I.
NATURALEZA JURÍDICA:
1.1 LEGAL:
El Proceso de Cumplimiento se encuentra estipulado en el art. 6 de la
Constitución Política del Estado, establece que: “El proceso de cumplimiento
procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”
Según el Tribunal Constitucional, refiere que con este proceso constitucional el
Estado Social y democrático de derecho que reconoce la Constitución (art. 3° y
43°), el deber de los peruanos de respetar y cumplir la Constitución y el
ordenamiento jurídico (art. 38°) y la jerarquía normativa de nuestro
ordenamiento jurídico (art. 51°) serán reales, porque, en caso de la renuencia
de las autoridades o funcionarios a acatar una norma legal o un acto
administrativo, los ciudadanos tendrán un mecanismo de protección destinado
a lograr su acatamiento y, por ende, su eficacia.1
2.1 REQUISITOS PARA EXIGIR A TRAVÉS DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO EL
MANDATO PROVENIENTE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.
En dicha línea, el Tribunal Constitucional a través de la sentencia recaída en el
Expediente n.° 00168-2005-AC/TC, ha establecido que cuando se exija el
cumplimiento de un mandato contenido en un acto administrativo, deberán los
siguientes:
a) Derecho incuestionable del demandante
1
STC N.° 0168-2005-PC, F.J. 5-11.
Si una persona solicita a través del proceso de cumplimiento se ejecute un
mandato proveniente de un acto administrativo, se deberá constatar que el
derecho exigido expreso tal certeza y actualidad que haga imposible el
cuestionamiento sobre la vulneración de su derecho de petición frente a la
administración pública, para lo cual, el derecho respecto del cual se pide la
garantía constitucional debe ser un derecho cuya titularidad del demandante
sea cierta, no controvertida ni litigiosa; pues lo que se busca con la demanda
constitucional no es declarar derechos ni nuevas relacione jurídicas2. El Tribunal
Constitucional ha considerado que cuando “Los hechos tiene carácter
controvertible, es necesario dilucidar la pretensión en un proceso más amplio,
que posibilite a través de los procesos constitucionales, toda vez que, por su
naturaleza excepcional y sumarísima, carece de etapa probatoria 3. En tal
sentido, de resultar un derecho que requiera la actuación compleja de
elementos probatorios deberá recurrir al proceso contencioso administrativo.
b) Beneficiario individualizado
En la sentencia recaída n.° 00168-2005-AC nos pone frente al segundo
requisito que deberá ser acreditado por el recurrente cuando cuestione la
renuencia en la ejecución de un acto administrativo. A efectos de individualizar
al beneficiario es necesario que el acto administrativo exprese los nombres y
apellidos del recurrente, el beneficio que ha sido reconocido en dicho acto y la
modalidad en la que dicho beneficio será ejecutado.
Tal descripción legal es necesaria porque asumiendo que el afectado recurrirá
a un proceso constitucional, este deberá incorporar elementos probatorios de
los que emanen, de manera fehaciente, todo tipo de datos de los que se
2
CASTILLO CORDOVA, “Comentarios al Código Procesal Constitucional”. Palestra, Lima, 2006, T. I, pág. 148.
3
STC N.° 02080-2002-AA/TC, f.j. 3.
desprende su titularidad como beneficiario, caso contrario, su demanda será
desestimada, en razón de que la renuencia al proceso constitucional no fue la
adecuada, pues a través del proceso contencioso administrativo pudo haber
actuado elementos probatorios de mayor complejidad a través de los cuales
acreditase que dicho acto administrativo se refería a su persona como de
determinado beneficio.
3.1 LEGITIMIDAD ACTIVA PARA OBRAR.
El Proceso de cumplimiento podrá ser iniciado por una serie de sujetos que
han sido dotados de legitimidad activa por el artículo 67° del Código Procesal
Constitucional. A efectos de identificar a tales sujetos, hemos creído necesario
encabezar cada acápite con los supuestos frente a los cuales procede una
demanda de cumplimiento con el propósito de identificar, en su desarrollo, a
los sujetos que cuentan con legitimidad para interponer una demanda de
cumplimiento.
Frente al incumplimiento de actos administrativos
El extremo final del primer párrafo del artículo 67° establece que “si el proceso
tiene por objeto hacer efectivo el cumplimento de un acto administrativo, solo
podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien
invoque interés para el cumplimiento del deber omitido”. Este supuesto nos
coloca frente a dos sujetos claramente diferenciados; el administrado y el
tercero con interés para obrar.
a. Persona a cuyo favor se expidió el acto administrativo
Según el art. 50° de la Ley n.° 27444 es “la persona natural o jurídica
que cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa
en el procedimiento administrativo”. Asimismo, el artículo 51° del dicha
ley establece que se consideran administrados respecto de algún
procedimiento administrativo concreto a “quienes lo promuevan como
titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos a
aquellos que sin haber iniciado el procedimiento posean derechos o
intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a
adoptarse. Vemos pues que existe un legítimo interés del administrado
para recurrir al proceso de cumplimiento debido a que el acto
administrativo directamente lo afecta, en la medida que sus efectos se
dirigen a la regulación de determinada situación.
b. Persona que invoque interés para el cumplimiento del deber contenido
en un acto administrativo
Por otro lado, tenemos que el artículo 67° otorga legitimidad activa
para obrar en favor de quien invoque interés para el cumplimiento del
deber omitido. De tal precepto se entiende que aquella persona que
sin ser parte de la cuestión que originó la expedición del acto
administrativo recurre al proceso de cumplimiento a efectos de que lo
resuelto en dicho acto sea ejecutado, debido a que los efectos de tal
ejecución le son propios pues repercute directamente en su persona.
Quien se encuentre dentro de los alcances de este supuesto deberá
demostrar fehacientemente las razones que motivan su recurrencia al
proceso de cumplimiento, como son el interés para obrar y la
repercusión que el acto administrativo tiene sobre sí.
4.1 LEGITIMIDAD PASIVA PARA OBRAR.
La legitimidad pasiva para obrar en el proceso de cumplimiento recae sobre el
funcionario público que ha omitido el cumplimiento de un mandato contenido
en una norma o en un acto administrativo, como también en el procurador
público de la entidad a la que pertenece dicho funcionario.
a. Funcionario Público
Conforme establece el artículo 68° del Código Procesal Constitucional,
la legitimidad pasiva para obrar recaerá sobre la autoridad o
funcionario renuente de la administración pública al que corresponda
el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto
administrativo.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que “la
función pública que se encuentra al servicio de la Nación, la ejercen
dos grandes grupos de servidores estatales, a saber: los servidores
civiles y los servidores que cumplen función militar y policial” 4
b. Procurador Público
El artículo 47° de la Constitución Política que “la defensa de los
intereses del Estado está a cargo de los procuradores públicos
conforme a ley”. Sobre la base de tal mandato, el Tribunal
Constitucional ha señalado que: “El cumplimiento de dicha atribución
impone a los poderes públicos no sólo la obligación de organizarla de
modo tal que pueda cumplir efectivamente con sus funciones, sino
4
STC N.° 00008-2005-AC/TC, f.j. 13.
también la de dotarla de todas las atribuciones que sean necesarias
para el adecuado cumplimiento de sus fines.”5
II. DOCTRINA:
2.1 El objeto de protección del proceso de cumplimiento.
Al respecto Torres y Torres Lara6, considera que “La creación de este
nuevo instituto, es más importante que cualquier otra norma en la
Constitución porque permitiría que cuando obtengamos una resolución
o exista una disposición que debe cumplirse y que generalmente en
nuestro país no se cumple, tengamos un procedimiento ágil, de
exigencia, de cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad”
Asimismo, Carpio Marcos7, señala que dicho proceso, consiste en la
eficacia de una norma legal o un acto administrativo es ámbito propio del
derecho administrativo, por cuanto el régimen jurídico de las leyes (en
tanto mandatos a la administración pública) y de los actos administrativos
(manifestaciones de voluntad de la administración pública) son tutelados
por normas de derecho administrativo.
En ese sentido. el objeto del proceso constitucionalizado no es la
protección directa de un derecho fundamental, sino tutelar que los
funcionarios públicos ejerzan su actuación bajo los lineamientos
contenidos en el principio de eficacia, pues a través de ello se garantizará
indirectamente la plena vigencia de los derechos fundamentales que se
5
STC N.° 00003-2005-AI, f.j. 205.
6
Citado por BOREA ODRIA, Alberto. “Evolución de las garantías constitucionales”, 2° ed. Fe de Erratas, Lima,
2000, pág. 491.
7
CARPIO MARCOS, Edgar y VELEZMORO PINTO, Fernando. “Acción de cumplimiento en la Constitución
comentada”, Gaceta Jurídica, Lima, T, II, 2005, pág. 1106
desprenden del mandato de actuación contenido en el dispositivo legal o
en el acto administrativo que deberá ser ejecutado por el funcionario a
favor del administrado.
De otro lado, Urrego Ortiz señala que: “el núcleo esencial del derecho a
incoar acciones de cumplimiento es la materialización del principio
constitucional de la efectividad de los derechos, que es inherente al Estado
social de Derecho, por cuanto si un órgano estatal de esta naturaleza
busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren la vida
en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y si las
decisiones de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen
en leyes y actos administrativos, es necesario que toda persona como
integrante de dicha colectividad, en ejercicio del derecho político a
participar e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen,
tenga un poder activo para que por un medio coercitivo se inste al
cumplimiento.8
2.2 Ejecución de un acto administrativo firme.
Cabe señalar que en cuanto al Proceso de Cumplimiento, la figura jurídica
de la ejecución de un acto administrativo firme, el art. 1° de la Ley n.°
27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, define a los actos
administrativos como “las declaraciones de las entidades que, en el marco
de normas de derechos de los administrador dentro de una situación
concreta”. Por su parte, Acosta Romero considera que el acto
administrativo es “una manifestación unilateral y externa de voluntad, que
expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en
8
URREGO ORTÍZ, Franky. “La acción de cumplimiento”, ABC Editores-Librería y Uniagraria, Bogotá, 2001,
págs. 102-103.
ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica,
transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, siendo
9
generalmente ejecutivo y proponiéndose satisfacer el interés general.
III. JURISPRUDENCIA
3.1 El derecho a la efectividad de las disposiciones legales y actos administrativos y
el principio general de efectividad de las disposiciones constitucionales.
a. Principio general de la efectividad de las disposiciones constitucionales.
Para el caso de la exigencia del cumplimiento de las normas legales y los
actos administrativos el control de la regularidad del sistema jurídico en
su integridad constituye un principio constitucional básico en nuestro
ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de
los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su
dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a dicho
principio. Sin embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un
acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y
fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque de
constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es
10
indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
9
ACOSTA ROMERO, Miguel. “Teoría general del Derecho administrativo”. 12° Edi., Porrúa, México D.F.,
1995, pág. 376.
10
STC N.° 0168-2005, PC/TC, f.j. 8.
El principio de eficacia es inherente a todo acto o servicio al cual se
encuentra obligado el aparato gubernamental, pues a través de él se
legitima la actuación de los organismos públicos. Esta legitimación se
observa al medirse los resultados de la actuación estatal y al satisfacerse
el interés público, pues, tal como precisa el Tribunal Constitucional: “su
satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de
la organización administrativa”.11
b. Obligación constitucional de desarrollo normativo de los mandatos
positivos contenidos en la Constitución.
El Tribunal Constitucional, ha realizado un análisis exhaustivo en sentido
lato, respecto a la obligación constitucional, no sólo en los mandatos
legales, sino además en los actos administrativos expedidos por la
administración:
“La obligación impuesta al legislador o a otra autoridad estatal de
desarrollar la Constitución no debe, sin embargo, ser entendida
como una obligación rígida o evasiva de las competencias
constitucionales asignadas a los órganos de producción normativa.
Por el contrario, este Tribunal entiende, que el rol del legislador u
otra entidad estatal en el desarrollo normativo de la Constitución
no es una mera labor de órgano ejecutor de los mandatos
dispuestos por la Norma Fundamental; le cabe pues el órgano
normativo un margen amplio de configuración de las disposiciones
constitucionales, con los límites que la Constitución impone, e
11
STC N.° 00902004-AA. F.j. 11.
incluso una cierta discrecionalidad en el momento en el cual
realizar la labor de desarrollo normativo, sin embargo este Tribunal
también asume que dicho desarrollo discrecional de la competencia
normativa, pues ello sería tanto como dejar los propios derechos
fundamentales en manos del legislador, sobre todo cuando estos
derechos requieren para su plena vigencia del desarrollo normativo
llevado a cabo por este o cuando requieren su actuación normativa
para frenar situaciones de grave y manifiesta inconstitucionalidad.
La revalorización de los derechos fundamentales como conquistas
frente a la mayoría o como límites al poder político exige pues
asumir una postura según la cual el legislador o cualquier otra
autoridad política tienen un límite en su libertad de configuración
normativa de la Constitución, tanto en un sentido negativo (de
respeto), como en un sentido positivo (de desarrollo normativo), lo
cual supone necesariamente asignar a este el deber constitucional
de llevar a cabo dicho desarrollo, más aún cuando se presentan las
circunstancias descritas en el párrafo anterior, como infravaloración
de los derechos sociales o situaciones inconstitucionales.” 12
c. El control constitucional de las omisiones legislativas inconstitucionales.
“En esta dirección la doctrina he reafirmado la necesidad de la
inclusión del control de las omisiones, entre otras razones, en virtud
a: a) La necesidad de reinvidicar el valor normativo de la
Constitución, b) La reivindicación de la naturaleza social del Estado
Constitucional, en el entendido, de que los derechos
tradicionalmente postergados o dejado del ocio del legislador son,
12
STC N.° 5427-2009-PC/TC, ff.jj. 16-17.
por lo general, los derechos sociales; c) La necesidad de relacionar
al poder constituyente con el poder constituido, permitiendo un
desarrollo responsable contenidos de la Constitución; d) la
naturaleza y su rol actual que han asumido los Tribunales
Constitucionales en su labor de defensa de lo que la constitución
ordena; y, e) finalmente la necesidad de tomar en serio las
obligaciones constitucionales, en este caso, las que corresponden en
esencia al legislador de cara a la vigencia y efectividad de los
derechos fundamentales”. 13
En tal sentido, la omisión o renuencia de los funcionarios públicos
en la ejecución de un mandato resulta claramente inconstitucional,
pues los derechos deben interpretarse como verdaderas garantías
del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca
revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y,
por ende, la vigencia de la Constitución. 14
Es decir, a través del cumplimiento de las obligaciones a cargo de
los funcionarios públicos se obtendrá la plena eficacia de los
derechos fundamentales, pues al encontrarse sustentados en el
respeto de los procedimientos establecidos por ley, estos surtirán
efectos sobre dicho derechos tanto en el marco formal como en el
material.
d. El Procedo de cumplimiento no pude tener solo como finalidad el
examen sobre el cumplimiento “formal” del mandato contenido en una
norma legal o acto administrativo.
13
STC N.° 0006-2008-PI, f.j. 41.
14
STC. N.° 02945-2003-AA, f.j. 13.
“En otros términos, el proceso de cumplimiento no puede tener
como finalidad el examen sobre el cumplimiento formal del
mandato contenido en una norma legal o acto administrativo, sino,
más bien, el examen sobre el cumplimiento eficaz de tal mandato,
por lo que si en un caso concreto se verifica la existencia de actos
de cumplimiento aparente, parcial, incompleto o imperfecto, el
proceso de cumplimiento servirá para exigir a la autoridad
administrativa precisamente el cumplimiento eficaz de lo dispuesto
en el mandato” 15
e. El objeto del control en la acción de cumplimiento.
“Mediante la acción de cumplimiento no se controla cualquiera
clase de inactividad, sino exclusivamente la que se ha denominado
material, es decir, la que deriva del incumplimiento de mandatos
nacidos de la ley o de actos administrativos, donde no media la
petición de un particular, sino donde se encuentra vinculado, prima
facie, un deber o el ejercicio de una atribución relacionada con sus
competencia naturales.
Mediante la acción de cumplimiento no se controla la denominada
inactividad de la administración, es decir, la que se origina tras el
ejercicio de derecho de petición en particular, pues esta tiene su
instrumento natural de control en la técnica del silencio
administrativo negativo, cuyos efectos procesales derivados de su
acogimiento tienen el propósito de no dejar en estado de
indefensión al administrado que hubiese peticionado algo o hubiese
interpuesto un medio impugnatorio en el seno de un procedimiento
15
STC N.° 02002-PC. F.J. 37.
administrativo y que, pese a ello, no hubiese recibido algún
pronunciamiento expreso.” 16
f. Deberes de la autoridades de cumplir las leyes y actos administrativos
“En directa relación con lo expuesto se encuentra el imperativo de
que tales funcionarios y autoridades cumplan los respectivos
mandatos dentro de los plazos asignados, bajo responsabilidad de
ley, y que, de no encontrarse fijados tales plazos, los mandatos se
acaten dentro de un plazo razonable y proporcional, debiendo
tenerse siempre en consideración el nivel de urgente atención que
requieren determinados derechos, principalmente los
fundamentales, que pueden resultar afectados por el
incumplimiento de los mandatos.17
16
STC N.° 00191-2003-AC, f.j. 5.
17
STC N.° 02002-2006-PC, f.j. 26.
