Conclusiones y recomendaciones

Introducción revelan una tendencia creciente entre los Estados

miembros a centrarse en los aspectos financieros. Así,
Los hechos examinados en el presente informe de- por ejemplo, en las negociaciones sobre las perspecti-
muestran que durante los anteriores periodos de pro- vas financieras para el periodo 2000-2006 (“Agenda
gramación (1989-1993 y 1994-1999) las políticas comu- 2000"), el debate sobre la política de cohesión proba-
nitarias de cohesión han cosechado notables éxitos. blemente se centró más en el importe y el reparto de la
Acaso esto se refleje sobre todo en las regiones retrasa- financiación entre Estados miembros que en el conteni-
das en su desarrollo, donde se ha registrado un proceso do restante de la política. Acaso hubiera sido más lógico
general de puesta a nivel en lo económico y en lo social. empezar por el contenido (y, en particular, con la deter-
minación de las prioridades de futuras políticas de
Al mismo tiempo, y ya de cara al próximo periodo de cohesión) antes de abordar las cuestiones relativas al
aplicación de las políticas regionales comunitarias, el sistema de gestión y las dotaciones financieras.
análisis del presente informe sugiere la necesidad de
prestar particular atención a lo siguiente:
Fomentar los factores que
− el importante aumento en las disparidades sociales, determinan la convergencia
económicas y territoriales engendradas por la amplia-
ción; Para seguir siendo creíble, la política comunitaria de
cohesión debe prestar apoyo a las actividades que con
− los efectos profundos de las actuales tendencias mayor probabilidad puedan contribuir a la reducción de
sociales y económicas como la mundialización, la las disparidades económicas, sociales y territoriales
transformación radical de la economía europea ha- existentes en la Unión. Un sistema fundado simplemen-
cia actividades basadas en el conocimiento, la es- te en transferencias presupuestarias no resulta suficien-
tructura cambiante de la población, etc. te, y la Unión debe apoyar los factores que desempeñan
un función decisiva a la hora de fomentar la competitivi-
Además, la futura reforma de las políticas de cohesión dad y ayudar a reducir los profundos desequilibrios que
debería aprovechar la ocasión para aumentar el valor afectan a su territorio. En suma, apoyar las inversiones
añadido y la visibilidad de la política comunitaria. Lo en capital físico y humano debe seguir siendo el objetivo
ideal sería que la reforma se viese acompañada del re- principal de la política de cohesión de la Unión antes y
fuerzo de las acciones para garantizar que las demás después de la ampliación.
políticas comunitarias contribuyan a la cohesión en la
medida de lo posible, junto con la persecución de sus Más allá de esta afirmación de principio, no resulta fácil
objetivos primordiales. determinar las prioridades, especialmente en la pers-
pectiva a largo plazo del periodo posterior a 2006. Por
A partir del análisis del presente informe, las secciones ejemplo, hace diez años pocos hubieran podido imagi-
que siguen a continuación pretenden exponer los prin- nar el papel y la importancia que adquirirían las nuevas
cipales temas que habrán de abordarse para preparar tecnologías de la información en la economía y socie-
el debate sobre el futuro de las políticas de cohesión. dad de hoy. Actualmente resulta difícil imaginar una es-
Para ello, es importante situar los principales temas de trategia de desarrollo económico y social que no incluya
debate en su orden lógico correcto. Las experiencias entre sus componentes principales el fomento de estas
del pasado con la reforma de la política de cohesión tecnologías. Al mismo tiempo, y a pesar de las

xxv
Conclusiones y recomendaciones

dificultades, existen algunos puntos de referencia para característica de la Europa de los Quince desde hace
proyectar las prioridades futuras. mucho tiempo, deberá mantenerse el nivel de inversio-
nes en nuevas tecnologías para conectar las regiones
En general, es evidente que el nivel de productividad periféricas a las grandes redes europeas, también las
constituye un factor clave en el proceso de crecimiento “nuevas periferias” resultantes de la ampliación hacia el
y convergencia, en términos reales, de las economías este y el sur. La transición hacia una economía y socie-
nacionales y regionales. La productividad viene deter- dad basadas en el conocimiento también depende de
minada en gran medida por la calidad de los recursos un planteamiento integrado que combine las diversas
humanos, la dotación en infraestructuras físicas y la ca- vertientes del conocimiento: educación, formación, in-
pacidad de innovación. vestigación, desarrollo, innovación y la sociedad de la
información.
La calidad de la mano de obra viene determinada, en
parte, por su nivel de educación y, en parte, por la ac-
tualización del conocimiento y de las cualificaciones a lo Por último, para aumentar la capacidad de innovación
largo de la vida laboral. Lo visto hasta ahora indica que se requiere una mayor atención al entorno operativo de
la adecuación de las cualificaciones disponibles entre las empresas. Es necesario, sobre todo, mejorar la inte-
la población laboral y las requeridas por una economía racción entre las empresas, en particular las pequeñas,
en profunda transformación se ha convertido en un pro- y los centros de investigación, universidades y organis-
blema de envergadura. Las perspectivas democráti- mos públicos.
cas, y sus consecuencias probables de reducción nu-
mérica de la población activa durante la próxima
década en la Unión de los Quince, no harán sino agra- Un punto de referencia para las acciones futuras:
var este problema, aunque los desequilibrios geográfi- medio ambiente y desarrollo sostenible
cos serán menos marcados en una Unión de 27 habida
cuenta del creciente número de jóvenes en los países
candidatos. Sacar el máximo partido de todos sus re-
cursos humanos constituye claramente un reto a largo Los esfuerzos por aumentar la productividad y fomentar
plazo para la Unión. el crecimiento no deben desplegarse en detrimento de
las generaciones futuras. En otras palabras, la vía se-
guida para el desarrollo también debe ser una vía soste-
Una condición indispensable para el desarrollo econó-
nible, principio que deberá reflejarse en todas las deci-
mico sigue siendo la dotación suficiente en infraestruc-
siones de inversión.
turas físicas de alta calidad. En el seno de la Unión, si
bien se han reducido las disparidades regionales en
ciertos sectores como las telecomunicaciones y el
transporte por carretera, todavía queda mucho por ha- Una de las consideraciones fundamentales es que el
cer en otros sectores (por ejemplo, transporte ferrovia- desarrollo económico sólo puede garantizarse a largo
rio, centros de investigación), especialmente en las re- plazo si se hace una utilización prudente de los recursos
giones más retrasadas. No se dispone de información naturales. A este respecto, la disponibilidad y la calidad
completa sobre los países candidatos, pero los datos del agua plantean problemas particulares en la cuenca
existentes actualmente indican grandes lagunas en in- mediterránea. La cooperación entre países es uno de
fraestructuras económicas básicas. Debe darse priori- los medios para abordar los problemas del agua, pero
dad al fomento del desarrollo de las grandes redes eu- ciertamente no el único. Las inversiones en tratamiento
ropeas de transporte, telecomunicaciones y energía, y a de aguas residuales, la política de tarificación del agua
su conexión con las redes regionales secundarias. y el control de las emisiones al medio ambiente constitu-
yen otros medios adicionales.
Las inversiones en conocimientos y en las nuevas tec-
nologías de la comunicación probablemente seguirán
constituyendo la base del crecimiento a largo plazo en Por otra parte, es importante promover las inversiones
Europa. Se trata de un factor positivo para la Unión en su que sirven para limitar los daños que la industria, la agri-
conjunto, aunque las nuevas actividades asociadas a la cultura y los hogares pueden infligir al medio ambiente,
sociedad del conocimiento tienden a concentrarse en lo que significa, en particular, la construcción de instala-
algunos centros urbanos, lo que da lugar a una densa ciones para el tratamiento de aguas residuales y de los
red que conecta entre sí a las economías de las regio- residuos domésticos e industriales. Las inversiones en
nes situadas en el corazón de Europa. A fin de evitar un este ámbito son especialmente prioritarias en los países
aumento del desequilibrio entre el centro y la periferia, candidatos.

xxvi
 Conclusiones y recomendaciones

Determinación de las prioridades − La cuestión urbana, situada en el centro del cam-

para la cohesión económica y social bio económico, social y territorial. Las ciudades re-
presentan un potencial estratégico para la cohesión
y el desarrollo duradero.
Según el Tratado, la Comunidad debe “promover un de-
sarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad” con
el objetivo particular de “reducir las diferencias entre los - Muchas disparidades se concentran en las ciu-
niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retra- dades, donde las zonas con problemas de ex-
so de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas clusión y gran pobreza se sitúan a proximidad
las zonas rurales” (artículo 158). de zonas de gran prosperidad.

- En las zonas urbanas se dan también las pre-

El análisis que en el informe se hace de los problemas de
siones más agudas sobre el medio ambiente.
largo plazo y de las oportunidades que se dan en la Unión
permite determinar ciertas prioridades de orden econó-
- Las ciudades constituyen los centros económi-
mico, social o territorial para la futura política de cohesión.
cos para el desarrollo de las zonas suburbanas
y rurales que las rodean.
Entre las prioridades con una importante dimensión te-
rritorial cabe citar las siguientes, a título ilustrativo:
- Las redes de grandes ciudades pueden favore-
cer un desarrollo más equilibrado y policéntrico
− Las regiones menos desarrolladas. Éstas siguen de los territorios de la Unión, en el cual las ciu-
siendo la prioridad principal de la política de cohe- dades y poblaciones de tamaño medio pueden
sión de la UE. En el informe se confirma que subsis- desempeñar un papel decisivo.
ten diferencias importantes de ingresos y oportuni-
dades entre las regiones menos desarrolladas y el
− La diversificación de las zonas rurales. Estas zo-
resto de la Unión, si bien se constata un proceso de
nas siguen atravesando cambios profundos. Su fu-
convergencia gradual en la Unión de los Quince.
turo depende en gran medida de su articulación
Con la ampliación, sin embargo, estas diferencias
con el conjunto de los territorios, incluidas las zonas
volverán a aumentar.
urbanas.

- Con la reducción de las diferencias en dotacio-

- La agricultura ya no constituye una de las gran-
nes con cierto tipo de infraestructuras en las re-
des fuentes de empleo, aunque sigue siendo la
giones menos desarrolladas de la Unión de los
usuaria principal de las superficies rurales y el
Quince, podrá reducirse el hincapié dado en
factor determinante de la calidad de los paisa-
las inversiones básicas para trasladarlo al au-
jes y del medio ambiente.
mento de la competitividad de las empresas.
Las necesidades en infraestructuras básicas si-
- La revitalización de las zonas rurales y el mante-
guen siendo considerables en los países candi-
nimiento de su población dependen del desa-
datos.
rrollo de nuevas actividades fuera de la
agricultura, particularmente del sector de servi-
- El reto a que deberán hacer frente todas estas
cios.
regiones en una Unión ampliada consiste en la
creación de un entorno innovador basado en la
- La política de cohesión desempeña una función
disponibilidad de mano de obra cualificada, la
primordial en la diversificación de la economía
investigación y el desarrollo y la sociedad de la
rural al complementar las políticas de desarrollo
información.
rural financiadas por la PAC, centrada en la
adaptación de la agricultura a las nuevas reali-
- Aún cuando se reducen las divergencias en lo
dades económicas y en el refuerzo de la com-
que respecta a los recursos humanos, eliminar
petitividad de las zonas rurales.
el peso del pasado en lo que respecta al bajo
nivel de cualificaciones de la población activa
adulta constituye un reto a largo plazo en la − La cooperación transfronteriza, transnacional e in-
Unión de los Quince. En los países candidatos, terregional. Esta es una de las prioridades funda-
el reto consiste en adaptar rápidamente la fuer- mentales de la Unión con el fin de promover la integra-
za laboral a una moderna economía de merca- ción y reducir la fragmentación económica y social
do. creada por las fronteras nacionales. El mercado inte-

xxvii
Conclusiones y recomendaciones

rior y la cooperación transfronteriza han permitido a − Las zonas con grandes desventajas geográficas o
las regiones integrarse mejor con el resto de la Unión.
naturales. En algunas partes de al Unión los esfuer-
zos por alcanzar la plena integración con el resto de la
economía europea experimentan dificultades debido
- El apoyo de INTERREG ha permitido a las regio- a sus particularidades geográficas o naturales.
nes fronterizas interiores de la Europa de los
Quince desarrollar nuevas formas de coopera-
- Estas zonas (regiones ultraperiféricas, insula-
ción que no hubiera sido posible con la mera
res, montañosas, periféricas, con muy baja
supresión de las fronteras. Su situación socioe-
densidad de población) a menudo constituyen
conómica ha mejorado sensiblemente en el
un componente fundamental del patrimonio
transcurso de los últimos años, con una mejor
ecológico y cultural de la Unión.
integración en el mercado interior.
- A menudo sufren grandes dificultades para re-
- Con la ampliación se harán necesarias nuevas
tener a su población.
acciones transfronterizas para fomentar la coo-
peración entre los antiguos y los nuevos Estados
- Los costes suplementarios de los servicios bá-
miembros de la Unión y ayudar a las regiones de
sicos, incluidos los transportes, pueden frenar
los países candidatos que comparten fronteras
su desarrollo económico.
con terceros países en el este y en el sur, con in-
clusión de las riberas mediterráneas.
Entre las prioridades inscritas en la política de cohesión
económica y social relativa a la política laboral y social
- La Unión habrá de promover las zonas de coo-
con una dimensión tanto general como regional, cabe
peración transnacional en un marco adaptado
citar las siguientes:
al desarrollo de la conexión en redes entre las
economías regionales y locales y a las nuevas
formas de administración. − Empleos más numerosos y mejores. En algunas
partes de la Unión la tasa de creación de empleo si-
gue siendo baja, mientras que la subsistencia de
importantes déficit de cualificaciones limitan el pro-
− Las zonas en reestructuración industrial. El retor-
ceso de convergencia económica y social entre las
no de un crecimiento duradero en el conjunto del
regiones.
continente europeo a veces ha relegado a un se-
gundo plano las a veces graves consecuencias te-
- Un planteamiento más estratégico de la política
rritoriales y regionales de la reestructuración indus-
de empleo para toda la UE podría aportar un
trial.
marco valioso para coordinar la intervención
comunitaria. Las negociaciones sobre los ac-
tuales programas del FSE han demostrado la
- Las pérdidas de empleo siguen siendo frecuen-
utilidad de una dimensión estratégica como la
tes en numerosos sectores como el textil, la au-
ofrecida por la Estrategia europea para el em-
tomoción, el carbón o la siderurgia, y también
pleo.
en algunos sectores de servicios. A este res-
pecto, representa un particular desafío la libera-
- La política de empleo debe adoptar un plantea-
lización de las importaciones textiles a partir de
miento anticipador de los cambios industriales.
2005.

- Es necesario dirigirse de forma más específica

- Cuando estos sectores se encuentran concen-
a las necesidades concretas de las personas y
trados geográficamente, las consecuencias
de las regiones, dado que una de las principa-
pueden ser graves para la economía local y re-
les causas de las diferencias de prosperidad en
gional, y requerir el desarrollo de nuevas activi-
la Unión es la diferencia en el nivel de cualifica-
dades y la recualificación de los trabajadores
ciones y competencias de sus trabajadores.
que han perdido sus empleos.

- Al tiempo que debe fomentar la diversificación − Apoyar la nueva economía y la sociedad del cono-
económica, la política territorial también debe cimiento. La nueva economía incide profundamente
tener en cuenta la distribución de la actividad en el ritmo del cambio y en las consecuencias para la
en las diferentes parte de la Unión. política aplicable. Los riesgos que podría entrañar la

xxviii
 Conclusiones y recomendaciones

aparición de una fractura digital ponen de manifiesto cepto de territorialidad de la política consistente
la necesidad de prevenir los riesgos de exclusión de en aumentar la concentración territorial de los
la sociedad de la información. escasos recursos con el fin de conseguir un im-
pacto mayor.
- La formación permanente constituye una res-
puesta esencial al cambio económico. No obs- − Igualdad de oportunidades. La discriminación en
tante, es importante que el acceso a esta todas sus formas constituye un desperdicio de ta-
formación no quede restringida a las personas lentos y de recursos en una situación en la que to-
que ya ocupan los puestos de trabajo más cua- dos los indicios apuntan a la creciente necesidad
lificados. de aprovechar al máximo lo que puede ofrecer una
población activa decreciente en los años venide-
- Es necesario facilitar el acceso a las herramientas ros. Garantizar la igualdad de acceso al mercado
de la sociedad de la información, que debe de trabajo constituye tanto un derecho fundamental
acompañarse de la familiarización con las tecno- como una política económica sensata.
logías de la información y la comunicación (TIC).
- Un fuerte compromiso político con la creación
- Durante las tres últimas décadas ha aumentado de un mercado laboral abierto a todos constitu-
notablemente el nivel de instrucción de la po- ye un factor esencial de la cohesión.
blación europea, especialmente en las regio-
nes menos desarrolladas. Pero es necesario - Las políticas para fomentar y apoyar la participa-
mejorar sus sistemas de educación y formación ción de las mujeres en el mercado de trabajo son
para evitar que queden al margen de la revolu- indispensables para garantizar el cumplimiento
ción digital. Esto es también aplicable a los paí- de los objetivos de empleo fijados en Lisboa.
ses candidatos, cuyos sistemas de formación
profesional a menudo no se ajustan a las nece- - Los progresos más importantes procederán de
sidades de los nuevos sectores. la reducción del desequilibrio existente en el
empleo de hombres y mujeres.
− Favorecer la inserción social. El nivel de pobreza
y exclusión social sigue siendo inaceptablemente Todos esto ámbitos prioritarios no son una novedad en sí
elevado en la Unión Europea. Muy a menudo, sus pero representan un planteamiento diferente de los “obje-
causas guardan relación directa con el mercado la- tivos” prioritarios que han sido característicos hasta aho-
boral y la ineficacia de las medidas emprendidas ra. Se trata de un planteamiento inspirado en cierta medi-
para responder a las necesidades de las personas da por la experiencia de algunas iniciativas comunitarias
que no poseen las cualificaciones necesarias para como URBAN o LEADER, que han demostrado cómo los
conseguir un empleo. esfuerzos centrados en una prioridad europea claramen-
te definida pueden, si se despliegan en el nivel correcto,
- Un mejor acceso al mercado laboral, la creación suscitar gran interés, generar nuevas formas de pensar y
de nuevas oportunidades de empleo y el desarro- nuevas actividades. Otro aspecto que no debe pasarse
llo de las cualificaciones son factores de la máxi- por alto es que estas actividades, cuando se han visto co-
ma importancia en la lucha contra la exclusión. ronadas por el éxito, probablemente han contribuido mu-
cho a crear una imagen positiva de la política de cohesión
- Con el fin de hacer frente al problema profunda- de la Unión entre sus ciudadanos.
mente arraigado de las bolsas de exclusión so-
cial, las políticas de mercado laboral adquieren Los ámbitos prioritarios no deben entenderse como
un carácter cada vez más local, con una mayor simples sustitutos de los objetivos actuales. Dada la ra-
participación de socios locales a fin de respon- pidez de la evolución económica y los desafíos que ésta
der a las necesidades locales específicas. El plantea, la formulación de una futura política, y tal vez la
desarrollo local del empleo, “tercer pilar” de la dimensión territorial en particular, deben tener en cuen-
Estrategia europea para el empleo, podría re- ta no sólo los problemas existentes, sino también, lo que
forzarse en la futura política comunitaria. es más importante, anticipar los problemas futuros. Así
pues, hay que elaborar una política de cohesión que in-
- El concepto de adicionalidad de la política (am- tegre una visión más global y a plazo más largo y que
pliación o profundización de la política nacio- tenga un carácter anticipador. Esto también significaría
nal) debe aplicarse también a las políticas de que la futura política debería centrarse no sólo en los
inserción social y complementarse con el con- problemas sino también en las oportunidades para la

xxix
Conclusiones y recomendaciones

cohesión económica y social y la reducción de los dese- Estados miembros y regiones, sino también a las regio-
quilibrios territoriales. nes de la actual Unión de los Quince para las cuales el
informe confirma la existencia de disparidades regiona-
Este es el tipo de planteamiento que ha caracterizado el les y territoriales a menudo muy profundas.
trabajo emprendido por los Estados miembros y la Co-
misión en la Perspectiva Europea de Orientación Terri- No obstante, está claro que cuando comience el nuevo
torial (adoptada en Potsdam en 1999) cuyo objetivo era periodo de programación en 2007, la presencia de nue-
la promoción de un desarrollo territorial más equilibrado vos Estados miembros, compuestos casi enteramente
en Europa. Inspirada por este trabajo, en una fase ulte- por regiones que tienen una necesidad general de ayu-
rior la Comisión podría proponer un estrategia de desa- da para su desarrollo económico, exigirá que los esfuer-
rrollo territorial a las demás instituciones de la Unión zos se centren masivamente en su nivelación dentro de
como base para la futura política en este campo. un lapso razonable. Al mismo tiempo, las regiones me-
nos desarrolladas de la Europa de los Quince seguirán
En suma, la futura política de cohesión debería orientar- necesitando ayuda aunque, comparativamente, su si-
se hacia los factores que fomentan la convergencia y tuación parezca menos grave.
hacia un pequeño número de prioridades de interés co-
munitario con el fin de alcanzar la concentración de los El principio básico deberá ser el mismo que en el pasa-
escasos recursos disponibles. do, en el sentido de que los recursos limitados deben
concentrarse en un número limitado de zonas geográfi-
cas o problemas de interés comunitario, con el fin de al-
canzar la necesaria masa crítica.
¿Cómo organizar el sistema de gestión
de la futura política de cohesión Mantener la prioridad para las
económica y social? regiones retrasadas en su desarrollo

La Agenda 2000 ha permitido numerosos avances en la Para las regiones menos prósperas, el mantenimiento
mejora del sistema de ayuda, tal como se expone en el de la zonificación directa (véase el recuadro), por razo-
presente informe. El nuevo contexto de la ampliación, la nes de objetividad y transparencia, representa el méto-
reformulación de las prioridades y la necesidad de per- do más apropiado para concentrar las ayudas en las re-
seguir una mayor eficacia exigen una reflexión adicional giones que atraviesan más dificultades.
en el modo de aplicar la política. En esta fase sólo es po-
sible abordar las grandes cuestiones y considerar las La utilización del PIB por habitante (medido en paridad
diferentes opciones. Dentro de tres años, el tercer infor- de poder adquisitivo) como criterio y su nivel de aplica-
me de cohesión aclarará las modalidades de aplicación ción (regiones NUTS 2) seguirán siendo apropiados,
de la próxima generación de la política de cohesión. como indica el análisis comparativo presentado en la
primera parte del presente informe. Por motivos de
He aquí los principales temas que se tratan en las sec- transparencia y eficiencia, no obstante, hace falta deter-
ciones siguientes: minar los principios aplicables a la definición de las uni-
dades estadísticas territoriales, es decir, las regiones.
− La canalización efectiva (“concentración”) de los limi-
tados recursos disponibles en una Unión ampliada; ¿Cómo fijar el umbral de subvencionabilidad?

El umbral de subvencionabilidad (actualmente fijado en

− El particular desafío de la ampliación en el periodo
el 75% del PIB medio comunitario por habitante, véase el
actual;
recuadro) debe determinarse teniendo en cuenta dos
elementos. Primero, la ampliación reducirá substancial-
− La política de cohesión en una Unión ampliada des- mente el PIB medio por habitante en la Unión. Según los
pués de 2006, incluidos algunos aspectos financie- últimos datos disponibles (1998), la aplicación del 75%
ros. del PIB por habitante en una Unión de 27 Estados miem-
bros reduciría la población de los Quince subvencionable
Canalización efectiva de los limitados al amparo del Objetivo 1 en más de la mitad. Esto plantea
recursos disponibles en una Unión ampliada la pregunta de cómo tratar a las regiones de los Quince
que vean mejorar su situación en términos relativos pese
La constatación de partida es que la futura política de a que las condiciones reinantes sigan siendo las mismas
cohesión deberá estar dirigida no sólo a los nuevos que antes de la ampliación.

xxx
 Conclusiones y recomendaciones

Métodos para definir las regiones y zonas subvencionables

Los diferentes objetivos e iniciativas comunitarias de los Sin embargo, la zonificación directa carece de flexibilidad
Fondos Estructurales tienen actualmente una orientación frente a los cambios en las circunstancias regionales, lo
ya sea vertical (regional), ya sea horizontal (temática). cual en el caso del objetivo 2 ha llevado a la Comisión a
participar directamente en la elaboración de mapas muy
La orientación horizontal se aplica para el actual objetivo 3 detallados, tarea para la cual no están claras sus compe-
financiado por el Fondo Social Europeo, que se ha conver- tencias y legitimidad. En particular, fuera de las regiones
tido en instrumento comunitario para apoyar la Estrategia más extensas y menos desarrolladas de la Unión, la Comi-
europea para el empleo a nivel nacional. Según este plan- sión no dispone de datos estadísticos y de otro tipo sufi-
teamiento, las actividades destinadas a mejorar los siste- cientes para identificar las zonas con problemas, dificultad
mas nacionales de educación y formación pueden que se ha visto agravada por la complejidad creciente de
subvencionarse a través de toda la Unión, dentro del límite los problemas propiamente dichos y de su distribución te-
de los recursos disponibles. rritorial.

La orientación regional consiste en definir previamente una Zonificación indirecta

lista de zonas subvencionables. Únicamente pueden sub-
vencionarse actividades realizadas en estas localidades. En Según este método, las zonas subvencionables son deci-
la práctica, se han aplicado a este respecto dos métodos: didas por los gobiernos nacionales en función de una serie
de parámetros establecidos por la Comisión. Es el plantea-
Zonificación regional directa miento adoptado por algunas iniciativas comunitarias.

La Comisión elabora una lista exclusiva de zonas subvencio- La zonificación indirecta tiene la ventaja de ser flexible y
nables. Éstas pueden ser definidas conjuntamente con las poder resolver las dificultades experimentadas en el obje-
autoridades nacionales, como ocurre en el actual objetivo 2, tivo 2, siempre y cuando las intervenciones alcancen la
o por la Comisión únicamente, en función de criterios estadís- masa crítica necesaria para una utilización eficiente de los
ticos comunitarios, como ocurre con el objetivo 1. recursos (como es el caso de la iniciativa URBAN). Este
método también puede aplicarse a las políticas de orienta-
Este método permite que la intervención se concentre en ción horizontal, y algunos Estados miembros han optado,
zonas subvencionables de una forma directa y transparen- por iniciativa propia, por aplicar la orientación regional a
te. En el caso del objetivo 1, la utilización del criterio de un las intervenciones del objetivo 3.
bajo PIB per capita (menos de un 75% de la media de la
UE), expresado en paridad de poder adquisitivo, indicador Siempre que haya una parte de cofinanciación por el Esta-
sencillo, comparable y relativamente fiable, ha permitido do, es importante que se respeten las normas sobre ayu-
establecer de forma objetiva la lista de regiones subven- das estatales (tanto geográficas como sectoriales).
cionables durante el periodo 2000-2006.

Segundo, en la Unión ampliada, las disparidades entre Unión. Esta opción, por sí sola, eliminaría a un gran
las regiones retrasadas en su desarrollo serán mayores número de regiones de los Quince. En el futuro, su
que en la actualidad. En algunas regiones, el PIB por ha- subvencionabilidad con cargo al presupuesto co-
bitante se situará en torno a las tres cuartas partes de la munitario dependería de las prioridades y de los cri-
media comunitaria y en otras, sólo en una cuarta parte terios de subvención fuera de las regiones poco de-
de esta media. El número de regiones no sólo será ma- sarrolladas.
yor, sino que éstas también tendrán necesidades más
importantes.
− El mismo planteamiento, salvo que en este caso to-
Cuatro opciones para determinar la das las regiones actualmente subvencionables con
subvencionabilidad y la ayuda transitoria cargo al objetivo 1 pero situadas por encima de este
umbral se beneficiarían de una ayuda transitoria
A la luz de lo que antecede, el ejercicio de la política de (phasing-out), con un nivel de ayuda tanto más ele-
cohesión comunitaria para las regiones retrasadas en vado cuanto más próximo se encuentre su PIB del
su desarrollo podría adoptar una de las cuatro formas si- umbral de subvencionabilidad. Podrían considerar-
guientes: se dos niveles de ayuda transitoria, uno para las re-
giones que, debido a su grado de convergencia al
− Aplicación del actual umbral del 75% independien- final del periodo 2000-2006, ya no se consideren re-
temente del número de países que se adhieran a la trasadas en una Unión de Quince; y otro más gene-

xxxi
Conclusiones y recomendaciones

roso para las regiones situadas por debajo del 75% Estando así las cosas, deben abordarse una serie de
sin ampliación. cuestiones, entre las cuales figuran las siguientes:

− Fijación de un umbral de PIB por habitante superior − ¿Hay que completar los criterios utilizados actual-
al 75% de la media, a un nivel que reduciría o inclu- mente (población, prosperidad regional y nacional,
so suprimiría el efecto automático de exclusión de desempleo) con el criterio de tasa de empleo, habi-
esas regiones de la Europa de los Quince por la re- da cuenta de las actuales perspectivas del merca-
ducción del PIB medio por habitante de la Unión do de trabajo y de las conclusiones del Consejo Eu-
después de la ampliación. No obstante, este umbral ropeo de Lisboa en relación con la tasa de empleo?
debería fijarse en un nivel que excluyese a aquellas Esta cuestión deberá considerarse en función de la
regiones que ya no resultarían subvencionables al evolución del nivel de desempleo estructural en las
final del actual periodo de programación en una regiones del objetivo 1 durante los próximos años.
Unión de los Quince sin ampliación. Actualmente, muchas de estas regiones tienen to-
davía una tasa de desempleo elevada.

− Fijación de dos umbrales de subvencionabilidad,

− ¿Deben las diferencias estructurales entre las regio-
uno para las regiones de los Quince y otro para los
nes y la media comunitaria convertirse em parte de
países candidatos, lo cual llevaría de hecho a dos
los criterios de asignación de ayudas?
categorías de regiones retrasadas. Esto podría te-
ner las mismas consecuencias financieras que la
solución anterior donde la intensidad de ayuda por − ¿Debe la reserva de eficacia adquirir un mayor peso
habitante de los fondos comunitarios depende de la en los recursos de los Fondos Estructurales? Sin
prosperidad regional. duda sería deseable reforzar la condicionalidad de
este instrumento para alcanzar los resultados fija-
dos, también desde el punto de vista de la buena
Otro aspecto se refiere a los porcentajes de cofinancia-
gestión financiera.
ción (relación entre la ayuda comunitaria y la ayuda na-
cional). Después de la ampliación, las divergencias de
prosperidad dentro del grupo de regiones definidas Mantener los esfuerzos para aplicar una metodología
como menos desarrolladas serán tan grandes que po- objetiva depende en gran medida de los esfuerzos con-
dría establecerse un porcentaje de cofinanciación es- juntos de la oficina estadística de la Comisión, Eurostat,
pecial máximo, situado en un nivel relativamente alto y de los institutos estadísticos nacionales para mejorar
para reflejar la menor prosperidad (y capacidad presu- la calidad de las estadísticas armonizadas a escala co-
puestaria nacional) de los Estados miembros más po- munitaria. Extender las series de datos para abarcar a
bres. los países candidatos, y disponer de datos sobre las pa-
ridad de poder adquisitivo a nivel regional, son priorida-
des máximas para el éxito de los futuros ejercicios desti-
Reparto de la financiación nados a elaborar la próxima lista de las regiones
según criterios objetivos retrasadas en su desarrollo.

A la luz de las necesidades, resultaría difícil justificar ¿Zonificación indirecta para el resto del territorio?
una reducción de los recursos asignados a las regiones
retrasadas (incluidas las ayudas transitorias) como por- Las regiones retrasadas en su desarrollo no son las úni-
centaje del total de los fondos disponibles. cas con problemas estructurales. La política de cohe-
sión también debe seguir prestando su apoyo a otras
La cuestión fundamental consiste en garantizar que la partes de la Unión para fomentar las acciones de interés
distribución de los recursos financieros se efectúe acor- común. Dadas las mayores limitaciones de los recursos
de con las necesidades y de la manera más objetiva po- en comparación con las regiones menos desarrolladas,
sible. A este respecto, las decisiones al amparo de la es fundamental disponer de los medios para canalizar
Agenda 2000 suponen un progreso considerable por el las intervenciones de forma apropiada.
recurso a criterios objetivos aplicados en toda la Comu-
nidad, al menos en lo que atañe a las regiones menos Ante los problemas que han surgido con la zonificación
desarrolladas. Este fue uno de los resultados más signi- directa de las ayudas concedidas al amparo del objeti-
ficativos de la aplicación de la Agenda 2000. Este modo vo 2 durante el periodo 2000-2006, parece que el proce-
de proceder podría mantenerse en el futuro, como uno so de concentración podría haberse conseguido de
de los grandes derechos adquiridos de la cohesión. manera más satisfactoria optando por un método de

xxxii
 Conclusiones y recomendaciones

zonificación indirecta. En este caso, el rasgo caracterís- Tratado. El apartado 2 del artículo 299, que constituye
tico es que la concentración de los recursos constituye un instrumento político, permite a la Unión Europea
parte integrante del proceso de programación (véase el mantener y reforzar las actividades de fomento de la in-
recuadro). La Comisión ya no definiría criterios estrictos tegración de las regiones ultraperiféricas en la Comuni-
de subvencionabilidad sino solamente un nivel mínimo dad teniendo en cuenta sus especificidades. Con este
de intensidad de la ayuda pública total (de fuentes tanto fin, en marzo de 2000 la Comisión formuló una estrate-
comunitarias como nacionales) con el fin de garantizar gia para el desarrollo sostenible de las regiones ultrape-
que los recursos financieros movilizados alcancen la riféricas. Ya ha puesto en marcha nuevas iniciativas en
masa crítica suficiente para tener impacto real (como los ámbitos de las ayudas estatales, la agricultura, los
ocurre con la iniciativa URBAN). Fondos Estructurales, la política fiscal y aduanera, y
está fomentando la coordinación de los Fondos Estruc-
En tales circunstancias, la programación de los diferen- turales y del Fondo Europeo de Desarrollo en las zonas
tes ámbitos prioritarios debería realizarse a partir de una geográficas donde se encuentran estas regiones. La
asignación financiera por Estado miembro. Esto podría Comisión se ha comprometido a examinar el modo en
hacerse de varias maneras, aunque la más sencilla pro- que sus necesidades pueden reflejarse en las futuras
bablemente consistiría en una asignación nacional en políticas de cohesión.
función de la población (fuera de las regiones menos
desarrolladas) modulada por uno o varios indicadores El desafío particular de la
de la situación socioeconómica. Basándose en la asig- ampliación para el periodo actual
nación nacional, los Estados miembros programarían
actividades a nivel nacional y regional, a partir de un nú-
Desde la reforma de los Fondos Estructurales en 1988,
mero limitado de prioridades como las antes descritas.
la gestión de la política comunitaria de cohesión ha
Una visión estratégica de las prioridades y oportunida-
avanzado en lo que respecta al seguimiento, la evalua-
des elaboradas en la Comisión con respecto a los te-
ción y el control de las actividades.
mas de interés comunitario contribuiría de forma consi-
derable a situar en un contexto comunitario los
esfuerzos de cada Estado miembro. Este es el contexto en el que los países candidatos se
están preparando para entrar en la Unión. En este mo-
También debe prestarse atención a los métodos nacio- mento, sus preparativos cuentan con el apoyo de los
nales y transnacionales de programación, sobre todo instrumentos de preadhesión, mientras que el progra-
en lo que respecta al papel de los Estados miembros y ma PHARE dedicará en el futuro gran parte de estos re-
de la Comisión, la gestión de la cooperación, los instru- cursos a programas de tipo objetivo 1, en un marco de
mentos técnicos necesarios para el análisis del territorio programación de medio plazo, que aunque tenga ca-
y los criterios para orientar las acciones comunitarias. rácter “indicativo” preparará la vía para la programación
estratégica global del futuro apoyo comunitario de los
Casos particulares Fondos Estructurales.

Las actuales regiones fronterizas de la Unión han al- La Comisión debe adoptar todas las medidas necesa-
canzado, en general, prácticamente el mismo nivel de rias para garantizar que, como ocurre ahora en la Unión
desarrollo que el resto de la Unión, como se expone en de los Quince, los programas tengan en cuenta la situa-
la primera parte del presente informe. Este hecho de- ción y las dificultades específicas de los nuevos Esta-
muestra el valor de las intervenciones comunitarias del dos miembros. Deberá ayudar a las autoridades afecta-
pasado en este ámbito. Se justifica, pues, incluir progra- das a elaborar sus programas a la luz de las prioridades
mas de cooperación transfronteriza en la programación comunitarias.
general de los Fondos Estructurales (“transversaliza-
ción”). La cuestión de la capacidad
administrativa de los países candidatos
Claro está que las regiones fronterizas retrasadas en su
desarrollo serían subvencionables del mismo modo que La aplicación de la política de desarrollo regional es un
cualquier otra región si cumplen los criterios generales cometido nuevo para las autoridades de los países can-
adoptados. didatos, que disponen de fondos limitados. En efecto,
no existe ninguna tradición de este tipo de políticas, y la
Las regiones ultraperiféricas de la Unión sufren des- descentralización que entraña, en los países acostum-
ventajas particulares en razón de su lejanía del resto de brados a funcionar con sistemas de planificación cen-
la Unión, y su especial posición queda reflejada en el tralizada.

xxxiii
Conclusiones y recomendaciones

El proceso de la construcción administrativa (o institu- diciembre de 2000, parece probable que las primeras
tional building) es, por consiguiente, muy importante, adhesiones tendrán lugar en 2003-2004. Esta hipótesis
especialmente si se compara con las ampliaciones an- de ampliación difiere de la subyacente a la decisión de
teriores de la Unión, donde los único que se pedía era la Berlín. Por consiguiente, es necesario tener en cuenta la
adaptación de las políticas y de la legislación nacional a fecha de adhesión efectiva de los nuevos Estados
la necesidad de aplicar los Fondos Estructurales. miembros. Podría hacerse necesario un sistema de
transición (phasing-in) para las regiones asistidas de
El primer objetivo consiste en crear una política a nivel los futuros Estados miembros que permitiera aumentar
nacional. Este fue el objeto de un programa de asisten- progresivamente las transferencias de los Fondos
cia especial que debía permitir a los países candidatos Estructurales a lo largo del tiempo, en función de su ca-
prepararse, con el apoyo de PHARE, para la aplicación pacidad de absorción de ayuda, como ya se hizo duran-
de los Fondos Estructurales mediante el establecimien- te los doce periodos de programación anteriores.
to de una autoridad competente y de los procedimien-
tos necesarios, especialmente para la coordinación en- Un segundo aspecto se refiere a la distribución de los
tre Ministerios. También es necesario instaurar recursos entre el Fondo de Cohesión y los Fondos
procedimientos presupuestarios para permitirles parti- Estructurales. En efecto, estos recursos sucederán al
cipar en la financiación de los programas y gestionar y ISPA, en el primer caso, y a PHARE y SAPARD, en el se-
controlar la utilización de los recursos comunitarios. gundo (cuyo peso financiero representa, respectiva-
mente un tercio y dos tercios de los créditos de pread-
Otro de los elementos necesarios es el apoyo a la des- hesión). Asignar una proporción menos elevada, por
centralización, relacionado con el esfuerzo general de ejemplo un tercio, al Fondo de Cohesión parece justifi-
alcanzar tres grandes objetivos: la consolidación de la cado por las necesidades de los países afectados en
democracia, el desarrollo de la cooperación y una ma- materia de infraestructuras de transporte y medio am-
yor eficiencia económica. biente.

El segundo aspecto es la definición de una estrategia Hay dos consideraciones más que justifican que inicial-
de intervención para garantizar la utilización efectiva de mente se otorgue un mayor peso al Fondo de Cohesión
los recursos de los Fondos Estructurales y reducir las en los países candidatos frente a la proporción asigna-
disparidades de desarrollo de forma global y dentro de da a los Estados miembros actuales. En primer lugar,
los países con el fin de evitar el riesgo de una concentra- una gestión por proyectos podría adaptarse mejor a las
ción excesiva. administraciones que todavía carecen de experiencia
de programación; segundo, la tasa de cofinanciación
Los países candidatos deben construir una administra- elevada y el hecho de que el principio de adicionalidad
ción capaz de elaborar estrategias, preparar progra- no sea aplicable al Fondo de Cohesión podría facilitar la
mas y gestionar los presupuestos correspondientes, es- absorción de los fondos comunitarios.
pecialmente los fondos procedentes del presupuesto
comunitario, en las mismas condiciones que los Esta- La distribución de los recursos de los Fondos Estructu-
dos miembros actuales. Durante las negociaciones de rales y del Fondo de Cohesión entre los nuevos Estados
adhesión, la Comisión examinará muy de cerca la capa- miembros se determinará según los mismos principios,
cidad de los países candidatos de cumplir todas las métodos y criterios objetivos que los aplicados a los
condiciones requeridas para poder recibir transferen- Estados miembros actuales.
cias financieras.
La política de cohesión en una Unión
Los recursos financieros hasta finales de 2006 ampliada después de 2006, con inclusión
de algunos aspectos financieros
Dado que durante el actual periodo de planificación
2000-2006 habrá una serie de nuevos Estados miem- Como explica el informe, con la adopción de la Agenda
bros, es necesario considerar algunos aspectos rela- 2000 se introdujeron modificaciones importantes en los
cionados con la financiación. El primero de ellos se re- diferentes aspectos de la gestión de la política de cohe-
fiere a las perspectivas financieras hasta 2006 sión, con el fin de aumentar la descentralización, fomen-
decididas por los Estados miembros en el Consejo Eu- tar la cooperación e integrar la evaluación de manera
ropeo de Berlín, que comprende un importe destinado a más eficaz en el proceso de decisión. Se introdujo asi-
las intervenciones de los Quince y otro importe para los mismo una gestión financiera y un control más riguro-
países candidatos para el periodo antes y después de sos, basados en un mejor y más claro reparto de res-
la adhesión. Después del Consejo Europeo de Niza de ponsabilidades entre Estados miembros y Comisión.

xxxiv
 Conclusiones y recomendaciones

Sobre este último punto, el objetivo consiste en reducir financiación nacional en lugar de sustituirla). La expe-
de forma significativa la incidencia del fraude, pero, so- riencia confirmará si este principio contribuye al valor
bre todo, de las irregularidades, que representan la in- añadido de la política comunitaria de cohesión. Al mis-
mensa mayoría de los asuntos notificados a la Comi- mo tiempo, sigue siendo una cifra muy agregada en el
sión. sentido de que no es aplicable a los programas indivi-
dualmente sino al conjunto de programas pertenecien-
La aplicación del nuevo sistema sólo acaba de empe- tes a un solo objetivo en un Estado miembro determina-
zar. El próximo informe de cohesión comprenderá una do.
primera evaluación de los resultados de estos cambios,
si bien empiezan a perfilarse ya algunos elementos que Esto da lugar a una falta de transparencia, por lo cual
deberán examinarse de forma más detallada cuando se merecería la pena considerar la posibilidad de calcular
prepare el nuevo periodo de programación después de la adicionalidad del programa en lugar de hacerlo a ni-
2006. vel de Estado miembro como se hace en la actualidad,
especialmente en el caso de los programas destinados
En lo que se refiere a la cooperación, se ha observado a las regiones menos desarrolladas. Al mismo tiempo,
una creciente tendencia a descentralizar el proceso de es importante no subestimar las dificultades para dispo-
decisión en las políticas nacionales y comunitarias. Sin ner de los datos necesarios, limitación tradicional a los
duda es necesario reforzar el papel de las autoridades intentos de mejora en este terreno. La metodología se
regionales y locales y de aquellos que trabajan sobre el evaluará a la luz de la experiencia en la aplicación del
terreno, por ejemplo mediante la programación a nivel principio de adicionalidad que tendrá lugar en 2003 y
local cuando resulte procedente. Además, si en el futuro 2005.
se optase por la zonificación indirecta como método de
canalizar los recursos, sería esencial que estuviese La evaluación se halla ahora ya firmemente establecida
acompañada de garantías sobre la participación de las como parte integrante de los procedimientos de progra-
autoridades regionales y locales. mación. La “reserva de eficacia” es una de las innova-
ciones importantes introducidas por la Agenda 2000.
La programación de las actividades podría efectuarse Como ya se ha indicado, es necesario reforzar la vincu-
en dos fases. En un primer momento, la Comisión podría lación entre los recursos asignados y los resultados
elaborar una estrategia global que comprendiese las di- conseguidos.
ferentes dimensiones económicas, sociales y territoria-
les de cooperación con los Estados miembros a nivel Aumentar la coherencia entre el Fondo
nacional y transnacional, al objeto de determinar las de Cohesión y los Fondos Estructurales
prioridades, incluidas las de particular interés comuni-
tario. Esto ayudaría a determinar las prioridades de fi- El Fondo de Cohesión, establecido por el Tratado, está
nanciación. Posteriormente, la programación podría previsto para los Estados miembros cuyo PIB por habi-
descentralizarse al nivel apropiado, por ejemplo regio- tante sea inferior al 90% de la media comunitaria y que
nal, urbano o transnacional. hayan instaurado un programa de convergencia ma-
croeconómica. Como complemento de los Fondos
Para las regiones retrasadas, la programación integra- Estructurales, se ha revelado como un instrumento útil
da sigue siendo el medio principal de obtener resulta- para fomentar las inversiones y contribuir a la nivelación
dos positivos para el desarrollo económico, social y te- de los países de la cohesión.
rritorial.
Para el futuro, deberá reflexionarse sobre el importe de
Quizás podría recurrirse al procedimiento de licitación los recursos financieros asignados al Fondo en valores
para la aplicación de algunos programas, lo que permi- absolutos y sobre el refuerzo de la coordinación de es-
tiría seleccionar las mejores propuestas con una trans- tas intervenciones con las de los Fondos Estructurales.
parencia máxima. La selección podría efectuarse a ni-
veles diferentes (regional, nacional o transnacional y en El Tratado limita la intervención del Fondo de Cohesión
cooperación con la Comisión), lo cual reforzaría los a la financiación de proyectos de inversión en redes de
vínculos entre los resultados conseguidos y la financia- transportes y medio ambiente. Aunque el Fondo de
ción asignada. Cohesión es aplicable a nivel nacional, resultaría muy
ventajoso seleccionar los proyectos de tal manera que
Para el periodo 2000-2006 se ha simplificado conside- no aumentasen las disparidades regionales y se evitase
rablemente el principio de adicionalidad (según el cual una concentración excesiva en las capitales más prós-
se exige que la financiación comunitaria se añada a la peras y en las regiones que las circundan.

xxxv
Conclusiones y recomendaciones

En la actualidad, la participación del Fondo de Cohe- Entre la reforma de 1988 y 1999, la Unión reforzó su polí-
sión en la totalidad de las políticas estructurales en los tica de cohesión al aumentar los recursos financieros en
Estados miembros afectados asciende al 18%. Más cifras absolutas y relativas del presupuesto total de la
adelante, quizás después de cierto periodo de transi- Comunidad. En el marco de la Agenda 2000, la pro-
ción, deberá examinarse si el actual equilibrio entre el puesta inicial de la Comisión consistía en mantener el ni-
Fondo de Cohesión y los Fondos estructurales resulta vel de ayuda financiera alcanzado en 1999 para la Euro-
también apropiado en los nuevos Estados miembros. pa de los Quince (0,46% del PIB) durante el periodo
2000-2006.
El reparto de los recursos del Fondo de Cohesión entre
países beneficiarios debería decidirse en función de cri- Al término de las negociaciones, el Consejo Europeo de
terios puramente objetivos como ocurre actualmente Berlín otorgó 213 millardos de euros a las medidas es-
con los Fondos Estructurales. La necesidad de mante- tructurales en los 15 Estados miembros para el periodo
ner la objetividad será todavía más importante para to- 2000-2006, lo que representa una media de 30 millar-
dos los Estados miembros tras la ampliación. dos de euros anuales. La financiación conseguida en
concepto de ayuda de preadhesión (3 millardos de eu-
ros) y los importes reservados para los países que se
A fin de mejorar la coordinación entre las actividades adhieran entre 2002 y 2006 constituyen una dotación
subvencionadas por el Fondo de Cohesión y las sub- adicional al paquete global de la política de cohesión.
vencionadas por los Fondos Estructurales, convendría La política de cohesión para los nuevos Estados miem-
integrar las dos intervenciones en un cuadro único. Para bros después de la adhesión se fijó en una cifra que au-
los países de la cohesión, el Fondo de Cohesión debería mentaría progresivamente para alcanzar los 12 millar-
convertirse en el único instrumento de financiación de dos de euros en 2006. El conjunto de estas decisiones
los grandes proyectos de transportes y medio ambiente representa una cifra total efectiva 0,45% del PIB de la
en las regiones retrasadas. Unión ampliada de 21 Estados miembros en 2006, prác-
ticamente lo mismo que al principio del periodo para la
Aspectos financieros de la política de cohesión Unión de 15.
en una Unión ampliada después de 2006
Este porcentaje no deberá tomarse forzosamente como
Los datos presentados en el informe sobre las dispari- punto de referencia para la futura subvención de la
dades nacionales, regionales y sociales demuestran cohesión, pero debe quedar claro que, para seguir creí-
que en una Unión ampliada aumentará todavía más la ble, la política regional y de cohesión deberá contar con
necesidad de contar con una política de cohesión. El recursos proporcionales a las necesidades en las cir-
análisis de la primera parte pone de manifiesto que las cunstancias reinantes.
disparidades económicas y sociales en la Unión au-
mentarán considerablemente con la ampliación. Así Ampliación y limitación de las transferencias
pues, el mantenimiento de la cohesión económica y so-
cial planteará un reto difícil. Con las actuales normas para el periodo 2000-2006, las
transferencias de los Fondos Estructurales y de Cohe-
Inevitablemente, el hincapié del esfuerzo financiero de- sión están limitadas al 4% como máximo del PIB anual
berá centrarse en los nuevos Estados miembros. En en todos los Estados miembros. Como cifra determina-
cualquier caso, la envergadura del paquete financiero da en relación con la situación en los Estados miembros
total determinará el nivel de ambición de la Unión para actuales, en un esfuerzo por mantener las transferen-
hacer frente a los problemas que subsisten en la Europa cias comunitarias en niveles que puedan ser gestiona-
de los Quince, especialmente en sus regiones más re- dos por las administraciones beneficiarias, es un límite
trasadas. Éste es el contexto en el que deberá discurrir que tendrá consecuencias importantes para algunos de
el debate sobre el presupuesto de la política de cohe- los países candidatos menos prósperos cuando entren
sión. a formar parte de la Unión.

Por consiguiente, en el nuevo contexto, deberán recon-

Aunque resulta prematuro presentar propuestas presu-
ciliarse las restricciones siguientes:
puestarias para la política de cohesión después de
2006 (que, en cualquier caso, deberá considerarse
como parte del debate global sobre el futuro de las polí- − encarar el objetivo cohesión, especialmente las
ticas comunitarias), sí cabe recordar algunas cifras y enormes necesidades de desarrollo de los países
ofrecer algunos puntos de referencia para el debate. candidatos;

xxxvi
 Conclusiones y recomendaciones

− tener debidamente en cuenta la capacidad de ab- destinadas a aumentar el potencial económico de las
sorción de estos países en lo económico, financiero regiones menos desarrolladas.
y administrativo.
Un crecimiento más rápido no lleva necesariamente a
Considerar plenamente la prosperidad relativa de los una mayor integración regional y a una reducción de las
países afectados podría plantear riesgos importantes desigualdades en las rentas. Así pues, se requieren
en lo que respecta a su capacidad de absorción y al más reformas, una reducción de los obstáculos a la
equilibrio del gasto público. Por lo tanto, sólo procederá competencia en algunos mercados, especialmente en
plantear la limitación en casos excepcionales como los de servicios, y el apoyo a la política de cohesión para
ocurre con los proyectos financiados por el Fondo de cosechar todos los frutos del proceso de nivelación en
Cohesión que representan un interés comunitario parti- algunos Estados miembros y para reducir las desigual-
cular. dades existentes entre regiones.

La Unión Económica y Monetaria, al igual que el merca-

Continuar las ayudas de preadhesión
do interior, deben complementarse con políticas de
para los demás países candidatos
acompañamiento, de manera que todos los Estados
miembros y regiones puedan beneficiarse plenamente
La ayuda de preadhesión, en su caso modificada, de- de la integración económica y monetaria. A este respec-
bería seguir siendo aplicable a los países candidatos to, es fundamental para la eficacia global de la política
que todavía no hayan entrado en la Unión el 1 de enero de cohesión que se mantenga el gasto estructural que
de 2007. El importe de la financiación necesaria debería complementa los Fondos Estructurales, particularmen-
estar sujeto a una evaluación objetiva de las necesida- te en los campos de la educación, la formación y el em-
des, de la capacidad de absorción y del número de paí- pleo, así como de la investigación y el desarrollo tecno-
ses beneficiarios. lógico.

Las políticas de competencia y de cohesión son com-

Aumentar la contribución plementarias, puesto que la limitación impuesta a las
ayudas estatales regionales beneficia sobre todo a los
de las demás políticas
países menos prósperos. Es necesario impulsar esta
orientación para establecer unas condiciones de com-
Las políticas comunitarias tienen cada una sus objetivos petencia más equitativas, teniendo también en cuenta
y sus efectos sobre la cohesión son difíciles de determi- el papel que desempeñan los servicios de interés gene-
nar en muchos casos; aún así, y como complemento a ral en la cohesión territorial.
una mayor concentración geográfica y temática de las
ayudas, es necesario aumentar las sinergias y la com- La Estrategia europea para el empleo es necesaria para
plementariedad entre las políticas de cohesión y otras la cohesión, pero debe adaptarse a las diversas cir-
políticas comunitarias. cunstancias regionales y locales para responder mejor
a los comportamientos muy diferentes de los mercados
Algunas políticas comunitarias contribuyen indirecta- laborales. Este objetivo ya se ha tenido en cuenta en las
mente a la cohesión económica y social al ayudar a medidas subvencionadas por los Fondos Estructurales
crear unas condiciones más favorables para el desarro- para el periodo 2000-2006. No obstante, los presupues-
llo en Estados miembros y regiones menos prósperos. tos nacionales no dejan muy claro en qué modo los ob-
jetivos estratégicos se traducen en compromisos finan-
Así ocurre con la Unión Económica y Monetaria que, al cieros, con lo cual resultan difíciles de identificar.
favorecer las inversiones y el crecimiento económico
(condición necesaria, aunque no suficiente, para una Otras políticas comunitarias con efectos
convergencia real), ayuda a alcanzar la estabilidad ma- importantes en la estructura territorial de la Unión
croeconómica sobre todo en los países de la cohesión.
La Política Agrícola Común ha cumplido gran parte de
Lo mismo cabe decir del mercado interior que, junto con sus objetivos de mejora de la competitividad de la agri-
las reformas estructurales, tiene un importante efecto en cultura europea. La evolución registrada en la PAC sig-
la cohesión social entre las regiones. La Unión está des- nifica que hoy beneficia a algunos países de la cohesión
plegando esfuerzos importantes para reformar los mer- más que antes, aunque su contribución a la cohesión te-
cados de productos, capitales y trabajo. La reducción rritorial sigue siendo muy variable y depende de los sis-
de las disparidades entre regiones requiere inversiones temas regionales de producción agrícola. El segundo

xxxvii
Conclusiones y recomendaciones

pilar de la PAC, la política de desarrollo rural, deberá ac- comunitario refleja el contenido y las prioridades de las
tuar a una escala bastante diferente, especialmente en políticas comunitarias, y sólo el gasto en cohesión guar-
las zonas más afectadas por los cambios que se están da una proporción inversa con el PIB regional por habi-
dando en la política agrícola. tante.

En algunas zonas reducidas de los litorales, la pesca Reforzar la contribución de las

supone una proporción importante del empleo. Para la demás políticas al esfuerzo de cohesión
Política Pesquera Común, el reto consiste en restaurar
un equilibrio sostenible entre las poblaciones pesque- Con la ampliación, la mundialización de la economía y el
ras y las actividades de pesca. Puesto que las activida- desarrollo de la sociedad de la información, la Unión se
des relacionadas con la pesca se concentran en zonas enfrenta a cambios económicos y sociales sin prece-
menos favorecidas, se requieren políticas sociales y dentes. Por consiguiente, es necesario que las demás
económicas de acompañamiento para permitir que las políticas de la Comunidad aumenten su contribución a
actividades se diversifiquen. la cohesión económica y social, tal como está previsto
en el Tratado.
Las redes transeuropeas de transporte son un instru-
mento de desarrollo territorial y pueden tener un efecto Es importante considerar la respuesta a la mayor nece-
significativo en las disparidades regionales, como se- sidad de coherencia, complementariedad y eficiencia
ñala la Perspectiva Europea de Orientación Territorial de las políticas comunitarias y de los instrumentos nece-
(PEOT). Pero se requiere una mayor complementarie- sarios para llegar a este fin. Estas consideraciones for-
dad entre la política relativa a las grandes redes y los man parte del trabajo iniciado por el Libro Blanco sobre
programas de los Fondos Estructurales, por lo cual de- la Gobernanza.
bería tenerse más en cuenta el objetivo de cohesión
cuando se revisen las directrices para las redes tran-
seuropeas.

Todos los análisis realizados en el informe de cohesión

subrayan la importancia que para la competitividad tie-
nen la investigación y la innovación. Pese a los progre-
sos realizados con el Quinto Programa Marco, la investi-
gación y el desarrollo tecnológico (IDT) siguen
concentrándose en las regiones más céntricas y com-
petitivas. Para que el Espacio Europeo de la Investiga-
ción se convierta en una realidad concreta, es necesa-
rio hacer hincapié en la dimensión regional de la IDT
mediante la conexión en redes y la mejora de la coordi-
nación con los Fondos Estructurales. En este terreno, el
reto consiste en garantizar la participación plena de las
regiones más retrasadas.

La política medioambiental, junto con la cohesión eco-

nómica y social, constituye uno de los tres pilares del
desarrollo sostenible. En la elaboración de esta política
debería tenerse más en cuenta las disparidades y los
rasgos específicos territoriales, así como el efecto finan-
ciero en las regiones en las que se prevean las medidas.

Sistema presupuestario de
la Comunidad y cohesión

Por lo que respecta al presupuesto global de la Unión, el

equilibrio entre las contribuciones y el reparto del gasto
por Estado miembro no constituye un objetivo en sí. No
obstante, las contribuciones de cada Estado miembro
se están haciendo proporcionales a su PIB. El gasto

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