, econó-
dables”. micos y sociales.

Reúnete en grupo y lee con tus compañeros la información anterior que aborda el tema de la
ciudadanía social. Luego abran una ronda de discusión alrededor de las siguientes pregun-
tas:

• ¿Por qué habría emancipación cuando hay mayor igualdad distributiva y un programa
ético de derechos humanos?
• ¿Por qué, en una sociedad donde las desigualdades no son atendidas y los derechos
sociales no son demandables, la ciudadanía tiene características de asistida?
•¿En cuál de las dos formas podría ubicarse la situación de l@s venezolan@s?

La equidad: igualdad en las diferencias

“...somos iguales entre nosotros sólo porque somos diferentes los unos de los otros”
(Touraine 2000)

La universalidad puede ser injusta si no se reconocen las diferencias, es decir, si no se valora que “todos necesi-
tamos cosas distintas en tiempos diferentes, y unos necesitan más que otros” (De Negri 2001). Es por esta razón
que la universalidad debe ir acompañada de la equidad, para que de forma combinada sea posible alcanzar la
máxima expresión de justicia. La equidad es un principio asociado a valoraciones éticas, morales y políticas sobre
la idea de lo que es «injusto». En función de este imperativo, la equidad orienta una acción consciente y deliberada
dirigida a impactar en los determinantes sociales, culturales, políticos, económicos e institucionales que producen
tratos, condiciones y/o posiciones «innecesarias», «evitables», así como «inaceptables» en la vida de las personas,
como producto de distintas formas de desigualdad social. Por consiguiente, deben ser resueltas o superadas por
la intervención de la misma sociedad mediante los distintos recursos que ella maneja (legales, políticos e institu-
cionales) (D´Elia y Maingon 2003).

La equidad, “...es aquello considerado socialmente injusto, envolviendo cuestiones éticas,

morales y políticas, refiriendo a diferencias indeseables y, por tanto, factibles de interven-
ción por medio de políticas de diversos sectores” (Almeida 1999).

Es la equidad una de las bases de configuración de la sociedad y de la solidaridad entre sus miembros. Es por tanto
la razón que explica por qué si a todos se nos reconocen los derechos es necesario establecer mecanismos que
aseguren su ejercicio efectivo. La universalidad por si sola es parcial, aunque se supone que allí entramos todos,
porque tiende a establecer un sujeto universal de referencia en el que se depositan las características del sujeto
social dominante, por eso la necesidad de un universalismo de carácter ético; y deja por fuera el hecho de que las
desigualdades en nuestros contexto actual no son homogéneas.
58

«...las desigualdades no son homogéneas, no afectan de la misma manera a la población,

ni a todas las categorías ocupacionales. E incluso en una misma categoría sociocupacional
la vulnerabilidad es desigualmente repartida» (Castel 1996).

La equidad es la búsqueda de “igualdad en las diferencias”, luchando contra todo aquello que haga de estas dife-
rencias expresiones de desigualdad. Las personas tienen diferencias en sus condiciones de partida, circunstancias
y capacidades, lo que afecta sus horizontes de vida, independientemente del talento o del esfuerzo realizado.
Así que, si generamos la misma respuesta para tod@s, algunos obtendrán cosas que no necesitan, y otros, cosas
que no les serán suficientes. Sin embargo, no basta con reconocer que unos tienen más acceso que otros. Para ser
realmente equitativos es necesario cerrar las inequidades en los estatus de salud, educación, alimentación, etc.,
así como las inequidades en las condiciones socioeconómicas y en la distribución de la riqueza (De Negri 2001).
Pero también, las personas son distintas y de muchas maneras diferentes (A. Sen, 1992), lo que es propio de la
diversidad y complejidad de lo humano y de la dinámica del desenvolvimiento de la vida. Las características que
hacen distintas a las personas pueden ser de orden hereditario o no sujetas a control (sexo, edad y otras carac-
terísticas de carácter físico, mental o biológico); de orden social-cultural cuando inscriben a las personas en una
determinada manera de ser y hacer su vida (género, etapas de la vida y roles, ocupación, clase social, etnia, entre
otras); de orden contextual cuando hablamos de condiciones demográficas, sociales, económicas y ambientales.

Esto implica que la equidad se apoya en dos criterios entrelazados: la igualdad y la diversidad. Desde la óptica
de la igualdad, la equidad significa que todas las personas tienen igual oportunidad para alcanzar un algo funda-
mental que es propio de los seres humanos, y desde la óptica de la diversidad, que esas oportunidades expresan
todas las opciones posibles para la realización personal de cada uno como sujetos con identidad y condiciones
propias de existencia (D´Elia y Maingon 2003). La diversidad sin igualdad representa negar la equidad, puesto que
para ser equitativos debemos partir de un marco común en el cual todos estamos representados como iguales.
La igualdad sin diversidad, implica una equidad limitada, puesto que no puede tomar en cuenta que las personas
son excluidas o inferiorizadas en la sociedad a causa de quiénes son o quieren ser; y en consecuencia, necesitan
ser reconocidas en sus características propias para que puedan ser condideradas verdaderamente como iguales;
ni tampoco puede considerar condiciones de existencia diferenciadas, en las que cada persona presenta una
particular gama de desventajas (por ejemplo, mujer, negra y anciana).

En el criterio de la igualdad se valoran esferas comunes de la vida humana, de tal modo que en este eje nos pre-
guntamos ¿en qué debemos ser iguales? A partir de ello, la equidad en este criterio se entiende de dos formas:

• La equidad en la igualdad horizontal, donde se da un trato igual a iguales básicamente en relación a la

garantía de derechos humanos en distintos ámbitos de la vida.

• La equidad en la igualdad vertical, donde se da un trato desigual a desiguales, ejercido a través de me-
canismos que permitan dar más a quien necesita más, de acuerdo con la magnitud e intensidad de las
desigualdades.
En el criterio de la diversidad se valora a los sujetos que representan una particular configuración cultural
y social de un país o de una comunidad, y en éste nos preguntamos ¿quiénes son los que se consideran
iguales? A partir de la respuesta, la equidad en este criterio se entiende también de dos formas:

La equidad en la diversidad de oportunidades, donde cada sujeto debe tener oportunidades ajus-
tadas a sus necesidades específicas a lo largo de la vida y de manera diferenciada según cada circuns-
tancia para convertirlas en condiciones reales o logros de buena vida.

La equidad en la diversidad de opciones, donde cada sujeto social tenga realmente control o poder
sobre sus opciones de vida y que éstas sean reconocidas, disfrutadas y ejercidas plenamente por la
sociedad.
 59

El hecho empírico de que todos seamos distintos hace posible comprender la complejidad y la exigencia de am-
pliar las ópticas con las que evaluamos y enfrentamos los problemas de inequidad. La igualdad en un aspecto
de la vida no significa haber superado todas las dificultades para alcanzar una vida mejor. De esta manera, la di-
versidad humana exige la interconexión de múltiples igualdades en variados aspectos para generar un conjunto
de oportunidades y capacidades reales que permitan alcanzar lo que las personas tienen razones para valorar.
La configuración de estas igualdades exige una variedad de instrumentos de equidad que permita corregirlas o
superarlas. Estas formas de operación de la equidad son:

La No discriminación: dada la existencia de jerarquías sociales que hacen más humanos a unos que a otros,
la equidad se opone a cualquier diferencia expresada en distinción, exclusión o preferencia que produzca el
menoscabo o anulación del reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de capacidades
y derechos humanos fundamentales, en las esferas política, social, económica y cultural o en cualquiera de
las esferas de la vida pública. En este sentido, nadie puede encontrarse desplazado o no respondido en lo
que se refiere a estas capacidades o derechos que son inherentes a la persona humana, ni por la fuerza ni
por la admisión de una razón de carácter objetiva (p.e. los ingresos) o subjetiva (p.e. el género). Para cumplir
con la facultad de ejercer estas capacidades y derechos se requieren garantías, por lo tanto, todo mecanis-
mo que sirva a ello también es considerado una capacidad o un derecho que debe ser garantizado.

La Proporcionalidad, dado que las personas no tienen las mismas condiciones de partida ni sus trayectorias
de vida transcurren en iguales circunstancias, la equidad se aplica bajo el criterio de una proporcionalidad
suficiente para cubrir o cerrar desigualdades injustas, tanto a nivel de procesos como de resultados. El crite-
rio de la proporcionalidad es distinto a la definición de imparcialidad. La proporcionalidad lleva implícito un
criterio de orden según el cual no puede darse lo mismo a unos y a otros, por lo tanto, se justifica un trato
desigual o diferenciado en lo que respecta a costos y beneficios de acuerdo con necesidades, a objeto de
llevar a las personas a un punto de partida común o a una verdadera igualdad de oportunidades, que tome
en cuenta las condiciones previas y las situaciones de mayor necesidad, y, al mismo tiempo, que puedan
lograrse resultados equitativos o que efectivamente se alcance la condición esperada.

El Reconocimiento y la Habilitación de Sujetos, dado que somos diferentes de muchas formas y estas
diferencias cambian en espacio y tiempo, la equidad se opone a todo trato, decisión o condición en la que
no existan opciones distintas para satisfacer aspiraciones y necesidades específicas y valoradas. Es decir, la
equidad interviene en situaciones donde las diferencias legítimas de género, etnia, cultura, raza, profesión
o labor se traducen en inferioridad o negación personal, social o cultural. Debido a estas circunstancias las
personas no pueden expresarse como sujetos autónomos ni tampoco configurar sus propias necesidades
en forma separada a las de otros. En este caso, el trato no discriminatorio que trata a todos por igual o el
trato desigual que permite llevar hasta un punto de igualdad a todos son limitados porque no incluyen la
diversidad de sujetos y su desigual poder para tomar decisiones y realizar proyectos de vida propios. Esta
equidad enriquece las anteriores y permite abordar la complejidad de las injusticias humanas.

Las inequidades se traducen en distancias o en condiciones que nos separan unos de otros en trato, posiciona-
miento y perfiles de calidad de vida. A estas distancias y separaciones podemos llamar “brechas de equidad”. Para
enfrentarlas debemos aproximarnos a su dimensionamiento y caracterización. Aquí es indispensable distinguir
las brechas de equidad en el acceso a políticas, servicios y recursos; y las brechas en la satisfacción de necesidades
sociales. Esta distinción se debe a que, por ejemplo, la equidad en el acceso a servicios de salud es una condición
importante, pero no suficiente para reducir las desigualdades de enfermar o morir (Almeida 1999). Desde una
visión más global, esto significa que, “la asignación de recursos y programas de Estado no cambia esencialmente
el desequilibrio que existe en la base del proceso de distribución de la riqueza” (De Negri, 2001).

Las brechas de equidad son expresión de los diferenciales o asimetrías entre los que han te-
nido acceso y mayor dominio sobre sus condiciones de vida y los que están en condiciones peores
de fragilidad social y económica. Estas significan la demanda acumulada de necesidades so-
ciales insatisfechas y de malas condiciones de vida que la sociedad no ha logrado cambiar,
dando lugar a entender que las respuestas no han sido equitativas (De Negri 2001).
0

Dado que las injusticias tienen distintas maneras de incidir y manifestarse en la vida de las personas, además de
reforzarse mutuamente, operando en su base estructuras de poder con distinto arraigo social, cultural, político
o económico, es preciso entender cómo éstas se tejen y cruzan a través de distintas categorías que involucran
no solamente indicadores sino enfoques explicativos de las desigualdades sociales y de naturaleza política en la
medida en que representan movimientos reivindicativos a través de la historia.

Estas enfoques pueden analizarse de acuerdo con cuatro dimensiones: a) por sus implicaciones en la vida de cada per-
sona; b) por sus implicaciones a nivel de estructuras económicas y sociales; c) por sus implicaciones culturales y simbó-
licas; y d) por su historia y dinámica. Estos enfoques son: el de clases o grupos sociales, el de género y el de etnias.

• Las Clases o Grupos Sociales: las clases sociales explican el peso de las determinaciones económicas y su
relación con la distribución de oportunidades y de poder. A las definiciones clásicas, asociada con el control
o dominio que tienen los diferentes sectores de una sociedad sobre los medios de producción y reproduc-
ción económica y social; la posición en el mercado de trabajo, que involucra categorías ocupacionales, ac-
tividad económica, calificación e ingresos, entre otros; así como la identidad de clase, construida a partir de
valores, ideología, estereotipos y grupos de referencia con las cuales se identifican las personas y grupos, se
han agregado otras dimensiones que aumentan su valor explicativo sobre las desigualdades en la realidad
social actual. Es por eso que se adopta el término de “grupos sociales”, tomando en cuenta las condiciones
sociales y económicas en los espacios concretos de vida o entornos socio-espaciales, donde tienen mayor
expresión las formas de producción y reproducción social.

• El Género: El género femenino y masculino es una construcción social e histórica, basada en diferencias
biológicas, que da contenido simbólico al ser mujer u hombre, afectando identidades, expectativas y opor-
tunidades de calidad de vida, las complejas y diversas relaciones sociales que se dan entre ambos géneros,
así como los conflictos que deben encarar y las múltiples maneras en que lo hacen. Constituye una forma pri-
maria de relaciones de poder y su análisis va más allá de las relaciones entre hombres y mujeres. El género se
refiere a las desigualdades que se pautan entre los roles o papeles sociales de hombres y mujeres en la socie-
dad. (Huggins 2002). “Cualquiera que sea la cultura, la etnia o la edad, a los hombres y mujeres se les asignan
papeles y responsabilidades diferentes. Esta asignación (...) moldea el desarrollo de diferentes habilidades y
capacidades y dirige su aplicación a espacios vitales y esferas de actividad distintos” (Hartigan 2000).

• Las Etnias: La etnicidad es una construcción de conciencia colectiva, intimamente relacionada con aspec-
tos físicos, culturales y sociales que grupos humanos identifican como propios y que pautan relaciones
intergrupales dentro de un orden social (Torres 2001). Una etnia es un grupo humano diferenciado que
habita en espacio geográfico, posee características culturales propias y una historia común. Se consideran
grupos étnicos, por ejemplo, los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, las comunidades
de inmigrantes e inclusive los llaneros venezolanos (Gtz 2002). Este enfoque pemite identificar grupos con
identidades diferenciadas en torno a elementos seleccionados o “marcas étnicas” que tienen un contenido
simbólico, tales como mitos, ancestros u orígenes comúnes, religión, territorio, memorias de un pasado
colectivo, vestimenta, lenguaje, o inclusive, rasgos físicos como el color de la piel, tipo de pelo o forma de los
ojos. En los países americanos existe una amplia diversidad de pueblos o etnias en número y complejidad
cultural, producto de los pueblos originarios, europeos y afros que compartieron procesos productivos y
políticos. Entre estos destacan los pueblos indígenas, que son en Venezuela los grupos étnicos más diferen-
ciados cultural y socialmente, siendo así reconocidos constitucionalmente.

Las concepciones de equidad

PARA DEBATIR
Después de los temas tratados, reúnete en grupo y trabajemos maneras distintas
de enfocar la equidad. Para eso, escojamos una de las políticas o acciones seña-
ladas abajo e identifiquemos en ellas, si existe o no equidad, y de existir, de qué
manera opera?
 61

• Un programa de suministro de alimentos para los pobres.

• Una política de acción afirmativa o de discriminación positiva.
• La colocación de una multa con montos distintos según la capacidad de pago.
• La aplicación igual de una norma o una ley.
• Un movimiento social de mujeres.
• Un programa de acceso gratuito de medicamentos según la edad.

La democratización: democracia con más democracia

“...el abandono de las políticas de satisfacción de las necesidades
sociales sólo es posible eliminando la democracia”
(Offe 1991 citado por Laurell 2000; 47)

La democracia ha sido el cambio más importante en la reforma política del Estado en América Latina. A ésta se
atribuyen los avances más importantes en materia económica y social. No obstante, ha sido un proceso limitado
que abarcó la institucionalización de ciertos aspectos formales y dejó otros de vital importancia para la sociedad
a la conciliación de intereses entre sectores y grupos de poder. En virtud de la pérdida de estabilidad y legitimidad
de este sistema democrático a medias y excluyente, las figuras del Estado y los partidos políticos han sido los prin-
cipales focos de atención de las reformas políticas para avanzar en la democracia; en el caso del Estado a través de
las descentralización y en el caso de los partidos políticos mediante la participación masiva de la sociedad civil.

Esta concepción de democratización esta sustentada en una lucha anti-autoritaria, libertaria y de reinvindicación
de la ciudadanía. Pero de fondo ha sido marco para la reducción de las funciones normativas y decisorias del
Estado y para la despolitización de la sociedad, bajo ideas conservadoras, individualistas e inmediatistas de la
acción colectiva. Además, esta concepción de democratización no alcanza a afectar a la misma sociedad. Se redu-
ce a que el Estado y los partidos políticos transfieran poder a otros. La crisis social y la economía de los países de
América Latina se alimenta de una desmovilización generalizada de la sociedad, sin proyecto y sin perspectivas
de desarrollo a largo plazo, la ausencia de mecanismos políticos e institucionales de confrontación y solución de
conflictos y la reaparición de los rasgos autoritarios del Estado para enfrentar la crisis.

La transición democrática conservadora, que no traspasa las fronteras de la democracia

política representativa, tiende a dejar sin resolución el problema central de las crisis latinoa-
mericanas que es la crisis social con sus derivaciones de conflictividad política y descompo-
sición del tejido social (Zermeño 1996, citado por Laurell 2000;47).

Entender la democratización bajo una orientación universalista y de equidad, supone involucrar precisamente
a la sociedad y a los cambios que se requieren en sus relaciones con el Estado. La democracia es esencial en la
reconstrucción de lo público como espacio de tod@s, donde cada ciudadan@ pueda ejercer su voz, intervenir en
las decisiones que afectan a toda la sociedad en espacios colectivos y deliberativos; y ejercer presión en torno a los
derechos sociales como obligación pública. La democratización de los espacios y medios de poder, a través de los
cuales se obtiene control sobre la orientación de las acciones y la distribución de los recursos es requisito para que
los derechos sociales no se conviertan en derechos restringidos, de quienes logran convertir sus necesidades en
demandas, o en derechos en si mismos, que no se traduzcan en respuestas suficientes y equitativas para alcanzar
el bienestar social y económico de tod@s.
2

La participación es una parte importante del proceso de democratización lo que aumenta las capacidades políti-
cas de la sociedad para articular acciones y metas colectivas. Ello impone darle cauce democrático a las luchas de
las personas, grupos y comunidades en función de sus necesidades, convirtiendo estas luchas en metas públicas
y las políticas públicas en un patrimonio social. Los requisitos para una mayor participación son:

• Que exista un marco institucionalizado de poderes compartidos entre Estado y Sociedad, es decir, que los
actores sean igualmente fuertes y estén ganados a concertar compromisos más allá de intereses inmediatos
y particulares.

• El ejercicio de formas de democracia directa donde las políticas y presupuestos se formulen en forma par-
ticipativa.

• La generación de procesos sociales que tengan como saldo el aumento de la capacidad de organización y
de intervención en los espacios de decisión.

Además, la participación de las personas y comunidades es imprescindible para construir sujetos conscientes de
derechos, empoderados de sus proyectos de vida y activos defensores de sus derechos.

La democracia y sus resultados

PARA REFLEXIONAR

Informe Anual de Derechos Humanos (PROVEA 2002):

“La democracia hoy en América Latina se asemeja más a una promesa que a
una realidad. El advenimiento del sistema democrático en todos los países de
la región...no ha traído aparejadas las realizaciones que los ciudadanos y ciuda-
danas esperaban. Entre ellas,

• La inclusión de vastos sectores sociales que padecen la pobreza y con ello discriminación.

• El fortalecimiento de las instituciones responsables de la justicia y la seguridad y la congruen-

te derrota de la impunidad.

• El fortalecimiento de los partidos y las organizaciones políticas como instrumentos de in-

termediación y representación de las demandas e intereses heterogéneas de la sociedad.

• La cohesión social, fruto del acuerdo, la concertación, el diálogo y el consenso.

Estas ausencias, entre otras, complotan contra la gobernabilidad de nuestras democracias”

En forma individual, estudia cada uno de estos elementos que se esperan de una democracia.
Discutamos en plenaria: ¿Cuáles son los escenarios de gobernabilidad de Venezuela?,
¿Qué deberíamos hacer para aumentar los niveles de gobernabilidad en Venezuela?
Unidad 4
La Estrategia de Promoción de Calidad de Vida

La promoción de la calidad de vida representa un cambio de objeto y de

estrategia en la política social, que trasciende el bienestar y la pobreza
económica como conceptos globales sobre la cuestión social.

De las concepciones donde la satisfacción de las necesidades huma-

nas se relaciona con la procura de bienes materiales para lograr un
nivel de vida moderno, producto del acceso masivo de la población al
crecimiento económico (aumentar el bienestar) o con un mínimo de
ingresos para lograr un límite aceptable de subsistencia, por encima
del cual cada quien es responsable de sus circunstancias y de sus éxi-
tos o fracasos en el mercado (atender la pobreza); pasamos a la idea de
preservar o desarrollar la autonomía de todas las personas, hombres y
mujeres, para llevar una buena vida, ser reconocidos y participar en la
vida social (elevar la calidad de vida), mediante la universalización de
derechos, la equidad de oportunidades en el acceso y en los resultados,
y la democratización de los espacios y procesos de toma de decisión.

La estrategia de promoción de la calidad de vida requiere un cambio

de lógica: no partir de criterios económicos y/o administrativos donde
las necesidades dependan únicamente de la oferta-demanda de recur-
sos, bienes o servicios, sino partir de derechos, asumiendo desde ellos
el imperativo ético de responder a las necesidades de calidad de vida
de todas las personas en forma universal y equitativa, donde ellas se
encuentran y según sus condiciones concretas de vida, expectativas y
preocupaciones. Son instrumentos de este cambio: la formulación de
políticas y metas con enfoque de derechos y equidad, la territorializa-
ción social, la concertación de agendas y la planificación participativa,
la construcción de redes y el fortalecimiento de la institucionalidad
pública.
 

LA ESTRATEgIA dE PRoMoCIÓN dE LA CALIdAd

dE VIdA
“En la teoría y en la práctica es necesario que surja otro sentido alternativo para la sociedad humana, con una fuerza
comparable y capaz de encarnarse de manera masiva en imaginarios y estructuras económicas. Este sentido es un
desarrollo sostenido de la calidad de vida de sus miembros o la reproducción ampliada de la vida de todos”
(Coraggio 1999).

Comencemos por pensar y reflexionar, para compartir algunos aspectos:

En las pasadas unidades nos acercamos a algunos enfoques de sociedad que han servido de base ética y política
a modelos de política social y en un modelo alternativo que hoy en día se aplica en espacios académicos, guber-
namentales y ciudadanos de varios países de América Latina, incluyendo Venezuela.

Introduciremos este modelo en una secuencia de elementos conceptuales y

operativos para la formulación de una política social, partiendo de un nuevo
objeto que se define como la Promoción de la Calidad de Vida. Adoptamos
este objeto en forma congruente con la importancia y el sentido que dimos
a la cuestión social en la primera unidad y con los principios del modelo de
política universal-equitativa que trabajamos en la tercera.
Hemos conocido y discutido distintos enfoques de sociedad y de modelos de
política social, queremos ahora definir cuál sería el objeto de la política social
y cómo este nuevo objeto se formula y se convierte en instrumento operativo
de la política. Así entonces, nos preguntamos:

• ¿Cuál es el objeto de una política social basada en un modelo de

universalidad de derechos y equidad?
• ¿En qué se distingue este objeto de los que ya conocíamos?

Compartamos nuestras conclusiones y primeras ideas con el grupo.

A partir de esta reflexión entraremos a discutir qué es la Estrategia de Pro-
moción de la Calidad de Vida y cómo este nuevo concepto de política social
reorienta de manera global nuestras formas de concebir y llevar a la práctica
la política social.

En esta unidad veremos el significado de la Promoción de la Calidad de Vida, especificando lo que la hace distinto
de conceptos que han sido manejados tradicionalmente en otros modelos de política social, y cómo esta estrate-
gia se aplica en la formulación y operación de la política social.
66

Tres formas de entender el objeto de la política social

En estos tiempos, las situaciones de deterioro social son mucho más brutales, complejas y cambiantes que en el
pasado. Estamos ante una “nueva cuestión social” cuyos retos son una pobreza masiva, nuevas desigualdades
que se superponen a las tradicionales, una inseguridad generalizada y una exclusión creciente, lo que supone la
redefinición, complejización y ampliación de la política social (Coraggio 1999). Hoy crecen las desigualdades tradi-
cionales y aparecen nuevas desigualdades, producto de tres fracturas: de progreso y seguridad por la fractura del
régimen de bienestar; de integración y movilidad social por la fractura del sistema laboral; de reconocimiento y
pertenencia por la fractura de las identidades sociales. Las estadísticas no dan cuenta de estos nuevos fenómenos
y, de hecho, el reformador ve con menos claridad cómo captar las energías sociales y darles forma, y el ciudadano
ha perdido sus referencias (Fitoussi y Rosanvallon 1996).

Una parte del problema es que nos resignamos a no comprender lo que está pasando y dejamos de preocuparnos
por la pertinencia, validez e impacto de las soluciones en la vida de las personas. Lamentablemente esta “corta
vista”, no nos exime de las amenazas y los daños que se causan a las personas y a la sociedad en su conjunto; por
el contrario las acrecienta y convierte las soluciones en grandes frustraciones, producto de movilizar energías,
esfuerzos y recursos, en aplicaciones que no tienen resultados. Otra parte del problema es el abandono de la
política como forma de construir alternativas posibles, modos de agregar y encaminar demandas sociales hacia
objetivos comunes. Si hoy necesitamos más politica, es verdaderamente porque tenemos que redoblar la aten-
ción a fin de construir el vínculo social, o volver a dar legibilidad a la sociedad. La crisis política tiene que ver con
que hoy la sociedad se modela y reestructura cada vez más de manera permanente, trabajada por fuerzas de
diversificación creciente de las situaciones (Fitoussi y Rosanvallon 1996).

Al encarar una política pública es de vital importancia hacer comprensible las causas y de-
terminantes de las situaciones que provocan daño y malestar a la gente y a la sociedad, así
como generar el suficiente debate político acerca de las soluciones que permitirán vencer-
las. Esta tarea supone, por una parte, tener mayor dominio explicativo sobre la realidad
–desechando las ideas estáticas y normalizadoras de los problemas- y claridad en la deno-
minación de los problemas y los fenómenos que estamos enfrentando.

Por otra parte, la tarea exige retomar la dimensión política de los cambios desde donde es posible promover
valores y conceptos, dar forma a objetivos y direccionar las acciones de manera colectiva, construir un vínculo
comunicativo para movilizar energías y voluntades, así como producir nuevos instrumentos que den viabilidad a
las soluciones planteadas.

Mencionamos antes que, frente a los nuevos retos, la cuestión social debe adquirir principal relevancia en la políti-
ca pública de forma tal que no se le separe de la cuestión económica y que la oriente. Esta nueva cuestión social se
inscribe en un modelo de política pública centrada en los objetivos sociales de universalización de la ciudadanía,
de equidad y de democratización; y en el que es necesario una política social más amplia en sus contenidos y
alcances, abarcando no sólo el derecho a sistemas de protección social, sino también los derechos de integración
y de cohesión social. Con base en este enfoque, trabajaremos en esta primera parte el concepto de calidad de vida
como objeto central de la política, viendo sus diferencias con los conceptos de bienestar y de pobreza. Estos dos
últimos se refieren a fenómenos que la calidad de vida incluye, pero englobados dentro de una forma distinta de
interpretación y de solución ética y política.

La calidad de vida no niega de ninguna manera la existencia de pobreza y el objetivo im-

perioso de eliminarla; tampoco pretende restarle importancia a las aspiraciones humanas
de bienestar que en el contexto venezolano y en el de América Latina, están muy lejos de
haberse realizado.
 67

El bienestar
La política social del siglo XX estuvo marcada por esfuerzos encaminados hacia el crecimiento económico. Una
amplia intervención del Estado en la vida social y económica tenía como fin lograr ciertos niveles de estabilidad y
homogeneidad económica y social que favorecieran tanto el proceso de acumulación económica como mejoras
en las condiciones de existencia de toda la población, independientemente de la posición y contribución de cada
persona al sistema económico. Puesto que la producción era resultado de la combinación de capital y trabajo,
llevados al mismo nivel, se necesitaba tanto capital (inversiones e infraestructura física) como trabajo (empleo
e ingresos) para llegar a un punto óptimo de estímulo a la producción. El que trabaja consume y este consumo
incentivaba más producción, a la vez que, más producción generaba mayores niveles de empleo.

Los destrozos que generó la segunda guerra mundial y las fluctuaciones de los factores capital-trabajo no permi-
tían estabilizar las economías. Hacía falta entonces un factor adicional que funcionara como factor de estabiliza-
ción. Este factor fue la intervención del Estado, a través del cual se fijó un cierto nivel de ingresos, de inversiones,
de empleo público y de bienes y servicios provistos a la población. Estas formas de intervención se constituyeron
en instituciones básicas de bienestar, es decir, en derechos de acceso a un cierto nivel de vida compuesto por em-
pleo y renta, atención médica, educación y seguridad social. Los Estados de Bienestar en Europa fueron “el resulta-
do de un compromiso entre clases sobre la base del crecimiento económico” (Montagut 2000; 68). Efectivamente, “a la
luz de la doctrina keynesiana de la planificación económica, el Estado de Bienestar llegó a concebirse como (...) un
estabilizador interno de tipo económico y político, que ayudaba a regenerar las fuerzas del crecimiento económi-
co y evitaba que la economía cayese en espirales descendentes hacia profundas recesiones” (Offe 1988;137).

El bienestar se entiende entonces como una vida de progreso y seguridad en la que las
personas cubren un conjunto de necesidades, que corresponden al tipo de vida moder-
no, por medio del consumo de bienes y servicios producidos en forma masiva y suficiente. Lo
esencial del concepto de bienestar es la idea de “interdependencia” entre los seres humanos.

Esto quiere decir, que una nación, un país, una población no puede avanzar si no existe una responsabilidad
ampliamente compartida, en la que el Estado evita que las personas caigan en situaciones de pobreza y en el que
las personas tienen confianza en el apoyo que recibirán de los demás.

El modelo económico del bienestar era un instrumento, no un sustituto de la realidad, para

pensar cómo redistribuir ingresos y poder de decisión entre clases sociales e incidir en los
patrones de inversión, empleo y consumos reales. Aplicar cualquier propuesta suponía una
evaluación de las consecuencias sociales, y anticipar la negociación política y diversos gra-
dos de participación de la sociedad organizada (sindicatos, asociaciones empresariales,
etc....(Coraggio 1999).

Cinco condiciones dieron origen a los Estados de Bienestar en Europa (Montagut 2000):
• Un consenso o pacto social entre gobierno, trabajadores y empresarios. Un modelo económico regulado
y estimulado por el gasto público, que permitía generar el pleno empleo de los factores productivos capital-tra-
bajo para asegurar un permanente crecimiento.

Un sistema universal de protección social a toda la población y no solamente a la clase trabajadora, que com-
prendía sanidad, educación, vivienda y asistencia, financiados con recursos fiscales y comprendidos como un
derecho social y no como caridad pública.
68

• Un proceso de reconocimiento de derechos sociales como parte fundamental de la ciudadanía y paso im-
portante en la democratización de las sociedades.

• Un sentimiento colectivo de contar con un mundo estable y seguro, sin sorpresas y sólido para cada uno,
que prometía un porvenir de ascenso social sostenido.

Por muchos años, el Estado fue factor decisivo en la estabilidad económica y social de los países occidentales,
contribuyendo al aumento de la riqueza y el empleo en proporciones considerables. Del total de bienes produci-
dos o disfrutados por la humanidad a lo largo de su historia, la mitad se generó en el período de consolidación de
los Estados de Bienestar (Gómez Buendía 2003). Pero también cambiaron drásticamente los modos de vida en las
ciudades, en el trabajo y en la familia. Se pasó de un modo de vida rural a urbano, de la subsistencia económica a
la producción organizada, de la familia extendida a la familia nuclear. Los efectos de estos cambios fueron:

En la estructura del mercado de trabajo: la globalización económica, el agotamiento de la industrialización y

la inestabilidad de los servicios de protección social, que dieron lugar a la aparición de nuevas desigualdades y
exclusiones relacionadas con el desempleo y la precarización de los puestos de trabajo.

• En los sistemas de protección social: al cambiar la estructura del mercado de trabajo, los sistemas de bienestar
social comenzaron a mostrar importantes inequidades en las que ciertos sectores sociales (los trabajadores)
gozaban de amplia protección y el resto de la población recibía un trato residual a través de esquemas de
asistencia social. Son los excluidos del sistema económico y social, una categoría amplia que identifica a los
sectores que terminaron cargando con los rezagos de la vida tradicional, el atraso educativo y el económico.

• En las estructuras familiares y demográficas: a consecuencia de los cambios en las pautas de conformación
familiar, de extendida a nuclear, aparecieron un mayor número de hogares en situación de mayor vulnerabili-
dad (madre sola, dependencia de un solo ingreso, aislamiento social). Además, el descenso de las tasas de na-
talidad y el aumento de la esperanza de vida dieron lugar a un proceso de envejecimiento de la población.

Estos cambios colocaron a los Estados de Bienestar en serias dificultades para adecuar-
se a las nuevas necesidades de la población. “El mal funcionamiento de la producción
del bienestar proviene del exterior. (...) Si existe alguna crisis del Estado de Bienestar se debe
principalmente a que éste último no se ha adaptado a este entorno cambiante” (Esping-
Andersen 2000;13).

Asimismo, una estabilidad dependiente del crecimiento económico y de la expansión del gasto público provocaron
la crisis financiera de los Estados de Bienestar, cuando en los años 70 se produce una extensa recesión económica
mundial. Si la reforma se ajusta al crecimiento, el conservadurismo e incluso la regresión social triunfarán necesa-
riamente en un contexto de desaceleración de éste (Fitoussi y Rosanvallon 1996).

Los efectos de esta crisis fueron:

• La ruptura del consenso en torno a las instituciones de bienestar social, debido a la falta de adecuación de
las respuestas a las nuevas necesidades, los recortes del gasto público y la orientación (neo)liberal de las
políticas sociales.

• La dualización o fragmentación social: que significa la amenaza de segmentación, polarización y ruptura

social, donde una buena parte de la sociedad queda excluida de una protección social suficiente y aislada
de los procesos sociopolíticos.
 69

La pobreza
La crisis de los Estados de Bienestar dio paso a los postulados del (neo)liberalismo y del pensamiento político
conservador. Derivado de este pensamiento, aparece de nuevo el concepto económico de la pobreza que repre-
senta el objeto más primitivo de la política social. La pobreza tiene un carácter absoluto que identifica a un tipo de
personas y a grupos particulares, es teóricamente una condición transitoria de improductividad y bajos ingresos.
Plantear la pobreza como el único problema a resolver supone que en la sociedad impera un régimen económico
que no toma en cuenta el bienestar de las personas. Lo que importa es que cada quien se haga cargo de sus pro-
pias necesidades. La pobreza económica es así un campo regresivo y reductor de la cuestión social.

“...nos encontramos hoy en día como si nos hubieran empujado brutalmente hacia atrás, en una situación comparable
a la de principios del siglo XIX, antes de que la ´cuestión social´ hubiese sido formulada institucionalmente y encarnada
en una lucha colectiva” (Fitoussi y Rosanvallon 1996; 67).

La lógica (neo)liberal y conservadora modificó las bases del Estado de Bienestar bajo la promesa de superar la
crisis económica y fiscal. Tomó parte por el factor capital y sacrificó al factor trabajo, liberando la mayor cantidad
de recursos existentes para fortalecer al mercado. Esta lógica, junto a la persistente crisis recesiva, justificó el des-
mantelamiento de las estructuras del Estado de Bienestar y favoreció que el sistema económico se desentendiera
de las necesidades de la población. Se producen así un conjunto de desplazamientos en los fines de la política
pública (Coraggio 1999; Laurell 1995):

• De satisfacer las necesidades de todos, como producto de la reinvindicación de derechos sociales, se pasa al
único objetivo de aliviar la pobreza.

• De garantías estatales al ejercicio de los derechos sociales, se pasa a la discrecionalidad de los gobiernos
para instrumentar programas sociales.

• De un creciente gasto social público se pasa a una estrategia de desfinanciamiento de los servicios sociales,
a través de reducciones continuas de los recursos fiscales.

• De un espacio público capaz de contribuir a la integración social mediante la ampliación y universalización

de los servicios sociales, se pasa a “paquetes” de servicios mínimos para los sectores más necesitados y a
objetivos de eficiencia fijados por el mercado.

• De una responsabilidad social con la pobreza y con las desigualdades, se pasa a una estrategia legitimadora
de adjudicar responsabilidades individuales en la producción de estos fenómenos.

Ésta pregonaba ser una “nueva política” que haría frente a los retos de los nuevos tiempos: el combate y la supe-
ración de la pobreza. Pero, en abierta contradicción con este objetivo, el concepto que se adopta de pobreza y de
sus causas constituye una reedición de las concepciones más antiguas de la historia de la política social, es decir,
se vuelve a la idea de pobreza como una fatalidad irremediable que existió históricamente a raíz de los fracasos
de las propias personas. En este concepto, las personas deben hacerse responsables de ellas mismas y abandonar
las ayudas públicas porque son generadoras de una dependencia “insana” y aumentan los costos de la mano de
obra, lo cual desincentiva el empleo.

Como dice De Negri (200), las definiciones más conocidas de la pobreza son aquellas que
dicen que ésta se refiere a patrones aceptables según la realidad histórica de cada país.
Concebida así, es una forma de mantener el mundo como está, estableciendo referencias
regresivas, aceptando que históricamente hemos sido pobres.
70

Otra manera de expresar esta contradicción es que el combate a la pobreza se acompaña de medidas económicas
que la acentúan y la hacen un fenómeno cada vez más difícil de superar (reducción del papel regulador y el peso
económico del Estado, redistribución regresiva de las cargas fiscales, reducción de los costos salariales, desregu-
lación y precarización del empleo, apertura de la producción nacional a la competencia externa, privatización de
servicios públicos, fondos de pensión y seguros de salud, eliminación de instituciones que permitan el subsidio
al consumo y a la microinversión, etc....(Coraggio 1999). Es decir, eludiendo los efectos desintegradores y pola-
rizantes del mercado que, precisamente, constituyeron la razón para institucionalizar las políticas de bienestar.
En su lugar, las respuestas se reducen a programas sociales focalizados que hacen llegar algunas cosas a ciertos
segmentos de la población, regresando a prácticas asistencialistas y de caridad privada.

La política social adopta un enfoque selectivo, donde se, “...propone (...) exclusivamente la atención de la
pobreza. Las demás acciones orientadas hacia lo social son interpretadas como distorsiones del mercado,
que violentan la asignación eficiente de los recursos. La política social es, así, un instrumento de carácter
exclusivamente compensatorio y, eventualmente, transitorio... El propósito de este enfoque no es acabar
con la pobreza, sino, solamente, atenderla hasta que el dinamismo del mercado la reduzca a un problema
producido por desajustes coyunturales entre los mercados” (Guendel 2003ª; 5).

El debilitamiento del Estado y el desmantelamiento de los servicios sociales de carácter público, generaron una
dinámica en la que progresivamente se redujeron las transferencias directas a los sectores en pobreza económica
y empujaron a que las clases populares y medias aumentaran el gasto privado en servicios suministrados por
el mercado (seguros médicos, pago de matrículas y útiles, pago de servicios recreativos, etc...). El objetivo de
“superar la pobreza”, en un contexto donde no han existido políticas de bienestar o han sido muy débiles, es una
trampa en la que la pobreza adquiere un espiral ascendente que va afectando a todos los grupos sociales y a toda
la sociedad. En este sentido, el concepto económico de la pobreza encubre los siguientes aspectos:

• No parte de derechos: quienes no pueden satisfacer sus necesidades, no son sujetos de derechos ni pueden
ejercerlos. Los derechos son para quienes tienen capacidad de compra y esto convierte a los pobres en
imposibilitados para ejercerlos, desposeídos de ciudadanía y desvalorizados en su dignidad.

• Acepta la pobreza: la comprensión del problema es circular o se explica en sí mismo, es decir, hay más po-
breza porque crecen los pobres. La causa son los bajos niveles de compra (no de consumo) y la solución es
aumentar éstos a un mínimo de subsistencia, que es el límite al que se ajusta la responsabilidad social del Es-
tado y el cual representa una ayuda para “aguantar” los altos niveles de malestar, bajo la promesa de mejoras
a futuro. Este mínimo de subsistencia no representa ni siquiera el “derecho a no morirse de hambre”, dado
que sólo incluye la capacidad para adquirir un conjunto de alimentos básicos, sin contabilizar los gastos de
preparación y consumo humano de alimentos (combustible, platos, cubiertos, etc.). Aunque se compren,
ningún hogar podría comerlos. Tampoco cubre gastos de vestuario y transporte, que pueden llegar a ser
hasta más importantes que los mismos alimentos, por el hecho de que no se puede salir desnudo a la calle
ni buscar trabajo caminando (Boltvivnik y Damián 2003).

Oculta los mecanismos que la producen: la política no hace nada para reducir la distribución desigual de los
ingresos y de la riqueza, lo que deja fuera de la política los principales mecanismos que producen la pobreza y
niega el mismo objetivo de superarla.

Aumenta la marginación social y política: las personas son objetos de atención y receptoras de cosas. Los “po-
bres” representan una categoría social de la población y son tratados como objetos de asistencia, dependientes
del Estado, que a diferencia del resto de la población “no pobre”, se consideran incapaces para cubrir por sí mis-
mos lo “mínimo” de necesidades sociales “básicas”. De esta manera, se refuerza la exclusión, al convertir a las
personas en débiles, marginadas y vulnerables.

Justifica reducir las responsabilidades sociales del Estado y de la sociedad misma: el Estado cubre sólo una parte
de algunas necesidades, que a su vez se consideran homogéneas entre todos los pobres, sin considerar si las
respuestas son adecuadas y suficientes.
 71

Además, los argumentos (neo)liberales eluden por completo los nuevos rasgos del deterioro social. La pobreza
es producto de procesos de desempleo, segregación y aislamiento social, profundización y heterogeneidad de
las desigualdades, que hacen a ciertos ciudadanos dignos de tener derechos y a otros no. La pobreza afecta ma-
yormente a los sectores que históricamente han sido discriminados y segregados de la sociedad, en el acceso a
poder, oportunidades y recursos. No es una pobreza homogénea, producto de coyunturas económicas o de una
baja general en los niveles de vida, sino un complejo y devastador fenómeno de características multidimensio-
nales, donde se producen simultáneamente procesos estructurales de dualización, inequidad y violencia que se
instalan en el corazón de la sociedad. “Resulta paradójico que la pobreza, tan inmensa en la región, haya generado
tan poco debate público sobre el tema de la igualdad y la justicia social. Las inequidades están inscritas en la trama de
las relaciones sociales y éste es el eje de comprensión fundamental” (Calderón 2002; 98).

En líneas generales, el diagnóstico y las soluciones de las políticas (neo)liberales son erradas y buscan hacer le-
gítimo un proyecto económico que privilegia al capital y no el bienestar de las personas. La aplicación de estas
políticas, no solamente deja intacta la pobreza y contribuye a que aumente en proporciones alarmantes, sino que
deja a un lado el peligroso desequilibrio en la distribución de la riqueza y de los ingresos, base fundamental de la
explicación de la pobreza (De Negri 2002).

La calidad de vida
Después de la segunda guerra mundial surge el concepto de calidad de vida. Su aparición es producto de cuestio-
namientos a las corrientes económicas del bienestar que daban un peso preponderante a los indicadores econó-
micos para explicar las condiciones sociales, la satisfacción de necesidades y el consumo. Hoy en día, este concep-
to tiene una enorme potencia para entender los retos de la nueva cuestión social en la política pública, ligados a
los cambios profundos en los modos de vida y a la profundización y ampliación de las desigualdades sociales.

Los procesos de desintegración y descomposición social, la pobreza masiva y la marginación socio-política, así como
la acelerada destrucción del medio ambiente, son problemas que afectan la vida de la mayoría de las poblaciones
del mundo, lo cual desborda las capacidades de explicación que en su momento tuvieron la pobreza y el bienestar
como conceptos globales. El concepto de calidad de vida tiene una mayor capacidad integradora de las necesidades
humanas y un mayor alcance para formular visiones alternativas a los problemas sociales que hoy se enfrentan.

Han sido muy diversos sus significados, pero en términos generales podemos destacar como sus principales
características:

• La finalidad de toda sociedad es mejorar la vida de todas las personas. No se trata de cualquier clase de
vida, sino de una que valga la pena vivir. Se basa en el hecho simple de que las personas viven y procuran
hacerlo de la mejor forma posible. Dentro de este movimiento permanente de la vida, la clave es centrarse
en la capacidad que tienen todas las personas para expandir sus potencialidades y vivir de un modo verda-
deramente humano (Nussbaum 2000). Quedarse solamente en lo que han alcanzado, puede estar muy por
debajo de estas potencialidades. Esta es la diferencia entre conformarse con no enfermar y luchar por estar
permanentemente sano o entre no morir y vivir por más tiempo con la más alta calidad de vida posible.

• El bienestar humano es una aspiración que va mucho más allá de los aspectos materiales. La vida tiene un
campo mucho más amplio de dimensiones físicas, psicológicas, existenciales, que se expresa en relación
con los otros y con el entorno, así como en una vida sana, autónoma y creativa.

• La vida es un complejo producto social, es decir, contempla todo aquello que limita o niega la posibilidad
de la vida de todos, mujeres y hombres, a lo largo del ciclo de vida, lo que puede expresarse en desigualdad,
falta de solidaridad, discriminación, violación de derechos, etc..; y obliga a mirar hacia la sociedad para po-
der actuar sobre estas condiciones (Huggins 2003).

• La acción de las personas y en sus capacidades para transformar el curso de la vida; es el núcleo de este
enfoque, lo cual es un concepto central en corrientes de pensamiento que rechazan posturas donde los pro-
cesos humanos son absolutamente determinados por factores de carácter biológico, científico o histórico.
El poder no puede situarse fuera de la sociedad o de las personas, ni actuar por encima de ellas.
72

• El espacio de evaluación y respuesta es la vida concreta de las personas no un modelo de vida único y objeti-
vo. La representación y solución a los problemas incluye además de las condiciones objetivas, la forma en la
que la vida es percibida y valorada por quienes la viven, entendiendo que la valoración subjetiva es también
parte de la experiencia humana. Es decir, incorpora el contexto de la cultura y del sistema de valores, así
como las metas, expectativas, normas y preocupaciones de las personas.

El concepto de calidad de vida pertenece a una posición ética que da otro sentido a la vida y un papel de mayor
relevancia a la sociedad en el desarrollo. En esta visión, las personas son el fin. Esto significa que todos los aspectos
económicos y sociales, materiales, culturales, colectivos e individuales necesarios para el desarrollo de una socie-
dad deben tener a las personas como fin y no como instrumentos, medios o capital para la producción de cosas.
Los recursos y los artefactos que se producen en una sociedad tienen un sentido humano; es decir, sirven para
enriquecer o expandir la vida, no para poner la vida al servicio del enriquecimiento material o de algún estado de
placer, felicidad o satisfacción relacionado con el “tener” bienes.

Esta visión no debe confundirse con las perspectivas que hacen énfasis en el capital humano. Como lo indica Sen
(1996; 600): “...el énfasis que se ha asignado al capital humano, en particular al desarrollo de la destreza y la capacidad
productiva de toda la población, ha contribuido a suavizar y humanizar la concepción de desarrollo. A pesar se ello,
cabe preguntar si el hecho de reconocer la importancia del ´capital humano´ ayudará a comprender la relevancia de
los seres humanos en el proceso de desarrollo. Si en última instancia considerásemos al desarrollo como la ampliación
de las capacidad de la población para realizar actividades elegidas (libremente) y valoradas, sería del todo inapropiado
ensalzar a los seres humanos como ´instrumentos´ del desarrollo económico”.

Asimismo, la vida es un derecho, pero no se trata simplemente de vivir, sino de tener derecho a la mejor vida
posible. Se refiere a tener una buena vida o un mejor vivir. Este tipo de vida se relaciona con la realización de un
conjunto de necesidades que son inseparables de los seres humanos, entre las cuales se encuentra el recono-
cimiento de cada persona como un ser con aspiraciones y proyectos de vida propios. Si éstas son necesidades
esenciales para la vida de cualquier ser humano, entonces ellas son derechos a los que nadie puede renunciar y
deben constituirse en garantías universales en cualquier sociedad. “La calidad de vida es un concepto integrador de
las necesidades humanas que busca acercarse a las personas en sus contextos de vida concretos, en sus luchas y realiza-
ciones, individuales y colectivas, partiendo de la naturaleza compleja y continua de la existencia de los seres humanos
y, de la acción, como una permanente posibilidad de cambio de la realidad, en su afirmación positiva” (D´Elia 2002).
La noción de necesidades no es la misma que predomina en la teoría económica, donde éstas son infinitas, relati-
vas y cambiantes, debido a que se confunden con bienes o con satisfactores. En la calidad de vida, las necesidades
son pocas, finitas y clasificables, siendo las mismas en todas las culturas y en todos los tiempos históricos. Los bie-
nes representan los medios para satisfacerlas y los satisfactores son los modos en que las necesidades se expresan
en cada cultura y se actualizan a través de la historia.

De acuerdo a la identificación que han hecho distintos autores como Max-Neef, Nussbaum, estas necesidades
pueden resumirse en cinco tipos:

− Necesidades de sobrevivencia (alimentación, salud, abrigo, movilidad y no ser agredidos).

− Necesidades psicológicas de ser (identidad, reconocimiento, seguridad y afecto).
− Necesidades de entendimiento y creación (educación, inventiva, conciencia crítica, libertad de expresión).
− Necesidades de vivir en sociedad (no vivir aislados, trabajo, derechos, participación, afiliación, protección y
responsabilidades).
− Necesidades ecológicas (calidad del aire, del agua).

Algunos de los factores asociados a una buena calidad de vida serían: trabajo digno (ser respetado, tomado en
cuenta, valorado como persona, tratado con deferencia, consultado en las opiniones); el bienestar psicosocial:
entre los que se ubican la recreación sana y la entretención creativa; la participación (democratización de la vida
cotidiana), la solidaridad (que tiene un doble efecto, satisface a quien da y a quien recibe), la satisfacción de nece-
sidades básicas incluyendo afecto y cariño, entrega y acogida; un vasto conjunto de conocimientos, habilidades,
 73

hábitos y valores que facilitan la vida diaria; en definitiva, saber qué sentido darle a la vida y sentirse feliz (Bastías
2002). Estas necesidades no tienen un orden a priori. Ellas son todas importantes desde un punto de vista ético-
moral y conforman un todo indivisible en el que se refuerzan unas a las otras. Por ejemplo, vivir en un entorno
de solidaridad y confianza puede ser más importante que tener ingresos y, de hecho, este entorno puede ser el
medio para sobrevivir cuando no se tienen o existen dificultades para obtenerlos.

Por eso, el concepto de calidad de vida relativiza las definiciones de pobreza y riqueza,
porque ser rico visto desde un punto de vista material, no necesariamente indica tener una
buena calidad de vida. No importa cuanto dinero se tenga, las privaciones o limitaciones en
cualquiera de estas necesidades implica tratos, posiciones y condiciones en las que la vida
no es satisfactoria.

A propósito de esta relativización, Mahbub Ul Haq (1999), pionero en la formulación del paradigma del desarrollo
humano decía: “una sociedad no tiene que ser rica para lograr la democracia. Una familia no tiene que ser rica para
respetar los derechos de cada uno de sus miembros. Un país no necesita ser rico para tratar a hombres y mujeres
en igualdad”. Es decir, la dignidad, los valores, la solidaridad y la justicia, no se compran ni se venden.

Por otra parte, la vida es un continuo desde que somos concebidos hasta la vejez, lo que nos hace pasar por una
serie de etapas y procesos que tienen influencia unos en otros. Una vida satisfactoria en la vejez depende de las
experiencias y condiciones vividas en etapas anteriores. La trayectoria de una persona o su historia biográfica es
importante para entender su vida. En términos globales esto significa evaluar la calidad de vida entre generacio-
nes (historia familiar), por etapas (infancia, adolescencia y juventud, adultez y vejez), o por grupos etarios (niños,
adolescentes y jóvenes, adultos y ancianos), así como para comprender los cambios demográficos en la natalidad,
la mortalidad y la esperanza de vida.

Dado que se busca mejorar la vida de las personas es preciso que cualquier acción tenga una escala adecuada a
los contextos donde se expresan y tienen estas necesidades una realidad concreta. Pero la manera de evaluar la
satisfacción de las necesidades que contabilizar o evaluar los bienes y servicios existentes. La forma de hacerlo
es considerar todos los factores en juego (subjetivos y psicosociales, físicos y ambientales, organizativos y cultu-
rales, materiales y políticos); e implica hacerlo con las mismas personas. Es decir, se trata de una visión en la que
participan la evaluación, la acción y la decisión de las personas, porque el objetivo es que ellas tengan un mayor
dominio sobre sus vidas.

Desde el mismo momento en que partimos de derechos, estamos hablando de trabajar con el universo de todas
las personas y no de segmentos de población. También, desde el mismo momento en que asumimos la equidad,
estamos diciendo que nos importan las distintas formas en las que los problemas se expresan en cada persona y
en cada grupo. Si agregamos las características de indivisibilidad, continuidad y pluridimensionalidad de las nece-
sidades de calidad de vida, debemos plantearnos romper con visiones fragmentadas y simplistas de la represen-
tación de las necesidades y aproximarnos cada vez más a su naturaleza compleja, tal como lo es la propia vida.
En resumen, ¿qué es lo que hace diferente a los conceptos de pobreza, bienestar y calidad de vida? Esto lo vemos
en el siguiente cuadro:
4

Pobreza Bienestar Calidad de Vida

· Es un concepto unidimensional, descriptivo, · Es un concepto multidimensional, histórico · Es un concepto pluridimensional, dinámico,

circular y estático. y político. objetivo-subjetivo y ético-político.
· Se refiere a un estado de carencia o privaciones · Se refiere a la garantía de derechos universales · Se refiere a una buena vida, que implica dere-
de tipo económico, explicado por la incapacidad que permiten una vida de progreso, seguridad chos, expansión de potencialidades humanas y
de compra (no de consumo). y acceso a un cierto nivel de vida, a través del autonomía para realizar un modo de vida según
crecimiento económico y un reparto más iguali- aspiraciones propias.
· La pregunta clave es: ¿quién y cuánto se posee
tario de la riqueza, convertida en bienes
de ingresos? · La pregunta clave es: ¿qué tipo de vida llevan
y servicios masivos.
las personas y cuál es su posición, oportunidad
· La pobreza se percibe como un problema
· La pregunta clave es: ¿cuál es el nivel de vida y capacidad para realizar una vida valiosa?
de justicia individual.
alcanzado por todos y cuál es la posición de
· La calidad de vida se percibe como un derecho,
cada grupo en ese nivel?
producto de garantías sociales, consensos
· El bienestar se percibe como un derecho que es plurales y la acción política de los ciudadanos.
producto de acuerdos y de una responsabilidad
social compartida.

Preguntas, retos y desafíos

PARA REFLEXIÓN

Reúnete en grupos y junto a tus compañeros asumen la pobreza como proble-

ma. Existen tres argumentos básicos que cuestionan la calidad de vida como
objeto de la política social, para favorecer la pobreza como único objeto. Estos
argumentos son:

• La falta de recursos: el país no tiene suficientes recursos para atender todas las
necesidades de todas las personas.

• Las necesidades mínimas: debemos atender primero ciertas necesidades más

urgentes y masivas, para luego resolver otras que tienen mayor alcance.

• El impedimento de la cultura: no estamos preparados para objetivos donde los

derechos, la equidad y la democracia sean elementos sustantivos. La pobreza
es un problema cultural en la que vivimos mal, esperamos que nos den o no
aprovechamos las oportunidades que nos ofrecen.

Desde el punto de vista de la calidad de vida, ¿tienen base estos argumentos?

¿Qué aportes propone la calidad de vida para rebatir estos argumentos?

 75

El imperativo ético de responder a las necesidades sociales

Bajo un modelo de política social universal-equitativa, responder a las necesidades sociales se convierte en un
imperativo ético, procurando que todas las personas puedan realizar una buena vida. Este imperativo nace del
derecho que tenemos todos a una vida caracterizada por su calidad, no sólo por sus niveles de bienestar.

Las necesidades son todos aquellos ámbitos o dimensiones inherentes a la existen-

cia humana que cada persona tiene derecho a realizar de un modo digno y adecuado
a sus aspiraciones y proyectos de vida.

Realizar estas necesidades aumenta la capacidad para actuar sobre la propia vida, porque abarca otras dimen-
siones en las que la posición, el trato, la participación y el control sobre oportunidades y opciones adquieren un
peso fundamental; y porque también implica no conformarnos con lo que hemos logrado hasta ahora, sino mirar
hacia lo que potencialmente podemos ir logrando tomando la vida en su afirmación positiva. La potencialidad
nos indica que existen muchas cosas a las que podemos aspirar y nos coloca en dirección a realizarlas.

Sin embargo, lo primero que debemos enfatizar es que la definición de necesidades, tal como lo adelantamos en
la concepción de calidad de vida, difiere radicalmente del modo en que frecuentemente la usamos. Lo que usual-
mente llamamos necesidades son estados de insatisfacción que se derivan de modos de respuesta inadecuados,
inoportunos o inequitativos.

Las necesidades sociales no son “privaciones” o “carencias”, no son necesidades

“mínimas” o de “subsistencia”, tampoco se expresan en las “ofertas” de servicios o en las
“demandas” canalizadas por éstos. Estos son planteamientos reduccionistas de la realidad,
producto de teorías y prácticas fragmentadas.

No confundir necesidades con carencias

En efecto, en nuestras concepciones y prácticas impera una lógica en la que las necesidades son interpretadas
como carencias o privaciones, es decir, las confundimos con estados de insatisfacción. Pero, la insatisfacción no
proviene de la propia necesidad sino del modo en que respondemos a ellas. Una cosa es, por ejemplo, la necesidad
de abrigo, y otra es que las personas tengan carencias o privaciones de abrigo. Es decir, las necesidades son condi-
ciones inseparables de la existencia –como ya dijimos-, mientras que la satisfacción o insatisfacción son atributos
o elementos para evaluar cuál es el estado de la necesidad. Ambos, satisfacción o insatisfacción tienen cabida en
la valoración del grado de disfrute de las necesidades, tanto desde el punto de vista objetivo como subjetivo.

Enfatizamos mucho en esto porque la confusión es producto de la manera en qué tradicionalmente ha funciona-
do la política social. Cuando caemos en esta confusión, perdemos la referencia de la necesidad o el “para qué” de
lo que hacemos y nos concentramos fundamentalmente en resolver lo que se nos presenta como una dificultad o
una negación. Los problemas sociales, en general, tienden a conformarse de tragedias. Efectivamente, llamamos
problemas sociales a verdaderos dramas que afectan temas sensibles del ser humano humano, hablamos de
muertes, de enfermedad, de abandono y sufrimiento psicológico y social, de pérdidas, etc... Por tanto, es muy
común que la insatisfacción sea la vía a través de la cual nos conectemos y reaccionemos ante estos problemas,
mucho más mientras más agudos sean. Por eso, demasiadas veces la cara de la insatisfacción –y no de la satisfac-
ción- pone los límites de lo que vemos y podemos lograr.
Por ejemplo, responder a la necesidad de realizar una actividad productiva pueden entenderse como salir o es-
76

quivar el desempleo. De esta forma, aceptamos que el desempleo exista como un mal inevitable, así que no todos
podrán evitarlo y, además, quienes logren hacerlo podrían pasar a tener un trabajo precario e inestable y no
necesariamente un trabajo digno y seguro. Para lograr esto último, hay muchas más cosas que hacer y hacerlo de
manera sistemática y sostenida, imaginando o proyectando el problema en su estado de satisfacción o resuelto,
es decir, respondiendo verdaderamente a la necesidad y no a mantener respuestas defectuosas que no trascien-
den el campo de la insatisfacción. Las necesidades se encuentran en el plano de las características de la existencia
humana y el balance satisfacción-insatisfacción en el plano de lo que hacemos por ellas.

Entender las necesidades como carencias o privaciones nos coloca siempre detrás del problema, es decir, se re-
quiere que éste aparezca para que la política actúe. Nuestra acción tiene cabida cuando el daño ya está hecho.
En esto, la concepción de bienestar tiene una ventaja respecto al concepto de pobreza. El bienestar supone que
las personas tienen necesidades y no responder a ellas es lo que provoca el estado de insatisfacción. Supondría,
por ejemplo, que la salud de la población está por encima de la atención a la enfermedad. En otro ejemplo, no
se espera que una mujer embarazada tenga complicaciones para que pueda ser atendida. En la pobreza, por el
contrario, atendemos a ciertos grupos que por diversas razones no pueden evitar los problemas generados por el
propio sistema, los que se hacen crónicos y terminan por marcar la vida de las personas afectadas, a tal punto que
la sociedad ve en ellas situaciones irreversibles y las personas aceptan como resultados del destino o de fuerzas
que no se pueden controlar. En las concepciones residuales de la política social, ello llega a su punto máximo
cuando la seguridad social, la educación, la salud se conciben fuera de la política.

Esta lógica nos lleva a comprender que la realidad no se divide entre personas con necesidades totalmente satis-
fechas y personas con necesidades totalmente insatisfechas. El balance satisfacción-insatisfacción es una cuestión
de grados o zonas que se cruzan. Cada persona tiene diferente grados de satisfacción-insatisfacción de sus necesi-
dades. Esto es más evidente si entendemos que la satisfacción material no es lo único que vale en las necesidades.
Pero además, no sólo nos interesa saber cuándo una necesidad se califica cómo insatisfecha y cuáles son sus
grados de insatisfacción. Nos interesa también el lado de la satisfacción, porque ¿de qué otra manera sabemos
hacia que dirección apuntar los esfuerzos? La idea entonces es conocer tanto las causas de la insatisfacción como
aquellos factores que dan como resultado la satisfacción y dirigir los esfuerzos a que una persona o grupo se mue-
va de un escenario a otro, considerando su posición en cada dimensión de las necesidades. En el siguiente gráfico
tenemos un ejemplo de un continuo de satisfacción (mejor)-insatisfacción (peor) para analizar las dimensiones
implicadas en la sobrevivencia infantil.

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 77

No confundir necesidades con mínimos

¿Es posible que todas las necesidades de todas las personas sean satisfechas? Claro que es posible. Ello implica
romper con enfoques y criterios que mercantilizan las necesidades o que las asocien con los recursos que tene-
mos. La idea de los mínimos es que el Estado no puede sustituir la capacidad de compra de las personas para sa-
tisfacer sus necesidades, por lo tanto, la intervención de éste debe reducirse hasta un nivel en el que no interfiera
con la dinámica de los mercados. También puede entenderse como una reacción económica conservadora en la
que las necesidades no pueden convertirse en un obstáculo para el crecimiento y la acumulación económica.

Las necesidades sociales no son mercancías. No tienen un valor o un costo negociable en el mercado. Obviamente
la satisfacción de necesidades tiene un costo y deben existir criterios de eficiencia que permitan establecer una
relación en la que los beneficios alcancen la mayor satisfacción en el menor tiempo y esfuerzo posible. Pero, el
valor de una necesidad no puede ajustarse a un valor puesto por el mercado. Es decir, asociar su calidad con los
costos o con los rendimientos económicos que genera. Ello hará que las necesidades menos costosas o con más
rendimiento serán las más satisfechas.

Las consecuencias de esta lógica son devastadoras sobre la vida humana: los mejores beneficios y menores costos
para quienes tienen una mayor calidad de vida, los peores beneficios y mayores costos para quienes tienen una
menor calidad de vida. Estas jerarquías del mercado, donde hay necesidades más rentables que otras o sectores
de la población mejor atendidos que otros por su capacidad de pago, no funciona ni es aceptable en el campo de
las necesidades. En este sentido, las necesidades sociales pertenecen al campo de lo público. Ellas son ámbitos
comunes de todos, cuyos costos deben ser socialmente repartidos y regulados por el Estado.

La satisfacción tiene un costo cuando ello implica bienes y servicios, pero ello no aplica
a todas las necesidades. ¿Qué bien material corresponde o qué costo tiene la solidaridad
en la vida de una persona? Las necesidades abarcan, como lo dijimos antes, una plura-
lidad de dimensiones en las que lo material no explica la calidad de vida. Al respecto,
Sierra Fonseca (2001;6) expresa lo siguiente: “....se ha tratado de determinar y satisfacer
las necesidades humanas a partir de la economía (que sólo considera lo cuantificable en
términos monetarios), relegando al olvido o a un plano definitivamente inferior tanto a las
esferas éticas, culturales y de poder, como a los aspectos inmateriales, espirituales y hasta
místicos, de los cuales la humanidad sencillamente se niega a prescindir”.

La justificación frecuente para plantear la idea de los mínimos es la presunción a priori de una escasez de recursos.
¿Son en realidad escasos?, ¿escasos con respecto a qué y a quiénes? La razón es que las necesidades, dentro del
enfoque económico son sinónimo de las preferencias individuales por el disfrute de una necesidad. Por lo tanto,
no hay volumen de recursos que pueda pagar el campo infinito de estas preferencias. Pero, las necesidades no
son la satisfacción de preferencias, sino ámbitos esenciales para la vida de las cuales no es posible prescindir. En
este sentido, Granier (2003; 6) se pregunta: “¿Qué queremos decir realmente con que los bienes o los recursos son
escasos? ¿Escasos con respecto a qué? ¿Escasos para quién?, cuando decimos que determinado bien o recurso es escaso,
lo que estamos diciendo es que para disfrutar de él debemos estar dispuestos a pagar el costo que dicho disfrute implica,
es decir, debemos estar dispuestos a sacrificar el disfrute de otros bienes o recursos que habríamos tener en su lugar.... La
escasez, por lo tanto, no es un concepto absoluto sino relativo, y encuentra su sustento en una cualidad específica de los
bienes que llamamos económicos: el carácter rival y excluyente de un disfrute”. De hecho, en el Informe Mundial de
Desarrollo Humano del PNUD (2003), referido a las Metas del Milenio, se expresa que por mucho tiempo se hizo
la pregunta equivocada: en vez de preguntar: -¿Cuántos recursos tenemos y hasta dónde podemos llegar con
ellos?-. La pregunta debe ser: - ¿Qué recursos requerimos para alcanzar los objetivos? (PNUD 2003).

Suponiendo que hablamos de necesidades en las que la capacidad para generar recursos tiene algún papel, deben
darse dos condiciones para que la escasez no sea el criterio predominante de satisfacción. Estas condiciones son:
78

• Que los recursos generados tengan como fin la satisfacción de las necesidades humanas.

• Que la inversión de estos recursos sea para satisfacer las necesidades de todos.

• Que sepamos cuán escaso es el recurso respecto a los déficit y a las brechas de satisfacción.

En las concepciones de bienestar también aparecen otras definiciones donde las necesidades adoptan la for-
ma de bienes y servicios o se asimilan a los modos en las que éstas pueden satisfacerse. Cuando esto se instala
en nuestras prácticas, terminamos viendo sólo fragmentos o aspectos parciales de las necesidades sociales. Por
ejemplo, decimos que las necesidades están cubiertas porque las políticas producen un determinado volumen
de bienes y servicios que corresponde a la magnitud de la población (por ejemplo, existe un número suficiente de
escuelas para el tamaño de la población escolar), o decimos que las necesidades están atendidas porque se cubrió
una demanda de atención (toda la población educativa cuenta con útiles escolares).

Efectivamente, la existencia de infraestructura y de acceso al consumo es un requerimiento para satisfacer algu-

nas necesidades, y de hecho no contar con ello representa un déficit de cobertura o de atención. Pero, volvamos
a la idea de que la necesidad es una condición humana, no se refiere a la cantidad de cosas que tenemos o con-
sumimos. Una cosa es la necesidad de abrigo y otra es satisfacer esta necesidad por medio de una vivienda. Una
cosa es la necesidad de salud y otra es contar con servicios de atención a la salud. De esta manera, frecuentemente
confundimos las necesidades con lo que ofrecemos o con lo que nos llega como demanda a través de esas ofertas.
Pero, ¿qué pasa con la necesidad?, ¿sabemos realmente cuánto estamos haciendo para satisfacerla o para reducir
sus niveles de insatisfacción? La respuesta es sí, pero muy parcialmente. ¿Por qué?

No lo sabemos, porque no conocemos realmente los estados de insatisfacción o los déficit de satisfacción. Nues-
tros déficit están calculados sobre la base de lo que estamos haciendo o creemos que es nuestra capacidad para
hacer, no calculados sobre la base de la propia necesidad o con lo que falta por hacer para satisfacerla. De hecho,
casi siempre en nuestros cálculos fallan los denominadores. Por ejemplo, si nuestra acción está dirigida a reducir
el número de personas con cáncer, ¿cuántas personas en total son las propensas a adquirir esta enfermedad?
Dirigimos nuestras acciones a la atención de quienes ya han adquirido la enfermedad y más allá, cuando los
recursos alcanzan, hacemos campañas para la detección temprana del problema en las personas que llegan a los
servicios.

Tener bienes o servicios no se convierte automáticamente en la realización de una necesidad de manera satis-
factoria, debido a que éstos pueden no ser adecuados a los requerimientos que tienen las personas. Una escuela
puede tener enormes deficiencias de calidad educativa, que no se mide en el número de niños matriculados sino
en los niveles de educación alcanzados, pero sobre todo se ve en la adecuación de esa educación a los requeri-
mientos de aprendizaje de cada niño. No cualquier educación es adecuada a los requerimientos de los pueblos
indígenas, una educación para niños no es la misma que para adultos. Más aún, una escuela no es la única forma
de satisfacer la necesidad de entender el mundo, de crear o de transformarlo. Para que esta necesidad sea satisfe-
cha se requiere mucho más que una escuela y de hecho eso puede verse cuando trabajamos con las fragilidades
del ambiente educativo familiar.

Por otra parte, no todas las personas tienen acceso a estos bienes y servicios y la forma de organizar este acceso
tiene un peso determinante en la satisfacción de la necesidad. Normalmente la oferta crea su propia demanda y
construye formas de contenerla o de filtrarla. No se ubica en todas partes, sino en espacios que siguen un conjun-
to de criterios. Los centros de salud, la escuelas, las oficinas de atención tienen horarios, establecen prioridades,
crean procedimientos, etc..., que hacen valer más lo que dice la autoridad reconocida que la opinión o los pro-
blemas que viven las personas. La organización no tienen nada de malo, pero evidentemente hay un problema
cuando ésta se superpone a las necesidades de las personas o cuando ésta genera barreras como para que las
necesidades nunca lleguen realmente a ser satisfechas.

La organización dice cuáles necesidades son importantes, e igualmente cómo, cuándo y dónde éstas pueden ex-
presarse. Tienden a enmarcar las necesidades dentro de un conjunto de reglas, normas y procedimientos, decidi-
das la mayoría de las veces en forma unilateral, que van perdiendo centralidad en las personas (Guendel 2003a). Es
 79

por ello que tenemos una inmensa cantidad de necesidades no satisfechas invisibilizadas, que nunca se expresan
porque no están en la oferta y porque los ciudadanos no las perciben como necesidades a las que tienen derecho.
Así entonces, el Estado termina garantizando derechos a ciertos grupos poblacionales que logran convertir sus
necesidades en demandas.

En definitiva, cuando hablamos de necesidades desde una perspectiva de calidad de

vida, es preciso tomar muy en cuenta que: “Las ofertas no son sinónimo de dar respuesta,
ni las demandas son lo mismo que necesidades. El tratamiento de los problemas desde la
oferta (lo que hacemos) lleva a traducir las necesidades como demandas (lo que nos llega,
determinado por lo que hacemos). En cambio, las necesidades exigen la valoración crítica
de las ofertas, presionando a que se generen respuestas en lo que no hacemos o falta por
hacer” (De Negri 2002;24).

Para entender lo qué significa el imperativo ético de responder a las necesidades sociales es importante:

a) saber a qué llamamos necesidades sociales.

b) llegar a un acuerdo de cómo representar estas necesidades (cuáles son y quiénes las definen).

c) evaluar la distancia que hay entre estas necesidades y lo que estamos haciendo en lo conceptual, en lo
metodológico, en lo económico, en lo estructural, en los servicios, en los recursos humanos y también en
aspectos como la legislación.

Cambiando la lógica
Desde el momento en que afirmamos que responder a las necesidades sociales es un imperativo ético en una
política social universal y equitativa, la orientación de nuestros objetivos, las organización de los procesos y la
definición de las acciones estarán dirigidos a cerrar los déficit de satisfacción y las brechas de equidad en estas
necesidades. Definimos necesidades sociales como todos aquellos ámbitos esenciales para alcanzar individual o
colectivamente una plena condición de calidad de vida y que garantizadas como derechos, deben ser el principal
objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a su cargo la función pública, respondiendo a ellas de
manera suficiente, equitativa y sostenida. La potencia estratégica de responder a las necesidades sociales como
imperativo ético, es que ello permite a las personas expresar lo que no se ve como derecho, por tanto no se de-
manda y se acepta como una necesidad “naturalmente insatisfecha”.

La clave para responder a las necesidades sociales está en cambiar la lógica de las respuestas. Este cambio supone
pasar de parámetros administrativos en los cuales la falta de recursos, lo que ofrecen los servicios y las capacida-
des que éstos tienen para atender las demandas, son los argumentos centrales que delimitan o condicionan lo
que podemos hacer por la satisfacción de las necesidades. Si éstas pasan por el filtro de las ofertas, es decir, por
lo que podemos hacer ahora con los recursos y los modos de organización que tenemos, o por la idea a priori de
la escasez de los recursos, creamos una situación en la que los déficit de satisfacción se mantendrán, o peor aún
aumentarán.

Es indispensable entonces pasar a otra lógica, donde las necesidades sociales sean el punto de partida, a partir
del cual configuramos los modelos de atención (valores, objetivos, organización, bienes y servicios) y los modelos
de gestión (recursos, planificación, administración) para responder a ellas. Sólo conociendo cuáles son los niveles
de satisfacción de las necesidades en los espacios donde vive la gente y comprendiendo los obstáculos que lo im-
piden, sabremos realmente qué es lo que debemos hacer y cuánto nos falta para alcanzar niveles de satisfacción
acordes con una mejor calidad de vida. Mientras no lo sepamos, quedaremos atrapados permanentemente en la
lógica administrativa de lo que ya hacemos.
80

Cambiar la lógica significa que la representación de las necesidades sociales sea un acto de carácter participativo
y deliberativo, orientado a que las instituciones y los actores sociales se confronten con la problematización de
la realidad; ganen mayor dominio sobre los problemas, sus causas y determinantes; y generen compromisos,
responsabilidades y acciones colectivas para superarlos.

CAMBIANDO LA LÓGICA...

PARÁMETRO ADMINISTRATIVO PARÁMETRO ÉTICO

(OFERTA-DEMANDA) (PROCESOS ACTIVOS DE CAMBIO)

Modo de Gestión Necesidades Sociales

Modo de Atención Modo de Atención

Demandas
filtradas por
Fragmentos la oferta
de Necesidades
Sociales

La respuesta a las necesidades sociales, tiene los siguientes objetivos:

a) Convertir las necesidades sociales en derechos efectivamente garantizados, porque ellas son parte de
la existencia humana y requieren de modos de acción colectiva para ser satisfechas; a través de:

− El más amplio consenso acerca de las transformaciones globales necesarias.

− Un modelo de desarrollo centrado en la dignidad de las personas y en la más alta calidad de vida.
− La cobertura universal y segura de bienes y servicios.

b) Producir las suficientes oportunidades para cerrar los déficit en el ejercicio de estos derechos y las brechas
de equidad, tomando en cuenta:

− Los diferenciales en el universo de los distintos grupos humanos y territorios.

− El contexto económico, social, cultural y político donde las necesidades se producen.
− El reconocimiento de la pluralidad de sujetos, para combatir todas las formas de discriminación, exclu-
sión y desvalorización por género, edad, etnicidad y raza.

c) Construir un nuevo sujeto consciente y apropiado de sus derechos, de nuevos espacios de poder y de una
formulación participativa de la política a fin de lograr el ejercicio autónomo de estos derechos y hacer que
los ciudadan@s sean portadores legítimos de estos derechos con poder para exigir su cumplimiento ante
los responsables.
 81

Una estrategia para expandir la vida y la autonomía de las personas

La estrategia de promoción de la calidad de vida es el esfuerzo colectivo y transectorial de preservación y desa-
rrollo de la autonomía de individuos y colectivos, hacia mejores condiciones de calidad de vida (De Negri 2002).
La salud, la alimentación, la educación, el saneamiento, la vivienda, el transporte, la renta y empleo, la seguridad
ciudadana, entre otros, son derechos sociales que representan necesidades vitales para la realización de la vida en
todas sus etapas y procesos. La estrategia de promoción de la calidad de vida es el esfuerzo colectivo y articulado
para superar todo aquello que comprometa su realización.

El núcleo de la estrategia de calidad de vida es la preservación y desarrollo de la

autonomía de individuos y colectividades, entendiendo que esta autonomía se afecta
cuando existen debilidades sociales para garantizar a toda la población el ejercicio equita-
tivo de los derechos sociales. Ello se expresa en las enfermedades, la falta de alimentos, la
falta del agua y de servicios de saneamiento, un medio ambiente degradado, la violencia
en todas sus formas, las posibilidades de accidentes, el uso de drogas, la des-escolarización,
la escasez de renta o el desempleo forzado, las deficiencias y barreras económicas a la aten-
ción de la salud, así como las dificultades para el ejercicio de una participación democrática
y protagónica, entre otros.

¿Cómo cambia esta estrategia el sentido de las acciones, el alcance y la finalidad de la política social? Cuando
adoptamos la estrategia comienzan a darse cambios en la manera como diagnosticamos, planificamos, organiza-
mos y evaluamos la política. Estos cambios son:

Ahora es preciso pensar en cómo atender al universo de la gente que vive en un territorio y no solamente en los
que asisten a los servicios. La estrategia involucra a la totalidad de la población, proyectando sus necesidades y
evaluando sobre la base de éstas, lo que tenemos, lo que nos hace falta y cómo logramos superar los déficit.

• Deberemos cambiar los objetivos y procesos de análisis, utilizando instrumentos para aproximarnos a la
comprensión de las causas que impactan tanto en la insatisfacción como en la satisfacción de las necesi-
dades y en sus expresiones diferenciales en territorios y grupos humanos. Significa comenzar a entender la
complejidad, los nudos críticos y la potencia de cada una de las posibles intervenciones para movernos de
un escenario de insatisfacciones a uno de satisfacciones, que nos permitirá definir los objetivos de cambio,
las metas a alcanzar, la ordenación de las respuestas y los resultados que vamos a medir.

• Será necesario des-fragmentar los patrones tradicionales de respuesta, de acuerdo a cómo se configuren
las dimensiones y causas del perfil de insatisfacción-satisfacción de cada necesidad y para cada grupo social
en el contexto socio-territorial donde éstos vivan, así como identificar todas las acciones que esta configu-
ración exiga para superar los problemas. La des-fragmentación es posible con un enfoque “transectorial”
de la planificación y de las intervenciones, considerando en ellas todas las fuerzas y capacidades internas y
externas, institucionales y sociales, culturales y materiales, para hacer frente al reto de la superación.

• Es una exigencia incorporar la dimensión política, propiciando las instancias y los espacios de participación
ciudadana para concertar y definir estrategias promocionales que incorporen la movilización, organización
y empoderamiento ciudadano por sus derechos. Incorporar a la gente significa que las necesidades sean
valoradas socialmente y que las acciones den cauce a las luchas que las personas y las comunidades hayan
venido librando para satisfacerlas haciendo de ellas un compromiso y una meta de la política pública.

• Deberemos evaluar los resultados de la acción en términos de reducción de los déficits de satisfacción y
las brechas de equidad. Ello implica invertir mayores esfuerzos y recursos en aquellos grupos humanos y
territorios más distanciados de las metas de calidad de vida. Estos resultados constituyen un monitor de
progreso tanto de la gestión estratégica como de la operacional.
82

Promoción y autonomía
¿Por qué es importante la promoción? La promoción es en sí misma un concepto de gran potencia estratégica
porque apunta hacia la superación de los determinantes que afectan la calidad de vida; es decir, trasciende la
mera atención de las necesidades y busca que éstas sean realmente satisfechas en la condición de las personas.
Por ejemplo, la promoción no se queda en la buena atención de salud que puedan proporcionar los servicios, sino
que busca remover todos aquellos obstáculos que afecten la necesidad de las personas a estar sano y permanecer
sano. Es decir, a preservar a toda costa la mayor autonomía de las personas en su necesidad de salud. De hecho,
la buena atención debe llegar hasta los lugares donde se encuentra la gente, y no al revés, esperar a que la gente
haga uso de los servicios. La construcción de redes que hagan llegar la atención hasta donde se necesite y en el
momento oportuno, sin depender de la infraestructura o de redes físicas, es uno de los retos que enfrentan hoy
los sistemas de seguridad social.

Adoptar la promoción como estrategia, requiere ponernos del lado de la solución y empujar o halar desde allí
para llegar a ella.

Muchas veces la promoción se coloca al mismo nivel que la prevención. Pero la prevención, al igual que la repara-
ción, curación o restitución, están del lado del daño. Es decir, se previene o evita el problema, pero éste continua
presente o al menos es una amenaza factible.

La promoción está en un plano distinto al de la prevención, significa justamente movernos

hacia una zona de logros satisfactorios, donde los problemas son impedimentos que deben
ser eliminados o reducidos al máximo. Promoción significa moverse hacia el logro, elevar de
nivel o de condición, en otras palabras, superar los problemas.

Por ejemplo, podemos cambiar el objetivo de bajar la mortalidad infantil a promover la sobrevivencia infantil.
Los objetivos, metas y acciones de cada lado son diferentes. En la mortalidad, nos limitamos a que los niños no
mueran y ello puede lograrse con algunas acciones relativamente sencillas en aquellos casos de alta prevención
(suministro de suero de rehidratación oral para las diarreas). En la sobrevivencia tendríamos que hacer todo lo
necesario para que el niño supere todos los factores que afectan su salud y, más allá, elevar su calidad de vida para
que lleve una vida sana. Esto supone acciones dirigidas a resolver causas estructurales en las que están involucra-
das la alimentación, los cuidados, las condiciones de vivienda, entre otras.

¿Qué es la autonomía? Es convertir aspiraciones o proyectos en actos y realizaciones. La autonomía comprende

varios aspectos: el desarrollo de una identidad propia o, en una doble dirección, el reconocimiento de sí mismo
y el reconocimiento por los otros (autonomía personal); el desarrollo de una capacidad o habilitación para hacer
o de organizarse para gobernar el propio destino de acuerdo con la propia intención o voluntad, en un contexto
social determinado (autonomía relacional) y el desarrollo de una capacidad o habilitación para tomar decisiones
o convertir derechos y oportunidades en logros o realizaciones (autonomía política, en el sentido de materializa-
ción de cambios).

Es importante aclarar que cuando hablamos de autonomía, no nos referimos a las personas como individuos de
una manera abstracta o desconectados de sus vínculos sociales. Al contrario, hablamos de personas como seres
cuya vida es producto de una historia o experiencia personal y social a la vez. Es decir, se es más persona en tanto
nos encontramos más y mejor conectados con lo que pasa a nuestro alrededor y si logramos mayor capacidad
de organizarnos y movernos dentro de la dinámica de fuerzas que existen en ese mundo. Dentro de la noción
de autonomía se encuentran los siguientes procesos: la apropiación (sentir algo como mío: mi cuerpo, mi ser, mi
proyecto), el empoderamiento (sentir que tengo derecho y puedo ejercerlo) y la participación (sentir que puedo
decidir o intervenir en las decisiones).
 83

La autonomía, al igual que los derechos, no viene dada. Ella se construye y dentro de ese
proceso de construcción se genera una batalla personal, relacional y política en la que
es preciso “la crítica y resistencia al orden existente; la promoción de la subjetividad, a
través del auto-conocimiento, el desmontaje de las verdades morales y la construcción de
acuerdos y alternativas; y tercero, la participación ética y política en la toma de decisio-
nes” (Vega Romero 2000).

En definitiva, la autonomía significa “poder” para realizar nuestras necesidades y ello implica, la auto-reflexión, la
acción con otros y la posibilidad de decidir. La estrategia de promoción de la calidad de vida comprende todos
estos aspectos y busca que el esfuerzo esté orientado tanto a impedir que haya pérdidas de autonomía como
a desarrollarla. La afirmación positiva de los objetivos, las metas y las acciones que comprende una estrategia
promotora de la calidad de vida tiene una enorme fuerza para impulsar y materializar cambios. Es un lenguaje de
capacidades y potencialidades más que de carencias y límites a la superación humana.

Dónde se aplica la estrategia

La promoción de la calidad de vida se comporta como una estrategia “paraguas” que orienta el cambio de lógica
de las políticas y acciones sociales, expresándose en todos su componentes: en los espacios educativos, preventi-
vos, restitutivos, rehabilitadores o protectores de las políticas de gobierno, en las legislaciones, en la acción de las
comunidades y en todo aquello que fortalezca los derechos y la justicia social. En lo que se refiere a la formulación
y operación de políticas públicas, la estrategia tiene aplicación en:

• La definición de la política, sus proyectos y programas, pensando en cambiar las cosas.

• La planificación, valorando las necesidades sociales por territorios.

• La concertación de agendas, que suscriban compromisos con los cambios.

• La conformación de redes como modo de organización y programación de la acción.

• El ejercicio de modos de gestión que fortalezcan la institucionalidad pública y la rendición de cuentas.

La concepción que tengamos de la realidad dice mucho de cómo vamos a interpretarla. Los conceptos que utili-
zamos están dirigidos a transformar y ejercitar el pensamiento y la reflexión, con ellos medimos su potencia para
producir cambios. Debemos entonces tener presentes los conceptos, repasarlos, revisarlos y relacionarlos, a fin
de comprender qué es lo que quieren decir y cómo vamos a aplicarlos. A partir de derechos asociados a la calidad
de vida se formulan políticas transectoriales, es decir, políticas que tienen como norte elevar el perfil de calidad
de vida de las personas o de la población, dependiendo de la escala que estemos usando (desde un servicio,
desde un plan, programa o proyecto local, regional o nacional) pasando por cada una de las etapas del ciclo de
vida. Dentro de estas políticas, se formulan proyectos de autonomía que buscan aumentar las capacidades de
realización de las personas o de la población, interviniendo en cada uno de los ámbitos de necesidades. Estas
intervenciones consisten en reducir los déficit de satisfacción y cerrar brechas de equidad por género, edad, per-
tenencia étnica y social. Existen distintas maneras de formular estos proyectos. Lo importante es que tengamos
presente la primacía de las necesidades, las distintas características que éstas adoptan durante el ciclo de vida y
los diferenciales de satisfacción-insatisfacción por grupos humanos.
84

El ciclo de vida es un “concepto que explica el tránsito de la vida como un continuo y

que propone que el crecimiento y el desarrollo humano es producto de la sucesión de
experiencias en los órdenes biológico, psicológico y social. Así la vida humana es la
sucesión de etapas con características específicas desde la gestación hasta la muer-
te, pasando por la infancia, la adolescencia, la vida adulta y la vejez... explica, cómo
las condiciones y experiencias de cada etapa de la vida preparan o condicionan las
posibilidades de las siguientes; así las necesidades y problemas de una etapa pue-
den ser previstas y superadas o agravadas desde las anteriores (...) También habla
de las prohibiciones, estímulos, conductas y expectativas, modos de ser y pensar,
etc., que viven los individuos y las colectividades, al ser inscritos culturalmente en
una de las etapas de la vida” (Londoño 1995;12).

Conocer el estado de las necesidades comienza por representarlas en sus estados de satisfacción-insatisfacción
dentro de un contexto concreto. Para tener una idea clara de ese contexto, construimos una representación te-
rritorializada de las necesidades. Trabajamos con el universo de las personas y los problemas. Pero debemos or-
ganizar la información bajo unos criterios, considerando qué ámbitos de calidad de vida analizaremos, dónde
hay déficit, cómo éstos cambian a lo largo del trayecto de vida y qué distancias existen entre grupos humanos
(género, edad, pertenencia étnica y pertenencia social). La representación correcta de las necesidades dependerá
de con quiénes lo hago. Es preciso trabajar con la gente en los territorios donde viven y asegurar que entre ellas
haya una representación lo más amplia posible de la diversidad social y cultural de ese territorio.

La territorialización social es una manera de desplazar el centro de atención de los servicios

a las personas, considerando a todas y convocando a los sectores que tengan algo que ha-
cer para elevar la calidad de vida de la gente que vive en ellos.

La delimitación de territorios sociales no coincide con la división político-administrativa (estados, municipios,

parroquias) ni con la conformación geográfica. Son espacios donde tienen expresión concreta las necesidades
de las personas, donde se configuran los factores que determinan su satisfacción-insatisfacción y donde deben
pensarse las respuestas dirigidas a elevar la calidad de vida. El mismo territorio es un espacio de intervención y de
promoción que trasciende la atención de redes físicas. En el territorio pueden funcionar redes humanas que lle-
guen hasta donde los servicios no pueden llegar, proyectos donde la comunidad tenga un papel en la protección
de la vida, acciones dirigidas a la recuperación de espacios para el encuentro y la recreación.

La potencia de las respuestas para reducir los déficit de satisfacción y las brechas de equidad, depende de la capa-
cidad que tengamos para captar las causas y determinantes de los problemas que impiden la satisfacción de las
necesidades. A la identificación de estas causas y determinantes llamamos “problematización”, porque es a partir
de considerar los problemas que llegamos a valorar las insatisfacciones. Este es un proceso dinámico y progresivo
que nos obliga a pensar en un análisis de causalidad en un contexto, con unos actores que movilicen el cambio y
con unas metas que nos señalen la dirección y la dimensión de los esfuerzos que debemos realizar. Las causalida-
des son el desafío a ser superado, a ellas debemos contraponer soluciones en su valor positivo y convertir éstas en
metas socialmente valoradas, factibles de alcanzar y parte de una agenda de compromisos públicos, que tengan
expresión en productos y resultados a monitorear por todos.

Las agendas sociales tienen la función de generar pactos concertados entre actores sobre metas sociales en la
elevación de la calidad de vida y sobre los medios y procesos necesarios para alcanzarlas. Estas metas represen-
tan una visión problematizadora de la realidad no deseada y factible de intervención, de lo cual se espera un
 85

resultado satisfactorio. Las metas se transforman en un compromiso público y social cuando los procesos son
más ampliamente participativos, democráticos y deliberativos. De ello depende que los actores valoren y se vean
reconocidos en los asuntos relacionados con su construcción.

El compromiso es lo que permitirá hacer que las agendas sean un mecanismo de moviliza-
ción de esfuerzos y de viabilidad para la obtención de las metas definidas.

Las respuestas requieren de una base organizativa, es decir, de un modo de organizarnos para actuar de ma-
nera sostenida y con capacidades para lograr el cumplimiento de las metas. Debemos primero saber con qué
contamos y qué estamos haciendo. Esto es parte de los déficit de satisfacción y las brechas de equidad. Luego,
es preciso formular las respuestas en función de la magnitud y los tiempos que llevará remover los problemas y
reconocer los impactos y las fragilidades que han producido en las personas. Será necesario abrir los espacios para
la participación de tal manera que la decisiones den cauce institucional a las luchas sociales y se produzca dentro
del mismo proceso, una mayor apropiación y empoderamiento de los ciudadanos. Finalmente, las respuestas
requerirán tener un orden y una forma de operar de manera sistemática, regular y no fragmentada, a través de
planes, programas, proyectos y servicios.

Son las redes, el modo de organización más cercano a esta manera de responder a las necesidades sociales. Las
redes rompen con una visión fragmentada o parcelada de la realidad y conforman una alternativa a las visiones
donde los servicios son el único centro (centralismo) o a otras visiones en donde debe abolirse cualquier clase de
regulación o todo centro (individualismo). Las redes son espacios de encuentro, relacionamiento, comunicación
y gestión asociada de personas, grupos y organizaciones, para combinar esfuerzos, complementarse y aumen-
tar sus capacidades de resolución. Idealmente las redes tienen un ideario compartido, mantienen relaciones de
interdependencia, respetan la diversidad, construyen multicentralidad o un poder compartido, son abiertas y
propensas a la interlocución.

Adoptar un modo de atención o de gestión por redes en la estrategia de promoción

de la calidad de vida significa crear vínculos y articular esfuerzos, capacidades
y recursos para responder en forma adecuada, suficiente, equitativa y oportuna a las
necesidades sociales, basándonos en las características, configuración y concertación de
necesidades de cada territorio social.

En la estrategia de promoción de la calidad de vida, la función pública deja de centrarse en la racionalidad econó-
mica y pasa a orientarse por el compromiso ético con las necesidades sociales. Pasamos de políticas de servicios
(o de acceso a cosas) a políticas de derechos con impacto en la calidad de vida; y de políticas como patrimonio
de grupos a políticas de patrimonio social. Para llevar adelante una política social orientada por la estrategia de la
promoción de la calidad de vida, es decir, por políticas transectoriales y proyectos de autonomía es indispensable
cambiar los modos de gestión a lo interno del Estado y recuperar su capacidad para garantizar el ejercicio de los
derechos sociales; recuperar su obligación de hacer prevalecer el interés colectivo y los mecanismos para que
todos tengan acceso a iguales oportunidades.

La conceptualización, el mapeo, la problematización y la organización de respuestas son procesos dinámicos. Vol-

vemos a ellos cada cierto tiempo para evaluar y reflexionar sobre lo que estamos haciendo. En cada una de estas
fases se producen resultados que señalan comportamientos: ¿cómo medimos si vamos en la dirección deseada?,
¿cómo sabemos cuándo necesitaremos volver a reiniciar el proceso y en qué fases profundizar más? Requerimos
8

para ello construir mecanismos que nos permitan seguir el comportamiento, saber de dónde provienen las fallas
y reactualizar los procesos en cada fase, cada vez que se requiera. Los mecanismos deben operar sistemáticamen-
te y ser transparentes a todos. Estos deben ser también parte de los compromisos a concertar y medios al alcance
de la gente para exigir el cumplimiento de estos compromisos.

TRABAJANDO CON CASOS

PARA EJERCITAR...
Reúnete con tus compañeron y seleccionen alguno de los casos que
describimos a continuación. Analicen el caso y expongan a sus compañeros
qué conceptos de base se utilizaron en la situación planteada y qué
papel puede jugar la estrategia de promoción de la calidad de vida para
resolverla.

Caso 1: La atención de la mujer embarazada.

”En cualquier ambulatorio del país...va una embarazada a hacerse control prenatal, y resulta que
atienden los miércoles y los viernes de 2 a 4 de la tarde. Si va un lunes, no la atienden, porque ese
día atienden a los niños que están en control de niños sanos. Y si se quiere hacer una citología para
dianóstico de cáncer de cuello uterino, tiene que ir quién sabe que día” (Feo 2000). A una señora que
dejó de llevar a su hijo pequeño por unos meses, le prohibieron volver debido a su irresponsabilidad
con la asistencia regular al centro de salud.

Caso 2: La violencia entre adolescentes y jóvenes.

“En un municipio, los índices de violencia estaban matando a los jóvenes varones. El Alcalde trabajó
en conocer las causas de este grave problema. Como respuesta, se colocaron postes de luz donde
antes existía absoluta oscuridad por las noches, se abrieron las escuelas y los centros comunitarios
a esas horas y se organizaron actividades diversas en estos espacios para los jóvenes. A la vuelta de
unos meses, los índices de violencia casi habían llegado a cero”.

Caso 3: Las respuestas inadecuadas a las necesidades del anciano.

“La pérdida de movilidad y condiciones físicas es una de consecuencias de la etapa de ancianidad.
En un municipio se organizó un programa para la atención de ancianos. La salud y la ocupación en
alguna actividad recreativa eran las prioridades. Un anciano llegó a consulta y debió llenar varios
papeles, las promotoras no entendían porqué preguntaba una y otra vez lo que debía escribir. El
médico sabía que este anciano vivía sólo y no tenía mucho dinero, así que faltaba algo que él no
podía resolver ni tampoco quiénes podían ayudarlo”.
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