CIUDAD, CAMBIO CLIMÁTICO

Y SOSTENIBILIDAD

Emilio Carrillo Benito

José Carlos Cuerda García-Junceda
 La Consejería de Gobernación, consciente del valor añadido que para una
sociedad libre y moderna tienen los trabajos de investigación y divulgación
de materias como la que esta obra trata, promueve un conjunto de ayudas
para facilitar la publicación de cualquier texto que se considere de interés
para la comunidad, pero no comparte necesariamente las opiniones o juicios
de valor que los autores plasmen en sus obras.

© Emilio Carrillo Benito y José Carlos Cuerda García-Junceda.

Edita: Junta de Andalucía. Consejería de Gobernación.

Dirección General de la Administración Local.

Dirección del Proyecto: Cristóbal del Río Tapia.

ISBN: 978-84-691-7724-2

Depósito Legal: GR-2.562-2008

Imprime: Lozano Impresores S.L.L.

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previo y por escrito de los titulares de Copyright.

Reservados todos los derechos

 5

ÍNDICE

Presentación .................................................................................................... 7

1. Ya no podemos seguir mirando hacia otro lado ................................... 9

1.1. Hace muchos años que sabemos lo que hay que hacer ............... 9
1.2. El calentamiento global del planeta es incuestionable ................. 11
1.3. Las causas del calentamiento global están perfectamente identificadas 13

2. Las ciudades: Parte importante del problema, parte imprescindible de

la solución ................................................................................................. 15
2.1. Un planeta urbano ............................................................................. 15
2.2. La ciudad es má ................................................................................ 17
2.3. La “Perspectiva Doble G”: Gestión municipal y gobierno local 21
2.4. Autonomía local y descentralización: Financiación y competencias
de las ciudades .................................................................................. 22
2.5. Modelo sostenible de ciudad: Cinco pilares básicos .................... 26

3. Instrumentos para un modelo sostenible de ciudad .............................. 29

3.1. Antecedentes del derecho urbanístico español: El largo camino
hacia la convergencia del urbanismo y la sostenibilidad ............. 29
3.2. Ley del Suelo 8/2007: Convertir en norma la sostenibilidad ...... 32
3.3. Sostenibilidad y modelo de ciudad: Planificación estratégica ..... 33
3.4. Indicadores de sostenibilidad. El ejemplo de Sevilla ................... 35

4. Una visión de futuro para las ciudades: Componentes críticos para un

urbanismo y una arquitectura sostenibles .............................................. 39
4.1. Mejorar la ciudad consolidada ........................................................ 39
4.2. “Cuántos queremos ser”: Grandes ciudades versus ciudades grandes 41
4.2. Una estrategia general de diseño sostenible: Orientar la futura
expansión urbana, su densidad y su forma. Los nuevos desarrollos
residenciales ....................................................................................... 42
4.4. Una apuesta decidida por la vivienda protegida ........................... 44
4.5. Una movilidad sostenible ................................................................. 48
4.6. Una red de nuevas infraestructuras para la sostenibilidad, la eficiencia
energética y las energías renovables ............................................... 50
6 CIUDAD, CAMBIO CLIMÁTICO Y SOSTENIBILIDAD

4.7. Una verdadera gobernanza metropolitana ...................................... 51

4.8. Humanizar la ciudad, sus barrios y su centro histórico ............... 55
4.9. Edificación y obra civil: Una arquitectura sostenible es posible 56

5. Motores para un cambio necesario ......................................................... 59

5.1. El difícil tránsito hacia un nuevo paradigma: Del crecimiento
ilimitado al desarrollo sostenible .................................................... 59
5.2. Una nueva naturaleza del poder; cambio cultural y creación
normativa ............................................................................................ 60
5.3. Opinión pública, medios de comunicación y líderes de opinión 63
5.4. Participación política: Partidos y grupos de presión .................... 65
5.5. El reto de hacer política para la sostenibilidad: Los liderazgos
necesarios ........................................................................................... 66
5.6. Internet, eficacia social y consciencia global ................................ 67

Bibliografía ..................................................................................................... 69
 7

PRESENTACIÓN

El calentamiento global del planeta es ya algo incuestionable, y por supuesto

tomar medidas para acometerlo una prioridad en la acción política del Gobierno
de Andalucía.
El modelo de desarrollo socioeconómico instaurado en nuestra sociedad se
está comprobando inadecuado para la consecución del equilibrio entre crecimiento
económico y preservación del medio natural.
Las causas son diversas aunque tienen un claro denominador común: la propia
actividad del ser humano.
El crecimiento de población de las ciudades muy por encima del que éstas
pueden asumir, ha tenido como principal consecuencia la creciente destrucción
de los recursos naturales que las ciudades poseen. En este contexto, la ciudad
asume un papel protagonista en los ámbitos político, económico y cultural.
Las ciudades tienen ante sí la responsabilidad de integrar sociedades cada
vez más diversas y de poner en valor las singularidades de sus territorios.
Así de esta identidad concebida de una forma pluralista, integradora y abierta,
se derivará un desarrollo económico y social compatible con la preservación del
medio ambiente y los recursos naturales.
La presente publicación abunda en la concienciación al lector y muy espe-
cialmente a los responsables públicos, sobre la necesidad de mejorar y garantizar
actitudes respetuosas hacia la correcta preservación del medio ambiente, como
resultado de proyectos y programas públicos y de una gestión urbana sostenible.
Estoy convencida de que esta publicación va a aportar ideas y posibles soluciones
para abordar asuntos de tanta trascendencia como el cambio climático y la
sostenibilidad, con respecto a la gestión pública de nuestras ciudades.
Además, de destacar la conocida solvencia y experiencia en el ámbito municipal
de sus autores, Emilio Carrillo y José Carlos Cuerda.

CLARA EUGENIA AGUILERA GARCÍA

CONSEJERA DE GOBERNACIÓN
 9

1.
YA NO PODEMOS SEGUIR MIRANDO
HACIA OTRO LADO

1.1. Hace muchos años que sabemos lo que hay que hacer

El 20 de marzo de 1987 Gro Harlem Bruntland, ex primera ministra de

Noruega, en su calidad de Presidente de la Comisión Mundial sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo1, escribía lo siguiente en el prefacio del Informe final
“Nuestro Futuro Común”:
“El medio ambiente no existe como esfera separada de las acciones, am-
biciones y necesidades humanas, y las tentativas para defenderlo aisladamente
de las preocupaciones humanas han hecho que la propia palabra “medio am-
biente” adquiera una connotación de ingenuidad en algunos círculos políticos.
La palabra “desarrollo” también se ha reducido en ocasiones a expresar algo
muy limitado, algo así como lo que “las naciones pobres deberían hacer para
llegar a ser más ricas”, lo cual ha dado lugar a que el tema fuera automáti-
camente descartado por muchas personas en los foros internacionales, al con-
siderar que concierne a los especialistas, a aquellos que se ocupan de cuestio-
nes relacionadas con la “asistencia al desarrollo”.
Pero el “medio ambiente” es donde vivimos todos, y el “desarrollo” es lo
que todos hacemos al tratar de mejorar nuestra suerte en el entorno en que
vivimos. Ambas cosas son inseparables. Además, las cuestiones de desarrollo
han de ser consideradas como decisivas por los dirigentes políticos que perci-
ben que sus países han alcanzado un nivel hacia el cual otras naciones han de
tender. Muchos de los caminos de desarrollo que siguen las naciones industria-
lizadas son verdaderamente impracticables. Y las decisiones en materia de
desarrollo que toman estas naciones, debido a su gran potencia económica y
política, tendrán una repercusión profunda sobre la capacidad de todos los
pueblos de mantener el progreso humano para las generaciones venideras.
… Muchas cuestiones críticas de supervivencia están relacionadas con un
desarrollo desigual, con la pobreza y con el crecimiento de la población. Todo

1
Comisión creada en otoño de 1983 en virtud de la resolución 38/161 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su trigésimo periodo de sesiones.
10 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

ello crea una presión sin precedentes sobre las tierras, aguas, bosques y otros
recursos naturales del planeta, especialmente en los países en desarrollo. La
espiral descendente de pobreza y degradación medioambiental constituye una
pérdida de oportunidades y recursos. En especial lo es de recursos humanos.
Estas vinculaciones entre la pobreza, la desigualdad y la degradación medio-
ambiental constituyen un tema importante en nuestro análisis y recomendacio-
nes. Lo que actualmente se necesita es una nueva era de crecimiento económi-
co, un crecimiento que sea poderoso a la par que sostenible social y medioam-
bientalmente…
… Vivimos en una época de la historia de las naciones en que se necesita
más que una coordinación de la acción política y la responsabilidad…. Quizás
nuestra tarea más urgente sea la de persuadir a las naciones que necesitan
volver al multilateralismo. El reto de la reconstrucción después de la Segunda
Guerra Mundial fue la verdadera energía motriz que impulsó la creación de
nuestro sistema económico internacional de la posguerra. El reto que constituye
encontrar unas sendas de desarrollo sostenible debería proporcionar el impulso
– y en realidad el imperativo – para proseguir una renovada búsqueda de
soluciones multilaterales y llegar a un sistema económico internacional rees-
tructurado de cooperación. Estos retos están por encima de las divisiones de la
soberanía nacional, de las estrategias limitadas para conseguir ganancias eco-
nómicas y de la división disciplinar de la ciencia.
… Después de un decenio y medio de estancamiento, e incluso de deterioro,
de la cooperación mundial, creo que ha llegado el momento de tener mayores
esperanzas, de alcanzar conjuntamente objetivos comunes, de una mayor volun-
tad política para hacer frente al futuro común.
La Comisión ha acabado su trabajo. Pedimos un esfuerzo común y nuevas
normas de comportamiento a todos los niveles y en interés de todos”.
Un año después de esta angustiosa llamada de auxilio – tan poco y tan mal
atendida -, hace exactamente veinte años, en 1988, la Organización Meteoroló-
gica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático (IPCC), con la función de analizar, de forma exhaustiva,
objetiva, abierta y transparente, la información científica, técnica y socioeconó-
mica relevante para entender los elementos científicos del riesgo que suponía el
cambio climático provocado por las actividades humanas – ya entonces detec-
tado -, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y atenuación
del mismo, y de dar soporte técnico a la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC).
Así como la presencia de fiebre es síntoma inequívoco de enfermedad, el
cambio climático, más allá de sus inquietantes repercusiones en todos los órde-
nes, es signo inequívoco de una crisis ecológica de alcance planetario.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 11

1.2. El calentamiento global del planeta es incuestionable

El calentamiento global del planeta es ya incuestionable, como también lo

es que el origen del mismo está en las actividades de los seres humanos. En
efecto, el cuarto Informe2 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio
Climático (IPCC) de Naciones Unidas ha encendido todas las alarmas, con toda
la precaución y el consenso necesario de más de un centenar de países, y sus
predicciones dejan lugar a pocas dudas3:
La subida de temperatura se situará a finales de este siglo entre 1,8 y 4
grados, aunque podría llegar a ser de hasta 6,4 grados. Durante los últimos 100
años la Tierra se ha calentado en un promedio de 0,74ºC. El calentamiento de
la última mitad del siglo es inusual por lo menos en comparación con los
últimos 1.300 años. Para las próximas dos décadas se espera que la tasa de
calentamiento sea de 0,2ºC por década. Once de los últimos doce años (1995-
2006) están entre los doce más cálidos desde que existen registros de la superfi-
cie terrestre (desde 1850). La temperatura ha subido más en el hemisferio norte,
más en invierno que en verano, más de noche que de día y especialmente en el
Ártico, que se calienta a una velocidad que dobla la del resto del planeta. El mar
aumenta de volumen por la expansión térmica, su nivel ha subido 3,1 milíme-
tros al año desde 1993 y subirá entre 18 y 59 centímetros a lo largo de este
siglo. El hielo ártico en verano se ha reducido un 10% cada década desde que
en 1978 comenzaron los registros por satélite. Los glaciares de los Alpes, Pi-
rineos, África, Himalaya y Suramérica se reducen por momentos, amenazando
el suministro de agua, por no hablar de los elitistas deportes de invierno. Los
glaciares de los Alpes han perdido ya un tercio de su superficie y la mitad de
su volumen, y las famosas nieves del Kilimanjaro, al ritmo actual, desaparece-
rán en 2025. La posible contribución del deshielo de Groenlandia podría ser de
varios metros, y en la Península Antártica se han perdido 20.000 kilómetros
cuadrados de hielo.
Las plantas florecen antes, las aves no necesitan emigrar en invierno a
latitudes más cálidas, cada año las nieves tardan más en llegar, cubren menos
superficie y se funden antes, aumentan las olas de calor, en muchas zonas
aumentan las precipitaciones mientras en otras, como el Sahel, Australia y la

2
El Cuarto Informe de Evaluación (AR4, en sus siglas en inglés) consta de tres bloques
más el Informe de Síntesis. La Parte I es la contribución del Grupo de Trabajo I, se refiere a las
bases científicas del cambio climático y fue aprobada en febrero de 2007 en París. La Parte II,
contribución del Grupo de Trabajo II, trata de los impactos y la adaptación, y se aprobó en abril
de 2007 en Bruselas. La Parte III, del Grupo de Trabajo III, sobre la mitigación, se aprobó en
mayo en Bangkok. El Informe de Síntesis, aprobado en Valencia en noviembre, se presentó en
la Conferencia de las Partes nº 13, que se celebró en Bali del 3 al 17 de diciembre de 2007.
Desde que entró en vigor el Convenio Marco sobre Cambio Climático (CMCC), el IPCC es la
institución científica y técnica que colabora y apoya a los Órganos Subsidiarios del Convenio.
3
Transcribimos en este punto parte del resumen de este Informe elaborado por José Santamarta
en “Cambio climático: ¿la hora de la verdad? (World Watch Institute, 2007).
12 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

zona mediterránea sucede lo contrario y las sequías se acentúan, los corales se

blanquean y mueren a causa del aumento de las temperaturas, y por doquier se
suceden los signos de que algo sucede, y el 90% de los cambios observados en
más de 29.000 series de datos de todo el mundo de 75 estudios son consistentes
con el cambio climático. El 30% de las especies podrían extinguirse, aumenta-
rán las sequías y las inundaciones, y las consecuencias podrían ser severas en
la agricultura, el turismo, la salud, la industria de seguros y en el litoral, donde
se concentran muchas de las mayores ciudades.
El último informe IPCC vaticina que hay una alta probabilidad de que el
calentamiento provoque que en el entorno del año 2020 entre 75 y 250 millones
de africanos sufran escasez de agua y, en varios países, las cosechas se reducirán
un 50%, agravando la crisis alimentaria. Los incendios forestales aumentarán de
virulencia, al igual que las sequías cíclicas. En Europa aumentará el riesgo de
inundaciones en numerosas zonas y crecerá la erosión y la desertificación en el
sur (España, Italia y Grecia), que serán las zonas más afectadas, debido al
aumento de las temperaturas y la sequía, la disminución de los recursos hídricos
y los incendios forestales, lo que reducirá la producción hidráulica y la produc-
ción agrícola, y afectará negativamente al turismo. Las olas de calor estivales
afectarán a la salud de la población más desfavorecida, sobre todo a ancianos
y enfermos crónicos.
Por otro lado, la subida prevista del nivel del mar puede afectar a millones
de personas: cerca de cien millones viven a menos de un metro sobre el nivel
del mar, y el 40% de la población mundial vive a menos de 100 km de la costa,
en el área de influencia de los temporales costeros. La intrusión salina afectará
a los ya sobreexplotados acuíferos costeros, reduciendo el abastecimiento de
agua. También habrá que realizar enormes inversiones para mantener los puertos
y otras infraestructuras. Por cada centímetro que aumente el nivel del mar,
desaparecerá un metro de playa, afectando así a una de las principales atraccio-
nes turísticas de países como España o Grecia. Muchas de las mayores ciudades
del mundo están en la costa, ciudades como Nueva York, Los Ángeles, Buenos
Aires, Río de Janeiro, Barcelona, Valencia, Venecia, Londres, Lisboa, Lagos,
Mumbai, Tokio o Shangai.
¡Parece mentira que a estas alturas todavía puedan existir supuestos respon-
sables políticos capaces de frivolizar con estas cuestiones!
No podemos permitirnos el lujo –si es que alguna vez lo fue– de seguir
mirando hacia otro lado ni un solo segundo más.
¡Sabemos lo que tenemos que hacer desde hace al menos veintiún años!

1.3. Las causas del calentamiento global están perfectamente identificadas

Las principales causas del cambio climático son las emisiones de gases de
invernadero ocasionadas por la extracción, producción, transformación, trans-
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 13

porte y consumo de los combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas natural), el

transporte que emplea productos petrolíferos, la deforestación, y determinadas
actividades industriales, como la fabricación de cemento.
El actual modelo económico es social y ambientalmente insostenible. Cual-
quier proyecto político responsable debe supeditar el desarrollo económico a la
capacidad de los ecosistemas para renovar sus recursos naturales. Para ello es
necesario un compromiso de cambio de dimensiones estratégicas. Es fundamen-
tal priorizar el interés general frente a los intereses particulares y la influencia
de grupos privados. Y no podemos seguir escudándonos en la complejidad ad-
ministrativa que se deriva de las competencias que ostentan las distintas admi-
nistraciones e instancias internacionales: municipios, comunidades autónomas,
administración general, Unión Europea, etc.
Lo sucedido en el ámbito del transporte resulta emblemático. A pesar de que
cada ciudad tenga su propio modelo de transporte, en los últimos 30 años el
número de coches ha crecido de modo disparatado: en 1970 había 200 millones
de coches en el mundo, en 2006 había más de 850 millones, y se espera que esta
cifra se duplique en 2030 para alcanzar los 1.700 millones de unidades. Las
ciudades necesitan diversas opciones de transporte, preferiblemente público, y
eficiente desde el punto de vista energético. De media, un trayecto urbano en
automóvil consume el doble de energía por persona que ese mismo trayecto en
autobús, 3,7 veces más energía que en tren ligero y 6,6 veces más que en tranvía
eléctrico.
Todo está interrelacionado. El consumo innecesario de artículos y de ener-
gía, la movilidad, la urbanización y las infraestructuras, la generación de resi-
duos y otros contaminantes. Esta interrelación constituye el mayor desafío a la
sostenibilidad.
En el pasado eran los ingenieros quienes determinaban las prioridades en
materia de transporte, y no los ciudadanos. Esto debe cambiar. Las ciudades
necesitan una visión clara sobre cómo pasar de una situación de dependencia
extrema del vehículo privado, a otra basada en modos de transporte ecológicos.
Y un liderazgo político capaz de superar las barreras que intentarán frenar este
cambio de visión.
La energía es otro ejemplo evidente de lo mucho que queda por hacer. La
revolución industrial, que se inició hace apenas cuatro o cinco generaciones, ha
transformado radicalmente las ciudades, que ya no son las zonas más o menos
abigarradas de calles estrechas y pequeñas edificaciones que conocemos como
centros históricos, sino extensas áreas de urbanizaciones más o menos aisladas,
y centros de negocios en los que enormes rascacielos compiten en altura. La
energía barata de nuestra era del petróleo ha hecho posible esta extraordinaria
transformación: calles iluminadas, miles de ascensores, millones de trayectos en
automóviles privados, enormes cantidades de energía para construir infraestruc-
turas, para levantar edificios, para producir millones de unidades de los más
14 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

variados productos, para transportar millones de toneladas, para calentar, en-

friar...
La construcción es responsable directa del 42% de la energía que se con-
sume en España (un 50% en Europa según la Comisión Europea) y, de forma
indirecta, aproximadamente del 60% del consumo energético nacional (inclu-
yendo actividades directamente asociadas con la construcción, como la cons-
trucción de herramientas y maquinaria, comunicación, publicidad, promoción y
actividad inmobiliaria, etc.). Del mismo modo, el sector de la construcción es
el responsable de aproximadamente el 50% del vertido de residuos y emisiones
en todo el mundo. Estos datos ponen en evidencia que el sector de la construc-
ción tiene que cambiar.
La revolución industrial y el motor de combustión interna han mejorado
hasta cotas insospechadas el bienestar material y la movilidad de buena parte de
la población (de unos más que de otros), pero a costa de alterar la composición
química de la atmósfera y de iniciar un cambio del clima del planeta.
El cambio climático no es sólo un problema de ámbito ambiental, sino
también económico y social de primer orden. Actuar es mucho más barato que
no actuar. Así, de acuerdo con el Informe Stern (alto cargo del Ministerio de
Finanzas británico y solvente economista), en caso de permanecer inactivos el
coste y el riesgo total del cambio climático equivaldrá a la pérdida de un mí-
nimo del 5% anual del PIB global, de ahora en adelante. Teniendo en cuenta una
gama de riesgos y consecuencias más amplios, los cálculos de los daños que se
producirán aumentarían a un mínimo del 20% del PIB mundial. Pero con la
adopción de medidas apropiadas para detener ese calentamiento el coste puede
limitarse al 1% del PIB global cada año. La lucha contra los efectos del cambio
climático es un problema de toda la sociedad y no sólo de las administraciones
y de las empresas, aunque lógicamente la responsabilidad de cada cual no es la
misma.
Además, es un problema intrínsecamente perverso porque van a ser espe-
cialmente afectados aquellos que no han colaborado en el deterioro de la situa-
ción. Es una cuestión de equidad. El 20% de la población más favorecida del
mundo consume más del 86% de los recursos naturales y genera más del 50%
de las emisiones de CO2. Por su parte, el 20% de la población más desfavore-
cida apenas disfruta del 1,3% de los recursos y sólo es responsable de la gene-
ración del 3% de las emisiones de CO2.
El sistema económico debe adaptarse a los ritmos naturales de nuestro pla-
neta para seguir funcionando, y debe evolucionar para poder ser capaz de satis-
facer equitativamente las necesidades humanas, y no sólo de un grupo de pri-
vilegiados. La sostenibilidad con equidad es el único futuro posible.
Y el futuro es urbano.
 15

2.
LAS CIUDADES: PARTE IMPORTANTE
DEL PROBLEMA, PARTE IMPRESCINDIBLE
DE LA SOLUCIÓN

2.1. Un planeta urbano

En 2008 el mundo alcanzará un hito invisible pero trascendental: por pri-

mera vez, más de la mitad de su población humana, 3.300 millones de personas,
vivirá en zonas urbanas. Se prevé que para 2030 esa cantidad habrá llegado a
casi 5.000 millones. Muchos de los nuevos habitantes urbanos serán pobres. Su
futuro, el futuro de las ciudades de los países en desarrollo, y el futuro de la
propia humanidad, depende en gran medida de las decisiones que se adopten de
inmediato en relación con este crecimiento urbano, que se espera masivo4.
Si bien en el siglo XX la población urbana mundial aumentó muy rápida-
mente (de 220 millones a 2.800 millones), en los próximos decenios el mundo
asistirá a un crecimiento urbano sin precedentes. Este aumento será particular-
mente notable en África y en Asia, donde la población urbana se duplicará entre
2000 y 2030; es decir, el crecimiento urbano de esas dos regiones, acumulado
durante toda la historia de la humanidad, se habrá duplicado en una única ge-
neración. Hacia 2030, las ciudades de los países en desarrollo albergarán al 80%
de la población urbana del mundo. Mientras tanto, la población urbana del
mundo desarrollado aumentará relativamente poco: desde 870 millones hasta
1.010 millones de personas.
Esta enorme expansión urbana en los países en desarrollo tiene implicacio-
nes mundiales. Lo que ocurra durante los próximos años en las ciudades con-
formará las perspectivas de crecimiento económico mundial, las perspectivas de
mitigación de la pobreza, de estabilización de la población, de sostenibilidad y,
en última instancia, la capacidad de millones de personas para hacer efectivos
sus derechos humanos.

4
Los datos y valoraciones que conforman este apartado están extraídos del último Informe
publicado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas “Estado de la población mundial
2007. Liberar el potencial del crecimiento urbano”, 2007.
16 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

Esta cuestión capital se pone de manifiesto con toda su crudeza en el último

Informe publicado por el Fondo de Población de la Naciones Unidas (“Estado
de la población mundial 2007. Liberar el potencial del crecimiento urbano”). La
inminente duplicación de la población urbana del mundo en desarrollo acarrea
implicaciones enormes que debemos ser capaces de conocer, comprender, y
estar preparados para afrontar.
Hasta el momento la atención se ha centrado en preocupaciones inmediatas
como son la erradicación de la infravivienda, la mejora de las condiciones de
vida de los habitantes de las ciudades, o la generación de un número suficiente
de empleos. Y desde la perspectiva medioambiental, hasta ahora las ciudades
parecían ser parte importante del problema, y no parte de la solución. Pero esta
percepción está cambiando. Es evidente que las ciudades generan importantes
efectos nocivos para el medio ambiente, como resultado de nuestro modelo de
civilización, pero los expertos están reconociendo cada vez más el valor poten-
cial de las ciudades para la sostenibilidad global a largo plazo. Es cierto que las
ciudades generan problemas para el medio ambiente, pero también que pueden
adoptar soluciones. El desafío entonces consiste en aprender cómo explotar
eficientemente estas posibilidades, y en hacerlo de forma urgente y masiva.
Las ciudades concentran la pobreza, pero también representan para millones
de personas de todo el planeta la mejor esperanza de escapar de ella; las ciuda-
des concentran la emisión de gases contaminantes y millones de toneladas de
residuos, pero también precisamente debido a esa “especial concentración” se
reconocen, cada vez más, como piezas con gran valor potencial para alcanzar
objetivos de sostenibilidad a largo plazo5. Desde esta perspectiva, el urbanismo
proporciona una extraordinaria oportunidad: la posibilidad real de incidir sobre
los patrones de crecimiento de las ciudades, y de crear condiciones de vida
urbana para millones de personas acordes con los ritmos naturales.
Contrariamente a lo que podríamos pensar, el grueso del aumento de la
población urbana mundial ocurrirá en ciudades medianas y pequeñas. El 52% de
la población urbana del mundo sigue viviendo en asentamientos que tienen

5
El Tercer Foro Urbano Mundial del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamiento
Humanos, ONU-Hábitat, así como el informe “Estado de las Ciudades del Mundo 2006/7”, han
logrado centrar el interés mundial en el deterioro de las condiciones sociales y medioambientales
de los emplazamientos urbanos. Puede consultarse al respecto: ONU-Hábitat. 2006. State of the
World’s Cities 2006/7: The Millennium Development Goals and Urban Sustainability. Londres:
Earthscan. Además, en el más reciente Informe anual de Worldwatch se ofrece una valiosa
descripción de los principales problemas urbanos, así como diversos enfoques que prometen
buenos resultados. (Véase: Worldwatch Institute. 2007. State of the World 2007: Our Urban
Future. Nueva York y Londres: W. W. Norton and Company).
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 17

menos de 500.000 habitantes6. Además, se prevé que entre 2005 y 2015 corres-
ponda a las ciudades pequeñas y medianas más de la mitad del crecimiento
urbano mundial; las ciudades más grandes irán aumentando lentamente a lo
largo del tiempo su proporción en la población urbana total, pero seguirán pre-
dominando las ciudades de menor tamaño.
Esto es un motivo de tranquilidad, pero también de preocupación. El aspec-
to positivo es que en las ciudades pequeñas son, en principio, más fáciles de
gestionar cuestiones cruciales como por ejemplo el uso del suelo, el transporte,
o las infraestructuras y los servicios públicos, y también es cierto que se prestan
más a la participación ciudadana. El aspecto negativo es que, por lo general, las
ciudades de menor tamaño tienen más problemas sin resolver y menos recursos
humanos, financieros y técnicos a su disposición. La capacidad de planificación
y administración de estas ciudades pequeñas ha sido históricamente muy débil,
lo que no impide que estén asumiendo nuevas competencias y responsabilidades
que antes ejercían órganos de gobierno de ámbito nacional.
Es indudable que las ciudades pueden y deben evolucionar hacia sistemas
mucho más sostenibles que los actuales. La escala del desafío es evidente: falta
mucho por hacer para que el potencial de las ciudades a favor de la sostenibi-
lidad se plasme en la realidad. Necesitamos, sobre todo, contar con una visión
del papel de la ciudad en el futuro mucho más amplia de la que hemos tenido
hasta ahora.

2.2. La ciudad es más

En efecto, no sólo asistimos a una alteración del clima y a un acelerado

proceso de urbanización, sino que además éste se acompaña de una creciente
predominancia de lo global que está provocando un cambio de calado histórico
en la función de las instituciones públicas. En particular, está cuestionando
seriamente el protagonismo histórico de los Estados, que pierden peso en terre-
nos que tradicionalmente han constituido el fundamento de su propia legitimi-
dad.
Es una crisis estructural de competencias y de poder de unos Estados na-
cionales atrapados en una doble contradicción. De un lado, su escasa entidad
para afrontar los retos del actual proceso de globalización y controlar los flujos
de poder, riqueza, tecnología e innovación que de él derivan. De otro, su tamaño

6
Fuente: Naciones Unidas. 2006. World Urbanization Prospects: The 2005 Revision, Cuadro
A.17. Nueva York: División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales,
Naciones Unidas.
18 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

excesivo para responder a las nuevas demandas y exigencias ciudadanas y re-

presentar la pluralidad de intereses e identidades culturales existentes en la
sociedad. Lo primero potencia el peso específico de las llamadas supranaciona-
lidades, como la Unión Europea. Y lo segundo, el de las ciudades.
Las ciudades siempre han jugado un papel preponderante en el ámbito político,
económico y cultural. Entonces, ¿qué es lo que está sucediendo ahora, verdade-
ramente nuevo?, ¿por qué se habla, con razón, de un renovado protagonismo de
las ciudades? Son muchas las respuestas posibles a estas preguntas, pero quizás
la más sencilla sea también la más acertada: lo que sucede es que en los últimos
veinte años nuestro pequeño mundo ha cambiado a una velocidad desconocida
en la historia de la humanidad; que continuará cambiando en los próximos años
a un ritmo vertiginoso; y que las ciudades son los verdaderos motores de este
cambio.
Centrando las reflexiones y para bajar al terreno de lo concreto, se pueden
perfilar algunas ideas, en consonancia con lo aportado por autores como Jordi
Borja, Manuel Castells o Paul Virilio. Casi todas las grandes transformaciones
de índole económica, social, demográfica y medio-ambiental ya ocurren en las
ciudades. Ellas son el espacio de crecimiento y cambio estructural. El mayor o
menor desarrollo socioeconómico de Estados y regiones se explica hoy por la
presencia o no en su territorio de urbes con capacidad para generar dinamismo
económico, sostenibilidad, iniciativa empresarial e innovación. Las ciudades se
han convertido, así, en actores capaces de dar respuesta a los retos de la globa-
lización, a través de un “pensar global, hacer local” que estimula el aumento de
la diversidad productiva y urbana.
Y también es realmente nuevo en nuestro tiempo que por primera vez en la
historia el mundo está funcionando efectivamente a una escala planetaria. Jordi
Borja y Manuel Castells han dedicado mucho de su gran talento a explicar este
cambio y su influencia sobre las ciudades: mientras que las sociedades preindus-
triales mostraban un modelo de ocupación territorial en el que la mayoría de la
población habitaba en núcleos rurales y las ciudades vivían, en general, de los
recursos de sus áreas cercanas, la revolución industrial primero, y después la
revolución de la sociedad de la información, han supuesto la sustitución de ese
modelo de ocupación territorial por otro que nos acerca cada vez más a un
mundo de archipiélagos que actúan como nodos fuertes del sistema urbano de
la globalización, rodeados de un océano de comunidades de diverso tamaño, y
todos conectados a través de una red global de flujos de información, de tecno-
logías, de capitales y también, aunque en menor medida, de personas. De ahí
que Borja y Castells interpreten la economía como una red global de lugares
estratégicos entre los cuales los principales centros del comercio y las finanzas
internacionales ocupan una posición preponderante; y de ahí que todos los ana-
listas estén certificando tanto el aumento de las inversiones internacionales,
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 19

como la disminución del papel del Estado-nación en la reglamentación de la

actividad económica y, en general, en la ordenación de nuestras sociedades.
Por otra parte, es sabido que el municipio acostumbra a crear un sentimien-
to de pertenencia e identidad en la población, que se ha resistido, incluso con
violencia extrema, a los intentos de supresión-absorción. En una configuración
sociocultural de identidades territoriales múltiples, el municipio acostumbra a
ser la más primaria. Una organización socio-política del territorio, en los pará-
metros de la era infoglobal, debe basarse por tanto en la autonomía local para
garantizar una interdependencia eficaz.
El papel que cada ciudad va a desempeñar en esa red global de ciudades
dependerá del grado y del modo de integración de la misma en la red mundial.
En el contexto europeo, por ejemplo, es muy posible que la gran ciudad y los
sistemas urbanos centrales sean los únicos espacios relevantes en la dinámica
económica. Y a escala planetaria se está constituyendo un selecto club de gran-
des ciudades que se configuran en motor de la economía y en promotores de las
nuevas tendencias sociales, tecnológicas y culturales. Son las ciudades “globa-
les” de las que habla Saskia Sassen, donde se concentran gran parte de los
puestos de mando de la economía mundial: localizaciones claves para las finan-
zas y las firmas de servicios especializados, para el desarrollo del comercio y
el intercambio de las innovaciones.
Por tanto, las ciudades van a tener una importancia a escala global y en los
procesos de construcción de supranacionalidades, como la creciente dinámica de
federalización real del continente europeo, mientras los Estados seguirán siendo,
probablemente, los factores esenciales para mantener los procesos de redistribu-
ción social en un plano de tipo confederal.
Ahora bien, el integrarse o no en esa red, y el modo en cómo se hace, no
depende enteramente de la voluntad política del territorio en cuestión. Cada
ciudad ha de aprender a competir y a cooperar con las demás para incorporarse
a los nuevos circuitos internacionales de índole tecnológica, económica y cul-
tural que la globalización está trayendo consigo. Una competencia y una coope-
ración duras y difíciles, pero imprescindibles para atraer riqueza, tecnologías e
iniciativas empresariales aplicables al territorio concreto, y para garantizar la
calidad de vida presente y futura de los ciudadanos.
Las ciudades no son hechos aislados, pertenecen a un territorio que tiene
una historia y un contexto político, económico y social determinado. Por eso, la
posición de cada ciudad en la red global de ciudades va a depender de las
características del territorio más amplio en el que se inserta y, por supuesto, de
decisiones externas que deciden explotar o no las “ventajas” de ese territorio.
Las características del desarrollo económico actual implican la especializa-
ción flexible de las empresas y la necesidad de un entorno productivo de calidad
20 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

que se localiza cada vez más en un amplio espacio; el funcionamiento en red y

la formación de “cadenas productivas” entre empresas, que en cada vez más
casos se ubican en territorios que sobrepasan las denominadas regiones metro-
politanas. Por otra parte, la necesidad de I+D+I en el conjunto de los “clusters”
y redes de empresas de los sectores productivos, implica la necesaria coordina-
ción y búsqueda de efectos sinérgicos de las funciones de investigación / tecno-
logía / formación / producción de cada uno de los sectores y, muy especialmen-
te, de los emergentes y los tradicionales que generan mayor valor añadido.
En este sentido, el equivalente a la ciudad competitiva en la era inflo-global
es una constelación organizada de ciudades y municipios. En la mayoría de
ocasiones, pensar localmente para actuar localmente es pensar regionalmente y,
de modo más preciso, pensar en los sistemas regionales de ciudades.
A medida que avanzan los procesos de mundialización y se unifican progre-
sivamente las políticas macroeconómicas, adquieren mayor relevancia para el
desarrollo económico y social las políticas económicas específicas que se desa-
rrollan a nivel de regiones, departamentos, comunidades autónomas o estados
federados; como son las políticas de formación, empleo, cultura, turismo, sani-
dad, servicios sociales, movilidad y accesibilidad territorial. Es decir, el conjun-
to de políticas que proporcionan el capital humano, los servicios y las infraes-
tructuras para un desarrollo económico diferencial.
Y el nuevo papel de la ciudad llega también al plano sociocultural y de la
representación y la gestión política. No en balde, la ciudad tiene ante sí la
responsabilidad de integrar sociedades cada vez más diversas y de poner en
valor los particularismos históricos de cada territorio y colectividad frente a la
hegemonía de valores universalistas. Una puesta en valor que rechaza tanto la
disolución de lo propio ante el peso de lo global, como la proliferación de
tribalismos locales de índole sectaria y fragmentaria. El nuevo objetivo de las
ciudades contemporáneas es poner en pie ámbitos, sistemas y, de hecho, pode-
res, con capacidad real de integración y de convivencia social y cultural, respe-
tando las diferencias y estableciendo, a la par, códigos de comunicación entre
las distintas culturas que conviven en el paisaje urbano, siendo siempre cons-
cientes de que la afloración de la identidad de la ciudadanía, que se potencia de
manera complementaria a la mundialización, acontece a nivel del territorio que
denominamos regional. Esta identidad concebida de una forma pluralista, inte-
gradora y abierta a la interacción con otras identidades, se considera factor clave
para el desarrollo económico y social, por sus implicaciones en la generación de
capital social y de cultura de ciudadanía.
En definitiva, desmintiendo los pronósticos iniciales, la globalización está
trayendo consigo el predominio creciente de lo local. La máxima de Globalocal
inspirada por Naciones Unidas se ha hecho una realidad en los cinco continen-
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 21

tes. Pero el crecimiento urbano avanza inexorablemente, y las ciudades se ven

superadas por los acontecimientos.
Es preciso, por tanto, dotar a estas ciudades con nuevas reflexiones, capa-
cidades e instrumentos para que sean capaces de planificar su expansión, utilizar
sosteniblemente sus recursos, y ofrecer a sus ciudadanos los servicios esenciales
que necesitan para vivir con dignidad. Pero, ¿quién debe hacerlo?

2.3. La “Perspectiva Doble G”: Gestión municipal y gobierno local

El aumento previsto de la población urbana es demasiado grande, y los

cambios ocurrirán con demasiada rapidez, como para que los gobiernos locales
se limiten simplemente a reaccionar frente a los acontecimientos.
Implica que las ciudades han de poseer una visión amplia sobre sí mismas,
sobre su pasado, su presente, y su futuro, y han de ser capaces de planificar y
gestionar su propia transformación de un modo acorde con esta reflexión. Y esto
no es cuestión sólo, por importante que sea, de proporcionar infraestructuras o
de construir viviendas. La ciudad está obligada a afrontar nuevos desafíos como
son el empleo, la seguridad, la solidaridad, la adhesión de los ciudadanos a su
entorno, la sostenibilidad, o la gobernabilidad. La ciudad está llamada, en de-
finitiva, a realizar una reflexión seria sobre su propio futuro como espacio
imprescindible para la sostenibilidad y la gobernanza global.
En este contexto los gobiernos locales han de estar a la altura de estas
nuevas circunstancias, afrontando, por fin, con decisión, una cuestión en abso-
luto retórica: ¿la responsabilidad de los gobiernos locales radica en gestionar el
Ayuntamiento, en gobernar la ciudad o en ambas cosas a la par?
Para afrontar este interrogante es posible acudir a varios criterios, pero
ninguno tan adecuado, desde luego, como el que deriva de la opinión y los
requerimientos de los propios ciudadanos. Por tanto, la contestación de la pre-
gunta precedente debe articularse a través de la respuesta a esta otra: ¿qué
esperan y exigen hoy día los ciudadanos de sus gobiernos locales?
Situado así el asunto caben pocas dudas acerca de que los gobiernos locales
han de cubrir al unísono las dos facetas enunciadas: gestionar y gobernar. Visión
de las cosas que da cuerpo a lo que se puede denominar como “Perspectiva
Doble G” (P2G). Un enfoque global e integral que aborda la gestión del Ayun-
tamiento y el gobierno de la ciudad como dos caras de la misma moneda,
persiguiendo tanto la eficacia, eficiencia y calidad en la gestión de los asuntos
cotidianos y en la prestación de los servicios municipales básicos, como la
capacidad de impulso y liderazgo de la ciudad, de su territorio y de sus ciuda-
danos, mediante procesos de alianza y concertación con diferentes sectores de
22 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

la sociedad civil, para dar una respuesta eficaz a las necesidades locales de
manera participativa y transparente.
En efecto, la participación es un derecho, y como tal debe ser reconocido
a todos los agentes sociales, y la transparencia un deber, y como tal exigible en
todos los ámbitos de la Administración pública. La incorporación de las asocia-
ciones sociales, ambientales y económicas representativas de los ciudadanos en
los órganos de gestión de los servicios municipales, y la difusión de los resul-
tados de la gestión municipal, son instrumentos necesarios para acercar e impli-
car a la ciudadanía en el desafío de la sostenibilidad.
Lo expuesto hasta aquí realza y refuerza la autonomía y el papel político y
económico de las ciudades. Cerrar la puerta a ese nuevo papel de la esfera local
supondría dar un portazo en la cara a los propios ciudadanos y a sus legítimas
aspiraciones.
Autonomía, papel y prioridades cuya definición resulta indispensable para
afrontar con éxito los nuevos retos que el conjunto de la sociedad está plantean-
do a los poderes públicos y al entramado institucional.

2.4. Autonomía local y descentralización: Financiación y competencias de

las ciudades

La autonomía local está consagrada en la Carta Europea de Autonomía

Local. Este hecho se vincula, por ejemplo, al derecho de la comunidad local a
participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuan-
tos asuntos le atañen. Esto significa que hay una garantía de la autonomía local
que se deduce no sólo del pronunciamiento expreso que hace esta Carta, sino
también de su puesta en relación con los principios de subsidiaridad y de pro-
porcionalidad que están contemplados y subyacen en el conjunto del ordena-
miento jurídico de la Unión Europea. Sin embargo, esta perspectiva choca fron-
talmente con la realidad actual del gobierno de muchas ciudades europeas, ca-
racterizada por la falta de competencias y recursos presupuestarios, por la ob-
solescencia de sus instrumentos de gestión económico-financiera, y por su pa-
pel, hasta ahora secundario, en la construcción de Europa.
Está fuera de dudas el enorme proceso descentralizador que se ha puesto en
marcha con mayor o menor profundidad en los distintos Estados miembros de
la Unión en los últimos 20 años. Así lo han puesto de manifiesto numerosos
informes de distintas instancias, entre los cuales cabe citar especialmente el
llamado “Informe Napolitano” del Parlamento Europeo de diciembre de 2002
sobre‘“el papel de las autoridades locales y regionales en la integración euro-
pea”. Un proceso que ha hecho saltar por los aires al antiguo y tradicional
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 23

centralismo de los estados europeos y ha dado forma a novedosas formas de

organización descentralizada.
Sin ánimo de abordar el asunto con detenimiento, valga recordar que en
España, por ejemplo, en el año 1978 la Administración central absorbía más del
90 por 100 tanto del gasto como del ingreso público. En cambio, en la actua-
lidad, le corresponde menos del 60 por ciento del gasto global. Porcentaje que,
en la medida en que se completen transferencias pendientes, ya previstas, a las
Comunidades autónomas, se rebajará hasta poco más del 50 por 100. Y todo
ello, conviene no olvidarlo, a lo largo de un cuarto de siglo, un periodo extre-
madamente reducido ante la entidad del proceso acometido.
Ahora bien, en el contexto de una dinámica descentralizadora tan potente,
han surgido ciertos comportamientos neocentralistas que impiden el más posi-
tivo desenvolvimiento de la citada dinámica y se revuelven contra la misma, a
modo de auténtico “boomerang de la descentralización”. Más concretamente,
hay que hacer referencia a los siguientes hechos:
La descentralización del gasto no ha ido acompañada de la de los ingresos
públicos, cuya gestión y recaudación continúa en manos de la Administración
central española en un nivel superior al 90 por 100 del total, vaciando de con-
tenido el principio de corresponsabilidad fiscal.
Por otra parte, las Comunidades autónomas, surgidas, precisamente, del
esfuerzo descentralizador, vienen cayendo en la flagrante contradicción de re-
clamar hacia arriba - de la Administración central hacia ellas- mayor descentra-
lización, mientras se muestran extremadamente centralistas hacia abajo - hacia
la Administración local de su respectivo territorio -. Con ello y ante la cascada
descentralizadora puesta en marcha en España, las autonomías no están actuan-
do como “estaciones depuradoras”, reteniendo para sí las competencias y fun-
ciones que estén en condiciones de desempeñar con más eficacia y dejando fluir
hacia otros escalones territoriales las que estos puedan ejercer más adecuada-
mente, sino como “presas” que impiden el normal discurrir de la corriente des-
centralizadora. Todo ello, para colmo, con un telón de fondo que, muy equivo-
cadamente, visualiza en nuestro país la autonomía local como concepto subor-
dinado a la autonomía de las Comunidades autónomas.
A ello hay que sumar el hecho de que el gasto local anual por habitante en
España es de 740 euros, mientras que otros países de la Unión Europea como
Austria, Francia, Holanda, Irlanda Italia o Reino Unido se sitúan por encima de
los 2.000 euros. En paralelo y en contradicción con todo lo anterior, la esfera
local es en España la esfera de la Administración pública más inversora, repre-
sentando el 38 por ciento de la inversión pública total.
La verdad es que las haciendas locales se han configurado como “cenicien-
tas” del Estado de las Autonomías y eterno segundo plato en el proceso de
24 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

revisión periódica de los sistemas de financiación de los entes territoriales en mi

país. Y mucho nos tememos que esté sucediendo lo mismo en otros muchos
Estados Miembros de la Unión.
Es urgente, por tanto, la necesidad de afrontar una profunda reforma que
modifique el escenario financiero y competencial de las entidades locales con-
forme al nuevo papel que éstas realmente desempeñan, y también las pautas de
interlocución, gestión y funcionamiento de la propia administración local en el
proceso de construcción de una supra-nacionalidad como la europea.
La no nata Constitución Europea parecía estar dispuesta a impulsar saltos
cualitativos en esta dirección, —y ello a pesar de que la palabra “ciudad” no
aparecía citada ni una sola vez en aquel intento frustrado de nuevo Tratado
Constitucional— por cuanto consagraba la autonomía local y los principios de
subsidiaridad y proporcionalidad, y otorgaba un papel activo al Comité de las
Regiones. Es preciso seguir insistiendo con valentía para plasmar en la realidad
y articular efectivamente los principios de subsidiaridad y proporcionalidad que
consagra el ordenamiento jurídico europeo7, depositando nuevos poderes y tam-
bién nuevas competencias y responsabilidades en los representantes locales en
el diseño y la ejecución de políticas con fuerte carácter urbano, en competencia
compartida con los Estados Miembros, como son las políticas sociales, el em-
pleo, la cohesión económica, social y territorial, el medio ambiente, los trans-
portes, la energía, la industria, la cultura, el turismo, la educación, la juventud,
el deporte, la formación profesional o la protección civil.
Pero es importante evitar que los puntos anteriores tengan cualquier tipo de
influjo en los niveles de presión fiscal de los ciudadanos, pues la reforma finan-
ciera y competencial de los entes locales no debe gravitar sobre los ciudadanos,
sino que ha de tener su soporte en el trasvase hacia el mundo local de ingresos
y funciones hoy en manos de las Administraciones europea, estatales y regiona-
les. En este sentido, sería conveniente alcanzar un pacto global sobre el esce-
nario financiero, en el que se integren los cuatro escalones territoriales básicos
de la administración – europeo, estatal, regional y local. A modo de ejemplo, la
propuesta sobre los nuevos instrumentos de la política de cohesión adoptada por
la Comisión para la actualización de los fondos e instrumentos estructurales

7
El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad. En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción
considerada no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros ni a nivel
central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o
a los efectos de la acción considerada, a escala de la Unión. Y en virtud del principio de
proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario
para alcanzar los objetivos expresados en los tratados constituyentes.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 25

durante el período 2007-2013 representa más o menos una tercera parte del
presupuesto de la UE, es decir un total de más de 336 mil millones de euros,
de los que la mayor parte se dedicarán a los Estados miembros y regiones menos
desarrolladas.
Y junto a todo ello, es necesario acometer también una profunda reforma de
las pautas de gestión y funcionamiento de la propia administración local y
construir “otra” administración local:
En permanente comunicación con la gente, con la sociedad estructurada en
grupos de intereses, pero también en permanente comunicación y diálogo con
otros departamentos y con los otros ámbitos y niveles administrativos, cercana,
que confía en el ciudadano para establecer las prioridades de sus políticas, que
establece una mayor complicidad y compromiso con éstos, para lo cual no sólo
no evita sino que impulsa procesos de comunicación y consulta, y multiplica las
fórmulas de participación ciudadana, de partenariado, de gestión compartida y
de cooperación social.
Una administración local que realiza un uso eficiente de las capacidades de
las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, pero también de su
propio capital intelectual y de sus propios recursos humanos, que confía en el
conocimiento, las habilidades, la experiencia y buen juicio de su gente, de los
empleados públicos.
Una administración local flexible, lo que en gran medida significa una
administración descentralizada, que prioriza los resultados y su evaluación so-
cial por encima de los controles administrativos previos, muy pegada al “terre-
no” en el desarrolla sus objetivos, en la que las estructuras jerárquicas son
reemplazadas por estructuras en red, más horizontales, y no según modelos
burocráticos uniformistas y centralizados, creando así un nuevo papel para el
liderazgo y la dirección estratégica.
Todo lo cual engarza con el gran debate que en su día propuso el Libro
Blanco sobre la Gobernanza. La Unión Europea y el propio Estado Español
podrían actuar de forma mucho más decidida también en este ámbito, fortale-
ciendo la creación de redes de ciudades y los programas de intercambio expe-
riencias y buenas prácticas, y apoyando de forma directa la modernización de
las propias administraciones locales.
Vivimos en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discrimina-
ción, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hom-
bres. Ahora debemos sumar a éstos valores el valor de la sostenibilidad, y
hacerlo efectivo. Estos son los valores que nacieron en las ciudades de Europa,
que son, quizás, el más potente instrumento que tenemos para alcanzarlos en su
plenitud.
26 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

2.5. Modelo sostenible de ciudad: Cinco pilares básicos

Todo lo señalado hasta ahora realza la importancia de las ciudades para

alcanzar la sostenibilidad global —seriamente amenazada— pero también la
importancia que tiene para las ciudades contar con una estrategia de desarrollo
local sostenible, esto es, contar con un “modelo sostenible de ciudad” hacia el
que avanzar y sobre el que sustentar y ejecutar su desarrollo urbano, social,
económico, cultural y territorial, tanto en el corto como en el medio y largo
plazo, y la importancia de dotarlas de potentes instrumentos políticos y finan-
cieros capaces de plasmar ese “modelo” en la realidad.
La experiencia internacional nos enseña que estas estrategias de desarrollo
local —estos modelos sostenibles de ciudad— deben ser bien definidos, cohe-
rentes, ambiciosos y, desde luego, participativos, por cuanto han surgir de amplios
procesos de participación ciudadana.
Si hacemos un ejercicio de prospección no encontraremos mucha dificultad
en dibujar la orientación de la ciudad del mañana a la vista de los actuales
procesos urbanos y su contexto. Una escueta relación de estos temas clave, a los
que tendrán que enfrentarse la inmensa mayoría de las ciudades del planeta, son
los siguientes:
• Los desafíos que introduce una economía que, cada vez más, se basa en
la información y el conocimiento, lo que comporta para las ciudades el
reto de definirse en términos de oportunidad y competitividad.
• La dotación de una infraestructura urbana acorde con la necesaria articu-
lación regional y la apertura a los territorios exteriores, lo que plantea la
necesidad de ciudades polivalentes e integradoras.
• La calidad de vida ligada a la sostenibilidad ambiental y social y a la
dotación de servicios y espacios públicos, lo que plantea en primer plano
la necesaria integración ciudadana, tanto en términos espaciales como
culturales.
• La gobernabilidad para todos y con todos.
Y la respuesta a estos desafíos ha de ser coherente y sostenible y, por lo
tanto, fundamentada sobre una escueta relación de criterios básicos a favor de
la sostenibilidad, que son los siguientes:
• Optimización de los recursos y materiales mediante la gestión de la de-
manda, su uso eficiente, la reutilización y el reciclaje.
• Disminución del consumo energético y uso de energías renovables.
• Disminución de residuos y emisiones.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 27

• Disminución del mantenimiento, explotación y uso de los edificios e in-

fraestructuras.
• Conservación y mejora del capital natural de la ciudad y disminución de
su huella ecológica.
La planificación de la sostenibilidad requiere, además, de una constante
revisión tanto de los conceptos utilizados como de las medidas que se apliquen.
Es preciso por tanto planificar y desarrollar una metodología para la evaluación,
en la que los indicadores ambientales y de sostenibilidad juegan un papel muy
importante, así como también la información y la educación ambiental, y la
responsabilidad social para lograr de la población, de las organizaciones socia-
les y de las empresas un comportamiento ambientalmente responsable. Una
forma de hacer ciudad y de gestionarla, en definitiva, basada en la eficacia, la
transparencia, el debate y el diálogo.
De ahí que el urbanismo y la gobernanza urbanística estén llamados a
desempeñar un papel decisivo para la sostenibilidad global. Pero, ¿cómo pueden
hacerlo?
 29

3.
INSTRUMENTOS PARA UN MODELO
SOSTENIBLE DE CIUDAD

Es obvio que el desarrollo de este “nuevo urbanismo” necesita de un marco

legal favorable a los objetivos de sostenibilidad que hemos enunciado. Y tam-
bién que —precisamente debido al alcance y a las repercusiones de todo tipo
que supone este “cambio de modelo”—, las ciudades necesitan dotarse de una
“hoja de ruta estratégica” capaz de impulsar su propia transformación. En el
caso de las ciudades españolas, esto nos conduce a revisar el marco legal del
urbanismo en España hasta la actual Ley del Suelo (Ley 8/2007, de 28 de
mayo); lo segundo, a definir el verdadero alcance de la planificación estratégica.

3.1. Antecedentes del derecho urbanístico español: el largo camino hacia la

convergencia del urbanismo y la sostenibilidad

El suelo, incluso el suelo urbanístico, ha dejado de ser en el conjunto del

territorio nacional español un elemento prácticamente exclusivo del derecho
urbanístico, para pasar a conformar, junto con el aire y el agua, el conjunto de
recursos naturales esenciales para la vida del hombre y, por tanto, para el de-
recho medioambiental. La última y más reciente legislación urbanística española
de ámbito estatal, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, reconoce finalmente
sin ambages tal condición y propicia por fin el ensamblaje de dos disciplinas,
la urbanística y la ambiental, que durante mucho tiempo han discurrido por
caminos diferentes.
En efecto, el derecho urbanístico español comenzó a esbozarse durante la
segunda mitad del siglo XIX —especialmente, mediante leyes como las de En-
sanche de 1864 y 1892, Expropiación Forzosa de 1879 y Saneamiento y Refor-
ma Interior de 1895— y, ya en la siguiente centuria, caminó hacia una creciente
estatalización, bajo el prisma de que el urbanismo y el territorio requieren por
interés general del intervencionismo público, no reñido, más bien al contrario,
con la asignación a la esfera local de notables funciones y competencias. A
pesar de los vaivenes y conflictos políticos e institucionales que vivió la socie-
dad española, esta tendencia se prolongó a lo largo de toda la primera mitad del
30 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

siglo XX y alcanzó su punto culminante con la Ley de 1956 sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana, auténtica acta de nacimiento del derecho urbanís-
tico español, en sentido estricto.
Posteriormente, la misma tendencia tuvo continuidad con la Ley de 1975,
que dio lugar al Texto Refundido de 1976, ya inmersos de lleno en la denomi-
nada transición democrática y en el umbral de la Constitución de 1978. Una
Norma Fundamental que abrió las puertas a una nueva concepción del urbanis-
mo que sin renunciar, desde luego, a la intervención desde lo público, promovió
principios rectores, derechos básicos y atribuciones y distribuciones institucio-
nales plenos de lógica en el modelo de Estado social y democrático que la
Constitución preconiza.
Ahora bien, contemplada con la perspectiva del tiempo transcurrido, no lo
hizo con la firmeza, coherencia ni intensidad precisas para garantizar su efec-
tividad en la realidad operativa y cotidiana de lo que urbanismo supone: consa-
gración del derecho a la propiedad privada (art.33,1) entre los derechos esencia-
les de los ciudadanos (Título I, Capítulo 2º, Sección 2ª), aunque delimitado en
sus contenidos por su función social (art.33,2); reconocimiento del derecho a la
vivienda (art.47,1), pero cual principio rector de la política social y económica
(Título I, Capítulo 3º) y en apartado diferente al derecho a la propiedad o al
trabajo (el referido Título I, Capítulo 2º, Sección 2ª); obligación de los poderes
públicos de regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general
para impedir la especulación y plasmación de la participación por la comunidad
en las plusvalías que genere la acción urbanística (art.47); descentralización en
las Comunidades Autónomas de las competencias en ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda (art.148,1,3ª); o mantenimiento por parte del Estado de
una serie de competencias que, de facto, limitan dicha descentralización -trata-
miento único para todos los españoles del derecho a la propiedad como derecho
fundamental (art.139,1), múltiples ámbitos sectoriales (agua, montes, minas,
energía, industria, carreteras,...) en los que el Estado juega un papel concurrente
o, incluso, preponderante (art.149) o la competencia exclusiva estatal para for-
mular la legislación básica sobre protección del medio ambiente (art.149,1,23ª).
En este contexto, no puede extrañar que el legislador demorara más de una
década el ejercicio de una reforma postconstitucional realmente importante en
el campo que nos ocupa; ni que los avatares políticos y económicos terminaran
influyendo en el discurrir urbanístico más que la voluntad y la acción del propio
legislador.
La indicada reforma vino de la mano de la Ley 8/1990 sobre Régimen
Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que, además, autorizaba al Gobierno para
aprobar un nuevo Texto Refundido del ordenamiento vigente sobre suelo y or-
denación urbana. La complejidad de la tarea gubernamental era evidente: no
sólo se topaba con las reseñadas dificultades de la regulación constitucional,
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 31

sino que, para colmo, debía proceder a refundir normas tan dispares en letra y
espíritu como el TR de 1976 y la Ley de 1990. El desenlace fue el Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de
junio de 1992.
Sus contenidos no sirvieron, desde luego, para evitar que en los años pos-
teriores el mercado inmobiliario español sufriera con saña los impactos de la
especulación urbanística, ante la inacción de una Administración —en sus dis-
tintos niveles territoriales— que se desentendía de su responsabilidad en la
satisfacción del derecho a la vivienda y el impulso de las de protección oficial.
A lo cual no fue ajeno la desacertada visión de los criterios liberalizadores en
un Estado social vertida en el informe de 1993 del Tribunal de Defensa de la
Competencia.
Y tampoco fueron válidos para acoplar adecuadamente las competencias
estatales con las de las Comunidades Autónomas. Al menos, así lo estimó el
Tribunal Constitucional en su sentencia de 20 de marzo de 1997, que anuló en
gran medida el Texto Refundido de 1992, afectó, igualmente, a la Ley de 14 de
abril de 1997 de medidas liberalizadoras en materia de suelo y fue aún más allá
intentando cubrir las lagunas de la Norma Fundamental por medio de una dis-
cutible interpretación de la supletoriedad de la legislación estatal. No en balde,
la sentencia hizo pensar que se había producido una autentica desestatización
del derecho urbanístico, dando inicio a su carácter autonómico. Y la derogación
del derecho supletorio estatal del Texto Refundido de 1992 y la autonomización
del derecho urbanístico irrumpió con estruendo en la desigual situación norma-
tiva de las Comunidades Autónomas, pues había de todo: un puñado de Comu-
nidades, cinco concretamente, con legislación general urbanística; otras sólo con
legislación parcial; y un tercer grupo simple y llanamente carentes de legisla-
ción.
A partir de entonces, en España hay que diferenciar con claridad entre un
Derecho estatal, básico y exclusivo, que ha de ser respetado por la legislación
autonómica, y un Derecho estatal supletorio de ésta que sólo será aplicable en
caso de laguna legal. Sobre el alcance y repercusiones de esta distinción, valga
de botón de muestra el hecho de que la fijación del porcentaje del aprovecha-
miento urbanístico se entiende de competencia de cada Comunidad Autónoma,
debiendo el Estado limitarse a definir un arco con un porcentaje mínimo, diri-
gido a materializar en todos los casos la participación de la comunidad en las
plusvalías, y otro máximo, destinado a que la cuantía del porcentaje no termine
afectando al contenido básico del derecho a la propiedad.
Con este telón de fondo nació la Ley de 13 de abril de 1998 sobre Régimen
del Suelo y Valoraciones, en muchos casos más atenta a cuestiones formales que
de fondo a la hora de ajustarse a la sentencia del Tribunal Constitucional. Se
32 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

inspiró en una anacrónica y desbarajustada idea de liberalización que le llevó a

considerar el suelo como un producto más sometido a las leyes de la competen-
cia, coadyuvando a convertir la vivienda no en un derecho, sino en mercancía
y objeto del deseo de la especulación; rechazó un modelo de urbanismo progra-
mado; e incidió de forma muy negativa en la ordenación de las ciudades, con-
fundiendo la mayor flexibilidad, pertinente en ocasiones, con la cesión de tal
ordenación a la iniciativa privada. El Decreto Ley 4/2000, de medidas urgentes
en el sector inmobiliario y transportes, representó el máximo exponente de esta
dinámica liberalizadora tan extraña a la tradición histórica y necesidades presen-
tes del urbanismo español.
Por si todo ello fuera poco, las ya convulsas aguas urbanísticas se vieron
azoradas en 2001 por una nueva sentencia del Tribunal Constitucional, que
impactó de lleno en la Ley de 1998 y forzó a su notable modificación a través
de la Ley 10/2003, de 20 de mayo. A la par, las Comunidades Autónomas
procuraban fomentar una legislación a la altura de las responsabilidades asigna-
das por la sentencia de 1997 del Tribunal Constitucional. Cada una lo hizo a su
ritmo y a su modo; y en lo único que coincidieron fue en el intento de reducir
el histórico protagonismo municipal en el quehacer urbanístico.

3.2. Ley del Suelo 8/2007: Convertir en norma la sostenibilidad

Y así llegamos a la Ley del Suelo 8/2007, de 28 de mayo, cuyo objeto no

es otro que regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales
relacionados con el suelo en todo el territorio estatal, y establecer las bases
económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la res-
ponsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.
Vaya en favor de esta nueva Ley la buena voluntad que la inspira plasmada
en cuatro grandes objetivos: poner algo de orden en el desaguisado normativo
reinante; en particular, imponer el sentido común, esto es, el interés general, en
materia de valoraciones del suelo; incidir en otras medidas que contribuyan a la
lucha contra la especulación; y situar el respeto al medio ambiente como fun-
damento de la legislación urbanística. La Ley articula y desarrolla estos obje-
tivos en cinco apartados coherentes entre sí: disposiciones generales, objeto,
principios y ordenación del territorio y el urbanismo; estatuto jurídico de los
sujetos afectados por el urbanismo; bases del régimen del suelo; expropiación
forzosa, valoraciones urbanísticas, responsabilidad patrimonial y supuestos in-
demnizatorios; y función social de la propiedad y gestión del suelo.
La Ley 8/2007 establece con rotundidad que las políticas públicas relativas
a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo han de
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 33

tener como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general
y según el principio de desarrollo sostenible. Un desarrollo sostenible que,
contemplando el territorio como bien escaso, ha de propiciar el uso racional de
los recursos naturales y armonizar la economía y el empleo tanto con la protec-
ción medioambiental (conservación y mejora de la naturaleza, prevención y
reducción de la contaminación, progreso del medio rural en sintonía con su
identidad, desarrollo urbano con una ocupación del suelo eficiente, equilibrada
en usos y con servicios e infraestructuras suficientes y adecuados a la densidad
poblacional,...) como con una serie de valores propios de un desarrollo que es
integral o no es desarrollo: igualdad de trato y oportunidades entre hombres y
mujeres, salud, seguridad de las personas, etcétera.
Además, la propia Ley insta a los poderes públicos a promover las condi-
ciones necesarias para que los derechos y deberes de los ciudadanos que la Ley
establece sean reales y efectivos, adoptando para ello las medidas de ordenación
territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado,
favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y trans-
formación del suelo. Entre éstos se incluye la efectividad del derecho a disfrutar
de una vivienda digna y adecuada, a cuyo servicio se sitúa el suelo vinculado
a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística.
En efecto, la ordenación urbano-territorial probablemente constituya uno de
los instrumentos más poderosos de los que dispone una comunidad local para
definir una estrategia hacia la sostenibilidad. Pero plantear e implantar un modelo
urbano de desarrollo sostenible quiere decir, también, apostar por un modelo
económicamente viable. Para ello es preciso establecer un conjunto de criterios
generales que introduzcan factores de equilibrio entre naturaleza y ciudad, entre
tradición y progreso, entre procesos globales y procesos locales, entre individuo
y sociedad, todo ello sobre un escenario territorial atravesado por flujos de
materiales y energía.
Con estas premisas y dado que, igualmente, la Ley no establece distinción
entre la planificación del territorio y la urbanística, equiparando su regulación
y plasmando una concepción del planeamiento urbanístico cual planificación
estratégica —un qué somos, cómo queremos ser y cómo gestionamos el cambio
sobre los que diseñar y ejecutar el modelo de ciudad o territorio—, es crucial
que el municipalismo impulse en su planeamiento instrumentos operativos efi-
caces de programación, seguimiento y evaluación de la sostenibilidad.

3.3. Sostenibilidad y modelo de ciudad: Planificación estratégica

En una visión caduca, pero aún muy influyente, se otorga al territorio, al

lugar, una función pasiva, de puro soporte a un desarrollo económico y social
34 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

que se origina ya sea en el estado-nación o en una supuesta globalización ex-

traterritorial.
Se ha señalado, por el contrario, a la ciudad, a lo local, como un activo
generador de desarrollo económico y social por lo que precisa de una estrategia
o mejor una gestión estratégica para promover y conducir el desarrollo humano.
En un esquema del territorio como soporte sólo es preciso una ordenación del
mismo, de los usos del suelo, densidades y de infraestructuras y servicios, es
decir, un plan urbanístico para que el desorden no produzca deseconomías. Pero
hoy se es plenamente consciente de que los territorios necesitan un plan estra-
tégico, como inicio de una nueva gestión del territorio, totalmente compatible y
complementario con un plan de ordenación territorial y urbana.
Y las regiones en general necesitan a su vez disponer de una estrategia para
orientar y fortalecer sus sistemas y redes de ciudades y la cooperación entre
actores en base al principio de subsidiariedad. Y que enfoque el planeamiento
físico hacia una solución compartida de problemas territoriales.
La planificación estratégica es una nueva forma de gobernar las aglomera-
ciones urbanas en un clima de consenso y de participación colectiva entre los
agentes económicos y sociales; es un modo de hacer que permite superar la
imprevisión, concebir el futuro deseable, y definir los medios reales para alcan-
zarlo. En esencia la planificación estratégica busca un doble efecto: por un lado,
determinar los objetivos estratégicos para una ciudad que permitan conseguir
una posición de competitividad y de calidad de vida a medio plazo. Y por otro,
estimular la convergencia de las estrategias de los agentes que tienen la capa-
cidad y los recursos que pueden hacer posible esa ciudad deseada.
En este orden, es importante destacar que en la planificación estratégica,
siendo, sin duda, un todo, pueden y deben diferenciarse dos ámbitos, interrela-
cionados, pero de distinta naturaleza conceptual y operativa: la planificación
estratégica socioeconómica y la planificación estratégica físico-territorial.
La planificación estratégica es de naturaleza socioeconómica, productiva,
tecnológica y empresarial. Proporciona una visión global de la ciudad en un
proceso de cambio permanente y para ello establece prioridades y concentra
esfuerzos, sistematiza objetivos y delimita proyectos infraestructurales y em-
prendedores dirigidos al desarrollo y a la generación de renta y empleo, fomenta
la colaboración público-privada, crea una cultura estratégica común, refuerza,
ante la comunidad, los diferentes liderazgos (institucional, social, económico,
etc.) y, finalmente, desemboca en un programa de acciones.
Pero, por otro lado, la ciudad es ante todo una realidad física, por lo que esa
“ciudad que queremos” ha de concretarse en “el territorio que tenemos”. Por
ello el modelo de ciudad, su plasmación efectiva, exige una planificación física
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 35

y urbanística coherente con el referido modelo, apta para llevarlo a la realidad,

y capaz de dirigir el timón del desarrollo urbano y territorial de la ciudad hacia
donde sus ciudadanos han señalado.
Una política que configure un urbanismo responsable y racional, social e
inteligente; que reconduzca el sistema urbano hacia bases más sostenibles y
hacia un mayor equilibrio territorial; y que actué de manera conjunta e integral
sobre el territorio, el medio ambiente, la cultura local, las tecnologías, la esfera
social, la economía y los intangibles con incidencia en el desarrollo con el
objetivo fundamental de mantener y mejorar las condiciones de calidad de vida
de sus habitantes.
Por tanto, la que de forma tan común como impropia solemos denominar
planificación estratégica -la socioeconómica- y la que de manera insuficiente
llamamos normalmente planificación urbanística —que debe ser entendida y
ejecutada cual planificación estratégica físico-territorial— son las dos caras de
una misma moneda. La creación de espacios para la convivencia y la cohesión
social, la dotación de equipamientos e infraestructuras para el logro de una
ciudad más articulada, equilibrada y solidaria, la sostenibilidad y el medio ambiente
urbano como puntos centrales de la calidad de vida, la apuesta por la cultura y
el patrimonio histórico-artístico o el impulso del empleo, la promoción socioeco-
nómica y empresarial y la innovación, deben ser plasmados en la realidad es-
pacial de la ciudad y concretarse en su territorio.
En la legislación local española la planificación estratégica socioeconómica
no cuenta con bases competenciales precisas. Todo lo contrario sucede con la
planificación estratégica físico-territorial, obligatoria para los municipios desde
la perspectiva de sus potentes competencias urbanísticas. Y mientras la endémi-
ca insuficiencia financiera cae con todo su peso sobre los gobiernos locales a la
hora de respaldar los proyectos derivados de la planificación socioeconómica, la
planificación territorial y urbanística sí genera notables ingresos que respaldan
su operatividad. Esta ambivalencia ha de ser superada con inteligencia y capa-
cidad de obrar, entrelazando ambos ámbitos de planificación, buscando sinergias
y encontrando en uno de los ámbitos los soportes legales y financieros de los
que adolece el otro, para lograr una planificación estratégica integral y plena-
mente dotada de operatividad.

3.4. Indicadores de sostenibilidad. El ejemplo de Sevilla

La redistribución de los recursos y servicios sobre el territorio y dentro de

la ciudad; la descentralización de servicios y equipamientos, con una adecuada
jerarquización; la creación de redes de servicios e información que contribuyan
a reducir los desplazamientos; la apuesta por la movilidad sostenible, son algu-
36 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

nos de los objetivos estratégicos que podrían concretar los “criterios básicos de
la sostenibilidad” que hemos enunciado más arriba.
Lo que nos conduce a constatar que la mera enunciación de “criterios bá-
sicos” o incluso de “objetivos estratégicos” no es suficiente, al ser éstos dema-
siado generales y ambiguos. Por ello, se hace necesario concretarlos y desarro-
llarlos, identificando criterios específicos más fáciles de identificar, de ejecutar
y de evaluar: es lo que llamamos Indicadores de Sostenibilidad, esto es, un
conjunto de pautas a seguir para conseguir un urbanismo y una arquitectura
sostenibles, y que al mismo tiempo nos puedan proporcionar un valor cuantifi-
cable del nivel de sostenibilidad que está alcanzando un determinado territorio
urbano.
En este orden, resulta fundamental que la ordenación urbanística municipal
contenga un Plan de Indicadores de Sostenibilidad, como ha hecho, con carácter
muy novedoso, el nuevo Plan General de Ordenación Urbanística de la ciudad
de Sevilla, aprobado definitivamente en julio de 2006 y cuyo Texto Refundido
fue aprobado finalmente el 21 de diciembre de 2007.
Los Indicadores de Sostenibilidad van a permitir a la ciudad de Sevilla
realizar un seguimiento de la preservación de aquellas partes del territorio esen-
ciales para el mantenimiento de los ciclos naturales, y del grado de inserción de
los procesos naturales dentro del tejido urbano, poniendo límite a los procesos
de extensión incontrolada. Y también lo que el nuevo Plan General de Sevilla
ha venido en denominar “regeneración urbano-ecológica”, cuyo fundamento es
la idea de que antes de urbanizar nuevo suelo es preciso incidir sobre lo ya
construido, a través de procesos de rehabilitación con criterios ecológicos, ocu-
pación de viviendas vacías y espacios obsoletos, recualificación de espacios
públicos, e introducción de nuevas dotaciones y equipamientos, limitando la
necesidad de incorporar nuevos suelos al proceso urbanístico a los estrictamente
necesarios a la demanda previsible de viviendas y de espacios para actividades
económicas, y todo ello con densidades óptimas, de modo que quede garantiza-
da una mayor eficiencia en el uso de los recursos naturales, y en especial del
suelo, al tiempo que se eviten situaciones de congestión y pérdida de calidad del
espacio público.
En definitiva, de lo que se trata es que desde el propio planeamiento se
oriente la forma y el tamaño de la ciudad, y se dote a la administración local
de instrumentos —indicadores— que permitan conocer el alcance de las trans-
formaciones del tejido urbano.
En el caso de Sevilla, estos criterios han llevado a optar, por ejemplo, por
parámetros de densidad en el entorno de las 45 viviendas/hectárea (frente a las
75 viviendas/hectárea de planes anteriores), con una textura de usos y activida-
des que favorecen un hecho urbano más heterogéneo, diverso y variado, lo que
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 37

redunda positivamente en la sostenibilidad del espacio al garantizar un menor

consumo de suelo y, por consiguiente mayor eficacia infraestructural y menores
índices de urbanización que los modelos extensivos de baja densidad. Asimis-
mo, establece un índice de diversidad urbana consistente en una reserva de suelo
para usos no residenciales ni dotacionales, adoptando como criterio general que
en los suelos urbanizables y en las actuaciones del suelo urbano no consolidado
con uso dominante residencial, se destine en torno al 15% de la edificabilidad
total atribuida a usos terciarios compatibles. Se trata así de evitar una buena
parte de los desplazamientos que actualmente se producen con vehículo privado,
primando el criterio de proximidad frente al de accesibilidad.
Y en lo relativo a la reserva de espacios libres, el Nuevo Plan General lo
que pretende es impulsar la conectividad del Sistema de Espacios Libres de
Sevilla, internamente y con el territorio metropolitano y establecer un sistema
jerárquico de espacios libres con un claro compromiso de dotaciones por barrios
y distritos, con el objetivo irrenunciable de superar el estándar legal de los 5
metros cuadrados por habitante y tender hacia el estándar europeo de 20 metros
cuadrados por habitante, sin caer en el error de hacer una ciudad demasiado
extensiva. Siguiendo este criterio el nuevo Plan General de Sevilla consigue
duplicar los Sistemas Generales de Espacios Libres de Parques Urbanos, que
sitúa en el entorno de 13,28 m2/hab, considerando en este cálculo, también el
incremento de población que teóricamente podrían albergar las nuevas viviendas
que genera con su propuesta. Si se añade al cómputo los Sistemas Generales de
Espacios Libres de carácter metropolitano la dotación se sitúa en la cifra de
19,97 m2/hab, que se concretan en una sucesión de espacios libres dedicados al
ocio, al esparcimiento o al fomento de los aspectos puramente naturales, que
permitirán acentuar la variedad urbana, reducir la densidad, y potenciar los
desplazamientos peatonales y el uso de los espacios libres existentes.
En definitiva, los Indicadores de Sostenibilidad van a permitir regenerar,
recualificar y reconfigurar el paisaje urbano de la ciudad de Sevilla, tratando de
asegurar unas dosis razonables de naturaleza en la ciudad, algo que sin duda
redundará directamente en el bienestar y la calidad de vida de nuestra genera-
ción, y de las generaciones que nos sucedan. Con ello, se pretende y se plasma
el objetivo de la Ley 8/2007 de que el desarrollo sostenible y el interés general
se conviertan en los pilares verdaderos y efectivos de las políticas de suelo.
El ejemplo de Sevilla es un ejemplo ilustrativo de los cambios hacia la
sostenibilidad que es posible realizar mediante un urbanismo sostenible. Es éste
uno de los temas centrales que, sin duda ninguna, acapararán durante los próxi-
mos años el debate sobre el futuro de la ciudad – la ciudad del futuro.
 39

4.
UNA VISIÓN DE FUTURO PARA LAS CIUDADES:
COMPONENTES CRÍTICOS PARA UN URBANISMO
Y UNA ARQUITECTURA SOSTENIBLES

En efecto: ya no podemos seguir mirando hacia otro lado porque estamos

en un proceso de cambio climático global con inquietantes consecuencias que ya
hemos comenzado a evaluar; sabemos que el presente es urbano, y que el futuro
lo será aún más; sabemos que las ciudades son parte importante del problema,
pero también que son parte imprescindible de la solución; y también sabemos
que desde el urbanismo es posible dar respuestas a los desafíos del crecimiento
y de la sostenibilidad, apoyados en un marco jurídico capaz de hacer efectivo
el ejercicio de nuevos derechos y deberes, y en instrumentos de planificación
estratégica e indicadores de sostenibilidad capaces de impulsar procesos de trans-
formación urbana hacia modelos sostenibles de ciudad.
Pero hace falta algo más: debemos precisar nuevas estrategias de desarrollo
urbano capaces tanto de reciclar y revitalizar la —insostenible— ciudad ya
existente, como de encauzar de modo sostenible el tremendo crecimiento que
esperamos en un futuro inmediato. Estos son, sintéticamente, algunos de los
componentes críticos —esenciales a nuestro juicio— para construir una estrate-
gia de transformación urbana orientada hacia la sostenibilidad.

4.1. Mejorar la ciudad consolidada

Ya hemos dicho que uno de los grandes retos del urbanismo del siglo XXI
es atender la conservación, rehabilitación y recualificación de la ciudad existen-
te, de la ciudad consolidada, frente a la imperiosa demanda de más suelo para
urbanizar, que ha sido su rasgo más característico a lo largo del siglo XX.
Cuando comenzó el siglo XX la mayoría de las ciudades europeas continua-
ban circunscritas al espacio delimitado por sus murallas medievales; la explo-
sión demográfica experimentada durante los últimos cien años, con el conse-
cuente crecimiento poblacional, provocó que esos límites tradicionales de la
ciudad, la ciudad intramuros, fueran desbordados mediante la creación de nue-
vos barrios y ensanches. Por tanto, dentro del concepto de ciudad existente hay
40 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

que hacer una distinción entre la ciudad histórica y los ensanches del siglo XX.
La atención a la ciudad histórica es tarea ya tradicional en nuestra práctica
urbanística, dando primacía a criterios de conservación y rehabilitación, pero
ahora es necesario poner el acento, además, en la recuperación de la ciudad
histórica como espacio social, como espacio económico y como espacio vivido.
Por otra parte, muchos de estos ensanches, barriadas y periferias han cre-
cido sin las condiciones de calidad, equipamientos y servicios que hoy demanda
nuestra sociedad, y sin criterio alguno de sostenibilidad. Esto hace que impor-
tantes áreas de nuestras ciudades padezcan señalados problemas de orden urba-
nístico, económico y social que en ocasiones, lejos de resolverse, tienden toda-
vía a agravarse. Se trata en muchos casos de extensiones suburbanas realizadas
sin el oportuno planeamiento y sin dotación de equipamientos, polígonos de
viviendas o áreas de urbanización marginal en las que se superponen problemas
diversos que afectan al bienestar social y la calidad de vida de los ciudadanos
y ciudadanas que en ellos habitan; por ello, es necesario impulsar la transforma-
ción de estas áreas mediante instrumentos urbanísticos que faciliten su reurba-
nización y re-equipamiento, hacia modelos más sostenibles y de más calidad.
La magnitud de este desafío hace necesaria la acción coordinada de diver-
sos instrumentos urbanísticos, jurídicos y financieros, así como un fuerte lide-
razgo político, imprescindible para abordar las inversiones necesarias para mejorar
las condiciones urbanísticas, económicas, sociales y ambientales de este tipo de
áreas.
Un instrumento muy útil para elevar la calidad de vida de estas ciudades
consolidadas de cierto tamaño es la consideración del “barrio-ciudad” como el
ámbito de referencia básico en todo lo relativo a la dotación de equipamientos
públicos y espacios libres. Con esta figura de lo que se trata es de establecer
áreas operativas con una población comprendida entre 20.000 y 50.000 habitan-
tes, y un diámetro que no supere en ningún caso los 2 kilómetros, logrando que
el recorrido a pié de la distancia máxima dentro de cada barrio-ciudad no supere
los 30 minutos. Cada barrio ciudad debe estar dotado de los servicios, equipa-
mientos e infraestructuras que necesitan los vecinos, sin dualizaciones ni exclu-
siones sociales o territoriales, e incluir algún equipamiento de rango superior
que suponga un foco de atracción e identidad para el resto de la ciudad. Los
barrios necesitan, todos, identidad y valor social, deben monumentalizarse y
construir sus atractivos propios. Esto implica que una política de desarrollo
urbano debe encender luces reales y simbólicas en todas y en cada una de las
partes de la ciudad, y garantizar, a todos los ciudadanos, un mínimo de calidad
urbana; para ello puede ser útil el desarrollo de Indicadores de Calidad Urbana
de Barrio, con un criterio de escala adecuado.
Es así mismo imprescindible mejorar la accesibilidad interna y sostenible
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 41

de los barrios, y de éstos con los barrios limítrofes y el resto de la ciudad, para
lo cual es necesario desarrollar políticas de transporte público coherentes con
este modelo de ciudad. Y también la creación y recualificación de los espacios
libres y de uso público de los barrios, con intervenciones que potencien su
funcionalidad y ayuden a conformar una red funcional de espacios libres, que
relacionen los pequeños espacios de escala barrio con los parques de escala
urbana.
Una mención especial debe hacerse de la importancia creciente de dotar
cada “barrio ciudad” con los denominados “equipamientos de proximidad”. Se
trata de instalaciones polifuncionales, de titularidad pública, capaces de prestar
servicios a la comunidad de carácter educativo, lúdico, social, deportivo, etc.,
con cierto nivel de integración y polivalencia, para cuya localización deben
tenerse en cuenta criterios de centralidad, accesibilidad, entorno cualificado y
representatividad en el ámbito en el que se ubique; este tipo de equipamientos
dinamizan el entorno cercano en donde se ubican dando respuesta a demandas
básicas de los ciudadanos, y favorecen su desarrollo personal y participativo.
Y, por último, aunque no por ello menos importante, insistir en las políticas
municipales de vivienda, y en sus cuatro ejes fundamentales: rehabilitación del
patrimonio residencial; remodelación de viviendas obsoletas; erradicación de
infravivienda y asentamientos chabolistas; y construcción de viviendas protegi-
das. Más adelante volveremos sobre esta cuestión capital.

4.2. “Cuántos queremos ser”: Grandes ciudades versus ciudades grandes

El siguiente círculo concéntrico de nuestra estrategia hacia la sostenibilidad

es el que conforman los nuevos desarrollos urbanos. Y aquí cabe enfatizar una
primera consideración al respecto de enorme calado estratégico: debemos ser
capaces de determinar “cuántos queremos ser”, esto es, de dibujar un horizonte
poblacional de cada ciudad en su contexto metropolitano, sub-regional, regional
y nacional, siendo conscientes de que así como en otra época el tamaño sí
importaba a la hora de extraer ventajas competitivas —fruto de economías de
escala—, en la era infoglobal esta estrategia simplemente no tiene sentido.
En efecto, la mayor o menor capacidad para generar dinamismo económico,
iniciativa empresarial e innovación es una variable independiente del tamaño
poblacional. El marco global minora la significación de la dimensión del núcleo
urbano, ya que en el nuevo contexto socioeconómico la red urbana se organiza
en torno a jerarquías múltiples donde se debilita el papel del tamaño del asen-
tamiento —las transformaciones económicas de las últimas décadas han ocurri-
do en ciudades de dimensiones muy diferentes— y ganan protagonismo factores
42 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

como el potencial de desarrollo de cada urbe y las funciones que realiza en el

sistema de ciudades y a escala general.
También ha de ponderarse el hecho de que la competitividad empresarial
está ya en función no tanto de barreras arancelarias o de tratos políticos de
favor, como de la generalización de las condiciones de competitividad en el
ámbito territorial concreto en el que las empresas despliegan su actividad. Pero
en esferas como éstas la responsabilidad pública recae no en la Administración
central, sino en los escalones locales y regionales del entramado público. En
este contexto y dentro de un marco de relaciones globales reguladas por la
negociación entre Estados nacionales, la asunción de nuevas actitudes y políti-
cas que persigan la articulación entre empresas privadas y gobiernos locales se
configura cual aspecto institucional y organizativo clave en los procesos de
creación de riqueza.
No es lo mismo ser una gran ciudad —las <<grandes ciudades>> se miden
por criterios cualitativos de calidad de vida, innovación, bienestar social y es-
pacios de convivencia—, que una ciudad grande —las <<ciudades grandes>> se
ponderan por parámetros cuantitativos ligados a un incremento demográfico
que, con frecuencia, termina revolviéndose sobre la propia ciudad, convertida
finalmente en mera aglomeración urbana—.
El tamaño es, por tanto, un elemento esencial del modelo de ciudad que no
afecta de un modo determinante su posición competitiva; sin embargo, el tama-
ño sí tiene efectos importantes desde el punto de vista de la sostenibilidad del
modelo urbano, hasta el punto de hacer viables o no determinadas estrategias en
ámbitos esenciales como son el transporte, la energía, o la intensidad y per-
meabilidad del contacto “campo-ciudad”.

4.3. Una estrategia general de diseño sostenible: Orientar la futura expan-

sión urbana, su densidad, y su forma. Los nuevos desarrollos residen-
ciales

La mayor o menor sostenibilidad potencial de un entorno urbano está im-

plícita en su diseño urbanístico. Hoy día es posible incorporar datos demográ-
ficos, imágenes obtenidas por satélite y otros parámetros medioambientales
—por ejemplo, altitud, pendiente, composición y cubierta de los suelos, ecosis-
temas de importancia crítica y riesgos medioambientales— para encauzar la
expansión urbana de una localidad o grupo de localidades hacia las zonas más
favorables y evitar las más desfavorables.
Estas estrategias deben adaptarse a la problemática particular de cada actua-
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 43

ción, según sea el entorno físico, económico y cultural, y deben configurar las
actuaciones de planeamiento urbano desde aspectos generales hasta aspectos
más concretos y puntuales, como por ejemplo la orientación de los edificios
respecto del sol y vientos dominantes, su forma, con el fin de maximizar su
eficiencia energética, o la exigencia de sistemas generales de recogida de agua
de lluvia y de depuración de aguas negras y grises.
Ello puede implicar la necesidad de construir nuevas infraestructuras para
la sostenibilidad en la ciudad consolidada —sistemas públicos de transporte
energéticamente eficientes, incluidas redes de bicicarriles, infraestructuras que
faciliten el uso de energías renovables, sistemas tecnológicos de control energé-
tico, sistemas de iluminación de bajo consumo, etc.—, pero, desde luego, dise-
ñar y establecer en zonas urbanas de nuevo desarrollo proyectos que contem-
plen, en su urbanización, conjuntamente, los criterios de la arquitectura biocli-
mática, medidas de ahorro y eficiencia energética, autoabastecimiento energéti-
co mediante energías renovables, criterios de climatización sostenible, gestión
adecuada de los residuos sólidos urbanos, medidas de ahorro de agua, etc.
En definitiva, se trata de impulsar desde el planeamiento un gran salto de
calidad en la articulación funcional, territorial y medioambiental de la ciudad,
a partir de criterios básicos como son: un reequilibrio entre naturaleza y ciudad,
la redistribución de los recursos y servicios sobre el territorio, la puesta en valor
de las oportunidades locales, y la cohesión social como factor clave para la
sostenibilidad del sistema urbano.
Fruto de la aplicación efectiva de estos criterios, el planeamiento de los
nuevos desarrollos urbanos puede establecer acciones muy eficientes para la
sostenibilidad global de la ciudad, como son, a modo de ejemplo, densidades
urbanas eficientes (en torno a 40/50 viviendas/hectárea), una integración de usos
residenciales y actividades económicas complementarias (mixtificación tipoló-
gica, de usos y actividades) que haga disminuir el número de desplazamientos
a otras áreas de la ciudad, o incrementos sustanciales de la extensión de espa-
cios libres y zonas ajardinadas.
Desde el diseño urbano también se pueden introducir mejoras sustanciales
a favor de la movilidad sostenible —prioridad para el peatón y los servicios
públicos de transporte (Metro, ampliación de la red de Cercanías y mejora de
servicios de autobuses urbanos e interurbanos); redes de bicicarriles en la ciudad
y con el Área Metropolitana, etc.—, así como adoptar criterios paisajísticos en
el tratamiento de ámbitos estratégicos como son los bordes de la ciudad y las
principales vías de acceso, la integración de zonas de estacionamiento, las fa-
chadas urbanas significativas, o los principales hitos y monumentos de la ciu-
dad.
44 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

4.4. Una apuesta decidida por la vivienda protegida

El acceso a la vivienda es un derecho, como lo son la educación, la sanidad,

la justicia o la seguridad, protegido por la Constitución, y forma parte del ca-
pítulo que instaura los principios rectores de la política social y económica que
rigen en nuestro Estado. En su Artículo 47 establece lo siguiente: “Todos los
españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los
poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las nor-
mas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del
suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La co-
munidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los
entes públicos”. El ejercicio de este derecho es un requisito imprescindible para
la cohesión social y, por lo tanto, una componente esencial del grado de soste-
nibilidad de un determinado sistema urbano.
Pocos reconocimientos de derechos y pocos mandatos a los poderes públi-
cos aparecen tan explícitos y contundentes en la Norma Fundamental. Sin em-
bargo, a la luz de los datos, hablar de vivienda en España es hacerlo de un
derecho ciudadano ignorado y del incumplimiento rotundo de un deber por parte
de los poderes públicos. La vivienda es uno de los pocos asuntos en los que
lejos de avanzar, la situación empeorado de modo notable. No en balde, actual-
mente, los españoles tenemos que hacer un enorme esfuerzo económico para
adquirir una vivienda; un esfuerzo muy superior al que teníamos que llevar a
cabo a comienzos de los 80 y 90, y mucho mayor al que tienen que hacer
nuestros conciudadanos europeos
Y ello a pesar de que la oferta de viviendas en los últimos años ha crecido
a un ritmo que no se conocía desde la década de los setenta: En los cuatro
últimos años en España se ha construido el 40% de todas las viviendas de la UE,
a un ritmo de más de 500.000 viviendas iniciadas anualmente de media. Por el
contrario, y en contra de lo que cabalmente cabría esperar, el precio medio de
la vivienda en nuestro país se ha multiplicado casi por tres (x 2,6) entre 1995
y 2005; mientras, el IPC se ha multiplicado en ese mismo periodo por 0,3 (ocho
veces menos).
A cierre del pasado año una familia media debía destinar 8,5 veces un
salario anual íntegro para pagar la compra de la vivienda, la cuota más alta
desde que se dispone de estadísticas precisas para obtener esta relación. Por lo
que respecta a los hogares de rentas más bajas, los 8,5 años de media pueden
convertirse en 16,8 años para viviendas de menos de dos años o 17,3 años para
las más antiguas. Para una familia estándar, la financiación de la compra de un
piso absorbe entre un 39,5% y un 46% de la renta familiar, en función de que
el plazo de amortización del préstamo sea de 20 ó 25 años. De esta forma, el
esfuerzo financiero para comprar un piso (parte del salario que es preciso des-
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 45

tinar a su adquisición a partir de su precio y las condiciones hipotecarias) supera

en hasta 13 puntos porcentuales la máxima del 33% que las entidades bancarias
estiman adecuada para garantizar la viabilidad financiera del comprador
Un incremento del precio que no se explica tampoco por las variables que
en mayor medida determinan la demanda, como son la recuperación del nivel de
renta de los hogares desde mediados de la pasada década, el incremento del
empleo y la incorporación cada vez mayor de las mujeres al mercado laboral,
aportando una segunda renta, y el descenso de los tipos de interés, acompañada
por unos niveles excepcionales de las condiciones de financiación.
La importancia de la vivienda hace que esta evolución alcista del precio
resulte crucial por múltiples motivos, tanto económicos como sociales: En pri-
mer lugar porque la vivienda es la principal inversión que realiza una familia a
lo largo de su vida. Por lo tanto, su encarecimiento provoca un fuerte endeuda-
miento de los hogares, que está siendo alertado por las autoridades monetarias,
con creciente preocupación por su sensibilidad ante movimientos en los tipos de
interés, la renta y los propios precios de la vivienda. Y, en segundo lugar, se
están produciendo graves problemas de accesibilidad, sobre todo por parte de
los jóvenes, que ven retrasada su emancipación, y también para aquellas fami-
lias con menores niveles de renta. La dificultad de acceso a la vivienda afecta
no sólo a familias de rentas bajas, sino también de rentas medias y se ceba con
especial intensidad en los jóvenes, retrasando su emancipación (España tiene la
edad de emancipación más tardía de la UE).
Otra de las características de la tenencia de vivienda en España es el tradi-
cional escaso porcentaje de vivienda en alquiler, el 11% según el censo de 2001,
muy por debajo de la media europea. Las viviendas en alquiler han perdido peso
paulatinamente desde mediados del siglo pasado, cuando suponían más del 50%
del total de las viviendas principales. Aunque esta tendencia no es exclusiva del
caso español, el bajísimo nivel alcanzado por la proporción de viviendas en
alquiler en España resulta preocupante, y no se asemeja a ningún otro país.
Las argumentaciones que explican que la propiedad sea el régimen domi-
nante en España son diversas, entre las que se destacan las legislaciones de
control de alquileres impuestas en el pasado, el tratamiento fiscal favorable a la
adquisición, y las excepcionales condiciones de financiación, que han mejorado
respecto al pasado de forma considerable como consecuencia de los acusados
descensos de los tipos de interés y el alargamiento de los plazos de amortiza-
ción. La suma de todo ello ha supuesto que la propiedad haya gozado de unos
incentivos muy importantes, que han jugado en contra del régimen de alquiler.
Además, la demanda de vivienda como bien de inversión se ha visto favorecida
por las expectativas de revalorización que las subidas en los precios han propi-
46 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

ciado y en especial, a partir de los malos resultados del mercado bursátil. La

adquisición se fundamentará en motivos especulativos, como consecuencia de la
consideración de la vivienda como valor refugio. La inversión en “ladrillos” se
ha convertido así, tradicionalmente, en el activo más seguro ante la caída de los
mercados de renta.
Y si comparamos nuestra situación con la de otros países europeos inmedia-
tamente aparecen otros dos elementos característicos del parque de viviendas
español: la elevada proporción de viviendas secundarias y desocupadas. Si-
guiendo con los datos proporcionados por los Censos de Población y Viviendas
2001, en España había un total de 20,9 millones de viviendas. De este total 14,2
millones se destinaban a viviendas principales (un 67,7% del parque total), 3,4
millones a viviendas secundarias (16,0%), y el resto (3,3 millones) estaban
vacías (14,8%). La existencia constatada de este enorme número de viviendas
desocupadas que potencialmente podrían suponer un aumento de la oferta, sobre
todo dentro del mercado de vivienda en alquiler, pone de manifiesto lo que se
ha venido denominando el “despilfarro inmobiliario español”.
Se trata en su conjunto de un modelo a todas luces insostenible, sobre el que
es imprescindible actuar.
La política de vivienda es una competencia compartida por la administra-
ción general del Estado, las comunidades autónomas, y los entes locales. Por lo
tanto, la cooperación entre los distintos niveles de la administración pública
española es un requisito imprescindible para hacer frente a esta situación. Por
ejemplo, el Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, además de las ayudas a la
vivienda en propiedad, fomenta la tenencia de vivienda en alquiler, favoreciendo
a los colectivos con menores rentas y con necesidades especiales, con particular
atención a los jóvenes. Las Comunidades Autónomas cuentan en sus respectivos
ámbitos con amplias competencias para el diseño de las políticas urbanas y de
vivienda, incluyendo capacidad para la aprobación de sus propias leyes urbanís-
ticas. Y los Ayuntamientos participan igualmente en el diseño y puesta en prác-
tica de estas políticas, y pueden impulsar políticas activas de vivienda y suelo
sobre la base de los instrumentos de planeamiento territorial y urbano.
Y en este punto hay que volver a hablar necesariamente del urbanismo, y
de lo mucho que todavía queda por hacer en este ámbito.
La oferta de viviendas protegidas depende de factores como la disponibili-
dad de suelo para edificar, el coste de los materiales y la mano de obra, la
financiación, la fiscalidad y las expectativas, entre otros. La disponibilidad de
suelo urbanizable listo para edificar VPO depende en gran medida de la norma-
tiva urbanística de cada municipio.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 47

Es posible obligar por ley a que un porcentaje de las nuevas viviendas que
se construyan en cualquier municipio deban ser protegidas. Y así lo empieza a
recoger la normativa estatal española, y la de algunas comunidades autónomas,
como es el caso de la comunidad andaluza. Para ello imponen la obligación a
los municipios de reservar suelo para vivienda protegida (un porcentaje de la
edificabilidad residencial de los nuevos sectores), y la obligación de construirlas
en los plazos establecidos en los planes, introduciendo incluso la posibilidad de
expropiar el suelo reservado a vivienda protegida en caso de incumplimiento en
el plazo previsto.
Los entes locales también pueden impulsar cupos para la construcción de
viviendas protegidas en alquiler.
Además, los entes locales también pueden y deben exigir calidad de la
vivienda protegida. Esto significa acreditar tanto el nivel de satisfacción de
estándares en relación con los materiales, aislamiento acústico y térmico, imper-
meabilización, ahorro energético, dotación de telecomunicaciones, etc., como la
garantía de suficiencia, proximidad y accesibilidad en un radio de 800 m. desde
la vivienda a los servicios y equipamientos que el ciudadano necesita en su vida
cotidiana (servicios educativos, culturales, comerciales, cívicos, sanitarios, de-
portivos, de ocio y entretenimiento, zonas verdes, entre otros) y, en su caso, la
existencia de una red de transporte público adecuada y suficiente.
Este compromiso por la calidad también puede extenderse a la calidad del
desarrollo urbano: esto significa apostar tanto por la rehabilitación integral de
los barrios y el centro de las ciudades, como por el desarrollo integral de los
nuevos barrios.
Los entes locales pueden y deben destinar las plusvalías urbanísticas a la
reforma integral de los centros históricos y los barrios, incorporando a las vi-
viendas existentes los estándares de calidad antes comentados para la vivienda
nueva, y dotando a la ciudad con los servicios y equipamientos que demandan
los ciudadanos del siglo XXI.
Los entes locales pueden y deben acompañar la reforma de los centros y
barrios existentes de incentivos/penalizaciones que favorezcan la salida al mer-
cado de viviendas destinadas al alquiler.
Y los nuevos desarrollos urbanos han de configurarse y desarrollarse como
auténticos Barrios-ciudad, con todos los servicios que garanticen “el gusto por
vivir en nuestro barrio”. Para ello, junto a la obligación legal de distribuir la
vivienda protegida por toda la ciudad para obtener la necesaria cohesión social
y evitar ghettos, entendemos imprescindible garantizar a los ciudadanos que, en
los nuevos desarrollos urbanos, las viviendas, los servicios públicos y los equi-
pamientos se van a construir de forma simultánea, lo que requiere el logro de
48 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

amplios conciertos entre los Ayuntamientos y las distintas Administraciones

Públicas competentes, y planes generales de ordenación urbanística que impul-
sen un adecuado desarrollo de estos conciertos.
Y, por último, los entes locales pueden y deben hacer todo ello desde la
transparencia, el control ciudadano, y la defensa del interés público en la gestión
del urbanismo y la ordenación del territorio, como mejor forma de combatir el
fraude, la especulación y la corrupción urbanística.

4.5. Una movilidad sostenible

El sector del transporte consume mucha energía, en concreto un 71% de

todo el petróleo consumido en la UE, que se reparte de la siguiente manera: un
60% para el sector del transporte por carretera, un 9% aproximadamente el
sector del transporte aéreo, y el 2% restante el ferrocarril y la navegación inte-
rior. El transporte ferroviario, por su parte, reparte su consumo entre electricidad
(75%) y combustibles fósiles (25%).
La movilidad sostenible es un concepto nuevo que incluye distintas actua-
ciones dirigidas a conseguir un uso racional de los medios de transporte, tanto
urbano como interurbano, de modo que a su vez consiga disminuir la carga
contaminante producida por éstos, así como incrementar el ahorro energético.
En efecto, la aceleración de la globalización, los compromisos internacionales
en materia de cambio climático, el contexto geopolítico de encarecimiento del
precio del petróleo, y los temores en materia de seguridad, están replanteando
por completo el sector del transporte, y requieren nuevas soluciones.
En junio de 2006 la Comisión Europea emitió un informe en el que revisaba
la política europea a favor de la movilidad sostenible8 plasmada en el Libro
Blanco sobre la política de transportes (2001). Este Libro proponía unas sesenta
medidas para crear un sistema de transporte capaz de reequilibrar los distintos
modos, revitalizar el ferrocarril, fomentar el transporte marítimo y fluvial y
controlar el crecimiento del transporte aéreo.
Una política de movilidad sostenible debe ser capaz de disociar la movili-
dad de sus efectos secundarios (congestión, accidentes y contaminación), opti-
mizando las posibilidades específicas de cada modo de transporte, fomentando
la propulsión no contaminante y el uso de transportes más ecológicos, seguros

8
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 22 de junio de
2006, sobre la revisión intermedia del Libro Blanco sobre la política de transportes - «Por una
Europa en movimiento - Movilidad sostenible para nuestro continente - Revisión intermedia del
Libro Blanco sobre la política de transportes de la Comisión Europea de 2001» [COM (2006)
314 final - no publicada en el Diario Oficial].
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 49

y eficaces desde el punto de vista energético, y promover la intermodalidad, es

decir, el uso eficiente de diferentes modos de transporte por separado y en
combinación, para un uso óptimo y sostenible de los recursos.
En cualquier caso, el trabajo que queda por hacer en este ámbito es muchí-
simo, y las conclusiones de la evaluación realizada recientemente a nivel euro-
peo no nos invitan precisamente a ser optimistas: En efecto, si en 2001 los retos
prioritarios radicaban en el desequilibrio entre los distintos modos de transporte
y la congestión, la situación ha evolucionado a peor. La congestión de la red vial
se ha agravado y cuesta a la Unión Europea un 1% de su PIB. El tránsito aéreo
también ha registrado un crecimiento continuo, al igual que su impacto ambien-
tal. El problema de los gases de efecto invernadero y del cambio climático ha
pasado a primer plano. Globalmente, el transporte interior es responsable de un
21% de las emisiones de gases de efecto invernadero. Dichas emisiones han
aumentado un 23% desde 1990 y ponen en peligro la consecución de los obje-
tivos de Kyoto.
El citado informe evaluatorio expone con claridad que las medidas contem-
pladas por la Comisión en 2001 no bastarán para alcanzar los objetivos iniciales,
por lo que será necesario un abanico más amplio y flexible de instrumentos de
acción. Así pues, para idear y evaluar políticas futuras, la Comisión propone un
debate sobre las hipótesis de transporte que pueden barajarse en un plazo de 20
a 40 años, con el fin de perfilar un enfoque global del transporte sostenible.
En cualquier caso, será imprescindible fomentar el uso del transporte públi-
co (bus, metro, tranvía, ferrocarril de cercanías) y de medios de transporte no
contaminantes (ir andando, bicicleta, implementados a través de un diseño ur-
banístico adecuado y fuertes programas a favor de la peatonalización y los
carriles bici), para reducir el número de vehículos que circulan por calles y
carreteras, así como mejorar su eficiencia, con objeto de disminuir la contami-
nación y el ruido que producen los automóviles. Los expertos nos indican que
en torno a un tercio de los desplazamientos en coche que se realizan diariamente
son de menos de 2 kilómetros, por lo que podrían hacerse a pie o a través de
otro medio no contaminante. Además, la ocupación media de los turismos en el
mundo occidental no llega a los dos pasajeros por coche.
Potenciar la calidad y frecuencia de los transportes públicos y tender hacia
la intermodalidad (establecer estaciones donde se integren varios medios de
transporte diferentes, para mayor comodidad y rapidez de los usuarios), reducir
las emisiones contaminantes de los motores, promover que los particulares com-
partan sus vehículos sobre todo en los desplazamientos laborales, jerarquizar la
red viaria de los cascos urbanos, reorganizando funcionalmente las calles en dos
tipos de vías —básicas e internas— facilitando así los tráficos perimetrales
alrededor de las manzanas y flujos peatonales en su interior-, fomentar los
medios de transporte no contaminantes y los itinerarios peatonales, etc.
50 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

En un mundo interconectado mediante espacios locales, la garantía de un

municipio de estar adecuadamente inserto depende de la calidad del nodo en que
se conecta en primera instancia. Las distintas partes de un territorio no pueden
pretender formar parte de la red global, sino de una red local o redes, en la que
hay un nodo principal o nodos, ciudad(es), a través del cual se conectan todas
las partes del territorio, y a partir de esta ciudad o ciudades principales, los
municipios se conectan a la red global.
También debemos ser conscientes de que la movilidad en la ciudad es una
realidad de muy compleja gestión que requiere el concurso de todas las Admi-
nistraciones y, más aún, de la coordinación entre sus distintos departamentos.
Pero no son éstos los únicos actores en el escenario. La concurrencia de la
sociedad civil, y de manera singular de las grandes empresas, puede constituir
una contribución de capital importancia. Por un lado, por su dimensión y cate-
goría, por otro, por su condición de líderes y creadores de pautas de comporta-
miento. Las grandes empresas son conscientes de esta significación y algunas ya
están dando pasos decididos al respecto, implantando estrategias de movilidad
sostenible a través de medidas que incorporan bajo el concepto más amplio de
responsabilidad corporativa9.

4.6. Una red de nuevas infraestructuras para la sostenibilidad, la eficiencia

energética y las energías renovables

Ya hemos indicado que el cambio climático está originado en un 80% por

el actual sistema energético global, sumamente ineficiente. La solución energé-
tica sostenible se basa en el ahorro, la eficiencia energética y las energías reno-
vables. Son por tanto necesarias nuevas políticas urbanas que permitan a medio
y largo plazo reducir el consumo energético de las ciudades, potenciar el ahorro
de energía y de recursos naturales, impulsar sistemas de transporte y climatiza-
ción mucho más eficientes y basados en energías renovables, y reducir el uso de
combustibles fósiles.
Las ciudades pueden y deben liderar una verdadera “revolución” a favor de
las energías renovables y la reducción de emisiones a la atmósfera. En este
ámbito se hace imprescindible fijar con claridad los objetivos, por ejemplo
mediante “Programas Año XX Objetivo 30%” que logren simultáneamente avances
significativos y concretos en el uso de energías renovables y reducciones de
emisiones de CO2 y NOx, con medidas dirigidas fundamentalmente a la reduc-

9
Ver por ejemplo al respecto: La movilidad sostenible en políticas de responsabilidad
corporativa: panorama actual y perspectivas de futuro. Papeles de movilidad. Septiembre 2007.
Fundación Movilidad.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 51

ción del uso de vehículos privados y del consumo energético en instalaciones

industriales y oficinas, y el uso masivo de sistemas públicos de transporte energéti-
camente eficientes, y de energías renovables.
Aunque no seamos conscientes de ello, otro de los grandes problemas de
nuestras ciudades es el tratamiento de residuos. Estamos destruyendo residuos
sin aprovechamiento alguno, cuando es perfectamente posible y mucho más
adecuado desde un punto de vista medioambiental, obtener un rendimiento de
los residuos que permita su reincorporación a los ciclos productivos. En un
futuro próximo, sin duda - surgirá una nueva industria basada en el reciclado y
en la recuperación. Y es mucho lo que se puede hacer, aplicando lo que última-
mente se ha popularizado como las cuatro «Rs» para caracterizar a una gestión
ambientalmente correcta mediante cuatro conceptos clave: Reducción, Reutili-
zación, Reciclaje y Recuperación energética (valorización).
En todos estos ámbitos es importante desarrollar una acertada política de
comunicación y sensibilización ciudadana en materia de sostenibilidad, que sin
duda ganará en credibilidad si cuenta con el apoyo y la participación pública de
las asociaciones sociales, grupos ecologistas y asociaciones empresariales, y si
tiene como destinataria a una ciudadanía informada sobre la situación real de su
ciudad en términos de sostenibilidad, y sus perspectivas de futuro.

4.7. Una verdadera gobernanza metropolitana

Las ciudades contemporáneas se conforman como áreas urbanas polinuclea-

res que funcionan como un mercado unitario de residencia y trabajo. En la
mayoría de las grandes ciudades europeas los procesos urbanos adquieren tal
dimensión que necesariamente superan la ciudad tradicional y los límites admi-
nistrativos municipales para englobar, mediante diferentes formas de articula-
ción espacial, territorios y asentamientos de población cada vez más amplios.
En el origen de tales procesos se encuentra tanto el aumento de escala de lo que
los sociólogos denominan el “espacio de vida” colectivo, como las estrategias
espaciales de los diferentes agentes económicos, todo ello posibilitado por el
desarrollo de los medios de transporte, sobre todo los ligados a la movilidad
individual.
El cambio de escala en la gestión de la ciudad se correlaciona, como es
obvio, con las transformaciones de las realidades urbanas. Unas transformacio-
nes que no podemos dar por supuestas sino que debemos identificar con claridad
para enfocar la gestión adecuada de las mismas.
Hasta el desarrollo de las ciudades industriales a partir de la segunda mitad
del siglo XIX, la aglomeración urbana constituida por casas, calles, plazas públicas
52 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

y otros tipos de edificios se localizaba en el interior de los límites de los mu-

nicipios de tal modo que la gestión de la ciudad le correspondía a la Adminis-
tración municipal. El crecimiento de la urbanización impulsado por la revolu-
ción industrial significó que la aglomeración urbana superara los límites terri-
toriales del municipio y se extendiera a otros municipios colindantes o simple-
mente próximos.
Es evidente que el reconocimiento de la dinámica, extensión y complejidad
creciente de los procesos metropolitanos debe hacerse muy visible en la plani-
ficación del desarrollo territorial de la ciudad, sus infraestructuras y equipa-
mientos, y en la ordenación de los espacios residenciales, industriales y de ocio,
y de los espacios verdes. Por tanto, debemos ser conscientes de que la ordena-
ción sostenible del “espacio de vida” de la ciudad contemporánea no puede
constreñirse a vetustos límites administrativos de alcance estrictamente munici-
pal.
La extensión del hecho urbano ha conducido a la creación del concepto
“regiones metropolitanas”, de carácter policéntrico, para definir sistemas terri-
toriales en los que junto al municipio central encontramos otros subcentros
metropolitanos que tienen a su vez un ámbito de influencia y centralidad en el
mismo ámbito territorial y que interactúan entre sí, y con el principal centro
organizador del territorio metropolitano. Estas dinámicas urbanas integran espa-
cios urbanos muy alejados físicamente y sin solución de continuidad en la aglo-
meración urbana. La consecuencia de ello es que cada vez más el territorio
regional actúa como una gran ciudad en que no sólo ha desaparecido la contra-
dicción rural-urbano sino que las dinámicas urbanas se difunden en los ámbitos
rurales más alejados de los municipios generadores de las realidades metropo-
litanas.
Todo ello significa una mayor complejidad en la gestión territorial, puesto
que junto a las relaciones de jerarquía encontramos cada vez más relaciones de
complementariedad entre los municipios. El hecho mismo de encontrarnos con
una realidad urbana más extensa y compleja significa que nos encontramos ante
distintas áreas funcionales en función de los servicios metropolitanos que se
consideren. Así, si nos referimos al abastecimiento de agua potable el área
territorial a considerar quizás sea el estado o la región, si nos referimos a la
movilidad quizás sea la región metropolitana, si nos referimos a los servicios de
policía local el ámbito territorial posiblemente será el del continuo urbano, si
nos fijamos en los servicios sociales el área será el municipio o el barrio. Y lo
mismo podríamos decir de los residuos sólidos, la vivienda o la cultura. En la
era infoglobal son las estrategias las que definen el territorio, y no el territorio
quien define las estrategias. La interdependencia creciente entre territorios con-
lleva que, en función de la estrategia sectorial, de una ciudad, o de una red
regional de ciudades, tendremos un territorio u otro adecuado para desarrollarla.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 53

Por ello debe abandonarse la idea de organizar la realidad política asignan-

do a cada nivel geográfico un nivel de competencias, puesto que ya no se
corresponde a la realidad de un mundo que se ha hecho muy complejo, y se
caracteriza por el creciente solapamiento de las responsabilidades y por una
circulación muy rápida de la información entre administraciones públicas, que
irremediablemente deben coordinar sus actuaciones y presupuestos para desa-
rrollar los proyectos complejos que hoy precisan los territorios para generar
valor añadido. Debemos dirigirnos hacia una organización de la acción interad-
ministrativa abierta, flexible, horizontal (no jerárquica) basada en los intereses
propios conscientes, y por supuesto asimétrica en todos los aspectos. Una es-
tructura en red que permite impulsar proyectos interregionales e interestatales
de interés común para las ciudadanías de diferente ámbito político-administra-
tivo.
La visión de las autonomías o regiones que se articulan a través de sus
ciudades y municipios, es la perspectiva más adecuada y en la que es preciso
trabajar. Hablar de una región ciudad queriendo expresar que es el conjunto de
la región que funciona como una ciudad, nos lleva a dos peligros importantes.
Por una parte, a una concepción zonal del territorio regional, es decir, de espe-
cialización funcional. Y un segundo peligro de orden político que es la total
subordinación de los ayuntamientos a los dictámenes del gobierno regional, que
además aparece como alcalde de alcaldes.
Por el contrario, en la perspectiva de región de ciudades, se trata de apro-
vechar los factores de desarrollo propios de las ciudades, buscando la coopera-
ción horizontal entre ellas para así reequilibrar el territorio regional.
No se trata de reducir el potencial demográfico, económico y social de las
ciudades en función de un supuesto reequilibrio zonal o bucólico pero tampoco
favorecer un, también ineficiente, gigantismo urbano en que toda la región se
subordina a una ciudad central o principal. Se trata de desarrollar una estrategia
regional, sin duda participativa y enriquecedora de la autonomía local, que
integre, complemente y coordine el potencial de las diferentes ciudades del
territorio.
Debemos ser conscientes de que las relaciones de jerarquía y verticalidad
entre niveles de la administración contribuyen a incrementar la fuerza centrífu-
ga de los ayuntamientos perjudicados por decisiones jerárquicas. La planifica-
ción y la programación entendida de arriba abajo, en que las administraciones
de menor rango territorial precisan de unas directrices, de una administración de
mayor rango para poder actuar en el territorio que constituye su ámbito electo-
ral, no parece muy democrática y, sin duda, es rechazada por los municipios
periféricos.
54 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

En una concepción tradicional, la existencia de una aglomeración urbana

plurimunicipal se interpreta a menudo como la pérdida de relevancia de los
municipios aglomerados para los que se pide no pocas veces su supresión. En
especial esto ocurre si se tiene una concepción zonal de a ordenación metropo-
litana, en que los municipios serían prácticamente monofuncionales. En una
visión de territorio-red, el municipio se considera una unidad relacional básica
que se articula en distintas redes de flujos con otros municipios. De ahí la
necesidad de una planificación integral del territorio metropolitano.
Y es que el ejercicio del derecho a la sostenibilidad puede exigir una po-
lítica urbanística de escala adecuada —esto es, metropolitana— capaz de asumir
la responsabilidad de acordar y delimitar en este ámbito la ocupación y los usos
del suelo. Una política que clasifique el suelo con una perspectiva metropolita-
na, que reserve y proteja bolsas de suelo dotacional, entendiendo por éste el que
deba servir de soporte a los servicios públicos y usos colectivos de ámbito
metropolitano (infraestructuras de transporte, abastecimiento de agua, suminis-
tro de energía eléctrica y comunicaciones de todo tipo, grandes parques, jardines
y espacios públicos, dotaciones y equipamientos públicos), y preservar del pro-
ceso de urbanización para el desarrollo urbano los terrenos en los que concurran
valores naturales, históricos, culturales, paisajísticos, o cualesquiera otros valo-
res que merezcan ser tutelados, y aquéllos en los que se hagan presentes riesgos
naturales o derivados de usos o actividades cuya actualización deba ser preve-
nida.
Todo lo cual implica, entre otras cuestiones, formalizar al menos tres tipos
de políticas de ámbito metropolitano. En primer lugar, una política de interven-
ción en el mercado del suelo, especialmente mediante la constitución de patri-
monios públicos de suelo y el fomento de la construcción de viviendas de
protección oficial u otros regímenes de protección pública; en segundo lugar,
una política de protección del patrimonio histórico, urbanístico, arquitectónico
y cultural; y en tercer lugar, una política de sostenibilidad que permita mantener
la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales,
mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica y asegurar la
protección y mejora del paisaje.
Para ello puede ser de utilidad la creación de una red metropolitana de
corredores “verdes” formada por senderos, masas de agua, masas de vegetación,
etc., que fomenten el diálogo y la simbiosis con la naturaleza. Estas redes de
corredores verdes constituyen no sólo un recurso de ordenación territorial y
urbanística de primer orden, sino también un conjunto de espacios muy valiosos
para la convivencia y el ocio creativo y no consumista, así como el hábitat
ecológico de multitud de especies animales y vegetales; y deben ser gestionadas
como un único sistema, a pesar de las múltiples formas que pueden adoptar los
elementos que las compongan (parques, ríos, bosques, eriales, zonas agrícolas,
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 55

etc.), de las múltiples administraciones que actúen (local, regional, estatal) o de

su titularidad (publica, privada). La ordenación de estos espacios libres no sólo
debe hacerse como una cuestión cuantitativa, sino como una forma distinta
reestructurar el medio urbano y establecer la conexión con el espacio metropo-
litano. La ciudad recinto debe convivir con la ciudad abierta y los espacios
libres deben ser algo habitual en la nueva ciudad.

4.8. Humanización de la ciudad, de sus barrios y su centro histórico

En definitiva, el derecho a la sostenibilidad nos conduce hacia la recupera-

ción de la escala humana de la ciudad, a su “humanización”, a su cohesión
social y territorial, desde la perspectiva de que el urbanismo no es un fin en sí
mismo, sino un instrumento al servicio del interés general y del ejercicio de
derechos individuales y colectivos. En términos de gobierno de la ciudad signi-
fica un compromiso con los barrios y con el centro histórico de la ciudad, con
sus equipamientos, infraestructuras, edificios y espacios públicos.
En efecto, humanizar la ciudad significa poner en marcha actuaciones de
adaptación de edificios a las necesidades de personas con movilidad reducida,
cientos de personas de nuestras ciudades que actualmente viven condenadas a
una situación de confinamiento en sus propias viviendas. Y fomentar el adecua-
do mantenimiento de los edificios residenciales por parte de las Comunidades
de Propietarios que en ocasiones descuidan los edificios, y sobre todo en edi-
ficios de más de 20 o 30 años, mediante ayudas para la instalación de energías
renovables, la sustitución de instalaciones obsoletas de suministros de agua, gas,
etc.
Espacios públicos cuidados, plazas, pavimentos, entorno urbano accesible
para discapacitados, juegos para niños, árboles, jardines, aparcamientos..., todo
ello significa humanizar la ciudad y sus barrios y mejorar la calidad de vida y
la convivencia vecinal de miles de personas.
En determinadas zonas puede hacer falta algo más: actuaciones integrales,
proyectos consensuados y participados, desde el diálogo, con las redes sociales
de los barrios, la formación para el empleo, las oportunidades para los jóvenes,
la prevención de los problemas sociales, la seguridad, la atención a las personas
dependientes, la cultura, una auténtica política de bienestar social, para toda la
ciudadanía, pensada desde el barrio y para el barrio.
Y en los centros históricos, además, recuperar los espacios y los itinerarios
peatonales. Con decisión y valentía política, sin ceder a las presiones gremiales
y minoritarias, ni a los intentos de paralización, sabiendo que se trata de pro-
yectos apoyados por la inmensa mayoría de los ciudadanos. Los beneficios de
la peatonalización son evidentes: Realce de los bienes patrimoniales, incremento
56 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

de la vivencia ciudadana de la calle, reactivación comercial,... todo ello como

símbolo y confirmación de la escala humana de la ciudad, de la escala de las
personas.

4.9. Edificación y obra civil: Una arquitectura sostenible es posible

Cambio climático, urbanización explosiva, el nuevo papel de la ciudad, un

nuevo urbanismo sostenible. Este ha sido nuestro recorrido. Pero con todo sigue
sin ser suficiente, es necesario dar otro paso más. Es necesaria también una
nueva arquitectura sostenible que traslade a los ciudadanos la percepción clara
de que es posible un modelo distinto de ciudad, cuyo rasgo sobresaliente sea la
sostenibilidad. Hoy día ya existe una arquitectura sostenible10, capaz de ser
definida y medida objetivamente sobre la base de un completo sistema de indi-
cadores.
Podemos mejorar el diseño de los edificios y la obra civil con medidas que
incluyen, por ejemplo, la consideración de criterios bioclimáticos en el diseño
de los edificios (para que por su propia configuración espacial tiendan a calen-
tarse en invierno y refrescarse en verano), su orientación N-S, el uso de energías
renovables (solar, eólica, biomasa, ...), aumentando su aislamiento y su inercia
térmica —de forma que el calor obtenido de día se prolongue hasta la noche en
invierno, y el frescor generado de noche se prolongue hasta día en verano—, o
facilitando su ventilación natural.
El hecho de utilizar mano de obra local reduce la necesidad de desplaza-
mientos. Usar materiales ecológicos —aquéllos cuya obtención haya empleado
la menor cantidad posible de energía, y haya generado la menor cantidad posible
de residuos— minimizar el transporte y acarreo de los materiales, usar materia-
les recuperados de derribos, reutilizar materiales procedentes de otras edifica-
ciones, o materiales reciclados y reciclables, emplear materiales que puedan ser
usados con posterioridad en otras edificaciones, son estrategias válidas para
reducir la huella ecológica de los nuevos edificios y, por tanto, de los nuevos
desarrollos urbanos.
Los procesos constructivos pueden y deben ser significativamente mejora-
dos, haciéndolos más eficientes, y favoreciendo el ahorro de energía y recursos.
La efectividad debe lograrse no sólo en el proceso de construcción, sino también
en la elección de las técnicas constructivas o de la tipología estructural (por
ejemplo, edificar con muros de carga posibilita un ahorro de medios auxiliares,
permite emplear personal con baja cualificación, y de paso, posibilita una iner-

10
Seguimos en este punto las observaciones de Luis de Garrido (2007) R4HOUSE La
referencia en Arquitectura Sostenible. Ediciones Anavif. Valencia.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 57

cia térmica y un aislamiento de la edificación, lo cual, a su vez, redunda en un

ahorro energético importante). Es mucho lo que puede hacerse para reducir los
tiempos de construcción y la necesidad de utilizar medios auxiliares y de ma-
quinaria, y también hay un gran recorrido para usar más energías renovables en
la maquinaria, y disminuir significativamente la generación de residuos (una
buena consigna que resumiría este punto es: todo lo que entre en la obra debe
de usarse de una forma u otra, evitando la generación de escombros y residuos).
El nivel de optimización de los recursos y materiales de un edificio puede
valorarse a partir del grado en que se utilizan en su construcción materiales y
recursos naturales, duraderos y recuperados, materiales y recursos reutilizables,
reciclados y reciclables, o el grado en que está prevista la reutilización, el
reciclaje y el aprovechamiento de los materiales y recursos que se han utilizado
en su construcción.
La disminución del consumo energético de un edificio a lo largo de todo su
ciclo de vida útil implica disminuir la cantidad de energía utilizada en la obten-
ción y transporte de los materiales de construcción, disminuir la energía consu-
mida en el transporte de la mano de obra, la utilizada en el proceso de construc-
ción del edificio, y el propio consumo energético del edificio, además de la
consideración de su grado de bioclimatismo (grado de utilización de fuentes de
energía naturales mediante el diseño del propio edificio y su entorno), la inercia
térmica del edificio, la integración arquitectónica de energías alternativas, e
incluso el consumo energético en la desconstrucción del edificio (desmontaje,
demolición, tratamiento de residuos, etc.).
Disminuir la generación de residuos y emisiones implica reducir los gene-
rados en la obtención de los materiales de construcción, en el proceso de cons-
trucción del edificio, los generados durante la actividad del edificio, y los que
resulten durante su desconstrucción o reconstrucción. Todo ello puede ser me-
dido y valorado.
Es evidente que todas estas acciones no tienen el mismo valor relativo.
Unas representan un beneficio ambiental enorme, y otras implican un beneficio
ambiental más moderado. Por ejemplo, el grado de bioclimatismo del edificio es
muy importante, ya que un buen diseño puede disminuir el consumo energético
de forma considerable. No todas tienen pues la misma importancia, por lo que
habría que priorizar las más eficaces. Pero tampoco basta con esto, puesto que
la importancia de cada acción depende, a su vez, del entorno social, económico,
geográfico, cultural y político en el que se implanta. Por último, cada tipo de
acción implica un coste económico diferente, por lo que habrá que potenciar las
más efectivas y económicas, frente a las más caras e ineficaces.
Al hacer esta clasificación de las acciones según su grado de eficacia y
coste se obtienen unos resultados realmente sorprendentes. Las acciones más
58 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

eficaces desde un punto de vista medioambiental son las más económicas, y las
acciones menos eficaces son las más caras. Es el modelo que Luis Garrido ha
denominado “modelo de las pirámides invertidas”. Las acciones arquitectónicas
más caras y menos eficaces sólo deberían adoptarse en edificios en los que se
tiene un presupuesto más que suficiente, en edificios simbólicos, en edificios
representativos, o en edificios modélicos en los que se pretenda obtener el
mayor grado de sostenibilidad posible.
La ordenación urbana sostenible (eco-urbanismo), el diseño bioclimático
exhaustivo (generar, almacenar y distribuir calor y fresco), la optimización de
recursos y la utilización de residuos, o la industrialización y prefabricación de
componentes, son ejemplos de acciones arquitectónicas sin coste adicional sig-
nificativo y alta eficacia medioambiental.
Algunas acciones con coste adicional moderado y media eficacia medioam-
biental son, por ejemplo, la instalación de cubiertas ajardinadas, calefacción
eléctrica por radiación, la utilización de materiales reciclables y de materiales
ecológicos y saludables, o el reciclaje de aguas de lluvia. Y como ejemplos de
acciones con alto coste adicional y baja eficacia medioambiental podemos
mencionar los suelos radiantes, las fachadas ventiladas cerámicas, la instalación
en los edificios de sistemas eólicos y de cubiertas – aljibe, los sistemas domó-
ticos o los sistemas de aire acondicionado ecológicos.
Con todos estos ejemplos lo que queremos destacar es que la sostenibilidad
ya ha dejado de ser un concepto teórico en la arquitectura, para pasar a ser una
variable perfectamente objetivable y medible y, por tanto, susceptible de ser
incorporada como criterio técnico en el diseño y la construcción de la ciudad en
su conjunto, y de cada uno de sus barrios y piezas arquitectónicas.
 59

5.
MOTORES PARA UN CAMBIO NECESARIO

5.1. El difícil tránsito hacia un nuevo paradigma: Del crecimiento ilimitado

al desarrollo sostenible

En las páginas que preceden a este capítulo hemos puesto de manifiesto la

necesidad imperiosa —pero también la posibilidad real— de sustituir el creci-
miento ilimitado de las ciudades por un desarrollo urbano sostenible.
Se trata de un proceso de enorme magnitud, porque los desafíos que lo
motivan (cambio climático - globalización - explosión urbana) también son nue-
vos y de enorme magnitud. Utilizando el marco conceptual que nos aportara
Thomas Kuhn11, diríamos que estamos ante un cambio de paradigma, esto es, en
la antesala de un cambio profundo del conjunto de conocimientos y creencias
que forman nuestra visión del mundo (nuestra cosmovisión). Frente al objetivo
exclusivo del crecimiento urbano (el viejo paradigma), surge la necesidad de
una visión nueva e incompatible con la anterior (el nuevo paradigma), que es
integral e integradora de la ciudad, y que tiene por objetivo mejorar la calidad
de vida, la cohesión social, y la eficiencia medioambiental.
Los paradigmas sociales son el resultado de los valores, las apreciaciones,
los gustos, los ideales y las conductas de las personas que conforman una cul-
tura, y son producto de una compleja red de relaciones entre discursos y prác-
ticas sociales; no suscitan uniformidad de conductas, sino más bien señalan
tendencias, y proporcionan a la gente los parámetros que necesita para juzgar y
para actuar, por lo que producen materialidad, es decir, tienen efectos sobre la
realidad.
Es normal que encontremos resistencias al cambio: el viejo paradigma del
crecimiento insostenible ha guiado desde el neolítico la evolución de la huma-

11
Thomas Kuhn (1922-1996) fue un destacado epistemólogo estadounidense autor de The
Structure of Scientific Revolutions (La estructura de las revoluciones científicas). Profundizó en
el problema del cambio científico, que define como de carácter revolucionario: la ciencia no
progresa por simple acumulación de conocimientos; las revoluciones científicas son momentos
de desarrollo no acumulativo en los que un viejo paradigma es sustituido por otro distinto e
incompatible con él.
60 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

nidad, y ha sido la base sobre la cual se han constituido nuestros supuestos

teóricos, nuestras leyes, y nuestras tecnologías. Pero sus dificultades para afron-
tar la crisis ecológica global son ya inmanejables. Este es el motivo de que esté
surgiendo un paradigma completamente nuevo —el desarrollo sostenible—, que
ya cuenta con la adhesión de gran parte de la comunidad científica, y poco a
poco ha de ir contando con la aceptación de la comunidad política, y de la
sociedad en general. Este cambio de paradigma —vencer estas resistencias—
constituye una auténtica revolución.
Y para eso hace falta poder.

5.2. Una nueva naturaleza del poder; cambio cultural y creación normativa

En nuestro escenario global la información es la columna vertebral que

explica las relaciones de poder y, por tanto, de la capacidad real de incidir sobre
el hecho urbano, de transformarlo. La información siempre ha sido poder, pero
ahora vivimos en una sociedad global interconectada, y dotada de capacidad
para acceder a cantidades ingentes de información. Esto ha sido el origen de una
profunda transformación de la manera de entender la naturaleza del poder y de
la forma de hacer política, que abarca desde los que enfatizan la primacía de los
valores, la ética y la actuación en redes, hasta los que consideran la difusión de
códigos culturales y contenidos de información como la principal expresión del
ejercicio del poder.
El concepto de “poder blando” desarrollado por el profesor Nye12 puede ser
muy útil para comprender cómo se está realizando la transición desde el antiguo
paradigma del crecimiento ilimitado hacia el nuevo paradigma de la sostenibi-
lidad urbana, y también para saber cómo activar este tránsito, cómo acelerarlo.
Este concepto se puede sintetizar en la capacidad de “lograr que otros ambicio-
nen lo que uno ambiciona”. Su origen se haya en la confluencia de un número
ilimitado de actores que a través de sus acciones son capaces de originar un
producto beneficioso para el conjunto de la sociedad sin que medie a priori
ningún elemento de coordinación.

12
Formulada por el profesor de la Universidad de Harvard Joseph S. Nye a través de su
concepto de poder blando (soft power). Joseph Nye elabora su concepto en contraposición a la
concepción tradicional sobre el poder o poder duro (hard power). Nye resalta la existencia de
otra serie de factores inmateriales, no siempre controlables por el entramado gubernamental, y
que, sin embargo, son capaces de contribuir tanto o más que la presión militar y la coerción
económica a la consecución de los objetivos marcados por una nación. El concepto de poder
blando en su formulación original es ante todo una propuesta para lograr la perpetuación de la
hegemonía norteamericana. Ver, por ejemplo, Joseph S. Nye Jr, La paradoja del poder
norteamericano, Taurus, Madrid, 2003.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 61

En términos de geopolítica, el concepto “poder blando” viene a afirmar que

un país puede obtener los resultados que desea porque otros países quieran
seguir su estela, admirando sus valores, emulando su ejemplo, aspirando a su
nivel de prosperidad y apertura. Este simple hecho le proporciona el liderazgo
que necesita para seguir impulsando el modelo de crecimiento que ha elegido.
En términos de sostenibilidad urbana, la traslación del concepto vendría a afir-
mar que una ciudad puede obtener los resultados que desea en términos de
sostenibilidad porque otras quieran emular sus logros, porque se convierte en
una referencia deseable, sustentada por un amplio consenso institucional y de la
opinión pública ciudadana en el propio ámbito local de la ciudad en cuestión.
Esto retroalimenta el propio proceso. El prestigio y el consenso local se convier-
ten así en elementos motores trascendentales para que cada ciudad pueda lograr
sus objetivos, de modo que las visiones políticas pasan a ser una especie de
sujetos que compiten en un concurso de credibilidad ciudadana global.
El hecho de que las ciudades puedan llegar a organizarse hasta el punto de
implantar el nuevo paradigma del desarrollo urbano sostenible presupone que
deben tener el poder necesario para dotarse de nuevas reglas y normas. Esto
tampoco es nuevo. Las normas pueden resultar adecuadas durante un largo pe-
riodo de tiempo, pero, tarde o temprano, es normal que se produzcan desacuer-
dos sobre su interpretación, o sobre si siguen siendo válidas y adecuadas, o
sobre si una norma concreta cubre o no éste o aquel problema, etc.; cuando una
situación no está cubierta por las normas existentes, cristaliza en la opinión
pública una demanda social que pide la formulación de nuevas líneas rectoras.
Las normas y valores que, hasta cierto punto, caracterizan una sociedad o
un grupo concreto pertenecen a lo que se llama la cultura. La cultura hace
referencia no sólo a normas o valores, sino también al conocimiento, a las
creencias, las artes, los artefactos y el lenguaje. Se ha dicho que la cultura es
conocimiento tanto existencial como normativo, socialmente compartido y
transmitido, simbolizado en el arte y el artefacto. La cultura da sentido a los
objetos y a las acciones individuales, y nos permite considerarlas como buenas
o malas, útiles o inútiles, interesantes o aburridas. El comportamiento individual
está determinado en gran parte por la cultura, que contribuye a definir los dis-
tintos roles que puede desempeñar un individuo.
El cambio de paradigma desde el crecimiento urbano ilimitado hacia la
sostenibilidad implica un cambio cultural, que de hecho ya se está haciendo
explícito en la obra de muchos artistas contemporáneos, y en muchas de nues-
tras decisiones cotidianas. La cultura se aprende. Inicialmente se aprende dentro
del marco de la familia (o su equivalente), en las escuelas, en las empresas, en
los sindicatos, en las organizaciones deportivas. Todas estas instituciones y
organizaciones de hecho ya están revisando sus prioridades y criterios a la luz
del nuevo paradigma. Pero todavía es mucho lo que debemos realizar en estos
62 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

ámbitos, en los que la cultura de la sostenibilidad debe ser explicada, difundida

y expresada a través de nuevos iconos simbólicos.
También es un hecho evidente que los individuos vivimos unidos, y que
nuestras acciones están en gran parte, aunque no totalmente, guiadas o condi-
cionadas por las expectativas de otras personas; estas expectativas presentan dos
características sobresalientes que merecen ser destacadas. En primer lugar, su
carácter anticipador. No sólo esperamos actuar o decidir de una forma determi-
nada en situaciones concretas, sino que, junto con otros, mantenemos expecta-
tivas sobre el comportamiento o las decisiones de las personas con los que nos
relacionamos. Esta característica de nuestro orden social dota de una enorme
inercia al modelo de crecimiento ilimitado con el que nació y con el que se ha
desarrollado nuestra civilización. El nuevo paradigma de la sostenibilidad impli-
ca un cambio de expectativas. Desencadena necesariamente decisiones y actua-
ciones individuales y sociales que no “encajan” con las expectativas derivadas
del viejo paradigma del crecimiento ilimitado. Esto es causa de resistencias.
La segunda gran característica de las expectativas es su normatividad. Un
fracaso en el ajuste a las expectativas provocará probablemente sorpresa,
desagrado, disgusto o indignación, o, quizás, consecuencias aún más graves para
la persona o el grupo social que no ha sabido decidir o actuar conforme con
ellas. Esto nos sitúa de nuevo en el ámbito de la norma, de la especificación
social que determina, con mayor o menor detalle, lo que se debe hacer y se
espera que se haga en circunstancias determinadas. Un cambio de paradigma
social conlleva necesariamente un cambio de expectativas y un cambio de las
normas que constituyen la base de nuestra cultura, y de todo el orden social.
Pero el desafío surge cuando lo que se ha venido haciendo durante al menos
los últimos 5.000 años, ya no puede seguir haciéndose más.
El desarrollo efectivo del nuevo paradigma del desarrollo sostenible requie-
re un cambio profundo de las expectativas, esto es, un cambio de perspectiva de
la estructura social en la que estamos inmersos. Los sociólogos nos enseñan,
además, que las normas están relacionadas con otra categoría de ideas, a saber,
la estructura axiológica de un grupo. De la misma manera que los miembros de
un grupo comparten expectativas con respecto al comportamiento mutuo, gene-
ralmente comparten también nociones relativas a las condiciones o situaciones
deseables. A éstas se las llama valores. La sostenibilidad es un nuevo valor que
poco a poco está calando en nuestra estructura social. La velocidad de su plas-
mación efectiva en la realidad urbana va a depender, en definitiva, de la impor-
tancia relativa que le concedan los propios ciudadanos. Recuperando el concep-
to de “poder blando”, incrementaremos la sostenibilidad de un sistema urbano
en la medida que incrementemos nuestra capacidad para lograr que otros ambi-
cionen la sostenibilidad que nosotros ambicionamos. Necesitamos por tanto una
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 63

sociedad sensibilizada, capaz de impulsar el desarrollo de todo un nuevo marco

normativo, en línea con la “visión de futuro” que hemos esbozado; una gran
corriente de opinión favorable y comprometida con el cambio.

5.3 Opinión pública, medios de comunicación y líderes de opinión.

Se ha escrito mucho sobre los conceptos “opinión pública” o “corrientes de

opinión”13. Un gobierno democrático de la ciudad significa, como mínimo, que
los gobernantes deben conocer la opinión pública, y que le darán importancia,
si es que no la consideran la voz determinante para adoptar decisiones, o, visto
desde otra perspectiva, que las personas ajenas al gobierno —la voz de los
ciudadanos— tienen derecho a ser escuchadas. Las autoridades políticas pueden
evaluar y apreciar la opinión pública sobre determinadas cuestiones de muchas
formas: mediante visitas a los electores, leyendo la prensa o navegando por
Internet, recibiendo a los representantes de grupos de interés y movimientos
ciudadanos, a través de sus partidos políticos, mediante elecciones, referén-
dums, sondeos de opinión, etc.
Ya hemos dicho que un cambio de paradigma como el propuesto requiere
del apoyo de una opinión pública favorable. Sabemos que las personas no na-
cemos con opiniones, sino que éstas surgen de nuestra interacción con otros; y
no con otros al azar, sino más bien en una interacción estructurada dentro de las
familias, escuelas, centros de trabajo, y otras instituciones semejantes, a través
de las cuales adquirimos perspectivas culturales generales y nos formamos una
opinión.
Y además están los medios de comunicación. Sin comunicación es imposi-
ble cualquier gobierno. Vivimos inmersos en el seno de una enorme red de
instituciones más o menos formalizadas cuyo producto final es la información
—emisoras de radio, TV, periódicos, editoriales, Internet, etc.— que son capa-
ces de conformar la opinión de la población.
En efecto, los medios de comunicación ejercen una influencia extraordina-
riamente poderosa en la penetración, formación y cambio de ideas y opiniones
de la gente. Pero el modelo no es tan simple como puede parecer. Las campañas
a través de los medios de comunicación pueden aumentar el nivel de atención

13
Entendemos aquí por opinión pública los productos finales de un proceso de discusión
pública que desemboca en la formación de una o más opiniones ampliamente compartidas en
cuanto a la conveniencia o necesidad de una decisión política o una línea de acción gubernamental.
Ver al respecto el clásico de Robert E. Dowse y John A. Hughes “Sociología política”, (Pág. 303
– 353). Ed. Alianza Universidad, Madrid, 1975, que por su claridad en la exposición hemos
utilizado ampliamente como referencia principal para la redacción de este capítulo.
64 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

e información sobre un tema en cuestión, pero las actitudes políticas o sociales

profundamente enraizadas no cambian, o cambian muy poco. Somos más resis-
tentes a los mensajes de los medios de comunicación de lo que habíamos creído.
Los filtramos y seleccionamos sobre la base de lo que ya pensamos, o de lo que
nos es útil. Y la credibilidad es la característica esencial de cualquier emisor:
cuando ésta se niega o se pone en duda cualquier mensaje chocará inevitable-
mente con un muro de negación e incomprensión.
Las organizaciones de intereses y los grupos de presión (colegios profesio-
nales, sindicatos, asociaciones empresariales, etc.) descomponen los mensajes
generales que lanzan los medios, interpretando e indicando su importancia para
cada una de sus audiencias particulares, a las que proporcionan conocimientos
e información conforme a sus intereses especiales.
Y a un nivel menos organizado, pero más personal y directo, sucede lo
mismo en el orden social. En el ámbito más inmediato, determinadas personas
—los dirigentes de opinión— interpretan, trasmiten y discuten los mensajes de
los medios de comunicación, hablando con sus compañeros de trabajo, en las
reuniones sindicales o vecinales, con compañeros de bar o de ONG, con amigos,
en las reuniones informales, etc. Al conocer íntimamente su entorno inmediato,
pueden relacionar los mensajes de los medios de comunicación de forma más
efectiva y plena de significado con los asuntos e intereses locales de lo que
podría esperar cualquier organización más estructurada. Vista desde esta pers-
pectiva, la relación entre medios de comunicación y audiencia se suele describir
como una “corriente en dos tiempos”, en la cual los mensajes son mediatizados,
quizás sutilmente corregidos e interpretados, antes de que alcancen sus “blan-
cos”.
También existen líderes de opinión de ámbito global (deportistas de élite,
artistas plásticos, las caras amables del mundo del cine, la música o la televi-
sión) capaces de orientar la opinión pública sobre temas de alcance nacional o
global. Y la sostenibilidad es, sin duda, uno de estos temas.
Qué duda cabe de que para un gobierno local la ejecución de muchas de las
acciones que hemos descrito para alcanzar un desarrollo urbano sostenible es
mucho más sencilla si cuenta con el apoyo de la opinión pública, lo que implica
sin duda el ejercicio de un “poder blando” a favor de la sostenibilidad no sólo
a través de los medios de comunicación, sino también de los líderes locales de
opinión. Se trata, en definitiva, de movilizar a los ciudadanos a favor de la
sostenibilidad. Una movilización que se expresa en última instancia a través de
la participación política, entendida ésta en su más amplia acepción, lo que sig-
nifica la consideración de diferentes grados de compromiso emocional, y a
diferentes niveles del entramado social e institucional.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 65

5.4. Participación política: Partidos y grupos de presión

La participación política se ha considerado siempre como un deber cívico,

pero en este ámbito tampoco podemos seguir engañándonos. Sería muy difícil
afirmar que la gente demuestra tener altos niveles de participación e interés
político, salvo en momentos de elecciones generales, e incluso en éstos. La
ciudadanía, en general, no parece estar muy movilizada a favor de la sostenibi-
lidad y, salvo pequeños grupos, no demuestra estar interesada en intervenir en
la gestación de nuevas políticas urbanas.
Formalmente podemos distinguir dos tipos de organizaciones que se ocupan
de la política: los partidos políticos y los grupos de presión. El interés central
de los partidos políticos es alcanzar y ejercer el gobierno, para lo cual organizan
la opinión pública y trasladan sus demandas a los centros de poder y decisión,
y seleccionan y proponen candidatos para los órganos legislativos que compiten
electoralmente con otros candidatos. Es evidente que en el momento actual no
todos los partidos políticos demuestran tener la misma sensibilidad de fondo
acerca de lo que significa el cambio de paradigma hacia la sostenibilidad. La
ausencia de consenso político dificulta extraordinariamente el avance, por cuan-
to en este contexto el debate público sobre determinadas decisiones y actuacio-
nes a favor de la sostenibilidad polariza la opinión pública y se convierte,
primero, en eje de confrontación política, y luego, en mercadería electoral. En
un momento de transición como en el que nos encontramos, se trata de un
escenario en el que ciertamente resulta difícil avanzar.
El otro tipo de organizaciones que se ocupa formalmente de la política son
los llamados grupos de presión. Estos grupos no pretenden gobernar, pero sí
tratan de influir sobre los que gobiernan, bien directamente, o bien tratando de
movilizar a su favor a la opinión pública. La cercanía de los gobiernos locales
a los ciudadanos facilita extraordinariamente la acción de estos grupos de pre-
sión en el contexto urbano. De hecho, la administración local suele incorporar
a muchos de estos grupos en órganos de consulta cuando trata de impulsar una
nueva reglamentación, o una línea de acción política, en temas como el empleo,
la vivienda, la juventud, la integración social, la movilidad o la promoción del
deporte. De esta forma puede adquirir una información muy útil, que de otro
modo no habría podido obtener. E incluso puede delegar parte de su responsa-
bilidad en estos órganos.
El papel de estos grupos de presión es cada vez más importante, motivado
por su creciente capacidad para generar y difundir información, lo que en de-
finitiva significa capacidad para generar opinión, y ejercer influencia en el pro-
ceso de decisión política. Para acelerar el tránsito hacia la sostenibilidad nece-
sitamos del apoyo de grupos de presión. Podemos incrementar la influencia de
estos grupos de presión a favor de la sostenibilidad incrementando su capacidad
66 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

de organización y su presencia en los foros de participación y consulta ciuda-

dana. La importancia de esta cuestión justificaría la puesta en marcha de una
línea específica de trabajo en esta dirección por parte de los gobiernos locales.

5.5. El reto de hacer política para la sostenibilidad: Los liderazgos necesa-

rios

En este contexto, la capacidad de implicar y movilizar a la ciudadanía

entorno a un proyecto común, de establecer relaciones de complicidad con los
agentes claves del territorio, de conocer e integrar las perspectivas y las posi-
ciones de los diferentes colectivos ciudadanos no son únicamente aspectos de-
seables de la acción de gobierno. Son, en el contexto actual, la esencia de la
función de gobierno.
Como acertadamente señala Alfonso Yerga, “necesitamos gobernantes que
asuman y se comprometan con la cultura de la negociación, lo cual requiere
participación ciudadana y esto implica una sociedad articulada, que obviamente
no puede existir si no tenemos ciudadanos… ¿cómo curar al territorio de su
pasado de desigualdades y desequilibrios? … a nadie se le escapa que los pro-
cesos sociales contemporáneos no sólo van a afectar a las técnicas de planea-
miento y a las tipologías territoriales, sino que tendrán una importancia decisiva
en los procesos políticos y culturales. Son las buenas prácticas el objetivo a
defender, porque siempre se basan en orientación a valores, es decir en la po-
lítica. Pero esto implica coraje para lanzar proyectos, aunque no sean visibles a
corto plazo”. Implica, añadimos nosotros, un nuevo liderazgo.
Un liderazgo político capaz de conectar y trabajar con otros. De construir
redes y complicidades: la cooperación entre todos los agentes del territorio.
Trabajar con la ciudadanía organizada, con sus asociaciones, implicando y pro-
piciando la participación de determinados colectivos, los jóvenes, las personas
mayores, las minorías, estableciendo partenariados y estructuras de cooperación
interinstitucional.
Un liderazgo capaz de profundizar en la democracia de deliberación, de
impulsar una cultura ciudadana de compromiso y acción; facilitar el diálogo,
escuchar a todos, acercar diferencias, conducir adecuadamente los procesos de
participación y consulta ciudadana, fomentar el compromiso cívico y una cul-
tura de acción, comunicar e implicar a los ciudadanos, cambiar percepciones.
Pero también un liderazgo capaz de reconocer e integrar las diferencias, de
generar consensos entorno a proyectos y políticas, de anticipar y prevenir con-
flictos.
Ciudad, cambio climático y sostenibilidad 67

5.6. Internet, eficacia social y consciencia global

Hemos dejado para el final el último gran instrumento de información e

influencia: Internet y las nuevas tecnologías de la información y las comunica-
ciones. Con la revolución tecnológica en marcha, resulta del todo innecesario
abundar en las razones por las que el desarrollo sostenible de cualquier territorio
debe tener en las tecnologías uno de sus puntales más notables. Basta con la
mera observación de nuestro entorno socioeconómico y una mínima capacidad
prospectiva.
Internet es una formidable herramienta de información. Pero debe serlo para
todos. La sostenibilidad global es incompatible con la llamada “brecha digital”,
y ésta a su vez es incompatible con la eficacia social. El desarrollo sostenible
tiene entre sus grandes prioridades el equilibrio social. Éste ha adquirido una
nueva dimensión a la luz de una de las lecciones dejadas por el siglo XX: no
hay eficacia económica sin eficacia social, y viceversa. Y la eficacia social no
se logra ni se mantiene de manera autónoma ni espontánea, sino que se cimienta
en el funcionamiento de sistemas y programas públicos de carácter muy diverso
—educación, salud, servicios y prestaciones sociales, condiciones y derechos
laborables, políticas fiscales de distribución de renta,...— que afianzan la armo-
nía interna de la sociedad, indispensable para su desarrollo sostenido, que re-
quieren una acción consciente y persistente, implementada esencialmente desde
los poderes públicos. Igualmente, la eficacia social debe estar acompañada de la
eficacia económica. Y esto no puede ser una declaración de intenciones, sino
que ha de conllevar una vigilancia permanente para impedir que el bienestar
social y los programas a él dirigidos sean caldo de cultivo de prestaciones de
finalidad estrictamente clientelar o de subvenciones y subsidios públicos a dies-
tro y siniestro, para cualquier clase de iniciativa o para cubrir cualquier tipo de
contingencia, de nula o escasa rentabilidad social.
Internet es un sustrato capaz de alimentar el nacimiento de una nueva cons-
ciencia global. Este hecho es ciertamente esperanzador. Para avanzar en un
objetivo tan esencial es preciso que las ciudades incrementen sus esfuerzos para
incorporar y facilitar masivamente el uso libre y gratuito de Internet. Pero ade-
más hay que sumar el trabajo en otros dos campos claves. Primero, en cuanto
significa la alfabetización tecnológica de la población, para conseguir que las
nuevas tecnologías sean utilizadas masivamente por empresas y ciudadanos y
propiciar una verdadera distribución social del conocimiento, evitando, a la par,
nuevas dualidades y segregaciones sociales. Una alfabetización que descansa
fundamentalmente en conseguir que los instrumentos y herramientas tecnológi-
cas —ordenadores con sus diferentes programas informáticos, Internet y correo
electrónico,...— ofrezcan servicios útiles a las personas, que nos acercaremos a
ellos no porque nos gusten más o menos, sino por la capacidad que tengan para
68 EMILIO CARRILLO BENITO, J. CARLOS CUERDA GARCÍA-JUNCEDA

hacernos la vida más fácil y cómoda. Y segundo, la creación de las condiciones

pertinentes para que las ciudades asimilen y se beneficien de la llamada “nueva
economía”, que, más que un nuevo sector de actividad, representa una novedosa
forma de entender y hacer la economía, con múltiples impactos socioeconómi-
cos.
 69

BIBLIOGRAFÍA

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