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La idea central sobre la que parte estudiar “nuevos modelos de gestión” es que se tienen indicios, o
se ha evidenciado que los actuales están obsoletos, no son funcionales a las características de las
organizaciones y por lo tanto no brindan los resultados deseados.
En esta unidad partiremos de la idea de que la Administración Pública es una ciencia social, cuyo
objeto de estudio es la actividad administrativa propiamente dicha, y que por lo tanto requiere de
teorías, metodologías y herramientas para lograr sus resultados. En ese sentido, se hace necesario
realizar un breve repaso sobre conceptos básicos para homologar ideas o discutir sobre los temas
básicos de la ciencia.
Además, dejaremos claro, a qué nos referimos con el Modelo Burocrático, sus ventajas, desventajas
y resultados en la gestión y por qué es necesario cambiarlo.
La Nueva Gestión Pública (NGP), que, por cierto, no es tan nueva, data de los años 70 y ha tenido
variaciones sustantivas en función de los resultados obtenidos en muchos países, sobre todo en
América Latina. De la NGP y su recorrido histórico derivan modelos de gestión que se han aplicado
en las administraciones públicas de muchos países y que han tenido mucho o poco éxito,
dependiendo de la fortaleza estructural de las organizaciones y sobre todo la actitud para el cambio.
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Los estudiantes al finalizar la unidad:
• Conocerán y podrán explicar en el marco de la reforma y modernización, los modelos que
mejoren la gestión pública
• Tendrán claridad sobre la necesidad de crear modelos adecuados a las necesidades e
intereses de la población e instituciones públicas.
UNIDAD I: CONTEXTUALIZACIÓN DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA
1. La teoría de la Administración Pública
2. Modelo burocrático
3. Nueva Gestión Pública, NGP
4. Nuevos modelos de gestión pública
1. LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como en todas las ciencias sociales y la administración pública no es la excepción, su estudio es
fundamental para entender sus orígenes, historia, desarrollo teórico y metodológico, los principales
teóricos y las distintas perspectivas de abordaje, como ciencia que es.
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Existen varias posturas respecto a que si la administración pública es ciencia o no. Nosotros, como
estudiosos de esta, manejaremos siempre y con sustento científico que la administración pública es
una ciencia y que requiere de un estudio riguroso para entenderla y proponer mejoras que van en
beneficio del fin último de su actuar, el bien común.
Analicemos cada uno de los conceptos vinculados para formar un criterio analítico sobre los
mismos.
1.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
La polémica del carácter de la administración pública como arte o ciencia es un debate que aún
prevalece y que ha generado posiciones extremas que: 1) la identifican como un arte elevado; 2) la
reconocen sólo como una profesión; y 3) la estudian como una ciencia en gestación y desarrollo.
Algunos autores sostienen que no puede existir una teoría de la Administración Pública, porque no
tiene el alcance teórico para sustentarse como tal; mucho menos es posible sustentar principios
generales aplicables a la Administración Pública, cada país es un caso distinto, por lo tanto, no se
puede generalizar.
Una definición propia de Mosher y Cimmino, es muy clara al establecer que “En cuanto tal, la
actividad administrativa es más bien un arte que una ciencia: el arte de dar expresión y contenido
dinámico a este gran número de fuerzas y de presiones, de necesidades y de exigencias colectivas
que aparecen en toda organización”.
Por otra parte, autores como Omar Guerrero, Bonnin y otros más, defienden a la administración
pública, como una ciencia, como una ciencia social que posee un objeto de estudio y que es
susceptible de ser estudiada científicamente para generar ciencia que beneficie a la población, que
es su fin último.
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En concreto, la administración pública es la disciplina que estudia al Estado, desde el ángulo de su
actividad en el seno de la sociedad. (Stein, 1897). No estudia al Estado en general, sino al Estado
Administrativo, estudia sus problemas. Al hablar del Estado administrativo, nos referimos a la parte
práctica del Estado, a la ejecución propiamente de las políticas, planes, proyectos públicos. El
Estado administrativo es el objeto de estudio de la ciencia de la administración pública.
La ciencia de la administración pública:
a. Estudia la actividad del Estado en la sociedad, cuando tal actividad se encamina a crear las
condiciones de vida necesarias, suficientes y bastantes, para nutrir de ella sus propias
fuerzas.
b. Tiene a su cargo la gestión de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y
de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus
acciones como incumbiendo al orden público (Bonnin, 1809: 59).
El principal mérito de la ciencia de la administración pública es haber abierto un campo a la
investigación en ciencias sociales: LA GESTIÓN DE LOS ASUNTOS PÚBLICOS, MEDIANTE
LA RELACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD.
La postura de quienes estudian la administración pública debiera dirigirse a estudiarla como una
ciencia que tiene método y que se propone abordar y resolver problemas de la estructura,
funcionamiento y resultados de las instituciones gubernamentales para el logro de resultados que
benefician a la sociedad.
2. MODELO BUROCRÁTICO
En más de una ocasión comentamos y muchas veces de manera peyorativa sobre el “modelo
burocrático de gestión”, sin embargo, desde el punto de vista teórico, debe estar claro a ¿qué se
refiere?, ¿cuáles son sus postulados?, ¿de dónde y cómo surgió?, ¿cómo se implementó y sus
resultados?
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2.1.Modelo Clásico Burocrático
El modelo teórico de la Burocracia tiene su máxima expresión en Max Weber1, considerado el más
importante estudioso de la estructura y principios de la burocracia. La obra que plantea su
pensamiento respecto a la burocracia fue: "Economía y sociedad" que fue publicada después de su
muerte en 1920.
El término de BUROCRACIA, desde su concepción ha tenido un carácter despectivo; según
literatura encontrada, es una palabra de raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus,
usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure», que
significaba un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente
públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con
dicho pedazo de tela, y posteriormente para designar a toda la oficina. En sí el término Burocracia,
deriva de la palabra compuesta «bureaucratie», que significa «bureau»: oficina y «cratos»: poder,
que implica el ejercicio del poder a través del escritorio de oficinas, especialmente las públicas. De
aquí surge la idea de que al hablar de burocracia se habla de lo público, lo cual no es totalmente
cierto, porque también aplica para las organizaciones privadas, tomando en cuenta que sus
postulados se pueden y deben aplicar a ambas. (Vélez: 2007, Pag. 85)
Para Weber, la burocracia es una forma de organización humana basada en la racionalidad, en la
adecuación de los medios a los objetivos planteados, con el fin de garantizar la máxima eficiencia
en la búsqueda de esos objetivos. Desde el punto de vista sociológico, la burocracia se considera
una estructura organizativa caracterizada por procedimientos regularizados, división de
responsabilidades, jerarquía y relaciones impersonales.
La acción del burócrata, es decir de alguien que forma parte de la burocracia, se caracteriza por la
racionalidad de las decisiones, la impersonalidad de su gestión, su tendencia a encarar lo rutinario
y la centralización muy fuerte de su autoridad; por supuesto que esto es lo que plantea el modelo
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Filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, es considerado uno de los fundadores
del estudio moderno de la sociología y la administración pública.
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básico y que se ha implementado en los países anglosajones, que es en donde mejor ha funcionado
este modelo.
El fundamento del modelo burocrático es que las organizaciones funcionan como relojes, de
manera mecánica, bajo ciertos principios básicos; sin embargo, implementado en instituciones con
contextos cambiantes, inestables, poco profesionales, los resultados no han sido satisfactorios.
En esencia, la burocracia procura rescatar los mejores aportes del racionalismo para ayudar a
administrar mejor las organizaciones estableciendo reglas que dificulten el manejo emocional de
las decisiones. Sin embargo, este tema es una de sus grandes debilidades, porque el factor humano
y emocional es fundamental, no puede quedar fuera del análisis, sin embargo, Weber opinaba que
el modelo de gestión debía ser impersonal, es decir dejando de lado la parte emocional y personal
del trabajador.
Por otra parte, para la opinión pública en general, la burocracia implica todo lo contrario de lo
planteado por Weber y sus seguidores. A partir de evidencias de mala gestión de las organizaciones,
critican a la burocracia como un modelo que fatalmente es rígido, ineficiente, inhumano,
mecanicista, lento y antieconómico.
Realizando una comparación entre la teoría clásica de la administración, dominada por Taylor y
Fayol, Carlos Petreya (2007), indica que la “La teoría weberiana se asemeja a la teoría clásica de la
organización, en cuanto el énfasis puesto en la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la
organización…”.
Petreya (2007) indica también:
“La teoría clásica se preocupó por detalles como la máxima amplitud de control, la
asignación de autoridad y responsabilidad, el número de niveles jerárquicos, agrupamiento
de funciones, mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los grandes esquemas
de sustento formal de la organización. En cuanto al método, los clásicos utilizaron un
enfoque deductivo, mientras que, por su lado, Max Weber plantea un esquema inductivo.
La teoría clásica se refiere a la moderna organización industrial, mientras que la teoría de
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Weber es integrante de una teoría general más amplia de la organización social y económica.
Finalmente, la teoría clásica presenta una orientación normativa, prescriptiva, mientras que
la orientación de Weber es más descriptiva y explicativa de las formas “mejores” opciones
de funcionamiento”.
La visión de Weber era mucho más integral, estableció que la gestión efectiva de la crisis del Estado
debe basarse en una estrategia total, en la búsqueda de soluciones económicas, administrativas y
políticas en forma integrada.
Esta imagen muestra los postulados o principios establecidos por Weber en su modelo burocrático:
Fuente: https://teoriasadministrativas.wikispaces.com/REPRESENTANTES+Y+APORTES%C2%A0ESPEC%C3%8DFICOS%C2%A0BUROCRACIA
Para ampliar respecto a los postulados del modelo burocrático, se les invita a ingresar al siguiente
link:
https://prezi.com/jc6f5aytczgf/principios-de-la-burocracia/
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En síntesis, ya sea en la concepción sociológica o administrativa, la burocracia es todo lo contrario
de lo que plantean algunos sin conocimiento. La burocracia fue creada justamente para atacar los
defectos (las disfunciones) del sistema y no al sistema en sí mismo, que también tiene sus virtudes.
La burocracia, para Max Weber, es precisamente la organización eficiente por excelencia, la
organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por
extensión, de las empresas tanto públicas como privadas. La organización burocrática está diseñada
científicamente para funcionar con exactitud, con el objetivo de lograr los fines para los cuales fue
creada, por lo que hay que analizarla en su justa dimensión.
2.2.Modelo Tradicional Burocrático
De alguna manera, al mencionar al modelo “tradicional” se da a entender que es algo arcaico,
disfuncional; y precisamente es lo que se pretende evidenciar, la poca capacidad del modelo clásico
burocrático para incursionar en la mayoría de las organizaciones y que sus postulados fueran
aplicados de manera correcta y sostenible para lograr buenos resultados.
El modelo burocrático es el que se implementa en la mayoría de los países desarrollados, los cuales
cuentan con estabilidad social, económica, política y por lo tanto de gestión institucional. Sin
embargo, en la mayoría de los países subdesarrollados, pobres, sus características nacionales no
permiten la estabilización de un modelo de esta naturaleza. Son organizaciones rígidas, poco
profesionales, con toma de decisiones autoritaria y discrecional; entonces se habla del modelo
tradicional burocrático, el que no es funcional y no genera resultados.
Por lo tanto, toda la oleada de mejoras que se han planteado en las últimas dos décadas en el mundo
y especialmente en América Latina, van dirigidas a dejar atrás ese modelo tradicional que se plagó
de normas y procedimientos, que se volvió demasiado impersonal y generó problemas de cultura y
clima laboral, que es demasiado verticalista y no permite adaptarse a las circunstancias actuales:
mundialización de la economía, crecimientos desmedidos de la población, necesidad de mayores
servicios públicos, aparatos institucionales grandes, entre otras.
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De lo anterior surge el término muy utilizado: MODELO POSBUROCRÁTICO, que implica
básicamente lo siguiente:
Fuente: https://teoriasadministrativas.wikispaces.com/REPRESENTANTES+Y+APORTES%C2%A0ESPEC%C3%8DFICOS%C2%A0BUROCRACIA
Lo anterior nos adentra al siguiente tema, los cambios que es necesario plantear y que están
vinculados al tema 1, que tipo de Estado, Gobierno y Administración Pública se tiene, que tipo de
modelo de gestión es el que rige y que cambios es necesario hacer para mejorar las condiciones de
vida de la ciudadanía.
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3. EL CONTEXTO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA, NGP
Previo a comentar sobre el postulado teórico de la NGP, se analizan conceptos de Reforma del
Estado y Modernización de la Administración Pública, como puntos centrales de discusión de lo
que se denomina: nuevos modelos de gestión pública.
3.1.Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
En temas de reforma y modernización existen varios teóricos importantes y entidades
internacionales como el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, que
por décadas han estudiado la mejor forma de hacer cambios en el modelo de Estado y
Administración Pública, haciendo propuestas teóricas y prácticas, a través de modelos, para dichos
ajustes.
Tanto la reforma como la modernización implican cambios a estructuras, sistemas, procedimientos
y marcos legales, en el ámbito estatal la primera y de la administración pública, la segunda. La
premisa es que no están funcionando adecuadamente y por lo tanto requiere cambios radicales o
ajustes y mejoras.
Uno de los principales teóricos latinoamericanos es Óscar Ozslak, quien tiene basta literatura
respecto a la Reforma y Modernización. Hace referencia a que las reformas son “entendidas como
esfuerzos sistemáticos y masivos destinados a transformar ciertas características de la organización
y funcionamiento del aparato del Estado a fin de dotarlo –como se dice tradicionalmente– de mayor
eficiencia y eficacia” (Oszlak 1999, pag. 3).
Oszlak refiere reformas de Estado en diferentes períodos históricos: las reformas de primera
generación, derivadas del Consenso de Washington y del modelo neoliberal. Las reformas de
segunda generación, como la apuesta al fortalecimiento del Estado después de lo devastadoras que
fueron las de primera generación.
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Santillán (2011) presenta un concepto muy claro de la reforma del Estado, la cual implica realizar
una serie de cambios en la propia gestión pública, en la cual se delegan responsabilidades y se busca
ejercer control para promover mayor eficiencia, eficacia y economía, y por lo tanto, cumplir con
las funciones del Estado,
“…que son las siguientes: La función de asignación, que se relaciona con la eficiente
asignación de recursos en toda la economía, es decir, actuar donde la iniciativa privada no
interviene, en la provisión de bienes y servicios; la función de distribución, que se refiere a
la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía, es decir, el
Estado se encarga de la distribución equitativa de la renta y de la riqueza; la función de
estabilización, que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir
tanto grandes inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de
inflación, como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico; y, por último, la
función de coordinación de funciones presupuestarias, referida a que, cuando el Estado
aplique las funciones anteriores, estas no tengan efectos contraproducentes”.
En concreto, la Reforma y Modernización aluden a realizar cambios estructurales en el Estado, la
forma de Gobernar y la Administración Pública. Esto derivado de la necesidad de modificar
estructuras sociales, políticas y económicas, así como contar con modelos de gestión que procuren
el cumplimiento de la razón de ser de las instituciones y además logren beneficios en la calidad de
vida de la población.
4. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Derivado de todo lo anterior, surge el fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP) o New Public
Management (NPM), como un modelo pos burocrático que ha tenido repercusiones fuertes en
diferentes países y dependiendo de la época histórica de su aplicación.
Según Omar Guerrero (2001), los primeros aportes de la NGP se deben al francés Michel Messenet.
Su obra La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans Burocratie (La Nueva Gestión Pública:
por un Estado sin Burocracia), es posiblemente la introducción del vocablo a la teoría de la
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administración pública. Esta obra, publicada en 1975, plantea el carácter "nuevo" de la gestión
pública y usa extensivamente el término management, alternado con el vocablo gestión, toda vez
que se proclama un sentimiento anti-burocrático como asunto central.
“La nueva gestión pública consiste en un movimiento de reforma del sector público, basado
en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario
está fundamentado en la opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad
total y la economía de costos de transacción”. (Guerrero 2001)
La NGP tiene su origen en el marco de las Reformas de Primera Generación, por lo tanto, sus
postulados iniciales van en la línea de menos Estado y más mercado. El objetivo de esta nueva
forma de actuar era contar con un sector público que opere exclusivamente en aquellas áreas donde
no exista un proveedor más adecuado y lo realice de forma eficiente y eficaz. Para ello, compite o
colabora con el sector privado con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas, otorgándoles
a sus ciudadanos un papel cada vez más activo en el campo público. (García, 2007)
Para García Sanchez, la NGP tiene sustento teórico, que fundamenta su accionar. Este sustento se
muestra en la siguiente imagen:
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Fuente: García Sanchez, Isabel María (2007)
La NGP ha pasado por un proceso de transformación derivado de los cambios en los enfoques sobre
la reforma, en un principio con un corte puramente neoliberal, tal como lo plantea García Sanchez,
sin embargo, ha ido modificando su visión hacia una más estatista, siempre con una visión gerencial,
que no son contrapuestas.
Un documento completo y que abarca este tema a profundidad es el Andrea López, del INAP
Argentina, denominado La Nueva Gestión Pública: Algunas precisiones para su abordaje
conceptual, el cual debiera ser un documento de lectura obligatoria en este curso.
5. NUEVOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA
Finalmente, los denominados nuevos modelos de gestión, que se consideran nuevos, porque están
concebidos posterior al modelo tradicional burocrático y en el marco de la NGP.
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Cuando se habla de modelos, se hace referencia a un conjunto de símbolos, parámetros, conceptos,
definiciones, que puntualizan una ruta a seguir. En palabras de Omar Guerrero (2001), el modelo
es un grupo de símbolos y reglas operativas, orientados a representar de manera fidedigna la
realidad del fenómeno. En el ámbito de la administración pública, se considera una guía de
implementación, pues su objetivo es establecer reglas prescriptivas de "buena" administración
pública, que estén destinadas a reconfigurar un fenómeno -la administración pública-, con base en
las cualidades de otra manifestación u otro modelo de gestión.
Siempre en ideas de Omar Guerrero (2001), los modelos se conocen mediante estructuras
simbólicas. Esencialmente, el modelo es una construcción racional, cuya función central es reflejar
con una máxima aproximación las realidades en estudio.
Con esta información nos adentramos al análisis de los modelos de gestión que se han planteado,
revisaremos sus postulados, ventajas, desventajas, resultados y retos hacia el futuro de nuestras
organizaciones y país.
• García Sanchez, Isabel María. La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Instituto
de Estudios Fiscales, Universidad de Salamanca. Recuperado en
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/presu_gasto_publico/47_G
arciaSanchez.pdf.
• Guerrero Orozco, Omar (2009). La Formulación de Principios en la administración
Pública. Universidad Autónoma de México, UNAM. Aprobado para su publicación el 8 de
enero de 2009.
Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública
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• Guerrero Orozco, Omar (2009). Reflexiones sobre la ciencia de la administración pública.
Revista de Ciencias Sociales Convergencia. Universidad Autónoma de México. Aprobado
para su publicación el 31 de agosto de 2009.
• Guerrero, Omar. (30/09/2001). Nuevos Modelos de Gestión Pública. Revista Digital
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• López, Andrea (2003). La Nueva Gestión Pública: Algunas Precisiones para su Abordaje
Conceptual. Serie I: Desarrollo Institucional y Reforma del Estado. Documento No. 68.
Dirección de Estudios e Información, Instituto Nacional de Administración Pública de
Argentina.
• Oszlak, Óscar. De menor a mejor. El desafío de la segunda reforma del Estado. Revista
Nueva Sociedad 160. Recuperado en http://nuso.org/articulo/de-menor-a-mejor-el-desafio-
de-la-segunda-reforma-del-estado/
• Petreya, Carlos. (2007). Análisis de la Teoría Burocrática. Aportes para la comprensión del
modelo burocrático V02. Revista Electrónica de la Facultad de Ciencias Empresariales.
Universidad Católica del Uruguay. Recuperado en
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• Sánchez González, José Juan (2001). La Administración Pública como Ciencia. Su objeto
y su Estudio. Primera edición.
• Santillán Méndez, José Martín. (26/12/2011). La reforma y modernización del Estado.
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• Pont Vidal, Josep, Modelos innovadores de administración y gestión pública: Hacia la
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en:<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281548814001> ISSN 1134-6035
Curso: Nuevos Modelos de Gestión Pública
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ACTIVIDAD No. 1:
Instrucciones:
1. Realizar la lectura del documento: Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI del
CLAD.
a. Elaborar un listado de los 20 conceptos o términos más importantes o novedosos
encontrados en el documento.
b. Elaborar un mapa conceptual que vincule a 10 de ellos. Tomamos 1 concepto como
central y desarrollamos los otros 9. Por ejemplo, defino el de “modernización del
estado” y relaciono los otros 9 conceptos vinculados coherentemente mediante un
mapa conceptual.
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