Tr atado

de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo I
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo I

Carlos F. Balbín
 Balbín, Carlos F.
Tratado de derecho administrativo / Carlos Bal-
bín. - 2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
La Ley, 2015.
vol. 1, 992 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2953-4
1. Derecho Administrativo . 2. Derecho. 3. Admi-
nistración Pública. I. Título.
CDD 342

1ra. Edición, 2010.

2da. Edición, 2015.

© Carlos F. Balbín, 2015

© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2015
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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ISBN 978-987-03-2953-4 (Tomo I)
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Argentina
 Índice General
Pág.

Capítulo I

Las Bases del Derecho Administrativo. La Génesis del Derecho

Administrativo

I. Las bases históricas del Derecho Administrativo............................ 1

I.1. El Estado absoluto y el Estado liberal. El origen histórico del
Derecho Administrativo........................................................... 1
I.2. Los antecedentes del Derecho Administrativo. Una aproxi-
mación a su objeto.................................................................... 8
I.3. El desarrollo del principio de división de poderes. El vínculo
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. La construcción
de dos modelos jurídicos.......................................................... 16
I.4. El modelo del doble derecho o dos subsistemas (público/
privado)...................................................................................... 21
I.5. La evolución de los modelos.................................................... 25
I.6. La contextualización del Derecho Administrativo................. 26
II. Las bases históricas en el modelo argentino.................................... 29
II.1. El origen y desarrollo del Derecho Administrativo................ 29
II.2. Las bases en el período de la dictadura (1976/1983)............. 39
II.2.1. El modelo institucional ................................................ 42
II.2.2. El modelo de la Administración Pública dictatorial .. 45
III. Las bases actuales del Derecho Administrativo............................... 55
III.1. El Derecho Administrativo y el Estado Social y Democrático
de Derecho................................................................................ 55
III.2. El Estado Neoliberal.................................................................. 57
III.3. El Derecho Administrativo en el siglo XXI.............................. 60
IV. La teoría y justificación del Estado.................................................... 62

Capítulo II

El Marco Constitucional del Derecho Administrativo

I. El principio de división de poderes o separación de funciones...... 67

X Carlos F. Balbín

Pág.
II. El principio de división de poderes en el marco constitucional
argentino............................................................................................. 82
II.1. Las potestades del Poder Legislativo...................................... 84
II.1.1. Las competencias materialmente legislativas............ 84
II.1.2. Las competencias materialmente ejecutivas.............. 85
II.1.3. Las competencias materialmente judiciales............... 85
II.2. Las potestades del Poder Ejecutivo......................................... 86
II.2.1. Las competencias materialmente ejecutivas.............. 86
II.2.2. Las competencias materialmente legislativas............ 87
II.2.3. Las competencias materialmente judiciales............... 87
II.3. Las potestades del Poder Judicial............................................ 87
II.3.1. Las competencias materialmente judiciales............... 87
II.3.2. Las competencias materialmente legislativas............ 88
II.3.3. Las competencias materialmente ejecutivas.............. 89
II.4. Las potestades del Ministerio Público..................................... 90
II.4.1. Las competencias materialmente judiciales............... 90
II.4.2. Las competencias materialmente legislativas............ 90
II.4.3. Las competencias materialmente ejecutivas.............. 90
II.5. Conclusiones............................................................................. 91
II.6. Los casos más controvertidos y problemáticos del principio
de división de poderes.............................................................. 92
II.6.1. El control judicial sobre los otros poderes del Estado.
El caso particular del control judicial de las leyes, los
actos políticos, la discrecionalidad de los poderes
políticos y el control objetivo de legalidad.................. 93
II.6.2. El caso de los tribunales administrativos. El ejercicio
de facultades judiciales por el Poder Ejecutivo.......... 108
II.6.3. El caso particular de los actos legislativos del Poder
Ejecutivo........................................................................ 114
II.6.4. El caso de la inaplicabilidad de la ley inválida por
parte del Ejecutivo........................................................ 115
II.6.5. El caso de las leyes singulares y de las leyes de intro-
misión en las decisiones de los jueces. La aplicación
de los actos y leyes declaradas nulas por los jueces... 116
II.6.6. El ejercicio del poder regulatorio legislativo por los
jueces............................................................................. 118
III. Los nuevos trazos del principio de división de poderes.................. 120
IV. Los principios instrumentales de la división de poderes................ 124
IV.1. El principio de legalidad. La habilitación legal del Poder
Ejecutivo. La sujeción del Poder Ejecutivo a las leyes............ 124
 Tratado de Derecho Administrativo XI

Pág.
IV.2. El principio de legalidad en el ámbito de la regulación. La
reserva legal............................................................................... 129
IV.3. La reserva del bloque legislativo.............................................. 139
IV.4. La zona de reserva de los otros poderes. Su existencia y
alcance....................................................................................... 140
IV.5. La zona de reserva del Poder Ejecutivo................................... 141
IV.6. Los desafíos del principio de legalidad y reserva de ley........ 143
V. El principio constitucional de los derechos fundamentales. El otro
pilar básico.......................................................................................... 144
V.1. El principio de autonomía de las personas............................. 145
V.2. El reconocimiento de los derechos civiles y políticos............ 147
V.3. El reconocimiento de los derechos sociales. Los nuevos
derechos..................................................................................... 149
V.4. El reconocimiento normativo de los derechos en nuestro
país............................................................................................. 153
V.5. La exigibilidad de los derechos. En particular, el caso de los
derechos sociales. El carácter operativo. La interdependen-
cia de los derechos. El carácter justiciable de los derechos
sociales. Las conductas estatales mínimas, progresivas,
permanentes y no regresivas.................................................... 159
V.6. El reconocimiento judicial de los derechos sociales y los
nuevos derechos en nuestro país............................................. 177
V.7. Conclusiones............................................................................. 195
VI. Los otros principios constitucionales............................................... 196
VII. El nuevo paradigma del Derecho Administrativo............................ 202
VII.1. Las bases del nuevo paradigma del Derecho Administrati-
vo................................................................................................ 204
VII.2. Los avances inconclusos y la necesidad de su reformula-
ción............................................................................................. 209

Capítulo III

El Concepto de Derecho Administrativo

I. Hacia una aproximación del concepto de Derecho Administra-

tivo....................................................................................................... 215
I.1. Introducción.............................................................................. 215
I.2. Las funciones estatales............................................................. 220
I.3. Las funciones estatales según el criterio objetivo.................. 223
I.4. Las funciones estatales según el criterio subjetivo................. 230
I.5. Las funciones estatales según otros criterios. Los criterios
mixtos......................................................................................... 233
XII Carlos F. Balbín

Pág.
I.6. El procedimiento como criterio para definir el concepto de
función estatal. El andarivel normativo.................................. 241
I.7. El postulado de la homogeneidad del objeto y el uso de un
criterio uniforme de análisis.................................................... 244
I.8. Las funciones estatales administrativas. Alcance y conse-
cuencias jurídicas. El carácter instrumental........................... 245
I.9. Las ventajas y desventajas de los diferentes criterios............. 248
I.10. El alcance relativo del problema a resolver y su importancia
cada vez menor......................................................................... 254
I.11. El criterio más razonable.......................................................... 258
I.12. Las críticas más relevantes con respecto al criterio subjetivo.
Su relatividad............................................................................. 262
I.13. ¿Cuál es el criterio en el sistema jurídico positivo de nuestro
país?........................................................................................... 263
I.13.I. El régimen del procedimiento administrativo............ 264
I.13.2. Las contrataciones del Estado...................................... 266
I.13.3. El régimen del personal estatal.................................... 268
I.13.4. El marco jurídico de las medidas cautelares............... 269
I.13.5. La responsabilidad del Estado..................................... 270
I.13.6. Conclusión..................................................................... 271
I.14. ¿Qué sucede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires? La
normativa local. El criterio mixto............................................ 272
I.15. ¿Cómo los jueces interpretaron el concepto de  funciones
administrativas?........................................................................ 278
I.15.1. El ejercicio de facultades materialmente judiciales
por el Poder Ejecutivo. El caso de los Tribunales
Administrativos............................................................. 278
I.15.2. El ejercicio de facultades materialmente legislativas
del Poder Ejecutivo....................................................... 287
I.15.3. El ejercicio de facultades materialmente administra-
tivas del Poder Judicial.................................................. 287
I.15.4. El ejercicio de facultades materialmente legislativas
del Poder Judicial.......................................................... 302
I.15.5. El ejercicio de facultades materialmente administra-
tivas del Poder Legislativo............................................ 303
I.15.6. El ejercicio de facultades materialmente judiciales
por el Poder Legislativo................................................ 305
I.15.7. Conclusión..................................................................... 306
II. El concepto de Derecho Administrativo........................................... 307
 Tratado de Derecho Administrativo XIII

Pág.
Capítulo IV

Los Caracteres del Derecho Administrativo

I. Los caracteres clásicos del Derecho Administrativo........................ 315

I.1. El equilibrio entre los privilegios estatales y los derechos de
las personas (postulado clásico).............................................. 315
I.2. El Derecho Administrativo como derecho autónomo. La
relación entre el Derecho Administrativo y otras ramas del
Derecho. Los casos más relevantes. El Derecho Laboral y el
Derecho Penal........................................................................... 319
I.3. El Derecho Administrativo como derecho local..................... 321
II. El Derecho Administrativo como instrumento jurídico necesario
de ejecución de políticas públicas. Su relación con la historia
política e institucional del país.......................................................... 327
III. Los mayores déficits de la dogmática jurídica en el ámbito del
Derecho Administrativo..................................................................... 329
III.1. La relevancia del Derecho Constitucional en el ámbito de
nuestra materia. Un postulado jurídicamente obvio y, a
veces, ignorado.......................................................................... 330
III.2. La construcción de las respuestas jurídicas en el Derecho
Administrativo. El olvido de la dogmática jurídica................ 334
III.3. La interpretación de la ley administrativa. Contradicciones
normativas: principio de ley superior, especial y posterior.
Ambigüedades y lagunas. Aplicación directa, subsidiaria o
analógica del Derecho Privado ante el caso administrativo
no previsto................................................................................. 335
III.4. El concepto de interés público................................................. 352
IV. La práctica administrativa y su disociación con el Derecho Admi-
nistrativo vigente. Un caso típico de anomia por incumplimiento
y no por ausencia de ley..................................................................... 361
IV.1. Las contrataciones del Estado.................................................. 364
IV.2. Las cuentas de inversión del presupuesto.............................. 365
V. La profusión de normas y el estado de confusión............................ 366
VI. De la huida al éxodo del Derecho Administrativo........................... 373
VI.1. La deslegalización de la actividad estatal............................... 373
VI.2. El modelo de Derecho Privado y la consecuente exclusión
del Derecho Administrativo..................................................... 374
VI.3. La desaparición de los controles estatales.............................. 376
VI.3.1. Los fondos reservados.................................................. 376
VI.3.2. Los fondos fiduciarios................................................... 379
VI.3.3. Los fondos especiales................................................... 384
XIV Carlos F. Balbín

Pág.
VI.3.4. El superávit presupuestario.......................................... 386
VI.3.5. Los recursos fuera del presupuesto............................. 387
VII. El Derecho Administrativo comunitario y global............................. 390
VIII. La codificación en el Derecho Administrativo................................. 395
IX. ¿Hacia dónde va el Derecho Administrativo? El desafío del Derecho
Administrativo actual......................................................................... 396
X. La participación en la Administración Pública................................ 400
X.1. La democratización de la Administración Pública y su jus-
tificación.................................................................................... 400
X.2. Los tipos de participación........................................................ 405
X.3. El acceso a la información como presupuesto esencial de la
participación............................................................................. 406
X.4. El bloque normativo sobre el derecho a la participación. Sus
déficits. La crisis del modelo y la necesidad de su reformu-
lación.......................................................................................... 410
X.5. Las técnicas de participación en particular (el decreto
1172/2003)................................................................................. 415
X.6. Otras técnicas de participación............................................... 417
XI. La transparencia en el sector público............................................... 422
XII. La eficiencia estatal. La informatización en el ámbito administra-
tivo....................................................................................................... 425
XIII. El nuevo Derecho Administrativo como mixtura del Derecho
Público y Privado................................................................................ 429

Capítulo V

Las Fuentes del Derecho Administrativo

I. Introducción........................................................................................ 433
I.1. Los pilares centrales del modelo jurídico............................... 438
I.2. Los conflictos entre los subsistemas federal y provincial. Las
competencias por materias entre subsistemas....................... 438
I.3. Los conflictos entre subsistemas provinciales. La territoria-
lidad........................................................................................... 441
I.4. El conflicto en el subsistema federal. La jerarquía entre las
fuentes. El caso especial de las competencias por materias
o procedimiento........................................................................ 441
II. Los principios generales.................................................................... 445
II.1. Los principios generales del Derecho..................................... 445
II.2. Los principios del Derecho Administrativo............................ 451
III. La Constitución................................................................................... 466
III.1. La interpretación del texto constitucional.............................. 468
 Tratado de Derecho Administrativo XV

Pág.
III.2. El sistema democrático y su justificación como técnica de
interpretación constitucional................................................... 474
IV. Los Tratados Internacionales............................................................ 481
IV.1. Los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional. El
Sistema Interamericano de Derechos Humanos y Naciones
Unidas........................................................................................ 481
IV.2. Los Tratados sin rango constitucional.................................... 499
IV.3. El caso del CIADI....................................................................... 503
IV.4. Los Tratados de integración..................................................... 513
IV.5. El caso del MERCOSUR............................................................ 515
V. La ley y el reglamento......................................................................... 522
V.1. ¿Qué es la ley?............................................................................ 522
V.2. ¿Qué es el reglamento?............................................................. 530
V.3. ¿Es posible crear otras formas jurídicas entre la ley y el re-
glamento?.................................................................................. 533
V.4. El poder regulatorio del Poder Ejecutivo................................ 534
V.5. Los tipos de reglamentos.......................................................... 542
V.6. Los reglamentos autónomos. La zona de reserva de la Ad-
ministración.............................................................................. 543
V.6.1. Las críticas a los reglamentos autónomos.................. 543
V.6.2. La zona de reserva de la Administración y sus funda-
mentos........................................................................... 545
V.7. Los reglamentos internos......................................................... 551
V.8. Los reglamentos de ejecución.................................................. 553
V.8.1. El fundamento del poder regulatorio reglamentario
del Presidente................................................................ 554
V.8.2. El límite en el ejercicio del poder regulatorio regla-
mentario......................................................................... 556
V.8.3. La línea divisoria entre el poder regulatorio legislativo
y reglamentario............................................................. 561
V.8.4. Los caracteres del poder regulatorio reglamentario.. 564
V.8.5. La dispersión subjetiva del poder regulatorio regla-
mentario......................................................................... 566
V.8.6. Los textos reglamentarios ordenados.......................... 571
V.8.7. Consideraciones finales................................................ 572
V.9. Los reglamentos delegados...................................................... 572
V.9.1. La práctica de los decretos delegados antes de la
reforma constitucional................................................. 575
V.9.2. El criterio de los jueces sobre los reglamentos dele-
gados antes de 1994...................................................... 578
V.9.3. El nuevo marco normativo de los decretos delega-
dos.................................................................................. 597
XVI Carlos F. Balbín

Pág.
V.9.4. El principio sobre delegación legislativa. La interpre-
tación del texto constitucional. Los requisitos. Las
delegaciones propias e impropias............................... 602
V.9.5. Los conceptos jurídicos de administración y emer-
gencia pública. Las materias prohibidas en la delega-
ción. Las materias permitidas (Administración). La
categoría de emergencia pública y su relación con
las materias de Administración. El concepto fáctico
de emergencia. Los requisitos de la ley que declara
la emergencia................................................................ 614
V.9.6. Las bases de la delegación. Los caracteres. El conte-
nido (los límites internos y externos y su densidad).. 631
V.9.7. El plazo de la delegación. El término de validez de
los decretos delegados. Los decretos delegados sin
solución de continuidad. La temporalidad de las
situaciones jurídicas. Las delegaciones previas a 1994. 637
V.9.8. La delegación de potestades regulatorias legislativas
en los órganos inferiores. La delegación directa. La
subdelegación............................................................... 643
V.9.9. El trámite constitucional. El procedimiento de apro-
bación de la ley y de los decretos delegados. El control
parlamentario. La creación de las comisiones “ad
hoc”................................................................................ 653
V.9.10. Los efectos ante el incumplimiento de los requisitos
constitucionales. Los tipos de control. El alcance del
control. Las consecuencias de la invalidación............ 662
V.9.11. El criterio jurisprudencial............................................. 666
V.9.12. Las delegaciones previas a la reforma constitucional. 685
V.10. Los decretos de necesidad y urgencia..................................... 688
V.10.1. La práctica de los decretos de necesidad y urgencia
antes de la reforma constitucional............................... 689
V.10.2. El criterio de los jueces sobre los decretos de necesi-
dad antes de 1994.......................................................... 692
V.10.3. El nuevo marco normativo de los decretos de nece-
sidad y urgencia............................................................. 695
V.10.4. El principio sobre los decretos de necesidad y ur-
gencia. Los requisitos constitucionales. Las circuns-
tancias excepcionales y la imposibilidad de seguir
el trámite parlamentario de formación y sanción
de las leyes. La necesidad y urgencia de la decisión
estatal. El carácter imprescindible e inaplazable de
las medidas estatales. El caso de silencio u oposición
del Congreso.................................................................. 699
 Tratado de Derecho Administrativo XVII

Pág.
V.10.5. Las materias excluidas. Su alcance. El campo de
las permisiones. La motivación de los decretos de
necesidad y urgencia.................................................. 715
V.10.6. El órgano competente. El Presidente. El Jefe de Ga-
binete de Ministros y los órganos inferiores............. 722
V.10.7. El procedimiento constitucional. El trámite para su
dictado. El procedimiento de contralor.................... 726
V.10.8. La Comisión Permanente. La no intervención de la
Comisión por falta de constitución o ausencia del
dictamen. La sustitución por Comisiones Especia-
les................................................................................. 729
V.10.9. El trámite ante las Cámaras del Congreso................ 736
V.10.10. El modo de expresión de la voluntad del Congreso. 738
V.10.11. El plazo del trámite ante el Congreso........................ 745
V.10.12. Los efectos del pronunciamiento del Congreso. Los
decretos inconstitucionales o inoportunos. Los de-
rechos adquiridos....................................................... 746
V.10.13. El control judicial........................................................ 751
V.11. El nuevo régimen de los decretos legislativos a la luz de la
práctica institucional................................................................ 781
VI. Las normas regulatorias de rango inferior........................................ 792
VII. El derecho débil.................................................................................. 793
VIII. Los precedentes.................................................................................. 794
IX. La jurisprudencia como fuente......................................................... 798
X. La doctrina.......................................................................................... 800
XI. La costumbre....................................................................................... 801
XII. Las fuentes en el Derecho Público de la Ciudad de Buenos Aires.. 803
XII.1. Los principios básicos de la Constitución local...................... 803
XII.2. Las leyes. Clasificación de las leyes. Procedimientos y ma-
yorías especiales........................................................................ 805
XII.3. La potestad reglamentaria según el texto constitucional...... 806
XII.4. La jurisprudencia...................................................................... 807

Capítulo VI

La Interpretación Jurídica y el Derecho Administrativo

I. Introducción........................................................................................ 809
II. Los criterios y reglas hermeneúticas en el derecho público........... 809
III. La definición del bloque del Derecho Administrativo..................... 811
III.1. El sentido de distinguir entre dos subsistemas jurídicos....... 816
XVIII Carlos F. Balbín

Pág.
III.2. El modelo del Derecho Único.................................................. 818
III.3. Los obstáculos en la construcción de un Derecho Único...... 821
III.4. El modelo del Doble Derecho (subsistemas jurídicos).......... 823
III.5. Las dificultades en la construcción del Doble Derecho (sub-
sistemas).................................................................................... 825
III.6. El rechazo del modelo de Derecho Único. La razonabilidad
de los subsistemas (doble derecho)........................................ 826
III.7. La distinción entre el Derecho Administrativo Federal y
Provincial................................................................................... 828
III.8. El Estado y el Derecho Administrativo.................................... 829
IV. La integración del Derecho Administrativo..................................... 831
IV.1. Las contradicciones.................................................................. 832
IV.2. Otras inconsistencias................................................................ 834
IV.2.1. Las vaguedades............................................................. 835
IV.2.2. Las ambigüedades........................................................ 836
IV.2.3. Las redundancias.......................................................... 838
IV.3. Las lagunas del Derecho Administrativo................................ 838
IV.3.1. La analogía..................................................................... 840
IV.3.2. La subsidiariedad.......................................................... 844
IV.3.3. La aplicación directa..................................................... 845
V. La interpretación del Derecho Administrativo................................. 845
V.1. El criterio formalista................................................................. 846
V.2. El criterio finalista. Los principios generales del Derecho.... 847
V.3. Las otras herramientas interpretativas.................................... 849
V.4. Los métodos interpretativos. El criterio judicial y legal......... 851
V.5. La valoración de los hechos..................................................... 853
V.6. La respuesta jurídica correcta.................................................. 855
V.7. La distinción entre interpretación jurídica y discrecionali-
dad.............................................................................................. 855

Capítulo VII

El Ejercicio Discrecional o Reglado

de las Funciones Administrativas

I. El principio de división de poderes en este contexto....................... 859

II. Las funciones estatales. La función administrativa en este marco. 863
III. El vínculo entre el Congreso y el Poder Ejecutivo............................ 866
III.1. El principio de legalidad........................................................... 866
III.2. Las potestades discrecionales y regladas................................ 869
 Tratado de Derecho Administrativo XIX

Pág.
III.3. El concepto mixto. El acto estatal como mixtura de aspectos
reglados y discrecionales.......................................................... 874
IV. El criterio de potestades regladas o discrecionales según el desa-
rrollo de las reglas............................................................................... 885
IV.1. El concepto de reglas: su redefinición..................................... 885
IV.2. La interpretación del derecho y el ejercicio de las potestades
discrecionales............................................................................ 890
IV.3. El sentido de la distinción entre las potestades regladas y
discrecionales............................................................................ 893
V. El contenido de la discrecionalidad estatal...................................... 894
V.1. Los elementos del acto estatal. ¿Elementos reglados o dis-
crecionales?............................................................................... 894
V.2. El alcance de la discrecionalidad estatal. Oportunidad, mé-
rito o conveniencia................................................................... 896
V.3. Las reglas inespecíficas. El bloque jurídico. Los principios
generales del derecho............................................................... 899
V.4. La obligatoriedad de la motivación de la decisión estatal
discrecional............................................................................... 903
V.5. Los conceptos excluidos de la discrecionalidad estatal. Los
conceptos jurídicos indeterminados. La  discrecionalidad
técnica. Su relatividad............................................................... 907
VI. El control judicial de la discrecionalidad estatal.............................. 916
VI.1. El alcance del control judicial.................................................. 917
VI.2. El caso de la sustitución de los actos estatales por el juez..... 922
VI.3. La intervención judicial en el diseño de las políticas públi-
cas............................................................................................... 923
VI.4. El control judicial de las cuestiones de hecho y de los aspec-
tos técnicos. Análisis de casos judiciales................................. 929
VI.5. El control judicial de los actos discrecionales. Análisis de
casos judiciales.......................................................................... 933
VI.6. Análisis crítico de los antecedentes judiciales........................ 954
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo II
 Tr atado
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Pág.

Capítulo VIII

La Organización Administrativa

I. Introducción.................................................................................... 1
II. Breve reseña del fenómeno histórico de la personificación del
Estado............................................................................................... 1
II.1. Las consecuencias de la personificación estatal................. 5
II.2. El reconocimiento del Estado como persona jurídica en
los textos normativos............................................................. 6
III. Breve reseña del fenómeno de la imputación............................... 9
III.1. La teoría del mandato o representación.............................. 10
III.2. La teoría del órgano............................................................... 19
IV. El modo de reconocimiento de las potestades públicas. La com-
petencia estatal. Concepto.............................................................. 23
IV.1. Las competencias expresas................................................... 28
IV.2. Las competencias implícitas................................................. 29
IV.3. La teoría de la especialidad................................................... 36
IV.4. Las cláusulas generales de apoderamiento......................... 48
IV.5. El criterio propuesto. La distinción entre los actos de gra-
vamen y los de reconocimiento de derechos...................... 49
V. Los tipos de competencia............................................................... 50
VI. Los conflictos de competencias..................................................... 52
VII. Breve distinción entre las personas jurídicas públicas y priva-
das. El criterio diferenciador entre personas jurídicas públicas
estatales y no estatales.................................................................... 54
VIII. Los modelos de organización estatal............................................. 63
IX. El modelo básico en nuestro país................................................... 65
X. La distinción entre Gobierno y Administración............................ 67
XI. El desarrollo del modelo. Las estructuras estatales...................... 68
XII. Los órganos estatales....................................................................... 71
XII.1. El concepto de órgano........................................................... 71
XII.2. Los tipos de órganos.............................................................. 73
X Carlos F. Balbín

Pág.
XII.3. ¿Cuál es el poder competente para crear órganos estata-
les?........................................................................................... 73
XII.4. La relación entre los órganos estatales. La jerarquía, la
dirección, la coordinación y la cooperación........................ 76
XII.5. Los órganos desconcentrados.............................................. 86
XIII. Los entes estatales........................................................................... 89
XIII.1. El concepto de ente.............................................................. 89
XIII.2. ¿Cuál es el poder competente para crear entes estatales?.. 91
XIII.3. La relación entre los entes estatales................................... 93
XIV. Las técnicas de distribución de competencias. Desconcentración
y descentralización.......................................................................... 95
XV. Las técnicas de redistribución de competencias. Delegación y
avocación......................................................................................... 99
XVI. El análisis de los órganos constitucionales en particular. El órga-
no Presidente, el órgano Jefe de Gabinete y el órgano Ministro.. 106
XVI.1. El órgano Presidente............................................................. 107
XVI.2. El órgano Jefe de Gabinete de Ministros............................. 116
XVI.3. La relación entre el Presidente y el Jefe de Gabinete de
Ministros................................................................................ 119
XVI.4. El órgano Ministro. La relación entre el Jefe de Gabinete
y los Ministros....................................................................... 125
XVI.5. El acuerdo general de Ministros.......................................... 128
XVII. Los entes descentralizados autárquicos. La crisis del modelo
clásico............................................................................................... 128
XVIII. Los casos atípicos............................................................................ 132
XVIII.1. El ANSeS............................................................................. 132
XVIII.2. El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados
y Pensionados (PAMI)........................................................... 135
XVIII.3. Los fondos fiduciarios....................................................... 136
XIX. Una nueva construcción dogmática sobre los entes descentra-
lizados............................................................................................... 139
XIX.1. Los entes autónomos en el modelo norteamericano........ 140
XIX.2. Los entes autónomos en el modelo europeo..................... 146
XX. El nuevo modelo de los entes descentralizados. Los entes autó-
nomos............................................................................................... 150
XX.1. Los antecedentes históricos.................................................. 154
XX.2. Los aspectos más relevantes de los entes autónomos. Las
potestades legislativas de los entes...................................... 156
XX.3. Las potestades regulatorias reglamentarias de los entes.... 162
XX.3.1. El poder regulatorio de los entes con base cons-
titucional................................................................ 165
 Tratado de Derecho Administrativo XI

Pág.
XX.3.2. El poder regulatorio de los entes creados por
ley............................................................................ 168
XX.4. Otros aspectos de los entes autónomos............................... 172
XXI. El análisis de casos puntuales de entes autónomos..................... 174
XXI.1. Las Provincias...................................................................... 175
XXI.2. Los municipios..................................................................... 178
XXI.3. El caso de la Ciudad de Buenos Aires................................ 192
XXI.4. Las Universidades Públicas................................................ 199
XXI.5. El Banco Central.................................................................. 215
XXI.6. La Autoridad Federal de Servicios de Comunicación
Audiovisual.......................................................................... 217
XXII. Los entes descentralizados con fines industriales o comercia-
les...................................................................................................... 218
XXII.1. El desarrollo histórico. Los regímenes vigentes............... 218
XXII.2. Las nuevas Sociedades del Estado..................................... 224
XXII.2.1. Los casos de ADIF y Operadora Ferroviaria........ 224
XXII.2.2. El caso de Telam.................................................... 226
XXII.2.3. El caso de Casa de la Moneda.............................. 226
XXII.2.4. El caso Radio y Televisión Argentina................... 227
XXII.3. Un cambio de rumbo: las sociedades anónimas de pro-
piedad del Estado. Conclusiones........................................ 228
XXII.3.1. El caso Nucleoeléctrica Argentina S.A................. 230
XXII.3.2. El caso Polo Tecnológico Constituyentes S.A...... 231
XXII.3.3. El caso de los Bancos Bisel, Suquía y de Entre
Ríos......................................................................... 232
XXII.3.4. El caso Líneas Aéreas Federales........................... 232
XXII.3.5. El caso Servicio Oficial de Correo........................ 233
XXII.3.6. El caso ENARSA..................................................... 235
XXII.3.7. El caso AR-SAT....................................................... 238
XXII.3.8. El caso Agua y Saneamientos Argentinos............ 239
XXII.3.9. El caso Aerolíneas Argentinas.............................. 240
XXII.3.10. El caso YPF........................................................... 241
XXII.3.11. Otros casos de sociedades de propiedad esta-
tal............................................................................ 243
XXII.3.12. Conclusiones....................................................... 243
XXII.4. La participación del Estado en las sociedades anóni-
mas......................................................................................... 255
XXII.4.1. El caso Aeropuertos Argentina 2000.................... 255
XXII.4.2. El caso del ANSeS.................................................. 255
XXII.5. Los casos atípicos................................................................ 256
XII Carlos F. Balbín

Pág.
XXII.5.1. El caso del Transporte Ferroviario (Mitre, San
Martín, Roca y Belgrano)...................................... 256
XXII.5.2. El caso YCRT.......................................................... 260
XXII.5.3. El caso Thales......................................................... 260
XXII.5.4. El caso de Lockheed.............................................. 261
XXIII. La síntesis del modelo actual.......................................................... 261
XXIV. La reforma del Estado y su incidencia en el campo de la organi-
zación estatal................................................................................... 263
XXV. Los trazos del nuevo modelo de organización estatal. Los entes
autónomos y las áreas metropolitanas.......................................... 270
XXVI. Los lineamientos básicos de la organización administrativa en
el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires........................................ 275

Capítulo IX

El Régimen de Empleo Público

I. Introducción.................................................................................... 281
II. Cuestiones previas en el ámbito del empleo público................... 283
II.1. Consideraciones previas....................................................... 283
II.2. El carácter reglamentario o contractual del vínculo........... 283
III. Los regímenes de empleo público................................................. 285
III.1. El régimen marco de empleo público.................................. 285
III.2. Los convenios colectivos de trabajo..................................... 295
III.3. La Ley de Contrato de Trabajo (LCT)................................... 300
III.4. El decreto 2345/2008............................................................. 302
III.5. Los estatutos especiales........................................................ 304
III.6. La Carta Iberoamericana de la Función Pública................. 304
IV. El derecho a la estabilidad en la relación de empleo público.
Otros derechos y obligaciones........................................................ 306
V. La relación entre el Derecho Laboral y el Derecho Administrativo
en el empleo público....................................................................... 321
VI. Los déficits del empleo público en nuestro país........................... 327
VI.1. La falta de planificación de políticas públicas..................... 327
VI.2. El problema del ingreso y ascenso....................................... 328
VI.3. Las contrataciones temporarias........................................... 330
VI.4. Los sistemas de perfeccionamiento..................................... 335
VII. La responsabilidad de los agentes públicos. La responsabilidad
penal, patrimonial y administrativa............................................... 338
 Tratado de Derecho Administrativo XIII

Pág.
Capítulo X

El Control de la Administración Pública

I. Introducción.................................................................................... 343
II. El control de legalidad y oportunidad de las conductas estata-
les...................................................................................................... 344
II.1. Introducción........................................................................... 344
II.2. El Defensor del Pueblo de la Nación.................................... 344
III. El modelo de control estatal básico sobre los aspectos legales,
económicos, financieros y de gestión del Estado......................... 346
III.1. El control externo................................................................... 346
III.1.1. Las diferencias entre los modelos de control. Tribu-
nales de Cuentas y Auditorías. El caso argentino... 346
III.1.2. Aspectos puntuales de la Auditoría General de la
Nación (Ley 24.156).................................................. 355
III.2. El control interno. La Sindicatura General de la Nación.... 358
IV. El control de los agentes públicos por comisión de delitos o
irregularidades en el ejercicio de sus funciones........................... 360
IV.1. El órgano superior con poder sancionador......................... 360
IV.2. La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas... 362
IV.3. La Oficina Anticorrupción.................................................... 365
IV.4. La Ley de Ética Pública.......................................................... 367

Capítulo XI

La Actividad Estatal de Intervención

I. Las actividades estatales de intervención. Los conceptos clá-

sicos: el poder de policía, el servicio público y el fomento. Su
entrecruzamiento............................................................................ 373
II. Regulación estatal, servicio público y fomento: su régimen
constitucional.................................................................................. 379

Capítulo XII

La Actividad Interventora Estatal Restrictiva

de Derechos. El Poder de Regulación

I. Desarrollo conceptual. Fundamentos. Evolución histórica......... 385

I.1. El concepto y fundamento sustancial. El desarrollo histó-
rico. El criterio actual............................................................. 385
I.2. El fundamento formal (el principio de legalidad)............... 394
XIV Carlos F. Balbín

Pág.
I.3. El fundamento normativo..................................................... 395
I.4. Los caracteres del poder de regulación estatal. Los límites.
El poder regulatorio en el marco de las relaciones especia-
les de sujeción........................................................................ 396
II. El Poder de policía. Su dispersión entre los poderes estatales.... 399
III. Las competencias concurrentes del Estado nacional y las pro-
vincias............................................................................................... 401
IV. El conflicto entre el poder de policía local y federal..................... 403
V. Los derechos alcanzados y su relación con el mayor o menor
poder de regulación estatal............................................................ 413
V.1. El alcance de la regulación estatal según la naturaleza de
los derechos. Los casos extremos. La libertad de expresión
y el derecho de propiedad..................................................... 413
V.2. Las regulaciones sobre los otros derechos........................... 416
VI. Los límites del poder estatal de regulación................................... 420
VII. Los deberes: cargas y obligaciones................................................ 424
VIII. La Ley de Abastecimiento............................................................... 425
IX. El criterio judicial............................................................................ 434
X. Los medios de policía en tiempos de normalidad........................ 436
X.1. Las regulaciones. Prohibiciones temporales, suspensiones
y reducciones materiales. Las órdenes................................ 436
X.2. Las restricciones sobre la propiedad privada...................... 439
X.3. Las servidumbres................................................................... 445
X.4. La ocupación temporánea.................................................... 449
X.5. La expropiación..................................................................... 451
X.5.1. El concepto................................................................. 451
X.5.2. Los sujetos.................................................................. 453
X.5.3. El objeto...................................................................... 453
X.5.4. La causa y el fin.......................................................... 455
X.5.5. El procedimiento....................................................... 456
X.6. Las sanciones administrativas. Introducción. El vínculo
entre el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho
Penal....................................................................................... 470
X.6.1. La distinción entre delitos e infracciones................ 476
X.6.2. El poder competente para la regulación y aplicación
de las sanciones administrativas.............................. 483
X.6.3. Los principios sustanciales aplicables. La legalidad.
La tipicidad. La irretroactividad. La ley más benigna.
La presunción de inocencia. La culpabilidad. El non
bis in idem. El doble conforme. La igualdad. La ra-
zonabilidad, la proporcionalidad y la motivación.... 490
 Tratado de Derecho Administrativo XV

Pág.
X.6.4. Los sujetos responsables y las partes....................... 517
X.6.5. La prescripción de las infracciones y sanciones. El
plazo de caducidad del procedimiento sumarial.... 518
X.6.6. El procedimiento sancionador. Los derechos y
garantías de las personas........................................... 519
X.6.7. Las sanciones en el marco de las relaciones espe-
ciales entre el Estado y particulares.......................... 528
X.7. La coacción estatal. El uso de la fuerza pública. El deco-
miso........................................................................................ 529
XI. Las excepciones al poder de policía estatal. Las vías de escape.. 530
XI.1. Las técnicas de habilitación: las autorizaciones y permisos.
La revocación de las autorizaciones y permisos. El carácter
precario................................................................................... 530
XI.2. La desregulación.................................................................... 540
XII. El poder de policía en situaciones de emergencia. Definición de
emergencia....................................................................................... 546
XII.1. El criterio judicial. El concepto de emergencia en la doc-
trina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación............. 546
XII.2. Un caso paradigmático: el precedente “Longobardi”......... 566
XII.3. Conclusión sobre el concepto de emergencia pública....... 575
XII.4. Los períodos de emergencia en la historia de nuestro país.
Las leyes de emergencia. Los medios estatales................... 579
XII.4.1. Las leyes y decretos sobre emergencia................ 580
XII.4.2. Emergencia, poder de policía y contratos esta-
tales......................................................................... 598
XII.4.3. Emergencia, poder de policía y empleo público. 600
XII.4.4. Emergencia, poder de policía y procesos judi-
ciales contra el Estado........................................... 603
XII.4.5. Emergencia, poder de policía y derechos patri-
moniales de los particulares................................. 606
XII.5. ¿Puede el juez controlar el estado de emergencia?............. 607
XII.6. El control judicial de las medidas estatales......................... 614
XII.6.1. Las modificaciones de precios, capital, intereses
y plazo convenido entre las partes en el marco
de los contratos del Derecho Privado.................. 618
XII.6.2. El carácter retroactivo del poder de regulación
estatal...................................................................... 621
XII.6.3. La obligación de contratar con terceros.............. 621
XII.6.4. La disminución de los salarios en el sector pri-
vado y en el empleo público................................. 621
XII.6.5. El ejercicio de las facultades impositivas............. 623
XVI Carlos F. Balbín

Pág.
XII.6.6. La suspensión de la ejecución de las sentencias. 623
XII.6.7. La consolidación de deudas estatales y su can-
celación por medio del mecanismo de previsión
presupuestaria y tiempo determinado, o por
canje mediante bonos de consolidación............. 624
XII.6.8. La conversión de títulos de la deuda pública...... 626
XII.6.9. Los casos de inconstitucionalidad....................... 629
XII.6.10. ¿Hacia dónde va la jurisprudencia de la Corte?.... 633
XIII. Los estados de excepción................................................................ 633
XIV. El poder de ordenación y regulación en el ámbito de la Ciudad
de Buenos Aires............................................................................... 635

Capítulo XIII

La Intervención Estatal a Favor de los Particulares.

El Servicio Público
I. Las distinciones entre el poder estatal de regulación y los servi-
cios estatales.................................................................................... 641
II. Las funciones estatales (servicios esenciales). Los  servicios
sociales y los servicios públicos..................................................... 644
III. El desarrollo histórico del concepto de servicio público. Su crisis
y su rescate: el reconocimiento normativo.................................... 647
III.1. El nacimiento y desarrollo histórico.................................... 647
III.2. El concepto histórico del servicio público (subjetivo, ob-
jetivo y mixto)......................................................................... 649
III.3. La crisis del concepto y su rescate........................................ 653
IV. Los fundamentos del servicio público. Publicatio. Monopolio.
Public utilities. Servicios de interés general. Su relatividad........ 657
IV.1. La publicitación del servicio................................................. 658
IV.2. El servicio público como servicio monopólico................... 666
IV.3. El concepto de interés público (public utlities)................... 667
IV.4. Conclusiones.......................................................................... 667
V. El servicio público entre el contenido legal y esencial. Las bases
de su reconstrucción en términos dogmáticos............................. 670
VI. El concepto de servicio público. Su sentido. Las propiedades
relevantes......................................................................................... 673
VI.1. La responsabilidad del Estado por la prestación del servi-
cio............................................................................................ 676
VI.2. La prestación en condiciones de competitividad y excep-
cionalmente en situaciones de monopolio. La regulación
de los mercados. Los poderes estatales implícitos en caso
de prestaciones monopólicas............................................... 679
 Tratado de Derecho Administrativo XVII

Pág.
VI.3. El carácter retributivo del servicio........................................ 683
VI.4. La obligatoriedad de las prestaciones.................................. 684
VI.5. El reconocimiento por parte del Legislador del  servicio
como público......................................................................... 685
VII. Los servicios de interés público..................................................... 687
VIII. Las propiedades relevantes y concomitantes en el concepto de
servicio público. El poder estatal implícito................................... 688
IX. El régimen jurídico del servicio público........................................ 695
X. Los caracteres del servicio público................................................ 697
XI. La clasificación de los servicios públicos...................................... 700
XII. El órgano competente para crear, regular, explotar y extinguir el
servicio............................................................................................. 704
XIII. La gestión del servicio público....................................................... 707
XIII.1. La gestión estatal y mixta..................................................... 707
XIII.2. Las privatizaciones............................................................... 714
XIII.3. El proceso de reestatización. Un final anunciado............. 719
XIV. Los marcos de regulación. El control de los servicios públicos
privatizados...................................................................................... 726
XIV.1. El marco de regulación......................................................... 727
XIV.2. Los entes reguladores........................................................... 746
XIV.2.1. El concepto. Su creación. Estructura y organiza-
ción......................................................................... 746
XIV.2.2. Los objetivos. El régimen jurídico. Los recursos. 754
XIV.2.3. Las competencias: las funciones legislativas,
judiciales y administrativas. El regreso al criterio
subjetivo................................................................. 756
XIV.2.4. El régimen sancionador........................................ 767
XIV.2.5. La impugnación en sede administrativa de los
actos del ente. El agotamiento de las vías admi-
nistrativas............................................................... 770
XIV.2.6. El control político-institucional y judicial de los
entes........................................................................ 774
XV. Las concesiones de los servicios públicos..................................... 792
XV.1. Concepto. La distinción con las otras técnicas de autori-
zación. El régimen general.................................................... 792
XV.2. El régimen jurídico específico.............................................. 800
XV.3. Las tarifas públicas. Las tarifas sociales............................... 804
XV.4. Los subsidios. Los fondos fiduciarios................................... 825
XV.5. Los cargos específicos........................................................... 830
XVIII Carlos F. Balbín

Pág.
XV.6. La renegociación de los contratos de privatización de
los servicios públicos. La intervención del Congreso. El
silencio del Congreso como convalidación de las renego-
ciaciones contractuales......................................................... 832
XV.6.1. La UNIREN................................................................. 836
XVI. La situación del usuario. La protección de sus derechos............. 842
XVI.1. El régimen jurídico de protección legal. Los tratados inter-
nacionales, la Constitución y los marcos reguladores......... 844
XVI.2. La Ley de Lealtad Comercial, Ley de Defensa del Usuario y
Consumidor, Ley de Resolución de Conflictos en las Rela-
ciones de Consumo y Ley de Defensa de la Competencia.
Su interpretación armónica................................................. 846
XVI.3. El régimen de participación................................................ 865
XVII. Los servicios estatales en la Ciudad de Buenos Aires................... 871

Capítulo XIV

La Intervención Estatal a Favor de los Particulares.

La Actividad de Fomento

I. Las actividades de fomento. Su delimitación. La multiplicidad

de técnicas y regímenes. La dificultad de su sistematización...... 879
II. Los conceptos básicos. El régimen jurídico básico. La distorsión
de la competencia........................................................................... 890
III. El carácter del vínculo entre las partes.......................................... 897
IV. La distribución de competencias en el ámbito de la actividad de
intervención estatal......................................................................... 899
V. El vínculo entre los subsidios y los fondos fiduciarios................. 899
VI. Breve mención de otros regímenes especiales............................. 902
VI.1. Los subsidios a favor de las empresas prestatarias de ser-
vicios públicos y otros servicios............................................ 902
VI.1.1. Transporte Automotor de Pasajeros......................... 902
VI.1.2. Transporte aerocomercial......................................... 904
VI.1.3. Transporte ferrocarril de cargas y pasajeros............ 904
VI.1.4. Bancos y entidades financieras................................. 905
VI.1.5. Concesionarios viales................................................ 906
VI.2. Los regímenes de promoción industrial.............................. 906
VI.3. Otros subsidios. Creación del Registro de Subsidios e In-
centivos................................................................................... 907
 Tratado de Derecho Administrativo XIX

Pág.
Capítulo XV

Los Bienes del Dominio Estatal

I. El concepto. Los bienes del dominio privado............................... 909

II. La afectación y desafectación......................................................... 915
III. Los caracteres y privilegios............................................................. 918
IV. La relación entre el trámite de ejecución de sentencias condena-
torias contra el Estado y el carácter inembargable de los bienes
estatales. ¿Cómo resolver este conflicto?...................................... 921
V. Los Poderes competentes para su regulación. Estado federal,
provincias y municipios.................................................................. 923
VI. El uso de los bienes del dominio público...................................... 925
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo III
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo III

Carlos F. Balbín
 Balbín, Carlos F.
Tratado de derecho administrativo / Carlos Bal-
bín. - 2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
La Ley, 2015.
vol. 3, 800 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2955-8
1. Derecho Administrativo. I. Título.
CDD 342

1ra. Edición, 2010.

2da. Edición, 2015.

© Carlos F. Balbín, 2015

© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2015
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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ISBN 978-987-03-2955-8 (Tomo III)
ISBN 978-987-03-2952-7 (Obra completa)
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Argentina
 Índice General
Pág.

Capítulo XVI

El Acto Administrativo y el Reglamento

I. Introducción........................................................................................ 1
II. El acto administrativo......................................................................... 2
II.1. Concepto.................................................................................... 2
II.2. Los actos dictados por los otros poderes del Estado.............. 16
II.3. Los actos jurisdiccionales del Poder Ejecutivo....................... 19
II.4. Los actos dictados por otras personas públicas estatales
(entes descentralizados autárquicos)...................................... 21
II.5. Los actos dictados por las personas públicas no estatales.... 21
II.6. Los actos dictados por las empresas del Estado, sociedades
del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades anó-
nimas con participación estatal mayoritaria.......................... 27
II.7. Los actos dictados por las personas privadas de propiedad
estatal......................................................................................... 31
II.8. Los actos dictados por las personas privadas en ejercicio de
funciones administrativas........................................................ 33
II.9. Los actos dictados por el Estado reglados parcialmente por
el Derecho Privado.................................................................... 35
II.10. Los actos de gobierno, políticos e institucionales.................. 36
II.11. Los meros pronunciamientos administrativos....................... 37
II.12. Los actos administrativos y los contratos estatales................ 39
II.13. La clasificación de los actos administrativos.......................... 40
III. Los elementos del acto administrativo............................................. 41
III.1. ¿Puede reconstruirse el marco de los elementos del acto ad-
ministrativo apoyándose sólo en los elementos competencia,
objeto y forma?.......................................................................... 45
III.2. Los elementos esenciales del acto........................................... 46
III.2.1. Competencia................................................................. 48
III.2.2. Causa.............................................................................. 56
X Carlos F. Balbín

Pág.
III.2.3. Objeto............................................................................. 58
III.2.4. Procedimiento............................................................... 60
III.2.5. Motivación..................................................................... 64
III.2.6. Finalidad........................................................................ 75
III.2.7. Forma............................................................................. 77
III.2.8. Los otros elementos del acto. La voluntad del agente.... 79
III.3. Los elementos accesorios del acto.......................................... 89
III.4. La notificación del acto............................................................ 93
IV. Los caracteres del acto administrativo.............................................. 97
IV.1. La presunción de legitimidad. El alcance de la presunción.
Los actos de favor. El fundamento. Las consecuencias: la
prohibición de la declaración de invalidez de oficio y la
carga probatoria. Las pruebas dinámicas. Los actos nulos y
de nulidad manifiesta............................................................... 98
IV.2. El carácter ejecutorio del acto. Principio y excepciones. Fun-
damento. La interposición de los recursos administrativos.
La suspensión en sede administrativa y judicial. La ejecuto-
riedad de los actos de favor. El trámite judicial de ejecución
de los actos administrativos..................................................... 104
IV.3. El carácter no retroactivo. Las excepciones y sus límites....... 120
V. Los modos de extinción del acto administrativo............................. 122
V.1. La revocación del acto administrativo. El fundamento. El
órgano competente y el plazo. La cosa juzgada administra-
tiva.............................................................................................. 122
V.1.1. Los antecedentes judiciales.......................................... 126
V.1.2. La revocación de actos ilegítimos (regulares e irregu-
lares) en la LPA. La temporalidad en el ejercicio de
ese poder. Su fundamento. Los actos de gravamen. El
concepto de derechos adquiridos. Las excepciones
(conocimiento del vicio, precariedad y perjuicios a
terceros). Los efectos temporales de la revocación. La
suspensión de los actos irrevocables. La inexistencia
del deber de indemnizar. La revocación de los actos
por modificación del marco jurídico........................... 130
V.1.3. La revocación de los actos estatales por oportunidad,
mérito o conveniencia. Las diferencias con el instituto
expropiatorio. La inexistencia de límites sustanciales
y temporales en el ejercicio del poder revocatorio. La
motivación del acto revocatorio. El deber de indem-
nizar. El alcance de la indemnización......................... 146
V.1.4. La indemnización por la revocación por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia........................... 150
 Tratado de Derecho Administrativo XI

Pág.
V.2. La caducidad del acto administrativo. Los requisitos. La
improcedencia de la indemnización. Los efectos de la ca-
ducidad...................................................................................... 154
V.3. Las nulidades del acto administrativo..................................... 156
VI. El régimen de nulidades de los actos administrativos..................... 157
VI.1. El régimen de las nulidades en el derecho civil...................... 157
VI.1.1. El régimen de las nulidades en el viejo Código Civil. El
principio general. Las categorías de nulidades (actos
nulos y anulables; nulidades absolutas y relativas).
Las consecuencias jurídicas......................................... 158
VI.1.2. El régimen de las nulidades en el Código Civil y Co-
mercial........................................................................... 165
VI.2. El régimen de nulidades en el Derecho Público..................... 167
VI.2.1. Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta
y los actos anulables de nulidad relativa. El desarrollo
jurisprudencial. El criterio legal (LPA). La subsis-
tencia de los elementos esenciales. La afectación al
orden público administrativo....................................... 167
VI.3. Los vicios del acto administrativo........................................... 179
VI.3.1. Vicios en el elemento competencia. Las nulidades
absolutas y relativas (incompetencia en razón del
grado). El saneamiento. El acto conjunto. El acto
dictado por órganos colegiados. El acto dictado por
agentes de hecho........................................................... 179
VI.3.2. Vicios en el elemento causa. La inexistencia o false-
dad de los hechos, pruebas y derecho. Las nulidades
relativas y absolutas. Vicios por interpretación o apli-
cación errónea del derecho (vicio en el objeto)........... 183
VI.3.3. Vicios en el elemento objeto. La contradicción con
la ley. La distinción con las violaciones de la ley en
general. La interpretación errónea de la ley. Las nu-
lidades absolutas y relativas. La no resolución de los
planteos y la decisión de cuestiones no planteadas
por las partes................................................................. 192
VI.3.4. Vicios en el elemento procedimiento. El debido pro-
ceso adjetivo. La teoría de la subsanación. Los proce-
dimientos esenciales y no esenciales. Las nulidades
absolutas y relativas. La oportunidad temporal......... 197
VI.3.5. Vicios en el elemento motivación. La falta de motiva-
ción. La motivación defectuosa o insuficiente (el nexo
entre las causas, el objeto y la finalidad). Los vicios
en el vínculo entre las causas y el objeto. Los vicios
en el nexo entre el objeto y la finalidad del acto......... 206
XII Carlos F. Balbín

Pág.
VI.3.6. Vicios en el elemento finalidad. La persecución de
fines privados o fines públicos distintos. Las nuli-
dades absolutas y relativas......................................... 228
VI.3.7. Vicios en el elemento forma. La distinción entre las
formas esenciales y no esenciales. El caso de los
contratos y la inexistencia de los actos...................... 231
VI.3.8. Vicios en la voluntad. La subsunción del presupues-
to volitivo en los elementos del acto y sus vicios
consecuentes. El caso de los actos discrecionales.
El carácter autónomo de los vicios de la voluntad.
El error, el dolo, la violencia, la simulación, la no
excusación, las incompatibilidades y conflicto de
intereses....................................................................... 233
VI.3.9. ¿Puede reconducirse la teoría de los actos adminis-
trativos y, en particular, su régimen de nulidades, al
concepto de violación del orden jurídico?................ 244
VI.3.10. El principio sobre las nulidades en el Derecho Pú-
blico.............................................................................. 245
VI.3.11. Los efectos de las nulidades....................................... 246
VI.3.12. El saneamiento (ratificación y confirmación) y la
conversión del acto administrativo........................... 248
VI.3.13. El plazo de prescripción de las acciones. La apli-
cación analógica de las reglas del Derecho Público
y del Código Civil y Comercial. Las acciones por
nulidad relativa y absoluta. El plazo de prescripción
en el contexto de las acciones de nulidad y respon-
sabilidad estatal. El plazo de prescripción de las
acciones que inicie el Estado. El planteo de nulidad
por vía de reconvención............................................. 250
VI.3.14. La indemnización a favor del particular en los casos
de nulidades de las decisiones estatales................... 261
VI.3.15. El poder de las Provincias de regular sobre pres-
cripción de las acciones de nulidad de los actos
administrativos locales............................................... 263
VI.4. Las nulidades manifiestas y no manifiestas............................ 264
VI.4.1. El régimen jurídico de las nulidades manifiestas y no
manifiestas..................................................................... 266
VI.5. La distinción entre el Derecho Privado y Público.................. 270
VII. El hecho administrativo..................................................................... 273
VIII. Las vías de hecho................................................................................ 275
IX. El silencio y las omisiones estatales.................................................. 278
X. El acto administrativo de alcance general........................................ 283
 Tratado de Derecho Administrativo XIII

Pág.
X.1. El concepto de acto administrativo de alcance general y su
distinción con el acto de alcance particular........................... 283
X.2. Las diferencias entre el acto de alcance general y el regla-
mento......................................................................................... 287
X.3. El procedimiento de elaboración de los reglamentos............ 289
X.4. El régimen jurídico de los reglamentos................................... 292
X.4.1. La inderogabilidad singular de los reglamentos......... 292
X.4.2. El régimen jurídico aplicable....................................... 295
X.4.3. El régimen de impugnación......................................... 298
X.4.4. La legitimación para impugnar los reglamentos........ 298
X.4.5. Los efectos de la revocación o declaración judicial de
nulidad de los reglamentos.......................................... 299
XI. Los planes y convenios....................................................................... 304
XII. El régimen de las conductas estatales en el ámbito de la Ciudad
de Buenos Aires.................................................................................. 305

Capítulo XVII

Las Situaciones Jurídicas Subjetivas

I. Introducción........................................................................................ 309
II. La subjetividad como criterio de acceso y control judicial. El re-
chazo del control objetivo.................................................................. 311
III. La legitimación. Los criterios clásicos. El Legislador. La jurispru-
dencia.................................................................................................. 313
III.1. El criterio clásico: los derechos subjetivos, intereses legítimos
e intereses simples.................................................................... 313
III.2. El desarrollo legislativo (CN; Ley de Amparo; Ley de Pro-
cedimiento Administrativo; Ley de Defensa del Usuario y
Consumidor; Ley General del Ambiente; Ley del Defensor
del Pueblo)................................................................................. 315
III.3. Breves consideraciones sobre el concepto de derecho sub-
jetivo. El criterio material o sustancial. La indivisibilidad del
objeto. El criterio del Legislador.............................................. 318
IV. ¿Cuál es la relevancia del tema en debate?....................................... 323
V. El derecho subjetivo como presupuesto del control judicial. Pre-
supuesto necesario pero insuficiente............................................... 327
VI. La salida del modelo. Los efectos de las sentencias......................... 330
VII. La legitimación en el procedimiento administrativo....................... 333
VIII. La legitimación en el proceso judicial............................................... 334
VIII.1. El criterio de los jueces sobre las situaciones jurídicas
subjetivas antes de 1994......................................................... 335
XIV Carlos F. Balbín

Pág.
VIII.2. La reforma constitucional de 1994 y su incidencia sobre las
situaciones jurídicas subjetivas............................................. 341
VII.3. El análisis de la jurisprudencia posterior a la reforma cons-
titucional de 1994.................................................................... 347
VIII.3.1. Los criterios judiciales restrictivos respecto de los
afectados y las asociaciones..................................... 348
VIII.3.2. Los criterios judiciales amplios respecto de los
afectados y las asociaciones..................................... 366
VIII.3.3. Un precedente judicial paradigmático: el caso
“Halabi” .................................................................... 400
VIII.3.4. Los casos posteriores a “Halabi”. El contorno y
alcance del criterio de la Corte respecto de los
afectados y las asociaciones intermedias............... 404
VIII.3.5. La definición conceptual del derecho colectivo..... 416
VIII.3.6. La extensión del amparo respecto de las otras vías
procesales.................................................................. 418
VIII.4. El caso particular de los legisladores..................................... 419
VIII.5. El Defensor del Pueblo........................................................... 429
VIII.6. Conclusión.............................................................................. 449
IX. El bloqueo de la legitimación amplia: el efecto relativo de las
sentencias. El reconocimiento del efecto absoluto en los procesos
colectivos............................................................................................. 458
IX.1. Introducción.............................................................................. 458
IX.2. Interpretación judicial sobre los efectos relativos de los fallos
judiciales.................................................................................... 459
IX.3. Interpretación judicial. El alcance absoluto de las sentencias
en los procesos colectivos. La posibilidad de escindir entre as-
pectos centrales y conexos del decisorio judicial y sus efectos.
El caso de procesos individuales con efectos absolutos........ 461
IX.4. El criterio legislativo................................................................. 473
IX.5. Conclusiones............................................................................. 473
X. El principio de congruencia, el carácter dispositivo y el alcance
material de las sentencias.................................................................. 475
XI. Una nueva concepción sobre el procedimiento y el proceso en el
marco del estado social y democrático de derecho......................... 478
XII. Los derechos de incidencia colectiva................................................ 486
XII.1. Los derechos de incidencia colectiva. Su definición. Los
principios rectores. Los aspectos objetivo y subjetivo. Su
interdependencia.................................................................... 486
XII.2. El aspecto objetivo.................................................................. 493
XII.3. El aspecto subjetivo. El sujeto afectado. Las asociaciones
intermedias............................................................................. 502
 Tratado de Derecho Administrativo XV

Pág.
XII.3.1. El sujeto afectado......................................................... 503
XII.3.2. Las asociaciones intermedias..................................... 507
XII.3.3. El Defensor del Pueblo................................................ 512
XII.4. El nexo entre el objeto y el sujeto............................................. 513
XII.5. Las cuestiones procesales en el marco de los procesos judi-
ciales colectivos......................................................................... 517
XIII. Conclusiones....................................................................................... 519
XIV. Las situaciones jurídicas subjetivas en el ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires........................................................................................ 520

Capítulo XVIII

El Procedimiento Administrativo

I. El procedimiento administrativo. Introducción............................... 533

I.1. Concepto. El procedimiento en el Estado de Derecho (di-
visión de poderes, legalidad y control). El procedimiento en
el Estado Social y Democrático de Derecho (participación y
consenso). El procedimiento y las funciones estatales ad-
ministrativas.............................................................................. 533
I.2. El sentido del procedimiento administrativo. El proce-
dimiento clásico (conformación del interés público y re-
composición del interés privado). El procedimiento en el
Estado Social y Democrático de Derecho (composición y
recomposición del interés público)......................................... 537
I.3. El procedimiento y el proceso judicial. Diferencias y seme-
janzas......................................................................................... 540
I.4. El órgano competente para regular el procedimiento admi-
nistrativo (poder regulatorio legislativo y reglamentario)........... 541
II. El procedimiento general. La ley 19.549 y el decreto reglamenta-
rio......................................................................................................... 543
II.1. El ámbito de aplicación y el carácter federal.......................... 544
II.2. El criterio subjetivo................................................................... 545
II.3. La relación con los procedimientos especiales...................... 547
II.4. La aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Comer-
cial.............................................................................................. 547
III. Los procedimientos especiales.......................................................... 549
III.1. Los otros procedimientos y su inconmensurabilidad............ 549
III.2. Los procedimientos especiales y su modo de relación con el
procedimiento general. La aplicación supletoria. El decreto
722/1996. El análisis de otros casos de procedimientos es-
peciales. La superposición de trámites específicos................ 551
XVI Carlos F. Balbín

Pág.
III.3. El procedimiento específico sobre acceso a la información
pública y su relación con el procedimiento general. La nece-
sidad de su integración con el procedimiento de base.......... 560
IV. Los aspectos del procedimiento........................................................ 561
IV.1. Los principios legales............................................................... 561
IV.1.1. La impulsión e instrucción de oficio (inciso a). La
caducidad en el procedimiento sancionador. La im-
pulsión por el particular interesado. La caducidad
del procedimiento. Las excepciones. La caducidad y
el impacto sobre los plazos. La suspensión del pro-
cedimiento. La verdad jurídica objetiva o material.... 561
IV.1.2. La celeridad, economía, sencillez y eficacia (inciso b).
La celeridad y los plazos. La acumulación de expe-
dientes. La economía y su carácter antijurídico. Los
otros postulados............................................................ 570
IV.1.3. El principio del informalismo a favor del particular
(inciso c). Las formas no esenciales. El plazo. Las for-
mas. El lugar. Sus diferencias con el proceso judicial... 574
IV.1.4. El debido proceso adjetivo (inciso f ). El derecho a
ser oído. El patrocinio letrado. El derecho a ofrecer,
producir y controlar las pruebas. El derecho a una
decisión fundada. El derecho a obtener una decisión
en tiempo oportuno. La teoría de la subsanación. El
debido proceso adjetivo en el marco de los derechos
colectivos....................................................................... 580
IV.1.5. ¿Es posible incorporar otros principios en el marco
del procedimiento administrativo? Los principios
de legalidad, igualdad, a favor de la acción, tutela
judicial, transparencia, publicidad, participación,
control, gratuidad y consenso...................................... 593
IV.2. El órgano competente. Las normas atributivas de competen-
cia. La delegación y la avocación. La excusación y recusación.
Los casos de sustitución........................................................... 596
IV.3. El expediente administrativo................................................... 600
IV.3.1. El expediente administrativo, su inicio y las reglas
básicas de tramitación. El valor jurídico del expe-
diente............................................................................. 600
IV.3.2. La presentación de escritos en el trámite administra-
tivo.................................................................................. 602
IV.3.3. La firma y el domicilio.................................................. 604
IV.4. Las partes................................................................................... 606
IV.4.1. Las partes: capacidad y legitimación........................... 606
IV.4.2. La pluralidad de partes................................................. 611
IV.4.3. La representación de las partes.................................... 613
 Tratado de Derecho Administrativo XVII

Pág.
IV.5. Los plazos. El modo de contar los plazos. El plazo general.
Las prórrogas. La suspensión e interrupción. El comienzo
del cómputo del plazo.............................................................. 615
IV.6. La prueba. Las pruebas dinámicas. El plazo y oportunidad
para la presentación de la prueba. La admisibilidad o recha-
zo. La valoración de las pruebas.............................................. 623
IV.6.1. La prueba documental.................................................. 630
IV.6.2. La prueba de informes.................................................. 630
IV.6.3. La prueba testimonial................................................... 632
IV.6.4. La prueba pericial......................................................... 636
IV.6.5. La prueba confesional.................................................. 637
IV.6.6. Los alegatos................................................................... 638
IV.7. La dirección del procedimiento............................................... 639
IV.8. Las vistas y notificaciones en el procedimiento administra-
tivo.............................................................................................. 641
IV.8.1. Las vistas del expediente.............................................. 641
IV.8.2. Las notificaciones. Las formas de notificación. La
invalidez de las notificaciones (nulidad o extensión
de los plazos). Los recaudos especiales (art. 40)........ 644
IV.9. Las medidas cautelares en el marco del procedimiento. La
interposición de los recursos como causal de suspensión. Los
requisitos................................................................................... 652
IV.9.1. Las razones de interés público. El interés público
como sucedáneo de la oportunidad, mérito y con-
veniencia. La distinción entre el acto de gravamen y
de favor........................................................................... 653
IV.9.2. Los perjuicios graves al interesado.............................. 655
IV.9.3. Las nulidades absolutas................................................ 656
IV.9.4. Conclusión..................................................................... 658
IV.10. La conclusión del procedimiento. Los modos normales y
anormales. El desistimiento, la renuncia y la caducidad....... 658
V. Los procedimientos de impugnación de las decisiones estatales.. 661
V.1. Introducción. Los valores constitucionales y el principio del
agotamiento. Su armonización................................................ 661
V.2. El principio general del agotamiento de las vías adminis-
trativas. El reclamo administrativo previo. Las otras vías
de impugnación (recursos y reclamos). Las excepciones
(hechos, vías de hecho y silencio). Los plazos. El análisis
de la LPA desde el marco constitucional. El principio y las
excepciones. La impugnación de las conductas legítimas.
La impugnación de las decisiones estatales por razones de
inoportunidad........................................................................... 667
XVIII Carlos F. Balbín

Pág.
V.3. El análisis de las vías particulares. El reclamo administrativo
previo. Las excepciones (expresas e implícitas). El objeto
del reclamo previo: las pretensiones de impugnación de
las omisiones estatales (concepto residual). Sus diferencias
con el silencio del artículo 10, LPA. El silencio material y las
omisiones estatales. El trámite del reclamo............................ 680
V.4. Las pretensiones de impugnación de actos administrativos
de alcance particular................................................................ 693
V.4.1. El régimen general de los recursos. El marco legal.
El escrito. Los errores insustanciales. Las pruebas.
Los sujetos. El objeto. Los fundamentos. Los plazos.
Interrupción, suspensión y prórroga. La resolución.... 693
V.4.2. El recurso de reconsideración. El objeto. El sujeto le-
gitimado. El órgano ante quien debe interponerse. El
órgano competente para su resolución. El plazo para
su interposición y resolución. El recurso jerárquico en
subsidio. El agotamiento de las vías administrativas. 702
V.4.3. El recurso jerárquico. El objeto. El sujeto legitimado.
El órgano ante quien debe interponerse. El órgano
competente para su resolución. El plazo para su in-
terposición y resolución. El agotamiento de las vías
administrativas.............................................................. 707
V.4.4. El recurso de alzada. El objeto. El sujeto legitimado.
El órgano ante quien debe interponerse. El órgano
competente para su resolución. El plazo para su in-
terposición y resolución. El agotamiento de las vías
administrativas.............................................................. 714
V.4.5. El recurso de queja. El objeto. El órgano competente.
El plazo. La distinción con el amparo por mora......... 717
V.4.6. El recurso de revisión. Los casos en que procede.
El órgano ante quien debe interponerse. El órgano
competente para su resolución. El plazo para su
interposición y resolución............................................ 718
V.4.7. Los recursos extemporáneos. La denuncia de ile-
gitimidad. Los casos en que procede. La revisión
judicial............................................................................ 721
V.4.8. La impugnación de los actos que son reiteración
de otros. La reiteración del acto tras la intervención
judicial............................................................................ 728
V.4.9. La impugnación de actos ilegítimos o vías de hecho
junto con el reclamo por daños y perjuicios. Diver-
sidad de pretensiones................................................... 729
V.5. Las pretensiones de impugnación de los reglamentos. Las
impugnaciones directas e indirectas. El órgano competente.
Los plazos de interposición y resolución. La aplicación del
 Tratado de Derecho Administrativo XIX

Pág.
art. 10, LPA. Los efectos de la declaración de invalidez de los
reglamentos. La obligación estatal de indemnizar................. 731
V.6. El agotamiento de las vías administrativas en el marco de
los entes descentralizados........................................................ 740
V.7. El agotamiento de las vías administrativas en los entes au-
tónomos..................................................................................... 742
V.8. La impugnación de los actos administrativos en materia
contractual................................................................................. 743
V.9. Las excepciones al agotamiento de las vías administrativas... 752
V.9.1. El ritualismo inútil......................................................... 754
V.9.2. Las vías de hecho.......................................................... 755
V.9.3. El silencio estatal........................................................... 757
V.9.4. El reclamo autónomo por daños y perjuicios causados
por actos administrativos legítimos............................. 760
V.9.5. El reclamo autónomo por daños y perjuicios causados
por hechos administrativos.......................................... 763
V.9.6. La repetición.................................................................. 765
V.9.7. Los actos de la Administración cuyo objeto está regido
por el Derecho Privado................................................. 766
V.9.8. Los actos dictados por los órganos superiores........... 766
V.9.9. La acción declarativa de certeza.................................. 767
V.9.10. La acción de amparo..................................................... 768
V.10. ¿Cuáles son las válvulas de escape del sistema de impugna-
ción de los actos estatales?....................................................... 769
VI. Los procedimientos de participación............................................... 770
VII. El régimen del procedimiento en la Ciudad de Buenos Aires......... 770
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo IV
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo IV

Carlos F. Balbín
 Balbín, Carlos F.
Tratado de derecho administrativo / Carlos Bal-
bín. - 2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
La Ley, 2015.
vol. 4, 976 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2956-5
1. Derecho Administrativo. I. Título.
CDD 342

1ra. Edición, 2010.

2da. Edición, 2015.

© Carlos F. Balbín, 2015

© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2015
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Tirada: 850 ejemplares

ISBN 978-987-03-2956-5 (Tomo IV)
ISBN 978-987-03-2952-7 (Obra completa)
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Argentina
 Índice general

Pág.

Capítulo XIX

El Proceso Contencioso Administrativo

I. El proceso contencioso administrativo............................................. 1

I.1. Concepto. Criterio objetivo y subjetivo. Jurisdicción y com-
petencia..................................................................................... 1
I.2. Los principios rectores del proceso. El derecho de defensa
en juicio. Los principios complementarios (el derecho de
acceso al juez; el derecho al proceso y el derecho a una
decisión fundada)..................................................................... 7
I.3. El mayor obstáculo al acceso judicial en el marco del proceso
contencioso: el simple carácter revisor del proceso.............. 9
II. El proceso civil en que el Estado es parte......................................... 14
II.1. El alcance de la ley 3952. Otros procesos judiciales especia-
les............................................................................................... 14
III. El régimen jurídico aplicable al proceso contencioso administra-
tivo....................................................................................................... 17
III.1. La potestad de dictar el Código Procesal contencioso admi-
nistrativo (Federal y provinciales)........................................... 17
III.2. La inexistencia de un Código Procesal Federal...................... 19
IV. Las cuestiones específicas del proceso contencioso administrati-
vo.......................................................................................................... 25
IV.1. La legitimación.......................................................................... 25
IV.2. La competencia contencioso administrativa. El concepto
teórico. Los casos complejos: el ejercicio de funciones admi-
nistrativas por el Poder Legislativo y Judicial; el ejercicio de
potestades administrativas por personas jurídicas públicas
no estatales o privadas, y las conductas estatales (Poder
Ejecutivo) regidas en parte por el Derecho Privado............... 25
IV.3. La habilitación de la instancia................................................. 41
IV.3.1. El trámite de admisibilidad de las acciones judiciales
contra el Estado. La verificación de oficio o a pedido
de parte. Los vaivenes jurisprudenciales. El criterio
legal. Conclusión........................................................... 43
X Carlos F. Balbín

Pág.
IV.3.2. El agotamiento de la vía administrativa...................... 56
IV.3.3. El plazo de caducidad. El criterio general. Los plazos
especiales. Las excepciones. La aplicación del térmi-
no de prescripción. La constitucionalidad del plazo
de caducidad................................................................. 60
IV.3.4. El cómputo del plazo de caducidad. Los casos espe-
ciales............................................................................... 69
IV.3.5. Los supuestos de suspensión e interrupción de los
plazos. La LPA. La aplicación del Código Civil y Co-
mercial........................................................................... 71
IV.4. El plazo para oponer excepciones y contestar demanda....... 78
IV.5. Las medidas cautelares. El fundamento constitucional. El
desarrollo en el marco de la Convención Americana de
Derechos Humanos.................................................................. 81
IV.5.1. El marco jurídico anterior a la ley 26.854.................... 86
IV.5.2. El régimen jurídico vigente. Su inconstitucionalidad.
Los aspectos más relevantes (el ámbito de aplicación;
el juez competente; el pedido cautelar; la provisio-
nalidad y modificación de las medidas; la vigencia
temporal; la aplicación del Código Procesal Civil y
Comercial)..................................................................... 92
IV.5.3. Las medidas cautelares y su relación con el amparo
y las rentas públicas. La aplicación de la ley 26.854
al amparo. El marco jurídico de las medidas caute-
lares en el amparo (ley 16.986, CPCC y ley 26.854).
Las medidas cautelares y la percepción de las rentas
públicas. Las medidas cautelares sobre los bienes o
recursos del Estado....................................................... 105
IV.5.4. Las medidas cautelares y el agotamiento de las vías
administrativas. El agotamiento de las vías administra-
tivas sobre el acto de fondo. El pedido cautelar previo
y obligatorio ante la Administración Pública............... 108
IV.5.5. La medida cautelar de suspensión de los actos esta-
tales................................................................................ 112
IV.5.5.1. El carácter innovador de las medidas sus-
pensivas de actos estatales. Los requisitos
legales (art. 13). El test de constitucionali-
dad. El criterio útil o práctico de interpreta-
ción. Las cargas probatorias.......................... 112
IV.5.5.2. El pedido previo y obligatorio ante la Admi-
nistración Pública (art. 13, inc. 2º)................ 124
IV.5.5.3. El efecto del recurso de apelación contra la
medida cautelar suspensiva (art. 13, inc. 3º).. 125
 Tratado de Derecho Administrativo XI

Pág.
IV.5.5.4. El pedido de levantamiento de la medida
por el Estado (art. 13, inc. 4º)........................ 126
IV.5.6. Las medidas cautelares de no innovar....................... 126
IV.5.7. Las medidas cautelares innovadoras (medidas
positivas). Los requisitos. El carácter restrictivo (el
deber cierto y específico; el incumplimiento claro e
incontrastable; y la posibilidad fuerte sobre la exis-
tencia del derecho controvertido).............................. 127
IV.5.8. Las medidas cautelares y su coincidencia con la
pretensión principal. El criterio legislativo. Las in-
terpretaciones plausibles............................................ 132
IV.5.9. El carácter unilateral o bilateral de las medidas caute-
lares. El criterio legal. El informe previo y su trámite.
El plazo. Las excepciones. Las medidas interinas..... 134
IV.5.10. Las contracautelas. El Código Procesal Civil y Co-
mercial. La ley específica............................................. 137
IV.5.11. Las otras medidas cautelares. El embargo preven-
tivo................................................................................. 139
IV.5.12. Las medidas cautelares autónomas. El régimen
anterior (CPCC) y su relación con la LPA. El marco
normativo actual (ley 26.854). La caducidad de las
medidas cautelares autónomas en caso de ago-
tamiento o no de las vías administrativas sobre el
planteo de fondo. Las costas y los daños y perjuicios
en caso de caducidad................................................... 144
IV.5.13. Las medidas autosatisfactivas.................................... 148
IV.5.14. Los recursos de apelación contra las medidas cau-
telares y sus efectos. El régimen del Código Procesal
Civil y Comercial. La ley específica (ley 26.854). La
aplicación de las reglas compatibles del Código
Procesal. Las inconsistencias. El recurso de casación.
El recurso de apelación en el marco del amparo. El
recurso extraordinario y sus efectos........................... 151
IV.5.15. Las medidas cautelares y el amparo........................... 156
IV.5.16. Las medidas cautelares solicitadas por el Estado..... 157
IV.5.17. Las medidas cautelares y los estados de emergen-
cia.................................................................................. 158
IV.6. El trámite de ejecución de sentencias contra el Estado. Los
distintos supuestos. Las sentencias condenatorias a dar
sumas de dinero........................................................................ 161
IV.6.1. La demandabilidad del Estado y el carácter declara-
tivo de las sentencias condenatorias a dar sumas de
dinero. La ley 3952 y el alcance de su vigencia........... 162
XII Carlos F. Balbín

Pág.
IV.6.2. El carácter ejecutivo de las sentencias que condenan
al Estado a dar sumas de dinero.................................. 165
IV.6.3. Los mecanismos de restricción del carácter ejecutivo
de las sentencias condenatorias.................................. 167
IV.6.3.1. La suspensión de la ejecución de las sen-
tencias y el cumplimiento sujeto a previsión
presupuestaria y sin plazos........................... 168
IV.6.3.2. La suspensión de ejecución de las senten-
cias por plazo determinado........................... 170
IV.6.3.3. La suspensión de ejecución de las senten-
cias cuyo cumplimiento está sujeto a pre-
visión presupuestaria y plazos máximos. El
trámite de ejecución de sentencias por obli-
gaciones de dar sumas de dinero por causa
o título anterior y posterior al 1 de abril de
1991 (consolidación y trámite ordinario)..... 171
IV.6.3.4. El modelo de ejecución de sentencias en el
ámbito de previsión social............................ 181
IV.6.3.5. El trámite ordinario vigente. La suspensión
de ejecución de las sentencias con previsión
presupuestaria y plazos máximos en los
términos de las leyes 23.982 y 24.624. Ley
Permanente de Presupuesto (ley 11.762,
D-0170) —t.o.—.............................................. 183
IV.6.3.6. La suspensión de ejecución de sentencias
con previsión presupuestaria y plazos
máximos por consolidación. Subsistencia
del régimen de las leyes 23.982 y 24.624....... 188
IV.6.3.7. Un supuesto especial. La suspensión de las
sentencias en el marco de la crisis financiera
del año 2001 y 2002 y la ley de presupuesto
25.827.............................................................. 191
IV.7. Los efectos de las sentencias.................................................... 192
IV.8. Otras cuestiones procesales..................................................... 192
IV.8.1. La prueba....................................................................... 192
IV.8.2. La prejudicialidad......................................................... 203
IV.8.2.1. El conflicto entre el juez penal y el conten-
cioso por conductas ilícitas de los agentes
públicos (sanciones/delitos)......................... 204
IV.8.2.2. El conflicto entre el juez penal y el conten-
cioso por conductas ilícitas de los agentes
públicos (delitos/nulidad e indemnización
de daños y perjuicios).................................... 209
V. Las acciones especiales...................................................................... 210
 Tratado de Derecho Administrativo XIII

Pág.
V.1. La acción de amparo. El principio. Las excepciones. La
existencia de otros medios judiciales más idóneos. La legi-
timación. El plazo de caducidad. El modo de contarlo. La
prueba. El recurso de apelación. El amparo colectivo........... 210
V.2. La acción de amparo por mora. Legitimación. Condiciones
de admisibilidad. Distinción con otros institutos procedi-
mentales. Trámite. Apelación.................................................. 228
V.3. La acción declarativa de certeza. El planteo directo de in-
constitucionalidad. El daño eventual. El agotamiento de
las vías administrativas y el plazo de caducidad. El recurso
extraordinario............................................................................ 235
V.4. La acción de lesividad. Los otros procesos judiciales en que
el Estado es parte actora........................................................... 239
V.5. Los recursos directos. El plazo de interposición, fundamen-
tación, traslado y resolución. El efecto del recurso. El carácter
optativo u obligatorio. La exclusión de las otras vías judicia-
les alternativas. La extensión a otros supuestos. Las reglas
procesales: la construcción del modelo. La aplicación de las
reglas sobre el recurso de apelación concedido libremente.
Las excepciones......................................................................... 243
V.6. Las acciones en el marco de los procesos colectivos............. 259
VI. Los medios alternativos de resolución de conflictos....................... 262
VI.1. El arbitraje. La regulación en el Código Civil y Comercial y
en el Código Procesal Civil y Comercial. La aplicación del
proceso arbitral al Estado......................................................... 262
VI.2. El arbitraje internacional. La prórroga de jurisdicción.......... 265
VI.3. La mediación............................................................................. 268
VI.4. La conciliación.......................................................................... 269
VII. El proceso contencioso administrativo en el ámbito de la Ciudad
de Buenos Aires.................................................................................. 270
VII.1. La competencia de los jueces contencioso administrativos
y tributarios............................................................................... 271
VII.2. La habilitación de la instancia. Las condiciones de admi-
sibilidad de las acciones contencioso administrativas y
tributarias.................................................................................. 278
VII.2.1. El agotamiento de las vías administrativas................ 280
VII.2.1.1. Pretensión de impugnación de los actos
estatales........................................................ 281
VII.2.1.2. Pretensión de resarcimiento....................... 283
VII.2.1.3. Pretensión de cese de vías de hecho y
omisiones estatales...................................... 285
VII.2.2. El plazo de caducidad.................................................. 285
VII.2.3. El trámite de habilitación de la instancia................... 287
XIV Carlos F. Balbín

Pág.
VII.3. Las medidas cautelares............................................................ 288
VII.4. La ejecución de sentencias...................................................... 292

Capítulo XX

La Responsabilidad del Estado

I. Introducción. Antecedentes y evolución sobre la responsabilidad

del Estado. Las líneas y desafíos básicos........................................... 295
I.1. El origen histórico. Los casos más emblemáticos. El funda-
mento de la responsabilidad del Estado. La reformulación
de las bases. Las pirámides jurídicas laterales. La responsa-
bilidad estatal extrapatrimonial, contractual y de los agentes.
La responsabilidad estatal patrimonial extracontractual por
acciones u omisiones. El marco jurídico................................. 295
II. Breve explicación sobre la ley 26.944................................................ 314
III. Breve explicación sobre el criterio de la Corte respecto de la res-
ponsabilidad estatal........................................................................... 316
IV. Breve explicación de la responsabilidad estatal en el sistema jurí-
dico interamericano........................................................................... 317
V. Los presupuestos de la responsabilidad del Poder Ejecutivo......... 321
V.1. Breve descripción de los presupuestos. Su sucedáneo en el
Derecho Civil............................................................................. 321
V.2. El fundamento de la responsabilidad estatal.......................... 322
V.3. El factor de imputación de las conductas dañosas................ 324
V.4. El daño o lesión resarcible........................................................ 325
V.5. El nexo causal............................................................................ 326
V.6. El factor de atribución de la responsabilidad......................... 326
V.7. El alcance de la reparación....................................................... 329
V.8. Los factores eximentes de responsabilidad............................ 329
VI. La aplicación del derecho civil en el campo de la responsabilidad
estatal................................................................................................... 330
VII. La responsabilidad del Poder Ejecutivo por las conductas de sus
agentes. La teoría del órgano............................................................. 333
VII.1. Las conductas ilícitas de los órganos estatales (actos, hechos
y omisiones).............................................................................. 333
VII.1.1. Fundamento................................................................. 335
VII.1.1.1. El fundamento en el marco de las accio-
nes................................................................. 337
VII.1.1.2. El fundamento en el marco de las omisio-
nes................................................................. 338
VII.1.1.3. Las causales de justificación. El criterio de
la ley 26.944.................................................. 339
 Tratado de Derecho Administrativo XV

Pág.
VII.1.1.4. El análisis de la jurisprudencia de la Cor-
te en el marco de los fundamentos de la
responsabilidad estatal por sus acciones
ilícitas............................................................ 344
VII.1.1.5. El análisis de la jurisprudencia de la Cor-
te en el marco de los fundamentos de la
responsabilidad estatal por sus omisiones
ilícitas............................................................ 345
VII.1.1.6. El análisis de la jurisprudencia de la Corte:
el caso puntual de las omisiones estatales
en sus deberes de seguridad vial................ 353
VII.1.1.7. Conclusiones................................................ 361
VII.1.2. El factor de imputación al Estado............................... 362
VII.1.2.1. El criterio del mandato................................ 363
VII.1.2.2. La teoría de la representación..................... 367
VII.1.2.3. La relación entre el principal y el depen-
diente............................................................ 369
VII.1.2.4. La teoría del órgano..................................... 370
VII.1.2.5. El criterio de la Corte y su evolución sobre
el factor de imputación en el ámbito de la
responsabilidad estatal. El desarrollo de las
distintas teorías. La teoría de la representa-
ción. La teoría del principal/dependiente.
La teoría del órgano..................................... 371
VII.1.2.6. El criterio de la Corte sobre el límite en la
imputación de las conductas...................... 378
VII.1.2.7. La teoría de la apariencia............................ 380
VII.1.2.8. El criterio legislativo.................................... 383
VII.1.3. El daño. Sus caracteres. El concepto jurisprudencial.
El criterio legislativo (Derecho Público y Derecho
Privado). La prueba del daño. La lesión resarcible (el
daño y el factor de atribución objetivo). El alcance
de la indemnización.................................................... 383
VII.1.4. El nexo o relación de causalidad................................. 389
VII.1.4.1. Las distintas teorías sobre la relación de
causalidad. El antecedente más próximo.
Las causas eficientes. La causalidad idónea
o adecuada................................................... 389
VII.1.4.2. El criterio del Legislador en el Derecho
Privado. La prueba de la relación de cau-
salidad........................................................... 395
VII.1.4.3. La relación de causalidad en la ley 26.944... 397
XVI Carlos F. Balbín

Pág.
VII.1.4.4. El criterio de la Corte sobre la relación de
causalidad..................................................... 397
VII.1.4.5. El carácter exclusivo o concurrente de
las causales. El criterio de la ley 26.944. El
concepto judicial. La imprecisión de los
estándares a seguir en la distribución de
las responsabilidades. Las obligaciones
simplemente mancomunadas y solidarias.. 400
VII.1.4.6. La ruptura de las relaciones de causalidad.
Los eximentes de responsabilidad. La ley
26.944. La exención total o parcial. El caso
fortuito o fuerza mayor. El hecho de la
víctima. El hecho de un tercero por quien
el Estado no debe responder. La carga de
la prueba. El criterio jurisprudencial......... 405
VII.1.5. El factor de atribución................................................. 411
VII.1.5.1. Los distintos criterios: subjetivo y objetivo.
El concepto. La prueba del factor de atri-
bución. El criterio legislativo....................... 411
VII.1.5.2. El criterio originario de la Corte. Sus ob-
jeciones. El cambio de rumbo (el caso
“Vadell”). Las inconsistencias jurídicas del
art.  1112, Cód. Civil (actualmente reem-
plazado por la ley 26.944 y el Código Civil
y Comercial)................................................. 414
VII.1.5.3. Las inconsistencias teóricas y prácticas del
criterio objetivo. El replanteo y regreso so-
bre la subjetividad. La doctrina de la Corte.
El factor de atribución propuesto (mixto:
objetivo y subjetivo)..................................... 423
VII.1.5.4. El criterio más reciente de la Corte............. 439
VII.1.5.5. El criterio normativo.................................... 443
VII.1.5.6. La fractura del factor de atribución de
responsabilidad............................................ 443
VII.1.5.7. Conclusiones................................................ 444
VII.2. Los actos y hechos estatales lícitos de los órganos estatales. 445
VII.2.1. Fundamento................................................................. 446
VII.2.1.1. El criterio de la Corte sobre los fundamen-
tos de la responsabilidad estatal por sus
actividades lícitas......................................... 448
VII.2.1.2. El desarrollo de nuestro criterio sobre los
fundamentos de la responsabilidad estatal
por sus actividades lícitas............................ 454
VII.2.2. El criterio legislativo.................................................... 457
 Tratado de Derecho Administrativo XVII

Pág.
VII.2.3. El factor de imputación al Estado. El daño. El alcance
de la indemnización................................................... 457
VII.2.4. La relación de causalidad. El criterio jurispruden-
cial. El concepto legislativo. El carácter exclusivo en
el marco de la ley 26.944............................................. 459
VII.2.5. El factor de atribución de la responsabilidad. El
criterio judicial. La ley 26.944..................................... 460
VII.3. El acto normativo del Poder Ejecutivo —lícito e ilícito—...... 465
VII.3.1. Fundamento. El criterio jurisprudencial................... 465
VII.3.2. Los otros presupuestos de la responsabilidad estatal.
La ley 26.944................................................................ 466
VIII. La responsabilidad del Estado por daños causados con las cosas
o por el vicio o riesgo de las cosas en su condición de propietario
o guardián............................................................................................ 467
VIII.1. Fundamento............................................................................ 467
VIII.1.1. El fundamento. El vacío normativo (ley 26.944). La
aplicación analógica del Código Civil y Comercial.. 467
VIII.1.2. El criterio judicial. La responsabilidad del Estado
por el vicio o riesgo de las cosas. La confusión entre
los arts. 1112 y 1113 Cód. Civil. El caso puntual de la
responsabilidad del Estado por el uso de las armas
reglamentarias por los agentes policiales. Nuestro
criterio.......................................................................... 469
VIII.1.3. El fundamento de la responsabilidad del Estado
por el uso de los bienes del dominio público. La
aplicación analógica del Código Civil y Comercial.. 475
VIII.2. El factor de imputación de la responsabilidad...................... 478
VIII.3. El daño cierto y el nexo causal. El régimen probatorio........ 479
VIII.4. El factor de atribución de la responsabilidad. Los daños con
las cosas (factor subjetivo). Los daños por el vicio o riesgo
de las cosas (factor objetivo). El diseño en el nuevo Código
Civil y Comercial...................................................................... 479
IX. La responsabilidad del Estado por otros (relación principal/de-
pendiente)........................................................................................... 481
IX.1. El fundamento de la responsabilidad del principal............... 481
IX.2. El factor de imputación de responsabilidad. La relación de
causalidad y el daño. El factor de atribución de responsabi-
lidad........................................................................................... 483
IX.2.1. La responsabilidad del Estado central (principal)
por los entes descentralizados (dependientes). El
fundamento del Derecho Público. La no aplicación
analógica del derecho privado..................................... 484
XVIII Carlos F. Balbín

Pág.
IX.2.2. La responsabilidad del Estado central (principal)
por las entidades descentralizadas con organización
societaria (dependientes)............................................. 490
IX.2.3. El caso de los concesionarios de los servicios públi-
cos................................................................................... 492
IX.2.4. La responsabilidad del Estado por los actos de las
personas públicas no estatales..................................... 495
X. Otras cuestiones relacionadas con la responsabilidad del Estado. 496
X.1. El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de cadu-
cidad........................................................................................... 496
X.2. El alcance de la indemnización. El daño emergente y el lucro
cesante. Los otros rubros.......................................................... 499
X.2.1. El criterio en el Derecho Privado................................. 499
X.2.2. El alcance en los casos de responsabilidad estatal por
actividades ilícitas......................................................... 501
X.2.3. El alcance en los casos de responsabilidad del Estado
por actividades lícitas................................................... 501
X.2.3.1. El marco normativo del Derecho Público.... 502
X.2.3.2. Breve descripción del criterio de la Corte en
el ámbito contractual..................................... 503
X.2.3.3. El alcance de la reparación por las activi-
dades estatales extracontractuales (lícitas).
El postulado de la reparación plena (daño
emergente más lucro cesante)...................... 505
X.2.3.4. El alcance de la reparación por las activi-
dades estatales extracontractuales (lícitas).
El postulado de la reparación parcial (daño
emergente)..................................................... 506
X.2.3.5. El criterio de la Corte en el ámbito no con-
tractual (actividades lícitas).......................... 508
X.2.3.6. El alcance del daño. El criterio de la Corte.
Los rubros comprendidos: el lucro cesante.
El concepto de daño emergente (su exten-
sión). Los daños personales. El daño moral.
Las chances. El momento en que debe fijar-
se el valor de los daños. La ley 26.944........... 515
X.3. La aplicación de sanciones pecuniarias al Estado. El criterio
de la ley 26.944. El Código Civil y Comercial.......................... 525
X.4. El plazo de prescripción de las acciones por responsabilidad
del Estado.................................................................................. 526
X.4.1. El plazo de prescripción de las acciones en el marco
de las actividades lícitas e ilícitas extracontractuales
(antes de la sanción de la ley 26.944)........................... 527
 Tratado de Derecho Administrativo XIX

Pág.
X.4.2. El plazo de prescripción de las acciones en el marco
de las actividades lícitas e ilícitas extracontractuales
según el criterio de la Corte (antes de la sanción de
la ley 26.944).................................................................. 529
X.4.3. El plazo de prescripción de las acciones en el marco
de las actividades lícitas e ilícitas extracontractuales
según la ley 26.944......................................................... 532
X.4.4. El cómputo del plazo de prescripción. El criterio de
la Corte. La ley 26.944. Las causales de suspensión e
interrupción................................................................... 532
X.4.5. La competencia originaria de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en los asuntos de responsabili-
dad estatal...................................................................... 538
XI. Casos especiales de responsabilidad estatal.................................... 543
XI.1. La responsabilidad contractual............................................... 543
XI.2. La responsabilidad extrapatrimonial...................................... 543
XI.3. La responsabilidad del Estado por los daños causados por
terceros en ejercicio de funciones administrativas................ 545
XI.4. La responsabilidad por actos legislativos................................ 547
XI.5. La responsabilidad por actividad judicial. El criterio legisla-
tivo (ley 26.944). La doctrina de la Corte. La responsabilidad
in procedendo. La responsabilidad in iudicando. El caso
especial de la responsabilidad por demora en los procesos
judiciales.................................................................................... 551
XI.5.1. La responsabilidad in procedendo............................. 552
XI.5.2. La responsabilidad in iudicando................................ 563
XI.5.3. La responsabilidad por demoras en la tramitación de
los procesos judiciales.................................................. 569
XI.6. La responsabilidad de los agentes públicos. El régimen de
la ley 26.944. El Código Civil y Comercial. El plazo de pres-
cripción de las acciones............................................................ 572
XI.7. Otros supuestos de responsabilidad del Estado. Responsabi-
lidad por las crisis económicas. Responsabilidad por viola-
ción del principio de la confianza legítima. Responsabilidad
por terrorismo de Estado. Responsabilidad del Estado por
razones de solidaridad social................................................... 573
XII. La responsabilidad estatal en el ámbito de la Ciudad de Buenos
Aires..................................................................................................... 578

Capítulo XXI

Los Contratos Administrativos

I. El concepto de contrato administrativo. Cuestiones conexas......... 581

XX Carlos F. Balbín

Pág.
I.1. Introducción. Las distinciones entre el Derecho Público y
Privado. El uso de la figura del contrato administrativo........ 581
I.2. El concepto de contrato administrativo. La aproximación a
la categoría del contrato administrativo................................. 586
I.2.1. El criterio del régimen jurídico.................................... 588
I.2.2. El estándar normativo................................................... 589
I.2.3. La opinión de la Corte................................................... 591
I.2.4. Nuestro criterio............................................................. 593
I.2.5. El criterio del Legislador en los términos de la ley
13.064; ley 17.520 y el decreto delegado 1023/2001.
El decreto reglamentario 893/2012. Los contratos ex-
cluidos en razón de su objeto o del sujeto contratante.
El carácter o naturaleza de tales contratos.................. 595
I.3. El régimen jurídico de los contratos administrativos............ 601
I.3.1. Cuestiones previas........................................................ 601
I.3.2. Las cláusulas exorbitantes. Sus diferencias con el
derecho privado. La validez de las cláusulas exorbi-
tantes. Las cláusulas exorbitantes implícitas.............. 603
I.3.3. Las cláusulas exorbitantes en el marco normativo
vigente............................................................................ 609
I.3.4. El derecho aplicable...................................................... 610
I.4. Los contratos privados del Estado. La inexistencia de la
categoría jurídica de contratos privados del Estado. Los con-
tratos administrativos regidos parcialmente por el derecho
privado....................................................................................... 613
I.5. El contrato administrativo y los actos bilaterales. El contra-
to como acto bilateral. Los actos administrativos previos y
posteriores al contrato. La aplicación de la LPA..................... 619
I.6. El nuevo perfil de los contratos administrativos. Los modos
asociativos público-privados. Las nuevas tecnologías. La
incorporación de objetivos sociales y ambientales................ 621
II. El régimen jurídico de los contratos en el derecho positivo actual. 627
II.1. El marco jurídico general y los regímenes especiales............ 627
II.2. Los regímenes jurídicos de excepción en las contrataciones
estatales. Los contratos estatales regidos por otras reglas del
Derecho Público........................................................................ 637
II.3. Los contratos excluidos del Derecho Administrativo y cobi-
jados bajo el derecho privado. Los fondos fiduciarios y las
sociedades anónimas de propiedad del Estado..................... 639
III. Los principios generales en materia contractual............................. 640
IV. Los elementos de los contratos.......................................................... 646
IV.1. La competencia y capacidad en el ámbito contractual.......... 650
 Tratado de Derecho Administrativo XXI

Pág.
IV.1.1. La competencia............................................................. 650
IV.1.2. La capacidad.................................................................. 653
IV.1.3. Los vicios de la competencia y la capacidad............... 655
IV.2. El objeto de los contratos......................................................... 658
IV.2.1. Las facultades y deberes del Estado contratante........ 660
IV.2.2. Los derechos y deberes del contratista. El cobro del
precio. La ejecución del contrato por sí mismo. El
cumplimiento de las prestaciones en cualquier cir-
cunstancia. La constitución de garantías.................... 662
IV.3. El procedimiento contractual.................................................. 671
IV.3.1. Los principios del procedimiento contractual. La
publicidad. La libre concurrencia. La igualdad. La
adjudicación a la oferta más conveniente. La trans-
parencia. El control del procedimiento. Los principios
instrumentales y complementarios............................. 671
IV.3.2. Los pasos en el procedimiento contractual................ 682
IV.3.2.1. La redacción de los pliegos. El pliego de con-
diciones generales. El pliego de condiciones
particulares. Las observaciones al pliego de
condiciones particulares............................... 683
IV.3.2.2. La elección del procedimiento de selec-
ción.................................................................. 698
IV.3.2.3. Las modalidades del procedimiento. Las
modalidades en los contratos de obra pú-
blica y de concesión de obra pública............ 721
IV.3.2.4. El llamado. El contenido del anuncio. La
previsión presupuestaria............................... 728
IV.3.2.5. La vista y retiro de los pliegos. Consultas.
Aclaraciones y modificaciones..................... 729
IV.3.2.6. La presentación de las ofertas. Las forma-
lidades. El contenido. Las ofertas alterna-
tivas. Las ofertas variantes. Los efectos de
la presentación de las ofertas. El retiro y
modificación de las ofertas. La garantía de
mantenimiento de oferta. La participación
en más de una oferta. Los registros de pro-
veedores.......................................................... 731
IV.3.2.7. La apertura y la evaluación de las ofertas.
La Comisión Evaluadora. Las ofertas no
elegibles; no subsanables y subsanables..... 740
IV.3.2.8. La preselección.............................................. 744
IV.3.2.9. La adjudicación.............................................. 746
IV.3.2.10. El perfeccionamiento del contrato.............. 751
XXII Carlos F. Balbín

Pág.
IV.4. La causa y motivación de los contratos................................... 752
IV. 5. La finalidad de los contratos..................................................... 757
IV.6. Las formas de los contratos........................................................ 759
V. La ejecución de los contratos y sus efectos respecto de terceros.... 763
V.1. Las cláusulas exorbitantes en el trámite de ejecución de los
contratos. Criterios generales.................................................. 763
V.2. El carácter formal o sustancial de las cláusulas. Sus diferen-
cias con el derecho privado...................................................... 768
V.2.1. La potestad de modificación unilateral del contrato. 771
V.2.2. La potestad de revocación del contrato por razones
de interés público.......................................................... 771
V.2.3. Las potestades de dirigir el contrato y exigir su ejecu-
ción más allá del cumplimiento de sus obligaciones. 772
V.2.4. La potestad sancionadora............................................ 773
V.2.5. La potestad de rescindir el contrato por incum-
plimientos de la otra parte............................................ 775
V.2.6. Conclusiones................................................................. 776
V.3. La interpretación de los contratos........................................... 778
V.4. El cumplimiento de las obligaciones....................................... 782
V.5. La dirección del contrato.......................................................... 784
V.6. El trámite de ejecución de los contratos. La recepción de las
prestaciones. El pago del precio.............................................. 785
V.7. La excepción de incumplimiento contractual........................ 786
V.8. El régimen sancionador. Las sanciones (apercibimiento;
suspensión e inhabilitación). Las penalidades (pérdidas de
las garantías; multas y rescisión del contrato)........................ 792
V.9. La modificación del contrato por razones ajenas a las partes
(revisión contractual)............................................................... 797
V.9.1. El hecho del príncipe. El hecho del príncipe como
causal de recomposición del contrato. La distribución
de los riesgos. La aplicación supletoria del régimen
del Derecho Privado. La ley de Obras Públicas.......... 798
V.9.2. La teoría de la imprevisión. La regulación en el De-
recho Privado. La recepción en el Derecho Público.
La distribución de los riesgos....................................... 802
V.10. La modificación del convenio por el Estado contratante (ius
variandi). Las limitaciones al ejercicio de dicho poder......... 811
V.10.1. La modificación del objeto........................................... 813
V.10.2. La prórroga del plazo contractual................................ 817
V.10.3. La modificación de los precios..................................... 819
VI. La extinción de los contratos............................................................. 823
 Tratado de Derecho Administrativo XXIII

Pág.
VI.1. La resolución contractual por caso fortuito o fuerza mayor... 828
VI.1.1. El concepto y el régimen normativo. La distribución
de los riesgos.................................................................. 828
VI.1.2. El criterio de la Corte.................................................... 832
VI.1.3. ¿Es posible que el Estado modifique o negocie
nuevamente el contrato con el particular con el
propósito de salvar la resolución del acuerdo por
caso fortuito?................................................................. 834
VI.1.4. ¿Es posible encuadrar las situaciones de emergencia
en el marco del caso fortuito o fuerza mayor?............ 835
VI.1.5. ¿Es posible resolver el contrato sin intervención ju-
dicial?............................................................................. 836
VI.2. La resolución del contrato por actos del Estado no contra-
tante (hecho del príncipe)........................................................ 836
VI.3. La resolución del contrato por hechos imprevisibles............ 837
VI.4. La revocación por razones de oportunidad, mérito o conve-
niencia....................................................................................... 837
VI.4.1. El alcance de la indemnización según el marco nor-
mativo vigente............................................................... 837
IV.4.2. El alcance de la indemnización según el criterio de
la Corte........................................................................... 839
VI.5. La revocación por razones de ilegitimidad............................. 843
VI.6. La rescisión por incumplimiento de las obligaciones del
contratista.................................................................................. 848
VI.7. La rescisión del contrato por razones imputables al Estado. 853
VI.8. El pacto comisorio en el Derecho Público.............................. 855
VI.9. Las otras causales de extinción................................................ 859
VII. La impugnación de los contratos...................................................... 860
VIII. Los contratos típicos........................................................................... 869
VIII.1. Contrato de suministro. El concepto y caracteres. El marco
jurídico....................................................................................... 869
VIII.1.1. Concepto y caracteres................................................ 870
VIII.1.2. El régimen jurídico. El ámbito de aplicación. Los
casos excluidos. El objeto. El procedimiento de eje-
cución............................................................................ 872
VIII.1.2.1. El régimen de contrataciones de la Admi-
nistración Nacional...................................... 872
VIII.1.2.2. Los supuestos excluidos.............................. 874
VIII.1.2.3. Objeto y alcances......................................... 876
VIII.1.3. El procedimiento de ejecución del contrato............ 877
VIII.2. El contrato de consultoría....................................................... 880
XXIV Carlos F. Balbín

Pág.
VIII.2.1. Concepto y caracteres................................................ 880
VIII.2.2. Régimen jurídico. El entramado de las leyes
22.460, el decreto delegado 1023/2001 y el decreto
2345/2008. Los contratos de consultoría con finan-
ciamiento internacional............................................ 883
VIII.2.3. El objeto contractual y su alcance. Los proyectos
de obras públicas....................................................... 888
VIII.2.4. Los requisitos exigidos a las firmas consultoras y
consultores individuales........................................... 889
VIII.2.5. El procedimiento de selección de los contratistas.
El principio de la libre contratación. El criterio de
selección (precio vs. idoneidad)............................... 891
VIII.2.6. Las condiciones de la contratación. La aplicación
del régimen del compre nacional............................. 894
VIII.2.7. El trámite de ejecución del contrato......................... 895
VIII.2.8. Las responsabilidades de los consultores................ 898
VIII.2.9. La rescisión del contrato........................................... 902
VIII.3. El contrato de empréstito público......................................... 906
VIII.4. Contrato de obra pública y de concesión de obra pública.. 912
VIII.5. Contrato de concesión de servicio público.......................... 913
VIII.6. Contrato de concesión de uso de bienes del dominio pú-
blico y privado......................................................................... 913
VIII.7. Contrato de locación de inmuebles...................................... 915
VIII.8. Contrato de empleo público.................................................. 915
IX. Los contratos atípicos......................................................................... 916
X. El compre nacional............................................................................. 917
XI. Los contratos en períodos de emergencia........................................ 932
XII. La modificación, rescisión y renegociación de los contratos en
situaciones de emergencia................................................................. 933
XIII. La participación en los procedimientos contractuales.................... 937
XIV. La transparencia y eficiencia en las contrataciones del Estado...... 938
XV. El régimen contractual en el ámbito de la Ciudad de Buenos
Aires..................................................................................................... 941
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo V
 Tr atado
de Derecho
Administr ativo
u

2ª edición actualizada y ampliada

Tomo V

Carlos F. Balbín
 Balbín, Carlos F.
Tratado de derecho administrativo / Carlos Bal-
bín. - 2a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
La Ley, 2015.
vol. 5, 800 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2957-2
1. Derecho Administrativo. I. Título.
CDD 342

1ra. Edición, 2010.

2da. Edición, 2015.

© Carlos F. Balbín, 2015

© de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2015
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Tirada: 850 ejemplares

ISBN 978-987-03-2957-2 (Tomo V)
ISBN 978-987-03-2952-7 (Obra completa)
SAP 41878059

Argentina
 Índice General
Pág.

Contratos. Parte Especial

Capítulo XXII

El Contrato de Obra Pública

I. El concepto básico de obra pública................................................... 3

I.1. La distinción preliminar entre el concepto de obra y el con-
trato de locación de obra.......................................................... 3
I.2. El concepto de obra pública y su diferenciación con la obra
privada....................................................................................... 5
I.2.1. Los criterios teóricos de definición de las obras pú-
blicas.............................................................................. 6
I.2.2. La definición legal de la obra pública.......................... 9
I.2.3. Las diferencias con el derecho privado....................... 16
I.2.4. Nuestro criterio............................................................. 16
II. Las modalidades de ejecución de las obras públicas...................... 18
II.1. La ejecución de la obra pública por Administración............. 19
II.2. La ejecución de las obras mediante el contrato de obra pú-
blica............................................................................................ 24
II.3. El contrato de concesión de obra pública y su distinción con
el contrato típico de obra pública............................................ 24
II.4. El contrato de concesión de servicios públicos y su diferen-
ciación con el contrato de obra pública.................................. 26
II.5. Las obras ejecutadas por los concesionarios de obras y ser-
vicios.......................................................................................... 27
III. Los sistemas de financiamiento de las obras públicas.................... 28
III.1. El modelo clásico sobre financiación de las obras: el contrato
de obra pública y los recursos estatales.................................. 31
III.2. El modelo alternativo sobre el aporte de los recursos: la con-
cesión de obra pública y la contribución de los usuarios...... 33
X Carlos F. Balbín

Pág.
III.3. Los nuevos modelos de financiamiento. El financiamiento
mixto y privado puro................................................................. 37
III.3.1. El financiamiento mixto (público - privado).............. 39
III.3.2. El financiamiento privado puro................................... 78
III.4. Otros mecanismos alternativos de financiación de proyectos
de infraestructura...................................................................... 83
III.4.1. La emisión de títulos de deuda.................................... 84
III.4.2. La constitución de fideicomisos.................................. 85
III.5. El marco regulador del Banco Central sobre el financiamien-
to del sector público no financiero.......................................... 100
III.6. La naturaleza tributaria de los cargos específicos. El carácter
de “contribuciones”.................................................................. 102
III.7. Los fondos de inversión y la constitución de garantías......... 105
IV. La categoría jurídica del contrato de obra pública.......................... 106
IV.1. Los caracteres del contrato de Obra Pública (administrativo;
típico; bilateral; oneroso; conmutativo; intuito persona;
continuado; formal y buena fe)................................................ 108
V. Los contratos de obras públicas comprendidos en la ley 13.064
(LOP).................................................................................................... 114
VI. Los contratos no alcanzados por la ley 13.064. La aplicación su-
pletoria de la LOP............................................................................... 117
VI.1. Los contratos de obra pública excluidos de la ley 13.064 (sub-
sidios, construcciones militares, provinciales, binacionales,
Sociedades del Estado, fideicomisos públicos). Los contratos
con financiamiento internacional. Los casos controvertidos
(Poder Legislativo, Judicial y Ministerio Público; entes
autónomos y terceros en ejercicio de potestades estatales
transferidas).............................................................................. 118
VI.2. La aplicación supletoria de la ley 13.064 (LOP) a los contratos
de obra excluidos...................................................................... 127
VII. El bloque normativo de las obras públicas....................................... 128
VII.1. La ley 13.064 y el decreto delegado 1023/2001. El modo de
articulación de los textos normativos legislativo específicos.... 128
VII.1.1. La integración por yuxtaposición o complementa-
riedad (reiteración de textos o casos de regulación
sólo en el texto especial).............................................. 130
VII.1.2. Las contradicciones entre el marco general y el es-
pecial............................................................................. 131
VII.1.3. La integración en el caso de las lagunas del Derecho
(marco especial)........................................................... 136
VII.1.4. La integración en caso de ambigüedades o vague-
dades............................................................................. 138
 Tratado de Derecho Administrativo XI

Pág.
VII.1.5. Conclusiones.............................................................. 141
VII.2. El marco constitucional y su aplicación al contrato de Obras
Públicas.................................................................................... 143
VII.3. Los tratados internacionales y su inserción en el marco
jurídico de las Obras Públicas................................................ 143
VII.4. Las otras reglas del Derecho Público sobre las Obras Pú-
blicas (leyes) y las regulaciones complementarias.............. 146
VII.5. La aplicación del derecho privado a las Obras Públicas...... 147
VII.6. Las normas de rango inferior. Los decretos reglamentarios
y complementarios. Las resoluciones. El análisis del Pliego
Único de Bases y Condiciones Generales............................. 149
VII.7. El criterio de integración del bloque jurídico detallado...... 155
VIII. Los elementos del contrato de obra pública..................................... 158
VIII.1. Los sujetos. Competencia estatal (Estado comitente) y
capacidad del contratista (empresario)................................ 158
VIII.1.1. Las partes. El comitente: Estado central y entes
descentralizados....................................................... 158
VIII.1.2. Los casos de los Poderes Legislativo, Judicial y el
Ministerio Público.................................................... 161
VIII.1.3. Las figuras empresariales del Estado...................... 164
VIII.1.4. El caso de los fideicomisos públicos como parte o
garante de los contratos de obras públicas............. 171
VIII.1.5. La intervención de los fideicomisos privados........ 176
VIII.1.6. El caso de los entes públicos no estatales............... 177
VIII.1.7. El comitente particular............................................. 178
VIII.1.8. El empresario o locador........................................... 181
VIII.1.9. El Registro Nacional de Constructores de Obras
Públicas..................................................................... 183
VIII.2. El objeto contractual............................................................... 189
VIII.2.1. El objeto material...................................................... 189
VIII.3. La causa y motivación............................................................. 200
VIII.3.1. El Sistema Nacional de Inversiones Públicas......... 200
VIII.3.2. La planificación o programación de las obras........ 206
VIII.3.3. El crédito legal. Los aspectos técnicos, jurídicos y
económico-financieros. Consecuencias de su falta
de existencia previa al llamado a licitación............ 208
VIII.3.4. El Pliego de Bases y Condiciones............................ 215
VIII.3.5. El proyecto de la obra............................................... 216
VIII.4. La finalidad.............................................................................. 222
VIII.5. El procedimiento..................................................................... 223
XII Carlos F. Balbín

Pág.
VIII.6. Las formas................................................................................ 223
IX. Los sistemas de contratación............................................................. 228
IX.1. Su vinculación con el modo de determinación del precio de
las obras..................................................................................... 228
IX.2. El sistema de unidad de medida.............................................. 230
IX.3. El sistema de ajuste alzado....................................................... 234
IX.4. El sistema de coste y costas...................................................... 240
IX.5. Los sistemas de excepción....................................................... 243
IX.6. Las relaciones entre el sistema de contratación y el precio
por las alteraciones del objeto contractual............................. 244
IX.7. Los sistemas de contratación y las características de las
obras........................................................................................... 249
IX.8. La responsabilidad por los errores en la elección del sistema
de contratación......................................................................... 250
IX.9. El reparto de los riesgos según el sistema de contratación... 251
IX.10. Los regímenes de contratación en el derecho privado......... 252
X. El procedimiento de selección del contratista................................. 256
X.1. Los principios en el procedimiento de selección del empre-
sario............................................................................................ 256
X.2. La elección del procedimiento. Licitación pública. Licitación
privada. Contratación directa.................................................. 259
X.3. La distinción entre la licitación y el concurso en las Obras
Públicas...................................................................................... 265
X.4. Las diferencias entre la LOP y el decreto delegado 1023/2001
en el marco de las contrataciones directas............................. 265
X.5. Las diferencias entre los trámites de las licitaciones públicas,
privadas y contrataciones directas en las Obras Públicas..... 267
X.6. El llamado de la contratación.................................................. 270
X.7. La presentación de las ofertas. La documentación a dispo-
sición de los postulantes. La forma y lugar de presentación
de las propuestas. El contenido de las ofertas. El plazo. Las
presentaciones posteriores. Las consecuencias por las pre-
sentaciones de las propuestas.................................................. 274
X.8. La garantía de mantenimiento de las ofertas. Los tipos de
garantía. La vigencia. La retractación. La devolución de la
garantía...................................................................................... 278
X.9. La apertura de las ofertas. Los sistemas de selección de los
oferentes. La evaluación de las ofertas en etapa única o
múltiple...................................................................................... 283
X.10. El acto de preadjudicación o dictamen de evaluación de las
propuestas. Su impugnación.................................................... 286
X.11. El acto de adjudicación a la oferta más conveniente............. 289
 Tratado de Derecho Administrativo XIII

Pág.
X.12. El perfeccionamiento del contrato. La garantía de cum-
plimiento del contrato.............................................................. 292
X.13. La garantía de defensa y el debido proceso durante el pro-
cedimiento de selección. El pedido de vista. Los sujetos
legitimados. El derecho a impugnar el llamado, los pliegos,
la precalificación, la adjudicación y otros actos previos. El
amparo. Las medidas cautelares.............................................. 298
X.14. El régimen del Compre Nacional en el marco del proce-
dimiento de selección de la Obra Pública............................... 311
X.15. El proceso de selección en los contratos financiados con
organismos internacionales de crédito y demás normas
concordantes............................................................................. 315
X.16. El procedimiento de selección bajo el Régimen de Iniciativa
Privada....................................................................................... 324
XI. La ejecución del contrato................................................................... 327
XI.1. Las prerrogativas estatales en el desarrollo y cumplimiento
del contrato de Obra Pública.................................................... 327
XI.1.1. Los principios generales. Las cláusulas implícitas..... 327
XI.1.2. Las prerrogativas en el marco de la LOP..................... 329
XI.1.3. Las prerrogativas en el marco del decreto delega-
do 1023/2001................................................................. 340
XI.2. El principio de equidad............................................................ 343
XI.3. La interpretación del contrato de obra pública...................... 344
XI.4. La ecuación económica financiera del contrato.................... 349
XI.5. El cumplimiento de las obligaciones contractuales............... 350
XI.5.1. Las obligaciones básicas del contratista...................... 351
XI.5.2. La constitución de la garantía de cumplimiento del
contrato. El fondo de reparo......................................... 362
XI.6. La cesión del contrato y la subcontratación de los trabajos.. 368
XI.7. La dirección del contrato. La representación técnica. El Ins-
pector y el Representante técnico. Las órdenes de servicio y
los pedidos del contratista........................................................ 377
XI.8. El replanteo de las obras........................................................... 385
XI.9. El inicio de los trabajos............................................................. 387
XI.9.1. La realización de los trabajos en las condiciones y
términos pactados. El plan de trabajo definitivo........ 387
XI.9.2. La entrega del terreno................................................... 389
XI.9.3. La provisión de los materiales...................................... 389
XI.9.4. Los trabajos no previstos.............................................. 392
XI.10. El plazo...................................................................................... 394
XI.10.1. Consideraciones generales......................................... 395
XIV Carlos F. Balbín

Pág.
XI.10.2. El inicio de los trabajos. El retraso en el comienzo
de las obras. El retraso por causas imputables al
contratista, al Estado o por razones ajenas a las
partes.......................................................................... 397
XI.10.3. El cómputo del plazo................................................. 400
XI.10.4. El incumplimiento de los plazos de ejecución de las
obras. El incumplimiento del plazo por: hechos del
constructor; culpa del Estado comitente; hechos
del príncipe; ejercicio de ius variandi; caso fortuito
y hechos extraordinarios e imprevisibles................. 400
XI.10.5. La suspensión de los plazos. Las prórrogas por
pedido de parte y de oficio. Las prórrogas por acto
o por convenio. Los recortes de los plazos. Las
limitaciones................................................................ 415
XI.10.6. Los gastos improductivos. Los gastos improducti-
vos por suspensión o paralización de los trabajos
o por rescisión del contrato. El marco jurídico de
los gastos improductivos. La ley 12.910 y el régimen
vigente......................................................................... 420
XI.11. El precio..................................................................................... 432
XI.11.1. Introducción............................................................... 432
XI.11.2. Las características generales..................................... 432
XI.11.3. Los sistemas para determinar el precio a pagar por
la realización de las obras......................................... 434
XI.11.4. Los conceptos incluidos en el precio....................... 434
XI.11.5. El pago del precio....................................................... 435
XI.11.6. La inembargabilidad de los montos destinados al
pago de las obras........................................................ 438
XI.11.7. El fondo de reparos.................................................... 440
XI.11.8. La medición de las obras........................................... 442
XI.11.9. La certificación de las obras...................................... 444
XI.11.10. El pago del precio y su incumplimiento.................. 457
XI.11.11. El costo financiero..................................................... 468
XI.12. El régimen de revisión de precios en las obras públicas........ 470
XI.12.1. Los antecedentes. Los decretos 1312 y 1936/1993.. 470
XI.12.2. La Ley de Emergencia Económica (ley 25.561)....... 474
XI.12.3. Las bases del decreto de necesidad y urgencia
1295/2002 sobre el régimen de redeterminación
de los precios en los contratos de obras públicas... 477
XI.13. Los deberes del contratista y el comitente: su incum-
plimiento................................................................................... 508
XI.14. La excepción de incumplimiento contractual........................ 510
 Tratado de Derecho Administrativo XV

Pág.
XI.15. El régimen sancionador.......................................................... 512
XI.16. La recepción de la obra. Provisoria y definitiva. Parcial y
total. La subsanación de los errores. El plazo de garantía. La
habilitación de la obra por la Administración. La eximición
de responsabilidad por los vicios aparentes. La responsabi-
lidad por los vicios ocultos y por ruina de las obras.............. 517
XII. La responsabilidad de las partes....................................................... 527
XII.1. Los defectos en el proyecto, los materiales y la ejecución de
los trabajos................................................................................ 527
XII.2. La responsabilidad por los vicios y ruinas de las obras......... 541
XII.2.1. La responsabilidad por los vicios ocultos y aparen-
tes. La liberación por los vicios aparentes. El plazo
de denuncia y prescripción de las acciones por los
vicios ocultos............................................................... 543
XII.2.2. La responsabilidad por la ruina de las obras............ 553
XII.3. Las consecuencias por los vicios o defectos de las obras....... 559
XIII. Los riesgos en la ejecución de los contratos..................................... 560
XIII.1. El principio de riesgo y ventura (el riesgo empresario).
El principio del sacrificio compartido. La recomposición
contractual en términos originarios....................................... 560
XIII.1.1. Los distintos principios sobre distribución de los
riesgos......................................................................... 561
XIII.1.2. El criterio legislativo. El principio a aplicar. El alcan-
ce del concepto de riesgo en el marco contractual.
La doctrina judicial.................................................... 565
XIII.1.3. Las excepciones al principio del riesgo empresario.
La revisión de precios. Las situaciones de emergen-
cia................................................................................ 572
XIII.1.4. El criterio judicial sobre el principio en materia de
riesgos......................................................................... 579
XIII.1.5. Conclusiones.............................................................. 583
XIII.2. La modificación del contrato por razones ajenas a las partes
(revisión contractual). La distribución de los riesgos exóge-
nos............................................................................................. 584
XIII.2.1. El hecho del príncipe................................................. 585
XIII.2.2. La teoría de la imprevisión........................................ 592
XIII.2.3. El caso fortuito o fuerza mayor................................. 613
XIII.2.4. Las dificultades materiales imprevistas................... 622
XIII.2.5. Las dificultades previsibles. La revisión de los pre-
cios.............................................................................. 623
XVI Carlos F. Balbín

Pág.
XIII.3. La modificación del contrato por el Estado contratante (ius
variandi). La potestad modificatoria. La discrecionalidad y
los límites de su ejercicio......................................................... 623
XIII.3.1. La modificación de las prestaciones....................... 631
XIII.3.2. La modificación de los precios................................ 635
XIII.3.3. La modificación del plazo. La prórroga del contra-
to................................................................................. 641
XIII.4. La modificación del contrato por errores e incumplimientos
de las obligaciones de las partes............................................. 642
XIV. La extinción de los contratos............................................................. 646
XIV.1. Introducción............................................................................ 646
XIV.2. La finalización por cumplimiento del contrato.................... 648
XIV.3. La resolución contractual por caso fortuito o fuerza
mayor....................................................................................... 649
XIV.4. La resolución del contrato por actos del Estado no contra-
tante (hecho del príncipe) o hechos naturales (imprevi-
sión)......................................................................................... 661
XIV.5. La revocación por razones de oportunidad, mérito o con-
veniencia................................................................................. 662
XIV.6. La revocación por razones de ilegitimidad........................... 668
XIV.7. La rescisión por incumplimiento de las obligaciones del
contratista................................................................................ 675
XIV.8. La rescisión del contrato por razones imputables al Esta-
do.............................................................................................. 685
XIV.9. El pacto comisorio.................................................................. 690
XIV.10. Las otras causales de extinción del contrato........................ 692
XV. La impugnación de los contratos...................................................... 693
XVI. Otros modos de resolución de los conflictos contractuales............ 693
XVII. La obra pública en la Ciudad de Buenos Aires................................ 694

Capítulo XXIII

El Contrato de Concesión de Obra Pública

I. Concepto. Las diferencias con los contratos de obras públicas y

concesión de servicios públicos........................................................ 697
II. El poder de ordenación y regulación del concesionario respecto
de los usuarios.................................................................................... 699
III. El régimen normativo aplicable........................................................ 702
IV. La relación entre los actores del modelo. El concedente, el conce-
sionario y el usuario............................................................................ 704
 Tratado de Derecho Administrativo XVII

Pág.
V. La estructura económico-financiera. El financiamiento. La remu-
neración del concesionario. El peaje. La contribución de mejoras.. 711
V.1. La estructura económico‑financiera del contrato.................. 711
V.2. Las técnicas de financiamiento previo.................................... 715
V.3. El modelo del peaje................................................................... 717
V.4. El modelo de contribución de mejoras................................... 722
VI. Los procedimientos de contratación................................................ 723
VII. Modalidades y plazo de concesión................................................... 724

Bibliografía general............................................................................... 727