5.
Regulación de la admisibilidad y procedencia
Tal como ha quedado señalado previamente, la finalidad de un administrado al interponer
un recurso administrativo no es otra que la de obtener la nulidad o la modificación de una
actuación administrativa en cierto sentido. Si se toma esta premisa en consideración, la
conclusión obvia es que el recurso administrativo debe encontrarse fundamentado en
alguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 10° de la LPAG, en la
medida que aquellas son las únicas razones que podrían llevar a la entidad pública a
declarar la nulidad de su decisión administrativa tanto para dejarla sin efectos como para
modificarla.
Si bien es cierto que muchos autores han considerado que a través de los recursos
administrativos también se puede solicitar la gracia de la Administración para modificar su
decisión no solo debido a la existencia de una causal de nulidad, creemos que,
actualmente, una actuación en este sentido solo estaría permitida en supuestos realmente
excepcionales en la medida que su utilización frecuente o regular podría atentar contra el
tratamiento igualitario hacia los administrados concretamente manifestado en los principios
de uniformidad y predictibilidad del procedimiento administrativo reconocidos por la propia
ley. Y es que no está de más recordar que este tipo de gracias constituyen vestigios del
Estado pre constitucional en el que este tipo de privilegios otorgados por las autoridades
ponía en cuestión los alcances de la igualdad.
En todo caso, consideramos que aquellos supuestos que no se encuentran sustentados en
alguna causal de nulidad como tal deberían ser los menos. Tal vez sería el caso de aquel
recurso que no se sustenta en algún vicio de nulidad sino en una incorrecta apreciación de
criterios de graduación de sanciones que, quizás, no determinarían la nulidad del acto pero
sí su eventual modificación si el administrado cuenta con las razones suficientes para que
su recurso sea fundado .
[12]
Ahora bien, debe quedar claro también que la fundamentación que lleve a cabo el
administrado respecto de las razones que sustentan su impugnación puede responder a
fundamentos de hecho y de derecho. A diferencia de lo que ocurre en algunos casos en
sede judicial, en el caso del procedimiento administrativo, la doctrina siempre ha entendido
que cualquier recurso administrativo puede estar sustentado tanto en razones fácticas
como jurídicas. De este modo, el administrado puede válidamente obtener la anulación o la
modificación de un acto administrativo tanto porque a través del recurso con una prueba
nueva pudo probar que él no fue quien cometió la infracción que se le imputa o porque, a
través de la vía de la interpretación jurídica, logra probar que el hecho descrito como
infracción en determinada ley no constituye la misma conducta que él ha llevado a cabo.
Por supuesto, el recurso administrativo interpuesto por el administrado también puede
cuestionar una decisión administrativa por razones de fondo o de forma. Así, la
Administración deberá declarar fundado un recurso administrativo, por ejemplo, cuando la
vulneración del derecho al debido procedimiento alegada por el administrado sea
comprobada o cuando se confirme que efectivamente un administrado debió ser calificado
con un mejor puntaje en el marco de determinado proceso de selección porque cumplía
con una serie de condiciones exigidas en las bases del concurso.
Demás está decir que el mismo fundamento permite que el administrado solicite a través
de un recurso administrativo tanto la nulidad total como la nulidad parcial de una decisión
administrativa. Una premisa como ésta puede encontrar un doble fundamento. De un lado,
el fundamento más general nos remite a la idea de estabilidad y conservación del acto
administrativo según la cual si solo una pieza perfectamente separable del acto
administrativo adolece de una causal de nulidad no existiría ninguna razón para declarar la
nulidad del acto administrativo en su integridad. Sin embargo, por otro lado, es posible
comprender que esta premisa también encuentra un fundamento garantista para el
administrado que se basa en no exigirle al mismo el cuestionamiento del acto
administrativo en su integridad como requisito para que proceda su impugnación por la vía
recursiva sino que basta con que una pieza del acto administrativo, perfectamente
divisible, sea nula para que la solicitud de anulación sea legítima.
Y es que, como puede apreciarse de la elaboración de estas últimas precisiones, lo que se
busca en el marco de la idea del sometimiento de la Administración a la legalidad plena, es
fomentar una amplitud de control , también por parte del administrado, sobre cada una de
[13]
las decisiones que aquélla adopta. De este modo, si desde la regulación restringida del
acto impugnable y de la legitimidad para recurrir se establecen más bien reglas estrictas
para que no cualquier acto pueda ser cuestionado por cualquier sujeto, en este caso se
establecen reglas amplias que permitan generar un balance a favor también de la amplitud
de control de la actuación administrativa. No puede dejar de tomarse en cuenta, por lo
demás, que en la medida que la interposición de recursos está vinculada directamente a
un derecho fundamental, como es el caso del derecho de defensa o el debido
procedimiento, el criterio interpretativo que debe primar en cuanto al análisis de su
procedencia será siempre el de favor actioni .
[14]
Más allá de estas consideraciones, la regulación general de los requisitos del recurso
administrativo establecida en el artículo 211° de la Ley No. 27444 señala que a éstos le
aplican los mismos requisitos que aquellos exigibles a los escritos que, en general, son
presentados a cualquier entidad de la Administración Pública y cuyos alcances se
encuentran regulados en el artículo 113° de la LPAG.
La única exigencia adicional, de acuerdo con el referido artículo 211° de la Ley, parecería
ser aquella que establece como requisito de admisibilidad del recurso la firma de un
abogado. Un requisito que, por lo demás, resulta a todas luces cuestionable. En primer
lugar, porque si, como hemos señalado, un recurso administrativo puede encontrarse
sustentado en razones tanto de hecho como de derecho, ¿por qué sería necesario contar
con el auxilio legal para que el administrado explique por escrito los hechos que justifican
su petición? Si bien, en nuestra opinión, la exigencia de autorización letrada no debería
proceder en ninguno de los dos supuestos, queda claro que en el supuesto en el que un
recurso administrativo se justifique únicamente en razones de hecho, esta exigencia se
transforma en un obstáculo injustificable para el administrado.
