VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Panamá, 28-31 Oct. 2003
Capacidad estatal : requisito necesario para una
mejor política social en América Latina
Fabián Repetto
EXTRACTO DE ALGUNAS SECCIONES
IV) COMPONENTES DE LA CAPACIDAD ESTATAL
Planteado desde el prisma institucional el concepto de capacidad estatal, cabe
resaltar el punto de que la misma remite a una posibilidad (sólo una posibilidad)
que tienen las instancias de gobierno de problematizar, priorizar, decidir y
12
gestionar las cuestiones públicas . Para que se avance hacia grados relevantes
de capacidad estatal se requiere aunar dos sub-tipos de capacidades: las
administrativas y las políticas. Esto implica tomar en consideración que el Estado
es algo más que el aparato burocrático, representando también la arena política
(en consonancia con el régimen político) en la cual se procesan intereses e
13
ideologías tanto internas como externas al entramado organizacional estatal .
En este sentido, es que se interpreta que la capacidad estatal tiene como sus
14
componentes fundamentales a las capacidades administrativas y políticas .
Antes de observar algunas pistas para interpretar una y otra, es menester una
delimitación del terreno. En un conocido texto sobre capacidades estatales,
Grindle (1996) presenta cuatro tipos de capacidades. A saber: por “capacidad
administrativa” entiende la habilidad de los Estados para llevar adelante la entrega
de bienes y servicios; por “capacidad técnica” interpreta la habilidad de los
Estados para manejar políticas macroeconómicas y analizar las opciones de
políticas económicas; por “capacidad política” refiere a la habilidad de los Estados
para responder a demandas sociales, permitir la canalización y representación de
intereses sociales incorporando la participación social en la realización de
decisiones y en la resolución de conflictos; finalmente, por “capacidad institucional”
busca significar a la habilidad de los Estados para sentar y fortalecer las reglas
que gobiernan la interacción política y económica.
12
Oszlak (1992:14) señala: “La acumulación de poder es, al mismo tiempo, condición de posibilidad para la fijación de
agendas (v.g. qué asuntos deben problematizarse socialmente), para la toma de posición frente a las mismas (qué políticas
deben adoptarse a su respecto) y para la extracción y asignación de los recursos que posibilitarán su resolución (quienes
ganan y quiénes pagan los costos)... Naturalmente, al hacer referencia a un mayor o menor poder del Estado, es
fundamental conocer quién o quiénes lo controlan” (citado en Cunill Grau, 1997:60).
13
Para una visión amplia de las diversas teorías del Estado, a partir de las cuales se pueden encontrar fundamentos que
ayuden a no limitar el Estado a su aparato organizacional, veáse Mann (1997).
14
El modo en que administración y política se retroalimentan es un tema clásico de los estudios del Estado y sus vínculos
con la sociedad. Para una panorámica en ese sentido, cfr. Oszlak (1984) y Peters (1999b). Vale sólo señalar que la
separación entre administración y política aquí esbozada tiene como único objetivo una estilización analítica, toda vez que
en la práctica ambas esferas están mutuamente interrelacionadas.
Aquí se prefiere, a diferencia de Grindle, una perspectiva donde sólo las
capacidades administrativas y políticas operen como componentes fundamentales,
aunque muy agregados, de la capacidad estatal. Esto se basa en dos razones: por
un lado, en tanto las cuestiones del manejo macroeconómico (así como del
conjunto del resto de las políticas públicas) no constituyen algo subsumible en las
aptitudes técnicas de los funcionarios estatales; por otra parte, la dimensión
institucional no constituye algo que sólo puede quedar acotado a los límites del
accionar estatal, toda vez que el Estado no es el único constructor de reglas (más
allá de su rol estelar en la conformación de la institucionalidad legal, por
excelencia ejemplo de reglas de juego formales). Y así, mientras la cuestión
institucional es algo que conforma el entorno donde se materializan los diferentes
grados de capacidad administrativa y política, la dimensión técnica del accionar
del Estado es algo que comparten (con expresiones específicas y con algunos
puntos de contacto) tanto el campo de la administración como el campo de la
política. Indicado esto, veamos con cierto detalle cada uno de los componentes de
nuestra aproximación a la capacidad estatal.
Capacidad administrativa
Tal lo sugerido previamente, una versión parcial del concepto de capacidad estatal
lo limita a su aparato organizacional, enfatizando en ese caso la insulación y
aislamiento de sus cuadros técnico-burocráticos respecto a los grupos de interés,
el entorno y la ciudadanía en general. Así Sikkink (1993) le da un alcance
determinado en esa dirección, al entenderla como la eficacia administrativa del
aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales, resaltando para ello los
factores organizativos y de procedimiento de recursos humanos, que regulan
aspectos tales como el reclutamiento, la promoción, los salarios y el escalafón.
Geddes (1994) la asocia también a los méritos de los equipos burocráticos y la
calidad del sistema de reglas de juego que estructuran su vínculo con la dirigencia
política. Grindle (1997), por su parte, resalta la importancia del desarrollo de los
recursos humanos y del aparato organizacional estatal. En esa misma línea
argumentativa, Evans (1996) define lo que llama “coherencia interna”, enfatizando
que para lograr la eficacia burocrática resulta decisivo la concentración de los
expertos, a través del reclutamiento basado en el mérito y las oportunidades
ofrecidas para obtener promociones y ascensos de una carrera profesional de
largo plazo.
Con argumentos similares, agencias multilaterales de crédito como el Banco
Mundial han comenzado a reconocer en tiempos recientes la importancia de
contar con un aparato estatal de calidad, apropiado a los desafíos a los cuales
tiene que hacer frente el mismo en una etapa de profundos cambios políticos,
15
socioeconómicos y culturales de escala global . En ese marco se inscribe
especialmente el Informe de dicho organismo publicado en 1997, donde se
plantean cuatro ejes para construir lo que denominan “un mejor sector público”: a)
promoción de una capacidad central para formular y coordinar políticas públicas;
b) promoción de sistemas eficientes y efectivos de provisión de servicios (por
ejemplo, a través de medidas orientadas hacia el desempeño, meritocracias
mejoradas, mejor información y fortalecimiento de los sistemas de “voz”; c) lucha
contra la corrupción, vía menor regulación, mayor transparencia y mejor
supervisión; y d) creación de incentivos para motivar al personal y generar trabajo
en equipo.
Un esfuerzo por darle un contenido más concreto a esta dimensión administrativa
de la capacidad estatal se encuentra en diversos estudios (Oszlak y Orellana,
2001; Palermo, 1998; Alonso, 2001), cuando sintetizan algunas áreas donde
pueden detectarse problemas de carácter técnico-burocrático, en particular en la
gestión de proyectos públicos. Para ello se toma como base la metodología ICAS
(Institutional Capacity Analysis System) propuesta a su vez por Tobelem (1992) y
utilizada por organismos como el mismo Banco Mundial. De las seis categorías de
problemas que se trabajan en este enfoque, en este punto es pertinente rescatar
cuatro de ellas: 1) los asociados a la organización interna y asignación de
funciones dentro del esquema operativo previsto para la ejecución del proyecto; 2)
los derivados de la falta de disponibilidad de recursos físicos y financieros
necesarios para la realización de las tareas previstas; 3) los atribuibles a las
políticas de personal y sistema de premios y castigos que enmarcan la ejecución
del proyecto; y 4) los derivados de la insuficiente capacidad individual de los
actores responsables de tareas en el marco del proyecto, en términos de
información, motivación, conocimiento/comprensión y destrezas requeridas para la
realización de dichas tareas.
Barzelay et al (2002) ayudan también a aterrizar ámbitos concretos en los cuales
se puede plasmar el desafío de construir/reconstruir capacidades técnico-
administrativas. A través de la perspectiva que denominan “política de la gestión
pública”, definen cinco áreas relevantes: a) proceso de planificación del gasto y
gestión financiera; b) función pública y relaciones laborales; c) organización y
métodos; d) gestión de compras; y e) auditoria y evaluación. Esta perspectiva
tiene el mérito de jerarquizar algunos aspectos sustantivos (seguramente podrían
agregarse otros) del funcionamiento de las instancias de gobierno de lo público,
cuya relevancia es mayor al momento de fortalecer capacidades.
15
En un trabajo reciente, Martínez Nogueira (2002) señala: “En el presente, los actores y las concepciones teóricas a través
de las que opera la cooperación internacional han sufrido cambios perceptibles. Las instituciones financieras internacionales
desempeñan un papel central en la promoción de las innovaciones organizacionales a través de las condicionalidades de
sus operaciones. El auge del institucionalismo en sus diferentes variantes ha impactado sobre los discursos y las
aspiraciones, con una visión más comprehensiva de los procesos de desarrollo y una mejor percepción de la importancia de
incentivos, restricciones y valores. Ello explica que el énfasis retórico esté colocado en la “construcción de capacidades” y
en el “fortalecimiento institucional”, aún cuando en la operacionalización de estos conceptos no se perciban modificaciones
sustanciales con respecto a las viejas modalidades de intervención” (2002:172).
Como se puede observar, es vasta la literatura que recupera la necesidad de
contar con organizaciones estatales de calidad, procedimientos claros y recursos
humanos expertos basados en carrera de mérito y bien incentivados material y
simbólicamente. En ese marco, es apropiada la recomendación de autores como
Burky y Perry (1998), quienes reconocen la importancia de considerar los
elementos informales de la administración pública (en tanto el análisis de la misma
ha estado por lo general dominado por enfoques formalistas), tanto en lo que
refiere a sus aspectos negativos (aumentan los costos de transacción burocráticos
en casos como corrupción, fraude, influencia política, rent-seeking, ineficiencia),
como en aquellos de carácter positivo (que permiten completar algunas acciones
obstaculizadas por las reglas existentes).
Esta perspectiva no resulta menor teniendo en cuenta ciertas modas académicas
y políticas que entre los años ochenta y noventa, de maneras muchas veces
fundamentalistas, reificaban la idea de un “Estado mínimo”, lo cual conducía a
fomentar un creciente desprestigio del aparato técnico-burocrático estatal, así
como del personal que lo administraba. Las ideas dominantes se inscribían en la
máxima del “Estado como problema” (sobre este punto llama la atención Evans,
1996), permeando no sólo a las elites dirigentes de vastas regiones del mundo,
sino también a las opiniones públicas de esos países.
Pero este avance requiere, desde el plano analítico y en vista de los complejos
desafíos ligados a fortalecer las prácticas democráticas, el desarrollo económico y
la integración social, un paso más. Y dicho paso está asociado a incorporar con
énfasis la cuestión de la capacidad política, como un sub-tipo de capacidad estatal
que debe ser abordado al mismo tiempo que la dimensión técnico-administrativa.
Tal lo afirmado antes, el riesgo de tomar directamente como sinónimo el concepto
de capacidad administrativa con el de capacidad estatal es aplicarlo sólo fronteras
16
adentro del Estado . Conviene, sin embargo, no perder de vista que el espacio de
las políticas públicas es inherentemente relacional, que se define a partir del
entrecruzamiento cada vez más globalizado entre el Estado y la sociedad, entre el
régimen político y la estructura económica. Como bien señalan Friedland y Alford,
"los tipos de `políticas` posibles en los distintos escenarios institucionales
dependen también de la estructura societal. Los límites, los instrumentos y la
estructura del poder varían institucionalmente" (1993:178). En suma, la
construcción de las capacidades desde la óptica institucional, sea para reformar,
sea para gestionar/implementar, no puede estar desvinculada de cuestiones más
amplias, propias de una perspectiva relacional entre las diversas esferas que
articulan lo político con la estructura socioeconómica en determinado contexto
internacional. Se inscribe en esa dirección el tema de las capacidades políticas.
16
Para evitar esa mirada autocentrada en la organización estatal, es importante tener en cuenta lo que Cunill Grau (1997)
ha denominado la “publificación” de las instancias de gobierno, donde destaca la primacía de la política en la conducción de
los asuntos públicos y la recuperación del papel de la sociedad en su definición y gestión
Capacidad política
Según se ha indicado, la llamada “capacidad administrativa” es condición
necesaria pero no condición suficiente para lograr niveles relevantes de capacidad
estatal. Se requiere, para ello, también de lo que se denomina “capacidad política”,
la cual se interpreta aquí como la capacidad para problematizar las demandas de
los grupos mayoritarios de la población, tomando decisiones que representen y
expresen los intereses e ideologías de los mismos más allá de la dotación de
recursos que puedan movilizar en la esfera pública. La combinación entre la
capacidad política acotada y agregada de los actores (actúen estos de modo
aislado o a través de coaliciones, respectivamente) cobra entonces particular
17
sentido analítico .
En una aproximación institucional (y por ende relacional) cercana a la aquí
desarrollada, Alonso (2001) remarca la necesidad de no limitar el análisis de las
capacidades sólo a la dimensión técnico-administrativa, incorporando una
aproximación que de cuenta de la lógica de constitución y acción de los actores
sociopolíticos involucrados en un determinado campo de acción pública. En esa
misma línea cabe rescatar dos de los áreas que enfatiza el enfoque ICAS
desarrollado por Tobelem (1992) y que van más allá de la dimensión puramente
técnico-administrativa ya presentadas: la problemática de las relaciones inter-
institucionales entre las partes intervinientes, y la cuestión ligada a leyes, normas
y, en general, "reglas de juego" que gobiernan las relaciones entre los actores
involucrados en determinados aspectos de la esfera pública (Oszlak y Orellana,
2001; Palermo, 1998). Asimismo, Grindle (1997) reconoce como un elemento
central en la construcción de capacidades aquellas cuestiones que refieren a
reglas y normas de procedimiento económico y político que regulan la relación del
Estado con los mercados y con la sociedad civil.
El concepto de "conectividad externa" propuesta por Evans permite avanzar hacia
un enfoque interactivo y relacional que combine capacidad administrativa con
capacidad política (a esto el autor la denomina autonomía enraizada): "Una
burocracia al estilo prusiano puede ser muy eficaz para la prevención de la
violencia y del fraude, pero el tipo de capacidad empresarial sustitutiva de que
habla Gerschenkron o la sutil promoción de la iniciativa privada en la que pone el
acento Hirschman exigen algo más que un aparato administrativo aislado y dotado
de coherencia corporativa: exige mucha inteligencia, inventiva, dinamismo y bien
elaboradas respuestas frente a una realidad económica cambiante.
17
Se entiende por “capacidad política acotada” aquella que tienen los actores políticos (sean o no políticos profesionales) de
modo individual a partir de contar con una cierta dotación de recursos relevantes. Por “capacidad política agregada” se
interpreta a aquella que poseen los actores políticos a partir de complementar sus respectivos recursos relevantes a través
de la conformación de coaliciones (cfr. Repetto, 2002).
Estos argumentos demandan un Estado más bien enraizado (o encastrado) en la
sociedad que aislado (...) Este análisis pone en tela de juicio la tendencia a
equiparar capacidad con aislamiento, sugiriendo en cambio que la capacidad
transformadora requiere una mezcla de coherencia interna y de conexiones
externas, a la puede denominarse autonomía enraizada" (1996:536 y s).
De la argumentación de Evans y otros autores se deriva la idea de que la
capacidad estatal constituye un bien escaso, que depende no sólo de la existencia
de organizaciones administrativas coherentes y cuadros burocráticos expertos
bien motivados, sino también del tipo de interacción política que, enmarcada en
ciertas reglas, normas y costumbres, establezcan los actores del Estado y el
régimen político con los sectores socioeconómicos y aquellos que operan en el
contexto internacional. El problema mayor está dado, desde esta perspectiva, en
que por lo general es acotado el número de individuos y/o grupos que pueden, al
constituirse en actores fundamentales de la arena política, movilizar activamente
sus recursos en pos de hacer prevalecer sus intereses e ideologías/percepciones.
Cuando esa inmovilidad aparece, más allá de las razones que expliquen
18
semejante situación , emerge la necesidad de que sean otros sectores, con los
recursos suficientes como constituirse en actores políticos, quienes canalicen las
demandas y necesidades de tales grupos. Haciendo referencia a este tipo de
fenómenos, Oszlak y O`Donnell sostienen: "Es por ello que, a menudo, son otros
actores (v. gr.: una unidad estatal, un partido político), no "directamente" afectados
por la cuestión, quienes deciden iniciarla o reinvindicarla, por interpretar que su
resolución, en un determinado sentido, será más congruente con sus intereses y
preferencias, mejorará sus bases de apoyo político o disolverá tensiones
previsibles que pueden amenazar su poder relativo" (1984:115).
Para observar este tipo de fenómenos, que expresan la sustancia del alcance del
concepto de capacidad política aquí desarrollado, se recurrió en otra oportunidad
(Repetto, 2001) al concepto de reformista progresista. Se trata del caso de un
individuo o colectivo que, al contar con aquellos recursos que lo constituyen en
actor político relevante, puede actuar en la esfera pública a lo largo del ciclo de las
políticas públicas a favor de grupos y sectores que por sí mismos no están en
condiciones de hacerlo, fortaleciendo a través de ese proceso incluyente la
capacidad política que ayuda a mejorar y fortalecer la capacidad estatal.
18
Sin duda alguna la falta de capital social positivo por parte de amplios sectores de la población dificulta que estos se
constituyan en actores políticos de relieve en aquellos campos de la esfera pública que le son de particular importancia en
términos de sus intereses e ideologías/percepciones. Para una revisión de los vínculos entre el capital social y los
entramados institucionales, ver Jordana (2000).
El tipo de reformas progresistas que pueden promover estos actores se vincula, en
el ejemplo específico del desarrollo social, a aspectos tales como la disminución o
superación de la pobreza, una mejor distribución del ingreso, el logro de la
igualdad de oportunidades, el aumento del capital social positivo, etc. Cabe aquí
hacer una aclaración importante, y tiene que ver con el móvil que podrían tener
estos jugadores para actuar en la dirección indicada. El argumento que se
sostiene no le adjudica a dichos actores la innata posesión de valores altruistas o
solidarios, lo cual es una posibilidad entre varias, ya que puede darse el caso que
actúen motorizados por el ansia de acumular poder o disfrutar del reconocimiento
colectivo. En suma, el carácter de progresista está dado por el resultado de su
19
acción y no por el móvil de la misma .
Un modo complementario de profundizar en la materia es explorando la cuestión
de la gobernabilidad, y para eso vale acompañar a Camou cuando sostiene: “Un
paradigma de gobernabilidad depende de una serie de “acuerdos” básicos entre
las elites dirigentes, que logran un grado significativo de aceptación social, en
torno a tres ámbitos principales de la vida social: el nivel de la cultura política (esto
es, el nivel de esa compleja amalgama de ideas y valores que conforman
“modelos” de orientación política); el nivel de las reglas e instituciones del juego
político que configuran “fórmulas institucionales” (es decir, mecanismos
operacionales para la agregación de intereses y la toma de decisiones que en su
nivel más amplio configuran el régimen político); y finalmente, tenemos los
acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas,
orientadas a responder a los desafíos de la “agenda” pública (pienso
20
especialmente en las políticas económicas y las políticas sociales ). Estos
acuerdos actúan como condición necesaria para la existencia de niveles
adecuados de gobernabilidad, en la medida que otorgan mayores márgenes de
previsibilidad al comportamiento de los distintos actores sociales. Se podrá argüir
que esta posición pone un énfasis excesivo en el papel de las “elites dirigentes”, y
es cierto; pero lo que quiero remarcar es que esos acuerdos cupulares constituyen
una condición necesaria, más no suficiente, para lograr adecuados niveles de
gobernabilidad” (2001:11).
19
Esto no significa una versión revisitada del viejo axioma “lo que importan son los fines y no los medios”. Por el contrario,
aquí se reconoce como un aspecto fundamental en la relación entre articulación de intereses y construcción/reconstrucción
de capacidades institucionales, las características del proceso a través del cual se genera dicha relación (ponderada, entre
otros, en términos de los atributos de legitimidad y accountability).
20
A esta perspectiva del autor se le debiesen sumar otros campos de intervención gubernamental-estatal de gran
importancia, como son por ejemplo los casos de las relaciones internacionales y la defensa.
Un aspecto clave de la capacidad política está entonces asociado al modo en que
relacionan los actores políticos entre sí, pero también con aquellos individuos y
grupos que bregan por involucrarse activamente en determinados campos de la
esfera pública. Coppedge (2001) brinda ciertas claves para entender esta
cuestión, a partir de jerarquizar aspectos de inclusión, lucha de poder, negociación
y formalización: a) inclusión: ¿se reconocen los actores unos a otros como partes
negociadoras legítimas? Si no, ¿qué tácticas adoptan los actores excluidos para
tratar de ganar un sitio en la mesa? ¿Cómo intentan excluirlos los otros actores?;
b) lucha de poder: ¿aceptan los actores la distribución existente de poder? Si no,
¿qué tácticas adoptan para intentar aumentar su propio poder o reducir el de
otros?; c) negociación: ¿qué fórmulas estables y mutuamente aceptables, si hay
alguna, han negociado los actores para gobernar sus relaciones? Si no hay
fórmulas estables, ¿qué tácticas utilizan los actores para adaptar la fórmula a sus
intereses con el fin de que puedan ser renegociados? Si hay una fórmula estable
que no es aceptada totalmente, ¿cómo intentan algunos actores desviarla para su
propio beneficio sin rechazarla totalmente?; y d) formalización: ¿de qué forma
están las fórmulas codificadas en pactos, contratos o ley pública? El modo en que
se resuelvan estos aspectos esencialmente políticos tendrá clara incidencia en los
grados de capacidad institucional que se alcancen en ámbitos específicos de la
acción pública.
Capacidad administrativa y capacidad política constituyen, entonces, los pilares
sobre los cuales se estructura la capacidad estatal. Pero para una mejor
comprensión de la misma, en términos de los modos en que se visualiza vía las
políticas públicas, conviene dar un paso más y presentar una serie de atributos
que expresan el modo en que el Estado interviene en las problemáticas que
forman parte de la agenda pública y gubernamental.
V) ATRIBUTOS DE CAPACIDAD ESTATAL
¿Cómo detectar casos de grados relevantes de capacidad estatal,
diferenciándolos de casos donde la misma no se registra o sólo existe en grados
muy menores? La capacidad estatal puede ser “leída” a través de una serie
de atributos que den cuenta del tipo de respuesta, ponderada en términos de
valor social, que se de a aquellos aspectos asociados con la articulación de
inclusión social, desarrollo económico y pluralismo político. A respuestas que
generen mayor y mejor impacto en términos de valor social, mayor y mejor
21
capacidad estatal .
21
Es evidente que semejantes temas (inclusión social, el desarrollo económico y el pluralismo político) pueden ser
interpretados de modo muy variado según los diversos grupos y sectores que intervienen en la esfera pública. Queda
abierta entonces la puerta para que sea el juego de las fuerzas en la arena política la que le ponga contenidos específicos a
qué significa, en cierto tiempo y lugar, cada uno de estos aspectos de la vida socio-política.
En un intento por explorar cuáles son las expresiones de la capacidad estatal, es
apropiado desarrollar de modo preliminar un primer listado de atributos de la
misma, dando cuenta de que “el mirador” privilegiado de los mismos lo
representan las políticas públicas. Dichos atributos fueron enunciados antes, al
momento de explorar el cómo y el para qué del ejercicio de dicha capacidad, y
ahora se los presenta de modo muy esquemático a efectos de que sean
ponderados como parámetros según el aporte que pueden realizar a la
creación/aumento de “valor social” vía la construcción y/o reconstrucción de
22
capacidades administrativas y políticas, en el marco de ciertas restricciones :
Cómo se expresa la capacidad estatal:
• Coordinación: implica el modo en que los diversos actores y organismos
estatales, tanto a nivel sectorial como jurisdiccional, interactúan de modo
coherente generando sinergias en función de sus tareas asignadas y/o sus
ventajas comparativas a favor de cumplir los objetivos públicos previstos.
• Flexibilidad: registra la posibilidad de que las políticas se adecuen a
cambios en las circunstancias subyacentes que le dieran origen, para lo
cual es central que los instrumentos de política pública tengan plasticidad.
• Innovación: se asocia a situaciones inusuales a las cuales suelen
enfrentarse las políticas públicas, en las que se avanza en la modificación
total o parcial de las dinámicas de acción públicas existentes, y/o en la
creación de nuevas.
• Calidad: definido como la satisfacción a las demandas a través de
mecanismos que también aseguren la transparencia y el ajuste a
estándares considerados colectivamente apropiadas.
• Sostenibilidad: es necesaria la perdurabilidad en el tiempo de las
intervenciones públicas, y en particular, que las mismas no se modifiquen
sustancialmente en función de cambios menores y coyunturales a nivel
contextual.
• Evaluabilidad: se liga a poder determinar en forma fehaciente si la decisión
y acción pública alcanza aquellos objetivos y metas que se había
propuesto.
22
Es menester señalar una tarea intelectual pendiente, asociada al modo en que los componentes de la capacidad
institucional (las capacidades administrativas y políticas) se asocian al listado de atributos que se presenta a continuación.
Es evidente que en cada uno de ellos se expresan aspectos administrativos y políticos, aunque con dosis diferente según
los casos.
Remarcado este punto, importa indicar que la elaboración propia de estos atributos está basada en diversas fuentes, entre
las que destacan Universidad Torcuato Di Tella/PNUD (2000); Mokate (2001); MIDEPLAN (2001); CLAD (2001), Repetto y
Moro (2002). También deben destacarse los aportes (vía comunicación personal) de una serie de colegas, entre los que
cabe mencionar a Carlos Acuña, Ariel Fiszbein y Mariano Tommasi. La responsabilidad sobre el modo en que han sido
interpretados y definidos los atributos es exclusiva responsabilidad del autor de este trabajo.
Otras formas del cómo que a veces se confunden con el para qué de la
capacidad estatal:
• Eficiencia: la misma se define como la asignación óptima de recursos, en
un contexto de restricciones de diversa índole.
• Eficacia: se relaciona con el grado en que se logran los objetivos
buscados, sin importar los costos que ello implicó.
• Accountability: se refiere a un valor y a una serie de mecanismos que
deben guiar tanto la acción de gobierno referido a la rendición de cuentas
de sus actos ante la sociedad, como el equilibrio de poder de los
gobernantes en términos de checks and balances.
Los para qué de la capacidad estatal:
• Legitimidad: se refiere a los consensos básicos que los actores relevantes
involucrados, la ciudadanía en general y los propios beneficiarios en
particular establecen en torno al modo en que se enfrenta la problemática a
abordar.
• Equidad pertinente: implica el logro de la igualdad de oportunidades en
sus diversas aristas, entre las que cabe destacar la igualdad de accesos así
como la igualdad en términos de efectos de las decisiones públicas
instrumentadas. Asimismo, y ahí su componente de “pertinencia”, se
sugiere que la oferta de política públicas debe adecuarse a las necesidades
que establece la situación problemática sobre la que se intenta operar, así
como debe buscar resolver las causas del problema en cuestión.
Cada uno de estos atributos (que posteriores análisis deberían traducir en
indicadores concretos) adquiere peso propio en tanto expresión de la capacidad
estatal, pero a la vez es el tipo de interrelación y complementariedad entre ellos lo
que define el modo y alcance de la estructuración de aquellos problemas que
adquieren centralidad en las instancias de gobierno de lo público, así como el
desempeño de las políticas públicas decididas e instrumentadas para hacer frente
a los mismos.
