“Año de la Diversificación Productiva y del Fortalecimiento de
la Educación’’
UNIVERSIDAD PRIVADA DE TACNA
FACULTAD DE DERECHO Y CS. POLÍTICAS
PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Alumna : Camila Zavaleta Cusirramos
Docente : Augusto Franco
Tema : Procedimiento trilateral
Curso : Derecho Administrativo
Ciclo : V
Turno : Mañana
Tacna-Perú
2015
INTRODUCCIÓN
Uno de los procedimientos más novedosos que comprenden la Ley
27444, denominada Ley de Procedimiento Administrativo General
(LPAG) es el Procedimiento Trilateral que viene a ser aquel
procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular y
concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la
general, la novedad se encuentra en su incorporación al ámbito
general y expansivo en forma supletoria a todo tipo de
procedimientos administrativos.
El procedimiento trilateral contiene principalmente materias
especializadas y está orientado básicamente a la des judicialización
de los conflictos.
EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
1. ANTECEDENTES
En nuestro ordenamiento jurídico, MORON precisa que es partir del Decreto Ley
26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la regulación
normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmación se sustenta
en los alcances de la modificatoria que, sobre el artículo 1° del Decreto Supremo
006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos),
efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redacción de la norma
lo siguiente:
Artículo 1.- La presente ley rige la actuación de orden administrativo de las
entidades de la Administración Pública, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administración Pública que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o más
particulares, entre éstos y la Administración Pública o entre entidades de ésta
última; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida
por el Decreto Ley 26111, existía el reconocimiento expreso que podían
suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podrían estar
involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante la administración pública
b) Las controversias entre un particular y la administración pública; y
c) Las controversias entre dos entidades públicas.
No obstante lo señalado por MORON, aún antes de la dación del Decreto Ley
26111, ya se había consagrado legislativamente la posibilidad de que existan
conflictos en sede administrativa entre dos o más partes, conforme a los
supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma que
dispone la eliminación de las prácticas monopólicas, controlistas y restrictivas de
la libre competencia, se había ya previsto la posibilidad de que determinadas
autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de controversias .
Nos parece que este es el antecedente más claro de la regulación del
procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial,
como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos
de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervención del
aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulación y
liberalización de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creación
de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como las
constituían la defensa de la competencia, la protección al consumidor, la
propiedad intelectual o la regulación de los servicios públicos. Y justamente la
esencia de dichas actividades es la intervención administrativa en la economía
para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto,
si se arbitran conductas, lógicamente es que puedan presentarse contiendas
entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en
vía administrativa por organismos especializados de la Administración Pública.
2. CONCEPTO
El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración
y para las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado. De acuerdo a lo establecido por la LPAG, el
procedimiento trilateral se rige por lo previsto en dicha norma respecto de los
procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, la Ley
tiene únicamente carácter supletorio y regula aquello la norma especial no refiera
expresamente.
Debe tenerse presente que, al mencionar a los administrados, no solo nos
referimos a los particulares, sino también a las entidades públicas que puedan
intervenir en el procedimiento como administrado, para lo cual deberán
someterse a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes
que cualquier ciudadano.
Es el trámite administrativo-contencioso entre dos o más sujetos con intereses
opuestos ante determinada entidad gubernamental o municipal, así como ante
las empresas para estatales de Derecho Público Interno.1
HERNÁNDEZ establece que el procedimiento trilateral “se trata de la
intervención de tres intereses diferentes al interior de un mismo procedimiento,
cuya finalidad es definir una incertidumbre jurídica, al restituir un derecho
subjetivo afectado o solucionar una controversia ante la Administración Pública
que actúa como un juzgador imparcial respecto a las pretensiones de las partes,
pero teniendo en cuenta que lo que la motiva a actuar e intervenir es un interés
público… Entonces, queda afirmado que el procedimiento trilateral es un
procedimiento contencioso, en el que existen dos o más intereses en conflicto
seguidos ante la administración y ante los particulares que ejercen función
administrativa, la administración que es quien resuelve no es parte del conflicto”.2
Como se puede apreciar, lo esencial de este tipo de procedimiento es que su
finalidad es resolver una controversia, por lo que la autoridad administrativa
realizará su facultad cuasijurisdiccional para resolver dicho conflicto de intereses.
El elemento diferencial entre esta facultad y la función jurisdiccional radica en
que la primera se realiza en sede administrativa y no en sede judicial por lo que
hay inexistencia de cosa juzgada; en consecuencia, la resolución administrativa
tendrá el carácter de cosa decidida, ya que puede ser cuestionada mediante una
demanda contenciosa administrativa.
DEFINICIÓN LEGAL
El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración
y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley
27444.
1
BENDEZÚ NEYRA, Guillermo. Derecho Procesal Administrativo, Derecho Procesal contencioso
administrativo. Editora FECAT. 2005. P. 15
2
HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI, Héctor. El procedimiento administrativo trilateral: la Administración como
árbitro cuasijurisdiccional. En: Manual de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta
Jurídica. 2011. P. 39
3. SUJETOS
En el procedimiento trilateral intervienen los siguientes sujetos:
ENTIDAD
RECLAMANTE RECLAMADO ADMINISTRATIVA
Le corresponde resolver
Es la persona que inicia Cualquiera de los la controversia;
el procedimiento emplazados asimismo, puede
presentando su favorecer o facilitar la
reclamación solución conciliada a su
controversia.
4. CARACTERÍSTICAS
En base a lo establecido por MORÓN, señalamos como las características más
notables del procedimiento trilateral:
- Son objeto de instrucción y resolución por organismos ajenos al Poder
Judicial, pero dentro de la Administración Pública, y generalmente bajo la
forma de tribunales administrativos.
- El sector encargado de conocer el caso cuenta con algunas facultades
propias de la jurisdicción como la notio, vocatio, coercio, iudicium y
executio.
- Las decisiones producidas a través del procedimiento administrativo
generan precedentes, por lo general.
- Los procedimientos trilaterales pueden ser compositivos y de resolución
imperativa, los primeros adoptan como prioridad un rol de facilitador de la
comunicación entre las partes, y los segundos tienden a una estructura
dialéctica concordante con el tradicional ejercicio de la autoridad.
-
Asimismo, cabe anotar que el procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en
la LPAG; sin embargo, en los casos de procedimientos administrativos
trilaterales regidos por leyes especiales, dicha ley tendrá únicamente carácter
supletorio.
5. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIÓN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la
propia Administración; quedando obligada ésta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solución
conciliada de la controversia, de acuerdo con el artículo 221°, numerales 221. 1y
221.2
Admitida que sea la RECLAMACIÓN se correrá traslado al RECLAMADO, así
designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su
derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en el siguiente artículo:
Artículo 221°.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una
reclamación o de oficio.
221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración debe
favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia.
221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en conocimiento del
reclamado a fin de que éste presente su descargo.
6. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general
por el artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de cada
reclamado, si hubiera más de uno, los motivos de la reclamación, petición de
sanciones u otro tipo de acción afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1. En
el mismo escrito se ofrecerán las pruebas, acompañando, las que disponga,
como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposición de los hechos o de los
fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administración a solicitar
la aclaración respectiva.
Las pruebas se rigen por lo previsto en los artículos 1620 a 1800. de cuya
actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes
intervinientes, de conformidad con el artículo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en
el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de cada
reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo
de acción afirmativa.222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y
acompañará como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad
podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas
en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.
Sobre la CONTESTACIÓN:
a) PLAZO:
Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación dela Reclamación,
absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se
tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. Por la
Administración, si no se negaran en la contestación, las alegaciones y los hechos
realmente relevantes contenidos en la reclamación.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.
Vencido el plazo sin mediar contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que
será declarada por el instructor; no obstante podrá admitirse la contestación
extemporánea, si se considera apropiado y razonable por la Administración en
uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las
cuestiones propuestas conjunta y únicamente en la contestación o en la réplica
se decidirán en la resolución final, como lo previene el numeral 223.2; en la
réplica el reclamado alegará únicamente violaciones a la legislación. En cambio
la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está permitida, pero los
nuevos Problemas planteados en la contestación serán estimados como materia
controvertida, todo ello de conformidad con el artículo 2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán
dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a petición de parte,
constriñéndose a lo dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión motivada
y elementos de juicio suficientes, en previsión de la pérdida de eficacia de la
decisión final. Bajo responsabilidad de la Administración, cuidando que Su
adopción no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en
el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de cada
reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo
de acción afirmativa.
222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla,
cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Artículo 223°.- Contestación de la reclamación
223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro
de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo,
la Administración declarará en rebeldía al reclamado que no le hubiera
presentado.
La contestación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos
controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes
de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en la
contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la
reclamación o la réplica y son resueltas con la resolución final.
223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación
dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir, si lo considera
apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento del
plazo.
223.4 Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una
réplica alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia
del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y
respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación y
contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos
administrativos de trámite.
Artículo 224°.- Prohibición de responder a las contestaciones
La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán
considerados como materia controvertida.
Artículo 225°.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a 180° de la presente Ley, la
administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas ofrecidas
por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.
Artículo 226°.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de
parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.
226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la
administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa
prevista en los Artículos 192° al 200° de esta Ley.
226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar
solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a
partir de la notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo disposición
legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no suspende la
ejecución de la medida cautelar.
La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1)
día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será
resuelta en un plazo de cinco (5) días.
7. IMPUGNACIÓN
El artículo 227° permite la IMPUGNACION de la resolución dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u órgano sometido a subordinación
jerárquica, pero sólo mediante el RECURSO DE APELACIÓN. Si se tratara dela
máxima instancia administrativa, procederá el RECURSO
DERECONSIDERACÍON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente
en páginas anteriores.
Serán interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 días de efectuada la
notificación del acto impugnado, debiendo el superior jerárquico dentro del plazo
similar correr traslado a la otra parte, concediéndole el mismo número de días
para la absolución del recurso.
Absuelto el traslado, o de no producirse éste dentro del plazo conferido, la
autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)días
podrá fijar día y hora para la vista de la causa.
La Resolución se emitirá en el plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha en
que se realizó la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes dela
notificación de la resolución, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios,
dentro de los alcances de la legislación pertinente, que al significar conciliación
o transacción judicial, podrán poner fin al procedimiento, dejando insubsistente
la resolución que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobación por parte de la Administración mediante resolución: que
los acuerdos adoptados consten por escrito, indicándose por lo menos la
identificación de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el
procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o
existiera un interés general que prevalecerá.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 227°.- Impugnación
227.1 Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida
por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede la
interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo
cabe plantear recurso de reconsideración.
227.2 La apelación deberá ser interpuesta ante el órgano que dictó la resolución
apelada dentro de los quince (15) días de producida la notificación respectiva. El
expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo
de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo.
227.3 Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el superior
jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de quince
(15) días para la absolución de la apelación.
227.4 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el
artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y
hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de diez
(10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la
apelación a quien la interponga.
227.5 La administración deberá emitir resolución dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
8. CONCLUSIONES
- Se califica como trilateral a este procedimiento porque en el intervienen
TRES sujetos procesales: El reclamante o pretensor legitimado, el
reclamado o sujeto pretendido y el Funcionario Público o personero
autorizado por la entidad, con facultad decisoria para conocer, tramitar y
definir el conflicto de intereses ético-patrimoniales entre ambos
contendores. Sin embargo, tanto al reclamante como el reclamado
pueden acoplarse los terceros legitimados en la contienda administrativa,
según derechos esgrimidos; es decir, quienes apoyan la gestión del
primero y aquellos que convalidan la denegación del segundo sobre
determinado asunto controvertido.
- El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la
solución de controversias en sede administrativa. La especialidad de este
tipo de procedimiento no se encuentra sólo en su ubicación sistemática
en la LPAG (como una categoría distinta al procedimiento común), sino
en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
- La existencia de este tipo de procedimiento no es una “creación heroica”
de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la
regulación normativa de los diversos procedimientos administrativos
especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y
Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de
servicios públicos.
- No debe confundirse el procedimiento trilateral con los procedimientos en
los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con
los procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.
- Existe un conjunto de requisitos mínimos para reconocer la existencia de
un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del
mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, así como el
sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad
encargada de resolver las controversias planteadas.
- Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos,
deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta
dimensión el principio de verdad material que informa a todo tipo de
procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el
verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia,
la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deberá sustituir
el deber probatorio de las partes.
- En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no
existe un consenso unánime con respecto al rol que pueden cumplir las
entidades públicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal
sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que
en el fondo difieren sobre el alcance de la noción jurídica de administrado.
- Uno de los mayores riesgos que deberá afrontar este tipo de
procedimiento, es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos,
puede llevar a la aplicación de soluciones o respuestas propias del
proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome en
consideración el carácter preferente del sistema de fuentes plasmado en
el Artículo V del Título Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma,
implican la aplicación del “bloque de normatividad administrativa” sobre
los preceptos del derecho procesal civil.
9. BIBLIOGRAFÍA
- Carlos Aguila Grados. El ABC del Derecho Administrativo. Lima, 2012
- Oscar Zegarra Guzmán. Manual del Procedimiento Administrativo
General. Lima, 2001
- Jorge Danós Ordoñez. Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General. Lima, 2005
- Guillermo E. Bendezú Neyra. Derecho Procesal Administrativo, Derecho
Procesal Contencioso Administrativo. Lima, 2005
- JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, exposición de motivos,
comentario y concordancia, edit. Huallaga.
- Alzamora Valdez. Mano. Introducción a la Ciencia del Derecho.
- Bermejo Vera. José. Derecho Administrativo - Parte Especial.
- Drorni, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T.
- Guía Práctica del anteproyecto de modificación de la Ley N° 27444, Ley
de procedimiento Administrativo General
