POLITICAS PÚBLICAS
DOCENTE
MG. JUAN MANUEL COBOS
ESTUDIANTES
OSCAR ANDRES LOPEZ NORIEGA
JAN MARCO CORTÉS GUZMÁN
SINDY PAOLA FUENTES DEL TORO
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTÁ, D.C
2020
INTRODUCCIÓN
En Colombia existe uno de los conflictos armados internos más extensos en el
mundo, y, por ende, con una contabilización elevada de víctimas afectadas por sus efectos.
Aunque es bien sabido que de múltiples modos la sociedad colombiana en pleno ha
sido víctima de las afectaciones del conflicto, en concreto, el gobierno de Colombia
contabiliza cerca de nueve millones (9´000.000) de afectaciones directas dentro del
catálogo de trece (13) hechos victimizantes que describen los sucesos padecidos por la
población.
Las secuelas registradas al ser víctima de la violación de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario se imprimen en lesiones físicas y psicológicas, en
mayoría de ocasiones imposibles de superar.
Es por ello que dentro de la política pública de atención integral a las víctimas se
estableció un programa especialmente diseñado para procurar la atención en el ámbito de
salud, que tuviera la capacidad de incidir favorablemente en la recuperación de las
condiciones de salubridad de los afectados.
Dicho programa, liderado por el gobierno nacional a través del Ministerio de Salud,
recibe el nombre de PAPSIVI -Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a
Víctimas- y siendo estructurado desde el nivel central, se irriga a través de una intrincada
red hacia la totalidad de los territorios del país.
A la fecha, próximos a alcanzar una década de la ley 1448 de 2011, el PAPSIVI ha
sido objeto de críticas, acusado de tener una baja cobertura sobre el universo poblacional,
falta de continuidad en el seguimiento de su capacidad de incidencia y la necesidad de
incrementar los recursos para su sostenimiento eficiente. A pesar de ello, es innegable que
se trata de un programa de gran calado, que cuenta con una estructura densa y cuya
trascendencia dentro de la política pública de atención a víctimas es de primera categoría.
A continuación, se abordarán las fases de: Agenda, decisión y diseño,
implementación y evaluación del programa PAPSIVI, con el fin de identificar el contexto y
la realidad de la intervención pública dentro de la política pública de atención a víctimas.
PROGRAMA DE ATENCIÓN PSICOSOCIAL Y SALUD INTEGRAL A
VÍCTIMAS – PAPSIVI
Fuente: Ministerio de Salud
El Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas (en adelante
PAPSIVI) está integrado a la Política Pública de Atención a Víctimas, a cargo del Sistema
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que es coordinado por la Unidad
para las Víctimas, unidad administrativa especial creada por la ley 1448 de 2011 para la
gestión articulada de los asuntos concernientes a esta población de especial relevancia
constitucional.
Por tal motivo, la Ley 1448 de 2011, tiene por objeto “establecer un conjunto de
medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en
beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º, de la presente
Ley dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de
sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de
modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales.” El artículo 3º de la Ley 1448 de 2011,
define como víctima “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un
daño por hechos ocurridos a partir del 1º. Enero de 1985, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a
las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno1.
En este sentido, la política pública de víctimas se soporta en cuatro (4) ejes a saber:
Prevención y protección: Contempla medidas para evitar la ocurrencia de escenarios
que pongan en riesgo los derechos humanos, así como la reacción que despliega el
Estado en cuanto alguna situación de riesgo se materialice.
Atención y asistencia: Tendiente a garantizar la incorporación a la vida social,
política y económica de las víctimas, con salvaguarda de su dignidad como pilar
para la garantía de sus derechos fundamentales.
Reparación integral: Fijada con el propósito de procurar resarcir los perjuicios
causados por la victimización, procurando la compensación de los daños causados
tanto a nivel individual como colectivo.
Verdad y justicia: Compromiso en la búsqueda de la verdad acerca de las
circunstancias, motivos y hechos que rodearon las violaciones a los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario en el marco del conflicto armado.
En tal sentido, el espíritu del Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a
Víctimas del Conflicto Armado es contribuir a la vigencia y goce del derecho a la vida, a la
salud, a la igualdad, a la libertad, a la honra, a la participación y a la paz entre otros
derechos fundamentales consagrados en nuestra carta constitucional y, actualizados por la
voluntad política y social de reconocer los efectos y daños directos del conflicto armado
interno en un amplio sector de la población.
1
CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1448 de 2011. “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Artículo 1
De igual manera, para el PAPSIVI, el incorporar en su actuar este enfoque significa
la comprensión de las víctimas como sujetos de derechos, que buscan la superación de los
hechos de victimización al tener acceso a la verdad, la justicia y la reparación integral
consagradas en la Ley 975 de 20052; el derecho a la verdad sobre las circunstancias y
razones de los hechos de victimización y el paradero de sus seres queridos muertos o
desaparecidos; la investigación de los delitos y el posterior juicio y condena a sus
responsables y; las medidas de reparación, que incluyen la restitución, la rehabilitación, la
indemnización, las medidas de satisfacción y las garantías de no repetición y que por ende
suponen "la mitigación del daño, el reconocimiento de la dignidad de las víctimas, la
compensación por las pérdidas, la ayuda a la reconstrucción de la vida y la implementación
de medidas para que no vuelvan a repetirse las violaciones3
En este sentido, el PAPSIVI se consolidó como un programa desplegado a partir del
tercer eje, la Reparación Integral, ya que su propósito esencial es la rehabilitación física y
mental; psicosocial y comunitaria.
Se trata de un programa diseñado a partir del principio del enfoque diferencial, que
supone definir las características particulares del ámbito cultural y social de cada afectado,
para retornar una atención de calidad.
Este programa nace de la necesaria comprensión de las esferas de dolor autónomas que
generan las graves violaciones a los DDHH. Brindar una atención focalizada al ámbito
psicosocial, es expresar empatía en la necesidad de crear una atención específica, que no
equiparable con la generalidad de asuntos que en el tránsito normal de la atención en salud
se tiene.
Se enfoca adicionalmente en intentar reconstruir los proyectos de vida que los
afectados perciben como truncados, postergados o sencillamente imposibles a partir del
hecho victimizante acaecido.
2
Ley 975 de 2005. Ley de Justicia y Paz. “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la
consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
3
ICTJ, PGN, ASDI. Garantía de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación e implicaciones
psicosociales. 2009.
En el mismo sentido, pretende la reconstrucción del tejido social y comunitario, es decir,
entre la persona que ha sido víctima del conflicto y las instituciones en las que
normalmente depositaría su confianza, y la relación de su núcleo familiar con el resto de la
comunidad, situaciones que se alteran por la exposición al daño que perciben en su
interrelación.
Por ende, teniendo por antecedente el contenido del Decreto 4800 de 2011, se puede
determinar que los objetivos dentro de la Política Pública de Víctimas que se propone
cumplir el PAPSIVI son:
Garantizar la atención psicosocial y la atención en salud (física y mental) a las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario.
Mitigar el impacto y daño a la integridad psicológica y moral, al proyecto de vida y
a la vida en relación que los hechos victimizantes generaron.
Garantizar a las víctimas la atención en salud con enfoque psicosocial.
Contribuir al restablecimiento de las condiciones físicas y mentales de las víctimas.
Sujetar a las autoridades al cumplimiento de la atención en salud para las víctimas
con un enfoque diferencial, creando rutas específicas para tal fin.
Siendo que los objetivos del programa están claramente definidos dentro de la
política pública, es importante delimitar cuales son los problemas que el programa se
propuso abordar:
- Las violaciones a los DDHH y DIH, generan graves secuelas en la salud física,
mental y emocional de las víctimas, que requieren ser atendidas con enfoque
diferencial para propiciar escenarios de reparación integral. ¿Cómo intervenir esos
escenarios de grave afectación?
- El modelo general de atención en salud, no estaba diseñado para la atención
específica con enfoque diferencial que requieren víctimas afectadas por graves
violaciones a los DDHH y el DIH. ¿Cómo diseñar un modelo de atención específico
para víctimas?
- La incidencia de hechos victimizantes sobre la población, implica la postergación,
alteración o supresión de proyectos de vida, lo cual afecta el tejido social y la
confianza en las instituciones. ¿Cómo incidir institucionalmente en la
reconstrucción de proyectos de vida y la fijación de tejido social?
- La política pública de víctimas no se propone la satisfacción de necesidades, sino la
materialización de derechos, por ende, es inviable el goce efectivo de derechos en
entornos de daños ocasionados sobre la salud integralmente comprendida frente a
los individuos y colectivos afectados. ¿Cómo abordar desde el sistema de salud la
consolidación de derechos fundamentales?
- Dadas las particularidades de las afectaciones sufridas a causa de los hechos
victimizantes, la intervención necesariamente debe realizar por un equipo
interdisciplinario con conocimiento en salud, que siga pautas de atención con
enfoque diferencial. ¿Cómo conformar de manera eficiente un equipo
interdisciplinario de atención con capacidad de incidencia positiva en la población
víctima?
- Dada la limitación de recursos (económicos, logísticos y de talento humano) para
atender a la universalidad poblacional (de cerca de 9 millones de personas), se
deben fijar criterios de priorización que permita llegar a las afectaciones más graves
en primera medida. ¿Qué criterios deben ser priorizados para lograr la atención de la
mayor cantidad posible de individuos y colectividades, sin que se afecten los
parámetros de calidad?
De manera tal, que el problema principal a abordar por parte del PAPSIVI hace
referencia directa a: ¿Cómo contribuir a la reparación integral de las víctimas y el
restablecimiento de sus derechos a través de un modelo de atención integral en salud que
haga frente a sus afectaciones físicas, mentales y emocionales?
Fuente: Ministerio de Salud
Estas problemáticas ingresaron a la agenda gracias a la participación de diversos
actores. En esencia, desde la implementación de la ley 1448 de 2011, la participación se ha
destacado como un principio esencial en la formulación de la política pública, pues está
claro que no es posible implementar una política masiva sin la interlocución con la
población objeto, máxime cuando se trata de una situación tan problemática.
Pese a que la ley 1448 de 2011 se fijaba un plazo de seis (6) meses 4para la
implementación del PAPSIVI, el programa solo tuvo su inicio en el año 2014. Como
antecedentes y con base en la información suministrada por el Ministerio de Salud, se
puede afirmar que antes de que emergiera el programa, se concertó con diversos actores.
Veinticinco (25) talleres departamentales y dos (2) plenarios nacionales con los
representantes de la Mesa Nacional de Víctimas, sustentan que la población objeto tuvo
incidencia directa en la fase de agendamiento del programa PAPSIVI.
De parte del gobierno nacional, es indispensable destacar que la autoridad encargada
de diseñar el programa fue el Ministerio de Salud (otrora Ministerio de la Protección
Social) y que, para su ingreso a la agenda, se contó con el aval de la Unidad para las
Víctimas, siendo claro que como coordinador del SNARIV estaba a su cargo tal rol.
4
Artículo 137 ibídem
Fuente: Ministerio de Salud
De igual manera, la Rama Judicial incidió en que el problema ingresara a la agenda
pública, al proferirse por parte de la Corte Constitucional la sentencia hito T-025 de 2004 5,
y al dictar medidas complejas en la providencia T-045 de 2010, entre las cuales se destaca
la contenida en el numeral 5 de la sección resolutiva, en donde se establece para el
Ministerio de la Protección Social que:
“(…) diseñe e implemente los protocolos, programas y políticas necesarias de
atención en salud que respondan a las necesidades particulares de las víctimas del
conflicto armado, sus familias y comunidades, especialmente en lo referido a la
recuperación de los impactos psicosociales, producidos por su exposición a eventos
traumáticos desencadenados por la violencia sociopolítica en el país (…)
De otro lado, las decisiones de orden jurisdiccional con rango internacional, como
las proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos de:
Mapiripan, Pueblo Bello, Ituango, 19 comerciantes, entre otras, dictaron ordenes que
incidieron en la necesidad de reconocer un modelo de atención en salud psicosocial
específico para las víctimas del conflicto, por lo cual se les debe reconocer, así como las
ONG que impulsaron los respectivos casos, como actores que implicaron el ingreso del
problema en la agenda pública.
5
Declara el Estado de Cosas Inconstitucionales en materia de víctimas
La ley 1448 de 2011 en la cual se encuadra la Política Pública de Víctimas había
tenido su primer fracaso en el año 2009, cuando se encontraba ejerciendo la presidencia el
señor Álvaro Uribe Vélez.
Dos años después, bajo el mandato de Juan Manuel Santos, el proyecto de ley logró
superar su trámite legislativo y ser conciliado efectivamente. El Estado asumía la
responsabilidad de brindar atención a las víctimas.
Con la grave presión que ejercía la Corte Constitucional desde la sentencia T-025 de
2004, aunado al fallo de la sentencia T-045 de 2010, así como las ordenes específicas que
había proferido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el gobierno colombiano se
vio en la obligación de adoptar mecanismos reales para atender las afectaciones que en
materia de salud padecían las víctimas.
Específicamente en el caso “19 comerciantes”, la CIDH ordenó brindar un
componente especial de atención en salud psicosocial a los familiares de las víctimas
directas. Esta sentencia del 05 de julio de 2004, ya advertía a Colombia el camino que debía
emprender para atender a las víctimas, y solo un año después fue ratificado y reforzado por
la Corte Constitucional de Colombia.
El cambio de gobierno, que en principio se observaba como una tenue transición de
poder, terminó por ser determinante para lograr la consolidación de la ley 1448 de 2011.
Si bien es cierto el programa PAPSIVI solo logró implementarse a partir del año 2014, de
no haberse generado su discusión promovida por las ONG´S y los tribunales (tanto
nacionales como internacionales), difícilmente se hubiese incorporado en la agenda.
La implementación del PAPSIVI se generó en el cuarto año de gobierno de Santos,
y a pesar de que no se encontraba incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo
“Prosperidad para Todos”, debido a las órdenes judiciales y la presión de las organizaciones
de víctimas se incorporó.
De esta manera, se puede afirmar que en vista de que la intención de Juan Manuel
Santos era aspirar a la reelección presidencial, avanzar en temas clave dentro de la política
pública de víctimas como el PAPSIVI, era un paso indispensable, máxime si su programa
de gobierno se sustentaría en el ideal de consolidar un acuerdo de paz en donde el centro de
las negociaciones sería el reconocimiento de los derechos de las víctimas.
En dicho contexto, el PAPSIVI aparece como un programa con el cual atender de
manera efectiva una de las líneas de reparación integral de la Política Pública de Víctimas,
afianzando el desarrollo programático del proyecto de reelección, mostrándose además
cumplidor de las decisiones de orden internacional que se encontraban pendientes de
cumplimiento.
Dentro del programa encontramos la Ruta de atención del PAPSIVI, esta ruta deber
ser ajustada territorial y localmente, adecuándola a las condiciones locales y a la situación y
particularidad de las víctimas, dando como resultado rutas locales diferenciales.
Fuente: Ministerio de Salud
En el programa de PAPSIVI se definieron mecanismos de seguimiento y monitoreo
encaminados a en identificar de manera oportuna las falencias, esto con el fin de poder
realizar las correcciones a que haya lugar y así poder cumplir con las metas propuestas.
Para poder cumplir con lo anterior el Ministerio de Salud y Protección Social realiza
el seguimiento a través de los reportes que realizan los equipos psicosociales en los
territorios donde se adelanta el programa, esto con el fin de poder determinar si se está
cumpliendo, por parte de los entes territoriales e instituciones, las atenciones a la población
víctima del conflicto armado.
En la siguiente imagen se puede observar la información sobresaliente para realizar
el seguimiento a la atención a las víctimas:
Fuente: Ministerio de Salud
Las medidas de seguimiento y monitoreo permiten en el programa realizar las
retroalimentaciones necesarias ya que dan la posibilidad de medir el rendimiento de las
entidades territoriales y con esto facilitar la evaluación de cada una frente a las metas
propuestas con relación a la atención de las víctimas.
Conforme a lo establecido en el Conpes 3726 del año 2011, la meta para el año
2021 de víctimas atendidas por el programa PAPSIVI es de 3.000.000, sin embargo, de
acuerdo con el informe de víctimas atendidas en el periodo de 2013 a 2018 el número total
de víctimas atendidas por el programa es de 463.714. En consecuencia es posible
determinar que el programa no ha cumplido con los resultados esperados, por lo menos en
lo que respecta al número de personas atendidas.
Podemos identificar que una de las posibles causas de que el número de víctimas
atendidas por el programa esté lejos de la meta establecida en el Conpes 3726, es porque
el PAPSIVI ES financiado directamente por el gobierno central, pero su implementación
está en cabeza de los entes departamentales y/o municipales, ese proceso de articulación
dificulta la puesta en marcha del programa lo cual se ve reflejado en el número total de
víctimas atendidas.
REFERENCIAS
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URL: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_109_esp.pdf}
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estratégica de la política pública de víctimas y restitución de tierras en los planes de
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Gobierno de Colombia, Ministerio de Salud (2017). “Sistema de Monitoreo y seguimiento a las
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Gobierno de Colombia, Ministerio de Salud (2018).
URL: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/sala-
situacion-victimas-conflicto-armado2018.pdf
