Juan Manuel Cozzi

La Universidad de En “La ubicuidad del riesgo”, Juan Manuel

Concepción del Cozzi indaga sobre las características de los
Uruguay (UCU) es una planes de acción estratégicos en gestión de
institución privada con riesgo de catástrofes y desastre desarrollados,
reconocimiento definitivo
del Ministerio de
recientemente, en algunos países de América
Educación de la Nación, Latina, y sobre las dimensiones que implican
en materia de prevención, comunicación y
LA UBICUIDAD
ubicada en la homónima
ciudad de la costa del mitigación de efectos posteriores.
Río del Uruguay, en la Se trata de un trabajo de corte cualitativo que

DEL RIESGO
provincia de Entre Ríos, revisa, en una primera parte, las perspectivas
República Argentina. y enfoques aludidos, así como su articulación
Nacida el 20 de mayo
con las dimensiones de la comunicación pú-
de 1971, sobre la
blica y la participación política incluidas en los

Gestión de la comunicación en contexto de catástrofes

histórica trayectoria
inicida por la Asociación principales Planes Nacionales de Gestión de

LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Educacionista “La Riesgo de Desastres en América Latina elabo-
Fraternidad” en el año rados en las últimas décadas. En tanto que, en Gestión de la comunicación Juan Manuel Cozzi es politólogo
1877, la UCU se propuso una segunda parte, analiza la implicancia de
como meta investigar dichas dimensiones tomando como caso de es- en contexto de catástrofes egresado de la Universidad Na-
y considerar todas las cional de Rosario (UNR), obtuvo
tudio las inundaciones producidas en la ciudad
cuestiones ligadas al diploma de posgrado en Opinión
desarrollo económico,
de Santa Fe en los años 2003 y 2007 y en la ciu-
Pública y Medios de Comunica-
social y cultural nacional, dad de La Plata en 2013, revisando las políticas
ción en la Facultad Latinoamerica-
provincial y regional. de gestión de riesgos y las estrategias de comu-
nicación desarrolladas en los sucesivos episo- Juan Manuel Cozzi na de Ciencias Sociales (FLACSO).
Magíster en Gestión de la Comu-
dios, analizando aciertos y errores, constantes y nicación para las Organizaciones
cambios en las acciones implementadas. por la Universidad Austral (UA).
Actualmente es Director del Cen-
tro Regional Santa Fe de la Univer-
sidad de Concepción del Uruguay
(UCU ) y Director de la Especia-
lización en Comunicación Corpo-
rativa e Institucional en la misma
universidad. Además es Rector en
el Instituto de Estudios Superiores
Miembro de: de Santa Fe (IES).
Profesor invitado en universida-
des nacionales y extranjeras. Su
tema de estudio comprende la co-
municación política y de crisis.
 Cozzi, Juan Manuel
La ubicuidad del riesgo : gestión de la comunicación en contextos de catástrofes / Juan Manuel
Cozzi. - 1a ed . - Concepción del Uruguay : Espacio Editorial Institucional UCU, 2019.
94 p. ; 23 x 16 cm. - (Ciencia y tecnología; 2)

ISBN 978-987-3928-33-8

1. Comunicación. 2. Catástrofes. I. Título.

CDD 302.2

Diseño de cubierta: LDCV Mariana Jullier.

Diseño basado en la obra “Flujos”, escultura cinética del artista Daniel Wurtzel.
Diagramación interior: Fernando Piciana
Corrección: Laura Prati

Coordinación Editorial: Cristian Rougier

©Espacio Editorial Institucional UCU, 2019.

8 de Junio 522. Concepción del Uruguay, Entre Ríos.
[email protected]
www.ucu.edu.ar/editorial

Hecho el depósito que prevé la ley 11.723

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o cualquier otro sin el permiso previo por escrito de la editorial y el autor.
 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En un presente concebido como modernidad tardía, asistimos a expresiones y fenómenos del riesgo
asociado a un proceso de universalización del peligro en las sociedades contemporáneas. La impronta
que ha adquirido el impacto de los cambios (sociales, políticos, climáticos, y hasta subjetivos) como
fuentes inabordables de peligro ya no remiten a la ignorancia del devenir o las imprevisiones, sino que
está revestida del saber y los conocimientos sobre su inevitabilidad como tendencia.

El riesgo ante las catástrofes y desastres naturales, en particular, se suma a la complejidad de los
ordenamientos sociales, las lógicas de acumulación y crecimiento que han dominado una escena
global percibida como caótica y en proyección exponencial.

Sin embargo, los peligros que pueden asediar no deben necesariamente transformarse en desastres. Los
daños resultantes exponen las consecuencias acumulativas de decisiones político–económicas tomadas
por personas. La prevención de desastres es posible y con frecuencia es menos costosa que la asistencia
para el alivio o la reversión de los efectos. Se puede reducir el riesgo mediante el fortalecimiento de la
resiliencia, es decir, la capacidad de las sociedades de resistir, enfrentar y recuperarse de los impactos.
Pero también con la construcción de prácticas y acciones integrales para su gestión.

PREFACIO Analizar estas problemáticas desde una perspectiva de comunicación pública es lo que este libro
propone, centrándose en reflexionar sobre la gestión de riesgo de desastres y el rol que juegan las
políticas de Estado y los medios de comunicación en dichos contextos.

Entendemos que no basta solo con administrar el ciclo de desastre para reducir su impacto; el
abordaje de estos fenómenos implica comprender, fundamentalmente, la integralidad de los mismos,
contemplar las causas que originan el fenómeno, los daños causados, la dimensión social de sus
efectos (incluyendo los condicionantes derivados de la desigualdad social), así como las herramientas
o dispositivos de gestión disponibles frente a dichos eventos, entre otras variables ponderables.

Reflexionar sobre el rol que tienen en ello las políticas de gestión, entre las cuales se destacan las
estrategias de comunicación para la prevención, la información y la intervención frente a estos
fenómenos, resulta fundamental y supone una mirada holística del problema que permita adecuar o
modificar pautas de comportamiento prexistentes en todos los niveles y ámbitos sociales.

Cierto es que, en el presente, el cambio ambiental global y sus efectos en las sociedades contemporáneas
han generado un “clima de alerta” social ante los fenómenos catastróficos e inesperados que suceden

5
 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

en los entornos próximos a las comunidades y hábitats sociales. Ante estos fenómenos, distintos Esperamos que este trabajo sea útil para un público diverso que comprende agentes estatales,
organismos internacionales y gobiernos locales han reconocido la necesidad de prevenir, evaluar y mediáticos, y espacios académicos vinculados a la temática de la gestión de riesgos. Su relevancia
gestionar los riesgos, así como de comunicarlos a todos los actores involucrados de manera eficiente radica en la sistematización de datos, la recopilación de documentación periodística en cada caso
para mitigar los daños que producen en las comunidades. analizado, y la revisión de las estrategias llevadas adelante por los distintos niveles del Estado.

Los principales esfuerzos en el tema de comunicación de riesgos en América Latina se han dado en
especial para enfrentar las crisis cuando las catástrofes se han producido y, en menor medida, para las
tareas preventivas y la producción de consensos que permitan enfrentarlas y gestionarlas socialmente.

En la actualidad, y gracias al desarrollo de políticas activas frente a desastres y catástrofes, la

comunicación de riesgos se considera un elemento de apoyo para fortalecer el conocimiento y las
respuestas de instituciones estales y de las poblaciones (ONU, 2005; UNICEF, 2006; OPS, 2009).
Asimismo, se fomenta internacionalmente el desarrollo de estrategias por parte de los tomadores de
decisiones en materia de políticas públicas exitosas que prevengan daños y protejan el bienestar del
conjunto de las poblaciones afectadas.

El problema de la gestión de riesgo constituye hoy en un tema central que filtra las agendas
gubernamentales y provoca nuevas transformaciones organizacionales y normativas en la
institucionalidad internacional, regional y local. De ahí que en este trabajo nos preguntemos
por las características de los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de catástrofes
y desastre desarrollados, recientemente, en algunos países de América Latina, e indaguemos
sobre las dimensiones que implican en materia de prevención, comunicación y mitigación
de efectos. Para ello, tomamos en consideración los aportes elaborados por los enfoques que
ponen en el centro de la reflexión el problema de la comunicación pública y la participación
ciudadana en contextos de catástrofes “naturales” y recorremos los marcos interpretativos
aportados por las principales perspectivas teóricas que se han ocupado del problema de la
construcción social del riesgo y la vulnerabilidad. Además, abordamos su articulación con las
dimensiones de la comunicación pública y la participación política incluidas en los principales
Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres en América Latina elaborados en las
últimas décadas.

Con este marco de interpretación y gestión política del riesgo, nuestro análisis puntual se aboca a la
implicancia de dichas dimensiones en el contexto de las inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe
en los años 2003 y 2007 y en la ciudad de La Plata en 2013, ambas ciudades de la República Argentina.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Una mirada integral para abordar la gestión del riesgo

Existe un acuerdo general que señala que el riesgo representa la probabilidad de daño a una
comunidad por la ocurrencia de un evento particular, natural o social (inundaciones, terremotos,
desastres nucleares, epidemias, entre otros), que se desarrolla en un proceso continuo y previo a
la catástrofe y/o desastre que lo constituye como emergente (Norberto García Acosta, 2005:19).1

Esta perspectiva, en la que confluyen múltiples aportes conceptuales de distintas corrientes de

pensamiento y, en especial, los realizados en los ’90 por la Red de Estudios Sociales en Prevención
de Desastres (en adelante, la Red), se opone a la mirada tradicional –aún vigente en los ámbitos de
gobierno y decisión pública- que coloca al desastre o catástrofe junto con la emergencia en el centro
de la escena y deja de lado los procesos de prevención, así como las estrategias de comunicación
y acciones de mitigación de sus efectos. Por eso la gestión de riesgo implica también considerar el
problema de su comunicación.

La comunicación del riesgo ha sido definida como un proceso interactivo de intercambio de

INTRODUCCIÓN
información y de opiniones entre individuos, grupos e instituciones. Se desarrolla un diálogo
intenso en el cual se discute una pluralidad de mensajes que expresan preocupaciones, opiniones
o reacciones a los mismos, así como disposiciones legales, aciertos y errores institucionales frente
al manejo de riesgos (National Research Council, 1989).

Diversos antecedentes sobre el tema sostienen que hoy no basta con administrar el ciclo de
desastre para reducir su impacto, sino que el abordaje de estos fenómenos supone comprender,
fundamentalmente, su integralidad y la dimensión comunicativa que los abarca (Claudia Natenzon,
2005 y 2007; Alejandra Celis, 2008). Con integralidad nos referimos a la inclusión de las variables que
intervienen en estos procesos, tales como las causas que originan el fenómeno, los daños producidos,
la dimensión social de sus efectos (incluyendo los condicionantes derivados de la desigualdad social),
y las herramientas o dispositivos de gestión disponibles frente a dichos eventos, entre otras.

Por esto es que aquí nos proponemos reflexionar sobre el rol de las políticas de Estado, entre las
cuales se destacan las políticas y estrategias de comunicación para la prevención, la información y
la intervención frente a estos fenómenos. Consideramos qué en el incremento o disminución de sus
causas y consecuencias, así como en las condiciones de producción de las mismas, la comunicación
pública tiene un rol fundamental (Verónica Viñas, 2009; Francisco Vanaclocha, et al., 2005).

1
En este libro llamamos, indistintamente, catástrofes o desastres naturales a los eventos que conllevan consecuencias negativas para las sociedades
y para la naturaleza y que se derivan de la relación entre ambas. Con independencia, los mismos pueden tener orígenes distintos, aunque muchas
veces, están mutuamente determinados. Si bien, a priori, se pueden distinguir catástrofes de origen natural, las cuales no pueden modificarse pero
sí prevenirse (erupciones volcánicas, terremotos, huracanes, etc.) de catástrofes de origen social (contaminación, vulneración o agotamiento de
la biodiversidad, pérdida de la fertilidad de los suelos, epidemias, etc.), aquí no interesa tanto su distinción per se, sino las políticas de gestión en
materia de prevención, mitigación y comunicación que tales eventos implican o deberían implicar.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En este sentido, concebimos el problema de la comunicación pública y la participación ciudadana El problema de la gestión de riesgo es un tema central que filtra las agendas gubernamentales y
como elementos dependientes de la programación de la política gubernamental, entendida como provoca nuevas transformaciones organizacionales y normativas en la institucionalidad internacional,
regional y local (Gutiérrez y Isuani, 2013:325). Ante tal importancia, en este libro nos preguntamos
“un proceso por el cual se prevén y determinan los pasos necesarios, las acciones por las características de los planes de acción estratégicos en gestión de riesgo de catástrofes y desastre
a desplegar y los diversos recursos requeridos para modificar una situación actual desarrollados, recientemente, en algunos países de América Latina, e indagamos sobre las dimensiones
que se presenta como problemática, para arribar a una situación deseable en el que implican en materia de prevención, comunicación y mitigación de efectos posteriores. Para ello,
futuro”. (Niremberg, 2006:40) tomamos en consideración los aportes elaborados por los enfoques que reflexionan sobre el problema
de la comunicación pública y la participación ciudadana en contextos de catástrofes “naturales” y
Desde esta perspectiva, el Estado es un actor privilegiado de la política pública, porque “interviene recorremos los marcos interpretativos aportados por las principales perspectivas teóricas que se han
como estructura burocrática y representación simbólica dentro del campo de fuerzas donde se ocupado del problema de la construcción social del riesgo y la vulnerabilidad.
dirimen cuáles son los temas y los modos para su resolución” (Oszlak, 2011:11).
En esta línea, el enfoque de la integralidad que mencionamos más arriba supone una mirada
La temática abordada es relevante en términos tanto académicos2 como sociales y políticos por
holística del problema en pos de construir políticas públicas, de gestión, y consensos sociales
tratarse de una problemática de alto impacto en los asuntos públicos (Elizalde, 2009:148; Riorda,
que permitan adecuar o modificar pautas de comportamiento prexistentes en todos los niveles y
2011:10; Benyakar, 2013:35-36). Aquí desarrollamos un trabajo de corte cualitativo cuyos objetivos
ámbitos sociales frente al riesgo (Viñas, 2009; Munguía Gil et al., 2009).
primordiales fueron, en una primera parte, revisar las perspectivas y enfoques aludidos, así
como su articulación con las dimensiones de la comunicación pública y la participación política
Cierto es que, en el presente, el cambio ambiental global y sus efectos en las sociedades
incluidas en los principales Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres en América
contemporáneas han ocasionado un “clima de alerta” social ante los fenómenos catastróficos e
inesperados que suceden en los entornos próximos a las comunidades y hábitats sociales. Frente Latina elaborados en las últimas décadas. En tanto que, en una segunda parte, nos abocamos a
a estos fenómenos, distintos organismos internacionales y gobiernos locales han reconocido la analizar la implicancia de dichas dimensiones tomando como caso de estudio las inundaciones
necesidad de prevenir, evaluar y gestionar los riesgos, así como de comunicarlos a todos los actores producidas en la ciudad de Santa Fe en los años 2003 y 2007 y en la ciudad de La Plata en 2013.
involucrados de manera eficiente para mitigar los daños que producen en las comunidades (Lavell,
1996; Cardona, 2002). La selección de estos casos de estudio se debió al impacto ocasionado por las inundaciones que
tuvieron lugar en ambas ciudades, lo cual evidenció las falencias en materia de comunicación,
Los principales esfuerzos en el tema de comunicación de riesgos en América Latina se han dado prevención, gestión y participación. Desarrollamos un estudio descriptivo y exploratorio con
principalmente para enfrentar las crisis cuando las catástrofes se produjeron y, en menor medida, objetivos comparables ya que Santa Fe y La Plata cuentan con características comunes por ser
para las tareas preventivas y la generación de consensos que permitan enfrentarlas y gestionarlas capitales de provincia, ubicadas en la Región Pampeana, sobre cuencas de importantes ríos y con
socialmente (Moreno y Peres, 2011:60). un número de población similar. Observar comparativamente las tres inundaciones mencionadas
nos permitió revisar las políticas de gestión de riesgos y las estrategias de comunicación
En la actualidad, y gracias al desarrollo de políticas activas ante desastres y catástrofes, la desarrolladas en los sucesivos episodios, analizar aciertos y errores, constantes y cambios en las
comunicación de riesgos se considera un elemento de apoyo para fortalecer el conocimiento y acciones implementadas. Para ello nos propusimos algunas acciones específicas, tales como:
las respuestas de instituciones estales y de las poblaciones al respecto (ONU 2005; UNICEF, 2006;
OPS, 2009). Asimismo, se fomenta internacionalmente el desarrollo de estrategias por parte de los • Describir y analizar Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres
tomadores de decisiones en materia de políticas públicas exitosas que prevengan daños y protejan elaborados en países latinoamericanos, relevando el tipo de intervención en
el bienestar del conjunto de las poblaciones afectadas (Wilches Chaux, 2008:17). materia de comunicación y prevención de riesgo.

2
Este trabajo recoge perspectivas y enfoques abordados en distintos espacios curriculares de estudio como Asuntos Públicos y Comunicación de
Crisis, Administración Pública y Comunicación Gubernamental, Metodología de Análisis y de Interpretación y Comunicación y Política. Cabe
destacar que una primera aproximación a la problemática abordada en esta investigación fue realizada en el marco de la asignatura Análisis de la
Narración Audiovisual mediante un ensayo sobre el documental “Santa Fe, la peor inundación de la historia” realizado en el año 2007 por el Área
de Comunicación Social del Centro Regional de investigación y Desarrollo de Santa Fe (CERIDE) dependiente del CONICET.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

• Sistematizar las dimensiones incluidas en torno a la comunicación pública y efecto, establecimos una plantilla de recolección de información donde incluimos los siguientes
participación ciudadana incluidas en dichos Planes Nacionales de Gestión de indicadores y variables:
Riesgo de Desastres.
• Analizar las estrategias de gestión de riesgos y comunicación pública en el caso Matriz de datos 2: Análisis de casos.
de las inundaciones de las ciudades de Santa Fe (2003 y 2007) y La Plata (2013).

El desarrollo de estas acciones implicó la elaboración de matrices de análisis donde se contemplaron Identificación de casos Gestión de riesgo Comunicación púbica y
las variables indagadas, articuladas con los conceptos atinentes que consideramos, para abordar participación ciudadana
los datos obtenidos del material empírico relevado. Los principales ejes conceptuales que
Perfil de las ciudades analizadas. Reacción ante las emergencias Estrategias de comunicación
permitieron ordenar los datos relevados se centraron en observar los Planes Nacionales de Gestión hídricas. desarrolladas por los distintos niveles
de Riesgo de Desastres, las características del tipo de intervención que proponen, las dimensiones Evaluación de impacto y magnitud del Estado posinundaciones.
de comunicación pública, la participación ciudadana que involucran, y las estrategias de gestión del desastre.
implementadas en los casos analizados.
De esta manera, en un primer nivel de análisis se confeccionó una matriz de datos donde Superficie y población ciudad. Gestión pública de las inundaciones. Estrategias de mitigación de efectos
localizamos planes y programas de gestión de riesgos de desastres y catástrofes implementados en Existencia previa de planes de posteriores.
la región, la que presentamos a continuación: contingencia y/o emergencia. Acciones de coordinación y
Acciones de comunicación en participación de actores implicados.
Matriz de datos 1: Planes y programas de gestión de riesgos en la región. contexto de crisis. Creación de planes y programas
específicos posinundaciones.

Planes de gestión de riesgos Características relevantes Eventos de inundaciones: Actores intervinientes: distintos Estrategias dirigidas a los medios de
fechas, características, factores niveles del Estado; organizaciones comunicación.
desencadenantes, principales sociales, instituciones, personas Protagonistas de las informaciones.
Fecha Organismos internacionales involucrados consecuencias, etc. afectadas, medios de comunicación. Comunicados oficiales y otras voces
intervinientes.
Localización Estrategias de prevención y comunicación de riesgo
Fuente: elaboración propia.

Tipo de propuesta Estrategias de comunicación pública

Áreas o dependencias involucradas. Actores intervinientes En tanto, el segundo capítulo presenta una sistematización de los antecedentes en materia de
Fuente: Elaboración propia. gestión de riesgo de catástrofes, con la respectiva revisión de aspectos concretos que nos posibilitan
reflexionar sobre la producción de conocimiento actual, la relevancia de la comunicación pública y
la participación ciudadana frente a estos fenómenos y los avances en materia de prevención.
En un segundo nivel de análisis, elaboramos una matriz destinada a relevar y sistematizar los datos En el tercer capítulo, efectuamos un análisis crítico de los principales aciertos y errores en las
de los casos seleccionados para el estudio provistos por diferentes fuentes documentales. A tal políticas de gestión de riesgo y comunicación pública implementadas en el marco de las grandes

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

inundaciones producidas en las ciudades de Santa Fe (2003 y 2007) y La Plata (2013), retomando
las principales categorías esbozadas en los capítulos anteriores.

Con este libro esperamos contribuir a la reflexión y la producción de estrategias comunicativas

indispensables y acordes a las necesidades actuales en materia de gestión de riesgos de desastres y
catástrofes. A su vez, consideramos que este trabajo constituye un ejercicio de análisis crítico que
sistematiza el derrotero de los fenómenos estudiados en diálogo con las teorías y enfoques que
permiten no solo explicarlos sino también, y fundamentalmente, proponer trasformaciones en
este terreno, susceptibles de ser tomadas como referencia por parte de las instituciones públicas y
agentes intervinientes en los distintos niveles del Estado.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Riesgo y vulnerabilidad: dos caras de la misma moneda

1. Perspectivas y definiciones generales

Si bien el estudio de los desastres, las catástrofes, y la problemática específica del riesgo no se
caracterizan por tener una larga tradición en las ciencias sociales –y en especial desde la comunicación-
los abordajes más relevantes provienen de los aportes realizados por Zygmunt Bauman (2007; 2015),
Ulrich Beck (1998), Anthony Giddens (1993) y Niklas Lhumann (1991), entre otros.

Los primeros antecedentes en nuestra región sobre desastres naturales abordados desde las ciencias
sociales los podemos encontrar en la Red a través de algunos de sus referentes: Lavell (2001),
Cardona (1986), Wilches Chaux (1998; 2008), Piers Blaikie (1996). En Argentina se destacan
los aportes de Natenzon (2003-2005) y Herzer (2003), mientras que en Santa Fe, a partir de las
inundaciones de los años 2003 y 2007, son relevantes las contribuciones de Silvia Wolansky (2003)
y Hugo Arrillaga (2009), que combinan estudios de los desastres naturales desde el punto de vista
de la gestión del riesgo hídrico y su incidencia en los centros urbanos.

CAPÍTULO 1 Sin embargo, a nivel local cabe resaltar la ausencia de estudios sobre esta problemática desde
una perspectiva de la comunicación y, en particular, de la comunicación política. Ciertamente,
contamos con unos pocos trabajos en este sentido, como el de Silvia Fontana (2014), que aborda
la comunicación gubernamental, y el de Fernando Pais (2008), que analiza las representaciones de
estos fenómenos en la comunicación periodística.

Por otra parte, desde perspectivas más desarrolladas sobre esta problemática se desprende un
concepto insoslayable e indisolublemente vinculado con el de riesgo, el de vulnerabilidad. En este
trabajo se entiende a la vulnerabilidad como el riesgo que una persona, sistema u objeto tiene ante
diferentes peligros, sean estos desastres naturales, desigualdades económicas, políticas, sociales
o culturales. La palabra vulnerabilidad deriva del latín vulnerabilis, compuesta por vulnus, que
significa "herida", y el sufijo -abilis, que indica posibilidad; por lo tanto, etimológicamente,
vulnerabilidad significa una mayor probabilidad de ser herido.

Muchos desastres son una mezcla compleja de amenazas naturales y acciones humanas (Blaikie,
1996:4). Esta idea supone que el entorno social, político y económico, es tanto una causa de
desastres como lo es el medio ambiente natural. Comúnmente asociado a la cuestión de los

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

desastres naturales y las catástrofes, el concepto de vulnerabilidad ha servido, desde hace ya principalmente las condiciones sociales las que crean el riesgo, dado que un fenómeno natural
algunos años, para poner de manifiesto la fragilidad humana frente a una serie de eventos y/o por sí mismo no puede presentarse como una peligrosidad si no hay población vulnerable
fenómenos de carácter no tan solo natural sino social, económico y político. expuesta. Ahí radica su carácter de construcción social (p. 3).
Con una mirada desde las ciencias sociales, Mary Douglas también ha contribuido al debate
La magnitud y frecuencia con la que inundaciones, huracanes y terremotos (entre otros desastres) acerca de la problemática del riesgo, y con relación a este punto en particular señala que no existe
impactan, ocasionando serios daños que afectan la vida y los bienes de las personas en el territorio, una distinción clara entre naturaleza y cultura:
han llevado a que se comience a discutir acerca de la importancia que los factores ajenos tienen sobre
los eventos físicos en sí, lo que podría ayudar al momento de explicar los niveles de destrucción “Es necesario borrar la línea divisoria entre naturaleza y cultura para poder
sufridos en la economía y en la sociedad en su conjunto. Para Lavell (2001), esto alienta el constante conocer cuáles son los peligros reconocidos por la sociedad, la naturaleza es
debate y reflexión que en torno a la llamada "vulnerabilidad social o humana" como factor explicativo vista como más o menos controlable, según desde que estructura institucional
del daño. A lo que agrega: "la vulnerabilidad de la sociedad puede manifestarse a través de distintos se la perciba. El reconocimiento de lo riesgoso o lo peligroso, es modelado por la
componentes o elementos, cada uno resultado de un proceso social particular" (p. 2). cultura, por la representación que los miembros del grupo se hacen acerca de las
vinculaciones entre el hombre y la naturaleza”. (1996:90)
La manera en que se modelan nuestros comportamientos ante situaciones de riesgo o de desastres
naturales se encuentra íntimamente ligada a cómo las percibimos y representamos. De allí que, De lo que se desprende el postulado fundamental de que los riesgos no son producto de la
para Margarita Gascón (2009), la percepción del riesgo no remita, únicamente, a estar frente a determinación de la naturaleza, sino que existen como fenómenos sociales, que se trata de
un estímulo de la realidad (si bien debe haber un elemento en la naturaleza que represente una una categoría social, y que es esencial tener en cuenta, para su análisis, las bases sociales de la
amenaza), sino que se requiere, además, de un ingrediente potencialmente dañino y un proceso codificación para la percepción social de los mismos.
cognitivo para volverlo inteligible (p. 14).
En los estudios sobre los desastres naturales, la palabra riesgo se asocia con los términos amenaza
Pero, a su vez, para la autora, en ese proceso deben intervenir tres dimensiones: la externa, la social y la y vulnerabilidad. Desde las ciencias sociales, el abordaje de este fenómeno puede reducirse a dos
personal. La dimensión externa refiere a la existencia de estímulos externos de peligros naturales que grandes perspectivas: por un lado, investigaciones que centran sus estudios en la construcción
existen en el mundo real; la segunda contiene elementos culturales e integran una herencia común; social del riesgo unida a la percepción de los fenómenos; y por otro, las investigaciones que
por último, la tercera pertenece a la esfera individual, ya que cada persona evaluará de modo diferente vinculan la construcción social del riesgo con la vulnerabilidad y la desigualdad.
el costo-beneficio de sus acciones frente a los riesgos probables. En este trabajo consideramos que
las tres dimensiones pueden intervenir con distintos grados de presencia y de forma simultánea o Este es el criterio que utiliza García Acosta (2005) al plantear que, mientras la primera se caracteriza por
yuxtapuesta en cada situación de riesgo o de desastres naturales vividas por una comunidad. estudiar las formas en que la sociedad se representa el acontecer de los desastres naturales o tecnológicos,
y hace hincapié en el entramado cultural y los patrones típicos de interpretación y clasificación
2. Construcción social del riesgo y vulnerabilidad de los grupos sociales en un momento y contexto histórico dado, el segundo modelo desarrolla un
Desde el punto de vista analítico, se pueden identificar dos dimensiones constitutivas del acercamiento más enfocado en la situación previa a la producción del desastre y estudia el impacto del
riesgo: la peligrosidad, definida como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural mismo así como las respuestas de los diferentes actores, tanto institucionales como grupales (p. 23).
o tecnológico con potencialidad de generar daño (Natenzon, 1998); y la vulnerabilidad, que se
refiere a las condiciones sociales, económicas, culturales, etc., que exponen a una población y Aquí entendemos que ambos modelos de análisis son acertados y complementarios para abordar la
la hacen propensa a ser afectada y sufrir daño respecto de una peligrosidad (Lavell, 2001). Son complejidad de los fenómenos analizados, aunque, dependiendo de sus características y contextos

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de producción, se puedan privilegiar unos criterios por sobre otros en cada situación estudiada. indeseable antes que se produzca); y la tercera corresponde a los nuevos riesgos (que obedecen
En este trabajo, enfatizamos en que la construcción de la percepción del riesgo es de carácter a las consecuencias nefastas que se producen como un efecto bumerán de los desarrollos de la
sociocultural e histórico, y relevamos las acciones destinadas a trabajar en la prevención del mismo ciencia y las tecnologías y de la explotación descontrolada de los recursos del planeta), igualmente
para mitigar su impacto y las inacciones o dificultades para lograrlo. heterogénea con relación a las dos precedentes (2012:30-33).

3. Enfoques sobre riesgo y estrategias de gestión Al respecto, Elizalde (2009) plantea que el riesgo es una medida futura del peligro y que está
Como primera aproximación, consideramos pertinente la descripción de riesgo que aporta definido por una creencia o percepción de que puede suceder algo malo en un futuro o tiempo
UNISDR,3 la que lo define como la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento incierto (p. 150).
y sus consecuencias negativas. Esta definición encierra dos componentes indispensables para la
constitución del riesgo, como son: la amenaza y la posibilidad de la ocasión de un daño que pueda Desde un abordaje comunicativo, Jordi Farré Coma (2011) presenta el riesgo como una fuerza
llevar a una situación de vulnerabilidad. en sí misma, de gran potencia expansiva, cuya condición es más virtual que real, inmersa en un
continuo proceso por convertirse en real a partir de lo que las formas mediáticas le atribuyen
En esta misma línea se expresa Lavell al señalar que la existencia del riesgo, y sus características (p. 39). Es decir, cultivando una percepción del riesgo amenazante y convirtiendo sus posibles
particulares, se explica por la presencia de determinados factores de riesgo clasificados consecuencias en situaciones reales.
generalmente en factores de amenaza y factores de vulnerabilidad (2001:2).
También, desde el campo de estudio sociológico, se ha avanzado en conceptualizar las sociedades
Alex Barbat (2008), por su parte y desde el punto de vista de las finanzas públicas, sostiene la modernas o la modernidad en sí, sus características específicas, sus retos y los riesgos que ella
necesidad de dimensionar el riesgo, teniendo en cuenta no solamente el daño físico esperado encierra. Con relación a la temática que aquí nos interesa abordar, entendiéndola como un campo
sino también factores sociales. Incluye una visión holística del problema, aunque advierte que, de de confrontación de la modernidad consigo misma.4
acuerdo con la mirada de cada disciplina, el riesgo debe ser expresado de tal forma que signifique
algo para quienes deben tomar las decisiones de enfrentarlo. Para ello se requiere hacer evidente el Nacidas en el seno de un capitalismo globalizado, las primeras preocupaciones sobre los riesgos
riesgo en forma diferente ante los organismos de decisión responsables (p. 1). en el desarrollo de las sociedades contemporáneas estuvieron ligadas a los desastres nucleares y
químicos. En principio, se señaló a los desastres como el producto del desarrollo en países del
En tanto, Wilches Chaux (1998) propone atributos del riesgo basado en factores y en la naturaleza de norte, dejando de lado los desastres naturales que asolaban las regiones menos desarrolladas del
su constitución como amenaza y vulnerabilidad. También lo define según las formas que adquieren planeta, ubicadas en su mayoría en el hemisferio sur.
sus rasgos como diferenciado y social. Respecto de su naturaleza, señala que refiere a un proceso
dinámico y cambiante, mientras que, según sus rasgos, advierte que no afecta a todos por igual y que El accidente nuclear de Chernobil, Ucrania, disparó un sinnúmero de interrogantes que para Beck
surge de la interacción continua y permanente entre la comunidad humana y su entorno (pp. 35-38). (2006) se traducen en un antes y un después del epifenómeno. El peligro se masifica y se manifiesta
como lo común a todos. La categoría de los “otros” deja de ser aplicable ya que “todos” pasamos a
Ante la omnipresencia del riesgo en la sociedad contemporánea, Robert Castel propone tres estar desprotegidos.
configuraciones principales cuya particularidad reside en que tienen muy pocas cosas en común.
Una primera constelación de riesgos se organiza alrededor de la noción de riesgo social (es la En estas condiciones, el autor sostiene que la producción social de riquezas es directamente
identificada con mayor precisión y está íntimamente ligada a la seguridad social); la segunda proporcional a la producción social de riesgos. Se produce un tránsito de la escasez a la abundancia
lo hace en términos de poblaciones en riesgo (es la que se debe pensar sustancialmente a partir que conlleva a otro tipo de conflictos. Cuanto más desarrollo, mayor potencialidad de riesgo. Estas
de la proposición de factores de riesgo que posibiliten la anticipación a un acontecimiento son las condiciones para el nuevo paradigma de la sociedad del riesgo:

3
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, Terminología sobre Reducción de Riesgos de Desastres 2009 para los 4
Los autores y enfoques clave para comprender los fenómenos analizados que presentamos en este apartado, aluden a las características
conceptos de Amenaza, vulnerabilidad y riesgo. contemporáneas de la modernidad globalizada, conceptualizándola como: “modernización tardía”, “reflexiva” o “líquida”, según sea el caso, tal
como veremos a continuación.

20 21
 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

“Así pues, ya no se trata (o ya no exclusivamente) del aprovechamiento de De allí que, si los cuerpos líquidos fluyen, los sólidos se estanquen, que unos resulten livianos
la naturaleza, del desprendimiento del ser humano respecto de obligaciones y otros pesados, que los primeros se transformen y los segundos mantengan sus formas; y que,
tradicionales, sino que se trata también y esencialmente de problemas que mientras aquellos duran solo un momento los otros persistan. Esta fluidez que presentan los
son consecuencia del desarrollo técnico-económico mismo. El proceso de líquidos indica que no conservan una forma durante mucho tiempo y que están permanentemente
modernización se vuelve reflexivo, se toma a sí mismo como tema y problema. mutando. En cambio, para los sólidos lo que importa es el espacio y no así el flujo del tiempo.
Las cuestiones del desarrollo y de la aplicación de tecnologías (en el ámbito de
la naturaleza, la sociedad y la personalidad) son sustituidas por cuestiones de la No obstante, sería incorrecto pensar que se deba acabar con los sólidos definitivamente. La idea
gestión política y científica (administración, descubrimiento, inclusión, evitación superadora se basa en dar lugar a “nuevos y mejores sólidos”. Espacio y tiempo, en la vida moderna,
y ocultación) de los riesgos de tecnologías a aplicar actual o potencialmente en transmutan y conforman una nueva amalgama.
relación a horizontes de relevancia a definir especialmente”. (Beck, 2010:30)
En este proceso de construcción de nuevas formas organizativas, lo que se resignifica es la
Estos nuevos “problemas productivos” de riqueza y de riesgos ocasionan otra disputa sobre su concepción del orden y del sistema dentro de la agenda política. Se trata de una disolución entre
reparto: “consumo versus peligro”. Así como al primero se lo acepta y se lo expande, al segundo las formas de elegir y los modos de participar. Para ser más precisos, consiste en la ruptura de los
se lo niega y se lo oculta. De esta manera, los daños colaterales del consumo excesivo quedan vínculos entre las elecciones individuales y las acciones colectivas. Es decir que, en definitiva, la
censurados. Mientras unos merecen experimentarse, otros deben ser mediados por el campo construcción de pautas y la responsabilidad ante situaciones de fracaso recaen sobre dicho proceso.
científico o el periodismo a través de distintas líneas argumentativas. Esa definición del saber acerca
de peligros y riesgos estará en manos de expertos que ejercerán la exclusividad de determinar los La llegada de la “modernidad líquida” ha impuesto cambios radicales en la naturaleza humana; ya nada
riesgos (racionalidad) y su percepción quedará a cargo de la opinión pública (irracionalidad). está predeterminado, las pautas estables desaparecen y se ensancha la brecha entre la individualidad
Nuevos mecanismos de seguridad se erigirán bajo la atenta mirada de los expertos en riesgos como algo predestinado y la individualidad como la capacidad práctica y realista de autoafirmarse.
frente a una opinión pública atenta y crítica:
Nuevos peligros acechan, representados, como sostiene el autor, en: los extraños entre nosotros, esa
“(…) la distinción aparentemente inofensiva entre riesgos y percepción de riesgos mirada que se impone sobre el otro y altera la facultad de interrelacionarse, de comunicarse, propia
gana en significación y simultáneamente pierde su legitimación. El monopolio de de la civilidad. De esa forma se modifica la conexión en los espacios públicos; la no interacción y
la racionalidad sobre la definición científica de riesgo depende totalmente de esta el no diálogo invisibilizan al extraño. Sabemos que está, pero evitamos cualquier tipo de trato; se
distinción. Ya que con ella la posibilidad de la determinación particularizada de convierte en un juego de escondidas donde, si bien se conoce de antemano el escondite, resulta
los riesgos y su determinación objetiva y obligatoria va a quedar subordinada a la más conveniente no reconocerlo y pasar de largo.
autoridad experta. La ciencia fija los riesgos y la población percibe los riesgos.
Las discrepancias en torno a esto indican la extensión de la irracionalidad y de La modernidad líquida descripta por el autor y la incertidumbre que la caracteriza despiertan una
la hostilidad hacia la tecnología. Esta división del mundo entre expertos y no sensación de angustia y miedo debido al desconocimiento con respecto a la amenaza de un peligro
expertos contiene a la vez la idea de la opinión pública". (Beck, 2010:80). 5 real o imaginario (Bauman, 2007:10). Y la respuesta ante el miedo no es uniforme. Aunque es un
sentimiento compartido entre los organismos vivos, las reacciones ante una amenaza son distintas.
Transitoriedad y volatilidad son, para Bauman (2015), los atributos que mejor representan su Los seres humanos se debaten entre la huida y la agresión, pero a ello se debe agregar una especie
concepción de modernidad líquida, la cual explica a partir de la “fluidez”, propiedad inherente de de temor de segunda clase, que se actualiza social y culturalmente, que orienta la conducta frente
los cuerpos líquidos, como una metáfora que rige a la modernidad. a esas situaciones de peligro presentes o futuras.

5
Los destacados son nuestros.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En este tejido de sensaciones entre inseguridad y vulnerabilidad debemos avanzar hacia el En su nota a la versión en español de Sociología del Riesgo, de Luhmann (2006), Torres Nafarrate 6
futuro, y ese tránsito se nos presenta dudoso y repleto de obstáculos. No todos los peligros son manifiesta que el propósito del libro es delimitar conceptualmente el tratamiento del riesgo, y esto
tan lejanos ni producto de una densa imaginación y tampoco podemos seguir ignorándolos; y es el núcleo de la teoría luhmanniana de la sociedad.
es aquí donde se cuelan nuevamente los riesgos como forma de esquivar escollos. Esta manera
de concebirlos puede aproximarnos a antiguos peligros o provocar otros nuevos para, una Al respecto, el autor plantea la necesidad de que la sociología crítica avance en descubrir dentro
vez calibrada la situación, proceder como si pudiéramos predecir las consecuencias e intentar del dominio de las constantes reconocibles a las estructuras latentes, e interroga: ¿cómo la sociedad
al mismo tiempo controlar nuestros pasos. Así solo nos preocuparíamos de lo que podemos se explica las divergencias de lo normal? Porque la ruptura con lo normal tiene que ser registrada
prevenir y de esa manera saltear. Por tal razón, colocamos estas consecuencias indeseables y como casualidad y su explicación no puede ser dejada al azar. Debe mostrar su propio orden, su
previsibles en la categoría de los riesgos: segunda normalidad (Luhmann, 2006:31). Es decir, la diferencia entre lo normal y lo divergente.

“Los riesgos son aquellos peligros cuya probabilidad podemos (o creemos ser Esto llevaría a pensar que, si en la sociedad actual se cae en el riesgo como lugar común, pasaría
capaces de) calcular: los riesgos son los peligros calculables. Definidos de ese modo, entonces a ser la forma normal de la sociedad. ¿Cómo concibe la sociedad la captación del riesgo
los riesgos son lo más parecido que podemos tener a la (por desgracia inalcanzable) como un problema universal, que no se puede evitar ni eludir, sobre todo cuando en épocas
certeza” (Bauman, 2015:20). pasadas el riesgo solo afectaba a quienes se expusieran ante situaciones de peligro? ¿Cómo se las
ingenia la sociedad para operar normalmente sobre un futuro incierto, solo con dosis de dudas? Y
En el intento de alcanzar determinados niveles de certeza debemos precisar que calcular no es en este contexto: ¿cómo puede llegar a construirse un consenso social?
igual que predecir; lo que puede hacerse es ponderar la probabilidad de ocurrencia de situaciones
de peligro. No obstante, esa fiabilidad que nos proveen los cálculos de probabilidad no alcanza Riesgo no es tanto un hecho como un instrumento de análisis, un modo de observar
para evitar el peligro. La correcta determinación de probabilidades nos debería proporcionar ciertos hechos. El concepto de riesgo “no caracteriza ningún hecho que exista con
razones para encarar acciones útiles o acertadas sobre aquellos peligros conocidos y cercanos independencia de si es observado y de quién sea el observador” (Luhmann:71).
que sí pueden preverse. Ahora, ¿qué hacemos con los otros, los más imposibles o más difíciles
de predecir? Para eso debemos ser capaces de admitir que hasta lo que parece más imposible se El riesgo implica la inseguridad acerca del futuro. Sugiere también siempre contingencia, es decir
puede transformar en posible. Resolver de la mejor manera la ecuación potencial para clasificar que las cosas podrían siempre ser diferentes aunque no lo sean; nada es necesariamente como es,
una situación como peligro con incógnitas desconocidas a incógnitas conocidas. Para ello, el autor determinadas selecciones entre alternativas equidistantes llevaron a que las cosas sean como son.
recurre a los medios para confirmar su posición:
En ese sentido, frente a ese riesgo contingente las personas no pueden hacer otra cosa que tomar
“Como constancia de que tales miedos no son en absoluto imaginarios podemos decisiones. Por acción u omisión, nada es necesariamente como es, todo pudo haber sido de otro
aceptar la destacada autoridad de los medios de comunicación actuales, modo, lo único necesario es la decisión. Toda conducta humana implica una decisión y un riesgo.
representantes visibles y tangibles de una realidad imposible de ver o tocar sin El riesgo acaba por convertirse en comunicación en una sociedad que está hecha de comunicaciones.
su ayuda. Los programas de telerrealidad, versiones modernas líquidas de las Los sistemas sociales son sistemas de comunicación. El pasaje de peligros a riesgos conlleva un
antiguas obras morales dan fe a diario de la escabrosa realidad a esos temores. aumento considerable del potencial comunicativo de la sociedad. En la medida en que no seamos
Como su mismo nombre sugiere (un nombre que su audiencia no ha cuestionado capaces de plantear los problemas de riesgo como problemas de comunicación social, recaeremos
en ningún momento y que sólo se han atrevido a criticar unos pocos pedantes en una visión objetivista o naturalista que acabará por dificultar la gestión de los riesgos. La teoría
mojigatos), lo que en ellos se muestra es real y, lo que es aún más importante, lo del riesgo es una teoría de la comunicación. Pero está claro que la comunicación de riesgos no
real es lo que aparece en ellos” (Bauman, 2015:31). garantiza la seguridad, solo sirve para afrontar mejor la inseguridad.

6
Coordinador de la traducción de Sociología del riesgo, editado por Universidad Iberoamericana de México.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Para Giddens, uno de los elementos clave que define la modernidad reflexiva es la relación En este trabajo nos hacemos eco de la perspectiva de este autor en tanto sostenemos que la
directa que esta asume con el riesgo cotidiano. Las decisiones que las sociedades industriales generación de dudas permanentes, las pocas seguridades y la infinidad de cursos de acción
han tomado conducen a consecuencias no previstas, a riesgos palpables producto del avance dan lugar a una nueva conformación social en la cual los medios masivos de comunicación y
tecnológico e industrial. En su descripción de la vida social moderna establece el uso de dos la informática adquieren un papel relevante como voces autorizadas que amplifican los diversos
categorías para él centrales: tiempo y espacio, que adquieren un rol distinto del que tenían en matices que la modernidad tardía expresa y ofrece a escala global, tal como veremos en el capítulo
las sociedades tradicionales. En la modernidad, tiempo y espacio se fragmentan y disipan la destinado al análisis de los casos estudiados.
acción social (Giddens, 1993) y producen un desanclaje o, en palabras del autor, un “despegar
las relaciones sociales de sus contextos locales de interacción y reestructurarlas en indefinidos Las inseguridades provocadas por el riesgo son un tema en común entre los postulados descritos
intervalos espacio-temporales” (p. 32). hasta aquí en el contexto de lo que se ha caracterizado como la “modernidad tardía” y son el
hilo conductor que entreteje una especie de tela de araña entre las distintas posiciones, con las
La separación provocada por la modernidad hizo que las prácticas sociales no estuvieran cuales describe una realidad global donde la incertidumbre reina frente a las decisiones políticas
vinculadas a la localidad sino determinadas por prácticas a distancia. Esta desvinculación resulta y la gestión de estrategias de acción llevadas adelante en acontecimientos como los que vamos a
en un cambio en los hábitos y las experiencias locales. Esa desconexión entre las dos categorías comentar más adelante.
se produce mediante los mecanismos de las señales simbólicas (mecanismos de intercambio
convencionales) y el sistema de expertos (representado por los avances tecnológicos) que rompen De los autores hasta aquí reseñados nos interesa destacar que sus aportes teóricos y perspectivas de
con lo local para establecer vínculos globales. análisis han permitido caracterizar las dinámicas contemporáneas de las estructuras y modos de
organización social, así como los retos y riesgos que suponen para el desarrollo de las sociedades
En esta línea, Giddens ahonda en el carácter de la modernidad y trata los temas seguridad-peligro y modernas. Sus conceptualizaciones nos posibilitan comprender la evolución de un modelo
fiabilidad-riesgo como dos recursos disponibles que conllevan un costo de oportunidad en la vida industrial-tecnológico de acumulación global y su correlato en el ordenamiento social, que tiene
moderna al tener que elegir entre ellos como alternativas manifestándose en efectos incompatibles, como efectos inmediatos la producción de daños contingentes e inesperados, configuradores de
ya que, si bien lo moderno expresaría en gran medida una mayor seguridad respecto del orden un ambiente perceptual de amenaza y peligro constantes.
tradicional, a su vez supone el inevitable surgimiento de nuevos riesgos.7 Sin embargo, ante dichos
riesgos está presente algo “seguro” al interior del contexto de la modernidad, algo que Giddens Esta caracterización cobra fuerza en nuestro trabajo ya que podemos observar sus efectos
asume como “fiabilidad” implícita en las instituciones de la modernidad, pero conferida a materiales en un contexto específico marcado por la convivencia complicada entre gestión
capacidades abstractas y no a individuos, ya que para él es una forma de “fe” en donde “la y riesgos, donde la comunicación tiene un papel central. Así, el recorrido teórico llevado
confianza puesta en resultados probables expresa un compromiso con algo, más que una mera adelante en este capítulo nos ha permitido revisar aportes sustantivos para contar con
comprensión cognitiva” (p. 37), la cual está presente en las acciones de los sujetos “profanos”, claves interpretativas que guardan una estrecha relación con nuestro objeto de estudio: la
esto es, comunes y corrientes, con relación a los “sistemas expertos” cada vez más especializados comunicación en contextos de catástrofes.
que han surgido en la modernidad. Aquí los sistemas expertos son

“sistemas de logros técnicos o de experiencia profesional que organizan grandes

áreas del entorno material y social en el que se vive sobre los cuales un 'sujeto
común y corriente' no tiene mayor conocimiento y que 'el estado de las cosas'
obliga a establecer como “fiables”. (p. 37)

7
Para nuestro estudio esa “seguridad” respecto del orden tradicional refiere a la reducción del riesgo a niveles aceptables que genera cierto estado
de bienestar que se expresa a través del surgimiento del estado nación, el ejercicio de poder de policía, mejoras en las condiciones de salud de la
población en general, etc. Pero que a su vez implica el surgimiento de otros nuevos riesgos como: un conflicto nuclear o un desastre ecológico.
Para el autor, es posible consolidar un nuevo orden basado en la confianza, que se articula estableciendo un nexo desde la familiaridad hasta el
sistema de expertos, que no se encuentra vinculado a verdades incuestionables, sino a la duda permanente del conocimiento.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Comunicación pública en contextos de riesgo de catástrofes

1. Antecedentes regionales y nacionales

El número de casos de desastres y catástrofes en América Latina ha ido en progresivo aumento en
los últimos años, han repercutido negativamente en la calidad de vida de la población y afectado
sus economías regionales, las agendas de gobierno y su estabilidad política (David Strömberg,
2007). Como ya hemos visto, estos desastres y catástrofes se pueden caracterizar como fenómenos
resultantes de situaciones imprevistas y sorpresivas que interrumpen el normal funcionamiento
de la vida comunitaria provocando fuertes pérdidas y daños humanos, materiales y ambientales.
Según la Base de Datos Internacional sobre Desastres, en América Latina se han producido más de
1700 casos entre 1970 y 2015, lo que significa un incremento del 288 % con respecto a las cuatro
décadas anteriores (EM-DAT, 2017; Bello, 2017:27). 9

Entre los principales factores que permiten ponderar este aumento en la cantidad y magnitud de
los fenómenos, se destacan: mayor frecuencia de eventos meteorológicos extremos; aumento de

CAPÍTULO 2
la población mundial, lo que implica mayor número de personas expuestas al riesgo; indicadores
e informes sobre desastres más completos y precisos; e incremento de la vulnerabilidad frente al
riesgo de desastre, en particular en aquellos países en vías de desarrollo, que no pueden permitirse
tomar medidas óptimas para limitar los efectos (Strömberg, 2007:201).

Ejemplos de desastres a nivel latinoamericano son los recientes terremotos de México, que
dejaron al menos 360 víctimas fatales y decenas de desaparecidos entre los escombros (RTVE,
2017);10 los huracanes que afectaron Centroamérica y México (“Harvey” llegó a clase IV); las
feroces lluvias en Perú, que dejaron casi un centenar de víctimas fatales y 100 mil desplazados
(Infobae, 2017:s/p); el desastre forestal sin precedentes en Chile, en enero de 2017, que afectó
a las regiones de O'Higgins, Maule, Biobío y otras áreas del centro del país, solo por nombrar
algunos acontecimientos del año 2017.

En nuestro país, pueden citarse los casos (en agosto y septiembre de 2017) de inundaciones
en las provincias de Buenos Aires y La Pampa, en las que se vio afectada una de las zonas de
mayor producción agroalimentaria del país; las inundaciones en la provincia de Tucumán,
las cuales, junto al desborde de ríos, dejaron más de 12.000 damnificados en la ciudad de
Lamadrid, al sur de dicha provincia, en abril de 2017, entre otras varias que afectaron a 11
provincias del país (López, 2017). 11

9
EM-DAT: The Internacional Disaster Database Centre for Research on the Epidemiology of Disasters CRED.Más información disponible en:
https://www.emdat.be/
10
RTVE: Corporación de Radio y Televisión Española SA.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Ante este panorama, coincidimos con Fontana (2016) en que los espacios de producción de En Argentina, en tanto, desde el año 2006 se desarrolla el Programa Nacional de Prevención y
conocimiento destinados a la elaboración de políticas de Gestión de Riesgo de Desastres (en Reducción del Riesgo de Desastres. su ejecución durante el primer año se realizó a través de un
adelante, GRD) presentan acciones de tipo espasmódicas o reactivas en cuanto a los eventos de convenio con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como parte integrante
desastres, o bien se actúa cuando el riesgo ya es un desastre. del Plan Estratégico Territorial (PET), y su objetivo principal es promover la inserción de la
reducción del riesgo de desastres en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial en todos
Por otra parte, de acuerdo con un estudio realizado en 2015 por Pew Center 12, sobre un universo de los niveles del Estado a través de la sensibilización y capacitación de actores clave, incluyendo el
45.000 personas en 40 países, los latinoamericanos aparecen como los más preocupados por la gravedad análisis del riesgo como dimensión de referencia en la planificación y la evaluación de proyectos
del cambio climático. Un 74% lo consideró como un problema muy serio, 20 puntos porcentuales de inversión pública.
por encima del promedio mundial. Asimismo, según este estudio, son los latinoamericanos los que
expresan mayor inquietud por los niveles de afectación del cambio climático (De Lisio, 2016:29). En 2007 se constituyó la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (en
adelante, PNRRD), co-coordinada por la Comisión Cascos Blancos del Ministerio de Relaciones
En los últimos años, algunos países de la región han elaborado políticas nacionales y definido Exteriores y Culto y la Secretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y
líneas de acción para la reducción y mitigación de situaciones de desastres. Ciertamente, países Catástrofes, del Ministerio de Seguridad.
como Perú (2014), Chile (2015), Colombia (2016) y Argentina (2017), que han elaborado Planes
Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, han sido recientemente afectados por desastres o Las Plataformas Nacionales para la Reducción del Riesgo de Desastres se establecen conforme
catástrofes con graves consecuencias. a los lineamientos de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD),
organismo de las Naciones Unidas encargado del seguimiento del Marco de Acción de Hyogo
Todos estos planes aluden a marcos de acción plasmados en convenios internacionales en tanto y, actualmente, del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.14
compromisos que suscribieron todos los países de Sudamérica. En especial, se hace alusión
al Marco de Acción de Sendai (2015)13, que es el marco reglamentario actual que sirve como En 2010 se publicó el primer diagnóstico de la situación local, titulado: "Riesgo de Desastres en
referencia para los 184 países firmantes. la Planificación del Territorio", producto de la implementación del Programa. En ese mismo
año, y a partir de la firma de una Carta de Intención con la Dirección de Cambio Climático
El Marco de Sendai es el instrumento sucesor del Marco de Hyogo, que tuvo vigencia entre 2005 y la Dirección Nacional de Protección Civil, se delinearon estrategias comunes de reducción
y 2015. La principal diferencia entre uno y otro radica en que el segundo estuvo enfocado en del riesgo, en particular referidas al riesgo climático y a diversas escalas, trabajo que permitió
la “Gestión de los Desastres”, mientras que en el primero el foco está en la “Gestión del Riesgo”. la edición del Manual de Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático para la Gestión y
Este identifica siete metas que los planes mencionan y sirven como guía: Planificación Local.
- Reducción sustancial de la mortalidad mundial producida por los desastres.
- Reducción del número de personas afectadas. En 2012 se participó en la elaboración del Documento País sobre Riesgo de Desastres en la
- Reducción de las pérdidas económicas directas en relación con el PBI mundial. Argentina, impulsado por el PNUD y la Cruz Roja Argentina, en el contexto de los Proyectos
- Reducción de los daños a la infraestructura crítica y la interrupción de los servicios DIPECHO VII del Programa de Preparación ante los Desastres del Departamento de Ayuda
básicos. Humanitaria de la Comisión Europea.15
- Incremento del número de países que cuentan con estrategias de GRD para 2020. De acuerdo con este protocolo, en 2017 se lanzó el Plan Nacional de Reducción del Riesgo de
- Promoción de una mayor cooperación internacional para países en desarrollo. Desastres 2018-2023, coordinado desde la Secretaría de Protección Civil del Ministerio de
- Aumento significativo del acceso a información, sistemas de alerta temprana y Seguridad de la Nación. Entre sus ejes estratégicos se destacan: comprender el riesgo de desastre
evaluaciones sobre el riesgo de desastres. existente en el país, fortalecer la gobernanza del riesgo en pos de la PNRRD, promover la inversión

11
Al respecto, ver artículos periodísticos en diario La Nación: https://www.lanacion.com.ar/2004144-las-lluvias-y-el-desborde-de-rios-dejaron-
mas-de-12000-damnificados-en-tucuman Portal Infobae:
https://www.infobae.com/sociedad/2017/09/11/las-lluvias-del-fin-de-semana-agravaron-las-inundaciones-en-buenos-aires-y-la-pampa-hay-mas-
de-5-millones-de-hectareas-afectadas/
12
El Centro de Investigaciones PEW, con sede en Washington (EE UU), brinda información sobre problemáticas, actitudes y tendencias que
caracterizan a distintas poblaciones y frente a distintas situaciones en todo el mundo. Más información disponible en: 14
La información referida a la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres fue extraída del sitio oficial: http://cascosblancos.gob.
http://www.pewresearch.org/ Fecha de consulta: 5 de julio de 2017. ar/es/plataforma-nacional-para-la-reduccion-del-riesgo-de-desastres Fecha de consulta: 12 de abril de 2018.
13
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 fue aprobado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas 15
La información referida al Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgo de Desastres fue extraída del sitio oficial:
sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en Sendai, Miyagi (Japón). Más información disponible en: https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/reduccion-riesgo.php Fecha de consulta: 12 de agosto de 2017.
https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf Fecha de consulta: 7 de julio de 2017.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

en la reducción del riesgo de desastres y aumentar la preparación para la construcción de

comunidades más resilientes. 16 de contingencia y de reducción de riesgo de desastre, tal como veremos en el siguiente capítulo.

En ese mismo año se reglamentó, mediante el Decreto 383, la Ley Nº 27.287, sancionada en 2. La comunicación pública y la participación ciudadana
septiembre de 2016, que creó el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Tras un largo derrotero, la comunicación pública se fue afianzando como disciplina, ganando
Civil (SINAGIR), cuyo objetivo principal es: integrar las tareas y articular el funcionamiento de los espacio entre los académicos, ocupándose a través de investigaciones y ensayos de indagar acerca
organismos del gobierno nacional, los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos del comportamiento político electoral, de estudiar la comunicación del gobierno para con sus
Aires y municipales, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, para fortalecer y administrados, de examinar el papel de los medios de comunicación de masas y su relación con la
optimizar las acciones destinadas a la reducción de riesgos, el manejo de la crisis y la recuperación.17 formación de la opinión pública y, de manera especial, de analizar el intercambio narrativo que se
produce en el espacio público.
En cuanto a experiencias de políticas de gestión de riesgos en gobiernos locales dentro de
Argentina, si observamos los casos analizados: La Plata y Santa Fe, apreciamos que: Autores como Dan Nimmo y Keith Sanders (1981) han planteado que, para erigirse como disciplina,
la comunicación política debió atravesar cinco etapas: primero, a partir de su reconocimiento como
 La Municipalidad de Santa Fe cuenta con una Dirección de Gestión de Riesgo desde parte fundamental de los procesos políticos; más adelante, por la publicación de textos especializados
el año 2008; con el Programa de Monitoreo y Gestión Operativa, que comprende: Datos sobre el tema; luego, y como consecuencia de lo anterior, por el reconocimiento académico del campo
meteorológicos, Datos hidrológicos, Sustancias peligrosas, Centro de Operaciones disciplinar; más tarde, por el reconocimiento profesional de la experticia vinculada a la comunicación;
y Brigada de Emergencias Municipal (COBEM); y con el Programa de Relaciones y finalmente, aunque más recientemente, por su implicancia en el abordaje interdisciplinario que
Institucionales y Comunicación para la Reducción del Riesgo, que comprende: Plan propone respecto de los fenómenos sociales (Nimmo y Sanders, 1981:13).
de Contingencia, prevención de Riesgos, Sistema de Protección y Comunicación y
Divulgación. 18 Para Dominique Wolton (2007), la comunicación pública resulta una condición indispensable
para el funcionamiento democrático de la sociedad. Es ya imposible concebir democracia de
 La Municipalidad de la Plata cuenta con una Subsecretaría de Gestión del Riesgo desde masas sin comunicación, entendida como un modelo cultural, proclive al intercambio de mensajes
el año 2014 y con el Programa Ciudad Protegida, que comprende: obras hidráulicas y que se reconocen en el vínculo entre la expresión, la comunicación y la acción. No hay política
complementarios, Planes de Emergencia y contingencia, Sistema de monitoreo y Vigilancia democrática sin capacidad de expresión de las opiniones y sin comunicación entre los actores
Hidro-meteorológica, Prevención y protección vecinal y Protocolos de actuación.19 (Wolton, 2007:151).
En su obra, este autor nos remite al glosario para un correcto encuadre de su definición de
En el próximo apartado nos abocamos a identificar cuáles son las principales propuestas existentes comunicación pública en tanto espacio para la comunicación política en el que se intercambian los
hoy en la región en materia de acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, discursos tres actores ligados: actores políticos, periodistas y opinión pública. Hace hincapié en la idea
mitigación y gestión de riesgo de desastre. Para ello, es nuestro interés reconocer, describir y de interacción discursiva entre los distintos actores que, si bien no tienen ni el mismo estatuto ni la
analizar en tales fuentes sus elementos significativos, identificar las perspectivas en las que se misma legitimidad dadas sus respectivas posiciones en el espacio público, constituyen en conjunto la
enmarcan, entro otros criterios posibles a considerar. condición de interlocución necesaria para el funcionamiento de la democracia de masas.

Cabe destacar que los documentos seleccionados son de gran valor prospectivo en el ámbito Por otra parte, también advierte sobre la fragilidad de los vínculos entre los distintos actores
gubernamental en que fueron diseñados y aprobados, principalmente por su incidencia en la intervinientes y acerca de la complejidad de las relaciones que se dan entre los actores frente a
definición de posteriores estrategias de intervención así como en la elaboración de futuros planes situaciones de desastres y catástrofes. Para identificar respuestas posibles y anticipar escenarios

16
La información referida al Plan Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres 2018-2023 fue extraída del sitio oficial http://www.minseg.gob.
ar/pdf/diptico-pnrrd.pdf.
17
Información extraída del sitio oficial de información legislativa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos: http://servicios.infoleg.gob.ar/
infolegInternet/verNorma.do?id=275352.
19
Con el lema “Ciudad Protegida” el gobierno de la ciudad de La Plata desarrolla, desde 2014, El Plan de Contingencia que propone una serie de
18
Entre las acciones del gobierno de la ciudad de Santa Fe se destaca el plan de divulgación e información para garantizar que la sociedad se apropie procedimientos preestablecidos de coordinación, alerta, movilización y respuesta ante el pronóstico o la materialización de una amenaza para la
de los instrumentos vinculados a las acciones y que participe activamente en los procesos de gestión de riesgos, en todas las fases que abarca la cual se tienen escenarios de impacto definidos. Este Plan se inserta en una estrategia integral compuesto por obras, acciones y recomendaciones
misma. El objetivo de las propuestas se centra en sensibilizar a la comunidad sobre las causas que generan la inundación, los diversos factores que para que todos estemos preparados y protegidos ante una situación de emergencia. Ver: https://www.laplata.gob.ar/#/gobierno/programa/
conforman las condiciones de riesgo y vulnerabilidad y las posibles medidas de mitigación. Más información en: http://santafeciudad.gov.ar/blogs/ ejes?categoria=planEmergencia Fecha de consulta: 10 de enero de 2018.
gdr/comunicacion-y-divulgacion/ Fecha de consulta: 10 de enero de 2018.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de conflicto propone agrupar las relaciones formulando pares de incidencia: 1º) la expresión del posibilidades de generar un espacio de sincronización entre política, comunicación y nuevas
malestar social estaría vinculada a la opinión pública; 2º) las estrategias de comunicación pública formas de participación ciudadana. A su vez, ese “triángulo interactivo” al que refiere Wolton se
de los distintos actores requieren de la labor de los periodistas; y 3º) la actuaciones y gestiones encuentra atravesado por las tecnologías de la información y la comunicación y modifica la forma
institucionales dependen centralmente de los actores políticos (p. 387). en que nos relacionamos entre nosotros y con la política (Wolton, 2007:163).

Si bien esta propuesta de ordenamiento puede resultar útil para abordar las situaciones estudiadas, A medida que los cambios avanzan, se reconfigura la comunicación pública. Por ello resulta necesario
es necesario aclarar que todos estos elementos se desarrollan en un espacio-tiempo vertiginoso y reinterpretar el triángulo interactivo planteado, reemplazar sus vértices por nuevas categorías
determinado por la tensión permanente entre actores, tal como veremos en el siguiente capítulo. de análisis.20 Por ejemplo, se producen cambios en la figura de los actores políticos que pasan a
convertirse en difusores (dan a conocer un mensaje a un gran número de personas); la figura de los
Por su parte, María Belén Mendé y Cintia Smith (1999) señalan, en cuanto a estos mismos actores, actores periodistas pasa a ser de medios-mediadores (mediación e intervención de los medios); y la
que los medios de comunicación masiva se movilizan ante el acontecimiento; los políticos ante la de los actores de la opinión pública, a ser ciudadanos (democracia de opinión). Esta resignificación
acción; la opinión pública ante la jerarquía de los temas y de las preocupaciones que no obedecen apunta a visibilizar nuevas formas de relacionamiento y nuevos roles y funciones de los actores.
ni al ritmo de la acción política ni al de los medios de comunicación masiva. Esto demuestra las
diferencias de escala de tiempo y de preocupación que existe en cada uno de los actores (p. 202). El gran cambio en sí no son las tecnologías sino cómo ellas afectan nuestras relaciones. En cada
caso de adopción de una tecnología, la razón no es técnica sino que hay que buscarla en el uso
Volviendo a Wolton, también es necesario destacar que en el funcionamiento habitual de la social (Amado, 2013:14).
comunicación pública existen expresión de opiniones y lógicas de movilización diferentes que
contribuyen a desequilibrar aún más las relaciones entre los actores intervinientes, ya que los La irrupción de la sociedad digital transforma nuevamente nuestras relaciones y también afecta
mismos asignan distintos sentidos y poseen diferentes expectativas frente a situaciones inesperadas la política. En la actualidad hay intercambio con los receptores de la información. Los usuarios
como los desastres y las catástrofes (p. 184). dejan de ser pasivos, pasan a ser activos, buscan la información, crean contenidos y se sienten
protagonistas, sobre todo gracias a los dispositivos móviles. Surge una forma de construcción
Todos estos elementos, así como las dinámicas de funcionamiento, conforman el gran mosaico de colectiva de la información.
la comunicación pública que, sin una correcta articulación, difícilmente pueda garantizar la gestión
eficiente de aspectos preventivos y paliativos contando con la participación del conjunto de la Este nuevo paradigma es la mayor transformación que enfrenta la comunicación política y su mayor
ciudadanía frente a los fenómenos de desastres y catástrofes. Por lo tanto, podemos sostener que desafío, ya que esta formulado a partir de cambios en las formas y el entorno de comunicación,
la comunicación no es solo una cuestión instrumental, sino que es fundamentalmente un asunto apoyándose en la aceleración y circulación de datos que permiten las redes. Desde este paradigma,
comunitario, aunque estemos en medio de una transición donde los modelos y las formas de la política deja de ejercerse en un espacio–tiempo determinado y la comunicación pública deja
comunicación pública están cambiando. Al respecto, Wolton señala que los cambios que se pueden de ser patrimonio exclusivo de las instituciones políticas y agentes periodísticos para pasar a
dar en los vínculos entre actores, así como en las funciones que tradicionalmente tuvieron los medios organizarse a través de colaboradores-facilitadores y espacios de comunicación compartida.
en la comunicación pública, tienen menos calado que en décadas pasadas (p. 161). Esto obedece
tanto a la expansión y masividad del acceso a las nuevas tecnologías de la comunicación como a Así, la representación original de la comunicación con forma de triángulo interactivo es
la reconfiguración de los usos sociales de los medios de comunicación (Adriana Amado, 2013:13). reemplazada por el concepto de red, tal como podemos apreciar en el siguiente cuadro que fue
confeccionado a partir de la conceptualización elaborada por Wolton, con el agregado de aportes
Ahora bien, se trata entonces de fortalecer y de revalorizar el par político-ciudadano como relación del pensamiento de Manuel Castells (2009) para comprender el funcionamiento social a través de
superadora resultante de las tres relaciones citadas anteriormente. Este acercamiento ofrece las la dinámica de las redes.21

20
En este trabajo llamamos categorías de análisis a los atributos o características manifiestas de un objeto o fenómeno, que representa la información
que interesa investigar.
21
Manuel Castells considera que en la vida social las redes son estructuras comunicativas, que procesan flujos. Las grafica como corrientes de
información entre nodos que circulan por los canales que conectan los nodos. Estas nociones han sido trabajadas por el autor en distintas obras, en
este caso nos basamos en su libro Comunicación y Poder (2009), Capítulo I: El poder en la sociedad red. Alianza Editorial.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 1: Reconfiguraciones del paradigma de la comunicación política.

vínculos y articulaciones público-políticas. Pasamos de las sedes a las redes, de los emplazamientos
físicos delimitados a los espacios ilimitados de las redes. La tercera dimensión le da sentido al
Entorno Sociedad de Sociedad de la Sociedad digital protagonismo de las personas, se trata de gente que va a asumir responsabilidades públicas,
comunicacional masas información protagonismo político, tomar decisiones y generar iniciativas (p. 58-60).

Políticos Difusores Colaboradores-Facilitadores En tanto, Fernando Contreras (2013) propone que, a partir del avance tecnológico en la vida
política, la modalidad de encuentro social se caracteriza por su inmaterialidad respecto de las
reuniones ciudadanas tradicionales (mítines, asambleas, juntas, consejos, espacios mediáticos
Actores y Periodistas Medios – Mediadores Nodos convencionales) y aportan nuevas cualidades como flexibilidad, elasticidad y adaptabilidad al
nuevos roles modo de comunicarnos (p. 120).

Opinión pública Ciudadanos Opinión compartida Estas transformaciones influyen en las relaciones de poder y de equilibrio de fuerza entre los
actores y configuran un espacio público donde confluyen tres escenarios: el político, el de medios
y el social, que graficamos a continuación. A su vez, este contexto es donde se visibilizan las
Enunciar Difundir Promover tensiones emergentes en las relaciones entre los escenarios citados.

Funciones Expandir Mediar Conectar

Gráfico 2: Configuración del espacio público.

Influir Jerarquizar Colectivizar

Situación comunicativa Comunicación Comunicación mediada Comunicación SUBSISTEMA SUBSISTEMA

de masas en red POLÍTICO MEDIÁTICO

Fuente: elaboración propia basada en la conceptualización de Wolton (2007)

E.P.

SUBSISTEMA
Si, como señala Antoni Gutiérrez-Rubí (2015), las nuevas tecnologías y la trama de las SOCIAL
mediatizaciones actuales afectan cada aspecto de la vida social, la comunicación pública no es
una excepción. Esta se modifica, al menos, en tres direcciones. La primera, quizás la más visible,
es en la manera de comunicar. La tecnología y los dispositivos de proximidad, los celulares son un
espacio para la comunicación pública en el sentido de: hacer política, organizarse políticamente Fuente: elaboración propia.
y crear contenidos políticos. La segunda dirección se da por el cambio en la manera de crear

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Gráfico 3: Convergencia entre espacio público y mediático. Gráfico 4: Espacio de las mediatizaciones.

ESPACIO PÚBLICO
CONTINUO
ACTORES ESPACIO MEDIÁTICO ACTORES
SOCIALES (M. tradicionales) POLÍTICOS

REDES MEDIOS
E.P. SOCIALES
MEDIATIZACIONES

Fuente: elaboración propia.

Fuente: elaboración propia.

Para Beatriz Alem (2011), la relación entre comunicación y espacio público comprende un La intersección entre comunicación pública y la participación ciudadana también ha sido un
extenso recorrido asimilado, en sus inicios, a la posibilidad de expresión de la palabra política, tema relevante en el ámbito de la investigación inter-disciplinar de corte latinoamericano. Esto se
a la escenificación de las acciones del poder político, actualmente este ámbito como lugar de evidencia desde los primeros estudios centrados en analizar las estrategias de campaña electoral y
interrelaciones de las prácticas sociales y como construcción de la sociabilidad se redefine por la marketing político en los noventa hasta las más recientes líneas de investigación respecto a análisis
inminencia de las tecnologías de la imagen. Así, el espacio público se configura como el ámbito de los procesos de comunicación de gobierno (Cañizales y Ponce, 2015:321).
que interpela a los sujetos sociales a partir de las imágenes que se construyen desde los medios
tradicionales de comunicación, desde las nuevas tecnologías y las estéticas visuales, pero también Estas últimas aportaciones son las que interesa relevar en nuestro trabajo. En algunas de estas
desde las prácticas comunicativas autónomas que generan los propios actores sociales (p. 1). producciones se entiende a la comunicación de gobierno como un campo de estudio vinculado
directamente con la comunicación política; sin embargo, se sostiene que puede ser estudiado
Esta etapa podría caracterizarse como de transición entre un espacio público distinguible del como un objeto particular y diferenciado. Normalmente, el término “comunicación de gobierno”
privado y un proceso que se organiza a partir de la superposición y la confluencia de todos los es utilizado para el estudio de las comunicaciones del primer nivel del gobierno ejecutivo nacional,
ámbitos, tal como se representa en el siguiente gráfico. pero también ha sido aplicado para los niveles locales y regionales (Rincón y Bonilla, 2004:3).

De esta manera, el espacio público se amplía y se vuelve continuo en términos comunicativos. Este Pero, ¿de qué trata la comunicación de gobierno? Hasta el presente, las principales referencias en
proceso es identificable a través de temas de agenda pública que se inician en las redes sociales y
América Latina sobre la comunicación de gobierno se han referido a dos vectores: por un lado, los
son tomados por los medios, y viceversa. Pasamos del espacio público, asociado a lo mediático, al
estudios que versan sobre la forma de ejercer la comunicación política (Crespo, 2011; Rincón, 2008;
de las mediatizaciones, donde nada queda por fuera de este nuevo espacio híbrido.

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Waisbord, 2012), que ponen el foco en la comunicación de los líderes con funciones ejecutivas Existe una preocupación creciente por generar estrategias por parte de las organizaciones e
y diferencian la comunicación de partido y/o electoral de la comunicación del presidente como instituciones estatales que permitan responder mejor a las necesidades del público (y a su interés)
actor de gobierno. En estos trabajos se destaca la relevancia otorgada al estilo, a las habilidades en cuanto a las preocupaciones que tiene sobre los diversos riesgos. Se trataría, pues, de promover
interpersonales, a la empatía, al dinamismo u otros atributos de la figura del que comunica más que prácticas eficaces de comunicación de riesgos en tanto estas se visualizan como responsabilidades
de la acción de gobierno comunicada. Son estudios más centrados en las formas de comunicación de los gobiernos pero también de sectores privados, como la industria (Leiss, 2004:15).
que en las estrategias de comunicación.
Los gobiernos enfrentan el reto de mantener una distinción clara entre las técnicas de
comunicación vistas por el público como propaganda y aquellas diseñadas para proporcionar
Por otro lado, se destacan trabajos centrados en análisis de la dimensión comunicativa desplegada información técnica, promover, educar y cambiar actitudes. Esto implica asumir los desafíos de
por los Estados a la hora de afrontar situaciones excepcionales, como gestión de crisis, catástrofes roles asociados a comunicar y regular.
y/o medidas extraordinarias. Son los antecedentes más útiles para abordar nuestro estudio ya que
se interesan por la comunicación pública y toman en consideración las diferentes manifestaciones Según Moreno y Peres (2011), lo anterior ha conducido a que los gobiernos establezcan políticas
en contingencia de crisis o riesgo social. que permitan el acceso a la información por parte del público, de grupos activistas y de los
medios, respecto de problemas ambientales y de salud. No obstante, estas estrategias no logran
Para un mejor reconocimiento de cada tipo de comunicación y con el fin de evitar mayores implementarse de forma efectiva en países en vías de desarrollo, lo que ocasiona muchas veces
superposiciones, presentamos las siguientes definiciones estructuradas desde una perspectiva conflictos, desconocimiento y hasta pánico social por la falta de información y por los obstáculos
instrumental y concentrada en los efectos que se enfocan en la acción política y los gobiernos presentes para la participación ciudadana.
como organizaciones capaces para impulsar y fijar la agenda de discusión pública, articular las
políticas públicas y construir consenso: En este marco, la comunicación de riesgos, que debería implicar la interacción de actores y
un espacio abierto en donde se reciban y discutan mensajes con la audiencia, de manera de
- Comunicación electoral: instrumento a través del cual un gobierno, partido político o favorecer la participación activa de la ciudadanía, presenta graves limitaciones. En la práctica
persona pretende ganar una campaña o captar la mayor cantidad de sufragios posibles. no se garantiza este involucramiento y/o cambios de conducta y, por lo tanto, se da un proceso
de comunicación desordenado que no propicia una relación permanente con la población
- Comunicación gubernamental: instrumento a través del cual un gobierno democrático interesada o afectada con base en el respeto, confianza, credibilidad y profesionalismo, que lleve
intenta hacer explícitos sus propósitos u orientaciones para un amplio número de personas, a alcanzar un bien común (Moreno y Peres 2011:55-56).
de modo de obtener apoyo o consenso en el desarrollo de sus políticas públicas.
Hasta aquí hemos revisado enfoques que reflexionan acerca de la gestión de riesgos y la
- Comunicación de crisis: instrumento a través del cual un gobierno manifiesta su capacidad comunicación política. En el siguiente apartado nos ocuparemos de indagar cómo estos modelos
de organización para reducir o prever los factores de riesgo o incertidumbre respecto del de comunicación se desarrollan en contextos de catástrofes naturales.
futuro a fin de mitigar o eliminar los efectos negativos que los mismos pueden provocar sobre
su imagen y reputación. 3. La comunicación de riesgo, un espacio de construcción colectiva
Al decir de Farré Coma (2005), la comunicación de riesgo es un campo emergente que surge de
- Comunicación de riesgos: instrumento a través del cual un gobierno define expectativas, la necesidad de investigar qué tipo de información requiere la opinión pública en circunstancias
valoraciones y percepciones del riesgo para prevenir o modificar situaciones de peligro. de peligro, crisis o catástrofes (p. 95). Al respecto, Pablo Francescutti (2008) sostiene que

40 41
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inicialmente por comunicación del riesgo se entendía un proceso sencillo: la trasmisión del Estos autores también reconocen que la comunicación de riesgos ha ido evolucionando en
conocimiento disponible sobre un determinado riesgo por parte de expertos a quienes no cuanto a un enfoque participativo atravesando cuatros ciclos: 1) ignorar al público; 2) explicar
sabían (p. 11). mejor la información sobre el riesgo; 3) dialogar con la comunidad; 4) incluir al público como
un agente colaborador.
Para Vicent Covello y Peter Sandman (2001), en la década de 1980, la comunicación de riesgos
cobró gran importancia al comprobarse que las políticas de gestión de riesgos propuestas por Asimismo, desde una perspectiva que pone el acento en los aspectos dialógicos de la
los expertos y los organismos especializados no eran necesariamente aceptables para el público comunicación de riesgos, el National Research Council de los Estados Unidos elaboró la
en general. Debido a esto nació la versión actual concebida como un diálogo esencial entre siguiente definición en 1989:
asociaciones, gobierno y público, para abordar una disyuntiva fundamental: “los riesgos que matan
a las personas y los riesgos que las alarman, a menudo, son completamente diferentes” (p. 164). “La comunicación de riesgos es un proceso interactivo de intercambio de información
y de opiniones entre individuos, grupos e instituciones. Es un diálogo en el cual se
En la actualidad no contamos con datos que permitan correlacionar la clasificación de los peligros discuten múltiples mensajes que expresan preocupaciones, opiniones o reacciones a
con estadísticas sobre la mortalidad derivada de los mismos. Tampoco contamos con estudios que los propios mensajes o arreglos legales e institucionales del manejo de riesgos (…) la
sistematicen la relación que se da entre las reacciones sociales frente a catástrofes y desastres y la comunicación de riesgos sólo tiene éxito en la medida en que aumenta el nivel de
percepción de las molestias que estos fenómenos ocasionan sin llegar a generar mortalidad. comprensión de cuestiones o acciones relevantes y satisface a los involucrados de que
están adecuadamente informados dentro de los límites del conocimiento posible”.
De acuerdo con estos autores, observamos que se producen reacciones de distinto grado y,
contrariamente a lo que podemos imaginar, los riesgos que tienden a perjudicar a las personas Aunque los mensajes de riesgo individuales pueden contribuir a una mayor comprensión, el efecto
no las perturban. Ante esta reacción inicial, las personas susceptibles de ser afectadas no toman neto de la comunicación de riesgos sobre la comprensión depende de todos los mensajes que las
las debidas precauciones (Covello y Sandam, 2001:166). En cambio, los riesgos que no tienden personas reciben y su interpretación de ellos. Por lo tanto, los diseñadores de mensajes de riesgo
a perjudicar a las personas suelen perturbarlas más y ocasionan un clima social de alerta y que deseen aumentar la comprensión de los destinatarios deben tener en cuenta la disposición y
tensión, lo cual hace que se tomen precauciones innecesarias. capacidad de los receptores para recibir y comprender los mensajes, así como los efectos de otros
mensajes, a veces contradictorios, que también pueden recibir.
En este contexto, se señala que la comunicación de riesgos es una disciplina basada en la ciencia
que enfrenta estos y otros dilemas. Cuando los datos indican que un peligro no es grave pero la Por su parte, la Organización Panamericana de la Salud (2011) considera a la comunicación de
reacción social es de pánico, la comunicación debe orientarse a restablecer las calma y el control riesgos como un componente fundamental de la gestión del riesgo, entendida como el proceso de
de la situación (Covello y Sandam:167). Su objetivo es proporcionar tranquilidad pero también toma de decisiones que toma en cuenta los factores políticos, sociales y económicos, que analiza el
puede ayudar a generar un sentido de urgencia cuando los datos indican que el peligro es grave riesgo como un peligro potencial a fin de formular, estudiar y comparar opciones de control con
y la respuesta social hegemónica es de apatía o desinterés. miras a seleccionar la mejor respuesta para la seguridad de la población ante un peligro probable.

Los factores que determinan climas alterados, como la irritación o el pánico social, aludidos por Estas definiciones acentúan la importancia de un proceso de comunicación de carácter ágil y
los autores revelan que las personas a menudo perciben y/o evalúan el riesgo más en términos participativo que incorpora dispositivos de realimentación por parte de la ciudadanía o acepta la
de indignación que de potencial daño o peligro “real”, de allí que el sentido que prime se base en posibilidad de desarrollar algún tipo de acuerdo (consenso) que derive en una mejor respuesta a
la ecuación que pasa a ser: Riesgo + Pánico = Indignación + Peligro. una situación de riesgo.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Buscando crear un punto de partida válido para analizar el riesgo como un objeto propiamente como en los casos analizados, a “los escenarios de cambio climático que señalan el aumento e
comunicativo, Farré Coma propone definir la comunicación de riesgo como todo el proceso intensidad en fenómenos hidro-metereológicos” (Moreno y Peres, 2011:57).
de mediación y mediatización sobre el riesgo entre aquellas comunidades que participan en su
definición simbólica. Desde esta perspectiva, la comunicación es la que permite hacer visible La CEPAL (2014) señala que, del total de desastres registrados en América del Sur en el período
(o invisible) el riesgo poniendo el énfasis en las comunidades, el significado del riesgo que 2007-2011, el 65% tiene origen hidrometeorológico, siendo las inundaciones las responsables de
construyen simbólicamente y sobre el que pueden reflexionar (2011:190). la mayoría de ellos (45,9 %).22 Este tipo de amenaza, producida por eventos como “El Niño” y
regímenes de lluvias severos, es la más frecuente en la región y la que produce el mayor número
En tanto, también desde una perspectiva comunitaria, se sostiene que la comunicación de de personas afectadas anualmente. Las tierras bajas en la costa son las que tradicionalmente se
riesgo como proceso incluye cuatro aspectos: el análisis de los efectos, del contenido, de la ven afectadas en mayor medida por este fenómeno.
persuasión y de los actores. Por actores se entiende a las comunidades afectadas, las autoridades
públicas, los profesionales de la industria, los expertos científicos, las organizaciones civiles Por ejemplo, en el año 2013, Argentina registró una de las inundaciones más severas en La
y los medios de comunicación (Pont Sorribes, 2013:29). En los casos analizados veremos la Plata, la capital de la provincia de Buenos Aires, por la que fueron afectadas 350.000 personas.23
presencia prevalente de algunos de estos actores en materia de comunicación de riesgo. En cambio, los desastres asociados con amenazas de tipo geofísico corresponden al 27% del
total y están mayormente asociados con los movimientos de masas tectónicas o deslizamientos,
El riesgo se constituye comunicativamente, pero la comunicación nos ayuda a interpretar seguidos por los sismos en zonas con escasa población.
de modo dinámico el proceso en su totalidad. En el siguiente capítulo, abocado al análisis
de casos, podremos observar el impacto de la construcción imaginaria del riesgo a partir Como mencionamos más arriba, en los últimos años se han producido avances en materia de
de la interacción comunicativa entre los distintos actores, sobre todo en los casos de las dos políticas estratégicas de prevención y comunicación de riesgo a nivel regional. En el siguiente
inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe, donde el registro simbólico del primer gráfico sistematizamos algunas de las principales propuestas existentes hoy en la región en
acontecimiento dejó huellas traumáticas e imborrables en la comunidad que se reditaron en cuanto a acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación y gestión
el segundo. de riesgo de desastre: Como se puede apreciar en el gráfico, el relevamiento realizado muestra
planes y manuales implementados en América Latina durante la última década que incorporan
Lo anterior ha conducido a que los gobiernos establezcan políticas que posibiliten el acceso a la diversas actividades de comunicación de riesgos como elemento estratégico para la GRD,
información por parte del público, de grupos activistas y de los medios respecto de problemas tomando en cuenta la participación de cada uno de los actores que interviene en el proceso.
ambientales y de salud. Estos problemas implican, como se ha mencionado, a la comunicación
como una relación en la que se reciben y discuten mensajes con la audiencia, lo que admite
la participación de los ciudadanos. Asimismo, se considera que ofrecer información no
garantiza un involucramiento directo y/o cambios de conducta (Moreno et al., 2010).

Así, entre las diversas estrategias desarrolladas en materia de comunicación de riesgos en

América Latina, cabe destacar las que se identifican con la acción directa ante los desastres,
la gestión de los gobiernos y las experiencias bien planificadas con intervención de diversos
actores relevantes, orientadas a la comunicación y participación. Las experiencias registradas 22
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Centro para la Investigación de la Epidemiología de
que han tenido mayor impacto en la región, tal como veremos más adelante, están asociadas, los Desastres (CRED)/Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero (OFDA), Base de Datos Internacional sobre Desastres (EM-DAT, 2017).
23
Annual Disaster Statistical Review 2014. Disponible en: https://www.cred.be/sites/default/files/ADSR_2014.pdf - Fecha de consulta: 22 de mayo
de 2018.
24
Más información en: http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002191/219184s.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018.
25
Más información en: http://gestiondelriesgo.gov.co/sigpad/archivos/GESTIONDELRIESGOWEB.pdf
fecha de consulta: 20 de junio de 2018.
26
Más información disponible en: https://www.unisdr.org/files/43861_consideracionesparaunaestrategiarrd.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de
2018.
27
La información completa sobre esta guía puede consultarse en: http://bolivia.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Guia_comunicadores_
emergencias.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018.
28
Al respecto ver Plan Nacional de Gestión. Integral de Riesgos de Desastres en: https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/propuestas_
para_la_incorporacion_del_enfoque_de_genero_en_planes_de_gestion_de_riesgos.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018.
29
Información disponible en: https://www.preventionweb.net/files/52889_52889planestrategicobaja.pdf Fecha de consulta: 20 de junio de 2018.
30
Para mayor información consultar el sitio oficial del Ministerio de Salud de México: http://www.cenaprece.salud.gob.mx/programas/interior/
emergencias/descargas/pdf/ManualPresentacion.pdf Fecha de consulta: 30 de junio de 2018.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Año Propuesta Localización Características 4. La comunicación pública como articuladora de acciones comunitarias
A lo largo de este capítulo sistematizamos antecedentes regionales y nacionales sobre comunicación
2011 Manual de UNESCO (Perú). 24
Una guía práctica para gestores y comunicadores sociales. Sostiene que
pública de riesgo, las formas y modalidades de interacción que se producen y su relación con el
Gestión de el proceso de comunicación en la gestión de riesgo de desastre es más
Riesgos de que informar a la población. Requiere enfoque dinámico, intersectorial, cambio tecnológico operado en las mediatizaciones actuales. También revisamos estrategias de
Desastres para interinstitucional e interdisciplinario y requiere coordinación entre todos gobierno frente a la comunicación de riesgos y los obstáculos implicados en su desarrollo como un
Comunicadores los actores que son parte del proceso para lograr una estrategia efectiva proceso de construcción colectiva. Finalmente, identificamos las principales propuestas existentes
Sociales. de comunicación para la reducción de los riesgos a todo nivel. en la región en materia de acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación
2012 Análisis de la Colombia, Banco Un informe que releva los avances institucionales en el manejo y gestión de riesgo de desastre.
gestión del riesgo Mundial. 25 del riesgo en los diferentes niveles de gobierno y la forma como Con este recorrido hemos procurado abordar el problema de la comunicación pública y la
de desastres. Un el tema se ha incorporado en la administración pública territorial particularidad de la comunicación de riesgos en tanto elemento vertebrador de la función del
aporte para la y sectorial).
construcción de Estado en la interacción con la comunidad, los canales más eficientes de información y el papel
políticas públicas. de la comunicación como un bien al servicio de lo público y del interés general. A partir de aquí
nos proponemos exponer algunas consideraciones fundamentales sobre la relevancia que tiene la
2015 Estrategia UNASUR.26 Es un estudio que considera el contexto de la gestión del riesgo
Suramericana en la región, los aspectos institucionales y de gobernanza para la comunicación pública en el fortalecimiento de los procesos participativos como perspectiva que
para la Reducción GRD a nivel de los países miembros de UNASUR. nos permita avanzar desde un enfoque exploratorio y descriptivo en el análisis de casos propuesto
del Riesgo de para el siguiente capítulo.
Desastres.
2015 Guía de Bolivia, Fondo de Se centra en la promoción de cobertura de noticias con enfoque Entendemos por comunicación pública todas aquellas herramientas, técnicas y soportes utilizados
comunicación en Población de las de derechos en emergencias para contribuir a proteger y para transmitir y recibir información, así como los canales a través de los cuales se contactan la
emergencia. Naciones Unidas, visibilizar los derechos humanos de la población en situaciones de comunidad con sus organismos y las instituciones públicas con sus usuarios. Su acción engloba las
UNFPA, Ministerio vulnerabilidad. áreas que permiten abordar la relación existente entre organizaciones y ciudadanos describiendo
de Defensa.27
el binomio producido entre prestadores de servicios y usuarios, así como el vínculo generado entre
2016 Plan Nacional de República Propuestas para la Incorporación del Enfoque de Género en la Nueva la función pública, sus servicios y la ciudadanía.31
Gestión. Integral Dominicana, Versión, presentada por el Comité de Género del Equipo Consultivo
de Riesgos de Comisión Nacional de de Protección, Género y Edad; con el Apoyo de Oxfan y la Unión
Desastres. Emergencias, 2016. 8 Europea (el informe propone incorporar una perspectiva de género Por su parte, la descripción de lo “público” se relaciona con el ámbito de utilidad compartida por
para la igualdad en la práctica de la acción humanitaria). la sociedad, de interés privilegiado, prioritario y primordial, que por su índole requiere mayor
intervención del Estado sin que este se constituya en protagonista excluyente. Decimos entonces
2016 Plan Estratégico Chile, Ministerio Elaboración de un instrumento que define objetivos estratégicos,
Nacional Para la del Interior y programas, acciones, plazos y responsables que permiten que, para la existencia de lo privado, necesariamente se requiere la presencia de lo público, es decir,
Gestión del Riesgo Seguridad materializar lo establecido en la Política Nacional para la Gestión del reconocimiento de aquellos que viven en sociedad y para los cuales los bienes pueden ser de
de Desastres. Pública.29 del Riesgo de Desastres vigente en Chile. naturaleza privada pero también de carácter compartido más allá de la esfera íntima (Bauman,
2018 Manual de la México, Centro Establece los procedimientos básicos para la preparación y 2015:44-46).
Atención a la Nacional de atención de emergencias, considerando la organización y
Salud ante Programas coordinación necesarias ante estos eventos y un abordaje Y es que los sujetos únicamente se constituyen en individuos públicos en tanto se convierten en
Desastres. Preventivos diferenciado por los componentes de acción establecidos en el ciudadanos capaces de tomar decisiones y de participar de sus asuntos. El paso de la identidad
y Control de Programa de Acción de Urgencias Epidemiológicas y Desastres.
individual a la colectiva es justamente lo que define y diferencia a un territorio de otro y por ello
Enfermedades,
Secretaria de
Salud.30

31
Definición elaborada por Liliana Ladrón de Guevara Muñoz, coordinadora técnica de la Red Iberoamericana de Comunicadores Públicos
Fuente: elaboración propia. (RICP), perteneciente a la Unión Iberoamericana de Municipalistas.

46 47
 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

resulta importante conocer qué rasgos conforman esa personalidad, cuáles son sus atributos y
cómo el ejercicio de la comunicación en los organismos públicos refuerza esa identidad ciudadana
haciendo sentir a la gente, a través del ejercicio de la participación, parte de lo que ocurre en su
cotidianeidad y conocedora de los asuntos que les afectan (Elizalde, 2009:24-25).

Lo que no se puede desconocer, sin embargo, es que la comunicación pública nace de la relación
entre comunicación y política. Ambos conceptos mediados por la importancia de “lo público” (en
contraposición al derecho a lo privado) y dentro de este del quehacer político como constructor
de conciencias. En la esencia de la idea anterior está la certidumbre de que la comunicación es un
bien público, de que la información es otro bien público, y de que es precisamente la apropiación
hacia el interés individual de estos dos bienes (públicos) lo que hay que conciliar.

Cuando se hace foco en la naturaleza colectiva de la comunicación cobra relevancia el papel

que cumplen los sujetos que interactúan en el proceso, sus intereses y objetivos, así como las
relaciones entre ellos y las dinámicas de acción que generan frente a lo que ocurre en su entorno.
De acuerdo con ello, en este trabajo se concibe a la comunicación pública por su orientación a
la participación ciudadana, en la medida en que el proceso se aleje del mero hecho informativo
para aproximarse a la elaboración de sentidos compartidos, la cooperación y la colaboración
entre los actores en favor del bien común.

El nivel básico esperable en una sociedad es que esté informada. Ese hecho es el primer eslabón
en la edificación de la cadena de una sociedad activa. Pero si, además, la ciudadanía participa de
la cosa pública, aumenta la posibilidad de deliberar, discutir y poner en común las decisiones que
le inciden. Está ampliamente demostrado que cuando las comunidades son así consideradas e
incluidas se amortiguan los efectos adversos de la catástrofe, se repele la percepción de riesgo e
inseguridad y se revierte más rápidamente la situación de desastre (UNESCO, 2011).

Como hemos visto en el apartado anterior, este es el espíritu con el que se han elaborado propuestas
de acción estatal y políticas de comunicación para la prevención, mitigación y gestión de riesgo de
desastre en la región que, como veremos en el siguiente capítulo, no siempre se lograron desarrollar
en los contextos de catástrofes y desastres estudiados. La escasa capacidad administrativa para
orientar la comunicación pública en este sentido se debe a múltiples factores de orden político
institucional y cultural, cuyo análisis excede los propósitos de este apartado; sin embargo, como
veremos más adelante, esta impronta de la comunicación pública debería orientar las políticas en
materia de gestión de riesgos si lo que se pretende es no repetir los fracasos.

48
 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Vínculo entre gestión del riesgo por inundación y comunicación públicas

1. Riesgo, vulnerabilidad social e inundaciones

La vulnerabilidad social refuerza los riesgos ante desastres naturales y sociales al adquirir facetas
múltiples producto de los procesos sociales que generan una exposición desigual a los riesgos y
situaciones de crisis y estrés (Bankoff, Frerks y Hilhorst, 2004), donde determinados individuos y
grupos son más propensos a las situaciones de peligro y a las desigualdades.

Si bien el problema de la vulnerabilidad social se expresa en múltiples circunstancias, en lo que

va de este siglo hemos podido asistir a su recrudecimiento frente a las inundaciones de gran
magnitud que afectaron a importantes centros urbanos del país, tales como: Santa Fe (2003 y
2007), La Plata (2013), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2014), Salta capital (2016), entre otras,
y que ocasionaron importantes pérdidas de bienes y recursos.

En este trabajo, por los criterios comparativos que ya mencionamos en el capítulo introductorio,

CAPÍTULO 3
tomamos las inundaciones de la ciudad de Santa Fe de los años 2003, 2007, y de la ciudad de La
Plata del año 2013 como casos testigo para analizar las estrategias de gestión de riesgos, políticas
de comunicación pública y participación ciudadana llevadas adelante por el Estado en todos
sus niveles.

Interesa observar las deficiencias existentes con anterioridad al fenómeno, los principales errores
y aciertos en las políticas públicas puestas en práctica durante cada inundación, así como las
continuidades y los cambios producidos a partir de los tres episodios analizados.

Para ello, en primer lugar, nos abocaremos a caracterizar las ciudades afectadas por las inundaciones,
a describir el contexto sociopolítico en el que tuvo lugar cada fenómeno para, en segundo lugar,
dar paso al análisis de las políticas de gestión de riesgo y comunicación implementadas.

2. Perfil de la ciudad de Santa Fe

Santa Fe es la ciudad capital de la provincia argentina homónima y la octava ciudad más poblada
del país. Se encuentra situada en el centro-este de Argentina, a orillas de la laguna Setúbal, muy
cerca de la confluencia de los ríos Salado y Paraná.

51
 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Esta región recibe una marcada influencia climática provocada por el caudaloso río Paraná. En
Gráfico 6: Mapa con el área urbana y las localidades del Gran Santa Fe verano, una masa de aire tropical cálido y húmedo con vientos persistentes del norte con altas
temperaturas domina, mientras que en invierno una masa de aire polar enfría la región.
Las crecidas del río Paraná y cómo impactaron en la ciudad de Santa Fe poseen un extenso historial:
1905, 1983 y 1992, como las más destacadas del siglo pasado (Cozzi, 2016:33). Tales eventos
adquieren relevancia, y pueden ser comprendidas como punto de inflexión las inundaciones
sufridas en los años 2003 y 2007.
En el siguiente gráfico se pueden apreciar la permanencia en el tiempo de los niveles del río por
sobre el nivel de alerta y evacuación y el nivel de desborde en tanto indicadores para determinar el
daño que pueden causar las inundaciones.

Gráfico 6: Crecidas del río Paraná desde 1905 hasta 2016.

Superficie 268 km²

Población • Total 391.164 hab.

• Metropolitana 490.171 hab.
• Densidad 1513,74 hab./km.

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).32 Fuente: Prefectura Naval Argentina 33.

32
Según el Censo 2010, la ciudad de Santa Fe, contaba con 391.164 habitantes. Desde el año 2005, la ciudad y su área metropolitana han tenido 33
Dirección de Operaciones-Servicio de Tráfico Marítimo-Jefatura de Zona Posadas y Corrientes-Costeras Paraná, Santa Fe, Diamante, etc.-
una explosión demográfica debido a la gran expansión económica del área. La ciudad pasó de 368.668 a 391.164 en 2010, mientras que el área Construcciones Portuarias y Vías Navegables (Distrito Paraná Medio e Inferior). “La crecida de los ríos/Otro factor a tener en cuenta”. En el Diario
metropolitana de 454.238 a 490.171 registrando el mayor crecimiento poblacional en más de 30 años. Más información en: https://www.indec.gob. El Litoral (Santa Fe). Publicado el 5 de enero de 2016. http://www.ellitoral.com/index.php/id_um/124612-la-permanencia-en-el-tiempo-de-la-
ar/bases-de-datos.asp Fecha de consulta: 03 de junio de 2017. inundacion-puede-causar-danos Fecha de consulta: 4 de julio de 2018.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

2.1. Inundación en Santa Fe, año 2003 El Ministerio de Salud provincial informó que en Santa Fe, Recreo y Monte Vera, había
Las inundaciones en Santa Fe del año 2003, durante la gobernación de Carlos Reutemann, fueron 475 centros de evacuados que alojaban a 62.500 personas en total. A su vez, la Asociación
un suceso meteorológico ocurrido entre el 29 de abril y el 3 de mayo que afectó a esta ciudad y Trabajadores del Estado (ATE) daba cuenta de que en la ciudad capital había 53.312
a las localidades aledañas luego de intensas precipitaciones que venían suscitándose desde unos autoevacuados, pero que los afectados sumaban más de 130.000 - un tercio del total de
cinco días antes. población que en ese momento tenía la ciudad- . El caos era tal que, una semana después,
todavía había 1753 personas desaparecidas.37
La ciudad de Santa Fe tiene en su entorno dos ríos importantes: el Salado por el oeste y el Paraná
por el este. Ambos cauces se unifican justo al sur de la urbe. Debido a esto, tiene un historial El 8 de mayo de 2003, el gobernador de ese entonces, Carlos Reutemann, cerró la lista de víctimas
extenso donde se cuentan importantes anegamientos en los años 1905, 1915, 1966, 1973, 1983 y fatales en 23, considerando que fueron muertes directas de la inundación. Pero organizaciones no
1998. Además, una de las ramificaciones del Paraná genera la laguna Setúbal, que bordea Santa gubernamentales y familiares elevan la cifra a 160 muertos, ya que se contabilizan aquellos que
Fe. Por ello fueron generados distintos sistemas de terraplenes de tierras que actúan como defensa fallecieron como consecuencias físicas y psicológicas producidas por la tragedia.
ante las crecientes.
Se contabilizaron también 28.000 viviendas afectadas, 5000 establecimientos agropecuarios fuera
Los primeros estudios sobre la cuenca baja del Salado son del año 1978 y fueron realizados por de servicio y 2 millones de hectáreas afectadas en zona rural. Este saldo daba como resultado 1500
el actual Instituto Nacional del Agua (INA), que es un organismo que depende del gobierno millones de dólares de pérdidas y necesarios para reconstruir la infraestructura de la ciudad, las
nacional. Debido a la importancia de este río y su peligrosidad, se instaló una red para medir viviendas y las pérdidas agropecuarias.
niveles y caudales que dejó de funcionar en 1989.
La inundación tuvo impacto además sobre la salud de la población, puso a la ciudad de Santa Fe
Meses previos a la tragedia, diversos medios difundieron noticias referidas a que el río Salado venía en una situación sanitaria crítica que llegó a ser la más grave de su historia. Después del pico de la
aumentando su caudal a un ritmo excepcional y que se estaba gestando una crecida extraordinaria. 34 creciente, el agua fue descendiendo y dejó al descubierto enormes cantidades de basura. El agua
contaminada y los animales muertos fueron foco de infección permanente y el hacinamiento y la
Durante cinco días, las lluvias se concentraron en el cauce bajo del río Salado y se acumularon falta de higiene fueron factores que propiciaron los contagios.
1400 milímetros. Esto provocó el crecimiento desmedido del cauce. Fue allí cuando las defensas
fallaron: había un tramo inconcluso y esto permitió la entrada del agua.35 En los siguientes meses hubo casos de sarna, micosis, pediculosis, diarreas, cuadros respiratorios
agudos, hepatitis, leptospirosis (una enfermedad que no es mortal pero se informaron casos
La crecida del río Salado se originó por la ocurrencia de precipitaciones intensas sobre su cuenca de contagio sistemático) y hasta varicela.38 Muchas personas padecieron hipertensión y crisis
baja ocurridas principalmente entre el 22 y el 24 de abril. Durante esos días un sistema frontal nerviosas. También hubo una gran cantidad de brotes psicóticos y de personas adictas a narcóticos
caliente semiestacionario se ubicó en el centro del litoral argentino produciendo intensas lluvias con síndrome de abstinencia.
sobre una cuenca ya saturada (a raíz de precipitaciones en los meses previos).
2.2. Inundación en Santa Fe, año 2007
Los terraplenes, que debían servir de defensa, ayudaron a que las aguas se embalsaran sobre la Esta inundación fue un suceso meteorológico ocurrido entre el 26 de marzo y el 4 de abril
ciudad y no la dejaron escurrir. Es por eso que en los sectores más bajos de la ciudad - justamente de 2007, durante el gobierno del Ing. Jorge Obeid, y afectó a esta ciudad y a localidades
los más pobres- se acumularon hasta 4 metros de altura de agua. Por esta razón se debieron aledañas con fuertes precipitaciones que se sucedieron en la zona litoral argentina. Los
derrumbar siete tramos del terraplén en distintos puntos con el objetivo de escurrir las aguas.36 departamentos santafesinos de Belgrano, Caseros, Castellanos, Constitución, Garay, Iriondo,

34
Algunos ejemplos lo podemos ver en la prensa nacional y local: el 17 de marzo, el diario La Nación (de Buenos Aires) publicó una nota, desde 35
“Arrollador avance del agua”. En el Diario El Litoral (Santa Fe). Publicado el 29 de abril de 2003. http://www.ellitoral.com/index.php/
su corresponsal de Santa Fe, advirtiendo sobre una crecida «excepcional» del Salado. El 18 de marzo, el diputado Juan Domingo Demaría declaró diarios/2003/04/29/tapa/TAPA-01.html Fecha de consulta: 6 de mayo de 2018.
al diario El Litoral (de Santa Fe), que había zonas en la provincia «que están muy mal, como Villa Saralegui, donde hay evacuados, los caminos 36
“Infografía de la inundación”. En el Diario El Litoral (Santa Fe). Publicado el 29 de abril de 2013. http://www.ellitoral.com/diarios/2013/04/29/
están cortados y la masa líquida que se desplaza hacia el Salado va a tardar en escurrirse». El 20 de marzo, el diario El Litoral (de Santa Fe) anunció metropolitanas/AREA-07-web-images/Inundacion%202003_opt.jpeg Fecha de consulta: 6 de mayo de 2018.
«lluvias y temperaturas por encima de lo normal» en la provincia. Citaba un informe difundido en Buenos Aires por el meteorólogo Norberto 37
“Calculan que los desencontrados por la inundación superan los 500”. Dos ONG finalizaron un relevamiento sobre la tragedia. El gobierno dice
García, en el marco del XVIII Foro Regional para el Sudeste Sudamericano. Al encuentro habían concurrido representantes de Santa Fe. El 30 de que hay 67 desaparecidos denunciados. En el diario La Capital (Rosario) del 14 de mayo de 2003. http://archivo.lacapital.com.ar/2003/05/14/
abril, el diario Página 12 (de Buenos Aires) publicó una nota, en la que decía que desde mediados de marzo el río Salado venía subiendo a un ritmo articulo_28.html Fecha de consulta: 6 de mayo de 2018.
que ya se consideraba excepcional. 38
Esta información fue publicada en medios de tirada nacional. Más datos disponibles en: https://www.clarin.com/sociedad/100-casos-hepatitis-
inundados-santa-fe_0_BybehLWeRFg.html. Fecha de consulta: 22 de mayo de 2018.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

La Capital, Las Colonias, Rosario, San Jerónimo, San Lorenzo y San Martín fueron las áreas Les pidió a los vecinos de San Pantaleón, Barranquitas, Villa del Parque, San Lorenzo, Chalet y
más perjudicadas. Santa Rosa de Lima que tomen “la decisión de salir del barrio si el nivel del agua los complica. Es
una medida preventiva, pero no hay que esperar hasta último momento”.43
En total cayeron 586 milímetros de lluvia en la última semana de marzo, lo cual dejó como
saldo 3 personas muertas y 26.000 evacuados. La ciudad de Santa Fe fue la zona más afectada, Tras esa decisión, rápidamente la ciudad pasó de 12.000 a 20.000 evacuados que fueron asistidos
con un total de lluvia caída durante esos días de 437 mm,39 en especial en las zonas bajas con en 46 centros, la mitad de ellos escuelas públicas.
imposibilidad de desagüe por el terraplén que la rodea, que alcanza la máxima altura en el "En las primeras horas de la tarde [30 de marzo] el panorama en la provincia se complicó mucho
río Paraná.40 más con la caída de un puente sobre la Ruta Nacional 11, entre las localidades de Coronda y
Arocena –55 kilómetros al sur de esta capital-, lo que prácticamente dejó sin conexión a esta
En algunas zonas, la lluvia aumentó hasta un 18 % y el caudal del Paraná a la salida de ciudad con Rosario, la más importante de la provincia. Así, la capital permanecía virtualmente
Itaipú tenía un 34 % más de agua, en su mayoría provocada por lluvias en la cuenca alta sitiada por los cortes en los accesos".44
debido a cambios en el uso del suelo en Brasil (deforestación para explotación agrícola).
Pero como se buscaba proteger a la capital de la crecida de los ríos Salado y Paraná, se habían 3. Perfil de la ciudad de La Plata
construido anillos de protección mediante terraplenes de defensa y estaciones de bombeo. La Plata es la capital de la provincia de Buenos Aires, el principal estado argentino. Está ubicada
Esto "trajo una nueva forma de inundación vinculada a las lluvias torrenciales. Sin adecuados sobre la pampa húmeda, a 56 km al sudeste de la ciudad de Buenos Aires. Se ubica en el norte
sistemas de drenaje, el agua no podrá escurrir fuera del recinto y provocará inundaciones". de la provincia, limita al noreste con los partidos de Ensenada y Berisso, al noroeste con los de
La cita pertenece a un cuadernillo elaborado por la UNL y coordinado por la ingeniera Silvia Berazategui y Florencio Varela, al suroeste y sur con San Vicente y Coronel Brandsen, y al sureste
Wolansky.41 con el partido de Magdalena, en tanto que ocupa una superficie de 893 km.45

La periodista Sibila Camps, enviada especial de diario, Clarín publicó el 1º de abril de 2007:

“desde la semana pasada, el Servicio Meteorológico Nacional difundió varias alertas

de lluvias y tormentas intensas en toda la región. En 72 horas cayeron más de 500
milímetros. La ciudad —una palangana con forma de escudo, flanqueada por el
río Salado al oeste y el Paraná al este—, recibió también el agua de las lluvias de
los departamentos vecinos desde el norte, que fue escurriendo hacia el oeste y el sur,
donde aún sigue subiendo. Pero los desagües pluviales siguen siendo los mismos de
hace más de medio siglo”.42

Santa Fe era una ciudad amurallada, la brecha existente en 2003, por donde ingresara el agua, se
cerró y ocasionó que el agua no pudiera escurrir.
"El intendente Ing. Martín Balbarrey había ordenado la evacuación de la franja oeste luego del
amanecer [29 de marzo].

39
Informe de la Comisión Investigadora de la Inundación 2007 (Decreto HCM Nº 441/2007) https://www.ellitoral.com/um/archivos/7_INFORME.
doc Fecha de consulta: 5 de julio de 2018.
40
OPS: Informe de inundaciones en Argentina, 30 de abril de 2007- Informe final https://reliefweb.int/report/argentina/ops-informe-de-
inundaciones-en-argentina-30-de-abril-de-2007-informe-final Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. 43
“Santa Fe bajo el agua, como hace cuatro años”. Diario Página 12. Publicado el 31 de marzo de 2007. https://www.pagina12.com.ar/diario/
41
“Informe de la Universidad Nacional del Litoral. En la ciudad de Santa Fe tendrán que adaptarse a vivir con más lluvias”. Diario Clarín. Publicado sociedad/3-82583-2007-03-31.html (Recuperada: 5 de julio de 2018).
el 7 de abril de 2007. https://www.clarin.com/sociedad/ciudad-santa-fe-adaptarse-vivir-lluvias_0_BJuWqUW1CKl.html Fecha de consulta: 5 de 44
“Lluvias récord en Santa Fe: 3 muertos y 26.000 evacuados”. Diario La Nación. Publicado el 31 de marzo de 2007. https://www.lanacion.com.
julio de 2018. ar/896183-lluvias-record-en-santa-fe-3-muertos-y-26000-evacuados (Recuperada: 5 de julio de 2018).
42
Extraído del sitio: http://www.sibilacamps.com/articulosdestacados/notas/desastres/stafe07.html 45
Información disponible en http://www.estrucplan.com.ar/Producciones/entrega.asp?IDentrega=2503 (Recuperada 5 de julio de 2018.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

En el siguiente gráfico se puede apreciar la relación entre las precipitaciones y los eventos de
Gráfico 7: Mapa con el área urbana y las cabeceras de partidos. inundaciones a partir de datos homogéneos registrados durante la década del '90, incluyendo su
fecha de ocurrencia y el monto de precipitación correspondiente.

Gráfico 8: Eventos de inundaciones en la ciudad de La Plata para la década 1991-2000.

Fuente: confeccionado por Olga Scarpati y Mirela Benitez (2005) sobre la base de datos proporcionados por el
Servicio Meteorológico Nacional.47

Superficie 926 km² A su vez, un informe elaborado por la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de La Plata
(UNLP) determinó que el factor desencadenante fue la elevación de niveles líquidos y la generación de
Población • Total 799.523 hab.
escurrimientos de alta velocidad, que tuvieron su origen principal en la magnitud de la tormenta, que
• Metropolitana 599.544 hab.
fue de carácter extraordinario. Este informe indicó además una serie de factores que coadyuvaron a
• Densidad 899.523hab./km
potenciar el desastre, como la existencia de zonas altamente urbanizadas emplazadas sobre los propios
cauces y zonas aledañas; la ocupación de los valles de inundación; la inexistencia de una gestión
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).46
integral del riesgo de inundaciones y de implementación de acciones preventivas, correctivas y de
acción durante la emergencia, y el excesivo crecimiento del cinturón hortícola platense (el principal del

46
Provincia de Buenos Aires, partido La Plata. Población total por sexo e índice de masculinidad, según edad en años simples y grupos quinquenales Fecha de ocurrencia en el eje de abscisas y monto de precipitaciones en el eje de ordenadas. Las inundaciones en la ciudad de La Plata. Su análisis
47

de edad (INDEC, 2010). Por otra parte, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC, de la segunda mitad 2010, revela que La Plata es la en relación con las precipitaciones durante las últimas décadas del siglo XX.
ciudad con la mayor proporción de indigentes del país, con un 5,8 % del total de sus habitantes en esta situación. Más información en: https://www.
indec.gob.ar/bases-de-datos.asp Fecha de consulta: 03 de junio de 2017.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

país) sin una planificación de escurrimiento hidráulico; la existencia de unas 1500 a 2000 hectáreas de Se especuló también con que la Autopista Buenos Aires/La Plata haya sido, en parte, una causa de
invernaderos hacia el oeste de la ciudad que hicieron que la lluvia que históricamente infiltraba en el la inundación, ya que no contaba con la cantidad necesaria de puentes para el correcto drenaje del
suelo cayera sobre el polietileno de los invernaderos y luego se escurrieran hacia el este, hacia la ciudad agua, cuestión que había sido advertida pero no tenida en cuenta durante su construcción. Esta
de La Plata; quintas hortícolas a la altura de la Ruta Nº 36, 7 a 10 kilómetros al oeste, que estuvieron deficiencia habría dejado al arroyo El Gato como único canal de desagüe.
inundadas y luego esa agua se dirigió hacia la ciudad; la acumulación de basura y otros objetos que
tapaban las canaletas y desagües; la impermeabilización del suelo debido al crecimiento de superficie Ya en el año 2007, un informe del Departamento de Hidráulica de la Facultad de Ingeniería de la
de cemento a causa del Código de Ordenamiento Urbano (COU); elevado nivel de construcción en UNLP había determinado problemas de desagüe en la cuenca de este arroyo. También se había
zonas anegadizas y en límite con los arroyos del Gato y Maldonado de La Plata, así como la falta de alertado sobre la necesidad de hacer frente al desborde de los piletones de la Avenida 32, que ante
mantenimiento de los arroyos que cruzan la ciudad, entre los más destacados.48 lluvias fuertes expulsaban agua en lugar de retenerla. Una cuestión de fondo sería el desordenado
crecimiento demográfico del inmobiliario que tuvo La Plata en los últimos diez años que había
3.1. Inundación en La Plata, año 2013 hecho desaparecer grandes espacios verdes, edificios históricos y diagonales. Se estimó que se
Se trata de un evento que afectó a la ciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos habían construido más de 800 mil metros cuadrados entre 2003 y 2008, mientras que un millón
Aires, Argentina, y su zona aledaña, entre el 2 y el 3 de abril, con un registro de precipitaciones de metros se habían edificado en los últimos dos años anteriores a la inundación. Asimismo,
extraordinarias en la región, más de 400 mm acumulados en cuatro horas. se consideró que el Código de Ordenamiento Urbano de La Plata del año 2009 habilitaba la
construcción de más torres en la zona céntrica y que esto habría potenciado la inundación.
El Servicio Meteorológico Nacional informó que el 2 de abril cayeron 181 mm entre las 18 y las
21 horas, y podía suponerse un valor de hasta 200 mm en otras áreas no medidas. Las ciudades El mencionado informe del Departamento de Hidráulica indica que las obras de estructura
de Ensenada y Berisso y los barrios platenses de Los Hornos, Villa Elvira y Tolosa fueron los más hidráulica no estaban preparadas para el evento, que no fue emitida la alerta meteorológica a
afectados junto al casco céntrico de la ciudad. La cantidad de víctimas fatales confirmadas fue de tiempo y que las acciones desplegadas por los funcionarios públicos fueron tardías, insuficientes
89. Se registró un total de 2200 evacuados. Como saldo, también hubo 120.000 usuarios afectados y caóticas. Según este documento, la Municipalidad de La Plata contaba en ese momento con un
por cortes en el suministro de energía eléctrica, más de 70.000 viviendas inundadas y pérdidas Comité de Emergencias Municipal que tenía un Protocolo de Emergencia para eventos como ese
económicas estimadas en 3400 millones de pesos. 49 que debería haber actuado con mayor eficacia.

La Facultad de Ingeniería de la UNLP dio a conocer un informe sobre las causas y consecuencias de La UNLP y la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) propusieron un Plan de Gestión Integrada
la catástrofe ocurrida el 2 de abril de 2013.50 La inundación propiamente dicha, entendiéndose como de Riesgos de Desastres (GRID) y crearon la colección Emergencia Hídrica dentro del Servicio de
tal la elevación de niveles líquidos y la generación de escurrimientos de alta velocidad, tuvo su origen Difusión de la Creación Intelectual, el repositorio institucional de la UNLP, para reunir trabajos
principal, como se dijo, en la magnitud de la tormenta, sumado a la existencia de zonas altamente (artículos, informes técnicos, libros y otros) que contribuyeran al desarrollo del plan y sirvieran
urbanizadas emplazadas sobre los propios cauces y zonas aledañas. En esta ocupación de los valles de como base de datos para futuros trabajos en el área.
inundación debe centrarse el origen de los mayores daños registrados durante el evento.
El 8 de abril de 2013, el gobierno nacional, a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social
La inexistencia de una gestión integral del riesgo de inundaciones debe señalarse como una causa (ANSES), detalló las medidas para ayudar a los damnificados por las inundaciones, que se trataban
trascendente al momento de analizar las consecuencias del evento, principalmente en lo referente de líneas de crédito con bajas tasas de interés y subsidios a jubilados y pensionados, los beneficiarios
a la pérdida de vidas. Fueron determinantes la ausencia de acciones preventivas y correctivas de la Asignación Universal por Hijo (AUH), por Embarazo (AUE) y de las Asignaciones Familiares,
durante la emergencia. Plan Progresar y el Seguro Desempleo, abarcando así a los damnificados más vulnerables. Los vecinos

48
Informe sobre las causas y consecuencias de las inundaciones en La Plata el 02/04/2013.
49
Según la noticia publicadas: “Confirmaron 89 muertos por la inundación del 2 de abril de 2013 en La Plata”. Télam. 4 de julio de 2014. http://www.
telam.com.ar/notas/201407/69935-la-plata-justicia-89-muertos-inundacion.html Fecha de consulta: 02 de marzo de 2018.
50
Eventos climáticos súbitos, violentos, y recurrentes10 como una lluvia de más de 180 mm en tres horas (teniendo potencial el sistema climático
para precipitar más de 300 mm en 3 horas. Falta de mantenimiento de los arroyos que cruzan la ciudad. Basura y otros objetos que tapaban las
canaletas y desagües. El crecimiento de superficie de cemento a causa del Código de Ordenamiento Urbano (COU). La existencia de unas 1500 a 51
“La tragedia pudo evitarse: la facultad de ingeniería había advertido qué obras hacer”. En diario La Política OnLine. 4 de abril de 2013. Disponible
2000 hectáreas de invernaderos hacia el oeste de la ciudad, equivalentes a 1.500 a 2.000 manzanas impermeabilizadas, hicieron que la lluvia que en: http://www.lapoliticaonline.com/noticias/val/89739-106/la-tragedia-pudo-evitarse-la-facultad-de-ingenieria-habia-informado-las-obras-que-
históricamente infiltraba en el suelo, cayera sobre el polietileno de los invernaderos y luego se escurrieran hacia el este, hacia la ciudad de La Plata. hacian-falta.html Fecha de consulta: 18 de abril de 2018.
Quintas hortícolas a la altura de la ruta 36, 7 a 10 km al oeste, que estuvieron inundadas y luego esa agua se dirigió hacia la ciudad. Ver informe
completo en: https://www.ing.unlp.edu.ar/articulo/2017/11/29/noticias_2013 Fecha de consulta: 02 de mayo de 2018.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

solicitaron subsidios para todos los damnificados, y ante ello el Estado nacional les ofreció créditos a Tal como veremos a continuación, las estrategias de comunicación construidas por el Estado
pagar con bajas tasa de interés más otros subsidios para jubilados y embarazadas. También fue solicitado provincial para la gestión del desastre se basaron en las controversias y disputas políticas con otros
el cese del cobro de impuestos y de tasas municipales y nacionales. actores institucionales clave en la provincia que fueron recogidas por los medios de comunicación
de alcance provincial y nacional.
Según el diario Clarín, las pérdidas por las inundaciones en La Plata ascendieron a los 2618
millones de pesos. Uno de cada cuatro inmuebles se vio directamente afectado por la tormenta y A su vez, luego de iniciado el proceso de inundación se suscitaron discusiones y acusaciones
cada familia perjudicada necesitaría en promedio 78 mil pesos para arreglar su vivienda y adquirir cruzadas entre actores del gobierno local, provincial y nacional, la oposición política, expertos
los bienes que había perdido. Según un informe preliminar que realizaron en el municipio de La en el tema y los afectados, en torno a la escasa previsión, monitoreo y gestión de los niveles de
Plata, 58.582 propiedades se vieron afectadas por las lluvias. Del total de inmuebles afectados, crecida del río.
55.716 correspondían a viviendas, mientras que 2846 a comercios y cocheras. Se estima que el
25 % de los vecinos de La Plata se vio directamente damnificado por la catástrofe, en tanto que Por su parte, los expertos en la materia (especialmente los ingenieros hídricos de la Universidad
la cifra supera el 55 % de la población del partido si se contemplan los que perdieron un auto o Nacional del Litoral - UNL) habían aportado elementos para elaborar estrategias de previsión y
los que sufrieron otro tipo de perjuicios. prevención de la inundación a partir del conocimiento científico que no fueron aplicados en las
políticas públicas, y sin embargo el gobierno provincial los acusó por no haber colaborado antes.
Tras la inundación se puso en marcha un plan de obras hidráulicas para duplicar el sistema
de escurrimiento de toda la región capital bonaerense (La Plata, Berisso y Ensenada). El plan De esta manera, a la situación de crisis social se sumó el escándalo político como elemento de disenso
fue instrumentado a través de la Dirección de Obras Hidráulicas, demandaría una inversión frente a un acontecimiento en el cual los sujetos responsables de evitarlo fueron acusados de traspasar
por parte de la provincia de unos 2000 millones de pesos -financiados en gran parte por el y de extralimitarse según las restricciones de ciertos valores básicos, centrales y fundamentales de la
gobierno nacional- y se realizaría en etapas paralelas, donde uno de los principales objetivos comunidad en la que vivían. El escándalo, en este sentido, se presentó como “la violación de un valor
era ensanchar el cauce del arroyo El Gato, que recibe el 70 % del agua que escurría en la región fundamental de la sociedad, que no podría o no debería ser perdonada” (Elizalde, 2011:55).
capital -conduce toda el agua del casco urbano más la proveniente de los arroyos Regimiento y
Pérez y la derrama en el Río de la Plata. El clima controversial se manifestó en la discusión mediática que tuvo como protagonistas al
entonces gobernador de la provincia, Carlos Reutemann, y al entonces rector de la UNL, Mario
Claro es que en estos contextos sociopolíticos en los que tuvieron lugar las inundaciones en las ciudades Barletta. El eje de la controversia giró en torno a las posibilidades de previsión de los niveles de
de Santa Fe y La Plata quedan al descubierto la falta de previsión y la inexistencia de planes integrales de crecida del río Salado, ponderando las variables meteorológicas para la toma de decisiones y
gestión de riesgos de desastres, lo cual aumenta el peligro hídrico de manera exponencial. gestión de los riesgos.

3.2. GESTIÓN DE RIESGO Y COMUNICACIÓN PÚBLICA La centralidad de la responsabilidad gubernamental sobre lo acontecido fue reflejada por los medios
de comunicación locales durante varias semanas posteriores al momento pico de la inundación.
3.2.1. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2003) A tal punto que, el sábado 3 de mayo de 2003, el gobernador se defendió frente a un importante
Tal como hemos descrito en los apartados anteriores, el caso de la primera inundación de grupo de periodistas en conferencia de prensa y dijo que “habiendo tantas universidades en la
la ciudad de Santa Fe puede considerarse como la crónica de una catástrofe anunciada. Este ciudad ninguna le avisó lo que podía pasar” (Pais, 2008:204-205).
fenómeno evidenció las deficiencias de las políticas públicas en materia de prevención,
gestión y mitigación de efectos catastróficos y la ausencia de estrategias de comunicación para Esta discusión controversial entre gobierno y universidad continuó con expresiones del gobernador
afrontarlos. frente a periodistas:

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“En lo personal, no he tenido ninguna información de este tipo como usted menciona. El autor señala, también, que pueden existir coincidencias en la resolución de ambas crisis ya
Nadie me ha avisado nada. (…) tenemos una universidad de recursos hídricos que, que en ciertas ocasiones la autonomía desciende y aumenta la interdependencia. En algunos
evidentemente, en algún momento, algún ingeniero hídrico, debió haber visto la casos, la mejor manera de alcanzar un grado de consenso adecuado para la organización es
cantidad de lluvia que se estaba produciendo. (…) hasta los ingenieros hídricos no lo resolver el problema administrativo. De allí que, para el caso de las inundaciones en Santa
podían creer, el agua subía en lugar de bajar”. Fe, el hecho mismo de que haya existido mucha gente afectada por la subida del agua define
solo una de las dos fases: la de tipo administrativa; "pero que haya habido una inundación
Con estas frases se evidenció tanto una comunicación pública relativa como la ausencia de no solo es responsabilidad de la naturaleza; seguramente hay negligencia o puede haberla
conocimientos previos por parte del Estado provincial para gestionar riesgos ante la magnitud de en funcionarios estatales o en gobiernos que no han realizado las inversiones o acciones
la catástrofe producida, así como las dificultades de articulación entre políticos y expertos, tanto adecuadas" (Elizalde:39-41).
los pertenecientes al ámbito gubernamental como los externos a este.
Todas estas situaciones ponen de manifiesto, por un lado, el señalamiento de que la inundación
Frente a esta acusación, el rector de la Universidad, quien además es ingeniero en Recursos podría haberse evitado si se hubiese atendido al conocimiento experto disponible y culminado
Hídricos, respondió exhibiendo informes previos producidos por expertos de esa institución la obra de defensa; y por otro, la atribución de responsabilidad política por las dificultades
educativa a pedido del gobierno provincial, donde se señalaba el riesgo asociado a posibles crecidas gubernamentales de alcance local y provincial para actuar durante la emergencia evidenciada en
del río Salado y la recomendación de cerrar el anillo defensivo de la ciudad. Además, sostuvo que la exhibición de disputas en cuanto al ejercicio de las atribuciones y facultades de las autoridades
la ciudad no se habría inundado si la última etapa de esta obra pública se hubiera culminado. que se encuentran dentro de su competencia.

Concomitantemente, se produjo otra controversia, esta vez entre los responsables del ejecutivo En tanto, respecto de la introducción de componentes comunicacionales y educativos para
municipal y provincial. El debate se generó a partir de que el intendente de la ciudad, Marcelo tareas de concientización y divulgación acerca de riesgos, se destaca en este período de “entre
Álvarez, había anunciado que no era necesario evacuar la zona suroeste de la ciudad dado que esta inundaciones” la creación del Programa “Aprendamos a proteger nuestras defensas”, que
no se inundaría. Cuando finalmente la situación se tornó desastrosa, Álvarez desapareció de la contempla la capacitación y formación del personal municipal que actuará como difusor en
escena pública y el gobernador tomó un rol protagónico, coordinando el Comité de Emergencia de todo lo atinente a la temática; la difusión sobre la necesidad de mantenimiento, protección
la ciudad. Mientras tanto siguieron produciéndose acusaciones cruzadas que permiten observar y cuidado de las defensas al conjunto de la población mediante publicidad por los medios
cómo ambos actores buscaban deslindarse de sus responsabilidades públicas. masivos, encuentros y charlas en instituciones de la ciudad, y la coordinación de acciones con
instituciones educativas, vecinales y ONG como agentes de apoyo de la campaña.
“Estoy haciendo de intendente, no me corresponde, pero bueno, la situación es así, ese
no es el tema (…) en esta nadie lo puede ayudar… es tal la magnitud del desastre que En el siguiente cuadro se exponen las principales acciones municipales desarrolladas luego de
usted está solo…”. (Conferencia de prensa del gobernador Reutemann, 03/05/2003) la primera inundación analizada. Allí podemos notar que, salvo escasas excepciones, la mayoría
presenta escasa vinculación con el gobierno provincial.
El despliegue de este escándalo es relevante para la problematización de la comunicación pública de
las inundaciones puesto que pone en escena los elementos y protagonistas destacados en un contexto Ciertamente, el gobierno municipal, con mayor carencia de recursos propios, desarrolló medidas
de crisis. Tal como lo advierte Elizalde (2011) cuando alude a las formas en que se presenta la crisis tendientes a la gestión de riesgo local y centró su accionar en el despliegue de estrategias no
de administración (aquella que se identifican con el origen, la activación y las consecuencias de los estructurales, basadas en la elaboración del plan de contingencia y políticas de relocalizaciones
problemas) y la crisis de disenso (como consecuencia de la expresión de desacuerdo y de la exigencia y ordenamiento urbano, así como de articulación en campañas de prevención y comunicación,
de que alguna de las partes implicadas deba pagar algún costo por lo que ha sucedido). tal como se expone en el siguiente cuadro:

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Gráfico 9: Gestión Municipalidad en Santa Fe posinundación 2003. Como se puede apreciar en este cuadro anterior, las acciones llevadas adelante por el gobierno
municipal luego de la inundación de 2003 fueron variadas y abarcaron distintos planos que
Fecha Acción Objetivos incluyeron políticas de saneamiento, relocalización urbana, campañas de difusión y hasta
05/05/2003 Creación del Programa de Saneamiento - Evitar, prevenir y reparar los efectos nocivos de la contaminación reajustes en la estructura interna del ejecutivo municipal para facilitar las tareas de gestión
Urbano mediante Ordenanza municipal producto del avance del agua sobre el casco urbano. frente a emergencias y contingencias.
Nº 10.950. - Evaluar situación ambiental.
- Gestionar residuos solidad urbanos. A pesar de la carencia de recursos propios, el desarrollo de medidas municipales fue
05/05/2003 Creación del Programa de: - Habilitar línea telefónica de ayuda. orientado a la gestión de riesgo local, centrando su accionar en el despliegue de estrategias
“Recuperación Urbana” mediante - Elaborar instrucciones con recomendaciones para el reingreso a no estructurales basadas en la elaboración del plan de contingencia y campañas de difusión
Ordenanza municipal Nº 10.951. las viviendas afectadas por el agua. y sensibilización.
- Conformar equipo con especialistas de Áreas de
Planeamiento y Edificación privada para evaluar estado
edilicio de las viviendas afectadas. Por su parte, con un carácter más estructural, el gobierno provincial desarrolló obras públicas
en articulación con diversos actores -nacionales e internacionales- que facilitaron fondos para la
18/12/2003 Propuesta de Viviendas y Urbanización Construcción de viviendas económicas para afectados,
para la Relocalización de Familias estableciendo criterios de prioridad. recuperación de la ciudad con la finalidad de disminuir el clima de conflictividad social y desalentar
Afectadas por las Inundaciones el despliegue de acciones judiciales contra el Estado provincial luego de las desafortunadas
dispuesta mediante Ordenanza declaraciones iniciales del gobernador.
municipal Nº 11.020.
30/12/2003 Incorporación a la Secretaría de Incorporación de una subsecretaria con funciones específicas Algunas de estas obras fueron fundamentales pero no suficientes para evitar nuevos desastres
Asuntos Hídricos de una Subsecretaría para gestión de riesgos hídricos. producto de inundaciones, tal como veremos en el siguiente apartado.
de Asuntos Hídricos mediante
Ordenanza municipal Nº 11.027.
Sin embargo, como plantean Tamara Beltramino y Carolina Filippon (2017), el episodio de
2004 Creación mediante Decreto DEM N° - Reducir la vulnerabilidad frente a posibles emergencias.
194/04 de la Unidad de planificación - Colaborar en la recuperación y preparación de Santa Fe frente la inundación de la ciudad en 2003 respondió a una innegable falla de coordinación entre
Urbana y Territorial. al riesgo de desastres. las políticas públicas de gestión de riesgo hídrico así como a la inexistencia de estrategias de
28/12/2004 Creación del Programa Aprendamos a - Capacitación del personal municipal. prevención y/o mitigación de los efectos del desastre.
proteger nuestras defensas, mediante - Difusión sobre necesidades de mantenimiento y cuidado de
Ordenanza municipal Nº 11.162. defensas dirigidas al conjunto de la población. A su vez, la escasa coordinación de políticas públicas entre los niveles municipales
- Coordinación de acciones institucionales con escuelas, y provinciales, la falta de integración dentro del proceso de diseño y formulación de
vecinales, ONG.
políticas generales y particulares de gobierno, y la incapacidad para generar acuerdos
14/04/2005 Modificación de la Junta Municipal Incluye Plan de Emergencia por Inundaciones.
políticos necesarios que operativicen mecanismos aptos para el acceso a la información, la
de Defensa Civil mediante Ordenanza - Determinar políticas de Defensa Civil en el ámbito municipal
municipal Nº 11.178 de acuerdo con criterios establecidos por el poder ejecutivo sincronización de acciones, la armonización de expectativas y el manejo del riesgo, fueron
Provincial. las principales características de la gestión de esta inundación.
- Establecer planes y programas de Defensa Civil en
coordinación con planes provinciales y nacionales. 3.2.2. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2007)
- Establecer instalación de sistema de alarmas de acuerdo con
Luego de la inundación de 2003, como vimos, se empiezan a esbozar políticas públicas de
sistemas regional, provincial y nacional.
gestión de riesgos que fueron desarrolladas mayoritariamente entre los años 2004 y 2007 por
30/04/2005 Plan de Contingencia 2005. Detalla todos los mecanismos para prevenir situaciones de
crisis frente a inundaciones. el municipio. Tales acciones implicaron algunas estrategias de vinculación entre los gobiernos
municipal y provincial para su gestión e implementación.
Fuente: elaboración propia a partir de datos relevados en el Consejo Municipal de la ciudad de Santa Fe.52

52
Toda la información sobre ordenanzas mencionadas puede consultarse en el sitio oficial del Concejo Municipal de la Ciudad.
Disponible en: www.concejosantafe.gov.ar/buscar.html

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A diferencia de lo ocurrido en 2003, con alto grado de controversia en el espacio público, el Gráfico 10: Gestión Municipalidad en Santa Fe posinundación 2007.
escenario posinundación 2007 cambió la perspectiva del debate público, trasladando su eje de
discusión a los espacios de gobierno más próximos, y fueron estos los que desplegaron mayor Fecha Acción Objetivos
número de actuaciones vinculadas a la comunicación de riesgo y la prevención y el blanco de las 29/03/2007 Decreto DEM Nº 234/07. Donde se establece nivel de alerta azul ante la situación de
acusaciones de la opinión pública y mediática, con el Consejo Municipal de la ciudad de Santa Fe emergencia pluvial.
en el centro del debate.
20/04/2007 Creación de una Comisión Investigadora Con el objetivo de determinar la responsabilidad del Departamento
En ese marco, el Concejo creó una comisión investigadora de carácter interno para discernir Decreto (HCD) Nº 441. Ejecutivo Municipal en las actuaciones previas y durante los hechos que
concluyeron con la inundación.
las responsabilidades del ejecutivo municipal en los hechos acaecidos (Beltramino y Filippon,
2017:26), y se expidió a través de un informe donde estableció, entre otras cuestiones: 02/08/2007 Aprobación Informe Comisión Validar lo actuado por la Comisión Investigadora.
Investigadora mediante Decreto (HCD)
Nº 447.
“La situación de emergencia evidenció que la ciudad aún se encontraba bajo peligro dada la
29/11/2007 Creación de la Dirección de Gestión de Jerarquizar a la problemática y favorecer su adopción como eje
ineficacia del sistema de bombeo y desagües existentes para el tratamiento de situaciones de Riesgos, con rango de secretaría que transversal en la gestión de las distintas áreas municipales.
lluvias extraordinarias. Si bien la culminación de las defensas de la obra de circunvalación oeste depende del Intendente e integra su
desarrollada por el gobierno provincial había reducido el riesgo fluvial para la ciudad, en esta gabinete, mediante Ordenanza municipal
ocasión, la amenaza fue pluvial. Así, la ocurrencia de una nueva catástrofe mostró que la ciudad no Nº 11.437.
contaba con un sistema de desagües adecuado y preparado para una situación de amenaza, que los 06/03/2008 Presentación del Plan de Desarrollo Santa Desarrollar como política de Estado la gestión integral de riesgos e
reservorios no se encontraban en un buen estado de mantenimiento y que el sistema de bombeo Fe Ciudad, ante el Honorable Concejo incorporar ese enfoque a toda la planificación urbana y promover la
Municipal. construcción de una cultura de la prevención.
no estaba preparado para afrontar una emergencia de tal magnitud, ya que cerca de la mitad de las
14/08/2008 Implementación del Sistema Municipal de Establece la política municipal de gestión de riesgos con los objetivos
bombas estaban fuera de funcionamiento al momento de la catástrofe”. 53
Gestión de Riesgos mediante Ordenanza de reducir de riesgos y prevenir desastres, socializar planes, programas,
municipal Nº 11.512. proyectos y acciones que se elaboren en materia de prevención/
Pasada la emergencia, el gobierno provincial creó una agencia especial para llevar a cabo el mitigación.
proceso de reconstrucción, la Unidad Ejecutora de Reparación de la Emergencia Hídrica y Pluvial, 2008 Programa Comunicación de Riesgos, Generar cambios de actitudes y hábitos para la incorporación de la
popularmente conocida como "el ENTE". 54 Esta agencia fue la encargada de implementar todas las dependiente de la Dirección de prevención de riesgos en las culturas e identidades que conviven en la
políticas de recuperación y reconstrucción y de administrar los fondos de reconstrucción después Comunicación; creado por DMM Nº ciudad.
del desastre, incluyendo la compensación económica a los inundados otorgada por el gobierno 01275/08.
provincial. Posteriormente, se dio a los inundados otro subsidio para compensar aún más sus 22/12/2008 Aprobación Manual de procedimientos Necesidad de contar con un instrumento claro que establezca la
para la actuación municipal ante preparación de la organización municipal ante esas circunstancias.
pérdidas materiales. 55
emergencias por lluvias mediante Decreto Plan de Contingencia 2008.
Nº 01682. Detalla todos los mecanismos para prevenir situaciones de crisis frente
Entre las acciones municipales, se destacan las orientadas a investigar los causales del nuevo a inundaciones.
episodio de desastre y a la creación de espacios con mayor rango de gobierno destinados, por Diciembre Reglamento de ordenamiento urbano de Plan Urbano que orienta el crecimiento de la ciudad, recupera planes
primera vez, a la gestión de la comunicación frente a episodios de este tipo. A continuación, se 2010 la ciudad de Santa Fe mediante Ordenanza anteriores y suma el aporte de los actores sociales a través de talleres
exponen las principales medidas tomadas por la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe. municipal Nº 11.748. participativos donde se discute el plan.
30/10/2012 Plan de Contingencia ante Emergencias Proteger la vida de la población y reducir los daños y pérdidas que
Hídricas, Gobierno de la Ciudad de Santa puedan ocasionar eventuales inundaciones en la ciudad y optimizar
Fe, Dirección de Gestión de Riesgos. la organización para una mejor respuesta ante un evento adverso de
origen pluvial o fluvial.
53
Informe de la Comisión Investigadora del Concejo Municipal de la ciudad. Decreto Nº 447/07. Disponible en: www.ellitoral.com/um/archivos/7_
INFORME.doc Fecha de consulta: 20 de julio de 2018. 2012 Programa Relaciones Institucionales y Contribuir a incrementar la conciencia sobre los riesgos en la comunidad
54
Fue creada mediante la Ley Provincial Nº 12.106, disponible en: https://www.santafe.gov.ar/normativa/getFile.php?id=223627&item=108575
&cod=72aeeb5d9f7d5dc7083de6a7260bffbb y por Decreto N 1629 del 17 de junio de 2003 se reglamenta artículos 5°, 6°, 7° y 8° de la citada ley, Comunicación para la Reducción del Riesgo, y favorecer el proceso de reducción de riesgos.
disponible en: https://www.santafe.gov.ar/normativa/getFile.php?id=141412&item=82150&cod=dc36e3d851b7b374a94995ca303a939d Fecha de dependiente de la Dirección de Gestión de
consulta: 20 de julio de 2018.
55
Special Collection: Disasters and crises in Latin America: Ananthropological perspective Research Article Desastre y Memoria Material: La Riesgos; creado por DMM Nº 00295/12.
Inundación 2003 de Santa Fe, Argentina, Author: Susann Baez Ullberg. Universidad de Defensa de Suecia, Universidad de Gotemburgo e Instituto
de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Estocolmo, SE. Disponible en: file:///E:/Pol%C3%ADticas%20de%20gesti%C3%B3n%20
de%20riesgo%20y%20comunicaci%C3%B3n%20en%20las%20inundaciones%20de%20Santa%20Fe%20(a%C3%B1o%202003)/Desastre%20 Fuente: elaboración propia a partir de datos relevados en el Consejo Municipal de la ciudad de Santa Fe.56
y%20Memoria%20Material_%20La%20Inundacion%202003%20de%20Santa%20Fe,%20Argentina.html Fecha de consulta: 20 de julio de 2018.

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De las acciones desarrolladas a partir de la inundación de 2007 en la ciudad de Santa Fe, interesa destacar los Asimismo, se estableció el diagrama de la “ruta del agua”, un recorrido por los sistemas de
cambios propiciados por el gobierno local, en esta oportunidad de un signo político distinto al del gobierno protección y drenaje y por el Complejo Ambiental de la ciudad, que ha sido visitado por
anterior. La Municipalidad de Santa Fe desarrolló estrategias de carácter más integral que propiciaron una miles de personas y que busca profundizar la comprensión sobre las estrategias existentes para
nueva mirada acerca de la necesidad de prevenir y gestionar los riesgos de forma permanente mediante la reducir el riesgo -sus alcances y limitaciones- con el fin de generar compromiso y conciencia
toma de conciencia social y la promoción de políticas estatales encaminadas en ese sentido. sobre la importancia de cuidar esta infraestructura. Esta ruta se complementa con el “circuito
marcas del río”, formado por objetos ubicados en lugares emblemáticos donde se señalizan
De alguna manera, podemos observar cómo la evidente incapacidad de gestión política, manifiesta las alturas máximas que ha alcanzado el agua durante las mayores inundaciones, de manera
antes, durante y en el período de posinundación de 2003, habilitó la creación de mecanismos de también de crear conciencia.
coordinación para el manejo de información hidrometeorológica e hidrológica generada sobre la
base del intercambio de datos e información con organismos provinciales y nacionales, incluyendo 3.2.3. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de La Plata (año 2013)
la instalación de un radar meteorológico en la ciudad, inexistente hasta ese momento. A su vez, se Desde el primer momento, el caso de la inundación de la ciudad de La Plata en 2013 estuvo
organizó la utilización de un sistema de comunicaciones seguras con radios VHF y que cubre toda atravesado por controversias y debates en el espacio público y mediático que pusieron en
la ciudad, asegurando la comunicación entre todos los actores pertinentes durante una emergencia. escena la disputa de responsabilidades con la intervención de expertos, políticos oficialistas
y opositores.
Se destaca también la elaboración de protocolos y manuales de procedimientos de actuación para
el gobierno local ante distintos escenarios, diferenciando tareas según momentos (antes, durante y El 6 de abril de 2013, con el titular “El agua tapó media ciudad en 2002, 2005, 2008 y 2010, con
después de un evento) y asignando responsabilidades y recursos. En esta línea, fue fundamental la consecuencias devastadoras” se habló sobre la advertencia que habían realizado expertos en la
creación del Programa de Comunicación de Riesgos, que contempla estrategias de comunicación materia respecto de la necesidad de realizar obras que evitaran la catástrofe. “Nadie les hizo caso”.
permanente mediante: Así titulaba, también, un diario de tirada nacional, la noticia sobre la inundación durante las
- Talleres participativos y charlas en los barrios y en el ámbito educativo, buscando primeras horas del desastre.57
conocer el territorio, sus dinámicas y distintos aspectos de la reducción de riesgos.
- Cursos de formación para docentes y referentes comunitarios. En el mismo sentido, otro diario, igualmente de tirada nacional, reflejaba la opinión de los
- Elaboración de material específico para trabajar en las escuelas y distintos barrios (se expertos y retomaba los reclamos de un plan urbanístico que contemplara el cambio climático y
repartió en suplementos de diarios, vecinales, escuelas, cursos, muestras, reuniones y planes de contingencia para atender emergencias como esas.58
otros encuentros participativos).
- Actividades de repaso anual del Plan de Contingencia en los barrios y en las escuelas Con la misma tónica, el 7 de abril, distintos medios centraban el foco de la cuestión en las
de la ciudad. políticas locales y provinciales de urbanización, en la falta de obras de saneamiento, la explosión
- Sitio Web con toda la información, incluye desde el marco normativo municipal sobre inmobiliaria sin planificación, etcétera.59
el tema, el Plan de Contingencias, hasta los datos meteorológicos. Continuando la ola expansiva noticiosa, el columnista económico Martín Tetaz expresaba:
- Capacitación a los medios de comunicación para promover una comunicación
responsable sobre el tema. “No fueron ni 400, ni 311, pero lo cierto es que los 18 centímetros de agua que
- Coordinación de trabajo de campo de estudiantes de la carrera de Trabajo Social cayeron en cada metro cuadrado de asfalto inaugurado y de emprendimiento
realizado junto con la UNL en temas de hábitat y gestión de riesgos y creación de una inmobiliario nuevo perfectamente habilitado, no pudieron filtrar hacia los
materia electiva enfocada a la gestión de riesgos. acuíferos subterráneos, sino que por fuerza de la ley de la gravedad buscaron
- Creación de un registro de tesis y trabajos finales vinculados con la temática. escapatoria en terrenos más bajos”.60

57
“Una tragedia anunciada. La Plata se inundó 4 veces en 8 años y desoyeron las alertas” Diario Clarín. Publicado 6 de abril 2013. Disponible en:
https://www.clarin.com/ciudades/plata-inundo-veces-desoyeron-alertas_0_Hk8eSdtiPXl.html Fecha de consulta: 21 de julio de 2018.
58
“La tragedia de las inundaciones: 7 punto clave que fallaron”. Diario El Cronista. Publicado 5 de abril 2013. Disponible en: https://www.cronista.
56
Toda la información sobre ordenanzas mencionadas puede consultarse en el sitio oficial del Concejo Municipal de la Ciudad. Disponible en: com/we/La-tragedia-de-las-inundaciones-7-puntos-clave-que-fallaron-20130405-0055.html Fecha de consulta: 21 de julio de 2018.
http://www.concejosantafe.gov.ar/buscar.html 59
“Diluvio y muertes. Por qué se inundó La Plata” Diario Clarín. Publicado 7 de abril 2013. Disponible en: https://www.clarin.com/ciudades/
En este listado se exceptuaron de este listado aquellas normas dictadas que, si bien derivan también del desastre hídrico, refieren a cuestiones inundo-Plata_0_r1YgAvFjDXl.html Fecha de consulta: 25 de julio de 2018.
de índole de excepciones y flexibilizaciones para favorecer a los damnificados en cuanto: pago de tributos, registración de comercios afectados, 60
Mirada económica, “La gota que rebalsó el vaso”, por Martín Tetaz. Diario El Día. Publicado 7 de abril 2013. Disponible en:
autorización de contrataciones, prórroga para la regulación en la presentación de planos, etcétera. http://www.eldia.com.ar/noticias.aspx?IdNoticia=440523&link=htpp://www.eldia.com.ar/edis/20130407/opinion0.htm Fecha de consulta: 25 de
julio de 2018.

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La magnitud del desastre hizo reaccionar a los representantes de todos los niveles del Estado. Al Gráfico 11: Gestión Municipalidad en La Plata posinundación 2013.
respecto, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció una auditoria por parte del Estado
nacional y señaló: Fecha Acción Objetivos

“Frente a la inoperancia y la ineficacia, los que más terminan sufriendo son los Abril de Declaración de situación de catástrofe y emergencia Instruye a la Jefatura de Gabinete de este Municipio para
2013 al territorio del Municipio de La Plata Decreto DEM la creación, organización y coordinación de un Comité de
vulnerables, los que más protección tendrían que tener (…) hay problemas estructurales
Nº 403/13. 67 Emergencia a los fines de atender a la situación declarada,
que no tienen que ver con el temporal”. 61 asignándole las facultades que se requieran para adoptar las
medidas del caso.
A su vez, el gobernador de la provincia, Daniel Scioli, instó al intendente de La Plata, Pablo Bruera,
para que revisara el Código de Planeamiento Urbano vigente a fin de que este compatibilizara las Abril de Creación de la Secretaría de prevención y atención Coordinar políticas de contención con todas las fuerzas vivas e
exigencias del cambio climático. 62 Conforme pasaron los días y se evaluó el impacto del fenómeno, 2013 al riesgo. instituciones de la ciudad.
la polémica aumentó su caudal:
Abril de Creación de una Comisión Especial de Con el objetivo de determinar la responsabilidad del
2013 Investigación y Estudio de la Emergencia Hídrica Departamento Ejecutivo Municipal en las actuaciones previas y
“Según el Tribunal de Cuentas provincial, entre 2009 y 2011 el ente municipal Decreto HCD Nº 03/13. durante los hechos que concluyeron con la inundación.
encargado de esa labor ejecutó menos del dos por ciento del presupuesto asignado”. 63
Junio de Se disuelve la Secretaría de prevención y atención Reproducir en el orden municipal el esquema provincial a fin
Todas estas acusaciones cruzadas entre los gobiernos nacional, provincial y local sobre las 2014 al riesgo para pasar a depender de la Secretaría de de lograr una mejor articulación sobre la temática entre nación,
Seguridad con el rango de Subsecretaría. provincia y municipio.
responsabilidades que le competía a cada uno produjeron malestar entre los afectados, lo que fue
reforzado por los dichos del intendente, que se pronunció vía la red social Twitter mientras estaba de
Abril 2016 Lanzamiento Plan Estratégico La Plata 2030 Este eje ambiental tiene entre sus objetivos: la mitigación del
vacaciones en una playa de Brasil. 64 impulsado por la Secretaría de Planeamiento cambio climático y la vulnerabilidad ante desastres naturales
Urbano y Desarrollo Económico enmarcado en en el contexto del cambio climático.
Antes de este suceso, la Municipalidad de La Plata había desarrollado estrategias de prevención, como la Iniciativa Ciudades Emergentes y Sustentables
la Creación del Comité de Emergencia Municipal (COEM) o el Programa Observadores barriales (ICES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
que comprendía, dentro de sus distintos ejes, uno
para el alerta temprana, dependiente del Comité de Emergencia Municipal (COEM), destinado a la
en especial dedicado a el tema ambiental con un
capacitación de vecinos e instituciones en la observación y control del estado de crecida u obstrucción componente sobre gestión del riesgo. 68
de los arroyos de la ciudad de La Plata. 65
Enero de Plan General de Gestión de Emergencias y el Establecer los lineamientos para una Gestión Integral del
Asimismo, desde el año anterior, la Municipalidad contaba con un Protocolo de Emergencias que 2017 Plan de Contingencia Hidro-meteorológica, Riesgo de Desastres que contemple sus orígenes: Natural o
establecía el procedimiento en tal caso. 66 No obstante, estas medidas resultaron insuficientes y anexos I y II, elaborado por la Subsecretaría de Tecnológico, como el conjunto de procedimientos y acciones a
la magnitud del desastre de 2013 obligó al Estado local a desarrollar estrategias focalizadas para Atención del Riesgo, aprobado mediante Decreto efectivizar durante la materialización de la amenaza y también
mitigar los daños y reencauzar el clima de desprestigio en el que estaba sumido desde las primeras DEM Nº 0067/17. después de la misma.
horas del desborde hídrico. A continuación, exponemos las actuaciones más significativas
emanadas del Estado municipal. Fuente: elaboración propia a partir de datos relevados en el Concejo Municipal de la ciudad de La Plata.69

65
Creado por Ordenanza Nº 10.753 del 3 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/or11000/
or10753.asp. Fecha de consulta: 5 de julio de 2018.
61
“Cristina Kirchner anunció una auditoría para conocer las causas de la inundación en La Plata”. Portal Terra. Publicado 5 de abril 2013. Disponible 66
Elaborado por COEM y la Dirección de Defensa Civil de la Municipalidad de La Plata, aprobado por Resolución Nº 2318/12 del DEM.
en: http://noticias.terra.com.ar/politica/cristina-kirchner-anuncio-una-auditoria-para-conocer-las-causas-de-la-inundacion-en-la-plata,d34be89a 67
Más información disponible en: http://www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/decmun/dm403_2013.asp?ver=4&resol Fecha de consulta:
54bdd310VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.html Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. 5 de julio de 2018.
62
“Scioli le apuntó al Código Urbano de Bruera”. Infoplatense.com.ar. Publicado 8 de abril 2013. Disponible en: http://www.infoplatense.com.ar/ 68
Más información disponible en: planestrategicolaplata.org/ Fecha de consulta: 5 de julio de 2018.
index.php/provincia/48-provincia/10012-scioli-le-apunto-al-codigo-urbano-de-bruera Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. 69
Toda la información sobre ordenanzas mencionadas puede consultarse en el sitio oficial del Concejo Municipal de la Ciudad. Disponible en:
63
“La Plata no usó el dinero destinado a prevenir las inundaciones”. Diario La Nación. Publicado 25 de mayo 2013. Disponible en: https://www. www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/digesto.html
lanacion.com.ar/1585305-la-plata-no-uso-el-dinero-destinado-a-prevenir-las-inundaciones Fecha de consulta: 25 de julio de 2018. En este listado se exceptuaron aquellas normas dictadas que, si bien derivan también del desastre hídrico, refieren a cuestiones de índole de
64
“Poco serio: Bruera tuiteó que asistía a víctimas, cuando aún estaba en Brasil”. Diario Ámbito Financiero. Publicado 4 de abril 2013. Disponible en: excepciones y flexibilizaciones para favorecer a los damnificados en cuanto: pago de tributos, registración de comercios afectados, autorización de
http://www.ambito.com/noticia.asp?id=682366 Fecha de consulta: 5 de julio de 2018. contrataciones, prórroga para la regulación en la presentación de planos, etcétera.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

Si bien la mayor parte de las actuaciones del Estado municipal presentan un perfil altamente
declarativo, es innegable que luego del episodio catastrófico de la inundación en la ciudad de La
Plata se generaron, por primera vez, instrumentos administrativos orientados a prevenir y mitigar
ocurrencias similares en el futuro. Estas disposiciones y herramientas institucionales, inéditas
hasta ese momento, hacen prever una gestión de riesgos más acorde a las necesidades actuales,
determinando responsabilidades y esquemas de acción que garanticen un abordaje integral de este
tipo de fenómenos.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

La comunicación pública, clave en la gestión del riesgo

Al iniciar este trabajo nos propusimos reflexionar sobre el rol de las políticas y estrategias de
comunicación para la prevención, la información y la intervención frente a fenómenos de desastres
y catástrofes. Partimos de considerar que prevenir, evaluar y gestionar los riesgos, así como
comunicarlos a todos los actores involucrados y fomentar su participación, se tornan acciones
indispensables en las actuales sociedades altamente mediatizadas, donde la centralidad de la gestión
de riesgo por parte de las organizaciones gubernamentales constituye un elemento crucial.

Identificamos los principales ejes conceptuales y sistematizamos distintas variables que

desplegamos a partir de la revisión de los antecedentes, con los que ordenamos los datos relevados,
centrados en analizar los Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, sus características
de intervención principales y las dimensiones de comunicación pública y participación ciudadana
involucradas, en los casos que estuvieran explicitados. Por otro lado, en un segundo nivel de
análisis nos abocamos a la tarea de analizar las estrategias de gestión implementadas en los casos

CAPÍTULO 4
analizados valiéndonos de diferentes fuentes documentales. En este punto cabe destacar que esta
tarea implicó el desafío de confeccionar matrices de datos específicas para esta investigación y
rastrear información provista por distintas fuentes públicas, privadas y/o periodísticas con el fin
de analizarla críticamente, puesto que además no se encontraba ni reunida ni centralizada en
ninguno de los casos seleccionados.

Asimismo, revisar los aportes elaborados por los enfoques que ponen en el centro de la
reflexión el problema de la comunicación pública y la participación ciudadana en contextos
de catástrofes y desastres nos permitió contar con los marcos interpretativos aportados por las
principales perspectivas teóricas que se han ocupado del problema de la construcción social
del riesgo y la vulnerabilidad.

El análisis de los casos también supuso ordenar las variables más relevantes vinculadas a la
descripción de cada fenómeno, precisar las características del territorio, ponderar su impacto
y revisar sus consecuencias ulteriores. Prestamos especial atención a las estrategias de gestión
de riesgos llevadas adelante por parte de los organismos del Estado intervinientes en cada caso
relevado. Interesó, de forma particular comprender las primeras acciones emprendidas en materia
de toma de decisiones observando la presencia o ausencia de niveles de coordinación, las estrategias
de mitigación de efectos inmediatos, las acciones de comunicación de los actores sociales,

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO LA UBICUIDAD DEL RIESGO

mediáticos y políticos. Además, observamos el desarrollo de planes de contingencia y emergencia, El clima de controversias y acusaciones se desplegó por todo el espacio público (incluyendo al
la implicación de los distintos niveles del Estado, medios de comunicación, las organizaciones sistema judicial y los partidos políticos) y produjo una escalada en la polémica interjurisdiccional
sociales, instituciones, y personas afectadas en la elaboración de planes y programas posteriores. entre los responsables de los gobiernos municipales, provinciales y nacional (recordemos que se
trata de distritos capitales de provincias con gran cantidad de votantes y, por consiguiente, de alto
La sistematización y evaluación de las características de los planes de acción estratégicos en gestión impacto electoral), antes, durante y después del desastre hídrico.
de riesgo de catástrofes y desastre desarrollados recientemente en algunos países de América
Latina, a través de sus Planes Nacionales de Gestión de Riesgo de Desastres, nos aportaron un Lo que se puso en evidencia tanto en el discurso periodístico como en las instancias de
marco de referencia indispensable para ponderar las estrategias de prevención, comunicación y comunicación gubernamental fue la ausencia de respuestas consistentes por parte del Estado
mitigación de efectos posteriores que observamos en los casos analizados. en todos sus niveles y, en algunos casos, la falta de claridad de roles institucionales y las
atribuciones específicas para cada nivel jurisdiccional, tal cual lo demuestran los distintos
Del análisis comparativo de las acciones desarrolladas en materia de gestión de la comunicación por actos administrativos relevados.
parte de los Estados locales en el marco de las inundaciones producidas en la ciudad de Santa Fe en
los años 2003 y 2007, y en la ciudad de La Plata en el año 2013, se destacan los déficits y aciertos, así Pero ambos contextos, atravesados por la “irritación social” que, en un primer momento, atribuyó
como los constantes y cambios detectados en las políticas implementadas con posterioridad a cada principalmente culpas y responsabilidades a los funcionarios y decisores políticos, propició que,
evento. El análisis de los casos también nos permitió ponderar la ausencia de planes y programas en un segundo momento, cuando “las aguas comenzaron a bajar”, se produjera una cantidad
estatales prexistentes en materia de prevención y planificación de estrategias comunicativas por importante de medidas declarativas mediante decretos y resoluciones que incorporaron, por
parte de los gobiernos locales. Esta característica común, sumada a la deficiencia en obras de primera vez en ambas gestiones, herramientas que fomenten la promoción de políticas públicas
infraestructura, a la falta de planificación urbanística y a las alteraciones climáticas contingentes, integrales frente a futuros riesgos por inundaciones.
configura la determinante central de las situaciones catastróficas producidas en cada uno de los
fenómenos observados. En el recorrido por los casos analizados pudimos sistematizar distintas políticas públicas de
gestión de riesgos que, en el caso de la ciudad de Santa Fe, abarcan los diferentes niveles de
Este último aspecto se presenta como un rasgo común en los tres episodios; pero, ciertamente, en gobierno. Asimismo, pudimos distinguir las medidas implementadas luego de cada inundación,
la primera inundación de la ciudad de Santa Fe, así como en la inundación de la ciudad de La Plata, entre las que se orientaron a la recuperación y reconstrucción de la ciudad (2003-2007) y las que
la falta de previsión y el desmanejo institucional del riesgo se pusieron de manifiesto de forma se desarrollaron a partir de 2008, cuando el riesgo de inundaciones y su abordaje preventivo pasó
más exacerbada, dejando en evidencia las deficitarias políticas públicas en materia de prevención, a ocupar un lugar central en la agenda del gobierno local.
gestión y mitigación de efectos catastróficos, y la ausencia de estrategias de comunicación públicas
para afrontar la situación en términos colaborativos y cooperativos. El estudio de estos casos nos ha posibilitado constatar que se hace cada vez más evidente que
la comunicación es un área de conocimiento y de acción que debe estar presente en todos los
A su vez, tal como expusimos en el apartado anterior, los tres episodios no pueden ser procesos de la gestión del riesgo. La aplicación de una comunicación efectiva es imprescindible
analizados sin el papel destacado que cumplió la prensa frente a cada fenómeno, tanto para para obtener cambios en las actitudes, acciones y políticas frente al riesgo de desastres.
mostrar la magnitud de las inundaciones y sus principales consecuencias como para agitar un
clima de tensión, amplificando debates, controversias y disputas políticas que tuvieron alta Podemos sostener que, si se quiere persuadir para cambiar hábitos, atraer la atención para apoyar
resonancia en la arena mediática y que dejaron al descubierto la incapacidad institucional acciones de incidencia, invitar a la participación, cambiar mentalidades para salvar vidas y
de los Poderes Ejecutivos y Legislativos para generar consensos que permitieran resolver los aumentar la resiliencia de las personas, sus comunidades y medios de vida, la comunicación del
problemas más urgentes con celeridad. riesgo debe estar siempre presente (Fontana, 2016:3).

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Es en este contexto donde la comunicación del riesgo se convierte en una herramienta fundamental que, junto con la articulación de actores sociales en red, las movilizaciones y presentaciones de
en la reducción y gestión del riesgo de desastres. Así, desde la comunicación gubernamental los la ciudadanía ante la justicia penal, da cuenta del fuerte involucramiento de la sociedad civil
gobiernos se orientan a disminuir el riesgo de la población y generan capacidades en la audiencia para participar públicamente frente a estos fenómenos, que no siempre encuentran cauce en las
a fin de que disminuyan las vulnerabilidades existentes. instituciones estatales.

Los gobiernos también enfrentan el reto de mantener una distinción clara entre las técnicas de Por último, destacamos el fuerte involucramiento de las universidades públicas radicadas en
comunicación vistas por el público como propaganda y aquellas diseñadas para proporcionar las zonas afectadas (UNL, UNLP y UTN, a través de sus respectivas regionales), conformando
información técnica, promover, educar y cambiar actitudes. Esto implica otro problema al asumir grupos de estudio, colaborando en consultoría y, lo más relevante, integrando comisiones de
aquel el rol de comunicador y de regulador. auditoría y periciales.

En términos generales, podemos advertir como rasgo común en las tres inundaciones que, En este punto interesa plantear la relevancia de las acciones de los actores civiles, organizados
luego de cada desastre, se iniciaron procesos políticos que incorporaron en la agenda pública colectivamente antes, durante y después de la irrupción de los episodios catastróficos analizados.
la gestión de riesgos. Sin dudas, estos procesos se hicieron eco de las estrategias desarrolladas a Al observar sus actuaciones cobran sentido los aportes teóricos de Beck (2010) y Bauman (2015),
nivel internacional en materia de desarrollos de planes estratégicos. De esta manera, se observa la reseñados en el Capítulo 2, que nos permiten problematizar los condicionantes del riesgo, la
presencia de ciertos gestos de “encarnación”, en el sentido que propone Teresa Sádaba (2007), donde la vulnerabilidad y su percepción por parte de la ciudadanía.
gestión de riesgo es un tema presente en la agenda pública, ya que los asuntos que afectan a gran parte
de los ciudadanos componen los marcos con los que los actores públicos encaran la realidad social Por lo tanto, atento a los acontecimientos producidos, podemos afirmar que la distinción y/o
como elementos que determinan decisivamente sus correspondientes agendas (pp. 74-75). confrontación, muchas veces favorecida por las propias administraciones públicas, entre saber
vulgar-profano (irracional) y técnico-científico (racional) como elementos contrapuestos, puso
Por otra parte, también podemos destacar la emergencia de nuevas formas de participación en evidencia las limitaciones y obstáculos de las administraciones para generar consensos y
ciudadana expresadas a través de la movilización social que, por ejemplo, en la ciudad de Santa Fe, legitimidad que permitieran tanto prevenir como afrontar las situaciones adversas de forma
se dio en la Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación (espacio del cual participaron colaborativa, poniendo el acento en el bien común y la participación del conjunto de la ciudadanía.
afectados y no afectados, organizaciones sociales y sindicales de nivel local, provincial y nacional).
Al respecto, inferimos que, si lo que prima en contextos de catástrofes es la ruptura de los vínculos,
De las observaciones realizadas podemos inferir que el despliegue de la protesta sobre el desastre la confrontación y culpabilización entre actores de distintos niveles y jerarquías, y si el conflicto y las
favoreció la emergencia de nuevas identidades políticas con gran visibilidad, especialmente entre contradicciones operan por sobre las formas de gestión inclusiva, la participación, la deliberación
2003 y 2005, encarnadas en dos colectivos específicos que, además de exigir la reparación por y la búsqueda de soluciones comunes, la capacidad política de enfrentar desastres y catástrofes
los daños ocasionados, plantearon reivindicaciones ligadas a la construcción de una memoria del comunitariamente estará condenada al fracaso.
desastre y a la conformación de una identidad como inundados: la “Carpa Negra por la memoria,
la verdad y la justicia” y la “Marcha de las Antorchas”, con un marcado proceso de intervención En este punto, consideramos que el desarrollo de este libro ha hecho factible para nosotros
durante la catástrofe hídrica (Masi y Kessler, 2009:149). En tanto, en la ciudad de La Plata se vislumbrar proyecciones futuras para dar continuidad a las perspectivas de trabajo y análisis aquí
destaca el Grupo de damnificados que esgrime la consigna: “Los inundados decimos basta” y que sistematizadas, realizando aportes en torno a la relevancia de las políticas de gestión basadas en
se moviliza organizando la “Marcha de los Paraguas”.70 la comunicación, la participación y la construcción de consensos. De este trabajo, a su vez, se
Igualmente cabe resaltar la construcción de nuevas estructuras organizativas (comité de crisis) desprende la necesidad de profundizar el campo de estudios sobre la implementación de políticas

Al respecto de estas acciones, se puede consultar más información en notas periodísticas: http://www.elmensajerodiario.com.ar/contenidos/
70

marcha-paraguas-plata_33147/, https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

de gestión de riesgos en conexión con los organismos del Estado abocados a estas problemáticas. Las
ciudades analizadas se configuran así como casos paradigmáticos y habilitan nuevas indagaciones
y monitoreos que evalúen cambios y trasformaciones en el tiempo a la luz de las disposiciones y
medidas tomadas luego de la irrupción de las inundaciones analizadas.

Finalmente, con este trabajo esperamos haber contribuido a brindar elementos teóricos y
empíricos para fortalecer la interacción comunicativa indispensable entre el ámbito académico,
periodístico y las instituciones políticas en tanto actores claves para el desarrollo de las
comunidades y la vida democrática.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

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• Principales características de planes de contingencia ante emergencias hídricas. Gobierno de la
Ciudad de Santa Fe. Dirección de Gestión de Riesgos. Santa Fe. Octubre 2012.
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• Dictamen Comisión Especial Investigadora Emergencia Hídrica 2013 La Plata, julio de 2013.
• Ponencia: “La ciudad de Santa Fe en la Reducción de Riesgos de Desastre”, José Corral, Gobierno
de la Ciudad de Santa Fe, en Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo de Desastres de las
Américas. Invertir en RRD para proteger los avances del desarrollo. IV Sesión. Guayaquil, Ecuador
del 27 al 29 de mayo de 2014.
• Informe de Fundación Biosfera sobre: Estado actual de gestión de riesgo de inundación en el
partido de La Plata. Enfoque sobre obras, asistencia en información. Marion Mignoty Universidad
de Toulouse 2 Jean Jaurès Master 2 Ingeniería de Proyectos con América Latina Pasantía en
Fundación Biósfera febrero-junio de 2015.

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 LA UBICUIDAD DEL RIESGO

PREFACIO 5
INTRODUCCIÓN. Una mirada integral para abordar la gestión del riesgo 9
CAPÍTULO 1. Riesgo y vulnerabilidad: dos caras de la misma moneda 17
1. Perspectivas y definiciones generales 17
2. Construcción social del riesgo y vulnerabilidad 18
3. Enfoques sobre riesgo y estrategias de gestión 20
CAPÍTULO 2: Comunicación pública en contextos de riesgo de catástrofes 24
1. Antecedentes regionales y nacionales 24
2. La comunicación pública y la participación ciudadana 29
3. La comunicación de riesgo, un espacio de construcción colectiva 40
4. La comunicación pública como articuladora de acciones comunitarias 46
CAPÍTULO 3. Vínculo entre gestión del riesgo por inundación y comunicación pública 51
1. Riesgo, vulnerabilidad social e inundaciones 51

ÍNDICE
2. Perfil de la ciudad de Santa Fe 51
2.1. Inundación en Santa Fe, año 2003 54
2.2. Inundación en Santa Fe, año 2007 55
3. Perfil de la ciudad de La Plata 57
3.1. Inundación en La Plata, año 2013 60
3.2. Gestión de riesgo y comunicación pública 62
3.2.1. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2003) 62
3.2.2. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de Santa Fe (año 2007) 67
3.2.3. Gestión de la comunicación pública en las inundaciones de La Plata (año 2013) 71
CAPÍTULO 4. La comunicación pública, clave en la gestión del riesgo 77
BIBLIOGRAFÍA 85
Fuentes consultadas 90

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