MÓDULO II (Parte 1)

1
Contenido

MÓDULO II. GESTIÓN PARA RESULTADOS: LA CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO Y BIENESTAR

............................................................................................................................................................. 3
Introducción ..................................................................................................................................... 3
Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados ......................... 6
Introducción ................................................................................................................................. 6
Tema 1. Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación de bienestar ............... 7
Tema 2. La Gestión para Resultados como modelo para la generación de bienestar ............. 12
Tema 3. El Presupuesto basado en Resultados como medio para mejorar la gestión de los
recursos públicos....................................................................................................................... 24
Tema 4. Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados ................... 32

2
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

MÓDULO II. GESTIÓN PARA RESULTADOS: LA

CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO Y BIENESTAR

Introducción

La Gestión para Resultados (GpR) es una disciplina gerencial aplicada a la administración

pública que tiene como objetivo el responder a una realidad económica, política y social
cambiante. Gracias a ésta, la toma de decisiones llevada a cabo por los organismos públi-
cos para un manejo del gasto eficaz y eficiente se torna más sencilla.
La GpR se constituye como una propuesta de cultura organizacional, directiva y de
gestión, cuyo propósito es mostrar opciones de actuación para los servidores públicos, me-
diante herramientas prácticas para la planeación estratégica, la programación y ejecución
presupuestaria con énfasis en los resultados, en lugar de los procesos.
Al poner mayor énfasis en los resultados y no en los procedimientos, a través de la
GpR se vincula el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (PbR-SED); a fin de que las dependencias y entidades definan sus metas y
objetivos para cumplirlos con oportunidad y eficiencia. Con el fin de que los participantes
puedan comprender los antecedentes teóricos de la GpR y las herramientas necesarias
para su instrumentación, el Módulo II se divide en tres Lecciones.
En la Lección 6 se estudia la Nueva Gestión Pública (NGP) como antecedente di-
recto de la GpR y se explica las razones por las que este modelo hace mayor énfasis en
los resultados que en los procesos y productos entregados. En esta misma Lección también
se ahonda en las características de la GpR y se introduce al PbR-SED como mecanismo
para generar información que les facilite a los gobiernos la toma de decisiones eficientes y
acertadas en materia de gasto público. Finalmente se introduce de forma general la Meto-
dología de Marco Lógico (MML) como método para llevar a cabo la planeación y presu-
puestación de los Programas y la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) como pro-
ducto derivado de esta Metodología.
Por su parte, las Lecciones 7 y 8 se enfocan exclusivamente en la aplicación de la
MML como instrumento de planeación para la generación de Programas a través de los
cuales se lleva a cabo la asignación de recursos públicos. En la Lección 7 se abordan los
primeros cuatro pasos de la Metodología: la definición del problema, el análisis del pro-
blema, el análisis de los objetivos y la selección de alternativas. Estos cuatro pasos se
complementan con el análisis de involucrados y la definición de actividades que son proce-
dimientos que ayudan a una mejor aplicación de la Metodología. En la Lección 8 se con-
cluye la Metodología con el estudio de las últimas dos etapas de la misma que es la identi-
ficación de la estructura analítica del Programa y la construcción de la MIR.
Vale la pena mencionar que en las Lecciones enfocadas al estudio de la MML se
desarrolla a detalle el ejemplo que se planteó en la Lección 3 del Diplomado correspon-
diente al tema de deserción escolar. Gracias a este ejemplo los participantes podrán obser-
var la forma como se construye un programa desde su diagnóstico hasta la última de las
columnas de la MIR.

3
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Al finalizar este Módulo, los participantes comprenderán el origen de la GpR y las

razones por las cuales es un modelo vigente que busca hacer más eficiente el ejercicio de
la función pública para la generación de bienestar en la población. Adicionalmente, los par-
ticipantes tendrán las herramientas necesarias para aplicar la MML de forma adecuada y
con ello crear una MIR que cuente con todos los elementos necesarios para ser una herra-
mienta de planeación, seguimiento y evaluación de los Programas públicos.

4
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Lección 6
La Gestión para Resultados y el
Presupuesto basado en Resultados

5
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado

en Resultados

Introducción

A más de 10 años de su implementación en México, la GpR ha demostrado ser un modelo

de cultura organizacional que orienta hacia la eficacia y eficiencia el ejercicio del gasto pú-
blico en México. Adicionalmente, la información presupuestaria sistematizada a través del
PbR-SED ha demostrado ser de gran utilidad para la toma de decisiones en esa materia.
En este tenor, la Lección 6 correspondiente al Módulo II del Diplomado tiene como objetivo
que los participantes conozcan los antecedentes y herramientas de la GpR para posterior-
mente contar con el contexto general que le da sustento a la implementación de la MML
como técnica de planeación de Programas presupuestarios (Pp).
Para ello, en el Tema 1 se estudia la NPG como modelo de administración que surge
como respuesta ante la ineficiencia e inestabilidad de los gobiernos, apostando hacia la
optimización del uso de los recursos orientados hacia resultados. Para ello se estudian los
siete preceptos y las cinco R de la Nueva Gestión Pública a través de las cuales se busca
reinventar el ejercicio de la gestión pública y las organizaciones que implementan las inter-
venciones gubernamentales.
En el Tema 2 se profundiza en el estudio de la GpR como modelo que propone un
cambio de paradigma en el actuar público y se revisa cómo a través de los años se ha
convertido en el principal mecanismo para combatir la pobreza tanto en México como en el
mundo. También se estudiante los cinco pilares de la GpR por medio de los cuales se vin-
cula la Planeación Orientada a Resultados, el Presupuesto basado en Resultados y el se-
guimiento y evaluación del desempeño. Finalmente se estudia el ciclo de creación de valor
público y se determina la forma como este impacta en el bienestar de la población.
En tercer tema se aborda el PbR como medio para mejorar la forma como los go-
biernos gestionen sus recursos para mejorar la realidad social y económica de las personas
y para proveerles bienes y servicios de buena calidad. También se estudian los elementos
que orientan la intervención pública con los cuales es necesario contar para que el PbR
funcione en un país. Para enriquecer el Tema, adicionalmente se proporcionan algunos
ejemplos de cómo el enfoque en procesos se puede convertir en enfoque en resultados si
se hace un replanteamiento en la forma como se abordan los problemas.
El cuarto y último Tema de esta Lección se presenta en términos generales la MML-
MIR como herramienta de planeación de Pp. Como la Metodología será abordada de forma
detallada en las Lecciones 7 y 8, en este tema solo se estudia su origen y alcance a manera
introductoria. Adicionalmente, se presentan las seis etapas que conforman la MML y las
columnas y filas que componen la MIR.
Al concluir esta primera Lección del Módulo II los participantes podrán identificar los ante-
cedentes de la GpR y las herramientas de planeación y gestión que se requieren para po-
derla implementar exitosamente en la intervención pública de cualquier orden de go-
bierno.

6
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Tema 1. Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la genera-

ción de bienestar

Tal como se revisó en el Módulo anterior, el Estado debe fungir como garante de la sobe-
ranía, la estabilidad y el estado de derecho, así como generador de políticas públicas que
busquen el cumplimiento de sus obligaciones para con la población, en especial con los
más necesitados, todo esto dentro de una lógica de austeridad. Para lograrlo, aparte de
combatir la corrupción, es indispensable que el Estado administre los recursos públicos
de forma eficaz y eficiente. Para ello es necesario actuar dentro de un paradigma que
tenga como objetivo el contar con una administración que evite el despilfarro y que a su vez
satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible.
El modelo de administración que surgió como respuesta a la ineficiencia de las ad-
ministraciones públicas clásicas es la Nueva Gestión Pública (NGP). La NGP se originó a
inicios de la década de los setenta ante la necesidad de contar con una Administración
Pública de mayor calidad y un gobierno con la suficiente estabilidad para soportar los dis-
tintos problemas sociales. Este modelo apunta a un aparato público que justifique su propia
existencia y gasto, enfocando los recursos públicos a la satisfacción de las demandas de la
sociedad. Es así que la NGP introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de
una cultura de cooperación y capacidades específicas orientadas a la gestión para resul-
tados.
La NGP hace referencia a un conjunto de decisiones y prácticas administrativas
orientadas a flexibilizar estructuras y procesos e introducir mayor competencia en el sector
público, con el propósito de mejorar los resultados de la acción del Gobierno, para lograr
un óptimo desempeño (Cardozo, 2006). El término fue inicialmente acuñado en 1991 por
Christopher Hood con la publicación de la obra A public management for all seasons? En
ella, señala la existencia de siete preceptos superpuestos (véase Figura 6.1) que aparecen
en la mayoría de discusiones relacionadas con la NGP (citado en Cejudo, 2011: 50).
Para el correcto funcionamiento de la Nueva Gestión Pública fue necesario, en pri-
mer lugar, que nuestra Constitución regulará el uso de los recursos públicos para que las
autoridades de todos los niveles de gobierno los ejerzan con responsabilidad y respondan
sobre las decisiones tomadas. Para garantizar el éxito de los Pp que funcionan con recursos
públicos, esta habilidad de responder sobre las decisiones tomadas o “answerability” es
indispensable. Por un lado, este mecanismo fomenta un ejercicio del gasto público honesto,
que no responda a intereses particulares y que contribuya a la erradicación de la corrupción,
la cual es el principal elemento que merma el desarrollo equitativo del país. Por otro lado,
orienta a la intervención gubernamental hacia la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del
gasto público.
Finalmente, de acuerdo Emery (2005), con el principio de delegación democrática,
los ciudadanos confían en las autoridades electas y les delegan la gestión de los fondos
públicos producto del pago de sus impuestos. Sin embargo, también es necesaria la exis-
tencia de una democracia participativa en la que las personas se involucren en las grandes
decisiones nacionales relativas al ejercicio del gasto público y que reivindique su derecho
de mandar sobre el gobierno de acuerdo a sus necesidades específicas.

7
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.1 Siete Preceptos de la NGP

Fuente: elaboración propia con base Cejudo (2011).

Desde el punto de vista de la NGP, el contexto bajo el cual funciona la intervención

pública es siempre cambiante, por lo que no se puede esperar que en un solo esfuerzo se
renueve por completo la Administración Pública y que posteriormente no sea necesario
hacer nuevas adecuaciones. Para su funcionamiento es necesario que el sector público se
renueve constantemente para ajustarse a las nuevas necesidades de la sociedad. Para
hacerlo, la acción modernizadora se puede guiar con las denominadas Cinco “R”, mismas
que se describen en la Figura 6.2.

8
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.2 Las cinco “R”

Fuente: elaboración propia con base en Lawrence R. y Thompson (1999).

Estos cinco elementos están fuertemente vinculados y a continuación se describe

de qué forma.
Algunas organizaciones públicas tienen muchos años funcionando por lo que tien-
den a desarrollar inercias. Hasta cierto punto, estas inercias forman parte de la misma iden-
tidad de la organización por lo que son complicadas de cambiar. Sin embargo, muchas de
estas prácticas tienden a no aportar un valor al producto o servicio entregado a la ciudada-
nía con fin de contribuir a su bienestar. Esto afecta directamente en la eficiencia y eficacia
de la implementación de los programas públicos por lo que se debe considerar la reestruc-
turación y reingeniería de las prácticas de la organización. Entonces, en el ejercicio de re-
estructuración se eliminaría de la organización las prácticas que no contribuyen al cumpli-
miento de los objetivos, tales como generación de bienestar; y en el ejercicio de reingenie-
ría se replantearía la forma como se abordan los problemas que atiende la organización.
Una vez que se hayan realizado los procesos de reestructuración y reingeniería de
las prácticas de la organización será necesario por medio de la planeación estratégica llevar
a cabo una reinvención de los procesos de la organización siempre tomando en cuenta la
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.
Ya que se realizó esta planeación estratégica, se procede a realinear la forma como
opera la organización, lo cual, tal como se menciona en la Figura 6.2, es la implementación
de la reinvención. Aquí es importante considerar, tal como se revisó en la Lección 3 del

9
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Diplomado, que la planeación estratégica no es estática, motivo por el cual la acción mo-
dernizadora deberá revisarse constantemente y adaptarse a las necesidades cambiantes
de la sociedad.
Hasta este momento, la acción modernizadora está plasmada solo en el papel, por
lo que es necesario pasar al quinto y último principio que es la reconceptualización, ya
que no hay que olvidar que todos los cambios son implementados por seres humanos, los
cuales requieren estar comprometidos con la causa. En este sentido se requiere, por un
lado, de gerentes públicos que lideren la acción modernizadora de la organización, y por
otro lado, de un equipo de empleados públicos que se sientan comprometidos con los ob-
jetivos de la organización.
Entonces, para enfrentar los retos que implica la implementación de esta acción
modernizadora, también es necesario que la gestión pública no pierda de vista tres objetivos
principales, mismos que se describen en la Figura 6.3.
Figura 6.3 Objetivos de la gestión pública

Fuente: elaboración propia con base en Franciskovic (2013).

Estos objetivos, presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se

orienta la GpR, son junto con la democracia la base principal de legitimidad del Estado. De
esta forma, la NGP aporta los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestión
de la administración pública, así como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema
político.
En México es posible identificar acciones emprendidas por el gobierno para cambiar
la lógica funcional de la burocracia y reformar la administración pública, tanto a nivel federal
como estatal. El análisis de las nuevas prácticas administrativas en los gobiernos estatales

10
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

cobra en México cada vez mayor relevancia. La consideración de los espacios subnaciona-
les como lugares de encuentro con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales,
sumadas a su pluralidad política, ubican a la NGP ante una realidad de mayores exigencias.
Finalmente, cabe mencionar que el cambio de paradigma propuesto por la NGP
requiere de un modelo de cultura organizacional que incorpore los elementos antes descri-
tos, pero que sobre todo se enfoque en la consecución de resultados. Si bien es importante
considerar la entrega de bienes y servicios a la población, es indispensable que se identifi-
que con claridad cómo la entrega de estos productos impacta positivamente en la resolución
de sus necesidades y la procuración de su bienestar. Este modelo es conocido como la
Gestión para Resultados, misma que se abordará en la siguiente Lección.

11
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Tema 2. La Gestión para Resultados como modelo para la genera-

ción de bienestar

El término Gestión para Resultados ha recorrido un largo camino y es una de las variantes
de la dirección por objetivos (Management by Objectives de Peter Drucker). Esta visión
organizativa surge en el sector privado y sugiere la sustitución de una gestión burocrática
a una de tipo gerencial (Ospina, 2000). Su origen se encuentra en la preocupación sobre
los cambios que el entorno y la necesidad de repensar el papel del Estado; mejorar la efi-
ciencia, eficacia y calidad de los servicios públicos para el beneficio de los ciudadanos; y
optimizar el desempeño de los empleados públicos y de las organizaciones en las que tra-
bajaban, fomentando la honestidad en el desempeño de sus funciones.
La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarle a las organizaciones pú-
blicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público. Esto con
el fin de optimizar la intervención pública asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efec-
tividad de su desempeño, la consecución de los objetivos del gobierno y la mejora continua
de las instituciones (Serra, 2007).

La GpR funciona como modelo de cultura organiza-

cional, directiva y de desempeño institucional que pone
más énfasis en los resultados que en los procedimientos.
Aunque también le interesa cómo se hacen las cosas, co-
bra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es
su impacto, es decir, cómo se logra la creación de valor
público. (SHCP, s/f).
En la literatura sobre la materia, se asocia a la GpR
con conceptos como “control de gestión”, “gestión del
desempeño”, “gestión por y para resultados”, “gestión por
objetivos”, “evaluación del desempeño” y “evaluación de
resultados” (Sanín, 1999). Es así que la diversidad del con-
cepto “resultados” se considera a raíz de la definición de cada
objetivo, según los logros que cada dependencia de gobierno
requiere alcanzar en beneficio de su población objetivo.
Se trata pues de un concepto de uso, interpretación y definición muy amplios. De ahí que
el Modelo Abierto de GpR en el Sector Público (Serra, 2007), señale que, aunque la expresión
más difundida es “Gestión por Resultados”, desde un punto de vista semántico ésta tiene poco
sentido, pues parece contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al
final del proceso. Por ello es más apropiado usar el término para, denotando así una gestión
orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y esperados que surgen
del proceso de planeación estratégica.
Considerando este enfoque para lograr los resultados deseados, la GpR proporciona un
marco coherente para la efectividad en el desarrollo, en la cual la información del desem-
peño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la
planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de
los resultados (OCDE, 2012). El cambio de paradigma que implica la GpR busca responder
cuatro preguntas básicas, mismas que se presentan en la Figura 6.4.

12
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.4 Preguntas que la GpR busca responder

Fuente: elaboración propia con base en Cejudo (2011).

Tal como se puede observar en la Figura 6.4, la principal pregunta que responde la
GpR está relacionada con la atención de las necesidades de las personas y con ello hacia
la creación de valor público, el cual a su vez se logra a través del cumplimiento de objetivos
y de la mejora continua (Cejudo 2011). En la Figura 6.5 se ilustra en qué consiste el cambio
de paradigma que se implementa a través de la GpR.
Figura 6.5 Cambio de Paradigma de la GpR

Fuente: elaboración propia con base en Cejudo (2011).

La Gestión para Resultados en el Desarrollo ha evolucionado como parte del es-

fuerzo mundial para reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equi-
tativo y mejorar la definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los

13
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

gobiernos nacionales y de las agencias de desarrollo. La efectividad en el desarrollo (defi-

nida de manera amplia) significa que los países y las agencias son más capaces de lograr
sus resultados colectivos de desarrollo, y que tienen las herramientas adecuadas a su dis-
posición para medir el progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos y usar las
enseñanzas extraídas para mejorar continuamente el desempeño (OCDE, 2012).
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hace un
énfasis particular en que la GpR cuente con principios que oriente su actuación. Por esta
razón, en la Segunda Mesa Redonda sobre Gestión para Resultados de Desarrollo en 2004
se plantearon dichos principios, mismos que se describen en la Figura 6.6
Figura 6.6 Cinco Principios de la GpR, según la OCDE

Fuente: elaboración propia con información de la OCDE (2012).

Es importante considerar que la GpR, también se define por sus cinco pilares, los
cuales examinan los elementos indispensables para que el proceso de creación de valor
público esté orientado a generar los mejores resultados. Está conformado por: I) Gestión
de programas y proyectos; II) Gestión financiera, auditoría y adquisiciones; III) Planificación
para resultados; IV) Presupuesto por resultados; y por último V) Monitoreo y evaluación
(López y García, 2010). Estos cinco pilares se resumen en la Figura 6.7.

14
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.7 Pilares de la Gestión para Resultados

Fuente: elaboración propia con base en el texto de García, Kaufmann, Martínez, Sanginés (2016).

La Planeación orientada a Resultados consiste en la formulación de objetivos, la

definición de prioridades y formulación de indicadores, para poder alcanzar los resultados
que se han propuesto en un periodo determinado, en pro del desarrollo del país para resol-
ver los problemas que aquejan a la sociedad y mejorar sus condiciones y calidad de vida.
El Presupuesto basado en Resultados es una estrategia que permite vincular la
asignación de los recursos presupuestales a productos entregados, pudiendo ser bienes o
servicios, y a resultados a favor de la población. Estos productos tienen la característica de
que pueden ser medidos fácilmente. Para lograrlo, es necesario un compromiso de las en-
tidades públicas, la definición de responsables de los programas y una rendición de cuentas
puntual.
La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el conjunto de elementos admi-
nistrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su
aplicación para la concreción de sus objetivos y metas. La gestión de programas y proyec-
tos consiste en asegurar que los gobiernos únicamente emprendan inversiones que sean
convenientes en el mediano y largo plazo. Para cumplir este objetivo se necesita contar con
un sistema nacional de inversión pública. Finalmente, el monitoreo consiste en la recopila-
ción sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar a los administra-
dores, datos sobre el alcance y logro de los objetivos. Por su parte, dentro de este marco,
la evaluación es una apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política
en curso o concluida.
Con base en la consolidación de dichos pilares, es pertinente referir en la Figura 6.8
la situación y logros alcanzados en México.

15
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.8 Índice GpRD – BID

Fuente: elaboración propia con base en García et al. (2016).

Estructura de la GpR

La GpR tiene las características típicas de todo proceso de creación de valor que se articula
a través de una dinámica cíclica y circular. El modelo Planear-Hacer-Verificar-Actuar
(PDCA, por sus siglas en inglés), planteado inicialmente por Shewhart y afinado por Deming
a principios de los años cuarenta (The W. Edwards Deming Institute, 2017), es el que mejor
se adecúa a este enfoque, al identificar los componentes del ciclo de gestión tal como se
describe en la Figura 6.9.

16
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.9 Modelo PDCA

Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).

A diferencia de los procesos de creación de valor en el sector privado, en la GpR se

busca la creación de valor público, término que se ha utilizado en repetidas ocasiones en
este Módulo. De acuerdo con la interpretación de Mark Moore (1995), el valor público se
crea cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a ne-
cesidades a demandas que sean políticamente deseables, que sean de carácter público y
que requieran la generación de cambios sociales. Considerando su relevancia, en la Figura
6.10 se revisa una propuesta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desa-
rrollo (CLAD) para la generación de valor público.

17
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.10 Ciclo de creación de valor público

Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).

El ciclo de creación de valor público parte de una situación social en la que se

presenta un problema o necesidad no atendida. Para que de esta situación social se cree
un programa de gobierno es indispensable que el problema sea de carácter público; de lo
contrario, no estará justificada la intervención del Estado. En un segundo momento del ciclo
se encuentra la conformación de los objetivos de gobierno, plan de gobierno o interven-
ción gubernamental que no es más que la definición de las aspiraciones del cambio social
que se pretende alcanzar.
En un tercer momento se definen las unidades estratégicas de actuación, que en
este caso son el gobierno, sus dependencias, entidades y empresas públicas. Este compo-
nente es un punto de enlace entre la acción del gobierno y el diseño organizativo. El diseño
de las unidades de acción es una pieza clave en la GpR pues establece la capacidad insti-
tucional que el gobierno tendrá para ejecutar su plan.
En el presupuesto público o presupuesto fiscal se definen los recursos con que las
unidades estratégicas de actuación contarán para la producción de bienes y servicios y, por
tanto, representa la concreción del plan de gobierno y la sanción definitiva de sus progra-
mas. La cartera estratégica o programas de gobierno relacionan el plan del gobierno con
las unidades de acción estratégica y con el presupuesto. El mecanismo para construir la

18
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

cartera de acciones estratégicas es la estructura de programas que se convierte, posterior-

mente, en el presupuesto por programas.
Por su parte, la cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de
contacto entre la institución pública y los ciudadanos, es el momento en que el valor público
producido por el Estado cobra un carácter concreto en los bienes y servicios, los cuales son
capaces de producir el cambio social deseado. Una vez definida la cartera productiva, es
necesario definir los objetivos de producción o volúmenes de producción para cada año
fiscal. Ésta debe revisarse en cada asignación presupuestaria, debido a que la GpR re-
quiere establecer objetivos de producción como condición para la asignación del presu-
puesto y como elemento clave para la evaluación posterior del grado de ajuste entre el
objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y servicios producidos.
Para poder cumplir con estos objetivos de producción se cuenta con el presupuesto
ejecutivo que es el que efectivamente reciben los ejecutores de los programas para su
consecución. El siguiente eslabón de la creación de valor radica en el proceso de produc-
ción que implica la ejecución del presupuesto asignado para la realización de actividades
que a su vez generan los productos o los outputs producidos los cuales pueden ser distintos
bienes o servicios. A esta parte del proceso se le conoce como producción realizada.
Una vez que se cuenta con los productos orientados a generar un cambio en la
situación social identificada al inicio del proceso, se procede a la asignación, distribución,
consumo y uso de los productos. Las tareas de asignación y distribución son responsabi-
lidad de las unidades estratégicas de actuación mientras que el consumo y uso de los pro-
ductos corre a cuenta de los individuos atendidos. Si el proceso de creación de valor se
cumple siguiendo lo descrito en las etapas anteriores, los productos diseñados deberían
impactar en la situación social y provocar los cambios esperados, alcanzándose así los ob-
jetivos del plan de gobierno y cambiando la situación social que originalmente se tenía.
Estando la generación de valor público y
en el corazón de la Gestión para Resultados,
cabe mencionar que este modelo requiere de la
generación de sistemas de información que
permitan monitorear de forma oportuna y trans-
parente la acción pública; informar a la ciudada-
nía sobre el quehacer gubernamental; identificar
y evaluar el aporte realizado y que sirvan de in-
sumo en la toma de decisiones de los actores
que participan en el proceso de creación de valor
público.
Adicionalmente, para evitar la proliferación de la corrupción y la malversación de
recursos públicos, en la implementación de la Gestión para Resultados también se requiere
de la existencia de sistemas transparentes de contratación de servidores públicos en el que
no se promuevan los favoritismos. Tal como se vio previamente, tanto los líderes de los
proyectos como los colaboradores que conforman los equipos requieren estar altamente
comprometidos con las causas de la organización pública por lo que se debe actuar con
miras a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de acción (Serra, 2007).
Adicional a los gerentes y sus equipos de servidores públicos, también se involucran
otro tipo de actores de una amplia diversidad de procedencias. El planteamiento de la GpR

19
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

deja claro que la idea de búsqueda de valor público se logra si se hace funcionar la inter-
acción gobierno-sociedad-gobierno de manera continua, de tal suerte que facilite la par-
ticipación política de la sociedad. Los distintos agentes involucrados en la GpR se presentan
en la Figura 6.11.
Figura 6.11 Agentes involucrados en la Gestión para Resultados

Fuente: elaboración propia con base en Serra (2007).

Los ciudadanos tienen un doble papel en el marco de la GpR. En primera instancia

son destinatarios del valor público creado por las distintas organizaciones de gobierno. Esto
puede ser ya sea como individuos o como parte de una colectividad. En segunda instancia,
la ciudadanía también tiene el derecho y la responsabilidad de participar en los procesos
que implica la incorporación de sus necesidades a las distintas herramientas de interven-
ción pública de las cuales dispone el Estado.

20
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Asimismo, el Poder Legislativo también tiene dos papeles en la GpR, siendo el

primero de ellos la facultad y obligación de validar y defender la voluntad ciudadana. Con-
cretamente en México, debemos recordar que es el Congreso de la Unión el encargado de
aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se distribuye el ingreso
público en determinado año fiscal. El segundo
papel está relacionado a la función del Poder Le-
gislativo como contrapeso del Ejecutivo. En el
caso mexicano, esta función de contrapeso se
materializa con la entrega de los Informes Tri-
mestrales que el Ejecutivo le hace al Congreso.
En este ejercicio de rendición de cuentas hori-
zontal, el Poder Legislativo verifica que efectiva-
mente se estén atendiendo la necesidad de la po-
blación a la cual representan.
Las diversas dependencias que conforman el Poder Ejecutivo son las responsables
de implementar la GpR. Adicional a la entrega de los diversos productos que se diseñan
para crear valor público, el Poder Ejecutivo también debe validar con la ciudadanía la pro-
puesta gubernamental de acción que les proveerá de bienestar. Es importante que este
proceso de consulta se haga de forma permanentemente pero sobre todo antes de su eje-
cución.
Tal como se mencionó previamente, el personal encargado de implementar la GpR
en las organizaciones que conforman el Poder Ejecutivo está conformado por los directo-
res y los técnicos. El primer grupo son los líderes o gerentes de todos los niveles de go-
bierno. Estas personas son las que conducen y manejan íntegramente el proceso de crea-
ción de valor público. Por su parte, los técnicos son los servidores públicos que se encargan
de generar el producto, así como de asegurar su diseño, distribución y entrega.
Las empresas privadas también tienen un papel importante en la GpR. La creciente
cooperación y, a veces, la competencia productiva entre los sectores público y privado,
vigorizan los vínculos que los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento.
En México, la Ley de Asociaciones Público Privadas busca regular los proyectos llevados a
cabo por instancias del sector público en conjunto con el sector privado.
El ejercicio de la administración pública requiere de la realización de actividades
específicas de evaluación. La evaluación contempla la supervisión vía los procesos inter-
nos de control, así como de evaluaciones externas que generen información objetiva sobre
resultados. Por esta razón, los evaluadores son actores que tienen un papel destacado en
la GpR, ya que de su ética y profesionalismo dependerá de la correcta identificación de
potenciales adecuados a los programas para que éstos logren generar un mayor bienestar.
Los controladores oficiales son los entes que
a través de la vigilancia externa, verifican el cumpli-
miento de los objetivos de los programas. En México
los principales entes controladores son la Auditoría
Superior de la Federación (ASF) desde el Poder Le-
gislativo y la Secretaría de la Función Pública desde
el Poder Ejecutivo. Las actividades de control y audi-
toría funcionan también como un soporte de la evalua-
ción y la rendición de cuentas.

21
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Finalmente, la sociedad civil organizada y los medios de comunicación fungen como

controladores sociales a través de la rendición de cuentas diagonal. Este tipo de rendición
de cuentas se origina cuando la ciudadanía vigila las acciones gubernamentales a través
de mecanismos de rendición de cuentas horizontal1. Es la intervención directa de la ciuda-
danía en el diseño de políticas públicas y el control del gasto público (Fölscher 2009).
Entonces, el objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en
sus organizaciones para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor
público, los resultados consignados en los objetivos del plan de gobierno. Adicionalmente,
es importante ofrecer a los responsables de la administración pública los elementos de in-
formación, conocimiento e intervención que les permita controlar y optimizar el proceso de
creación de valor público, a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se
espera de la acción del gobierno.
La GpR también contribuye a mejorar la capacidad de las autoridades y de los or-
ganismos públicos para que puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los
órganos de control y la comunidad internacional evalúen su gestión. Finalmente, también
contribuye a la asignación descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evalua-
ción del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente ma-
nejo de incentivos y sanciones. Entonces, la GpR permitirá y facilitará a los administradores
públicos contar con un mejor conocimiento y mayor capacidad de análisis, para diseñar
alternativas y tomar decisiones y, con esto, lograr los mejores resultados posibles, de
acuerdo con los objetivos fijados.
A partir de lo anterior, el objeto de trabajo de la GpR comprende el conjunto de
componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creación
del valor público (Serra, 2007). En ese sentido, son relevantes el plan en el que se definen
los objetivos de gobierno; el presupuesto, que es la asignación de recursos al proceso de
creación de valor; los costos de producción; y finalmente, los bienes y servicios que se
producen.

Adopción de la GpR en México

Con la finalidad de implementar la GpR en México, se llevó a cabo un Plan de Acción en

2006 en el que se articularon diversos elementos como la estructuración de un sistema
integrado de seguimiento o monitoreo y evaluación, la adecuación del proceso presupues-
tario para incorporar información sobre resultados y el fortalecimiento del sistema de incen-
tivos sobre las dependencias y entidades (Sánchez, 2010: 37).
La reforma al Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos en el año 2008 fortaleció la misión de alcanzar un presupuesto basado en resultados,

1 De acuerdo con TI (2009) existen tres tipos de rendición de cuentas. La rendición de cuentas vertical com-
prende una relación entre instituciones o individuos de distinta jerarquía que se manifiesta a través de las
elecciones. De esta forma el electorado juzga y vigila a sus representantes. La rendición de cuentas horizontal
hace referencia a la existencia de organizaciones de gobierno que tienen la autoridad legal y están dispuestas
y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en relación
con actos u omisiones de otros servidores públicos u organizaciones del Estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificadas como ilícitos. Finalmente, la rendición de cuentas diagonal o trasversal se
encuentra asociada a una participación directa de la sociedad con la finalidad de ejercer labores de control y
vigilancia de la actuación de los funcionarios públicos en su ejercicio de gobierno

22
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

al establecer que no solo la federación, sino también los estados y municipios tienen el
compromiso de administrar los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, trans-
parencia y honradez. En este mismo año se emite el Acuerdo por el que se establecen las
disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), en apego a lo
establecido en la LFPRH que define al SED como una valoración objetiva del desempeño
de los programas, bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y
objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión. Asimismo, en esta reforma se
establecieron los parámetros generales para la implementación del PbR-SED y del sistema
integral de la GpR.
Como se indica en el párrafo anterior, un PbR no puede implementarse de manera
aislada sino que necesita de un conjunto de elementos que lo hacen posible, entre los que
destacan la planeación, el seguimiento o monitoreo y la evaluación, porque a partir de di-
chas herramientas es posible conocer los resultados e impacto de las políticas y los progra-
mas presupuestarios.
La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) junto con la aprobación del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), son las piezas clave de la creación de
valor público en el ámbito de gobierno; de su articulación depende en gran medida el éxito
de la GpR. En el PEF se definen los recursos con los que contarán las instituciones públicas
para la producción de bienes y servicios, por tanto, representa la condición sin la cual no se
concreta el PND y sus programas.
Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GpR es necesario contar
con un PbR, ya que este último es el mecanismo para la generación y sistematización de
la información programática lo cual coadyuva a la implementación del primero. A su vez, el
PbR-SED no tiene razón de ser si no se orienta hacia el cambio de paradigma propuesto
por la GpR. En el siguiente Tema se abordará con mayor la relación entre estos dos con-
ceptos.

23
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Tema 3. El Presupuesto basado en Resultados como medio para

mejorar la gestión de los recursos públicos

Con los cambios requeridos en la administración pública para la implementación del GpR,
también se presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos por un sistema
transparente y efectivo en la ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron como
detonante para que gobiernos de varios países buscaran la forma de mejorar la eficacia y
la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población. A su vez, esto ha generado
que los ciudadanos tengan un mayor interés en conocer los costos de las intervenciones
públicas, los resultados que éstas generan y los cambios que requieren en su propia orga-
nización las instancias públicas para atender las exigencias que se les están haciendo.
Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en
Resultados (PbR) en varios países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge
como el medio para mejorar la manera mediante la cual los gobiernos gestionan sus recur-
sos, con el fin de consolidar su desarrollo social y económico, y proveer mejores servicios
a la población (Pérez-Jacome, 2010). El PbR es una manifestación más de la NGP, y tiene
como uno de sus fines generar información que permita a los gobiernos tomar decisiones
eficientes y acertadas en materia de gasto (OCDE 2007, citado por Pérez-Jacome 2010);
así como ofrecer la información que demanda la sociedad. El PbR ha permitido en los paí-
ses que lo instrumentaron, enfocarse más en los resultados de la actividad de los gobiernos,
que en los insumos que se requieren para ello.
El PbR es un componente de la GpR que consiste
en un conjunto de actividades y herramientas que permite
apoyar las decisiones presupuestarias; comprende infor-
mación que sistemáticamente incorpora consideraciones
sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos
y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con
el objeto de mejorar la calidad del gasto, así como la me-
jora de los bienes y servicios públicos y promover la trans-
parencia y rendición de cuentas (SHCP, 2008, p. 4).
El PbR también es un proceso basado en consideraciones objetivas para mejorar la
asignación y resultados del gasto público, con la finalidad de fortalecer las políticas, los
programas públicos y el desempeño institucional, cuyo aporte sea decisivo para generar las
condiciones sociales, económicas y ambientales para el desarrollo sustentable. En otras
palabras, el PbR busca medir el volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos
mediante la asignación de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estraté-
gicos, así como el impacto que éstos generan en la sociedad.
Para que el PbR pueda funcionar es necesario considerar algunos elementos que
orienten la intervención pública, mismos que se presentan en la Figura 6.12.

24
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.12 Elementos orientadores en el marco del PbR

Fuente: elaboración propia con base en Pérez-Jácome (2015).

La alineación es una parte indispensable que conduce al proceso presupuestario

hacia resultados, por ello es indispensable definir y alinear los Programas presupuestaraios
(Pp) y sus asignaciones a través del ciclo presupuestario conformado por las etapas de
planeación, programación, presupuestación ejercicio y control, seguimiento, evaluación y
rendición de cuentas. Más adelante, en el Módulo III del Diplomado estudiaremos detalla-
damente el ciclo presupuestario.
El seguimiento que se le da a los Pp implica la creación de indicadores o paráme-
tros de desempeño que cuenten con metas o grupos de metas que sirvan para monitorear
tanto la realización de actividades para la entrega de los bienes y servicios requeridos por
la población como los resultados de los mismos. A los Programas monitoreados a través
de estos indicadores se les asigna un nivel de recursos que se ajuste de acuerdo con el
alcance de dichas metas.

25
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

El PbR también implica tanto la generación como la sistematización de información

del desempeño de los Pp. Esta información está conformada por el seguimiento a las metas
de los indicadores de desempeño y por la evaluación de los resultados de los Programas
presupuestarios. La integración de esta información permite llevar a cabo comparaciones
entre lo observado y lo esperado, con lo cual se pueden hacer ajustes a los Programas para
que cumplan de mejor manera los objetivos para los cuales fueron creados.
Para que se considere que el PbR está consolidado en un país es indispensable
que la asignación de recursos presupuestarios se haga tomando en consideración la
información del desempeño generada, es decir, aquella que surge del seguimiento y eva-
luación de Programas. Para ello, también es importante romper con la presupuestación
inercial en la que se asignan recursos a Programas sin saber si éstos están cumpliendo
con las metas de sus indicadores de desempeño o sin considerar los resultados de las
evaluaciones del desempeño, en caso que existan.
Finalmente, las evaluaciones del desempeño de los Programas presupuestarios
son indispensables para conocer si los objetivos del Pp se están alcanzando. La importan-
cia de estas herramientas radica en que proporcionan información metodológicamente sus-
tentada que permite determinar el valor público generado y por ende la mejora en el bie-
nestar de la población.
En el contexto de la implementación de la GpR, es necesario que el proceso presu-
puestario se transforme de un modelo incrementalista, enfocado en el control de los gastos
y de vigilar su implementación en espacios rígidos de definición programática, a un nuevo
modelo orientado al logro sistemático de resultados cuantificables, medibles y tangibles
para la población beneficiaria. En la Figura 6.13 se muestran ejemplos donde se hace la
diferenciación entre el enfoque en insumos y procesos y el enfoque para resultados.
Cabe mencionar que en México, antes de la implementación de la GpR, la planea-
ción y presupuestación se hacían por medio de un instrumento conocido como Programa
Operativo Anual (POA), por medio de los cuales se avanzaba en el cumplimiento del PND.
El problema de este instrumento es que su alcance era muy limitado, dado que no contaban
con los elementos para vincular los proyectos que persiguen fines en común ni orientaban
la entrega de bienes y servicios a los objetivos superiores de la planeación nacional.
El modelo de presupuestación que deviene de este tipo de planeación es conocido
como inercial. Este consiste en que los ejecutores del gasto cada año tenían la expectativa
de recibir más recursos económicos para poder comprar los insumos o realizar las activi-
dades incluidas en los antiguos POAs, sin cuestionarse la pertinencia del programa ni su
contribución a los objetivos estratégicos nacionales. En ese sentido, la transición hacia el
PbR transforma de fondo las prácticas, reglas, sistemas, métodos y procedimientos del
proceso presupuestario.

26
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.13 Comparación entre el enfoque en procesos y en resultados

Fuente: elaboración propia.

A pesar de los importantes avances que actualmente tenemos a nivel federal, aún
existen áreas de oportunidad importantes. Adicionalmente, en las entidades federativas los
avances son diversos ya que muchos gobiernos locales funcionan bajo el esquema del
PbR, mientras que otros todavía emplean los POAs para implementar su planeación co-
rrespondiente.
Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas, consis-
tentes y sostenibles, así como de una coordinación efectiva, al interior de la APF con otros
órdenes de gobierno y con los Poderes de la Unión, mismas que se resumen en la Figura
6.14.

27
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.14 Consolidación del Presupuesto basado en Resultados

Fuente: Sistema de Evaluación del Desempeño (SHCP, 2009, p. 18).

Es importante contar con una serie de acciones estratégicas que busquen la trans-
formación del proceso presupuestario y lo orienten al cumplimiento de metas y a la genera-
ción de resultados. Para ello se requiere un cambio en la cultura organizacional y una buena
coordinación con los Poderes de la Unión y los gobiernos locales. Es importante recordar
que, en el marco del sistema democrático en México, el Poder Legislativo sirve como con-
trapeso del ejecutivo para garantizar que las políticas y programas públicos se lleven a cabo
con el fin de proveer los bienes y servicios que le generarán bienestar a los ciudadanos y
que se estén cumpliendo las metas establecidas previamente.
Por otra parte, en términos presupuestales,
el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades
federativas, municipios de demarcaciones territoria-
les de la Ciudad de México (DTCDMX) se relacionan
a través del gasto federalizado, el cual está confor-
mado por aportaciones, participaciones, convenios y
subsidios. Si bien las participaciones son transferi-
das para que los gobiernos locales las ejerzan libre-
mente y tengan recursos para financiar el funciona-
miento de sus administraciones y para generar bie-

28
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

nes y servicios que consideren prioritarios, las aportaciones, convenios y subsidios se utili-
zan para implementar los Programas presupuestarios diseñados desde la federación, mo-
tivo por el cual se requiere una constante comunicación entre ambas partes.
Producto de la implementación de estas acciones estratégicas se generarán una
serie de cambios orientados. Primeramente, la transformación del proceso presupuestario
generará una reducción del control de insumos y procesos, así éste se orientará más a los
resultados. En segundo lugar, la reorientación de la cultura organizacional generará mayor
flexibilidad para administrar los recursos, lo cual es indispensable considerando la natura-
leza cambiante de la sociedad para la cual son creados los Programas presupuestarios.
Finalmente, la coordinación con otros órdenes y poderes facilitará la rendición de cuentas
y la transparencia en el ejercicio del gasto.
Todos estos cambios contribuirán a que se logre el fin último del PbR que consiste
en incorporar, en las decisiones presupuestarias, las consideraciones sobre los resultados
del desempeño, todo esto con el objetivo de elevar la calidad e impacto del gasto en la
generación de bienestar para la sociedad. Para que esto se pueda lograr, es indispensable
que se cuente con un mecanismo de sistematización de la información presupuestaria, mo-
tivo por el cual el PbR no puede abordarse de forma independiente al Sistema de Evalua-
ción del Desempeño (SED).
El SED es otro de los principales componentes del PbR. Éste se conforma, entre
otros elementos de medición, de indicadores de desempeño que permiten vincular los ins-
trumentos de diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los pro-
gramas. Asimismo, brinda un panorama más amplio sobre el impacto económico y social
que generan los programas de gobierno. A partir del monitoreo y seguimiento de los indica-
dores que miden los resultados obtenidos de dichos programas se tomarán decisiones en
materia presupuestal (Villalobos, 2010).
La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los
pilares del PbR en México. Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de
actividades y herramientas que han permitido apoyar las decisiones presupuestarias con
información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejer-
cicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con el
objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una mejor rendición de
cuentas.
En México se han establecido estrategias que
sentaron las bases para la sustitución gradual de una
gestión que administra normas y procesos, hacia una
gestión orientada a resultados con el fin de alcanzar las
metas de la GpR. Concretamente, el enfoque ha sido ha-
cia la maximización de la calidad de los bienes y servi-
cios que presta la APF, o en su caso, los gobiernos loca-
les por medio del gasto federalizado; el incremento en la
efectividad de las instituciones para proveer dichos pro-
ductos; y la minimización de los costos de operación y
administración de las dependencias y entidades (SFP,
2012). Para ello también ha sido necesaria la moderni-
zación del sistema de contabilidad gubernamental, moderar el gasto en servicios persona-
les y la contención de erogaciones correspondientes a gastos de operación (SHCP, 2013).

29
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

En el marco del PbR-SED es indispensable el manejo integral de la composición del

Estado sobre todo, con el fin de fortalecer o ampliar el alcance de las prácticas de segui-
miento y evaluación en el gobierno. Se debe procurar que las funciones y responsabilidades
estén correctamente definidas para evitar un incremento de costos. Para la implementación
del PbR-SED se requieren recursos para financiar, sobre todo, las evaluaciones del desem-
peño. Estas erogaciones se deben considerar como una inversión ya que gracias a los
resultados entregados se podrá contar con información valiosa para la toma de decisiones.
Cabe señalar que el uso de estos recursos se debe hacer bajo el principio de austeridad y
eficiencia, dado que el PbR-SED implica la optimización del uso de los recursos públicos.
Como parte de la implementación de la GpR en México destaca el papel de los
indicadores como herramientas para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políti-
cas públicas y programas presupuestarios. En general, un indicador es un punto de refe-
rencia constituido por datos cuyo propósito es proporcionar información sobre determinado
fenómeno. En el campo de las ciencias sociales, los indicadores son “…estadísticas, series
estadísticas o cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos y hacia
dónde nos dirigimos con respecto a determinados objetivos o metas, así como evaluar pro-
gramas específicos para determinar su impacto” (Horn,1993).
Sin embargo, es importante mencionar que no cualquier indicador es adecuado para
medir el impacto de la intervención pública. Los indicadores de desempeño deben estar
enfocados a la medición del cumplimiento de los objetivos y metas, los cuales a su vez
están orientados a medir el impacto de la intervención pública en la población objetivo y en
la generación de valor público. En la Figura 6.15 se representa la relación que guardan los
indicadores del desempeño con otros elementos de la GpR.
Figura 6.15 Enfoque de los indicadores de desempeño

Fuente: elaboración propia.

30
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

En el marco de la GpR, un indicador de desempeño es “La expresión cuantitativa

o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que
establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho
indicador podrá ser estratégico (cuando mide el impacto de la intervención pública) o de
gestión (cuando mide avances en procesos y actividades)” (SHCP, 2008). Es una herra-
mienta de medición cuantitativa que mide fenómenos cuantitativos o cualitativos, que brinda
elementos en torno a un programa o proyecto, por lo cual no puede interpretarse en con-
textos ajenos a éste, es decir cada indicador brinda información relevante y única respecto
a un asunto en particular (CONEVAL, 2013).
Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa presu-
puestario son de desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que buscan
resolver un problema público o atender una situación no deseada se emplea la Metodología
de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados, mismos que se revisarán en
el siguiente Tema y se profundizará en su uso en la siguiente Lección.

31
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Tema 4. Metodología de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para

Resultados

Tal como se mencionó previamente, la importancia del Sistema de Evaluación del Desem-
peño radica en su capacidad de proporcionar información relevante para detectar las ne-
cesidades y avances de los programas y políticas públicas. El Sistema nos da la oportuni-
dad de conocer a fondo, de forma sencilla y desglosada las etapas de cada proceso, así
como la calidad con la que se ejecutan dichas etapas, de tal forma que se pueda replicar
aquello en lo que se está acertando y/o modificar aquellos elementos necesarios, para así
lograr el valor público.
Existen diversos métodos para poder llevar a cabo la planeación y presupuestación
de los Programas, cada uno con sus desventajas y ventajas las cuales estarán en función
de lo que se necesita. Si los responsables de cada programa de la APF pudiesen elegir el
tipo de planeación y presupuestación que mejor se ajustara a sus necesidades, tendríamos
información heterogénea incapaz de consolidarse por medio de un sistema. En este con-
texto, se analizaron diferentes herramientas de seguimiento y, entre ellas, la Metodología
de Marco Lógico (MML) fue la que demostró mayor practicidad y cobertura en la instrumen-
tación, ya que abarca desde la conceptualización y diseño de un programa o proyecto,
hasta el establecimiento de parámetros claros para llevar a cabo el seguimiento y la eva-
luación.
Por esta razón internacionalmente se ha promovido la adopción de la MML por ser
un instrumento de planeación que facilita la sistematización de la información y que es lo
suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Progra-
mas. Una de las definiciones más aceptadas para la MML, es aquella que la puntualiza
como una herramienta para la administración por objetivos, empleada en el diseño, moni-
toreo y evaluación de proyectos de desarrollo (CEPAL, 2005); su objetivo principal consiste
en definir de la manera más adecuada el diseño de la intervención del programa en la etapa
de planeación, para verificar su viabilidad.
La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemá-
tica de la solución de problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que
permite el seguimiento de los resultados esperados, la rendición de cuentas y la evaluación
de resultados e impactos. En otras palabras, la MML permite presentar de forma sistemática
y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad, alineándolos a obje-
tivos de mayor nivel. En la Lección tres de este Diplomado, se revisó la importancia de la
alineación de los elementos que conforman la planeación en cascada, motivo por el cual la
MML es de gran utilidad para vincular los objetivos estratégicos con los de gestión.
Si bien el origen de la MML es empresarial, a partir de la década de los setenta se
comenzó a utilizar en la administración pública para llevar a cabo la planeación de los pro-
yectos públicos. Este método fue creado originalmente como respuesta a tres problemas
comunes, mismos que se presentan en la Figura 6.16.

32
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.16 La MML como respuesta a tres problemas comunes

Fuente: elaboración propia con base en USAID (1969).

Dada su funcionalidad, la metodología se expandió en la comunidad internacional

de tal forma que hoy en día se ha convertido en un elemento fundamental para el diseño,
ejecución, seguimiento y evaluación de programas. Actualmente, es utilizada para la pla-
neación y gestión de programas y proyectos por gran parte de los organismos internacio-
nales, y ha sido incorporada de manera creciente por los sectores públicos de los países
de América Latina y el Caribe. En el caso de México, fue adoptada por el Gobierno Federal
y, cada vez en mayor medida, por los gobiernos estatales y municipales, a fin de cumplir
con la encomienda de atender las demandas de los ciudadanos.
El alcance de la MML se puede resumir en cuatro puntos, mismos que se presentan
en la Figura 6.17.

33
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.17 Alcances de la Metodología de Marco Lógico

Fuente: elaboración propia.

Es importante decir que la MML no es una metodología que permita evaluar ex ante
los efectos de un programa, pero sí ofrece parámetros para hacer una medición ex post2 de
los resultados obtenidos. De hecho, existen metodologías exhaustivas de evaluación que
deben complementar la planeación que se realiza con base en la MML como son la evalua-
ción externa y socioeconómica de proyectos. La eficacia y eficiencia en el uso y asignación
de recursos públicos no se puede obtener si no es con una combinación de estos análisis.
Sin embargo, como se verá más adelante, la aplicación de la MML permite evaluar la
consistencia interna del diseño de los programas, de forma que en principio, se pueden
esperar resultados derivados de una buena planeación.
Después de cincuenta años de implementación primeramente en el sector privado
y posteriormente en el sector público, la MML ha sufrido adecuaciones dependiendo del
objeto que se esté planeando. Para los fines de este Diplomado, para la planeación o diseño
de Programas presupuestarios, se consideraran 6 etapas de la MML, lo cual garantiza su
correcta aplicación. En la Figura 6.18 se resumen estas etapas y la principal actividad que
se lleva a cabo en cada una de ellas.

2 El término “ex ante” sirve para referir al proyecto previo a su ejecución, abarcando incluso su fase de diseño.
Por otro lado, el término “ex post” se usa para hacer referencia al momento posterior a la ejecución parcial o
total del proyecto.

34
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.18 Etapas de la MML

Fuente: elaboración propia.

35
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

La forma como se presentará la MML en el Diplomado, toma como base la Guía

para el Diseño de la MIR (SHCP, 2016) emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, ya que en ella se contemplan los elementos mínimos que por normatividad se de-
ben cumplir en la APF y cuya observancia se recomienda para las entidades federativas,
municipios y DTCDMX. Sin embargo, en otras versiones de la Metodología, por ejemplo la
proporcionada por la CEPAL en su documento “Metodología del marco lógico para la plani-
ficación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” (Ortegon, Pacheco y
Prieto 2005) se hacen propuestas complementarias que pueden ayudar a los hacedores de
políticas a implementar la MML con mayor facilidad.
En la siguiente lección, se abordará con mayor detalle y acompañada de ejemplos
la aplicación de la MML a Programas presupuestarios y la subsecuente construcción de la
MIR con base en la metodología. Sin embargo, primeramente se describe en términos ge-
nerales en qué consiste cada una de las etapas que se estudiarán.
La primera etapa se “construye” iden-
tificando el problema público o situación no
deseada que recae sobre determinada pobla-
ción o área de enfoque. Estos dos elementos
son indispensables para la correcta definición
del problema a atender. En la segunda etapa,
por medio de una herramienta conocida como
el “árbol del problema” se coloca la situación
construida en la primera etapa al centro del
esquema a manera de “tronco”.
En la segunda etapa se identifican las causas y se colocan en las “raíces” del árbol.
Por su parte, los efectos del problema se colocan en las “ramas”. Tanto las causas como
los efectos podrán tener diferentes niveles. La principal característica del árbol del problema
es que todo lo que éste contenga deberá tener una connotación negativa, es decir, deberá
estar redactado a manera de problema.
En la tercera etapa se busca convertir el problema en objetivos a alcanzar. Esto
se logra cambiando la connotación del problema, es decir de sus causas y efectos. Al hacer
que lo negativo sea positivo, el problema se convierte en el objetivo, las causas en medios
para resolver ese problema y los efectos en los fines. En esta tercera etapa se conserva la
estructura, conformando así el “árbol de objetivos”. Al concluir el árbol de objetivos, gene-
ralmente se cuenta con más de dos raíces, es decir, más de dos grupos de medios vincu-
lados causalmente por la lógica vertical con el objetivo principal del árbol.
En la cuarta etapa, se llevan a cabo dos procesos; el primero es identificar las
acciones que se deben realizar para lograr los medios y el segundo es seleccionar las
alternativas que de acuerdo con un análisis de costo – beneficio y de viabilidad sean las
mejores. Este paso es indispensable porque a lo largo del análisis del problema podemos
identificar causas que si bien son fundamentales para resolver un problema, no necesaria-
mente corresponden al campo de intervención del Programa que se está creando. También
se pueden encontrar alternativas que podrían tener un fuerte impacto en la resolución del
problema pero con costos imposibles de asumir por parte de la Unidad Responsable del
Programa.

36
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

La quinta etapa corresponde a la definición de la estructura analítica del Pro-

grama, es decir, se hace una revisión lógico-causal en la que se identifique la coherencia
interna del programa y que las alternativas seleccionadas lleven al cumplimiento del objetivo
o la solución del problema. Para ello se hace una lectura “vertical” de cada uno de los ele-
mentos del árbol de objetivos, es decir, si se llevan a cabo estas acciones entonces se
logrará este producto; si se entregan todos los productos que se seleccionaron entonces
se logrará el objetivo principal; y si se logra este objetivo se contribuirá a resolver un pro-
blema de mayor impacto.
Una vez comprobada la lógica vertical del Programa entonces se procede a elabo-
ración de la MIR. Para ello, el objetivo principal del árbol de objetivos se convierte en el
nivel Propósito del Programa, los medios que constituyen productos a entregar se convier-
ten en Componentes y las acciones para lograr esos productos se convierten en las Activi-
dades. El fin que tenemos en lo más alto de la copa del árbol de objetivos se convertirá en
el nivel Fin de la Matriz.
Con el fin de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener
los resultados esperados de la implementación de un Programa presupuestario es necesa-
rio contar con la metodología adecuada para analizar, de principio a fin, el proceso de pla-
neación. Es así que la MIR se ha consolidado como un elemento fundamental para el di-
seño, seguimiento y evaluación de los Pp, al formar parte del conjunto de elementos meto-
dológicos establecidos por el PbR-SED.
Así pues, la MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en
forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos del programa y su
alineación con aquellos de la planeación nacional, estatal, municipal o sectorial; incorpora
los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados; identifica los medios para
obtener y verificar la información de los indicadores; describe los bienes y servicios entre-
gados a la sociedad, así como las actividades e insumos para producirlos; e incluye su-
puestos que son factores externos al programa que influyen en el cumplimiento de los ob-
jetivos.
La MIR está compuesta por cuatro filas y cuatro columnas. Las filas denotan niveles
de objetivos del Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán
los resultados del mismo. Así pues, el objetivo principal al construir una MIR es establecer
y estructurar el problema central resuelto a nivel Propósito, los fines a nivel Fin y los medios
a nivel Componente. La forma como se vinculan los árboles del problema y de objetivos
con la MIR queda resumida en la Figura 6.19 en la que se representa la evolución de los
elementos que conforman la MIR.

37
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Figura 6.19 Construcción de la columna de Resumen Narrativo de la MIR

Fuente: elaboración propia.

El llenado de la Matriz se hace de izquierda a derecha comenzando con el Resumen

Narrativo o los objetivos del programa. Se recomienda partir siempre del nivel Propósito
por ser este la razón de ser del Programa. Posteriormente, se definen los indicadores de
desempeño por medio de los cuales se medirá el cumplimiento de los objetivos descritos
en el Resumen Narrativo. De forma paralela se deben describir de forma exhaustiva los
medios de verificación o fuentes de información de donde se obtendrán los datos del
indicador, es decir, la tercera columna estará en función de la segunda. Finalmente se es-
tablecen los supuestos del objetivo, los cuales son situaciones que necesariamente tienen
que suceder para que el objetivo por nivel se cumpla pero que están fuera de las manos de
la UR. Esto implica que la cuarta columna está en función de la primera y no de la tercera
como en los casos anteriores. En la Figura 6.20 se puede observar la composición de la
MIR.
Figura 6.20 Composición de la MIR

Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL (2005).

38
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

A manera de cierre de esta primera Lección del módulo II, es muy importante consi-
derar la vinculación existente entre la NGP como cambio de paradigma; la GpR como mo-
delo de cultura organizacional enfocada a implementar el cambio de paradigma; el PbR-
SED como mecanismo para la generación y sistematización de la información programática
y presupuestal que coadyuve a implementar el modelo de cultura organización de la GpR;
la MML como herramienta de planeación estratégica y seguimiento; y la MIR como resul-
tado de la MML. Estas últimas dos serán los temas que serán abordados en las Lecciones
7 y 8.

39
 Diplomado • Presupuesto basado en Resultados 2020
Módulo 2: Gestión para Resultados: La creación de valor público y bienestar

Fuente: elaboración propia

Diplomado PbR 2020

DIPLOMADO • PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS 2020