Potestad sancionadora y principios del

derecho administrativo sancionador

Juan Carlos Rivera Veliz

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 Procedimiento Administrativo
Sancionador

• Según MORÓN la potestad sancionada constituye una competencia de gestión necesaria

complementaria a la potestad de mando y corrección para el adecuado cumplimiento del
orden administrativo establecido en procura del interés público.

• Pero a su vez, quienes conformamos la comisión elaboradora del anteproyecto adoptamos

conscientemente la decisión de diseñar las pautas mínimas comunes para que todas las
entidades administrativas con aptitud para aplicación de sanciones sobre los
administrados, la ejerzan de manera democrática, previsible y no arbitraria.

2
 Procedimiento Administrativo
Sancionador
• No considera que el control judicial posterior fuera eficiente para disciplinarla,
sino que, por el contrario, sería más conveniente dotarle de un régimen
positivo claro que permita su control preventivo y concurrente, por las
autoridades superiores y la concurrencia pública.

3
 Procedimiento Administrativo
Sancionador

• Es el trámite administrativo mediante el cual la autoridad o

funcionario impone la sanción correspondiente a determinado
usuario por comprobada infracción a sus deberes y obligaciones.

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 Procedimiento Administrativo

 El Procedimiento administrativo es el cauce formal de una serie

de actos que se concretan la actuación administrativa para la
realización de un fin.

 El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un

acto administrativo.

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Flujo grama de procedimiento Sancionador

Averiguaciones Previas
(art. 253.2)

- Iniciativa propia
- Orden Superior
Inicio De oficio
- Petición motivada de otro órgano
- Denuncia

Instrucción - Notificación de cargo (art. 253.3)

- Descargo (art. 253.3 y 253.4)
Diferencia de Autoridad N° 1 - Actuación probatoria (art. 253.4)
autoridad
- Fórmula propuesta de Resolución (art. 253.5)
instructiva y
decisoria Decisión - Opcional: Actuación complementaria
(art. 252.1, - Notificación: Al administrado, promotores del
253.5) Autoridad N° 2 procedimiento y denunciante (art. 253.6)
- Alegación final (art. 252.4, 161.2)

Resolución

- Apelación
- Reconsideración
Recurso - Revisión

Procedimiento Resolución 6
Recursal Final
“El principio de la norma sancionadora previa y el mandato de
aplicación de norma posterior más favorable”

1) B
Irretroactividad garantiza:
Norma + Aflictiva

Vigencia Comisión Resolución de Sanción

Sanción de la Imputación
Norma A Infracción Norma A

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Aplico norma A Aplicación Ultractiva
 Nociones Generales
La potestad sancionadora es el Poder de la Administración Pública para
castigar a los administrados
Sistema Penal
Ius puniendi del Estado:

Sistema Administrativo
Sancionador

¿Qué sistema utilizar?

El legislador decide:

Importancia del bien jurídico tutelado / gravedad del daño

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 Nociones Generales

 La potestad sancionadora es un poder natural de la Administración Pública.

 Dota de eficacia a otras potestades: reglamentaria, de policía (autorización –
fiscalización), regulatoria, dominio público.

 El sistema penal es insuficiente para velar por el cumplimiento del ordenamiento

jurídico.

 Se evita recargar al Poder Judicial con ilícitos de menor gravedad.

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 Constitucionalidad de la Potestad
Sancionadora de la Administración
Pública

 La doctrina nacional considera que Perú no cuenta con un reconocimiento

constitucional explícito de la potestad sancionadora de la Administración.

 La potestad sancionadora resulta connatural al ejercicio de las funciones

administrativas.

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 Constitucionalidad de la Potestad
Sancionadora de la Administración Pública

Jorge Danós afirma que la potestad

sancionadora de la Administración Pública se
justifica principalmente en razones pragmáticas,
dado que es necesaria para cautelar el
cumplimiento de las normas legales.

El poder sancionador de la Administración

Pública es una facultad implícita e imprescindible
para cumplir con los fines asignados por la
Constitución, por lo que tendría reconocimiento
constitucional aunque no expreso.
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 Manifestación de la Potestad Sancionadora

La potestad sancionadora de la Administración Pública se manifiesta a través de la

sanción administrativa.

Sanción administrativa: mal infligido a un administrado.

 Es un acto de gravamen (involucra un acto de detrimento o menoscabo de

derechos o intereses);
Es una respuesta (reacción) frente a una conducta ilícita (su imposición es la
consecuencia jurídica de una conducta sancionable).

12
 Finalidad de la Sanción Administrativa

 Disuadir (evitar que el infractor vuelva a cometer la infracción)

 Reprimir (castigar)

13
 Manifestación de la Potestad Sancionadora

 Las principales sanciones administrativas son:

• La multa.

• La clausura de locales o la suspensión de desarrollar determinadas

actividades.

• El comiso de bienes.

• La amonestación o apercibimiento.

• Instrucciones especiales y trabajos de utilidad pública. 14

 PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR

DEBIDO
LEGALIDAD RAZONABILIDAD TIPICIDAD
PROCEDIMIENTO

CONCURSO DE CONTINUACIÓN DE
IRRETROACTIVIDAD INFRACCIONES INFRACCIONES CAUSALIDAD

RESUNCIÓN DE
LICITUD NON BIS IN IDEM CULPABILIDAD

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 Aplicación preferente de los principios de la
potestad sancionadora

 Tienen aplicación preferente las disposiciones del TUO de la Ley 27444 sobre:
 Los principios de la potestad sancionadora de la Administración Pública.
 La estructura del procedimiento sancionador.
 Las garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.

Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos

favorables a los administrados.
16
 Principio de legalidad

 Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a
título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad.

 Llamado también de reserva de ley.

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 Principio de legalidad

 Supone:

 La prohibición de la imposición de sanciones desprovistas de cobertura

legal.
 La prohibición de que los reglamentos establezcan infracciones y
sanciones por iniciativa propia, sin amparo de normas con rango de ley.

 Según el TUO de la Ley 27444, sólo en caso que ley lo estableciera

expresamente se podría tipificar conductas por la vía reglamentaria.

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 Principio del debido procedimiento

 La autoridad debe aplicar sanciones en un procedimiento administrativo,

respetando las garantías del debido proceso.

 El concepto de debido procedimiento es propio del Derecho Administrativo. Si bien

su origen deriva de la noción de debido proceso propia del ámbito judicial, su
traslación al Derecho Administrativo lo adaptó a las exigencias y características
propias de esta rama.

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 Principio de Razonabilidad
 Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las
normas infringidas o asumir la sanción.

Las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al

incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico
protegido;
20
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la
misma infracción dentro del plazo de un
(1) año desde que quedó firme la
resolución que sancionó la primera
infracción.
f) Las circunstancias de la comisión
de la infracción; y
g) La existencia o no de
intencionalidad en la conducta del
infractor.
21
 Principio de tipicidad

• Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de
ley mediante su como tales, sin admitir interpretación
tipificación extensiva o analogía.

• Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden

especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente,
salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía
reglamentaria 22
 Principio de Tipicidad

• A través de la tipificación de infracciones no se puede

imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones
que no estén previstas previamente en una normal legal o
reglamentaria.

• Se evita que tengan idéntico supuesto de hecho o idéntico

fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya
establecidos en leyes penales o de aquellas infracciones ya
tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 23
 IRRETROACTIVIDAD

 El ejercicio de la potestad sancionadora sólo es válida cuando

se apliquen disposiciones (que tipifican los ilícitos
administrativos y prevén las sanciones) vigentes en el
momento de incurrir el administrado en la conducta infractora.

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 IRRETROACTIVIDAD

• Excepción a este Principio: Se da en los casos en los que de

manera posterior a la realización de un hecho sancionable según
la ley preexistente, una nueva ley establece una pena más
benigna para el administrado.

• Supuesto en que el que será de aplicación la ley más favorable

para el administrado, no obstante no haber regido al momento
en que se cometió la infracción.
25
 Principio de irretroactividad (i)
Se aplica la norma vigente en el momento que ocurrió la infracción o cesó
ésta

- Ilícito instantáneo X

- Ilícito continuado XXXXX

LeyA Ley B

x Se aplica LeyA
xxxxxxxx

x
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Se aplica Ley B

26
 Principio de irretroactividad (ii)
 Excepción: retroactividad benigna
- Se aplica la norma posterior si es la más favorable

Ley A: multa 5UIT Ley B: multa 1 UIT

x
xxxxxxx

Duración del procedimiento S = 1 UIT

Duración de
procedimiento S = 5 UIT
27
 Principio de irretroactividad (iii)

 Situación diferente
- En el ilícito continuado se aplica la norma vigente en el momento que
ésta cesa (Sentencia TC Exp 901-2003-HC/TC)

Ley A: multa 5UIT Ley B: multa 10 UIT

xxxxxxxxxxxxxxx

Duración del procedimiento R = 10 UIT

28
 Concurso de infracciones

 Cuando una misma conducta califique como más de

una infracción se aplicará la sanción prevista para la
infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan
exigirse las otras responsabilidades que establezcan las
normas.

29
 Continuación de infracciones

 Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por

infracciones en las que el administrado incurra en forma continua,
se requiere:

 Que hayan transcurrido por lo menos 30 días hábiles desde la

fecha de la imposición de la última sanción.

 Que se acredite haber solicitado al administrado que

demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
30
 Continuación de infracciones
 Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto
de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los
siguientes casos:

Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo

interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo
mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.

Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído

en acto administrativo firme.

Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción

administrativa original haya perdido el carácter de infracción
administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio
de la aplicación de principio de irretroactividad. 31
Causalidad

 La responsabilidad debe recaer en

quien comete la conducta omisiva o
activa constitutiva de infracción
sancionable.

32
 Presunción de licitud

 La Administración debe presumir que la conducta de los

particulares está de acuerdo a las normas que regulan sus
deberes y derechos, en tanto no se demuestre lo contrario.

“Presunción de inocencia”

33
 Culpabilidad

La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en

que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad
administrativa objetiva.

34
 Non bis in idem  Prohibido: sanción penal + sanción administrativa
por el mismo hecho

 No se puede imponer sucesiva o  Se extiende a:

simultáneamente una pena y
una sanción administrativa por - proceso penal + procedimiento administrativo
el mismo hecho en los casos en - sanción administrativa + sanción administrativa
que se aprecie la identidad del -procedimiento administrativo + procedimiento
sujeto, hecho y fundamento. administrativo

 Dicha prohibición se extiende  Triple identidad: sujeto, hecho y fundamento

también a las sanciones
administrativas, salvo la  ¿Cuándo 2 procesos tienen el mismo fundamento?:
concurrencia del supuesto de identidad en el bien jurídico protegido o el interés
continuación de infracciones. público tutelado

 Ejemplo: pasajeros viajando de pie en el bus

 Versión sustantiva & versión  Comisión de Protección al Consumidor +
procesal. Ministerio de Transportes y Comunicaciones 35
 Non bis in idem

 ¿Qué pronunciamiento prevalece?

 Orden cronológico (cuando una sanción ya se impuso)

 Si hay un proceso penal y un procedimiento administrativo:

 Se suspende el procedimiento administrativo
 El juez decide qué proceso continúa

36
 Non bis in idem
 Si hay dos procedimientos administrativos:
 Ante el mismo organismo (el superior jerárquico decide)
 Ante 2 organismos: Principios de Competencia y Especialidad

 Si hay sentencia condenatoria: ya no se pronuncia la AutoridadAdministrativa.

Si hay sentencia absolutoria: la Autoridad Administrativa puede pronunciarse, pero

vinculado por los hechos probados declarados judicialmente. Puede sancionar con
pruebas diferentes a las actuadas por el juez.

37
 Reglas especiales sobre la potestad
sancionadora
 En caso de infracciones por incumplimiento de la realización de trámites, obtención
de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares ante
autoridades competentes por concepto de instalación de infraestructuras en red
para servicios públicos u obras públicas de infraestructura, la cuantía de la multa no
podrá exceder:

 Del 1% de valor de la obra o proyecto.

 Del 100% del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite, de
acuerdo al TUPA vigente en el momento de ocurrencia de los hechos, cuando no
sea posible la valoración de la obra o proyecto.
38
 Reglas especiales sobre la potestad
sancionadora

 Los casos de imposición de multas por montos que

excedan los límites señalados, serán conocidos por el
Indecopi, para efectos de determinar si en tales
supuestos se han constituido barreras burocráticas
ilegales de acceso al mercado.

39
 Reglas especiales sobre la potestad
sancionadora

 Cuando el procedimiento recaiga sobre la carencia de autorización o

licencia para la realización de varias conductas individuales que
importen la comisión de una actividad y/o proyecto que las comprendan
en forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada a
la entidad competente, la sanción no podrá ser impuesta en forma
individualizada, sino aplicada en un concepto global.

40
 Determinación de Responsabilidad

• Artículo 249. Determinación de la responsabilidad (*)

249.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con el dictado de
medidas correctivas conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la
infracción a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, así como con la indemnización por
los daños y perjuicios ocasionados, las que son determinadas en el proceso judicial correspondiente. Las
medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los bienes jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en cada
supuesto concreto.

41
• 249.2 Cuando el cumplimiento de las
obligaciones previstas en una disposición
legal corresponda a varias personas
conjuntamente, responderán en forma
solidaria de las infracciones que, en su
caso, se comentan, y de las sanciones
que se impongan

42
 Prescripción

• La facultad de la autoridad para determinar la existencia de

infracciones administrativas, prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo
de los plazos de prescripción respecto de las demás
obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión
de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado,
dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4)
años.

43
• EI cómputo del plazo de prescripción de
la facultad para determinar la existencia
de 232 infracciones comenzará a partir
del día en que la infracción se hubiera
cometido en el caso de las infracciones
instantáneas o infracciones
instantáneas de efectos permanentes,
desde el día que se realizó la última
acción constitutiva de la infracción en el
caso de infracciones continuadas, o
desde el día en que la acción cesó en el
caso de las infracciones permanentes.

44
 Prescripción
• El cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación de
procedimiento sancionador a través de la notificación de los hechos constitutivos
de infracción que le sean imputados a título de cargo.

• Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento

sancionador se mantuviera paralizado por más de 25 dh, por causa no imputable al
administrado.

45
• La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento
cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de
infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía
de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los
plazos.
• En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias
para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo
cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

La prescripción suspende el ejercicio de la potestad

sancionadora, por lo que cabe su aplicación de oficio.
46
 El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada

Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del

derecho de defensa.

La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad

Eximentes de competente.

responsabilidad por
La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de
infracciones sus funciones

El error inducido por la Administración o por disposición administrativa

confusa o ilegal.

La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión 47
imputado, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos
 Si iniciado un procedimiento
administrativo sancionador el infractor
reconoce su responsabilidad
En los casos en que la sanción
Atenuantes de aplicable sea una multa esta se reduce
hasta un monto no menor de la mitad
responsabilidad por de su importe.

infracciones
Otros que se establezcan por norma
especial

48
Ejecución de resoluciones:

 Ejecución coactiva
 Ejecución subsidiaria

 Multa coercitiva
 Compulsión sobre las personas

49
 Ejecución coactiva

Si la entidad hubiera de procurarse la ejecución de una obligación de dar, hacer o no

hacer, se seguirá el procedimiento previsto en las leyes de la materia:

 Ley de Ejecución Coactiva

 CódigoTributario

50
 Ejecución subsidiaria
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser
personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado:

 En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que
determine, a costa del obligado.

 El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en

el artículo anterior.

 Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la

ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.
51
 Multa coercitiva
• Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que
éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por
períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:

52
 Multa Coercitiva
 Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del
obligado.

 Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara

conveniente.

 Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con

tal carácter y compatible con ellas.
53
 Compulsión sobre las personas

• Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o

soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en
que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política.

 Expulsión de extranjeros
 Actos forzosos frente a epidemias
 El ordenamiento actual prohíbe el servicio militar obligatorio

54
 Modo ordinario de conclusión: la
resolución final
 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos distintos de
los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente
valoración jurídica.

 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración

podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea
ejecutiva.

55
Modo ordinario de conclusión: la resolución
final
 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la
resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de
sanciones más graves para el sancionado.
 Prohibición de reforma en peor

56
 Otras formas de conclusión del
procedimiento
 Silencio administrativo positivo
 Silencio administrativo negativo
 Desistimiento
 Firma legalizada o comparecencia personal
 Del proceso
 De la pretensión
 Declaración de abandono
 Paralización del procedimiento por 30 dh por culpa del administrado
 Acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o transacción
extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y
 La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de 57
petición graciable.
 MUCHAS GRACIAS

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