DESIGUALDAD Y PODER EN GUATEMALA

Captura de Estado
Harald Waxenecker
Guatemala, Noviembre 2018

1
ÍNDICE

1. Introducción: el campo problemático 3

2. El concepto de Captura de Estado (CdE) 5

3. El proceso de transición y las complejidades del poder 7

3.1 El bloque económico hegemónico 8

3.2 Líneas de continuidad: poder militar, CIACS, OTD 14

4. Perspectivas: ciclos de transformaciones no-agotadas 18

(a) Ciclos de reforma estatal 18

(b) Ciclos de reconversión militar 19

(c) Ciclos de reformas económicas 21

(d) Ciclos de partidos políticos 24

(e) Ciclos de reforma judicial 25

Bibliografía 28
1. INTRODUCCIÓN: EL CAMPO PROBLEMÁTICO
La interdependencia entre poder económico siglo veintiuno y, en consecuencia, la pobreza se
y político y la desigualdad de su distribución perpetúa como un flagelo para casi el 60% de la
en las sociedades son –en general– asuntos población guatemalteca.
ampliamente discutidos y aceptados en ciencias
sociales. El Informe sobre Desigualdad Global 2018 En este contexto, la democracia –(re)establecida
afirma que la desigualdad económica es un hecho apenas hace unos 33 años– está en crisis por no
generalizado en el mundo y que su abordaje pasa, haber cumplido con las expectativas sociales.
en última instancia, por procesos políticos y de Sólo el 26% de la población guatemalteca está
deliberación pública (LDG, 2017: 4). No hace falta satisfecha con la democracia existente, un ínfimo
estudiar mucho –de acuerdo a Pérez Attias1 – para 20% confía en el gobierno (Latinobarómetro,
evidenciar la situación guatemalteca en materia 2017: 9, 25) y los indicadores de soporte social
de concentración de recursos y de riqueza –y, en al sistema democrático son alarmantes: la
consecuencia, de poder– pues, es una realidad tolerancia política es la más baja en América Latina
construida desde la Colonia y perpetuada a lo largo (29.5%) y únicamente el 7.5% tiene actitudes
de los regímenes posteriores; los conservadores, favorables para una democracia estable. En estas
los oligárquico-liberales, los autoritario-militares condiciones, el régimen democrático podría estar
y los democráticos. en riesgo de deteriorarse o incluso de colapsar,
dando un giro hacia un modelo autoritario (Azpuru
En la actualidad, las características de las / Zechmeister, 2015: 124-125, 136-146). Los
desigualdades se expresan en múltiples formas. partidos políticos (11%) y el Congreso (17%) gozan
de poca confianza ciudadana (Latinobarómetro,
Guatemala, por sus asimetrías socioeconómicas, 2017: 26-27), y el nivel de participación social
es considerado “…uno de los diez países más ante gobiernos locales se redujo en los últimos
desiguales del mundo y uno de los cinco con años a un 9.3% (Azpuru/Zechmeister, 2015: 83).
mayor desnutrición crónica. Es el cuarto país con
el gasto público más bajo del mundo y el séptimo La representatividad política es excluyente. En
con la carga tributaria más pequeña, mientras los comicios de 2015, 22 mujeres (solamente
el 1.0% de la población más rica anualmente una mujer indígena) –correspondiente al 13.9%–
obtiene 522 veces el ingreso con el que cuenta fueron electas para los 158 curules del Congreso
el 1.0% más pobre. Los pueblos indígenas de la República. El 11,4% de representantes
continúan siendo marginados del desarrollo y legislativos son personas indígenas. Únicamente
actualmente se enfrentan a la explotación de los 8 mujeres (ninguna mujer indígena) –
recursos naturales en su territorio. Las mujeres correspondiente al 2.4%– fueron electas como
reciben, en promedio, 14.0% menos ingresos alcaldesa en las 338 municipalidades del país,
que los hombres…” (Icefi, 2017: 29). El índice de y sólo el 10% de cargos de las corporaciones
Gini continúa punteando entre 0.60 y 0.50 en el municipales es ocupado por mujeres (TSE, 2016).

3
En 2016, en la medición de la percepción de –asociada a crecimiento económico y progreso
corrupción, el puesto que ocupa Guatemala “…es democrático de sociedades desarrolladas– ya
el 136 de 176 países evaluados; y su calificación pasó de moda. Guatemala ha hecho esfuerzos por
fue de 28, puntuación por debajo del promedio crecer, y de manera paralela, por democratizar.
mundial (43)2.“ La Comisión Internacional contra Pero se ha constatado que ambas categorías de
la Impunidad en Guatemala (CICIG) considera que la modernidad no van juntas, están disociadas,
“la corrupción es una forma del ejercicio del poder, porque se trata de un modelo con muchos ejes
que asigna premios y castigos desde intereses independientes: ¿Qué cambios económicos han
oscuros y perversos, configurando la forma de ocurrido en Guatemala y explican tanto atraso
hacer política en los países que afecta. Entre otras político? - ¿Cuál es el contenido y la forma
consecuencias nefastas, el círculo vicioso que de la transición democrática? - ¿Quiénes han
reproduce la corrupción bajo el manto negro de la moldeado este proceso político?
impunidad, mantiene esquemas de desigualdad,
de exclusión, de pobreza y de negación del acceso
a los servicios básicos públicos, esenciales para
tener oportunidades de una vida digna...”3 En
este sentido, la impunidad4 y la corrupción son
formas sistémicas de los ciclos de realización de
poder y desigualdad.

Guatemala es, pues, un ‘paraíso desigual’ y

“…la desigualdad constituye un lastre para la
democracia y el desarrollo” (Icefi, 2017: 74).
En otras palabras, el poder se (re)produce en
la desigualdad socioeconómica y distorsiona
la democracia existente. Ello cobra especial
importancia, cuando se toma en cuenta que la
realización y reproducción de estas desigualdades
de poder no suceden exclusivamente en las esferas
de la legalidad, la formalidad y la transparencia;
sino también de la ilegalidad, la informalidad y el
secreto. Estas zonas grises del poder han incidido
decisivamente en los sistemas económico y
político, configurando una realidad que difiere
de la normalidad y modernidad democrática.
Parafraseando a Torres-Rivas5, la modernidad

4
2. EL CONCEPTO DE CAPTURA DE ESTADO (CDE)
El concepto de Captura de Estado (CdE) aborda propiamente dicha de la política, así como los
las complejidades de la influencia privada sobre andamiajes de impunidad. Se trata, por tanto, de
el Estado en contextos de transición. Ese enfoque la confluencia de diversos factores que moldean
–en contraposición a los debates sobre el Estado la transición, en dependencia de la composición
y su rol en las economías– pone énfasis en la y la correlación de fuerzas de actores de poder
‘capture economy’ y su incidencia sobre procesos –principalmente económicos, aunque no
de transformación política en las sociedades. exclusivamente–; su capacidad de generar
Para Hellman y Kaufmann (2001), –que han excedentes extraordinarios al margen de la
investigado el fenómeno especialmente en países normatividad y competitividad; su capacidad de
post-soviéticos– la corrupción ha tomado una influencia sobre las transformaciones económicas
nueva imagen en sociedades en transición: la de y políticas; y su capacidad de (re)crearse en
oligarcas que manipulan la formación de políticas el nuevo modelo. Hellman y Kaufmann (2001)
públicas, normas jurídicas y regulaciones afirman que la CdE es más evidente en países con
institucionales en beneficio propio. Esta forma reformas económicas y políticas parciales y con
de alteración –nombrada ‘state capture’– es regímenes políticos que se caracterizan por una
reconocida como uno de los problemas más alta concentración de poder y limitaciones en
perniciosos en la economía política de procesos la competencia política. Además, la experiencia
de reforma, y “…los efectos que tiene son latinoamericana señala que la impunidad es otro
múltiples y se considera que refuerzan o generan factor decisivo para la perpetuidad de modelos
desigualdad” (Durand, 2016:10). Transparencia basados en la captura.
Internacional (2009: 43) resume la CdE como
una situación en la que poderosos individuos, Si bien este enfoque conceptual guiará el presente
instituciones, compañías o grupos, desde dentro ensayo, también se busca aportar a diversos
o fuera del país, utilizan diversos mecanismos campos de discusión desde la experiencia propia
(legales e ilegales) para dar forma a las políticas de Guatemala:
nacionales, el entorno legal y la economía para
beneficiar sus intereses privados. Las décadas de regímenes autoritario-militares
y de guerra han significado acumulación de
En este sentido, la particularidad del concepto poder en sectores (para)militares. La transición
de CdE consiste en: i) la CdE es un fenómeno hacia la democracia y la paz ha transformado los
de sociedades que se encuentran inmersas en andamiajes de poder; y en el caso guatemalteco, se
procesos de reformas económicas y políticas, consolidaron paralelamente los cuerpos ilegales
ii) reconoce la desigualdad de poder en las y aparatos clandestinos de seguridad (CIACS). Es
sociedades, y iii) analiza los mecanismos que dan decir, militares –y su poder– se insertaron en otros
forma y contenido a un sistema emergente, en espacios sociales e institucionales, consolidando
especial a partir de capture economy, la captura articulaciones con capacidad de incidencia en

5
las dinámicas económicas y políticas de la CdE. Hellman y Kaufmann consideran que la alta
El universo de actores de poder en la sociedad concentración de poder y las limitaciones en la
post-conflicto se presenta más complejo. competencia política también favorecen la CdE.
Es decir, para sostener una capture economy
La transición democrática se circunscribe también habrá que sostener la concentración
comúnmente a una etapa de reformas al régimen de poder político en el mediano y largo plazo.
político, de instauración de la preeminencia civil y La acumulación se produce, no solamente en lo
de consolidación de normas y reglas de elección y económico sino también en lo político; e incluso,
traspaso del poder gubernamental. No obstante, esta interdependencia puede convertirse en
en el caso guatemalteco se trata de una transición una normalidad sistémica que se perpetúa en
múltiple, que supera los límites propios de una la impunidad. Salcedo y Garay (2016) nombran
reforma política de lo autoritario-militar hacia la Reconfiguración Cooptada del Estado (RCdE)
lo democrático-civil. Se trata también de un como una etapa superior, que implica “…la
proceso de reforma de los modelos económico acción de organizaciones legales e ilegales que
y estatal en el marco de los lineamientos del mediante prácticas ilegítimas, de doble vía,
Consenso de Washington, y de un proceso de modifican, desde dentro del Estado y del sector
negociación de paz que culminó unos 10 años privado, el régimen político y económico de
después de la formalización democrática. La manera sistémica e influyen en la formulación,
complejidad de esta transición múltiple –en modificación, interpretación y aplicación de las
cierto modo inconclusa y errática hasta hoy día– reglas de juego y de las políticas públicas, pera
imprime particularidades propias al fenómeno de obtener beneficios sostenibles…”
la Captura de Estado.
En los últimos años, en Guatemala se han judicializado
Mientras Hellman y Kaufmann argumentan que la diversos casos de ‘mecanismos y entramados
liberalización de las economías evita la CdE, otros ilícitos’, y éstos han aportado importante
estudios argumentan precisamente lo contrario: conocimiento público sobre la realización indebida6
la CdE se debe a las medidas de libre mercado y de poder, riqueza e impunidad. De alguna manera,
privatización. Esta disyuntiva “…requiere de un se cuenta con piezas de un rompecabezas que aún
enfoque más amplio que indaga acerca de lo que se deben unir.
intermedia –en ambas direccionalidades– entre
los actores privados y el Estado, y acerca de las
zonas grises y realidades subyacentes que se
crean en esta interrelación” (Waxenecker, 2017:
8 – 9).

6
3. EL PROCESO DE TRANSICIÓN Y LAS COMPLEJIDADES DEL PODER
En Guatemala, la transición concretó sus inicios y actores que crean, moldean, (re)producen y
con la elección de una asamblea constituyente distorsionan los sistemas sociales, actuando no
en 1984, las elecciones generales en 1985 y la solamente en los marcos regulatorios definidos,
instauración de un gobierno civil en 1986. No sino también en y desde espacios opacos, zonas
obstante, aún durante la década de 1980, la grises y franjas ocultas.
incipiente democracia se enfrentó a dos intentos
de golpe de Estado –fraguado desde el poder El concepto de Captura de Estado enfatiza en
militar-conservador– y, entre 1993 y 1996, a la su sentido original en la influencia de empresas
ruptura constitucional por el propio presidente ante el Estado en periodos de reforma. Es un
Jorge Serrano Elías y posteriormente a un enfoque sugestivo, pues, indaga sobre la acción
gobierno transitorio y un proceso de depuración de poderes privados ante el poder público. No
legislativa. Aún posterior a la firma de la paz obstante, la realidad guatemalteca se caracteriza
en diciembre de 1996, el sistema democrático por una composición más compleja de ‘poderes
continuó caracterizándose por su volatilidad privados’ que configuran el proceso de transición
e inestabilidad –pese a la normalidad formal y, por tanto, también la capture economy, la
en el traspaso gubernamental–, consolidando captura política y la impunidad.
una alta concentración de poder y limitando
la competencia política en el seno de partidos Y al abordar la composición compleja de estos
políticos transitorios y las influencias fácticas poderes, la historia importa. De ningún modo en
de actores extra-partidarios. El impacto de la un sentido determinista, sino en sus significados
judicialización de entramados de corrupción dialécticos de concatenación, proceso y
condujo a la renuncia y encarcelación de contradicción. Es decir, las características de
la cúpula gubernamental y, de nuevo, a un los poderes que dieron forma y contenido a la
gobierno transitorio a finales de 2015. De manera transición guatemalteca, difícilmente se pueden
paralela, las elecciones generales del mismo percibir y explicar al margen de la historia
año se caracterizaron por la perpetuación de colonial, las pugnas post-independencia, los
poderes establecidos. Es decir, la transición – imperialismos del siglo XIX, los regímenes
desde el punto de vista político– ha sido un ciclo liberales, la primavera democrática, la Guerra
errático e interrumpido, sin haber alcanzado una Fría, las dictaduras militares en América Latina (y
consolidación democrática (en un sentido amplio) las propias de Guatemala), los 36 años de guerra
y mostrando señales de crisis y agotamiento en en el país y el two track approach7, entre otros.
los antagonismos actuales. Una diversidad de factores endógenos y exógenos
definen el carácter propio de estos poderes
Este enfoque –sumado al carácter múltiple de la privados; que en esencia pertenecen a lo viejo y,
propia transición– abre la posibilidad de analizar al mismo tiempo, influyen decisivamente sobre lo
un ciclo de reformas y transformaciones a lo largo nuevo.
de más de tres décadas.

El problema del poder es crucial en los procesos

de transición, y se expresa en diferentes factores

7
3.1 EL BLOQUE ECONÓMICO HEGEMÓNICO
Resalta –por excelencia– el llamado bloque Por ello pasaron de un siglo a otro hasta llegar
económico hegemónico8 , que concentra riqueza a la actualidad, a saber: 1) los Castillo (1544-
y poder. Históricamente, se ha fundamentado 1995); 2) los Díaz Durán (1600-1995); 3) los
y reproducido sobre los andamiajes de la finca Delgado Nájera (1648-1995); 4) los Aycinena
y la familia. Por un lado, el dominio colonial se (1753-1995); 5) los Arzú (1770-1995); 6)
cimentó sobre el control de la tierra y la mano de los Urruela (1774-1995); 7) los Skinner Klee
obra indígena, mediante un complejo sistema de (1803-1995). En la actualidad, éstas son las
privilegios concedidos por la Corona, y por otro redes familiares oligárquicas que forman
lado, la transmisión patrilineal de estos privilegios parte del núcleo central de la oligarquía…”
y los matrimonios de conveniencia fueron dos (2000: 47-48).
vías complementarias en la conformación y
perduración de las élites coloniales en América Son 22 familias –de acuerdo a Casaús Arzú–
Latina. Casaús Arzú ha estudiado las redes que provienen de seis entronques principales y
familiares hispanas establecidas a partir del siglo que vienen ejerciendo directa o indirectamente
XVI en Guatemala, el poder en Guatemala. Díaz (2017) retoma
estos entramados familiares –basándose en el
“…analizando de forma especial a aquellas estudio de Dosal (1995)– y analiza la compleja
familias que por su importancia en el proceso interrelación de parentesco del núcleo oligárquico
productivo del momento, por su influencia en la historia reciente (figura 1), afirmando que
económica y política, por su capacidad de las “…principales familias de la red oligárquica
reproducción y para establecer extensos y y de la élite económica se vinculan a través de
exitosos enlaces matrimoniales pudieron matrimonios y negocios” (2017: 65).
reproducir su linaje y lograr que su estirpe
sobreviviera hasta nuestros días, como parte Ciertamente, estas redes familiares se han
integrante del bloque en el poder. Escogimos mimetizado a lo largo de los siglos –según
a las que, en cada siglo, jugaron ese papel y Casaús Arzú–, conservando el poder económico
supieron diversificar su producción a tiempo y muchas veces político en Guatemala. Es una
y establecer una red familiar amplia y exitosa. metamorfosis de las oligarquías, cuyas tramas
de parentesco se transforman, pero mantienen
vigencia en el ejercicio del poder9.

8
FIGURA 1. RED DE PARENTESCO DE PRINCIPALES FAMILIAS DE LA OLIGARQUÍA GUATEMALTECA10

Elaboración propia, basada en Díaz (2017: 62)

El otro anclaje histórico de la oligarquía es la Posteriormente, el peso del café en las

finca; es decir, la tierra como principal medio exportaciones se diluyó ante el auge del algodón
de producción para mercancías primarias de (temporalmente limitado11), del azúcar y
exportación. Hace unos cien años, Guatemala fue recientemente de aceites vegetales. En cambio,
un país monoexportador y un enclave económico: el banano sigue sosteniendo su participación
el 76.6% y el 12.9% de las exportaciones de porcentual en las exportaciones y su calidad de
Guatemala en el año 1929 correspondieron a enclave hasta la actualidad.
café y banano, respectivamente. Es decir, estas
exportaciones –junto con el azúcar (1,3%)– En conclusión, durante los últimos 80 años se
sumaban el 90,8% del valor de todas las dieron cambios elementales en el país. Por una
exportaciones en 1929. parte, Guatemala perdió paulatinamente su

9
calidad de monoexportador ante la diversificación 79,7% en 1970 y al 42,4% en 2015. Ciertamente,
y el incremento de otros productos de esta reducción no significa que el peso real de
agroexportación. Y por otra parte, el peso del la agroindustria carezca de importancia para la
conjunto de la agroexportación tradicional se producción nacional: el valor agregado (registrado
redujo en términos relativos: su peso disminuyó al en el PIB) suma más de Q.51 mil millones en 2015.

TABLA 1. EXPORTACIONES DE GUATEMALA (PORCENTAJE DEL TOTAL)

Producto 1929 1970 2015
Café 76,6% 53,5% 10,3%
Banano 12,9% 7,2% 11,8%
Algodón - 14,1% -
Azúcar 1,3% 4,9% 13,2%
Cardamomo - - 3,6%
Aceites vegetales - - 3,5%
(palma aceitera)
TOTAL 90,8% 79,7% 42,4%
Elaboración propia con datos de Bulmer-Thomas (2011) y MAGA (2016)

Pese a estos cambios estructurales, se observa mientras el algodón y el azúcar aumentaron

tendencialmente un aumento en la superficie considerablemente: un total de 515 mil hectáreas
dedicada a la agroexportación en las décadas se dedicaron a la agricultura de exportación. En
pasadas. En 1960 se ocuparon unos 393 mil 2015, el área total se había incrementado a 739
hectáreas para los cultivos de café, banano, mil hectáreas: el cultivo del café se sostuvo, el
algodón y caña de azúcar. En 1980, el área algodón prácticamente desapareció, la caña de
de café y banano se mantuvo en promedio, azúcar incrementó considerablemente y la palma
aceitera apareció como opción novedosa.12

TABLA 2. SUPERFICIE CULTIVADA (EN HECTÁREAS) DE PRINCIPALES PRODUCTOS DE AGROEXPORTACIÓN

Año Café Banano Algodón Caña de azúcar Palma aceitera TOTAL

1960 232.800 78.000 65.900 15.315 - 393.975
1980 257.800 73.000 104.800 78.000 - 515.580
2015 248.700 73.800 - 268.800 146.565 739.880
Elaboración propia con datos de Guerra Borges (2011), MAGA (2016) y CABI13

10
Hoy por hoy, la producción de café es una debían tener acceso a sus propias fuentes de
producción segmentada: los 354 grandes fondos. Por lo tanto, no es ningún accidente que
productores (0,3%) abarcan 67 mil hectáreas los nuevos desarrollos industriales en la década
(22,1%) y los 121 mil productores pequeños de los veinte, tal como los hubo, tendieran a ser
(96,8%) suman 142 mil hectáreas (46,9%).14 En financiados por inmigrantes que usaban su propio
cambio, el banano, el algodón, la caña de azúcar capital” (Bulmer-Thomas, 2011: 88).
y la palma aceitera han sido y son producciones
altamente concentradas, cuyas estructuras de Pero estos sectores no se desarrollaron de manera
propiedad sostienen fuertes lazos con familias de independiente –o incluso, antagónica–, pues,
la élite guatemalteca (con excepción del banano). como sostiene Dosal, las familias industriales (y
Entonces, se puede deducir que estos sectores comerciantes) conservan una posición segura
altamente concentrados –y, por tanto, también en los círculos propios del poder oligárquico,
la finca– siguen siendo un pilar de acumulación sabiendo “…que los Castillo, Ibargüen, Köng
de la red hegemónica guatemalteca15, en especial, y Novella se han casado con otras familias
el remanente de la gran producción de café, la prominentes o han invertido fuera del sector
producción de azúcar, y recientemente también industrial…” ([1995] 2017: 21). La clave del éxito
la producción de aceite vegetal. No obstante, oligárquico es la capacidad de sostener el poder,
este pilar de acumulación se inserta también en pese a los cambios socio-económicos y políticos
una creciente articulación horizontal y vertical en el país y el entorno geopolítico. Es un hecho
de las cadenas de producción, industrialización y histórico –tomando en cuenta otros momentos
comercialización. de transición en los siglos XVIII, XIX y XX– y es
una característica per se de la oligarquía16. En
Ya en el devenir del siglo XX era difícil –o términos de la modernidad económica significa
prácticamente imposible– definir una línea diversificación y apertura, y lo que Torres-Rivas
divisoria en el propio núcleo oligárquico entre (2013) denomina el aburguesamiento de una
terratenientes, por un lado, e industriales y parte de la oligarquía17.
comerciantes, por el otro. Ciertamente, las divisas
del sector exportador han estimulado el comercio Esto concuerda con la disminución del peso
y algunas industrias desde los años veinte, pero al relativo de la agroexportación tradicional
mismo tiempo, el sector bancario –fuertemente en el Producto Interno Bruto (PIB) en las
vinculado al café– “…no estaba interesado en últimas décadas18. Se debe, por un lado, a las
estimular el desarrollo industrial y no tenía transformaciones propias del sector y, por otro
ninguna obligación de hacerlo. La ausencia de lado, al auge de otras actividades económicas.
crédito bancario para actividades productivas Por tanto, la atención se tiene que dirigir también
fuera de la AEX [agricultura de exportación] a sectores del bloque económico hegemónico,
significó que los empresarios en perspectiva que se han diversificado y transnacionalizado:

11
 “Estos corresponden a grandes corporaciones (Waxenecker, 2017: 58). Un análisis parcial de
que incluyen diversas actividades productivas interlocking directorates19 de 20 empresas de
y financieras, generalmente adscritas a grupos los sectores agroindustrial, minero, petrolero y
familiares cuya característica más importante energético indica que esta tendencia también
es que, aunque su base de acumulación parece tener lugar en Guatemala.
originaria fue Guatemala, generalmente con
apoyo político y estatal, han logrado trascender
las fronteras nacionales y llevar sus negocios a
Centroamérica, otros países de América y, en
algunos casos otros continentes. Estos grupos
[…] se caracterizan además por dominar los ejes
de acumulación económica más dinámicos en
la actualidad.” (Sáenz, 2014: 38-39)

No hay línea continua y condiciones únicas

que expliquen el proceso de diversificación
de la economía guatemalteca; y tampoco hay
información y análisis concluyente sobre las
dinámicas de los entramados empresariales
transnacionalizados en el país. En todo caso, el
enfoque analítico debe asumir nuevas premisas:
si bien la finca y la familia siguen siendo pilares
de poder, la modernidad agrega complejidad
a partir de la diversificación de flujos de capital
y actividades productivas. La tendencia –
como señala el caso salvadoreño– es una red
hegemónica de relaciones económico-familiares
que hace difícil identificar a ‘las familias’ o
‘los grupos económicos’ por separado. Estas
redes hegemónicas “…son interdependientes,
transitorias y excluyentes. Interdependientes,
por la influencia mutua entre diferentes ‘capas’
de relacionamiento; transitorias, por su carácter
cambiante en un sentido histórico-temporal;
y excluyentes, por reproducir y afianzar
estructuras de concentración de riqueza y poder”

12
 FIGURA 2. RED DE 20 EMPRESAS INTERRELACIONADOS (INTERLOCKING DIRECTORATES20 )

Elaboración propia con datos del Registro Mercantil de Guatemala, disponibles en Laberinto de Poder (PzP)

Este ejemplo muestra también la confluencia entre inmobiliario y financiero); ii) Novella-Torrebiarte
actores económicos nacionales e internacionales; (alrededor de Cementos Progreso y el Banco
y desde este punto de vista, se puede asumir que Industrial); iii) Castillo21 (alrededor de la
los entramados transnacionalizados –de origen Cervecería Centroamericana); iv) Vila, Campollo y
guatemalteco– ocuparían un lugar céntrico en Herrera (principalmente alrededor de la industria
la red hegemónica. Precisamente, estos actores azucarera y el sector energético); v) Köng, y vi)
céntricos (bróker) sostienen una posición de Botrán; entre otros22.
poder y liderazgo –abierto o solapado– en el
mundo transnacionalizado. Algunos estudios En todo caso, el bloque hegemónico es un
(Dosal, [1995] 2017 / Fuentes Knight, 2011 / Sáenz, entramado interdependiente, y no es “...una
2014) enfatizan en el rol céntrico de i) Bosch- articulación ni homogénea, ni monolítica […]
Gutiérrez (un conglomerado agroalimentario, Como se ha señalado recientemente todo

13
apunta a que las viejas categorías de estudio y destino, y sobre todo, se mantuvo como factor
de élites (como la división entre tradicionales, de poder. No obstante, es cuestionable que el
tradicionales en transición y emergentes) van capital externo se hubiese establecido como
perdiendo actualidad analítica.”23 Pero, sin duda, factor dinámico para el desarrollo económico en
es un bloque de poder, cuya influencia sobre las la región, pues, “…la inversión extranjera directa
dinámicas de la transición ha sido y sigue siendo en Centroamérica ha ingresado, en gran medida,
clave desde el punto de vista de la Captura de a través de la compra de activos existentes por
Estado. parte de empresas transnacionales, sobre todo
en el periodo 1990-2010 […] Las fusiones y
Por su parte, el capital externo –en forma adquisiciones han llegado a representar el 83%
de inversión extranjera directa (IED)– no es del total de la IED en la región centroamericana
un fenómeno nuevo en la región y el país: a en 2010 […] Hay que recordar que las fusiones y
principios del siglo XX, Inglaterra “…mantuvo adquisiciones, al menos en un primer momento,
su liderazgo en América Latina, con un total de no suponen un incremento de la capacidad
3,700 millones de dólares de IED, imponiéndose productiva, dado que el ingreso del capital (vía
sobre Francia (1,200 millones). En este mismo, inversión extranjera directa) es el pago por
año los Estados Unidos con 1,700 millones y un activo previamente existente.” (Sánchez/
Alemania con 900 millones de dólares vivieron Martínez, 2014: 18).
un auge importante” (Waxenecker, 2014: 2). Este
balance cambió durante la primera mitad del
siglo XX y, paralelamente, se afianzó en los países
centroamericanos el llamado enclave bananero,
donde la United Fruit Company (UFCO) “…tenía
un monopolio virtual de las exportaciones de
banano…” (Bulmer-Thomas, 2011: 80). Por tanto,
el capital externo ha sido –al menos desde el siglo
XIX– un factor de poder que ha convivido con la
élite económica nacional en diversas formas e
intensidades.

Diferentes etapas han marcado –según Dosal

([1995] 2017)– el influjo del capital externo, en
especial el impulso a la inversión industrial24 en la
década de 1960 y los ajustes estructurales en los
campos económico y político durante la década
de 1990. El capital externo se diversificó en origen

14
3.2 LÍNEAS DE CONTINUIDAD: PODER MILITAR, CIACS Y OTD
En la historia moderna, el poder coercitivo de continuidad en el marco del two track approach
los ejércitos y de los militares no es un elemento y el paradigma liberal de democratización y
excepcional en el ejercicio de poder como tal; pacificación.
pero su concreción y sus transformaciones han
adquirido contenidos y formas peculiares durante Entre otras, Alpha 66, Mano Blanca, Congress of
la segunda mitad del siglo XX en Guatemala. United Revolutionary Organizations (CORU)27, la
Por ello, es sumamente complejo definir este Confederación Anticomunista Latinoamericana
universo de poder, pues, hoy por hoy el desarrollo (CAL) asociada a la Liga Anticomunista Mundial
del poder militar no se circunscribe a los límites (WACL28), el Movimiento de Liberación Nacional
institucionales ni al enfoque weberiano de (MLN), la oficinita y la inteligencia castrense –en
superioridad civil. especial, el Estado Mayor Presidencial (EMP29)–,
se convirtieron ante los vaivenes de la democracia
El contexto de la Guerra Fría y la Operación y la paz en redes multiformes30 que fomentaron
PBSUCCESS, –que depuso al presidente Jacobo –no sin contrariedades– un fraccionamiento
Árbenz en 1954–, indudablemente son referentes complejo entre los ámbitos institucionales y
en el desarrollo doctrinario y operativo de las extra-institucionales del poder militar. “Comenzó
fuerzas armadas, de los gobiernos militares y entonces un proceso que fragmenta, oculta,
de aparatos clandestinos (escuadrones de la privatiza y criminaliza el poder de los militares,
muerte) en Guatemala. PBSUCCESS abrió un ciclo dando origen a nuevos núcleos de poder…”
de operaciones secretas y violencia sistemática, (Waxenecker, 2014: 3), que se reconocieron en
y durante aproximadamente tres décadas se ha los acuerdos de paz como CIACS31. Es el sinónimo
creado “…un sistema que permitiera tutelar el –propio del caso guatemalteco– para cuerpos
poder político mediante un sistema regido por ilegales y aparatos clandestinos de seguridad, y
normas no escritas, mixtificadas y yuxtapuestas “…la Minugua [Misión de las Naciones Unidas para
a la misma Constitución [de 1965], que asignaba Guatemala] llegó a afirmar: […] hay una mutación
a las organizaciones de corte empresarial […] y de las estructuras de la época del conflicto en
al aparato de inteligencia del Ejército, el papel de redes multiformes, involucradas en la corrupción
tutores del poder político,”25 operando en gran y el crimen organizado” (Gutiérrez, 2016: 17).
medida bajo el auspicio de los EEUU. Según Vela,
la guerra y la política se convirtieron en categorías Ciertamente, existe un vacío de investigación
inseparables y mutuamente penetradas en el histórica sobre el desarrollo propio de CIACS,
ejercicio de poder: “Impunidad, corrupción26 que aún durante la década de 1990 tuvieron su
y secreto fueron tres piezas de poder que en principal ‘razón de ser’ en la violencia política:
el pasado estuvieron en manos de las fuerzas casos paradigmáticos son –entre otros–
armadas” (2002: 28). Ello se constituiría –pese al los asesinatos de Myrna Mack (1990), Jorge
cierre del ciclo autoritario-militar– en una línea de Carpio Nicolle (1993), Epaminondas González

15
(1994) y del obispo Gerardi (1998). A la vez, 2015b: 4).
los entramados de enriquecimiento ilícito e Los cuerpos ilegales y las organizaciones de
impunidad se sofisticaron, en especial, alrededor tráfico de drogas se han convertido en actores
de la defraudación aduanera (Red Salvavidas y fácticos de poder, con capacidad de influir desde
Red Moreno32, 1996) y el tráfico internacional de dentro y fuera del Estado guatemalteco en los
drogas33 (p.e. Coronel Ochoa Ruiz, 1992). procesos políticos propios de la democracia
y la paz. En este sentido, el análisis de Captura
La guerra y la droga se potenciaron mutuamente34, de Estado en Guatemala no se puede limitar a
y estos entramados de tráfico ilícito se actores netamente económico-empresariales,
adaptaron en su relación con el Estado ante la sino debe abordar los entramados de poder
democratización. Durante la década de 1990 y los con arraigo en la historia reciente de anti-
primeros años de la siguiente, las organizaciones comunismo, contrainsurgencia, conspiración y
de tráfico de drogas (OTD) se caracterizaron autoritarismo militar. La continuidad y mutación
por una relativa estabilidad, operando en zonas de estos poderes se perciben a lo largo de todos
geográficas más o menos constantes y gozando los gobiernos del siglo veintiuno: Caso Alfonso
un alto grado de impunidad. En años más Portillo35 (2000-2004), Caso Estafa IGSS36
recientes, se produjeron rupturas y cambios en las (2001-2002), Caso Presupuesto militar/Crédito
OTD, debido a un clima de creciente inestabilidad Hipotecario Nacional37 (2002), Caso IPM (2003),
generado por las disputas internas, conflictos Caso Parlacen (2007), Caso Pavón (2007),
de expansión, y las políticas de las guerras Caso Rosenberg (2009), Caso La Línea (2015)
antinarcóticas, así como la complejización y y Cooptación del Estado (2016), entre muchos
diversificación de las estructuras criminales y otros.
los negocios ilícitos. Pese a estas volatilidades
en el contorno del narcotráfico, se constituyó Estos hechos “sugieren que con el reemplazo
una relación simbiótica entre democracia y de los gobiernos militares por gobiernos civiles,
droga desde lo local hasta lo nacional, y el los militares iniciaron la conformación de redes
financiamiento político se ha convertido en un poderosas que les permitieran un beneficio
ámbito clave de interacción. De acuerdo a la CICIG, económico por medios no lícitos. Utilizando sí,
“…en las últimas tres décadas han irrumpido en como plataforma, las propias estructuras del
la escena política fondos y actores del crimen Ejército y del mismo Estado” (SEPAZ, 2011: 66).
organizado (sobre todo, estructuras dedicadas Las transformaciones posteriores al autogolpe
a la narcoactividad y al contrabando). Con esto, en 1993 y la firma de la paz en 1996 plantearon
además de la distorsión de la institucionalidad nuevos desafíos: en tanto la capacidad de
democrática y la perversión de la política, actores influencia institucional del poder militar se
criminales buscan influir en funcionarios públicos redujo, se fueron fortaleciendo redes extra-
de diverso nivel y moldear, de acuerdo con sus institucionales, las cuales se prepararían también
intereses, la institucionalidad pública” (CICIG,

16
para la disputa político-partidaria y el control político-militar no proviene de la restitución de la
sobre la estatalidad civil, y por ende, también institución armada como fuerza gobernante, sino
sobre las posiciones de privilegio que permitían de la interacción formal-informal entre redes de
la continuidad de una criminalidad compleja. En poder en amplias zonas grises dentro del aparato
otras palabras, la disputa por el poder se trasladó estatal, y cuyas finalidades estarían caracterizadas
al escenario electoral y el poder militar y los por la acumulación indebida de poder y riqueza.
aparatos clandestinos crearon instrumentos […] De esta manera se conforma una estructura
políticos para ser partícipes. En ese sentido, vertical, incrustada en la institucionalidad estatal,
“los CIACS predominantes en la coyuntura de que reúne complejas redes ilícitas que se han
Guatemala pueden entenderse como redes articulado desde lo militar y lo político-partidista,
político-económico ilícitas […] Puede afirmarse en confluencia con poderes de facto que operan
entonces, que los CIACS, actualmente son redes, es desde lo económico y lo regional.”38
decir grupos de personas, que se interrelacionen
ya sea de manera oculta o semi-oculta con el El PP entró en crisis a partir de la judicialización
fin ejercer el control político y generar negocios de complejos entramados de poder y
redituables.” (Velásquez, 2015). enriquecimiento ilícito en abril de 2015. Esta
crisis llevó a la renuncia de la cúpula gobernante
En ese marco se inscribe –desde finales de los del PP en los meses posteriores. No obstante,
años 80– el proyecto político del general retirado la profunda incrustación de actores y factores
y exjefe de facto del Estado, Efraín Ríos Montt: de poder en lo político-partidario y lo estatal-
el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). Al institucional evidencia líneas de continuidad,
tiempo que gobernó el FRG (2000 – 2004), que durante décadas han distorsionado el
se conformó otro proyecto político-militar a proceso de democratización y han instaurado
partir de noviembre de 2000: el Partido Patriota un sistema político unipolar, fraccionado,
(PP) alrededor de la figura del general retirado apolítico y clientelar. Esa situación condujo a
Otto Pérez Molina. Tras ganar las elecciones la victoria electoral de otro proyecto político-
presidenciales en 2011, el gobierno del PP militar en 2015. El partido FCN-Nación –surgido
condujo hacia “el (re)encuentro en la política desde el entorno de la Asociación de Veteranos
y en la institucionalidad estatal de dos mundos Militares de Guatemala (AVEMILGUA)39 – asumió
que se fueron diferenciando en las décadas el gobierno en enero de 2016 y a los pocos meses
pasadas en el marco de la democracia y la paz: se constituyó –a fuerza del transfuguismo– en
los ámbitos institucional y extra institucional del mayoría legislativa, desde donde se gestan los
poder militar. […] En este sentido, lo sui generis pactos del continuismo desde entonces.
del gobierno patriota consiste en [haber creado]
una situación peculiar que no corresponde a una
lógica tradicional de militarización. El carácter

17
4. PERSPECTIVAS: CICLOS DE TRANSFORMACIONES NO-AGOTADAS
La transición es un elemento intrínseco del de las elites de origen criollo; ii) la utilización del
concepto de Captura de Estado. Pero, la transición Estado por parte de los grupos de poder para el
es en sí misma un campo problemático, dado desarrollo de sus actividades productivas, y por
que existe una amplia discusión teórica sobre ende, la continuidad del statu quo económico y
los contenidos y confines temporales de estos social; iii) la preeminencia del Ejército en temas
procesos múltiples de transformación y reforma. de seguridad y la continuidad de los ciclos de
Sin duda, los hitos son –desde el punto de vista corrupción e impunidad, y iv) el diseño político
político– la instauración de un gobierno civil electo excluyente en la disputa parcial del poder (2014:
en enero de 1986 y la firma de la paz en diciembre 26-36).
de 1996; pero también lo son el autogolpe en
1993, la volatilidad propia del sistema de partidos Lo cierto es que desde mediados de la década de
políticos y la crisis de 2015. 1980 se iniciaron transformaciones múltiples y
no-agotadas en lo político, económico y estatal.
Paradójicamente, el punto de partida de la En tanto, el bloque económico hegemónico y
democracia guatemalteca –como sostiene Vela el poder militar (y sus interacciones complejas)
(2002)– se encuentra en golpes de Estado40 han sido protagonistas en la construcción de
y el two track approach. Incluso, Torres Rivas la democracia y la paz, sus intereses estarían
(2010) afirma que la democracia fue un arreglo reflejados en forma y contenido en diferentes
contrainsurgente y un pacto entre fracciones ciclos de reformas:
de la élite militar, empresarial y política bajo el
auspicio de la embajada estadounidense. No fue, (a) Ciclos de reforma estatal: La Constitución
–a su criterio–, una transición como tal. Política de 1985 estableció el marco general del
Estado guatemalteco y su sistema republicano,
La democracia se construyó –según Sáenz– democrático y representativo de gobierno. En
a partir de un arreglo político histórico, especial, el Movimiento de Liberación Nacional
entendido como el resultado de relaciones de (MLN) y la Democracia Cristiana Guatemalteca
poder cambiantes entre elites y entre Estado y (DCG) predominaron –junto a la Unión del Centro
sociedad. “La configuración de estas relaciones Nacional (UCN)41 – la asamblea constituyente,
está condicionada por los equilibrios de que dio forma y contenido a la democracia
fuerzas y en muchos casos son el resultado del naciente. Los dos primeros gobiernos civiles de
conflicto” (2014: 22), tomando cuerpo en las Vinicio Cerezo (DCG, 1986-1991) y Jorge Serrano
instituciones formales e informales de gobierno y Elías (Movimiento de Acción Solidaria - MAS,
el comportamiento económico. El arreglo político 1991-1993) fueron caracterizados como una
de mediados de la década de 1980 se caracterizó democracia vigilada (REMHI, 1998: 255) ante
por: i) el racismo y la discriminación contra los los poderes fácticos del bloque económico y
pueblos indígenas, legitimando la dominación el Ejército, quienes impulsaron una defensa

18
férrea –aunque no granítica– de sus intereses 1996-2000) y de Alfonso Portillo (Frente
particulares. El (des)balance de poder entre lo Republicano Guatemalteco – FRG, 2000-2004),
civil y militar y entre lo estatal y privado marcó las respectivamente43. En cambio, las reformas
contradicciones del momento: el Ejército trazó constitucionales –propuestas en los acuerdos
una política sui géneris para militarizar el poder, sustantivos de la paz– fueron contrariados en
mientras se desmilitarizó el gobierno (Torres la consulta popular de mayo de 1999, que se
Rivas, 2013: 334) y los empresarios asumieron el desarrolló en un contexto hondamente polarizado.
discurso de gobierno mínimo para incrementar la Con ello, elementos fundamentales del arreglo
base de acumulación privada. político histórico –en especial, la exclusión de
los pueblos indígenas– mantuvieron vigencia.
La crisis del serranazo –el autogolpe del Las reformas constitucionales –centradas en
presidente Serrano Elías en 1993– dio impulso a la problemática de la justicia– volvieron a la
estas contradicciones: por primera vez, el Ejército palestra nacional en 2017, y facciones de poder
tuvo que subordinarse al poder civil y los partidos fáctico utilizaron –de nuevo– la polarización para
tradicionales (DCG, MLN, etc.) y de primera la defensa de intereses espurios y particulares.
generación (UCN y MAS) perdieron vigencia en las
elecciones legislativas anticipadas de 1994. Pero (b) Ciclos de reconversión militar: Desmontar
no necesariamente se fortaleció la democracia, la atadura entre guerra y política ha sido uno
sino las reformas constitucionales y la pérdida de los principales desafíos en el transcurso de
de poder del Ejército favorecieron a “…las élites la democratización y la paz. Ello supone –en
económicas industriales y modernizantes que términos formales– la reconversión doctrinaria e
se fortalecieron en este proceso. Fue, para institucional de las fuerzas armadas, el irrestricto
describirlo de alguna manera una transferencia de respeto a la superioridad del poder civil, el
recursos políticos entre las elites42 [...] [Además] desmantelamiento de estructuras paramilitares
este realineamiento de fuerzas políticas permitió y secretas, así como la implementación de
que se abrieran paso a reformas encaminadas a procesos de justicia transicional.
la liberalización económica” (Sáenz, 2007: 249).
En cambio, a pocos días de la toma de posesión
Por su parte, tras la firma de la paz en diciembre del gobierno democristiano, “…el régimen militar
de 1996 se fortalecieron los derechos y libertades terminó de asegurar su futuro legalmente. El 10
fundamentales de la ciudadanía. No obstante, el de enero de 1986 fueron publicados 16 decretos-
diseño estatal continuó impulsándose por la vía del ley, de un total de 40 emitidos en esas fechas. Los
ajuste estructural. Los procesos de privatización más conocidos fueron el 8-86, que establecía
y de descentralización experimentaron un la amnistía para todos los delitos políticos y
fuerte impulso durante los gobiernos de Álvaro comunes conexos cometidos durante el periodo
Arzú (Partido de Avanzada Nacional – PAN, 1982-86, y el decreto 25-86, que modificaba

19
nuevamente la Ley Constitutiva del Ejército” y de FCN-Nación. Nuevas generaciones de la
(REMHI, 1998: 240). Durante el primer gobierno oficialidad –por ejemplo, la promoción 108
civil se instaló también la pugna interna entre de la Escuela Politécnica– han rearticulado el
facciones castrenses –la Cofradía y el Sindicato44 poder institucional a redes ilícitas y al ejercicio
– en torno a un cambio doctrinario de un ejército gubernamental de proyectos político-militares50.
hondamente penetrado por el anti-comunismo Esta situación evidencia la debilidad profunda de
y, no menor, en torno a posiciones de privilegio y la reconversión militar en más de tres décadas de
poder en lo institucional. democracia y paz.

Tras el episodio del autogolpe en 1993, la (c) Ciclos de reformas económicas: El tema
capacidad de veto de los militares sobre la fiscal es una piedra angular en las políticas
institucionalidad civil disminuyó; situación económicas desde los inicios de la democracia.
que se profundizó en la reducción de efectivos El primer gobierno civil heredó una situación
y presupuestos militares en el marco de la maltrecha de las finanzas públicas51 y se vio en
implementación de los acuerdos de paz. Pero la necesidad de impulsar una reforma tributaria
quizá en la medida que el poder institucional se en 1987. El empresariado guatemalteco contrarió
redujo, aumentó también la influencia legal e la reforma, utilizando un nuevo mecanismo
ilegal de entramados extra-institucionales y de de la institucionalidad democrática: la Corte
(ex)militares en los campos económico, político de Constitucionalidad (CC). La impugnación
y estatal propiamente dichos45. A ello se suman de reformas fiscales vía declaratorias
episodios convulsos y pugnas subterráneas46 inconstitucionales se convertiría en una constante
en los campos de la inteligencia y la seguridad durante todos los gobiernos siguientes, y pese
tras el desmantelamiento del Estado Mayor al pacto fiscal basado en los acuerdos de paz, la
Presidencial (EMP) a finales de 200347: en creación de la Superintendencia de Administración
este entorno se inscriben –entre otros– los Tributaria (SAT) en 1998 y continuadas
casos de las ejecuciones extrajudiciales en el reformas fiscales52, la carga tributaria puede
sistema penitenciario (Casos Pavón e Infiernito, calificarse como tendencialmente creciente,
2005-2006), del asesinato de tres diputados pero efectivamente raquítica: los promedios de
salvadoreños al PARLACEN (2007), del asesinato recaudación tributaria son –según Icefi (2015: 38-
de Víctor Rivera (2008)48 y del espionaje en casa 39)– del 7.7% del PIB (1980-1996), 11.1% (1997-
presidencial (Caso Quintanilla, 2008)49. 2003) y 11.5% (2003-2007), para luego caer al
10.3% en consecuencia del impacto de la crisis
No obstante, el reencuentro de los ámbitos mundial (2008-2010). Además, la carga tributaria
institucional y extra-institucional del poder es altamente regresiva: alrededor del 70% de los
militar se hace evidente durante los dos últimos ingresos tributarios continúa proviniendo de los
periodos gubernamentales del Partido Patriota impuestos indirectos (Icefi, 2015: 113). De esta

20
manera, la resistencia e influencia del sector habían impulsado en el marco de los gobiernos
empresarial sobre las reformas fiscales –aunado oligárquico-liberales a finales del siglo XIX y a
a la corrupción fiscal (Red Moreno – 1996; La principios del XX, principalmente en forma de
Línea – 2015, Caso Traficantes de influencia concesiones estatales para empresas privadas.
– 2018, etc.)– mantiene el nivel de ingresos En otra etapa –la del Estado desarrollista53 de
estatales por debajo del mínimo socialmente mediados del siglo XX–, se creó institucionalidad
requerido. Y precisamente, un elemento estatal para impulsar estos sectores estratégicos:
relevante “…de la reforma económica hasta el Instituto Nacional de Electrificación – INDE (1959),
año 1996 fue la venta de activos estatales para Ferrocarriles de Guatemala – FEGUA (1969) y
financiar la brecha fiscal y obtener recursos para Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones
actividades y programas de la agenda social. La – GUATEL (1971). En este sentido, desde finales
mayoría de las privatizaciones realizadas en este de la década de 1980 se produjo un proceso
período […] fueron altamente criticadas por los contrapuesto y multidimensional de liberalización
procedimientos poco transparentes aplicados” de mercados y (re)privatización de los sectores
(Rivera, 2007: 17). estratégicos –entre otros–, que se ha concretado
por medio de externalización, concesión,
En Guatemala, los sectores estratégicos de tercerización de servicios y/o asociación público-
transporte, telecomunicaciones y energía se privada (APP).

TABLA 3. PROCESO MULTIDIMENSIONAL DE LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA EN GUATEMALA

Privatizaciones y alianzas público-privadas (APP)
Liberalización de
Gobierno Concesión y
mercados y capitales Externalización de
tercerización de sectores
servicios públicos
estratégicos

Decreto 65-1985
Gobierno del General Óscar Ley de Impuesto a Decreto 69-1985
H. Mejía Víctores las Transacciones Ley de Minería
Internacionales

Decreto 20-1986
Ley de Fomento al
Decreto 22-1986
Desarrollo de fuentes
Ley Transitoria de Régimen Se concreta:
nuevas y renovables de
Cambiario • Concesión de telefonía
Energía
Decreto 29-1989 celular (Millicom /
Gobierno de Vinicio Cerezo Decreto 55-1987
Ley de Fomento y COMCEL)
(DCG) Ley Temporal de
Desarrollo de la Actividad
Exoneración de
Exportadora y de Maquila • Venta parcial de AVIATECA
Convocatoria para la
Decreto 65-1989 (TACA)
Celebración de Contratos de
Ley de Zonas Francas
Exploración y Explotación
de Hidrocarburos

Decreto 02-1991
Ley de Nacionalidad para
Inversionistas Extranjeros Procesos disputados de Decreto 57-1992
Gobierno de Jorge Serrano
Decreto 28-1992 privatización de sector Ley de Contrataciones del
Elías (MAS)
Ley de Liberación de eléctrico Estado
Importación de las
Medicinas 21
 Procesos disputados de
privatización de sector
eléctrico, incluyendo:
Gobierno transitorio de Decreto 41-1993
Decreto 64-1994
Ramiro de León Carpio Reforma a la Ley de Minería
(Ley Orgánica del Instituto
Nacional de Electrificación
– INDE)

Decreto 93-1996
Decreto 34-1996
Ley General de Electricidad
Ley del Mercado de Valores
Decreto 94-1996
y Mercancías
Ley General de
Decreto 57-1997
Telecomunicaciones
Ley de Transformación Decreto 48-1997
Se concreta:
del Banco Nacional Reforma a la Ley de Minería
• Privatización de GUATEL
de Desarrollo Agrícola Decreto 106-1996
Gobierno de Álvaro Arzú • Usufructo privado de
(BANDESA) Ley de Fomento al
Irogoyen (PAN) frecuencias de frecuencias
Decreto 89-1997 Transporte de la Ciudad
del espectro radioeléctrico
Disolución, liquidación Capital y Áreas de Influencia
(SIT)
y supresión del Banco Urbana
• Privatización de FEGUA
Nacional de la Vivienda
• Privatización de Correos
(BANVI)
de Guatemala
Decreto 09-1998
• Privatización del sector
Ley de Inversión Extranjera
eléctrico: EEGSA e INDE

Decreto 94-2000
Ley de Libre Negociación de
Divisas
Decreto 04-2002
Ley de Bancos y Grupos
Financieros
Decreto 16-2002
Ley Orgánica del Banco de
Guatemala Decreto 34/73-2001
Decreto 17-2002 Reformas a la Ley de
Ley Monetaria Decreto 82-2002 Contrataciones del Estado
Gobierno de Alfonso Portillo
Decreto 18-2002 Reforma a la Ley General de Decreto 52-2003
(FRG)
Ley de Supervisión Telecomunicaciones Ley de Incentivo para el
Financiera Desarrollo de Proyectos de
Decreto 19-2002 Energía Renovable
Ley de Bancos y Grupos
Financieros
Decreto 30-2002
Ley para concluir el proceso
de disolución, liquidación
y supresión del Banco
Nacional de la Vivienda
(BANVI)

Decreto 38-2004/11-2005
Reformas a la Ley de
Gobierno de Óscar Berger
Fomento y Desarrollo de la
(GANA)
Actividad Exportadora y de
Maquila

22
 Decreto 27-2009
Reformas a la Ley de
Contrataciones del Estado
Decreto 16-2010
Decreto 25-2010 Decreto 45-2010
Gobierno de Álvaro Colom Ley de Alianzas para
Ley de Actividad Reformas a la Ley de
(UNE) el Desarrollo de
Aseguradora Contrataciones del Estado
Infraestructura Económica
Decreto 06-2011
Reformas a la Ley de
Contrataciones del Estado

Decreto 26-2012
Reformas a la Ley
de Bancos y Grupos
Gobierno de Otto Pérez
Financieros Decreto 34-2012 Decreto 09-2015
Molina (PP)
Decreto 19-2016 Reformas a la Ley General Reformas a la Ley de
(Gobierno interino de
Reformas a la Ley de de Telecomunicaciones Contrataciones del Estado
Alejandro Maldonado)
Fomento y Desarrollo de la
Actividad Exportadora y de
Maquila

Decreto 28-2016
Decreto 46-2016
Gobierno de Jimmy Morales Reformas a la Ley
Reformas a la Ley de
(FCN) de Bancos y Grupos
Contrataciones del Estado
Financieros

Elaboración propia.

La transferencia de activos económicos del 2000), conformándose mercados concentrados

dominio público al privado tiene relevancia para alrededor de las telecomunicaciones (Luca S.A./
la Captura de Estado; especialmente cuando TELECOM; COMCEL/Millicom), del usufructo de
se realiza por vías ilícitas, no-transparentes frecuencias radioeléctricas (Grupo Albavisión) y
y/o informales. El fenómeno se ha estudiado de la distribución de energía eléctrica (Iberdrola,
principalmente en países post-soviéticos, donde Teco Power Services), entre otros54.
se aplicó la ‘terapia de shock’ –privatización,
liberalización de los mercados y austeridad Igualmente problemática es la transformación de
fiscal– en la década de 1990; pero –en efecto– otros segmentos del mercado, en especial: i) el
también tiene importancia para América Latina: mercado financiero, ii) la concesión de recursos
de acuerdo a Guarnido, Jaén y Amate (2006) se estatales y iii) la adquisición de obras, bienes y
privatizaron unas 900 empresas estatales en la servicios públicas. El acceso y el uso de bienes
región y se traspasaron numerosas obligaciones públicos –ya sean recursos del Banco Central,
estatales a manos privadas entre 1990 y 1997. recursos naturales y/o el propio erario público–
está intermediado por la compleja interacción
En Guatemala, la concreción de la privatización entre el sector privado y el Estado55, la injerencia
de bienes estatales se produjo con mayor énfasis de RPEI y también del sistema fragmentado de
durante la administración de Álvaro Arzú (1996 – partidos políticos.

23
(d) Ciclos de partidos políticos: En el ciclo de reforma –y con ello se incluye explícitamente el gobierno
estatal se analizaron los partidos tradicionales y de Jimmy Morales y el partido FCN-Nación– “…se
los partidos de primera generación, que dieron caracteriza por tanto por un sistema democrático
forma y contenido a la democracia guatemalteca unipolar fraccionado, integrado por múltiples
hasta 1993. Después de la crisis generado por el fuerzas particulares y coyunturales (la tercera
autogolpe, fue el turno de la segunda generación generación de partidos políticos) […] En otras
de partidos: el FRG y el PAN, “…que se consolidarían palabras, unipolar desde el punto de vista de la
en los procesos electorales de 1994, 1995 y 1999 continuidad del status quo, y fraccionado por la
como las fuerzas políticas principales a nivel disputa y la interacción de poderes complejamente
nacional; y desde entonces empiezan a tener entrelazados. Se conformó un sistema político
expresión las leyes de hierro que se convertirían dependiente y sin contrapesos, cuyo manejo de
en características y garante del status quo en poder real se despliega desde complicadas zonas
la democracia guatemalteca: i) la fluidez en el grises y se constituye en garante del status quo.
sistema de partidos políticos, ii) la fragmentación […] De esta forma, las disputas políticas de los
del sistema político, y iii) la volatilidad del voto.” últimos procesos electorales representaron, –en
(Waxenecker, 2015: 13). Esa etapa ¬–posterior su esencia–, una contención asimétrica que ha
a la firma de la paz– dio paso al desafío de la profundizado el arraigo de los principales actores
consolidación del sistema democrático por de poder, –lícitos e ilícitos–; rivalizando entre
la vía de la pluralidad política; sin embargo, sí por posiciones privilegiadas en una realidad
“…por el lado conservador, la complejidad predominada por la liberalización económica
propia de la composición de las fuerzas del y política, la reconfiguración de las élites y
status quo no permitió la consolidación de la la expansión de una criminalidad compleja.”
segunda generación de partidos políticos como (Waxenecker, 2015: 14-15). Este modelo partidario
instrumentos de estabilidad política56, […] [y] por y eleccionario ha afectado profundamente el
el lado progresista […] las dificultades internas y ejercicio gubernamental y ha desmantelado el
la lógica clientelar del sistema electoral llevaron Estado de Derecho. La actual crisis –desatada en
a estos actores a la marginalidad política.” 2015– es expresión del agotamiento del ciclo de
(Waxenecker, 2015: 14). Esas dinámicas de disputa la tercera generación de partidos políticos, y la
de poder desencadenaron la creación de una resistencia al cambio proviene de la confluencia
tercera generación de partidos políticos. Al menos de actores políticos, el poder militar (institucional
los últimos 4 partidos gobernantes se inscriben en y extra-institucional), feudos oligárquicos y redes
esa generación: Gran Alianza Nacional (GANA)57, la criminales.
Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), el Partido
Patriota (PP) y el Frente de Convergencia Nacional (e) Ciclos de reforma judicial: La Constitución
(FCN-Nación). Política de 1985 modificó el sistema judicial
Lo sui generis del momento actual del ciclo político en Guatemala. Sin embargo, hasta 1994

24
mantuvieron vigencia el modelo inquisitivo y presiones de diversa índole sobre jueces y
los fueros militares58; ambos característicos de operadores de justicia, la falta de acceso
sistemas autoritarios. La reforma del Código a la justicia por numerosos sectores de la
Procesal Penal (Decreto 51-1992), las reformas sociedad, la falta de aplicación adecuada de
constitucionales del año 1993 y la Ley Orgánica una carrera judicial y la inestabilidad en el
del Ministerio Público (Decreto 40-1994) crearon cargo que ello acarrea” (CIDH, 2003: 9).
un nuevo modelo que “…separó las funciones
de investigar y juzgar que estaban concentradas El incumplimiento de los Acuerdos de Paz, el alto
en la función del juez e introdujo el proceso oral impacto de la criminalidad organizada y los CIACS,
a los casos penales. En ese contexto, a través así como una justicia ineficiente y corrupta han
de la reforma a la Constitución Política en el convertido “…a Guatemala en un paraíso para la
año 1993, se le asignó al Ministerio Público una delincuencia y la impunidad.”60 En este contexto
función específica como institución auxiliar de problemático, se reconoció oficialmente la
la administración pública y de los tribunales, necesidad de investigar y desarticular las
con funciones autónomas” (Escobar, 2018: 4). estructuras de poder oculto que distorsionan el
De esta cuenta “…se configura un sistema de Estado de Derecho en Guatemala y se gestó la
administración de justicia “acusatorio formal”, firma del Acuerdo relativo al establecimiento de
que responde a los principios republicanos una Comisión Internacional contra la Impunidad
y democráticos de gobierno” (Ramírez [Link], en Guatemala (CICIG) entre el gobierno
___: 52). En otras palabras, la era democrática guatemalteco y la ONU en 2006, marcando
se instauró en el campo de la justicia apenas a un impulso importante a un nuevo ciclo en el
mediados de la década de 199059. proceso mismo de reforma del sistema de justicia
y la seguridad pública:
Pese a esta transición, la OEA da cuenta –
apenas unos 10 años después– que “[e]
ntre los problemas más graves que afectan
la administración de justicia se encuentran
la impunidad estructural que comprende
tanto las violaciones de derechos humanos
del pasado como las conductas punibles
del presente, la insuficiencia de recursos,
los escasos avances en la modernización
de la justicia, la deficiente capacitación de
jueces y operadores de justicia, la falta de
independencia e imparcialidad de algunos
jueces, la politización de la justicia, las

25
Decreto 16-2005 Ley de Garantía a la Imparcialidad de Comisiones de Postulación
Decreto 52-2005 Ley Marco de los Acuerdos de Paz
Decreto 58-2005 Ley para prevenir y Reprimir el Financiamiento del Terrorismo
Decreto 71-2005 Ley de la Dirección de Inteligencia Civil
Decreto 07-2006 Ley para combatir el Crimen Organizado y la Delincuencia Común
Decreto 21-2006 Ley contra la Delincuencia Organizada
Decreto 32-2006 Ley Orgánica del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala
Decreto 33-2006 Ley del Régimen Penitenciario
Decreto 35-2007 Ratificación del acuerdo relativo al establecimiento de CICIG
Decreto 18-2008 Ley Macro del Sistema Nacional de Seguridad
Decreto 22-2008 Ley contra el Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
Decreto 28-2008 Ley Reguladora de Procedimiento de Extradición
Decreto 29-2008 Reformas a la Ley de la Carrera Judicial
Decreto 09-2009 Ley contra la Violencia sexual, Explotación y Trata de Personas
Decreto 15-2009 Ley de Armas y Municiones
Decreto 17-2009 Reforma Ley contra la Delincuencia organizada
Decreto 19-2009 Ley de Comisiones de Postulación
Decreto 21-2009 Ley de Competencia Penal en Procesos de Mayor Riesgo
Decreto 23-2009 Reformas a la Ley contra la Delincuencia Organizada
Decreto 04-2010 Reformas al Código Penal
Decreto 18-2010 Reforma Código Procesal Penal
Decreto 28-2010 Ley del Sistema de Alerta Alba-Keneth
Decreto 40-2010 Ley de Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas
crueles, inhumanos o degradantes
Decreto 52-2010 Ley que regula los Servicios de Seguridad Privada
Decreto 55-2010 Ley de Extinción de Dominio
Decreto 07-2011 Reforma al Código Procesal Penal
Decreto 15-2012 Ley de la Dirección General de Investigación Criminal (DIGICRI)
Decreto 31-2012 Ley contra la Corrupción
Decreto 13-2016 Reformas al Código Penal
Decreto 32-2016 Ley de la Carrera Judicial
Decreto 18-2016 Reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público
Decreto 06-2017 Reformas a la Ley de Armas y Municiones
Decreto 17-2017 Reformas a la Ley de la Carrera Judicial

26
Este proceso continúa siendo contradictorio. justicia:
El fortalecimiento de la capacidad investigativa
del Ministerio Público –especialmente a partir “La propuesta contiene elementos para cambiar
de 2010 bajo la conducción de la fiscal general el sistema de comisiones de postulación,
Claudia Paz y Paz–, el apoyo y respaldo de esta separar las funciones administrativas y
labor por la CICIG, así como la implementación de jurisdiccionales, fortalecer la carrera judicial,
juzgados de mayor riesgo han permitido impulsar reconocer el derecho indígena y promover
casos de impacto contra altos mandos castrenses la equidad de género en la justicia. [...]
por violaciones a los Derechos Humanos durante Desafortunadamente, en el 2017 el Congreso
el conflicto armado y contra estructuras y redes de la República suspendió la discusión de
ilícitas que generan poder, enriquecimiento e las reformas constitucionales debido a las
impunidad en detrimento del Estado de Derecho, presiones de grupos de poder que se oponían
la democracia y el bien común. A criterio de la a los cambios constitucionales con el fin de
Fundación Myrna Mack “…la efectividad del MP mantener el sistema actual que les permite
mejoró del 5% al 21% entre los años 2009 y incidir en la justicia. Entre los grupos que se
2012…” (CICIG, 2015a: 11). opusieron a las reformas constitucionales se
encuentran empresarios conservadores, ex
Al mismo tiempo, la influencia de actores de militares, partidos políticos señalados de actos
poder –de los ámbitos económico, político, de corrupción, y los medios de comunicación
militar y/o criminal– continúa teniendo conservadores” (Impunity Watch, 2017: 11).
injerencia sobre el sistema judicial. De acuerdo a
Impunity Watch (2017: 85), “[l]a corrupción en el De nuevo en 2018, el Congreso de la República
sistema de justicia, es un mal sistémico que se actuó de forma regresiva, reivindicando la
encuentra sumamente enraizado…”; situación amnistía general y los tribunales militares para
que se refleja –entre otros– en la condena contra revertir procesos de justicia transicional61. El 31
el ex diputado Gudy Rivera, el caso “Bufete de de agosto de 2018, el presidente Jimmy Morales
Impunidad”, el caso “Comisiones Paralelas” y el –rodeado de la cúpula militar y policial– anunció
caso “Manipulación de justica”. la no-renovación del acuerdo con dio vida a
la CICIG. Esto se produce en un momento que
Desde 2016 ¬–como se ha mencionado el presidente es requerido judicialmente –de
anteriormente– los presidentes de los tres nuevo– por financiamiento electoral en los
poderes del Estado presentaron una propuesta comicios de 201562. Este conjunto de acciones
de reformas constitucionales para profundizar corresponde a la orquestación de actores de poder
el proceso de democratización del sistema de –económicos, políticos, militares y abiertamente
criminales– para sostener los andamiajes del
sistema de impunidad.

27
En este sentido, la impunidad ha sido y sigue siendo
una pieza clave en los ciclos de perpetuación de
poder y desigualdad. Hoy por hoy, los procesos
judiciales contra responsables de crimines de lesa
humanidad, contra cuerpos ilegales y aparatos
clandestinos de seguridad, y contra redes ilícitas
ha logrado romper parcialmente este manto de
arbitrariedad y abuso. La contradicción entre
arbitrariedad e imparcialidad es una característica
primordial del ciclo de transformación judicial en
la actualidad.

28
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