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MORA JUDICIAL, SIMPLIFICACION Y ORALIDAD EN LOS
PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES
Documento de Fundamentación
1. Antecedentes
1. Con fundamento en lo resuelto en la primera reunión de coordinadores
nacionales de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes Supremos y Tribunales
Supremos de Justicia, celebrada en La Antigua en enero de 2002, se integró el
grupo de trabajo para elaborar el estudio técnico o de investigación sobre mora
judicial, simplificación y oralidad de procedimientos jurisdiccionales.
2. En la 3ª reunión preparatoria, de acuerdo con la metodología previamente
aceptada por todas las delegaciones asistentes en la reunión de San Salvador
(mayo de 2002) se elaboró un documento de trabajo elaborado por la comisión
sobre mora judicial, simplificación y oralidad en los procedimientos jurisdiccionales
. En la elaboración del citado documento participaron los siguientes países:
España; Guatemala; Nicaragua; Panamá y Bolivia. El documento fue aprobado en
sesión de plenario en la mencionada reunión preparatoria de El Salvador.
3. España como país responsable de la comisión formuló un cuestionario con dos
partes diferenciadas: una alusiva a mora en la justicia civil y otra a mora en la
justicia penal. Los citados cuestionarios fueron distribuidos a todos los países. Han
contestado a los mismos, salvo omisión involuntaria, los siguientes países:
República Dominicana; Colombia; Argentina; Costa Rica; México; Bolivia;
Venezuela; Brasil; Uruguay; Panamá; Paraguay; España; Nicaragua y Honduras.
2. Respuestas a los cuestionarios
1. Una valoración ponderada de las respuestas dadas al cuestionario sobre mora
en la justicia civil arroja el siguiente diagnóstico:
A la pregunta ¿Cómo diría usted que funciona en la actualidad la justicia civil en
su Estado?.
La gran mayoría de los países considera que en la actualidad la justicia civil
funciona regular. Sólo en dos casos se contesta que funciona bien o muy bien
¿Qué entiende por dilación en la tramitación de los procesos civiles?
En la mayoría de los casos se entiende como retraso el relativo a la duración
razonable o estimada del procedimiento. A menudo se considera que la demora
respecto a los plazos legales debe ser entendida como retraso de la duración
razonable
¿Qué criterios o métodos de medición de la dilación se utilizan?
La mayor parte de países contestan que la estadística y la inspección
conjuntamente. Ocasionalmente también los barómetros de opinión
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A la hora de identificar las causas fundamentales que provocan la dilación en la
tramitación de los procesos civiles
La mayoría de los países considera que las causas fundamentales de dilación en
la tramitación de los procesos civiles son el insuficiente número de jueces, la
deficiente organización, la insuficiencia de medios materiales y la actuación de las
partes y sus representantes. Prácticamente nadie menciona la falta de preparación
de los jueces y muy pocos los procedimientos inadecuados o el escaso
rendimiento.
Para el caso de que en se haya aplicado algún programa específico para
conseguir disminuir las dilaciones en la Justicia civil, indique las medidas
acordadas:
La mayor parte de los países se ha procedido a la modernización de medios
materiales. En bastantes, además, se han reorganizado los juzgados, se han
promulgado nuevas leyes procesales y se han impulsado globos procesos de
mediación. En algunos casos se ha incrementado el número jueces de carrera o
se han designado jueces sustitutos
Y a la cuestión de si se ha evaluado el resultado de esos programas
Sólo en un caso se contesta explícitamente de manera afirmativa a esta pregunta.
Cabe concluir por lo tanto que prácticamente nadie ha evaluado
concienzudamente el resultado de los programas de modernización aunque
algunos países han anunciado que están preparando una evaluación
En caso afirmativo ¿qué disminución han producido?
Sólo algunos países han contestado, con estimaciones basadas
fundamentalmente, según se dice, en apreciaciones personales. En tres casos se
habla de una mejora de más del 10% y en dos de menos del 10%
Respecto a la cuestión relativa al grado de grado de conformidad con
determinadas afirmaciones.
La inmensa mayoría de las contestaciones piensan que las sentencias se dictan
debidamente motivadas. Asimismo la gran mayoría niega que la lentitud de la
administración de justicia sea debida a de la exigencia de calidad en la resolución
de los procesos. Hay una equilibrada división de opiniones sobre cuanto mayor es
el plazo de duración de un proceso, la resolución es menos eficaz
Al momento de determinar el grado de agilidad de las distintas instancias o
Tribunales civiles:
La gran mayoría de las contestaciones señala que todas las instancias son lentas.
En pocos casos se considera que sean rápidas y prácticamente nadie piensa que
sean muy rápidas
Como bloque de cuestiones complementarias se interrogó acerca de
determinados aspectos del organigrama político de la Administración de justicia
en los siguientes apartados:
¿Quién propone y aprueba el presupuesto de la Administración de justicia?
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En todos los casos el parlamento es quien aprueba el presupuesto de la
administración de justicia. En la gran mayoría de los países la iniciativa
presupuestaria la tiene la Corte suprema. En algunos casos la iniciativa radica en
el consejo de la judicatura. En muy pocos se trata de una prerrogativa de
gobierno.
¿Los Juzgados y Tribunales gestionan directamente alguna partida
presupuestaria?
En la gran mayoría de los países la respuesta es negativa. Sólo dos contestan
afirmativamente
¿Los órganos judiciales pueden efectuar propuestas determinando las
necesidades presupuestarias?
En bastantes países los órganos judiciales pueden efectuar propuestas
En caso afirmativo, ¿vinculan las propuestas que se efectúan?
En la mayoría de los países las propuestas no son vinculantes ya que la decisión
final corresponde al legislativo el cual, en algunos casos, debe respetar ciertos
porcentajes constitucionalmente obligatorios.
¿De quién dependen los medios materiales y personales destinados a la
Administración de justicia?
En la mayoría de los casos la dependencia es respecto a la Corte suprema o el
consejo de la judicatura. Sólo en algunos pocos la dependencia es del ejecutivo
2. Por su parte una valoración ponderada de las respuestas dadas al cuestionario
sobre mora en la justicia penal arroja el siguiente diagnóstico:
A la pregunta ¿Cómo diría usted que funciona en la actualidad la justicia penal en
su Estado?.
La respuesta se divide equilibradamente entre los que piensan que la justicia
penal funciona bien y los que creen que funciona regular
¿Qué entiende por dilación en la tramitación de los procesos penales?
La gran mayoría entiende por dilación el retraso respecto de la duración razonable
o estimada del procedimiento
¿Qué criterios o métodos de medición de la dilación se utilizan?
La gran mayoría utiliza la inspección y, en bastantes casos, la estadística
A la hora de identificar las causas fundamentales que, a su juicio, provocan la
dilación en la tramitación de los procesos penales:
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Las causas más mencionadas son el insuficiente número jueces, la actuación de
las partes y los procedimientos inadecuados. En algunos casos se señala la
insuficiencia de medios materiales y la deficiente organización
Para el caso de que se haya aplicado algún programa específico para conseguir disminuir las dilaciones en la
Justicia penal, se indican como medidas acordadas:
Las dos medidas que mayoritariamente se han adoptado son el incremento del número de jueces y la
modernización de medios materiales. En algunos casos, además, se ha modificado la organización judicial o
se han redactado nuevas leyes procesales
A la pregunta ¿Se ha evaluado el resultado de esos programas?
Sólo en tres países se han evaluado los resultados de los programas de modernización que, en los tres casos,
han producido mejoras de más del 10%
En cuanto al grado de conformidad con determinadas afirmaciones:
La gran mayoría está de acuerdo en que la sentencia se dictan debidamente motivadas y niegan que la lentitud
de la administración de justicia sea consecuencia de la exigencia de calidad. Hay división de opiniones sobre
las consecuencias del alargamiento de los plazo
En la determinación sobre el grado de agilidad de las distintas instancias o Tribunales penales
Aproximadamente la mitad de las contestaciones indica que la justicia, en las
distintas instancias es rápida o muy rápida. La otra mitad indica que es lenta
Igualmente, como bloque de cuestiones complementarias se interrogó acerca de
determinados aspectos del organigrama político de la Administración de justicia
en los siguientes apartados:
¿Quién propone y aprueba el presupuesto de la Administración de justicia?
En todos los países del poder legislativo aprueba el presupuesto. En la mayoría corresponde a la Corte
suprema presentarlo
¿Los Juzgados y Tribunales gestionan directamente alguna partida presupuestaria?
La respuesta abrumadoramente mayoritaria es negativa
¿Los órganos judiciales pueden efectuar propuestas determinando las necesidades presupuestarias
Generalmente sí pueden efectuar propuestas
En caso afirmativo, ¿vinculan las propuestas que se efectúan?
Normalmente las propuestas no son vinculantes
¿De quién dependen los medios materiales y personales destinados a la Administración de justicia?
No existe un modelo uniforme. En bastantes casos la dependencia es respecto a las cortes supremas o los
consejos de la judicatura. En otros dependen del poder ejecutivo
3. Acceso a la Justicia y Mora Judicial
La problemática del acceso a la justicia ha sido examinada desde varias visiones,
así: 1) por las diversas ofertas de procedimientos instrumentos y recursos
previstos en el ordenamiento para llegar al sistema judicial como usuario; 2) por la
posibilidad de conseguir un buen servicio de justicia; 3) Por grado de conocimiento
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y difusión de los derechos, garantías y medios para ejercerlos con eficacia
jurídica.
Desde la perspectiva del ciudadano o del usuario, el acceso a la justicia, como
derecho de acción, es la facultad que tiene toda persona de poder acudir ante los
órganos jurisdiccionales, para ser protegidos cuando se han violado sus derechos
o para garantizar la plena vigencia o eficacia de los mismos, pero de una manera
pronta y efectiva.
El Estado Social de Derecho exige que se definan mecanismos eficaces de
acceso a la justicia, de manera tal que cualquier persona que sienta lesionado un
bien o un derecho jurídicamente tutelado, pueda acudir al Estado para evitar el
daño, obtener una reparación y sancionar a los responsables sin que se produzca
demora.
La mora judicial, sin duda, actúa como barrera ex post para lograr garantía de
acceso a la justicia al producir una falta de confianza en la justicia para el usuario.
La complejidad de los sistemas procesales, inadecuación de trámites , deficientes
infraestructuras materiales, insuficientes medios personales o carencia de
formación adecuada de jueces y personal judicial son ingredientes que ayudan a
explicar el fenómeno comúnmente conocido como mora judicial.
De ahí la vinculación acceso a la justicia con mora judicial, entendida ésta última
como efecto o impacto que produce la existencia de barreras técnicas que impiden
una efectiva administración de justicia.
4. El Concepto de Mora Judicial
1. Por una acepción real de la mora judicial. Las especificidades de la legislación
de cada Estado demuestran el diverso tratamiento conceptual y de rango
normativo se dispensa al fenómeno de la mora judicial o dilación indebida de los
procesos. Así en unos países la legislación define la mora judicial como
incumplimiento de los plazos legales, en otros se asimila mora judicial con el
retraso respecto de la duración razonable o estimada del proceso. Por otra parte,
también la diversidad se refleja en el marco normativo de mención. La mora
judicial aparece contemplada en la Constitución, al tiempo que en normativa
orgánica, o sólo en ésta.
Esta constatación obliga de entrada a distinguir entre una acepción formal de mora
judicial, circunscrita al mero incumplimiento de los plazos legales en la tramitación
de los procesos; y una acepción material o real de mora judicial concebida como
retraso respecto de la duración razonable o estimada del procedimiento. En este
último sentido cabría hablar de mora en algunos procesos pese a haberse
cumplido los plazos legales, en los supuestos de procesos inadecuados, que
abocan a dilaciones indebidas, cuando admiten la utilización de incidentes y
recursos con finalidades dilatorias.
2. Por una acepción amplia de la mora judicial. Atributo esencial de la justicia es la
eficacia. Es punto de encuentro la afirmación de la que la justicia aplazada no es
justicia. La justicia, por tanto, ha de ser diligente y rápida, tanto en la tramitación
de la resolución de litigios como en la ejecución de lo sentenciado. De ahí que
cuando hablamos de mora judicial postulamos una visión amplia de la misma. La
tutela judicial efectiva integra no sólo la fase de declaración (normalmente hasta
sentencia) sino también el cumplimiento de las resoluciones judiciales.
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3 La <<razonabilidad>> de los plazos. Si hacemos equivaler mora judicial con el
retraso respecto de la duración razonable o estimada del proceso, la primera duda
que surge es qué debemos entender por término razonable de duración. La
delimitación de este concepto conduce a efectuar una constatación objetiva de
datos, operación centrada fundamentalmente en la ponderación de números de
casos que ingresan y números que resuelven los Juzgados y Tribunales. El
fomento de la estadística judicial cumple de esta forma un carácter instrumental
capital para la verificación de esta realidad. En un estadio más avanzado, la
combinación estadística e inspección debe venir completada con los indicadores
o referentes que arrojan los barómetros de opinión.
4 El concepto de mora judicial o de dilación indebida. De manera sintética puede
definirse la mora judicial como el retraso respecto de la duración razonable o
estimada del proceso en toda su amplitud temporal, incluyendo así la fase
declarativa como la de ejecución de lo declarado. Su constatación hace emerger
el derecho de los ciudadanos del espacio judicial iberoamericano a que los
procesos se sustancien dentro de un plazo razonable. Todo ello con el
compromiso de los Estados convertir el instrumento normativo de la declaración
en norma de expresa invocación en su derecho interno.
5. Determinación de las causas de la Mora Judicial y propuestas de solución
1. Sin perjuicio de la anterior definición el concepto de dilación indebida o de
tiempo razonable debe entenderse según parámetros a concretizar en cada caso
concreto. Con todo se hace inevitable analizar las causas que comportan la mora
judicial.
La metodología a emplear aconseja priorizar las causas siguiendo un criterio de
ordenación de las mismas conforme a las mayores exigencias de rapidez en la
erradicación de las dilaciones indebidas.
Siguiendo este criterio como causas principales señalamos:
1.- El insuficiente número de jueces. La solución debe observarse en clara
correspondencia paralela con el fomento dirigido a obtener la suficiencia de
medios materiales y potenciar la capacitación judicial previa o inicial.
2.- La deficiente organización. La solución debe tener su origen en lograr la
redistribución organizativa. En esta línea el papel de las estadísticas es
fundamental.
3.- Escaso rendimiento de los jueces. Circunstancia que debe estar ligada a
estimular el estudio y análisis de la evaluación del desempeño.
4.- La existencia de procedimientos inadecuados. La medida para lograr la
erradicación debe orientarse en una línea de tendencia a la simplificación de
procedimientos, potenciación de la oralidad, concentración y de la inmediación. La
inmediación tiene una sustancia procesal y legal, y otra más social que conforma
una parte importante de la percepción que tiene el usuario de la Justicia, en
concreto sobre el esfuerzo y la calidad con que los Tribunales tratan su asunto. La
importancia del contacto con el Juez por parte del ciudadano es enorme, y nunca
puede ser sustituida por un funcionario o por el letrado que va explicándole al
cliente las razones jurídicas, cuando las hay, del alargamiento del asunto durante
meses o años. La inmediación, y también la oralidad contribuyen de manera
decisiva a aflorar el sentimiento de amparo por el juez al ciudadano.
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Estas dos últimas causas ( 3ª y 4ª), pese a que no aparecen en las respuestas
dadas a los cuestionarios como factores esenciales en la determinación del origen
de la mora judicial, suscitaron intensas reflexiones en las comisiones de trabajo.
Se deja constancia de las mismas por su trascendencia: la 3ª por su conexión con
el área temática de evaluación del desempeño, y la 4ª por su abrir el debate hacia
la necesidad de lograr la simplificación de trámites en los términos indicados.
5.- La actuación de las partes y su conducta procesal. Causa que necesariamente
debe ponerse en conexión, de un lado, con la existencia de procedimientos que
propician abusos en las actuaciones procesales, y de otro lado, igualmente con la
preparación profesional de los jueces.
De ahí que propugnemos como instrumento de diagnóstico para la determinación
de las causas la potenciación de los procesos de medición.
