Paola Azar - Magdalena Bertino - Reto Bertoni

Sebastián Fleitas - Ulises García Repetto – Claudia Sanguinetti

Mariana Sienra- Milton Torrelli

¿DE QUIÉNES, PARA QUIÉNES Y PARA QUÉ?

LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL URUGUAY

DEL SIGLO XX

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN

UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA

INSTITUTO DE ECONOMÍA
ÍNDICE

PRESENTACIÓN ............................................................................................................ 3
Capítulo I. ......................................................................................................................... 6
EL MARCO ANALÍTICO: FINANZAS PÚBLICAS Y REGÍMENES FISCALES ..... 6
I.1. UNA ESTRATEGIA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE REGÍMENES
FISCALES.................................................................................................................... 6
I.2. LAS IDEAS FUERZA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS: TENDENCIAS
GLOBALES Y EXPERIENCIA NACIONAL ............................................................ 9
I.3. ESCENARIOS EN QUE SE DESENVUELVE LA FISCALIDAD ................... 12
I.4. LOS REGÍMENES FISCALES ........................................................................... 14
I.4.1. Primer Régimen Fiscal: Estado Social... pero subordinado al equilibrio fiscal
................................................................................................................................ 14
1.4.2. Segundo Régimen Fiscal: la fiscalidad como instrumento de desarrollo y
redistribución .......................................................................................................... 14
I.4.3. Tercer Régimen Fiscal: la responsabilidad fiscal como piedra angular........ 16

X. 5 REFLEXIONES FINALES ....................................................................................

LOS REGÍMENES FISCALES EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX............................
Tributaria ...............................................................................................................................
Primer régimen fiscal......................................................................................................
Segundo régimen fiscal ..................................................................................................
Tercer régimen fiscal ......................................................................................................

6
PRESENTACIÓN

Esta obra propone una exploración de las finanzas públicas uruguayas en el largo plazo.
La investigación que le dio origen y el análisis de historia económica que se ofrece al
lector, fueron encarados de acuerdo a tres convicciones básicas.

Por un lado, que la economía es una actividad resultante de relaciones sociales, lo que
otorga a los fenómenos involucrados una dinámica que sólo puede comprenderse
asumiendo el tiempo histórico como elemento fundamental. El comportamiento de los
“agentes económicos” deja entonces de ser el resultado de la racionalidad sustantiva y
aparece como efecto de la particular articulación entre los intereses individuales y las
condicionantes sociales y políticas en las que se actúa. Se entiende que los fenómenos
sociales, y entre ellos los fenómenos económicos, emergen de la interacción entre
individuos e instituciones en determinadas circunstancias históricas.

En segundo término, que la interpretación de los fenómenos económicos requiere de

una mirada amplia desde las ciencias sociales. Por ello, en este trabajo convergen –al
menos– la Economía, la Historia Económica y la Ciencia Política.

Finalmente, que –manteniendo el rigor analítico– operar con aportes teórico-

metodológicos diversos, permite identificar los instrumentos más adecuados para
aprehender el objeto de estudio. Así, desde el punto de vista metodológico, se ha
sometido de manera sistemática el enfoque teórico a la evidencia gestada en los avances
de la reconstrucción empírica y a reconstruir/deconstruir el marco analítico todas las
veces que fuera necesario, para conseguir avances sucesivos hacia la explicación de los
fenómenos reales.

La investigación partió de una definición del Estado como organización que cumple sus
funciones en línea con las fuerzas políticas y económicas dominantes, legitimadas en
consensos sociales y de acuerdo con los paradigmas ideológicos, económicos y/o
culturales de su época. Mediante los instrumentos que tiene a su disposición, el Estado
expresa relaciones de poder y dominación en la organización social, que tiende a
mantener y reproducir. En consecuencia, es parte y puede contribuir al desarrollo
económico-social del sistema económico predominante en momentos y lugares
específicos.

Las finanzas públicas son una de las manifestaciones de la actividad económica y

financiera del Estado; constituyen, por tanto, uno de los instrumentos con que cuenta el
sector público para ejercer su influencia sobre la economía y la sociedad. Su naturaleza
y alcance pueden tener un contenido diferente según las circunstancias históricas en que
se desenvuelve la acción estatal y según los fines que se propone.

Este estudio de las finanzas públicas de Uruguay en el siglo XX ha procurado

identificar diferentes regímenes fiscales, cuyo desarrollo se encuentra innegablemente
ligado al régimen de acumulación y al modo de regulación vigentes en cada etapa
histórica. La evidencia reunida fue interpelada a la luz de tres interrogantes: de quiénes
se obtienen los recursos, a quiénes beneficia el gasto y cuál es su finalidad. Estas
preguntas permitieron orientar el trabajo y articular el relato histórico.

3
Este libro no pretende ser una obra acabada, sino una síntesis de la investigación llevada
adelante en el Área de Historia Económica del Instituto de Economía acerca del
contenido central de las finanzas públicas del Estado uruguayo en el largo plazo. En este
sentido, más que cerrar discusiones, aspira a abrirlas, tomando como punto de partida la
evidencia acumulada hasta el momento y procurando desvelar materias, episodios y
tendencias de larga duración que puedan ser objeto de análisis futuros por parte de la
historia, la economía y, por supuesto, de la propia historia económica.

La relevancia del análisis del Estado y de la incidencia de sus finanzas en la economía

fue reconocida por los investigadores del Área desde su fundación en 1988 y se advierte
en la relevancia concedida al tema en los tres volúmenes editados de la Historia
Económica del Uruguay1.

La investigación que da origen a esta obra se desarrolló durante los últimos cinco años y
aún no ha concluido. Fue posible gracias al apoyo de la Comisión Sectorial de
Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República (UdelaR), que
financió tres proyectos de Investigación y Desarrollo (I+D) elaborados por un equipo de
investigadores integrantes del Área de Historia Económica. Los proyectos que se
sucedieron fueron: “De quiénes, para quiénes y para qué: las finanzas públicas en el
Uruguay (1930-1959)”, continuado por “Las finanzas públicas uruguayas en el siglo
XX y el papel redistributivo del Estado”, que culmina en el proyecto en curso “Modelos
de Bienestar en el Uruguay: estructura tributaria y gasto público social en el siglo XX”.
Esta enumeración muestra dos tendencias: la de direccionar gradualmente la
investigación hacia el largo plazo, en el convencimiento que como historiadores
económicos es la mejor contribución que podemos realizar para la comprensión de la
sociedad contemporánea, y la de ahondar en el papel distributivo del Estado, en especial
el asumido mediante el gasto social.

Los autores de esta obra han integrado, algunos en diferentes momentos, el equipo de
Finanzas Públicas del Área, coordinado por Magdalena Bertino y Reto Bertoni. Se trata
pues de una obra colectiva, que aunó los esfuerzos de investigadores provenientes de la
Historia (Bertino, Bertoni, García Repetto) y de la Economía (Azar, Fleitas, Sanguinetti,
Sienra y Torrelli) y que han convergido en la Historia Económica. Esta impronta
multidisciplinaria ha caracterizado la labor del Área de Historia Económica del Instituto
de Economía desde su creación. Además, los autores han procesado la acumulación en
el campo de la investigación con la formación disciplinaria en Historia Económica,
gracias a la incorporación de varios de los integrantes del equipo, como alumnos y
también como docentes, a la Maestría en Historia Económica que se desarrolla en la
Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR).
Varias de las secciones que forman parte de este libro, en sus versiones primarias, han
sido discutidas en seminarios y congresos, permitiéndonos dialogar con nuestros
colegas nacionales y extranjeros. A todos agradecemos sus comentarios, críticas y
sugerencias. También agradecemos al Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y
de Administración, el Cr. Walter Rossi, por su apoyo a nuestra labor.
Nuestro especial agradecimiento es hacia CSIC, sin cuyo apoyo durante varios años
nuestra investigación y la edición de esta obra no habrían sido posibles. La estructura

1
Millot, Julio y Bertino, Magdalena: volumen I Desde los orígenes hasta 1860 (1991) y volumen
II Historia Económica del Uruguay 1860-1910 (1996) y Bertino, Magdalena;.Bertoni, Reto; Tajam,
Héctor y Yaffé, Jaime: La economía del batllismo y de los años veinte (2005).

4
del libro tiene el siguiente orden: el Capítulo I presenta el marco analítico y la estrategia
para la definición e identificación de los regímenes fiscales; el Capítulo II trata, desde
un enfoque macroeconómico, el desempeño de los resultados fiscales, derivados de la
evolución conjunta de los egresos e ingresos y de las formas en que los gobiernos lo han
financiado. El Capítulo III ofrece una mirada secular al comportamiento de una de esas
fuentes de financiamiento: la deuda pública. Los dos siguientes se refieren a los
ingresos tributarios: su evolución, nivel y estructura (Capítulo IV) y al “impuesto
cambiario” establecido mediante el Fondo de Diferencias Cambiarias (Capítulo V).
Continúan cuatro capítulos que se centran en el gasto público: los regímenes
presupuestales y los presupuestos (Capítulo VI), el gasto del Gobierno Central en su
evolución, nivel y estructura (Capítulo VII), el gasto social (capítulo VIII) y dentro de
éste un estudio particular de la seguridad social (Capítulo IX). El Capítulo X trata de la
expansión del funcionariado público y sus causas. En las conclusiones se recogen los
hallazgos realizados en cada capítulo y su aporte para la definición de los regímenes
fiscales.

5
Capítulo I.

EL MARCO ANALÍTICO: FINANZAS PÚBLICAS Y REGÍMENES FISCALES

I.1. UNA ESTRATEGIA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE REGÍMENES

FISCALES

Las finanzas públicas comprenden un conjunto particular de decisiones de política y de

instrumentos, mediante las cuales el Estado interactúa (incide y recibe influencias) con
la organización de la sociedad y con los procesos económicos. Al definir de quiénes se
obtienen los recursos, a quiénes beneficia el gasto y cuál es su finalidad, afecta los
procesos de acumulación de capital y de distribución del ingreso, al tiempo que asegura
su propia supervivencia.

A través de los impuestos el Estado se apropia de parte del ingreso de las familias y de
las empresas, incidiendo en su restricción presupuestaria y en los costos de manera
directa y conformando una determinada estructura de incentivos. Así mismo, mediante
el gasto público participa como un agente decisivo en la demanda de bienes y servicios
y de fuerza de trabajo vía el empleo público. Pero, además, ofrece servicios que pueden
interpretarse como formas de salario indirecto (educación, salud, subsidios a bienes de
primera necesidad, etc.); realiza transferencias hacia determinados sectores sociales y
actúa como productor a través de las empresas públicas. Finalmente, el manejo de los
resultados fiscales se constituye en un factor de tensión por su incidencia en los
equilibrios macroeconómicos y obliga, en caso de instalarse el déficit, a decidir sobre
las fuentes más adecuadas de financiamiento.

En cada una de estas acciones vinculadas al gasto público, a los tributos, al equilibrio
fiscal o al endeudamiento, el Estado refleja relaciones de poder y dominación históricas
y complejas, que intentan preservarse. Pero a la vez, es portador de tensiones y
conflictos que pueden dar forma e influir en la transformación de los procesos en curso.
La combinación final de estos factores expresa el modo en que la sociedad y los actores
políticos resuelven, en cada período histórico, la pugna de intereses en torno al rol del
Estado en la economía y en la sociedad. Esa particular articulación de instrumentos,
objetivos y resultados dará origen a distintos “regímenes fiscales”.

La naturaleza y el alcance de las finanzas públicas pueden tener un contenido diferente

según las circunstancias históricas en que se desenvuelve la acción estatal y según los
fines que se propone, de acuerdo con las fuerzas políticas que predominan. En la
prioridad otorgada a dichos cometidos o funciones, inciden también las ideas
“predominantes” o los “paradigmas” ideológicos o culturales (Jarach, 1978: 45-49). En
definitiva, el régimen fiscal se encuentra determinado por factores de carácter histórico,
social, económico e ideológico. Por ello, este enfoque, aunque parte de una mirada
sobre el gasto público y su financiamiento, trasciende el objetivo contable y pretende
contribuir a la discusión de sus determinantes y los impactos económicos y sociales de
esa acción financiera del Estado.

La identificación y caracterización de regímenes fiscales requirió construir un marco

analítico, con un anclaje importante en algunos de los desarrollos teóricos de la Escuela
de la Regulación francesa y de ciertas corrientes institucionalistas (Azar-Bertoni, 2007).

6
Los principales aportes recogidos tienen que ver con el manejo que realiza la primera de
algunas categorías analíticas tales como “régimen de acumulación”, “modo de
regulación” y “formas institucionales”, que resultan útiles para discutir la naturaleza de
los regímenes fiscales2.

La categoría “régimen de acumulación” alude al conjunto de regularidades que permiten

la acumulación de capital mediante la organización de la producción y la relación de los
asalariados con los medios de producción, un horizonte de expectativas de valorización
del capital, una distribución del valor agregado que permita la reproducción de las
clases o grupos sociales; un volumen y una composición de la demanda social que
valide las capacidades de producción y una modalidad de articulación entre el modo de
producción dominante y las formas no capitalistas de producción.

El “modo de regulación” refiere al resultado de la articulación de cinco “formas

institucionales” que aseguran la reproducción de las relaciones sociales básicas en las
que se apoya el “régimen de acumulación”. Se trata de la moneda, la relación salarial,
las formas de competencia, la inserción internacional y el Estado (Boyer, 1989).

El enfoque de la Escuela de la Regulación ofrece importantes elementos para ubicar al

Estado en el funcionamiento del modo de desarrollo (entendido como la particular
manera en que se articulan el régimen de acumulación y el modo de regulación para
asegurar un proceso de crecimiento sostenido) y abordar su función económico-
financiera en un marco más amplio que el mero procedimiento de articular las cuentas
públicas.

El carácter multidisciplinario con que esta corriente se aproxima a la dinámica del

proceso económico y social define un marco analítico que le permite alejarse del
reduccionismo, al tiempo que ofrece estrategias para abordar la complejidad propia de
los procesos sociales inmanentes en los fenómenos económicos. La forma institucional
“estado” adquiere en este enfoque toda su multidimensionalidad y el análisis de las
finanzas públicas puede traducirla.

Por su parte, las corrientes institucionalistas permiten entender la configuración de las

agendas políticas y sociales, la delimitación de las formas e intensidad de la acción
colectiva (y de la protesta social), las modalidades de articulación de los grupos de
interés y, en definitiva, la definición de políticas públicas mediante la noción de
“capacidad estructurante del Estado” y “arreglos institucionales” (Evans-
Rueschemeyer-Skocpol, 1985 y Evans, 1995). Esto es, se concibe un Estado con
“autonomía relativa” que, expresando relaciones sociales específicas, puede actuar con
arreglo a determinados fines y manejando instrumentos que corresponden a su órbita.

En base a estos enfoques teóricos, la propuesta analítica aspira a caracterizar las

finanzas públicas y su dinámica a lo largo del siglo XX en Uruguay, valiéndose de las
siguientes dimensiones de análisis:

(I) La magnitud de la fiscalidad. La política fiscal, como parte del conjunto de

políticas económicas, ha tenido una relevancia cambiante a lo largo de la historia. De la

2
Así, por ejemplo, la “forma institucional estado” aparece caracterizada como “un Estado que se
inserta en la economía, asume responsabilidades como codificador y garante de compromisos
institucionalizados y procura la coordinación del conjunto de políticas económicas” (Neffa, 1998:51).

7
magnitud de la fiscalidad depende –en gran medida- el grado de la acción estatal para
provocar reacciones o influir sobre las unidades económicas. Es cierto que, junto a la
acción fiscal strictu sensu, la autoridad estatal interviene en diversos mercados a través
de regulaciones específicas. Pero, a los efectos de este trabajo, se considera solamente la
intervención fiscal propiamente dicha. El nivel de los ingresos y gastos públicos permite
apreciar el grado con que la acción estatal influye en los fenómenos económicos. Los
siguientes indicadores contribuyen a aproximar el peso del Estado en la economía, en
términos de la cantidad de recursos que moviliza y de su relación con la riqueza
generada:

Presión tributaria (Ingresos fiscales sin considerar aportes a la seguridad

social/PBI)

Gasto Público del Gobierno Central / PBI

Gasto en Seguridad Social / PBI

Funcionarios Públicos / Población Económicamente Activa

(II) La gestión fiscal. Partiendo de los datos sobre finanzas públicas y de su

conjugación con las prioridades y orientaciones de política económica en cada etapa, es
posible determinar en qué medida la preocupación por la estabilidad fiscal y los
equilibrios signó el comportamiento de las finanzas o, por el contrario, quedó
subordinada a otros objetivos de política.

En particular, ¿cuál fue el manejo macroeconómico más difundido en cada etapa del
siglo y cuáles las alternativas de política que de allí emanaban? Esta preocupación
motivó un esfuerzo por identificar las ideas predominantes desde el punto de vista del
funcionamiento económico y el papel asignado al Estado y, particularmente, a la
fiscalidad en esa perspectiva. Esta aproximación cualitativa a la gestión fiscal, permitió
definir escenarios en que la restricción presupuestaria y el manejo de los resultados
fiscales actuaron fuertemente. Como la magnitud y financiación del déficit incorporan
un factor que incide en el nivel y la estructura del gasto público, el análisis del impacto
macroeconómico del resultado de las cuentas públicas constituye un aspecto relevante.
La aproximación a esta dimensión, en cada etapa, se realizó en base a indicadores sobre:

Resultados fiscales / PBI

Resultados corrientes / PBI

Resultados primarios / PBI

Mecanismos de Financiamiento del déficit: deuda pública y señoreaje

(III) El papel distributivo del Estado. Una forma de aproximarse a este fenómeno es
indagando de quiénes se obtienen los recursos y a quiénes se destina el gasto. Al
entrañar una forma de intervención en la asignación de recursos establecida por el
mercado, los gastos públicos y los impuestos tienen siempre un impacto distributivo.
Aunque la información disponible no permite una aproximación rigurosa al impacto
distributivo de las finanzas públicas a lo largo del siglo, fue posible identificar el sentido
y la finalidad de los gastos públicos, qué actividades o sectores se busca promover y/o
proteger, así como la incidencia –antes de cualquier traslación- de la carga tributaria.
Para evaluar en qué medida puede asistirse a cambios en esta dimensión se trabajó en
función de los siguientes indicadores:

Estructura del gasto

8

Prioridad Fiscal

Composición del Gasto Público Social

Cobertura de las pasividades de la Seguridad Social

Estructura tributaria y otras fuentes de ingreso

(IV) Las huellas de compromisos institucionalizados. La forma en que se recauda y

la magnitud, el sentido y la dirección del gasto, reflejan una determinada resolución de
los conflictos por la asignación de recursos por medio del Estado. Por ello, la
caracterización de los compromisos que dieron lugar a esa particular articulación es
fundamental para explicar el régimen fiscal.

Un análisis de economía política como el que se desprende de dicha pretensión no ha

sido encarado de manera explícita en este libro. No obstante, se realiza un esfuerzo por
capturar manifestaciones de los compromisos que afloraron al suceder histórico y
permiten caracterizar, en ciertas coyunturas, el tipo de arreglos institucionales
alcanzados. En este sentido, es que se alude a “huellas” de compromisos
institucionalizados. En correspondencia con estas preocupaciones se maneja como
indicadores de carácter cualitativo los siguientes:

El rol del presupuesto, cambios y continuidades en el tiempo

Las propuestas y ensayos de reformas tributarias

Las propuestas y ensayos de reformas de gestión y orientación del gasto

Cambios en el aparato del estado

La articulación y la discusión de este conjunto de indicadores dan cuenta de un abordaje

de las finanzas públicas que supone un fuerte énfasis en la complejidad del fenómeno
analizado, al tiempo que ofrece la posibilidad de construir “hechos estilizados”, que
representan una herramienta muy útil para el análisis e interpretación de la dinámica
histórica. A través de ellos se pueden encontrar las regularidades y quiebres que
permiten la identificación de regímenes fiscales en el siglo XX.

I.2. LAS IDEAS FUERZA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS: TENDENCIAS

GLOBALES Y EXPERIENCIA NACIONAL

La dinámica evolución del concepto de las finanzas públicas y su papel como

instrumento de política económica constituye un elemento imprescindible en el análisis
y la interpretación de la fiscalidad uruguaya en el siglo XX.

No parece discutible que los años treinta y setenta del pasado siglo constituyan
momentos de quiebre en la historia económica mundial y, al mismo tiempo, escenarios
de ruptura en las ideas económicas dominantes. La Gran Depresión y el fin de la “edad
de oro” del capitalismo marcaron a fuego a dos generaciones de políticos e
intelectuales, cuestionaron el “sentido común” en la disciplina económica y presionaron
un cambio de rumbo en las políticas.

Uno de los temas que polarizó la lucha entre lo viejo y lo nuevo a escala global, en
ambas coyunturas, fue el papel del Estado y las finanzas públicas. Si la resolución del
conflicto se dirimió a favor del keynesianismo en el primer escenario, la victoria de la
contrarrevolución neoclásica habría caracterizado el fin del enfrentamiento de los años
setenta.

9
Así, bajo la “autoridad” de la “Teoría General” de Keynes (1936), prácticamente no se
discutió a lo largo de cuatro décadas el papel protagónico que correspondía al Estado
como actor decisivo en la conformación de la demanda agregada. Pero, más importante
aún, como un articulador y proveedor fundamental en la conquista de mayores niveles
de bienestar por parte de las sociedades occidentales.

El ocaso de este paradigma y, con él, el del “estado providente” vino de la mano de las
dificultades que mostraron las ideas dominantes para explicar y para enfrentar la gran
enfermedad que sufrieron las economías capitalistas avanzadas al finalizar los años
sesenta: la estanflación. El monetarismo ofreció entonces, más que una superación del
problema, una explicación plausible de las distorsiones que se gestaban por la
intervención del Estado en la economía. La política fiscal fue ubicada en el centro de las
críticas.

Estas tendencias globales determinaron, en gran medida, los cambios en las políticas
económicas y, en particular en la política fiscal, a nivel mundial. No obstante, la
dinámica con que se operaron los cambios varió de un país a otro, por lo que, al tiempo
de reconocer la incidencia de esas tendencias globales, es necesario no descuidar la
especificidad histórica de los procesos nacionales.

Es innegable que en la raíz de las transformaciones de la fiscalidad uruguaya operaron

estas tendencias, que incidieron en la construcción de los consensos a nivel académico y
político sobre el manejo de las variables fiscales. A continuación se realiza una breve
presentación de las ideas fuerza que predominaron a lo largo del siglo XX en la materia.

Hasta 1930 la política fiscal aparecía como el conjunto de medidas tendientes a

financiar la acción del Estado, predominando una concepción de las finanzas públicas
“ortodoxa”, de cuño decimonónico, en función de la cual la neutralidad fiscal aparecía
como un objetivo básico.

En función de estas ideas, al gobierno le correspondía una actitud pasiva en el libre

juego de las unidades económicas, que automáticamente debían mantenerse
equilibradas. Las normas financieras debían perseguir el objetivo de cubrir las
necesidades primarias del Estado, sin caer en la exacción fiscal. De esta manera, los
particulares podrían gastar una parte considerable de sus ingresos en consumo o
inversión, según lo estimaran más conveniente. Si bien en el Uruguay de las últimas
décadas del siglo XIX se comenzó a cuestionar algunos de estos principios liberales, la
concepción de “la neutralidad fiscal” del Estado predominaba aún al comenzar el siglo
XX.

Es posible afirmar, pues, que hasta los años treinta predominó entre intelectuales y
políticos la concepción de las finanzas públicas como una rama de la administración o
la contabilidad, cuya especificidad derivaba del carácter público de esta actividad
financiera. La concepción de que el Estado debía intervenir sólo en ámbitos muy
específicos como lo era la producción de algunos bienes públicos, reducía el papel de la
fiscalidad al diseño de un andamiaje institucional para captar recursos –por la vía
tributaria– con la precaución de no generar mayores distorsiones al funcionamiento de
los mercados.

10
Este paradigma fue cuestionado sólo parcialmente por el batllismo. Esta corriente
reformista definió con mayor amplitud el ámbito de lo público y justificó la
intervención estatal con argumentos que trascendían el enfoque económico. No
obstante, al igual que en el plano monetario, la política fiscal del batllismo se manejó
con apego a las ideas dominantes en la materia. Es posible afirmar que allí radicó una de
las contradicciones básicas del “modelo batllista”: no era posible construir el “estado
social” en ancas de políticas inspiradas en la ortodoxia liberal.

Habría que esperar a la demolición del “viejo orden”, a manos de la crisis financiera y la
Gran Depresión de los años treinta, para que la política fiscal tuviera otro significado
como instrumento de política económica. La revolución keynesiana fue ganando
adeptos y al finalizar la Segunda Guerra Mundial emergió como la concepción
dominante respecto al papel del Estado y su actividad financiera. El nuevo “consenso”
en la ciencia económica otorgó al manejo de las variables fiscales un rol fundamental en
la resolución de los desequilibrios resultantes del libre juego de la oferta y la demanda.

En los primeros años de la década del treinta, tanto en Uruguay como en otros países se
pusieron en juego diversas medidas pragmáticas, de corte heterodoxo, para hacer frente
a la crisis. Algunas de ellas reflejaban un cambio cualitativo en el manejo del gasto
público y en la selección de los instrumentos para enjugar el déficit. Estos primeros
ensayos encontraron respaldo teórico luego de la difusión de la “Teoría General” de
Keynes y, desde entonces, la política económica incorporó de manera sistemática los
instrumentos fiscales en el diseño de las estrategias tendientes a promover la
acumulación y en aquellas que perseguían objetivos de redistribución.

Si bien el rol atribuido a la fiscalidad encontró en Uruguay un fuerte consenso, que

contribuyó a la expansión del gasto público, no ocurrió lo mismo con respecto a los
instrumentos idóneos para financiarla. La resistencia a un incremento de la presión
tributaria y a ensayar cambios en la base impositiva –de los impuestos indirectos a los
impuestos directos– teniendo en cuenta la capacidad contributiva de los ciudadanos, se
constituyeron en un obstáculo a la consolidación del modelo. La inestabilidad del
mismo se puso de manifiesto antes de que el consenso keynesiano fuera cuestionado
severamente a escala global.

En los últimos años de la década del cincuenta, las controversias en el ámbito

académico y las discusiones en el político dan cuenta de una general insatisfacción con
el estado de las finanzas públicas. Proliferaron los análisis, los diagnósticos y las
propuestas como las del Instituto de Hacienda Pública de la Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración, la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico
(CIDE), junto a definiciones programáticas en filas de los partidos políticos. Pero, como
en el plano más amplio de la política económica, no fue posible construir consensos.
Los años sesenta constituyen una década pródiga en naufragios en materia de iniciativas
de reforma fiscal.

Cuando el fin de la “edad de oro” del capitalismo occidental puso en entredicho al

manejo keynesiano de las finanzas públicas y engendró la denominada
“contrarrevolución neoclásica”, Uruguay llevaba más de una década de desconcierto
respecto al manejo de la fiscalidad. La solución autoritaria puso fin al impasse. Un
retorno al principio de neutralidad y la obsesión por conseguir el equilibrio fiscal
pautaron el modelo de finanzas públicas promovido desde la academia y los organismos

11
internacionales, e implementado por la dictadura. Si el segundo era un objetivo
fundamental para dar sustento a cualquier proyecto de reforma fiscal, el primero definió
el sentido de las políticas redistributivas.

En los años ochenta emergió un nuevo consenso a nivel global y las recomendaciones
en materia fiscal encontraron un lugar destacado en el denominado “Consenso de
Washington”, la nueva ortodoxia.

En Uruguay, pese a un muy acentuado predominio de estos conceptos en los artículos

académicos y aun en el discurso político, el diseño y las formulaciones concretas de las
reformas denotan un marcado eclecticismo. Este fenómeno, reflejo de una particular
conceptualización del papel del Estado en la sociedad uruguaya, condicionó las
características que adoptó el “consenso neoliberal” en el país.

I.3. ESCENARIOS EN QUE SE DESENVUELVE LA FISCALIDAD

La economía uruguaya creció en forma dinámica hasta promediar el siglo. Entre 1900 y
1957, la riqueza, medida en relación al Producto Bruto Interno (PBI), se expandió a una
tasa media acumulativa anual de 3,3%, a pese al impacto de dos guerras mundiales y a
la crisis más profunda vivida por el capitalismo (1929). En contraposición, entre 1957 y
1998 el producto creció al modesto ritmo de 1,9% anual (Bertino y Tajam, 1999). De
allí en adelante, el siglo se cerraría con una profunda recesión y una crisis que se
extenderían hasta 2003 (Gráfico 1).

La volatilidad del crecimiento pauta un comportamiento cíclico que alterna escenarios

de franco crecimiento como los constatados entre 1900 a 1912, 1922 a 1930, 1944 a
1957, 1974 a 1981 y 1990 a 1998, con severas crisis (1913, 1931, 1982 y 1999). Un
fenómeno excepcional está constituido por el prolongado estancamiento que caracteriza
a la economía uruguaya entre 1957 y 19733.

Gráfico 1. EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO DE URUGUAY

(millones de pesos de 1997)

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000
50.000

0
1900
1907
1914
1921
1928
1935
1942
1949

1956
1963
1970
1977
1984
1991
1998

Fuentes: Bertino y Tajam (1999) y Banco Central del Uruguay (BCU)

3
En términos per capita la tasa de crecimiento fue negativo en ese período.

12
La primera fase expansiva de la economía uruguaya, motorizada por el buen desempeño
exportador, se interrumpió con la desarticulación de la economía mundial en la que
había logrado una relativamente exitosa inserción desde fines del siglo XIX. La Primera
Guerra Mundial puso fin a la primera globalización, destruyó los arreglos
institucionales que habían hecho posible la vigencia del patrón oro y promovió cambios
decisivos en la hegemonía mundial.

La recuperación de los niveles de preguerra en los primeros años veinte dio lugar a una
nueva fase expansiva hasta 1930, en un contexto de optimismo interno y euforia
especulativa en el nuevo centro financiero internacional. No obstante, cuando se
analizan las características del crecimiento en este período, es posible detectar, como
fenómeno emergente, un importante desequilibrio de la balanza de pagos, que se iba a
constituir en un factor de crisis en el momento en que los mercados financieros
internacionales colapsaron después del “jueves negro” de 1929.

El año 1930 instala un quiebre entre dos épocas en la evolución económica del
Uruguay. Allí culminó una fase expansiva y comenzó una depresión que no se revirtió -
de manera firme- hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando el país ingresó en
otra fase de gran crecimiento, la más importante del siglo XX (Bertino et ál., 2001). El
modelo de crecimiento introvertido, o modelo de industrialización por sustitución de
importaciones, gestó niveles de bienestar sin precedentes, en el marco de políticas
activas de redistribución.

Tras el estancamiento de los años sesenta, la década siguiente verificó una reactivación,
en el marco del gobierno dictatorial, que terminó con la profunda crisis de 1982. En
adelante, ya restaurada la democracia, desde mitad de los años ochenta la economía
volvió a dinamizarse, alcanzándose la recuperación de los niveles de pre-crisis hacia
inicios de los noventa. Desde entonces, el producto crecería (aunque con fluctuaciones)
hasta la crisis y recesión que caracterizaron el cambio de siglo.

Como resultado de este comportamiento, hasta promediar el siglo XX el país logró

disimular la desventaja relativa respecto a los países líderes de la economía mundial,
evitando una ampliación significativa de la brecha con ellos e incluso, en circunstancias
especiales, acortando distancias. En cambio, en las cuatro últimas décadas del siglo, el
estancamiento primero y la volatilidad del crecimiento después gestaron un persistente
proceso de divergencia (Bertino et. ál., 2001).

La brevísima relación que antecede constituye el telón de fondo para el desempeño de

las finanzas públicas. Cada uno de los modos de desarrollo que subyacen a los
comportamientos de las variables analizadas se funda, en términos regulacionistas, en
un régimen de acumulación específico, articulado por un modo de regulación propio.
De la correspondencia entre las necesidades de la acumulación y las formas
institucionales través de las cuales de realiza, depende la consistencia del modelo. La
forma institucional Estado cumple un papel fundamental en la legitimación y eficacia de
la regulación. Las finanzas públicas constituyen uno de los instrumentos privilegiados
con que cuenta para tal fin.

En este trabajo no se discute en profundidad los componentes básicos de cada régimen

de acumulación ni las particularidades de las formas institucionales que hacen al modo

13
de regulación. Su objeto de estudio son las finanzas públicas y se refiere a dichos
componentes a partir de otros trabajos que han definido modelos o estilos de desarrollo
de Uruguay en el largo plazo.

I.4. LOS REGÍMENES FISCALES

A título de resumen y adelanto de lo que son las conclusiones a las que arribó el proceso
de investigación llevado a cabo, se ofrece a continuación una presentación de los
aspectos sustantivos que definen a los tres regímenes fiscales que fueron identificados.

I.4.1. Primer Régimen Fiscal: Estado Social... pero subordinado al equilibrio fiscal

El régimen de acumulación propio del “modelo agroexportador” heredado del siglo

XIX, es puesto “en reforma” por el “batllismo”, en el marco del segundo impulso
modernizador del país. El objetivo era “modernizar, diversificar y nacionalizar la
economía uruguaya al mismo tiempo que expandir el bienestar social” (Bertino et ál,
2001:14). En lo económico, significaba modernizar la producción ganadera e impulsar
el desarrollo agrícola, industrial y de servicios. En lo social suponía no sólo reconocer
los derechos laborales, sino también aumentar los ingresos de los trabajadores y
desarrollar servicios sociales que repercutieran en el mejoramiento de las condiciones
de vida para el sector de menores recursos.

Este movimiento político intentó abandonar la concepción del Estado “Juez y

Gendarme”, substituyéndola por un nuevo paradigma donde el poder estatal interviniera
en la economía y promoviera los primeros mecanismos de redistribución del ingreso de
manera de reducir la desigualdad. Este nuevo concepto y visión del accionar del Estado
se encuentra en la génesis del “Estado social” en el Uruguay.

El proyecto del “batllismo”, entró en contradicción con algunos de los principios de la

ortodoxia fiscal. Pero el fracaso de su “reforma fiscal” hizo que la ampliación de las
funciones y del gasto social del Estado fuera limitada y, aun así, basada en el
endeudamiento. Sería el impacto de la “crisis del 29” el que terminaría con un régimen
fiscal heredado del siglo XIX. La crisis determinó el fracaso definitivo de la teoría
clásica y subrayó el nacimiento de una nueva concepción, para la cual la política
económica y -dentro de ella- la fiscal, resultaban fundamentales para promover el
bienestar colectivo.

1.4.2. Segundo Régimen Fiscal: la fiscalidad como instrumento de desarrollo y

redistribución

Los efectos del “Crack de 1929” se percibieron en el país, en toda su dimensión, en el

año 1931. Este fenómeno representa un “parte aguas” en la historia económica del
Uruguay. El régimen de acumulación heredado del siglo XIX, mal herido por la
desarticulación económica internacional ocurrida a partir de 1914, vivió su crisis
terminal. Un nuevo modelo introvertido sobrevino como alternativa a la contagiosa
onda de depresión originada en los países capitalistas centrales.

La incertidumbre y las presiones originadas en el escenario de crisis que sobrevino en

los años treinta concretaron y fortalecieron alianzas, diferentes a las que caracterizaron

14
el período anterior y que gestaron nuevas formas institucionales para intentar regular el
proceso de acumulación.

En ese marco, se institucionalizaron nuevos compromisos, que iban a materializar una

particular articulación de la política económica mediante instrumentos monetarios,
cambiarios y fiscales. En ese contexto, las finanzas públicas pasaron a ocupar un lugar
destacado en la agenda de discusión y, extremando la interpretación de las nuevas
orientaciones en la ciencia económica, se definieron objetivos e instrumentos que
expresaron un cambio cualitativo respecto al período anterior.

Aunque, desde el punto de vista económico, es posible referir a un modelo introvertido

asociado al proceso de industrialización dirigida por el Estado o -como tradicionalmente
se lo ha denominado- modelo de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), se
pueden identificar tres etapas, claramente diferenciadas, atendiendo a los acentos y los
tiempos del proceso de industrialización, al papel del Estado en este proceso y a las
condiciones políticas internas y externas.

La primera cubre los años treinta y comienzos de los cuarenta. Desde el punto de vista
de la política económica, las medidas adoptadas se orientaron a contener los efectos de
la crisis internacional, defender la rentabilidad del sector agro-exportador, equilibrar la
ecuación fiscal (ingresos/egresos) que comenzaba a acumular déficit, y a aumentar la
protección a la industria posibilitando su capitalización con la contención de los
salarios, reprimiendo cualquier protesta social.

La segunda, comprendería los años 1943-1959. Durante ésta, puede afirmarse con
propiedad que el Uruguay ingresó, decididamente, en el modelo de desarrollo ISI,
llevado adelante por el “neo-batlismo”. Este grupo político colorado afianzó la
concepción del “estado de bienestar” gracias al “dirigismo”, e instrumentó una política
de transferencia de excedentes del sector primario ganadero al sector industrial y
agrícola y a los trabajadores formales urbanos.

La última etapa se inició con el gobierno del Partido Nacional (1959-1966), por primera
vez en el poder tras 93 años. La tónica del accionar del gobierno fue la de desarticular
todo el aparato de protección organizado alrededor de la industrialización sustitutiva, de
manera de asentar las bases para la vuelta a un modelo de desarrollo que se basara en las
ventajas comparativas de la producción agropecuaria y su industrialización, fijando al
“mercado” como mecanismo eficiente de asignación de recursos.

Pese a estos diferentes estadios, entre 1930 y 1973 predominó –no sin sufrir “crisis de
hegemonía”– la idea de que la política fiscal debía utilizarse con fines cada vez más
amplios de política económica y social. En ese marco, el gasto público adquirió un valor
estratégico y obligó a encontrar mecanismos para financiarlo. Todo un andamiaje
institucional al servicio de la regulación económica acompasó entonces la ampliación de
las funciones del Estado –y el gasto–, asegurando las transferencias de ingreso necesarias
para sostener el “crecimiento hacia adentro”.

Toda la acción política que benefició a la agricultura y a la industria en perjuicio del

sector ganadero y redistribuyó el ingreso a favor de los trabajadores y jubilados, vía
incrementos de haberes o salario indirecto, era la expresión de nuevos arreglos
institucionales. Estos nuevos compromisos institucionalizados significaron posibilitar la

15
acumulación de capital en el sector de la industria y la agro-industria, consiguiendo el
elenco político “neo-batllista” el decidido apoyo de los primeros y la férrea oposición de
los ganaderos, que actuaron como grupos de presión por medio de las distintas
organizaciones4. El sector trabajador y la clase media apoyaron decididamente este
nuevo orden de cosas en la medida en que la política instrumentada mediante distintos
arreglos institucionales (Consejos de Salarios, Asignaciones Familiares, Cajas de
Jubilaciones, Dirección de Subsistencias, etc.) significaba el mejoramiento de sus
ingresos y de sus condiciones de vida en general.

Las dificultades que el modelo introvertido encontró en un país pequeño como Uruguay,
indujeron a que el Estado subsidiara, por múltiples vías, la estrategia de desarrollo
asumida.

La solución para obtener fondos a los efectos de atender esas necesidades crecientes del
Estado estaba en la ampliación del sistema impositivo, pero un cambio en la estructura del
sistema tributario presentaba limitaciones de carácter político y económico. El
agotamiento del segundo régimen fiscal en el siglo XX vino de la mano de las dificultades
para financiar el edificio de redistribución montado en los años cuarenta y cincuenta.

El país vivió una situación de “estancamiento con inflación”, desde mediados de la

década del cincuenta, que repercutió negativamente en la distribución del ingreso
(CIDE, 1965). Fue este proceso el responsable de la caída del consumo y de los salarios,
en tanto los precios se ajustaban al alza. Ello llevó a que la ecuación fiscal no cerrara,
debido a que los ingresos se deprimían por efecto de la reducción del consumo y la
inflación mientras que los gastos continuaban incrementándose y, a la postre, esta
situación llevó a un aumento del endeudamiento.

En la segunda mitad de los años sesenta, la situación económica continuó

deteriorándose, en tanto que los déficits en las cuentas públicas se acumulaban.

Y, mientras esto se procesaba, los distintos actores sociales (trabajadores, productores

agropecuarios, industriales, rentistas, burocracia estatal) se enfrentaban en procura de
aumentar o siquiera mantener su participación en el ingreso. En este conflicto, a
diferencia de lo sucedido en el pasado, el Estado se mostró inoperante para conciliar los
intereses contrapuestos. Finalmente, la solución a esta “contradicción básica
subyacente” (IECON, 2001:92) comienza a gestarse a mediados de 1968 y se concretará
el 27 de junio de 1973, cuando se produzca el quiebre institucional.

I.4.3. Tercer Régimen Fiscal: la responsabilidad fiscal como piedra angular

El último cuarto del siglo XX puede caracterizarse, desde el punto de vista de las
finanzas públicas, como un nuevo régimen fiscal. Lo interesante es que los
compromisos institucionalizados que dieron lugar a este régimen trascendieron las
formas políticas específicas que adoptó el estado uruguayo. Con dictadura (1973-1984)

4
El sector pecuario se encontraba organizado en tres grandes instituciones: la Asociación Rural
del Uruguay (1871) que representaba a los grandes productores; la Federación Rural (1915), gremial que
pretendió erigirse como representante de todos los productores; la Liga Federal de Acción Ruralista
(1951), muy activa en la década del ’50 bajo el liderazgo de Benito Nardone (“Chico-Tazo”) que buscó
nuclear al pequeño y mediano productor pero para la acción política abandonando la característica de
grupo de presión de las otras dos organizaciones.

16
y con democracia (1985-2000) el equilibrio fiscal, la neutralidad del sistema tributario y
la reconsideración del papel del estado, pautaron las políticas económicas. Al ajuste
fiscal “para crecer” que caracterizó al “intervencionismo reestructurador” de la
dictadura, siguió el ajuste para hacer frente a la crisis, que sobrevino como resultado de
las distorsiones generadas en el funcionamiento económico por el “liberalismo
estabilizador”, entre 1979 y 1982.5

La dictadura ofreció el marco institucional adecuado para imponer el postergado cambio

en el régimen de acumulación capitalista en Uruguay. Las condiciones políticas
emergentes (o resultantes) del golpe de estado de 1973 viabilizaron la imposición
autoritaria de cambios sustantivos en la política económica.

La acción del “intervencionismo reestructurador” alcanzó a las finanzas públicas,

diseñando una política fiscal funcional al régimen de acumulación emergente. La
intervención del Estado no disminuyó y su rol redistributivo se mantuvo, aunque varió
el signo de las transferencias. La nueva estructura tributaria y la nueva orientación del
gasto público complementaron otras medidas tendientes a aumentar la rentabilidad
media de la economía y los ingresos públicos. La importante transferencia de ingresos
fue orientada por diversos mecanismos e instrumentos a los grupos empresariales de
todas las actividades económicas, en particular del sector financiero, que emergió con
fuerza desde los años sesenta y se volvió dominante en este período. El cambio fue
relevante en lo que respecta a “de quiénes” se obtenían los recursos públicos y “para
quiénes” y “para qué” se destinaba el gasto.

La reinstitucionalización democrática, a partir de 1985, constituyó un proceso mediado

por los acuerdos en la Concertación Nacional Programática (CONAPRO) y
condicionado por los compromisos internacionales contraídos para hacer frente al
pasivo generado para enfrentar la crisis de “la tablita”.6

En ese contexto, fue inevitable que surgieran tensiones muy fuertes entre la
preocupación por mostrar a los acreedores y auditores externos que el resultado fiscal
mejoraba progresivamente y la necesidad de satisfacer las postergadas demandas
sociales. El resultado fue que se mantuviera un severo control sobre el gasto público,
atendiendo las situaciones más urgentes, pero imponiendo como norma que dichas
erogaciones debían contar con fuentes de financiamiento específicas para ser
habilitadas.

Para la superación de los desequilibrios que habían caracterizado la economía uruguaya

desde mediados de los años cincuenta, el manejo de los demás instrumentos fiscales
debía quedar subordinado al objetivo del equilibrio de las cuentas públicas. A la
motivación interna por la estabilidad y la posibilidad de manejar mecanismos de
financiación sustentables debió sumarse –en el manejo del déficit– la necesidad de
demostrar disciplina fiscal a los organismos internacionales de crédito, mediante el
mantenimiento de superávit primario. El concepto de “responsabilidad fiscal”,
imbricado en una nueva concepción del manejo macroeconómico, constituyó una de las
claves del último régimen fiscal del siglo.

5
“Intervencionismo reestructurador” y “liberalismo estabilizador” son los términos utilizados por
Notaro (1984) para definir la política económica de la dictadura en aquellos años.
6
Así se denominó al instrumento de política cambiaria utilizado en el período, consistente en el
tipo de cambio preanunciado.

17
La discusión de la presencia de tres regímenes, como expresión de disímiles formas de
articulación de los instrumentos fiscales, será retomada en las conclusiones de este
libro. Para ello, en los siguientes capítulos se analiza el desempeño de diferentes
variables fiscales, buscando desentrañar la lógica de las políticas impulsadas y los
factores económicos, políticos y sociales que contribuyen a explicar los resultados
obtenidos. La información obtenida con ese abordaje genera los insumos que nutren los
indicadores definidos en el marco analítico.

18
X. 5 REFLEXIONES FINALES

Estas reflexiones ensayan una respuesta a la pregunta formulada al comienzo de esta

obra: “¿Expansión de las funciones o burocratización?”, al mismo tiempo que procuran
relacionar la evolución del empleo público con los regímenes fiscales que se han
señalado.

Se entiende que a lo largo del siglo ambas respuestas son correctas. No cabe duda de
que el Estado fue expandiendo y complejizando sus funciones; también es indudable
que la permanencia de una estructura económica, basada en la producción pecuaria
extensiva y en la gran propiedad, determinó la continua expulsión de la población del
campo y el desempleo estructural. Estas circunstancias determinaron que el empleo
público siempre fuera una opción valedera en el Uruguay. Por otra parte, el papel
clientelístico también operó en toda la historia del país. El énfasis que adquirieron
ambos aspectos, el Estado amortiguador del desempleo estructural y el papel
clientelístico del empleo público, varió en los diferentes escenarios de la historia del
país.

Como se ha observado reiteradamente analizando las distintas variables, durante el

primer régimen fiscal el aumento del empleo público acompasó el crecimiento del
aparato estatal con la culminación del armado de las actividades primarias y el
comienzo de las secundarias.

En el transcurso del segundo régimen se encuentran dos escenarios diferentes. Durante

la etapa de crecimiento económico, y en paralelo con éste, culmina el armado de la
regulación de la economía y de la creación de un Estado de Bienestar, al tiempo que el
crecimiento del empleo acompañaba el incremento del accionar del Estado. A partir del
estancamiento son pocas las actividades estatales que se siguen expandiendo, pero aun
así el empleo público sigue creciendo relativamente inflexible a la detención del
crecimiento económico. En este escenario, el papel empleador del Estado se potencia.
Por otra parte, la función clientelística podría haber adquirido una mayor dimensión
ante la pérdida del poder del partido político que lo había poseído durante 93 años, y la
sucesiva asunción del poder de las dos principales fracciones de la oposición.

El giro que se produce en el último régimen fiscal, con la apertura externa y la pérdida
de importancia del mercado interno, trae aparejada la búsqueda de la reducción del
Estado y de su costo –un Estado barato–, la que se procesa en dos escenarios. Durante la
“dictadura militar” el intento de reducir el empleo público no se logró debido a las
necesidades y a los intereses de la represión. En los años noventa, en cambio, con la
profundización de la apertura económica se avanza considerablemente en el achique del
Estado y del empleo público.

19
LOS REGÍMENES FISCALES EN EL URUGUAY DEL SIGLO XX

Al concluir esta revisión sobre el comportamiento de las finanzas públicas uruguayas a

lo largo del siglo XX, es tiempo de articular el marco analítico presentado al inicio con
la evidencia reunida.

En el Capítulo I, a manera de síntesis para el lector, se adelantó una descripción de las

características de los tres regímenes fiscales identificados en el proceso de
investigación. Aquí se expone el resultado del manejo que se realizó de las variables e
indicadores para descubrir regularidades y quiebres en el largo plazo.

La estrategia de análisis se fundó en las cuatro dimensiones definidas en el Capítulo I: la

magnitud de la fiscalidad, la gestión fiscal, el rol distributivo del Estado y las huellas de
los compromisos institucionalizados. En función de cada una de ellas se presentan a
continuación cuatro diagramas donde se puede apreciar el comportamiento constatado
de los indicadores definidos como relevantes. Con estas referencias es que se describen
y explican, en la sección siguiente, los fenómenos característicos de cada régimen fiscal.

Es indiscutible que, a lo largo del siglo XX, las finanzas públicas ocuparon un espacio
creciente en la economía uruguaya. Es clara esta tendencia, si se observa la evolución
del gasto y de los ingresos del Gobierno Central en relación al producto. Sujeto a
discusiones y diferentes valoraciones, el aumento de la plantilla de funcionarios ha
acompañado esta trayectoria, pero sólo hasta el último cuarto del siglo. Por su parte, la
ampliación fue constante en el caso del gasto en prestaciones a la seguridad social; en
particular, del componente de pasividades. Tal permanencia, en un país donde la
transición demográfica se dio tempranamente, da cuenta, en principio, de un
compromiso fuerte y consistente de las finanzas públicas con una parte considerable de
la protección social.

No obstante, de los análisis realizados, también surge con nitidez la presencia de

estadios diferentes durante el período (Cuadro 1).

Cuadro 1. LA “MAGNITUD” DE LA FISCALIDAD

Funcionarios
Presión Públicos /
Gasto Gobierno Prestaciones a
Tributaria PEA
Central / PBI pasivos/ PBI
Recursos / PBI Gobierno
Central
Promedio: 11% Entre 1 y 2%
(fluctuante) (Creciente en la
1er. régimen Promedio < 10%
1903-12: 12% 6% a 8% transición al
fiscal (fluctuante)
1913-20: 9% Segundo
1921-30: 11% Reg.Fiscal)
4% a 10%
(creciente)
2do. régimen 12% a 13% De 12 a 17% 9% a 23%
4% (30-40s),
fiscal (fluctuante) (creciente) (creciente)
6% (50s),
8% (60s)
Fluctuaciones:
3er. régimen 14% a 18% de 20% a 16% y 22% a 15% 10 a 14%
fiscal (creciente) 22% al final del (decreciente)
período

20
El desequilibrio fiscal también fue una característica permanente. Más allá de los
resultados corrientes y primarios, la recurrente tendencia al déficit total, no resuelta por
los diferentes ajustes fiscales realizados, implicó una presión frecuente sobre las fuentes
de financiamiento. Pese a esta regularidad, el cambio en los énfasis concedidos al
equilibrio de las cuentas públicas, la magnitud de los déficits y de los instrumentos
utilizados para hacerles frente, mostraron variaciones importantes a lo largo del siglo,
permitiendo caracterizar distintos escenarios (Cuadro 2).

Cuadro 2. LA GESTIÓN FISCAL

Resulta-
Resultados Resultados
Ideas-fuerza dos
Corrientes / Primarios / Financiamiento
Fiscales
PBI PBI
/ PBI

Deuda Señoreaje
Equilibrio y Superávit Deuda
1er. Menor al
neutralidad fiscal Déficit 1% Tendencia al (excepto externa e
régimen promedio
en pugna con rol promedio equilibrio crisis 13 y interna
fiscal histórico
distributivo PGM) subsidiaria
Política fiscal y
Deuda
regulación.
interna
(hasta los
Prioridad fiscal
50) y
(PF) creciente del
empapela-
GPS y
miento
cuestionamientos
2do. Déficit Mayor al
al nivel y a la Déficit 2%
régimen Déficit (creciente en Desde los promedio
estructura promedio
fiscal los 60) 60, deuda histórico
tributaria.
externa
con
En los sesenta
organismos
permanencia del
financieros
gasto, pese a
internacio-
estancamiento
nales
con inflación
“Responsabilidad
fiscal”,
preocupación por
la sostenibilidad,
racionalización y Alternancia
Igual al
neutralidad de superávit
3er. Equilibrio Deuda promedio
impositiva Déficit 2% y déficit
régimen (excepto externa e histórico
promedio (éstos
fiscal crisis 1982) interna (tendencia
PF en caída asociados a
decreciente)
durante la crisis)
dictadura y
recuperación en
los noventa

Asimismo, la incidencia de las finanzas públicas en los fenómenos distributivos ha sido

innegable. Si bien queda mucho camino por recorrer en la investigación en torno al
tema en el largo plazo, el análisis de la estructura del gasto arroja luz sobre disímiles
objetivos en la asignación de los recursos estatales.

La estructura de los ingresos públicos, por su parte, permite dar cuenta de algunas
tendencias de larga duración, especialmente en lo que respecta a la imposibilidad de

21
modificar la base tributaria. La interpretación conjunta de estos instrumentos fiscales
también contribuye a reflexionar sobre la presencia de regímenes fiscales distintos.

La dinámica con que se consiguió la cobertura del riesgo de vejez ofrece una
información complementaria de sumo interés para entender la estructura del gasto social
y sus implicancias distributivas. La interpretación de estos fenómenos no es simple,
pues conjuga un sentido progresivo, al ofrecer un ingreso a personas que por su edad no
pueden obtenerlo en el mercado y al mismo tiempo –en el caso de las jubilaciones, por
su carácter contributivo- impone un sesgo regresivo a la distribución, al predominar un
gasto que tiende a reproducir las inequidades del mercado de trabajo.

Cuadro 3. PAPEL DISTRIBUTIVO DEL ESTADO

Estructura
Tributaria

Indirectos
Comercio
Cobertura de

internos
Directos
Estructura Prioridad Composición
las
del Gasto Fiscal GPS
pasividades

Fines Creciente: 57% educación

primarios: de 20% a y salud
62%; GPS: 45%
Del 1% de la
25% 38% en 57% 22% 22%
1er. régimen población
seguridad a a a
fiscal mayor de 59
Participación social 47% 29% 24%
años al 50%
creciente
GPS (38%) en 3,5% gasto “no
los años 20 convencional”
Creciente: 33% en
Fines
de 45% a educación y
primarios
63% salud y en 41% 31% 29%
:41%
caída a a a
GPS: 47% y
28% 46% 26% Continúa
2do. régimen creciendo;
65% en a a a crecimiento
fiscal Subvenciones
seguridad 20% 55% 25% de 50% a 70%
crecientes
social a a a
(3% a 7%)
27% 57% 16%
1-2% gasto “no
convencional”
Fines 28% en
primarios en Caída en educación y
crecimiento; los salud (estable)
Prioridad setenta
Fiscal en 66% en
caída y Tendencia seguridad
subvenciones creciente social
en caída. en los 90 16% 21%
(70%) gasto “no a 63% a Continúa
3er. régimen
Tras convencional” 15% a 23% crecimiento
fiscal
dictadura, estable a 65% a de 70% a 80%
fines 7% 29%
primarios en
caída y PF
creciente
(rol de
ajuste de
pasividades)

22
Finalmente, la perspectiva histórica que inspiró el modelo de análisis, permitió
descubrir episodios que revelan con particular claridad las “huellas” de los
compromisos formales e informales, que subyacen tras el comportamiento de las
finanzas públicas. En este sentido, esta dimensión ofrece evidencia cualitativa que
enriquece la definición de los regímenes fiscales (Cuadro 4).

Cuadro 4. HUELLAS DE COMPROMISOS INSTITUCIONALIZADOS

Presupuesto y Cambios en
Reforma Orientación del
ordenamiento “aparato
tributaria Gasto
financiero estatal”
Poder Fracaso de la Definición de Ampliación de
Legislativo “reforma ámbitos (“fines fines y tímida
determina fiscal del secundarios del descentralización
dotaciones, batllismo”. Estado”) (Constitución
atribuciones y Rechazo de 1919)
1er. régimen fiscal
remuneraciones proyectos de
de los impuesto a la
funcionarios. renta de las
personas
físicas.
Poder Ejecutivo Consenso en Promoción y Clientelismo vs.
“responsable” aplicación de protección con inamovilidad del
del orden impuestos a aspiración al funcionariado
económico- las rentas y universalismo público
financiero. ausencia de
2do. régimen fiscal Leyes de instrumentos Preocupación por
Ordenamiento capaces de la gestión y
Financiero efectivizarlo eficiencia del
explícitas. funcionariado
público

En lo formal Simplificación Mantenimiento Racionalización

Presupuesto por del sistema y de “derechos de la gestión y
Programa, en lo consagración adquiridos” y “achicamiento”
real presupuesto del impuesto políticas de del Estado y sus
3er. régimen fiscal tradicional. al consumo focalización funciones
Mayor como piedra
transparencia y angular.
eficiencia
presupuestaria

A continuación, articulando la información resumida en los cuadros anteriores, se ofrece

una interpretación de la dinámica de los tres regímenes fiscales.

Primer régimen fiscal

En los primeros treinta años del siglo XX el Estado uruguayo, en el marco de un agitado
proceso político, amplió notablemente su papel como proveedor de servicios sociales
básicos y asumió el compromiso de alcanzar con ellos una cobertura a escala nacional.
El efecto de este proceso debía, necesariamente, reflejarse en un incremento del gasto
público, tal como se mostró en las series. Sin embargo, a partir de la segunda década del
siglo, coincidiendo con un importante impulso a la ampliación de la actividad estatal, la
restricción financiera originada en la crisis de 1913 y amplificada por la Primera Guerra
Mundial (PGM), constituyó un importante obstáculo a la implementación de los

23
cambios propuestos. El gasto público, que antes del conflicto bélico se ubicaba en torno
a 10% del PBI, cayó en esta etapa y recién recuperó esta participación hacia 1930.

Los ingresos públicos verificaron una trayectoria similar a la de los egresos, no

constatándose en el período un incremento de la presión tributaria. A pesar de severas
medidas de austeridad, la inelasticidad de muchos de los gastos comprometidos
conllevó a la ocurrencia de déficits importantes. El énfasis que denotan las políticas
implementadas en la búsqueda del equilibrio fiscal permite percibir uno de los pilares
del primer régimen fiscal.

La prudencia en el manejo fiscal, la preferencia por el endeudamiento externo y el

escaso efecto de la inflación sobre las finanzas públicas caracterizaron la gestión fiscal
desde principios de siglo y hasta mediados de los años treinta. Estas constituirían las
“reglas de oro” en la gestión de los resultados. Durante este período, la evolución de los
resultados corrientes, a excepción de los años de la PGM, registró valores cercanos al
equilibrio o superavitarios. La misma situación pudo verificarse con relación a los
resultados primarios, que salvo para los años de crisis, también fueron positivos.

Cuando se observa el comportamiento del gasto público es posible verificar cambios

importantes en su estructura. Los fines primarios del Estado (servicios públicos
generales, servicios de deuda) explicaban más de 60% del gasto total hasta fines de la
segunda década del siglo. Durante los años veinte se verificó un comportamiento
creciente del Gasto Público Social que lo ubicaría, en los últimos años de la década, en
torno a 38% del total. Este nivel se alcanzó, principalmente, como resultado de la
ampliación de la asistencia y seguridad social, pero también del mantenimiento de la
participación de los servicios de educación y salud.

Frente a la demanda de recursos originada en las políticas públicas, la financiación de

los gastos siguió atada a la recaudación de los impuestos indirectos al consumo, los
impuestos internos y, principalmente, los que gravaban al comercio exterior,
fundamentalmente concentrados en los aranceles a la importación. Esto constituía un
factor de vulnerabilidad fiscal, que se manifestó crudamente cuando la PGM desarticuló
el comercio internacional y provocó fuertes restricciones a la importación de bienes.

El reformismo en el poder fue consciente de las limitaciones que imponía esa

dependencia de los ingresos tributarios y, con anterioridad al estallido del conflicto,
anunció su decisión de reformular el sistema. Basándose en los conceptos georgistas, se
fundamentó el intento de implementar un impuesto progresivo a la propiedad territorial
y, en la misma línea, se gravó la riqueza elevando la alícuota del impuesto de herencia.
Pero las resistencias que despertó el proyecto reformista fueron múltiples y la alineación
de las fuerzas conservadoras ofreció un obstáculo difícil de sortear en medio de las
penurias financieras que impuso el conflicto mundial. La presión tributaria, muy
modesta en su nivel en términos de comparación internacional, no pudo elevarse y esto
habría constituido una limitante importante a la sostenibilidad fiscal.

El fracaso de la “reforma fiscal del Batllismo” respaldaría la hipótesis de un freno

impuesto por las fuerzas políticas y los grupos de interés al cambio de orientación del
papel estatal en la economía. No obstante, ello no significó un repliegue de “lo público”,
sino –como se designó en la época– “un alto” en las reformas que pretendían convertir a
la estructura tributaria en instrumento clave de la redistribución. En efecto, si se observa

24
el comportamiento del gasto público, se constata un incremento notable (inducido por el
GPS), en buena medida explicado por la ampliación de la cobertura de los seguros de
retiro y las pensiones a la vejez. Estos fenómenos mantienen al sector público como
protagonista de las acciones tendientes a promover la protección social.

Como consecuencia de las dificultades de financiamiento de la “república social”, en los

años veinte habría madurado una fuerte contradicción en el primer régimen fiscal. Las
reformas que alentaron una mayor intervención pública en diferentes áreas de la
economía –consagradas por la Constitución de 1919– y el aumento del gasto social, no
encontraron correspondencia por el lado de los ingresos públicos, salvo en coyunturas
expansivas. Cercenada la posibilidad de ampliar la base tributaria, la recaudación siguió
atada a las transacciones con la economía internacional y sus fluctuaciones. En ese
marco, el recurso al ahorro externo se volvió significativo sobre todo hacia finales del
período, cuando las políticas de protección se encontraban en plena expansión.

La ampliación de instrumentos de redistribución desde el sector público, definidos con

valor estratégico por el batllismo en el poder, no habría logrado quebrar los
compromisos institucionalizados mediante las finanzas públicas, por el lado de los
ingresos, fruto de la acción de fuerzas e intereses contrarios al cambio. La sostenibilidad
fiscal, sujeta a una contradicción entre objetivos y posibilidades terminaría cuestionando
el éxito de la estrategia impulsada. El predominio de una concepción tradicional sobre el
papel de las finanzas públicas habría influido en la imposibilidad de que se generara un
consenso respecto a que la política fiscal jugara un papel fundamental para promover el
bienestar colectivo.

Segundo régimen fiscal

Entre las múltiples maneras en que se manifestó la creciente intervención del Estado en
la economía, la política fiscal constituyó un área destacada entre 1930 y 1973 y, al
menos hasta mediados de los años cincuenta, se habría mostrado funcional al modelo de
desarrollo introvertido vigente. Una característica general de este segundo régimen fue
el manejo discrecional de los instrumentos fiscales, considerados idóneos para el diseño
de políticas redistributivas y la promoción del desarrollo económico.

La dinámica de la expansión de la fiscalidad quedó de manifiesto al constatar que el

gasto del Gobierno Central en relación al PBI pasó del 10%-12% a comienzos de los
años treinta a 17% en los años sesenta. Otro indicador de este fenómeno es el peso de
las prestaciones a pasivos por parte del sistema de seguridad social: aumentó de 4% a
8% del PBI en las cuatro décadas analizadas.

La fase de expansión que vivió la economía uruguaya en la década siguiente a la

Segunda Guerra Mundial ofreció un escenario favorable para el manejo flexible de las
cuentas públicas, complementando las tradicionales fuentes de ingresos tributarios con
el “impuesto cambiario” y apelando, en la medida en que fue necesario financiar el
déficit, al ahorro interno.

Desde el punto de vista del manejo de los resultados fiscales, parece plausible la
definición de un segundo régimen entre mediados de los años treinta y mediados de los
años setenta. Entonces se sucedieron déficits fiscales totales, primarios y corrientes, que
se tornaron crecientes y fueron financiados, fundamentalmente, a partir de la emisión de

25
deuda interna. Una parte importante de ese endeudamiento fue cubierta mediante el
“empapelamiento” de los organismos de seguridad social.

También la inflación jugó un papel importante en el financiamiento del Gobierno

Central. Desde los sesenta, ésta presentó una relación inversa con aquellas partidas de
gasto que se encontraban indexadas, como los salarios públicos o las transferencias a la
seguridad social. Desde esa perspectiva, la aceleración del proceso inflacionario habría
contribuido a mejorar el resultado fiscal real; pero, por otro lado, la inflación también
deterioraba el resultado fiscal, erosionando la recaudación real. Esta situación
contribuyó a la crisis del segundo régimen fiscal.

Las transformaciones operadas en la estructura del gasto público entre los años treinta y
los setenta se reflejan en que los gastos vinculados a las “funciones primarias” del
Estado se retrajeron –en términos relativos- expandiéndose el gasto público social, que
llegó a explicar casi dos tercios del gasto total, con un peso creciente del gasto en
seguridad social. De manera convergente con la presencia de políticas de redistribución,
adquirieron un peso significativo las subvenciones y subsidios.

Del lado de la estructura tributaria, la dinámica estuvo pautada, fundamentalmente, por

la acelerada reducción de los ingresos provenientes del comercio exterior (que pasaron
de representar, aproximadamente, 40% de la recaudación a 27%) y el extraordinario
avance de los impuestos indirectos internos (que ampliaron de 31% a 57% su espacio en
la estructura). Esta evolución, propia de una economía que vivió un agudo proceso de
crecimiento hacia dentro, se complementó con una caída importante de la participación
de los impuestos directos, a pesar de los intentos de cambiar la base tributaria.

Las huellas de compromisos institucionalizados también son visibles detrás de esta

dinámica de las finanzas públicas. Entre 1930 y 1943, las medidas económicas
tendieron a contener los efectos de las crisis internacionales, defender la rentabilidad del
sector agro-exportador, equilibrar la ecuación fiscal y aumentar la protección a la
industria, conteniendo los salarios y reprimiendo la protesta social (Millot, Silva y Silva,
1973). Desde los años finales de la guerra, la actuación gubernamental afianzó la
concepción del “estado benefactor” y auspició el proceso de acumulación en la
industria, incidiendo en la transferencia de excedentes del sector primario ganadero a
los sectores industrial y agrícola. Se incrementaron los aportes de las empresas públicas
al fisco, se intentó una reforma de la estructura tributaria (impuesto a las ganancias
elevadas), se manejó discrecionalmente el “impuesto cambiario”, y se introdujo un
impuesto al consumo suntuario.

El Estado desarrolló de manera especial los instrumentos de la seguridad social,

ampliando su cobertura hasta alcanzar, a mediados de los años cincuenta, la casi
universalidad de las prestaciones. También actuó como empleador, complementando la
demanda de fuerza de trabajo.

Justamente, fue en esa década del cincuenta, cuando el incremento de los gastos chocó
con un estancamiento en la capacidad del sistema montado para financiarlos, lo que se
transformó en un problema hacia el final del período. En los sesenta, se procesó una
profunda discusión relativa a las causas del estancamiento económico, donde la materia
tributaria fue considerada instrumento para promover un cambio que indujera la re-
inversión del excedente. El impuesto a la renta sería el que asumiría ese cometido, al

26
tiempo que se buscó racionalizar, modernizar y reducir los distintos tipos impositivos.
Sin embargo, la imposición directa fracasó y la profundidad del problema quedó
reflejada en la sucesión de diagnósticos, propuestas e intentos fallidos de reforma, tanto
del lado del gasto como del lado de los impuestos.
La incapacidad para generar cambios cualitativos en el origen de los recursos tributarios
hizo que el estancamiento generalizado de la economía uruguaya terminara operando
también como un factor desestabilizador de las finanzas públicas. Como resultado, la
fiscalidad se mantuvo a la deriva, producto de la imposibilidad de revertir el “statu quo”
distributivo, montado años antes.
A pesar del radicalismo verbal que precedió y acompañó la instauración de los
gobiernos blancos, entre 1959 y 1966, las reformas liberales fueron tibias. Tampoco las
reformas políticas de los sesenta, que otorgaban mayor discrecionalidad al Poder
Ejecutivo en el manejo financiero, cristalizaron en un cambio de rumbo. Desde el punto
de vista de la política económica en general y de la política fiscal en particular, los años
que fueron de 1959 a 1973 podrían considerarse un período pródigo en naufragios. Esto
explica la larga agonía de aquel segundo régimen fiscal del siglo.

Tercer régimen fiscal

Durante el último cuarto del siglo XX, es posible identificar la configuración de un

tercer régimen fiscal. La acción del “intervencionismo reestructurador” del Estado
(Notaro, 1984) habría alcanzado a las finanzas públicas, alterando de manera autoritaria
tanto su lugar en el espectro de las políticas económicas, como las pautas de gestión de
los resultados fiscales. El cambio fundamental se originó en la alteración de la
importancia otorgada a la sosteniblidad fiscal y también en la asignación de un nuevo
papel redistributivo al Estado, como reflejo en las finanzas públicas de los compromisos
consumados entre grupos de interés y presión.

Una primera regularidad que caracteriza al tercer régimen fiscal del siglo XX fue el
manejo del equilibrio fiscal como instrumento para la búsqueda de la estabilidad
macroeconómica. Este patrón permanecería, más allá del cambio institucional
trascendente que –en lo político- significó la restauración democrática.

Podría decirse que el golpe de estado generó las condiciones políticas para dirimir –de
manera autoritaria- algunas de las contradicciones básicas del segundo régimen fiscal
del siglo y, en consecuencia, articular los instrumentos fiscales en función de una
reconfiguración de la acumulación capitalista en Uruguay.

El concepto de “responsabilidad fiscal”, imbricado en una nueva concepción del manejo

macroeconómico, constituyó una de las claves del cambio y apareció para quedarse
como instrumento básico de la política económica de corto plazo. Basta recorrer el
énfasis con que se ha manejado en el discurso de los responsables de la política
económica en los últimos treinta años, en dictadura y en democracia. Para la superación
de los desequilibrios que habían caracterizado la economía uruguaya desde mediados de
los años cincuenta, el manejo de los demás instrumentos fiscales debería quedar
subordinado al objetivo del equilibrio de las cuentas públicas7. A la motivación interna

7
Según Astori (1996:126), “los cambios incorporados en los instrumentos de tipo monetario y fiscal,
atacaron directamente a buena parte de los factores que hasta los primeros años setenta habían actuado
como mecanismos de exacerbación y propagación de la inflación, los que por otra parte habrían

27
por la estabilidad, debió sumarse –en el manejo del déficit– la necesidad de demostrar
disciplina fiscal a los organismos internacionales de crédito mediante el mantenimiento
de superávit primario8.

La gestión fiscal se caracterizó por una tendencia al equilibrio, fiscal, fundamentalmente

en el caso de los resultados corrientes y primarios. La liberalización financiera hizo que
el mercado externo se transformara en la principal fuente de financiamiento, al tiempo
que, consistente con el marcado énfasis en la solvencia del manejo macroeconómico, se
verificó una menor importancia relativa de la inflación y sus efectos en las finanzas
públicas.

Aunque los resultados fiscales mostraron comportamientos disímiles a lo largo de las

tres últimas décadas del siglo XX, sólo estuvieron francamente alejados de los objetivos
de política mencionados en el período 1982-1989, pero no hay duda de que la
preocupación constante fue alinear ingresos y gastos.

Otra preocupación constante a lo largo del período residió en la neutralidad fiscal. La

reforma tributaria de los años setenta, con el Impuesto al Valor Agregado (IVA) como
piedra angular, constituyó hasta el inicio del siglo XXI la clave de los ingresos públicos.

La instauración del impuesto a los sueldos en 1982, así como su versión corregida en
los noventa -como Impuesto a las Retribuciones Personales- fue reflejo del mecanismo
por el que se socializó el costo del ajuste de las cuentas públicas bajo este régimen
fiscal. En este sentido, el Estado no dejó de intervenir en la distribución del ingreso,
sólo que cambió el sentido de su intervención.

Asimismo, aunque entre el dicho y el hecho hubo una gran distancia, fue una constante
del tercer régimen fiscal la intención de encarar la Reforma del Estado, orientada a
mejorar la eficiencia y reducir el aparato estatal. Estas acciones se respaldaron en el
predominio de una nueva concepción de la relación estado-sociedad y la aplicación a la
esfera pública de una lógica mercantil. Es más, la dificultad para lograr compromisos
institucionalizados mediante los cuales abordar dicha tarea pareció erigirse como otra
constante9.

Pese a los esfuerzos dirigidos a reducir el peso del Estado, tanto la presión tributaria
como la razón gasto público/producto fueron crecientes para todo el período.

Sin embargo, las regularidades señaladas no deben ocultar la existencia de

especificidades en la articulación de los instrumentos fiscales en el período. Es posible

constituido las principales causas en la interpretación oficial del proceso. Así, a contar de 1975, se inició
un control estricto de la oferta monetaria y del déficit fiscal…”. Según Antía (2001:135) la política
económica de corto plazo de los tres gobiernos que actuaron en la década del noventa, persiguió la
estabilidad, apoyándose en la idea de que, asegurado el equilibrio fiscal, el “ancla cambiaria” llevaría a
que la variación de los precios de los bienes transables convergiera con la tasa de devaluación más la
inflación internacional.
8
La discusión sobre sostenibilidad debe focalizarse en los instrumentos aplicados al
cumplimiento de tal objetivo. En este sentido, la combinación del equilibrio con una base tributaria
construida sobre el principio de la neutralidad, y que por tanto apela a la imposición indirecta, introduce
un sesgo respecto a quiénes cargan con el mayor peso del ajuste.
9
La resistencia de la sociedad civil se manifestó en mecanismos de democracia directa, que
enfrentaron la implementación de medidas de privatización y/o tercerización de funciones que eran
consideradas inherentes a la acción estatal.

28
distinguir un escenario con características propias entre 1973 y 1982, cambios
importantes en los años ochenta y, finalmente, un andamiaje particular durante la
década del noventa. Tal es el caso del cumplimiento del equilibrio fiscal, como ha sido
señalado, un aspecto clave del nuevo régimen fiscal que, sin embargo, tuvo resultados
diversos. Es notorio que los logros en esta materia en la década del setenta, que
volvieron a darse a principios de los noventa, se contraponen con las dificultades de los
años ochenta y fines de los noventa.

En el mismo sentido, la posibilidad de apelar al mercado internacional de capitales

condicionó el margen de maniobra en el terreno fiscal, durante el tercer régimen. En los
setenta, el acceso al ahorro externo fue prácticamente irrestricto, en tanto en la década
siguiente la situación se revirtió por completo. Para finales del siglo, la recomposición
del crédito externo después de los acuerdos con los acreedores –vía Plan Brady– y la
implementación de las políticas de ajuste y reforma estructural, permitieron el retorno
de la financiación externa. Pero también debe señalarse la importancia que revistió, en
la segunda mitad de los años noventa, la obligación de las Administradoras de Fondos
de Ahorro Previsional (AFAP) de invertir en papeles públicos parte de sus fondos.

El análisis de la composición del gasto público también fortalece la idea de los tres
escenarios sucesivos. En cuanto a la estructura, desde la segunda mitad de los setenta y
hasta fines de los años ochenta el GPS perdió peso en el total. En los setenta, a
instancias de la caída del gasto en educación y salud; en los ochenta, sobre todo, debido
al deterioro de las prestaciones de la seguridad social. En contraste, en los noventa,
volvió a expandirse, básicamente por la ampliación de las prestaciones de la seguridad
social a pasivos10. El gasto en educación, a pesar de la implementación de la “reforma
educativa” que significó un incremento de los recursos, no redundó en una mejora
destacada de su participación relativa en el total.

La expresión de estos compromisos del lado del gasto en los años noventa, requiere una
cuidadosa interpretación: aunque se insistió en medidas tendientes a la reducción del
Estado -y la reforma previsional se inscribió en esa tónica-, al mismo tiempo se produjo
una ampliación del GPS. Esta tuvo su origen en una activa intervención del Estado para
enfrentar los efectos sociales derivados de la apertura y la desregulación de la economía.
La novedad estuvo en la naturaleza del gasto, que abandonó el tradicional enfoque
universalista y se orientó a acciones focalizadas pautadas por el tipo de financiamiento
vía “programas sociales”, que fueron cubiertos con endeudamiento externo.

Aunque la recaudación del fisco se mantuvo con base en la estructura tributaria nacida
en los setenta, también hubo matices a lo largo del período estudiado. Si bien el grueso
de los ingresos provino del IVA, la preeminencia del objetivo de mantener el equilibrio
fiscal llevó en los años noventa a dos acciones convergentes: la elevación de sus tasas y
la transformación del “impuesto a los sueldos”, nacido de la crisis de 1982, en Impuesto
a las Retribuciones Personales (IRP). Estos cambios impactaron fuertemente en los
consumidores de los sectores de ingresos bajos y medios y en los trabajadores
dependientes. Ambos reflejaron el compromiso del sector público con un manejo no
distorsivo de las finanzas públicas, en procura de más espacio a la asignación de
recursos dictada por el mercado.

10
Debe recordarse la influencia de la reforma constitucional de 1989, que indexó las pasividades a la
evolución del índice medio de salarios.

29
 ***
Como siempre ocurre, y es saludable que así sea, la investigación y el análisis de sus
resultados ofrecen modestas respuestas a las preguntas iniciales y generan nuevas y más
interesantes interrogantes. En consonancia con esto, es posible reafirmar la idea de la
presencia de tres regímenes fiscales en el siglo XX.
Siendo el Estado la expresión simultánea de tendencias diversas y contradictorias, la
información reunida permite identificar las distintas maneras en que estas tensiones
fueron resueltas en cada momento histórico. Una manifestación clara de la dialéctica
inherente a esas construcciones sociales emerge de la particular articulación entre los
programas de gasto y la estructura de tributos que reflejan la interacción entre diferentes
fuerzas económicas y sociales, unas pugnando por la concreción de los compromisos
institucionalizados subyacentes, y otras, resistiéndolos.
Desde la historia económica, el análisis de los datos apela, necesariamente a un enfoque
donde la interpretación se nutre de diversas variables cuantitativas y cualitativas. En
este sentido, quedan por delante nuevas tareas y desafíos. Por un lado, avanzar sobre el
tipo de motivaciones e intereses de los actores que prevalecieron en cada momento,
dando lugar a los resultados aquí presentados. Por otro, articular los datos reunidos en
modelos explicativos que permitan profundizar el análisis de la política fiscal en el
concierto del resto de las políticas económicas.
En términos metodológicos, tenemos la convicción de que el marco analítico utilizado
puede rendir frutos, no sólo para entender el pasado, sino para reflexionar sobre el
presente. Especialmente, creemos que el análisis de los cambios en la orientación del
gasto, en la estructura tributaria y en el sistema de seguridad social, tras la crisis del
2002 y el cambio político ocurrido en 2005, podría enriquecerse con un abordaje de ese
tipo. Aspiramos a que esta historia económica de las finanzas públicas uruguayas pueda
contribuir a ello.

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