11 35 años de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos.
La buena Administración
Presentación
José Rafael Belandria García

Estudios
Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías
La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
Gabriel Ruan Santos
La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García
La dimensión del derecho a una buena Administración
Alejandro Gallotti
El carácter servicial de la Administración pública:
el artículo 141 de la Constitución
Carlos García Soto
La buena administración en Venezuela: a propósito
de los treinta y cinco años de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.
Algunas reflexiones sobre la buena Administración
Enero - abril 2017

pública desde la mirada del cortometraje venezolano

“Cédula ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera
El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

Documentos
Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública
Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico
 N˚ 11 enero - abril 2017
35 AÑOS DE LA LEY ORGÁNICA
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
LA BUENA ADMINISTRACIÓN
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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano
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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/ 2017

Presentación
José Rafael Belandria García

Estudios

Allan R. Brewer-Carías, Régimen general del procedimiento

administrativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrati-
vos de Venezuela de 1981

Gabriel Ruan Santos, La Administración y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos

José Rafael Belandria García, La buena Administración en el

procedimiento administrativo

Alejandro Gallotti, La dimensión del derecho a una buena

Administración

Carlos García Soto, El carácter servicial de la Administración

Pública: el artículo 141 de la Constitución

José Ignacio Hernández G., La buena Administración en Vene-

zuela: a propósito de los treinta y cinco años de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos

Cosimina G. Pellegrino Pacera, Algunas reflexiones sobre la

buena Administración Pública desde la mirada del cortometraje vene-
zolano “Cédula ciudadano”, de Diego Velasco

Jaime Rodríguez-Arana, El derecho fundamental de la persona

a la buena Administración (principios y derechos integrantes)
Documentos
CLAD, Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

CLAD, Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

 PRESENTACIÓN

El número 11 de la Revista Electrónica de Derecho Admi-

nistrativo Venezolano (REDAV) está dedicado a los 35 años
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y a la buena
Administración.

Circunstancia singular ocurrió el 1º de enero de 1982 con

relación al funcionamiento de la Administración Pública vene-
zolana y fue la de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. Dicha Ley se promulgó el 1º
de julio de 1981, fue publicada en la Gaceta Oficial ese mismo
día y entró en vigencia –en virtud de un vacatio legis de seis
meses (artículo 108)– en la fecha señalada. Para buena parte
de la doctrina del Derecho Administrativo venezolano se
trata de una de las leyes más importantes en la historia de la
Administración Pública nacional y su ordenación jurídica, así
como para un sector es incluso la más importante. Sin duda,
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos produjo
una honda transformación en el funcionamiento de dicha
Administración y en el comportamiento de los funcionarios
públicos. Con anterioridad a la Ley en referencia privaba la
discrecionalidad en la selección del procedimiento, la reserva
en la información y el desorden con eventualidad. Ello fue sus-
tituido por el establecimiento de un procedimiento ordinario,
la disponibilidad de información administrativa, el acceso al
expediente administrativo y la publicidad de las normas y las
decisiones administrativas.

Este número de la Revista coincide con los 35 años de

vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrati-
vos y para celebrar dicho acontecimiento jurídico, la dirección
de la REDAV juzgó oportuno dedicar el mismo a ella y ree-
ditar así dos trabajos estelares. En primer lugar, se halla una
investigación titulada “Régimen general del procedimiento admi-

11
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

nistrativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de

Venezuela de 1981” del Profesor Allan Brewer-Carías, que sus-
cita gran interés en virtud de la evaluación general que efectúa
de la Ley y fue publicada en la obra colectiva El Procedimiento
Administrativo en el Derecho Comparado (Buenos Aires, 2012) de
Editorial La Ley. En segundo lugar, está un trabajo que lleva
por título “La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos” del Profesor Gabriel Ruan Santos, el cual es
un clásico y apareció recién promulgada la Ley, en el número
18 de la Revista de Derecho Público (abril-junio de 1984) de
Editorial Jurídica Venezolana. La fecha de promulgación de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y su vigen-
cia, recuerdan la longevidad de la misma y que si bien se trata
de una normativa valiosísima, es probable que en la actualidad
esté necesitada de una reforma y revisión general, en virtud de
los avances de la cultura jurídica y de los aportes de la moder-
nidad.

II

¿Qué duda cabe de la aspiración y necesidad colectiva de

que la Administración Pública se organice bien y funcione
bien? No es difícil comprender la idea implícita en la interro-
gante anterior, sin embargo, difícil sí es su consecución. Pro-
ducto de la influencia constitucional y doctrinaria Europea
–de las vigentes Constituciones de España y Portugal princi-
palmente– se estableció en la Constitución venezolana de 1999,
en su artículo 141, una declaración importantísima y de una
relevancia crucial: La Administración Pública está al servicio de los
ciudadanos. Esta declaración posee un enorme significado y se
extiende a la organización y funcionamiento de toda la Admi-
nistración Pública (en los distintos niveles político-territoriales
y en las diversas ramas del Poder Público).

Por consiguiente, los titulares de los órganos del Estado y

los funcionarios al servicio de los mismos, tienen el deber de
diseñar, ejecutar y evaluar la realización de la función admi-

12
 Nota de presentación
José Rafael Belandria García

nistrativa de acuerdo con ese mandato. Desde la docencia

universitaria y la investigación del Derecho se ha prestado
atención y se ha querido indagar –siendo el presente número
de esta Revista expresión de ello– el significado, manifestacio-
nes y consecuencias de dicha declaración. En ese contexto, se
postula, entre otras cosas, que la buena Administración, la Admi-
nistración servicial o Administración vicarial es un principio de la
Administración Pública y un derecho público subjetivo.

Pues bien, seis trabajos se han reunido en la presente obra

en torno al tema en referencia. En primer lugar, se halla una
investigación titulada “La buena Administración en el procedi-
miento administrativo”, de nuestra autoría, en la cual se analiza
el tema desde la Teoría de los derechos subjetivos y se enume-
ran los derechos de los ciudadanos en el procedimiento admi-
nistrativo. Le sigue un trabajo que lleva por título “La dimensión
del derecho a una buena Administración”, del Profesor Alejandro
Gallotti, donde con sentido crítico se aborda la buena Admi-
nistración como derecho público subjetivo. En tercer lugar, está
una investigación denominada “El carácter servicial de la Admi-
nistración Pública: el artículo 141 de la Constitución”, del Profesor
Carlos García Soto, en donde después de abordar los orígenes
de la norma, expone unas interesantes consecuencias entre las
que destaca la objetividad como principio de la Administra-
ción Pública, en la medida en que la misma debe servir a los
ciudadanos y no a ideologías políticas. En cuarto lugar, se halla
un trabajo que lleva por título “La buena Administración en Vene-
zuela: a propósito de los treinta y cinco años de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos”, del Profesor José Ignacio Her-
nández, que coloca de manifiesto que la buena Administra-
ción ha estado presente desde los inicios nada menos que de la
República de Venezuela, con la Constitución de 1811 y desarro-
lla la tesis de que la figura bajo estudio implica que la Admi-
nistración Pública adopte decisiones de calidad, lo cual supone
–a decir del autor– la ponderación de todos los intereses en
juego. En quinto lugar, se encuentra un trabajo titulado “Algu-
nas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada

13
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

del cortometraje venezolano «Cédula Ciudadano», de Diego Velasco”,

de la Profesora Cosimina Pellegrino, en el que a partir del cine
se muestran malas prácticas administrativas y el drama al que
en ocasiones se enfrentan los ciudadanos, cuando realizan
trámites ante la Administración del Estado. Por último, está
una investigación bajo el título “El derecho fundamental de la per-
sona a la buena Administración (principios y derechos integrantes)”
del Catedrático español Jaime Rodríguez-Arana, en la que se
aborda la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea y se desarrollan los derechos de los ciudadanos en el
procedimiento administrativo.

Así como en Economía preclaros venezolanos advirtieron

desde la tercera década del siglo XX, la necesidad de invertir
con inteligencia los recursos financieros provenientes de la
venta del petróleo (A. Adriani, A. Uslar Pietri, M. Egaña, J. P.
Pérez Alfonzo y R. Betancourt, ex presidente de la República),
a través del conocido lema de sembrar el petróleo, para procu-
rar un desarrollo integral del país 1; en el ámbito del Derecho
–y específicamente del Derecho Administrativo– es necesario
tener presente el papel de la Administración Pública venezo-
lana en el siglo XXI y los retos que debe encarar. En efecto, la
ordenación jurídica de la Administración Pública (en todas sus
formas de organización y maneras de ejercicio de la función
administrativa) debe ser para servir a los ciudadanos, en tanto
que ésta en la práctica se debe a ellos y está a su servicio, no
al del Gobierno, tampoco al de los partidos políticos, en modo
alguno al de objetivos electorales, ni al de intereses personales.

Hay que considerar que el buen funcionamiento de la

Administración Pública tiene implicaciones adicionales. René
Cassin, célebre jurista francés y vice-presidente que fue del
Consejo de Estado (recibió además, en 1968, el Premio Nobel
de la Paz, por haber sido co-redactor de la Declaración Uni-

1 Con base en las explicaciones de: Grisanti, Luis Xavier. Manuel R. Egaña.
Biblioteca Biográfica Venezolana. Volumen 64. El Nacional – Bancaribe. Cara-
cas, 2007. p. 42.

14
 Nota de presentación
José Rafael Belandria García

versal de los Derechos Humanos), llegó a señalar: “Les grandes

époques d’un État sont les époques où les administrations centrales
sont d’une qualité exceptionnelle” 2 . La calidad en la organización
administrativa y en las decisiones que adopte la Administra-
ción del Estado, contribuirán sin duda al mejor funcionamiento
del mismo y a la valía de éste en su conjunto.

III

Dos documentos iberoamericanos de gran interés y actua-

lidad acompañan asimismo a los trabajos que anteceden, los
cuales fueron elaborados bajo el auspicio del Centro Latinoa-
mericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Así,
está la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública
aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros
de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en
San Salvador, El Salvador, el 26 y 27 de junio de 2008. Por otro
lado, se halla la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico,
aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros
de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en
Pucón, Chile, el 31 de mayo y 1º de junio de 2007.

IV

Mediando propuesta de nuestra parte, la dirección de la

REDAV decidió dedicar este número a la buena Administra-
ción, así como a los 35 años de la Ley Orgánica de Procedi-
mientos Administrativos. Si bien fue generosidad pura de su
Director, el Profesor José Ignacio Hernández González, que
mi persona pudiera ser director invitado, por lo cual expreso
mi gratitud sincera por la oportunidad y renuevo en tanto mi
disposición plena con esta prestigiosa publicación. De igual
modo, a los autores que atendieron el llamado les expreso mi
entero agradecimiento. Para finalizar sólo resta decir que este
número de la Revista Electrónica de Derecho Administra-

2 Prost, Antoine & Winter, Jay. René Cassin. Librairie Arthème Fayard.
France, 2011. p. 336.

15
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

tivo Venezolano es una propuesta desde la Universidad a la

Administración del Estado y a éste en su conjunto, aún en cir-
cunstancias verdaderamente adversas como las actuales, para
superar malas prácticas, enderezar rutas equivocadas y adop-
tar mejores formas en el quehacer administrativo. La moder-
nidad para la Administración Pública venezolana en el siglo
XXI exige racionalizar sus dimensiones, emplear con esmero
los recursos administrativos (presupuestarios, materiales y
humanos), incorporar a plenitud las Tecnologías de la Infor-
mación y la Comunicación en su funcionamiento (en el proce-
dimiento administrativo, la contratación administrativa, etc.),
propender hacia la innovación y asegurar el respeto y promo-
ción absolutos de los derechos y libertades.

José Rafael Belandria García

Caracas, mayo de 2017

16
ESTUDIOS
 35 AÑOS DE LA LEY ORGÁNICA
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
 RÉGIMEN GENERAL
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
EN LA LEY ORGÁNICA
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
DE VENEZUELA DE 1981

Allan R. Brewer-Carías
Profesor de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: Este ensayo explica cuál es el régimen general del

procedimiento administrativo a partir de la Ley Orgánica de Pro-
cedimientos Administrativos.
Palabras clave: Régimen general. Procedimiento Administra-
tivo. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Summary: This essay explains the general regime of the admi-

nistrative procedure since the Organic Law of Administrative
Procedures.
Key words: General regime. Administrative Procedure. Orga-
nic Law of Administrative Procedures.

Recibido: 23 de marzo de 2017 Aceptado: 29 de marzo de 2017

21
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Sumario
I. El impacto inicial de la nueva Ley
II. Contenido general de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos y ámbito de aplicación
III. La consolidación del principio de la legalidad administrativa
IV. Las exigencias de la racionalidad de la acción administrativa
V. Los principios del procedimiento administrativo en la Ley
Orgánica
Conclusión

Diez años después que se sancionara en Argentina la Ley

de Procedimientos Administrativos (Ley Nº 19.549 de 1972),
en Venezuela se sancionó la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos la cual entró en vigencia el 1° de enero de
1982 1, luego de un decantado proceso de elaboración basado
en proyectos que se habían ido elaborando desde comienzos
de los años sesenta del siglo pasado 2.

Dicha Ley Orgánica, sin la menor duda, puede decirse

que entonces y aún en la actualidad, es la Ley más importante

1 Véase en Gaceta Oficial núm. 2.818 Extraordinario de 1 de julio de 1981.

Véase sobre la Ley Orgánica los comentarios en Allan R. Brewer-Carías et
al., Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Editorial Jurídica Vene-
zolana, Caracas, 1982.
2 El primer proyecto sobre Ley de Procedimientos Administrativos que se
redactó en Venezuela fue elaborado entre 1961 y 1962, por una Comisión
designada en Comisión de Administración Pública de la Presidencia de
la República, sobre la base de un proyecto que había elaborado el profe-
sor Tomás Polanco Alcántara; Comisión de la cual fui Secretario cuando
cursaba mis últimos años de la carrera de derecho; y el segundo fue ela-
borado en 1965, a solicitud que me hizo la Consultoría Jurídica del Minis-
terio de Justicia, en cuya redacción incorporé a los profesores Sebastián
Martín-Retortillo y Francisco Rubio Llorente, destacadísimos profesores
españoles quienes en ese entonces residían en Caracas. El texto del pro-
yecto luego lo incorporé en las propuestas de reforma administrativa
que como Presidente de la Comisión de Administración Pública presenté
al gobierno de la época. Véase en Informe sobre la Reforma de la Administra-
ción Pública Nacional, Comisión de Administración Pública, Caracas, 1972,
Vol. 2, pp. 391-406.

23
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

que se ha dictado en materia de derecho administrativo y en

particular en relación a la Administración Pública Venezolana
contemporánea. No había sido nunca nuestra Administración
destinataria de un cuerpo normativo que regulara con tanta
amplitud y precisión, aspectos centrales de su relación con los
particulares, siendo esa la primera vez que se reguló en forma
general, la actividad sustantiva de la Administración Pública.

Se trató de una Ley que difirió de las anteriores relati-

vas a la Administración que se referían más a aspectos de la
organización interna de la misma, en la cual se pasó a regular
básicamente, las relaciones de la Administración con los par-
ticulares. Por eso, dentro de los aspectos medulares de la Ley
está la regulación de las situaciones jurídicas en las cuales se
encuentran los particulares frente a la Administración y en las
cuales se encuentra la Administración frente a los particula-
res. Se trató por tanto de una Ley que reguló, básicamente, las
relaciones jurídicas entre administrados y Administración, y
con base en ello, prevé un conjunto de poderes, prerrogativas y
obligaciones de la Administración, por una parte, y por la otra,
una serie de derechos y obligaciones de los particulares en sus
relaciones con aquélla.

I. El impacto inicial de la nueva Ley

La Orgánica como se ha dicho, produjo profundas trans-
formaciones jurídicas dentro de la Administración Pública,
que se manifestaron en la sustitución del informalismo por el
formalismo en la conducta de la Administración; y en la susti-
tución de una situación de ausencia de garantías del adminis-
trado, por un arsenal de derechos frente a la Administración.

1. Formalismo vs. Informalidad

Antes de la vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos puede decirse que el signo característico de la

24
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Administración Venezolana era la total informalidad. En con-

traste con los actos unilaterales del derecho privado, los cuales,
precisamente por no ser el resultado de una confrontación de
voluntades, el ordenamiento jurídico los reviste de la mayor
formalidad (p.e., hipoteca, donación); en materia de acción uni-
lateral de la Administración (actos administrativos), antes de
dictarse la ley Orgánica no se habían establecido formas gene-
rales, hasta el punto de que la jurisprudencia admitía, como
principio, la informalidad y la discrecionalidad procedimen-
tal.

Frente a esta situación, la Ley Orgánica cambió el pano-

rama, y comenzó a exigir como principio de la actuación
administrativa el formalismo, que se manifiesta, tanto en la
prescripción de formalidades de la actuación de la Adminis-
tración (procedimientos, trámites) como de formas del acto
administrativo. Además, la Ley Orgánica erigió el formalismo
en un deber de los funcionarios públicos, quienes están obli-
gados a tramitar los asuntos (artículo 3°), a sustanciarlos (artí-
culo 54), o a tomar en sus manos el impulso del procedimiento
(artículo 53), a probar los presupuestos de hecho de los actos
administrativos (artículo 69), y a decidir los asuntos y recursos
en lapsos predeterminados (artículos 2° 5°, 41, 60, 62, 67, 89). Por
otra parte, es indudable que la Ley Orgánica, por primera vez
en el ordenamiento jurídico, prescribió formas concretas de los
actos administrativos unilaterales (artículo 18), positivizando
los principios generales que antes regían.

Pero, en concreto, al establecer formalidades, trámites y

lapsos, la Ley Orgánica estableció una serie de regulaciones
particulares que modificaron radicalmente la práctica anterior.

En efecto, en primer lugar, puede decirse que la Ley Orgá-

nica eliminó el secreto administrativo que como norma existía
en relación a los interesados, y que provocaba que éstos nor-
malmente desconocieran, no sólo que había procedimientos en
su contra, sino el contenido de las actas y documentos con base

25
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

en los cuales la Administración podía decidir procedimientos

en los cuales pudieran resultar lesionados sus derechos e inte-
reses. El fin del eterno silencio administrativo se produjo con el
establecimiento de la obligación de la Administración de noti-
ficar a los interesados cuyos derechos o intereses puedan resul-
tar afectados por la acción administrativa (artículos 48, 68), lo
que implica el derecho de éstos a ser oídos, a presentar pruebas
y alegatos (artículos 48, 58) y previamente, a tener libre acceso
al expediente (artículo 59) que debe ser uno y único (artículos
31, 51). Con anterioridad a la Ley, al contrario, no se garanti-
zaba el derecho a ser oído y a conocer el expediente y, en cam-
bio, lo que imperaba era el secreto administrativo y la reserva
de los archivos de la Administración.

Por otra parte, en segundo lugar, el formalismo llevó a la

regulación específica de aspectos anteriormente no norma-
dos, como los relativos a la Administración consultiva. La Ley
Orgánica, en efecto, estableció al menos tres principios funda-
mentales relativos a la Administración consultiva: en primer
lugar, el principio del carácter no obligatorio de las consultas
y dictámenes previos para la emisión de un acto administra-
tivo (artículo 56), salvo que expresamente la ley lo establezca;
en segundo lugar, el principio del carácter no vinculante de
las consultas, opiniones y dictámenes (artículo 57), salvo que
expresamente la ley lo establezca; y en tercer lugar, el principio
del carácter no suspensivo del procedimiento por la ausencia
de tales dictámenes o consultas (artículo 56), salvo que expre-
samente la ley lo establezca. Quedaron así regulados los prin-
cipios básicos relativos a la Administración consultiva, que
antes no tenían consagración positiva precisa.

Por último, en tercer lugar, y como signo del formalismo

que impuso la Ley Orgánica a la Administración, están las
normas relativas a la publicación y notificación de los actos
administrativos, a los efectos del inicio de su eficacia. En otros
aspectos, la Ley Orgánica erigió en principio fundamental, la
exigencia de la notificación como condición para que el acto

26
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

administrativo de efectos particulares comience a surtir efec-

tos (artículo 73), la cual no puede ser suplida, como principio,
por la publicación del acto administrativo en la Gaceta Oficial
de la República o de la entidad territorial correspondiente. La
Ley, a tal efecto, prescribió cuáles actos deben ser publicados
en la Gaceta Oficial (artículo 72) y en cuanto a las formalidades
para la notificación (artículo 75), reguló los casos de las notifi-
caciones impracticables, las cuales se suplen, no por publica-
ción en la Gaceta Oficial, sino en un diario de mayor circulación
(artículo 76). Las regulaciones sobre las notificaciones y publi-
cación de los actos administrativos, en definitiva, transforma-
ron una situación de informalidad anterior, que como en todos
los aspectos de la Ley, ha exigido y exige educación tanto a los
funcionarios como a los administrados, para que conozcan el
alcance y efecto de sus derechos y obligaciones mutuas.

2. Garantía vs. Ausencia de derechos

Pero el segundo aspecto de las transformaciones jurídicas

que provocó la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-
tivos, y que cambió radicalmente la situación anterior, que el
de la consagración en la misma, de un conjunto de derechos y
garantías de los administrados, que antes no existían. Por eso,
hemos dicho que la Ley Orgánica estableció un balance entre
los derechos de los administrados y los poderes de la Adminis-
tración que antes no existía, al regular un derecho fundamen-
tal que sólo estaba normado a nivel de principio general del
derecho derivado de la Constitución. Nos referimos al derecho
a la defensa frente a la Administración, el cual era constante-
mente vulnerado por ésta.

La Ley Orgánica concretó con creces este derecho a la

defensa, al prescribir una serie de derechos derivados: el dere-
cho a ser notificado de todo procedimiento que afecte los dere-
chos subjetivos o los intereses legítimos, personales y directos
de un particular (artículo 48); el derecho a ser oído y a hacerse
parte en cualquier momento en un procedimiento adminis-

27
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

trativo (artículo 23); el derecho a tener acceso al expediente,

a examinarlo y a copiarlo (artículo 59); el derecho a presentar
pruebas y alegatos (artículos 48, 58); el derecho a que el acto
administrativo indique formalmente sus motivos (artículo 9);
y el derecho a ser notificado personalmente de todo acto admi-
nistrativo que afecte los derechos e intereses legítimos, perso-
nales y directos de un particular (artículo 73) y a ser informado
de los medios jurídicos de defensa contra el acto (artículos 73,
77). Con anterioridad a la Ley Orgánica, estos derechos no
tenían consagración expresa, y si bien la jurisprudencia había
variado estableciendo algunos de ellos como principios gene-
rales del derecho, en global eran pisoteados más que respeta-
dos por la Administración.

En todo caso, desde el punto de vista jurídico, la Ley Orgá-

nica no sólo fue el detonante para provocar una revolución
jurídica en la actuación y práctica administrativas, sino que
también incidió notablemente en la elaboración teórica del
derecho administrativo. Esta Ley Orgánica, en efecto, puede
considerarse como la ley más importante del derecho adminis-
trativo venezolano, no sólo porque en ella adquirieron rango
de derecho escrito muchos principios generales del derecho
administrativo que la jurisprudencia venía estableciendo, sino
porque la interpretación y aplicación sucesiva de sus normas
ha provocado un enriquecimiento progresivo de esta rama del
derecho, la cual carecía de un cuerpo normativo básico en el
cual basar su dogmática 3. A partir de su vigencia disponemos
3 Véase sobre este impacto, Allan R. Brewer Carías, El Derecho Adminis-
trativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, 1985. Véase además, en general sobre la
Ley Orgánica venezolana: Allan R. Brewer-Carías, “Comentarios a la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, en Revista de Derecho
Público, Nº 7, Caracas 1981, pp. 115-117; José Araujo Juárez, Derecho Admi-
nistrativo Formal, Vadell Hermanos Editores, 3era Edición, Caracas, 1998;
José Araujo Juárez, Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo,
Vadell Hermanos Editores, Caracas, 1998; Luis Beltrán Guerra, El Acto
Administrativo. La Teoría del Procedimiento Administrativo, Caracas 1977;
Antonio De Pedro Fernández, El procedimiento administrativo en Venezuela,
Editorial M&H C.A., Caracas, 1994; Luis H. Farías Mata, Procedimien-

28
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

de una Ley, con la categoría de Orgánica, que ha sido el texto

fundamental para la actuación y funcionamiento de nuestra
Administración Pública.

3. Las transformaciones administrativas

Pero a la revolución jurídica que la Ley Orgánica provocó,

la siguió también una revolución administrativa en aspectos
no jurídicos de la Administración. La Ley Orgánica, en efecto,

tos Administrativos, Materiales de Estudio. Escuela de Estudios Políticos

y Administrativos Universidad Central de Venezuela (mimeografiado),
1978; Agustín Gordillo, “Algunos aspectos del procedimiento adminis-
trativo en Venezuela”, en Revista de Derecho Público N° 9, pp. 29-39; Víctor
R. Hernández-Mendible, Procedimiento Administrativo. Proceso Administra-
tivo y Justicia Constitucional, Vadell Hermanos Editores, Caracas-Valencia,
1997, Eloy Lares Martínez “Los Procedimientos Administrativos” en Libro
Homenaje a la Memoria de Joaquín Sánchez Covisa, Caracas 1975, pp. 481-492;
Henrique Meier E., El Procedimiento Administrativo Ordinario, Editorial
Jurídica Alva, S.R.L., Caracas, 1992; Antonio Moles Caubet, “Vicisitudes
del Procedimiento Administrativo en Venezuela”, en Revista Internacio-
nal de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1972, pp. 270-276; José Rodríguez
Ramos, “Breves notas sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-
nistrativos”, en Revista del Colegio de Abogados del Estado Lara, diciembre
1981, pp. 105-115; Hildegard Rondón de Sansó, “El Procedimiento Admi-
nistrativo en el Derecho Comparado”, en Libro Homenaje a la Memoria de
Joaquín Sánchez Covisa, Caracas 1975, pp. 577-620; Hildegard Rondón de
Sansó, “Análisis crítico de la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-
trativos”, en Revista del Consejo de la Judicatura, N° 22, Caracas 1981, pp.
15-35; Hildegard Rondón de Sansó, Procedimiento Administrativo, Editorial
Jurídica Venezolana, 2da. Edición, Caracas, 1983; Gabriel Ruan Santos, “La
Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”,
en Revista de Derecho Público, N° 18, 1984, pp. 57-83. Además, véanse las
obras colectivas siguientes: El Procedimiento Administrativo, en el Tomo IV
del Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Instituto de
Derecho Público, Caracas, 1982; en particular, véanse los trabajos de Anto-
nio Moles Caubet, “Introducción al Procedimiento Administrativo” y de
Luis Henrique Farías Mata, “El Proceso de elaboración de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos”; Contencioso Administrativo, I Jorna-
das Internacionales de Derecho Administrativo, FUNEDA, Caracas, 1995, en
particular, véase el trabajo de Sandra Morelli, “El procedimiento admi-
nistrativo y el proceso contencioso administrativo”; La relación jurídico
administrativa y el procedimiento administrativo, IV Jornadas Internacionales de
Derecho Administrativo, FUNEDA, Caracas, 1998.

29
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

al establecer una serie de exigencias en materia de racionaliza-

ción administrativa, sentó las bases para una revolución admi-
nistrativa sin precedentes en nuestra Administración Pública.

En efecto, si el signo jurídico de la Administración, antes

de la Ley, era la informalidad, en la práctica de la actuación
administrativa, era la irracionalidad y la discrecionalidad
absoluta en el tratamiento del procedimiento y de las formas y
trámites. Frente a esta situación, al contrario, la Ley prescribió
la necesaria uniformización documental (artículo 32), la uni-
dad de los expedientes (artículo 31), el establecimiento de siste-
mas y procedimientos administrativos para mejorar la eficacia
de la administración (artículo 32), el registro de documentos
(artículo 44) y un sistema amplio de información descendente
(artículo 33), de manera de abrir a la Administración a los par-
ticulares.

La “revolución de las taquillas”, en este sentido debía ser

sin duda, el aporte más importante de la Ley Orgánica a la
acción administrativa: el objetivo era que la información al
público de lo que debe o no debe hacerse en los procedimien-
tos, con indicación de los requisitos, formularios y plazos, no
sea un don exclusivo que sólo algunos oscuros funcionarios
conocen y dominan desde detrás de sus taquillas impenetra-
bles, en combinación, a veces con gestores o intermediarios
externos sino que fuera abierta, pública y a la disposición de
todos. Este cambio, no ha sido, sin embargo fácil pues es una
transformación que pretende incidir y lesionar órbitas y ámbi-
tos de poder, a veces más poderosos que el del más alto fun-
cionario: el del portero o del receptor de un documento, o el
del gestor de poder rechazar y disponer, tiránicamente, de los
derechos e intereses de los administrados.

30
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

II. Contenido general de la Ley Orgánica de Proce-

dimientos Administrativos y ámbito de aplicación

1. Contenido general de la ley

Ahora bien, en términos generales, esta Ley reguló cuatro

aspectos fundamentales en relación a la Administración y sus
relaciones con los particulares. Por una parte reguló todo un
sistema o conjunto de situaciones jurídicas, tanto de la Admi-
nistración como de los particulares. Aquí la Ley precisó, por
una parte, una serie de potestades administrativas y estableció
una serie de deberes y obligaciones de los funcionarios, y por
la otra, reguló y consagró una serie de derechos de los particu-
lares frente a la Administración, así como también les impuso
obligaciones precisas en sus relaciones con aquélla. Este fue el
primer campo de regulación de la Ley: las situaciones jurídicas
de los particulares y de la Administración Pública.

En segundo lugar, reguló el acto administrativo, es decir,

el resultado concreto de la actuación de la Administración
cuando ésta decide produciendo efectos jurídicos en determi-
nadas situaciones. Reguló con precisión el acto en sus requi-
sitos, para someter a condiciones de validez y de legalidad la
actuación de la Administración. Regula, además, los efectos de
los actos; su revisión, tanto de oficio como por vía de recurso, y
también, la forma de manifestación de las decisiones adminis-
trativas, no sólo estableciendo la decisión expresa, sino inno-
vando, al consagrar la decisión administrativa tácita negativa
derivada del silencio administrativo. Por tanto, de acuerdo
con la Ley silencio dejó simplemente, de ser una forma de
no decidir ni de resolver un asunto para que decayera por el
transcurso del tiempo, sino que el silencio administrativo, de
acuerdo a esta Ley, comenzó a ser una presunción de decisión,
denegando lo solicitado, o los recursos intentados. Al conver-
tirse en una forma tácita de decidir, abrió vías de protección
y de recurso para los particulares, a quienes no se les decidía
los recursos intentados en los lapsos prescritos. Esto conllevó,

31
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

también, a ese cambio de mentalidad en la actuación del fun-

cionario, quien muchas veces, simplemente para no decidir un
asunto, guardaba silencio, se abstenía y no pasaba nada. A par-
tir de la Ley el silencio comenzó a producir efectos y es que la
decisión se considera que se ha tomado por el solo transcurso
del tiempo en los lapsos determinados que prevé la Ley, consi-
derándose que se ha denegado lo solicitado; y esa denegación
plantea la posibilidad para el particular, de recurrir contra la
denegación, sea ante el superior jerárquico, sea ante la vía judi-
cial. Plantea, además, una responsabilidad del funcionario por
la omisión y por la no actuación, y si sucede en forma reiterada,
incurre en responsabilidad administrativa.

Además de regular las situaciones jurídicas y los actos

administrativos, en tercer lugar la Ley reguló el procedimiento
administrativo, es decir, todo el conjunto de trámites, requisi-
tos y formalidades, que deben cumplirse ante la Administra-
ción y en esas relaciones entre Administración y particulares,
para producir decisiones administrativas, es decir, actos admi-
nistrativos.

Por último y en cuarto lugar, la Ley reguló las vías de

revisión de los actos administrativos en vía administrativa; es
decir, el sistema de recursos de reconsideración, de revisión y
jerárquico, que permiten al particular, en sus relaciones con
la Administración, reclamar formalmente, ante ella misma, no
como un favor, sino por vías de derecho, contra los actos admi-
nistrativos, estando ésta obligada a decidir esos recursos tam-
bién en tiempo útil determinado, de manera que si no lo hace,
el silencio provoca estos actos tácitos negativos.

En cuanto al ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos 4, se refiere tanto al ámbito
organizativo de aplicación, es decir, la determinación de a cuá-

4 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Ámbito de la aplicación de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos”, en Revista de Control Fiscal, N° 104,
Caracas, 1982.

32
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

les órganos se aplica; como al ámbito sustantivo de aplicación,

es decir, a cuáles procedimientos se aplica, si es que se aplica a
todos los que en esos órganos que caen bajo su regulación, se
realizan.

2. Ámbito organizativo

El ámbito organizativo de aplicación de la Ley está definido

claramente en el artículo 1°, al señalar que la Administración
Pública Nacional y la Administración Pública Descentralizada,
integradas en la forma prevista en sus respectivas Leyes Orgá-
nicas, deben ajustar su actividad a las prescripciones de la Ley.
Distingue, por tanto, el artículo, dos conjuntos orgánicos. Por
una parte, habla de la “Administración Pública Nacional,” y por
la otra, habla de la “Administración Pública Descentralizada.” Una
primera observación se puede hacer frente a esta contrapo-
sición aparente, y es que en la organización de la Adminis-
tración Pública5 dicha distinción no se plantea. En la Ley, en
realidad, se incurrió en una imperfección pues no puede con-
traponerse Administración Pública Nacional frente a Admi-
nistración Pública Descentralizada, porque la Administración
Pública Descentralizada también es parte de la Administra-
ción Pública Nacional. En la norma hubo una falla de técnica
pues en realidad, debió distinguirse entre la “Administración
Pública Central” y la “Administración Pública Descentralizada”,
ambas formando parte de la Administración Pública Nacional,
porque, en definitiva en la organización del Estado federal, se
trató de una regulación básicamente destinada a regular a la
Administración Pública Nacional.

Al establecer esta contraposición real del ámbito organi-

zativo de la Ley, debe entonces determinarse qué debe enten-

5 Véase sobre la Administración Pública, en general, véase Allan R.

Brewer-Carías, Fundamentos de la Administración Pública, Tomo I, Caracas,
2da. Edición, 1984; Allan R. Brewer-Carías, Principios del Régimen Jurídico
de la Organización Administrativa Venezolana, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1994

33
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

derse, a los efectos de la misma, por “Administración Central”

y por “Administración Descentralizada”. La Ley señala que
estas administraciones deben estar integradas en la forma
prevista en sus respectivas Leyes Orgánicas, es decir, básica-
mente, la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2008 6
(LOAP) que es la que regula los órganos del Nivel Central de
la Administración Pública nacional y la Administración
Pública Nacional Descentralizada funcionalmente (Capítulo II,
Título IV).

A. La Administración Pública Central (Nacional)

En cuanto a la organización del Nivel Central de la Admi-

nistración Pública Nacional 7, el artículo 44 de la LOAP distin-
gue tres tipos de órganos superiores de la misma: los órganos
superiores de dirección, los órganos superiores de coordina-
ción y control de la planificación centralizada y los órganos
superiores de consulta, los cuales ejercen el Poder Ejecutivo en
los términos del artículo 225 de la Constitución.

La Ley Orgánica enumera como órganos superiores de

dirección del Nivel Central de la Administración Pública a los
siguientes: el Presidente de la República, el Vicepresidente
Ejecutivo, el Consejo de Ministros, los Ministros, los Vicemi-
nistros y las autoridades regionales. En cuanto al órganos supe-
riores de coordinación y control de la planificación centralizada, se
trata de la Comisión Central de Planificación. En cuanto a los
órganos superiores de consulta del Nivel Central de la Adminis-
tración Pública Nacional, el artículo 44 de la LOAP enumera
los siguientes: la Procuraduría General de la República, el Con-

6 Ley Orgánica de la Administración Pública (Decreto N° 6.217), Gaceta

Oficial N° 5.890 Extraordinario de 31-07-2008. Véase sobre esta ley, Allan
R. Brewer-carías et al., Ley Orgánica de la Administración Pública, Editorial
Jurídica Venezolana, caracas 2009.
7 Sobre la Administración central, véase: Allan R. Brewer-Carías, “Princi-
pios Generales de la Organización de la Administración Central, con par-
ticular referencia a la Administración Ministerial”, en Revista de Derecho
Público, N° 2, Caracas 1980, pp. 5-22.

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

sejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, las juntas

sectoriales (antiguos gabinetes sectoriales) y las juntas minis-
teriales (antiguos gabinetes ministeriales), los cuales también
ejercen el Poder Ejecutivo (art. 225 C). De ello resulta que no
toda la Administración Central está regulada en la LOAP; pues
los órganos superiores de coordinación y control y los de con-
sulta se regulan en las leyes relativas a los mismos.

B. La Administración descentralizada

Pero la Ley Orgánica también se aplica a la Administra-

ción Pública Descentralizada8, o que exige determinar, qué ha
de entenderse por ello, para lo cual no podemos atenernos a
esa sola expresión, la misma sin duda no sería correcta, pues
no toda la Administración Pública Descentralizada está some-
tida a las prescripciones de la Ley. En realidad, entendemos
que la intención del legislador de 1981 fue aplicar la ley a aque-
llas entidades descentralizadas con forma de derecho público
de carácter estatal (terminología que sigue la Constitución de
1999, art. 145), que pueden ser titulares de prerrogativas del
Poder Público y que pueden dictar actos administrativos.

En efecto, la organización de la Administración Pública

Descentralizada, se conforma en torno a la forma jurídica
empleada por el Estado para constituir los entes descentrali-
zados. La descentralización es una forma de transferencia de
competencias del Estado a otros entes con personalidad jurí-
dica propia distinta del ente territorial que transfiere esas com-
petencias. Para tal fin, el Estado no sólo ha utilizado formas
de derecho público sino también formas de derecho privado y,

8 Sobre la Administración descentralizada, véase: Allan R. Brewer-Carías,

Fundamentos de la Administración Pública, Tomo I, 2da Edición, Caracas,
1984, pp. 223-248; Jesús Caballero Ortíz, “La Administración Descentrali-
zada Funcionalmente” en Revista de Derecho Público, N° 8, Caracas 1981, pp.
5-25; Jesús Caballero Ortíz, “La Administración Descentralizada. Coor-
dinación y control”, en Revista de Control Fiscal, N° 18, Caracas 1985; Juan
Garrido Rovira, Temas sobre la Administración Descentralizada en Venezuela,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984.

35
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

por tanto, forman parte de la Administración Pública Descen-

tralizada no sólo las personas jurídicas de derecho público ins-
titucional en sus diversas formas y, entre ellos, básicamente, los
institutos autónomos o institutos públicos como típica forma
de derecho público de la Administración Descentralizada; sino
que también forman parte de la misma aquellas entidades cons-
tituidas por el Estado con formas jurídicas de derecho privado9,
como las empresas del Estado y las Fundaciones creadas y diri-
gidas por el Estado 10.

Ello lo ratifica la LOAP de 2008, al precisar que la descen-

tralización administrativa funcional tiene por objeto la creación
de personas jurídicas a las cuales se transfiere la titularidad de
determinadas competencias y la responsabilidad de ejecutarlas
(arts. 29 y 32 LOAP); la cual conforme a lo indicado en el artí-
culo 29 de la LOAP, puede realizarse mediante la creación de
personas jurídicas con forma de derecho público o con forma de
derecho privado.

Entonces, de la concepción general de la LOPA y de la inter-

pretación racional de su artículo 1º, resulta que la Ley no se
aplica, ni podría aplicarse, a las entidades descentralizadas con
forma de derecho privado; es decir, no podría aplicarse, por la
naturaleza de su actuación, ni a las empresas del Estado, ni a las
fundaciones del Estado, ni a las sociedades del Estado. La Ley
Orgánica, en realidad, sólo se aplica a las entidades descentrali-
zadas con forma de derecho público, que además, en principio,
tengan carácter estatal, es decir que formen parte de la estruc-
tura general del Estado.

9 Sobre las personas jurídicas véase Allan R. Brewer-Carías, “La distinción

entre las personas jurídicas y las personas privadas y el sentido de la pro-
blemática actual de la clasificación de los sujetos de derecho” en Revista
Argentina de Derecho Administrativo, Nº 17, Buenos Aires 1977, pp. 15-29.
10 Sobre las empresas del Estado véase Allan R. Brewer-Carías, El régimen
jurídico de las empresas públicas en Venezuela, Ediciones del Centro Latinoa-
mericano de Administración para el Desarrollo, Caracas 1980.

36
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Debe señalarse, además, que en relación con los entes des-

centralizados a los cuales se aplica la ley, no toda la actividad
realizada por los mismos ni todos los procedimientos que en
ellos se desarrollan se rigen por la misma. No hay que olvidar
que mucho de esos entes, a pesar de su forma jurídico-pública y
estatal, realizan algunas actividades que se enmarcan comple-
tamente en el ámbito del derecho privado, civil o mercantil, en
las cuales no se ejercen potestades ni poderes públicos. En estos
casos, estimamos que no podría aplicarse la Ley Orgánica, cuya
normativa se refiere, básicamente, a los procedimientos que
conducen a la emisión de actos administrativos, en los cuales
siempre, el ente que los dicta, ejerce un poder legal de derecho
público dando origen a relaciones jurídicas regidas por el dere-
cho administrativo. Por tanto, aquellas relaciones jurídicas que
caen bajo las regulaciones del derecho privado, civil y mercan-
til, no se regirían por las normas de la Ley Orgánica.

C. La Administración Pública de los otros Poderes Públicos

Pero luego de definir el ámbito organizativo básico de la

Ley, el artículo 1° de su párrafo segundo trae una precisión
adicional que también tiene que ser aclarada. Dice esta norma
que las Administraciones Estadales y Municipales, la Contra-
loría General de la República y la Fiscalía General de la Repú-
blica, también ajustarán sus actividades a la Ley, en cuanto les
sea aplicable. Aquí, lamentablemente, la Ley mezcló institucio-
nes que no deben ser mezcladas: por una parte menciona ins-
tituciones político territoriales, como los Estados y Municipios,
que tienen autonomía política en la forma federal del Estado,
y a renglón seguido enumera instituciones nacionales como la
Contraloría y la Fiscalía General de la República que son órga-
nos que a partir de la Constitución de 1999 dejaron de ser solo
unas Administraciones públicas con autonomía funcional, y
pasaron a configurarse como órganos del Poder Público Nacio-
nal con autonomía: la Contraloría General de la República, la
Fiscalía General de la República y el Defensor del Pueblo como

37
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

órgano del Poder ciudadano; el Consejo Nacional Electoral,

como órganos del Poder Electoral.

En cuanto a estos últimos órganos, a pesar de que sólo se

menciona a la Fiscalía y a la Contraloría General de la Repú-
blica (que eran los que existían conforme a la Constitución
de 1961), su precisión deriva del hecho de que no se trata de
órganos que forman parte de la Administración Central ni de
la Administración Descentralizada, sino de un tercer género
dentro de la organización Administrativa Nacional, dotados
de autonomía, y sin dependencia respecto de ninguno de los
tres clásicos Poderes del Estado, siendo en general, entes que
tienen funciones de control. Como se dijo, a partir de 1999 estos
órganos son parte de la división del Poder Público, por lo que
la Ley orgánica puede decirse que se aplica en cuanto a lo que
pueda ser aplicable, a las Administraciones Públicas del Poder
Ciudadano (Fiscalía General de la República, Controlaría
General de la República, Defensor del Pueblo), del Poder Elec-
toral (Consejo Nacional Electoral) e incluso del Poder Judicial
(la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, art. 267).

D. Las Administraciones Estadales y Municipales

La Ley Orgánica, en el artículo 1°, también señala que rige

respecto de un tercer grupo de órganos: las Administraciones
Estadales y Municipales 11 y que éstas deben ajustar sus acti-
vidades a la misma, en cuanto les sea aplicable. En este caso, se
11 Véase sobre las administraciones estadales y municipales, en general,
véase Allan R. Brewer-Carías, “La Administración Pública Regional. Los
Estados y los Municipios”, Jornadas para un mejor conocimiento de la Admi-
nistración Pública, Fundación Procuraduría General de la República, Cara-
cas 1987, pp. 59-70 y 78-88; Federalismo y Municipalismo en la Constitución de
1999 (Alcance de una reforma insuficiente y regresiva), Caracas 2001; Alfredo
Arismendi, “Organización Político-Administrativa de los Estados en
Venezuela“, en Estudios sobre la Constitución. Libro Homenaje a Rafael Caldera,
Caracas 1979, Tomo I, pp. 351-382; Alfredo Arismendi, “Régimen consti-
tucional y administrativo de los Estados y Municipios en Venezuela”, en
Libro Homenaje al Profesor Antonio Moles Caubet, Caracas 1981, Tomo I, pp.
293-312.

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

trata de entidades político-territoriales, con autonomía política

territorial derivada de la forma federal del Estado. Por tanto, al
ser entes autónomos territorialmente, conforme al texto fun-
damental, la Ley Orgánica no debería aplicarse directamente
a los Estados y Municipios, ya que es la propia Constitución la
que establece cuáles leyes nacionales pueden aplicarse directa-
mente a esas entidades, conforme a las normas generales rela-
tivas al Poder Público que regirá para toda la Administración
Pública (nacional, estadal y municipal) conforme a los artícu-
los 141 y siguientes.

En esas normas de la Constitución, nada se estableció res-

pecto a que una ley nacional concerniente a los procedimientos
administrativos puede ser aplicada a los Estados y Municipios.
Por ello, en principio, los Estados tendrían que dictar sus pro-
pias leyes reguladoras del procedimiento Administrativo como
lo han hecho algunos Estados y lo mismo tendrían que hacer
los Municipios, mediante Ordenanzas. De resto, la aplicación
de la Ley Orgánica a los mismos está basada en los principios
generales del derecho administrativo que contiene, por ejem-
plo, respecto del derecho a ser oído, el derecho a la defensa,
el derecho a aportar pruebas, el derecho de tener acceso al
expediente administrativo, son principios que sin consagra-
ción positiva, la jurisprudencia había venido garantizando a
los particulares.

3. Ámbito sustantivo

Además del ámbito organizativo de aplicación de la Ley,

con las precisiones señaladas que surgen del artículo 1°, tam-
bién puede determinarse un ámbito sustantivo de aplicación,
es decir, determinar si se aplica a todo lo que esos órganos rea-
lizan o si hay algunos procedimientos desarrollados ante esos
órganos que escapan de sus regulaciones. En definitiva, debe
estudiarse el tema de la aplicación preferente de procedimien-
tos previstos en leyes especiales; y lo concerniente a los proce-
dimientos relativos a la seguridad y defensa del Estado.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

A. Los procedimientos especiales y su aplicación preferente

frente al procedimiento general

En esta materia la Ley Orgánica precisa en el artículo 47

que “Los procedimientos administrativos contenidos en Leyes
Especiales, se aplicarán con preferencia al procedimiento ordi-
nario previsto en este Capítulo, en las materias que constituyan la
especialidad” 12.

Esta norma está ubicada en el Capítulo I del Título III de la

Ley, que se refiere al Procedimiento Ordinario, por lo que la remi-
sión a leyes especiales no se aplicaría a lo regulado en los capí-
tulos siguientes: procedimiento sumario (II); procedimiento
en casos de prescripción (III); publicación y notificación de los
actos administrativos (IV); y ejecución de los actos administra-
tivos (V). Es decir, la ubicación de la norma permite concluir
que el ámbito sustantivo de aplicación de la Ley Orgánica sólo
permitiría acudir a las materias que constituyan especialidad
en los procedimientos previstos en leyes especiales, cuando
ello sea así respecto a las normas del procedimiento ordinario
(Capítulo I del Título III) y no respecto a las otras normas del
procedimiento administrativo reguladas en los Capítulos II al
V del Título III, las cuales rigen en todo caso, aun frente a nor-
mas previstas en leyes especiales. Lo mismo debe advertirse
respecto a la regulación que establece la Ley Orgánica, en el
Título IV, sobre la revisión de los actos administrativos y espe-
cialmente, respecto de los recursos administrativos.

La ubicación del artículo 47 permite afirmar que la remi-

sión que hace a las leyes especiales, sólo se aplicaría al proce-
dimiento ordinario constitutivo del acto administrativo, y no
al procedimiento de impugnación. Por tanto, las normas sobre

12 Véase Hildegard Rondón de Sansó, “Problemas fundamentales que plan-

tea la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en las materias
en la cuales rigen procedimiento especiales (con particular referencia a la
Ley de Propiedad Industrial)”, en Revista de Derecho Público, N° 10, Caracas
1982, pp. 119-128.

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

recursos administrativos establecidas en la Ley Orgánica pri-

varían sobre cualesquiera otras previstas en leyes especiales.

B. La exclusión de los procedimientos concernientes

a la seguridad y defensa del Estado

Por otra parte, en cuanto al ámbito sustantivo de aplica-

ción de la Ley, ésta excluye expresamente de su ámbito de apli-
cación, algunos procedimientos, como son los indicados en el
artículo 106, al señalar que quedan excluidos de la aplicación
de la ley, los procedimientos “concernientes a la seguridad y
defensa del Estado.” Esta expresión, sin embargo, requiere de
una precisión, que excluya una interpretación amplia de la
misma, pues de lo contrario se podría llegar a la conclusión de
que materialmente, casi todo lo que el Estado realiza, quedaría
excluido de la aplicación de la Ley.

En efecto, si se analizan los artículos 322 y siguientes de la

Constitución de 1999 y las normas de Ley Orgánica de Seguri-
dad y Defensa de 1976, se puede llegar a la conclusión de que
muy pocas actividades escapan del interés y el ámbito de la
seguridad y defensa. No sólo es el campo militar, y los proble-
mas de la seguridad interior del Estado y de la policía, sino que
dentro del concepto amplio de seguridad y defensa que informa
la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, nos encontramos que
ésta comprende, entre otros aspectos, “el fortalecimiento de la
conciencia de todos los habitantes de la Nación, sobre la impor-
tancia de los problemas inherentes a la soberanía e integridad
territorial de la República” (artículo 3°, ordinal 3° de la Ley),
por lo que, por ejemplo, la producción de estadísticas, el censo
y cualquier área de información sobre el número de planteles
educativos o de maestros en el país podría ser, en un momento
determinado, un problema de seguridad y defensa.

Por eso resulta necesario interpretar esta expresión “segu-

ridad y defensa del Estado”, en el sentido de que se refiere a
aquellos aspectos que interesan a la defensa, en el sentido de

41
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

procedimientos vinculados al ámbito militar y al Ministerio

de la Defensa, por una parte, y por la otra a la seguridad del
Estado, en el sentido de procedimientos vinculados a la segu-
ridad interna y a la policía. En todo caso, aquí resulta otro
campo de interpretación de la Ley, y es la aplicación sucesiva
de la misma, la que debe ir señalando, cuál es realmente el
sentido que debe tener la expresión “seguridad y defensa” para
determinar el ámbito sustantivo de aplicación de aquélla.

III. La consolidación del principio de la legalidad

administrativa

Ahora bien, precisado el ámbito organizativo y sustantivo

de aplicación de la Ley, debe señalarse que su importancia en
cuanto a las regulaciones de la Administración, surge, entre
otros aspectos, de la consolidación y ampliación de la obliga-
ción de la Administración de someterse a la legalidad que se
define expresamente en el artículo 1°. Allí se establece que la
Administración Pública ajustará su actividad a las prescripcio-
nes de la Ley, utilizando una expresión imperativa: “ajustará”.
De ello resultan diversas garantías de los particulares frente
a la Administración, como una manifestación concreta del
Estado de Derecho en nuestro país.

En efecto, la ley, indirectamente, define y precisa el prin-

cipio de la legalidad 13, al establecer, en el artículo 1°, como una

13 Sobre el principio de la legalidad, Allan R. Brewer-Carías, “El principio

de la legalidad en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”,
en Revista del Consejo de la Judicatura, N° 22, Caracas 1981, pp. 5-14; y “Los
principios de legalidad y eficacia en las leyes de procedimiento adminis-
trativo en América Latina”, en La relación jurídico administrativa y el proce-
dimiento administrativo, V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo.
FUNEDA, Caracas 1998, pp. 21-90; Ana Elvira Araujo García “El Princi-
pio de legalidad y Estado de Derecho”, en Los requisitos y los vicios de los
actos administrativos, V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo,
FUNEDA, Caracas 2000, pp. 39-59; Eloy Lares Martínez, “El principio
de la legalidad aplicado a la Administración” en Boletín de la Academia de

42
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

obligación de todos los órganos que están sometidos a sus nor-

mas, el ajustar su actividad a las prescripciones de la Ley y, en
sentido amplio, a la legalidad. Así se establece, además, en el
artículo 141 de la Constitución, que establece como principio
de la Administración Pública “el sometimiento pleno a la ley
y al derecho”.

Además, no se olvide que cuando la Constitución precisa

la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa (artículo 259) exige que la Administración se
ajuste al derecho y, por tanto, no sólo a la Ley como fuente for-
mal escrita, sino a todas las otras fuentes escritas y no escritas
del derecho, que han conformado tradicionalmente en Vene-
zuela el bloque de la legalidad, y dentro del cual, la mayor
importancia la han tenido los principios generales del derecho
administrativo, muchos de los cuales la Ley les da carácter de
derecho positivo.

Pero aparte de esta obligación de la Administración de

someterse al derecho, la Ley consolida el principio de la legali-
dad a través de una serie de regulaciones, las cuales debemos
analizar separadamente.

1. El carácter sublegal de la actividad administrativa

En primer lugar, la Ley precisa el carácter sublegal de la

actividad y acción administrativa; es decir, que la actividad
administrativa, dentro de las actividades del Estado, es una
actividad que se desarrolla vinculada y sometida a la ley, por

Ciencias Políticas y Sociales, Nº 35, Caracas 1967, pp. 45-92; Enrique Meier E.,
“El principio de la legalidad administrativa y la Administración Pública,
en Revista de Derecho Público Nº 5, Caracas 1981, pp. 45-56; Antonio Moles
Caubet, El principio de la legalidad y sus implicaciones, Caracas 1974; Gabriel
Ruán Santos, El Principio de Legalidad, la Discrecionalidad y las Medidas Admi-
nistrativas. FUNEDA, Caracas, 1998.

43
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

debajo de la ley, y que, por tanto, no puede invadir competen-

cias que están reservadas constitucionalmente al legislador 14.

Tradicionalmente se ha considerado que esa reserva legal

se define en la Constitución, respecto, al menos, a tres aspectos
fundamentales: la creación de contribuciones e impuestos; el
establecimiento de delitos y sanciones; y la regulación o limi-
tación de las garantías constitucionales, se han considerado
materias como de la reserva legal y que, por tanto, la Adminis-
tración no puede regular. Es decir, la Administración no puede
crear impuestos ni establecer contribuciones (artículo 317 de
la Constitución); ni puede crear sanciones ni faltas adminis-
trativas (artículo 49, ordinal 6 de la Constitución); ni limitar
los derechos constitucionales. Estas son materias reservadas al
Legislador.

El artículo 10 de la Ley, aún cuando podría decirse, que

aparentemente, es redundante frente a la formulación de estos
principios que tienen asidero constitucional, realmente, no lo
es. En efecto, esta norma establece que ningún acto adminis-
trativo podría crear sanciones, ni modificar las que hubieran
sido establecidas en las Leyes, crear impuestos u otras contri-
buciones de derecho público, salvo dentro de los límites deter-
minados por la Ley.

Esta norma, por una parte corrobora el carácter sublegal

de la actividad administrativa, pero por la otra, deja la posi-
bilidad de que la Administración podría regular sobre esas
materias “dentro de los límites determinados por la Ley”, con
lo cual se plasma expresamente la práctica legislativa de dejar
en manos del Ejecutivo, el establecimiento, por vía reglamen-
taria, de algunas sanciones o la regulación concreta de algunas
contribuciones.

14 Véase Allan R. Brewer-Carías, Principios fundamentales del derecho público,

Editorial Jurídica venezolana, caracas 2005, pp. 32 ss.

44
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Pero aparte de esta posibilidad lo importante de la norma

es la precisión de que los actos administrativos ni por supuesto,
los Reglamentos pueden crear sanciones ni modificar las que
hubieran sido establecidas en las Leyes, con lo que se puso
límite a otra práctica viciada, de establecimiento de sanciones
directamente por la Administración.

2. La jerarquía de los actos administrativos

Además de consolidar el carácter sublegal de la Adminis-

tración y del acto administrativo y, por tanto, de su sumisión a
la Ley, dentro de la consolidación del principio de la legalidad,
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece
otro principio de enorme importancia, y es el que se refiere a
la consagración expresa de la jerarquía de los actos adminis-
trativos. En efecto, el artículo 13 de la Ley también tiene gran
importancia para la consolidación de la legalidad, al establecer
que ningún otro acto administrativo podrá violar lo estable-
cido en otro de superior jerarquía. Por tanto, conforme a esta
norma, el acto administrativo no sólo debe estar sometido a
la Ley y ser de carácter sublegal, sino que, además, tiene que
estar sometido a los otros actos administrativos de jerarquía
superior. Es decir, los actos de los funcionarios de jerarquía
inferior no pueden vulnerar lo establecido en los actos de los
superiores, con lo cual se establece expresamente el principio
de la jerarquía en la organización administrativa.

La consecuencia de ello es que toda violación de este prin-

cipio de que el acto administrativo no puede violar lo esta-
blecido en otro de jerarquía superior, sería una violación del
principio de la legalidad, actuación que sería controlable en vía
jurisdiccional.

Pero además, la Ley, con base en este principio de la jerar-

quía de los actos, en el artículo 14 precisa cuál es esa jerarquía,
estableciendo la siguiente: Decretos, Resoluciones, Ordenes,
Providencias y otras Decisiones dictadas por órganos y autori-

45
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

dades administrativas, con lo cual queda claro que un Decreto,

por ser emanado del Presidente de la República, se aplica con
prevalencia frente a Resoluciones Ministeriales y éstas se apli-
can con prevalencia frente a las otras órdenes, providencias y
decisiones, dictadas por órganos inferiores; y en estos, la jerar-
quía de los actos se determina por la jerarquía de los órganos
de los cuales emanan.

La definición legal de los Decretos, de las Resoluciones

Ministeriales, de los otros actos administrativos la establece la
Ley Orgánica en sus artículos 15, 16 y 17.

3. La inderogabilidad singular de los reglamentos

El artículo 13 de la Ley, además de establecer el principio

de la jerarquía y del sometimiento de los actos de jerarquía
inferior a los actos de jerarquía superior, le da fuerza de dere-
cho positivo a otro principio, que también consolida el princi-
pio de la legalidad, y es el que se conoce como principio de la
inderogabilidad singular de los Reglamentos. Conforme este
principio general, los actos administrativos de efectos genera-
les no pueden ser derogadas o vulnerados por actos adminis-
trativos de efectos particulares. Ahora bien, la Ley va más allá
y establece que los actos administrativos de carácter particular
no pueden vulnerar lo establecido en una disposición admi-
nistrativa de carácter general, “aun cuando fueren dictados por
autoridad igual o superior a la que dictó la disposición gene-
ral”.

Con esto se establece, también con fuerza de derecho posi-

tivo, un principio que hasta la promulgación de la Ley venía
siendo manejado sólo a nivel de la doctrina, según el cual un
acto de carácter general no puede ser vulnerado por un acto de
carácter particular ni siquiera cuando éste es dictado por un
órgano superior. Por tanto, si se dicta una Resolución Regla-
mentaria por un Ministro, este funcionario no sólo no puede
vulnerarla con sus actos particulares, sino que el Presidente

46
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

de la República tampoco puede vulnerar dicha disposición

general, con un acto de efectos particulares. En esta forma, si
el Ministro quiere apartarse de un acto general para decidir un
caso concreto, no puede hacerlo sin antes modificar el acto de
efectos generales, mediante otro acto de efectos generales, es
decir, tiene que reformar la Resolución y luego que la reforme,
es que puede dictar el acto de efectos particulares que desee.
Lo mismo sucedería respecto de los actos del órgano superior:
si existe una Resolución Ministerial de efectos generales, no
puede el Presidente de la República mediante un Decreto de
efectos particulares, modificar el acto ministerial de efectos
generales; tendría que dictar un Decreto de carácter general o
reglamentario, para luego dictar su acto de efectos particula-
res, pero derogando, previamente, la Resolución o acto gene-
ral que deseaba modificar. Esta es otra consagración de este
importante principio de la inderogabilidad singular de los
Reglamentos, aplicable a todos los actos de efectos generales.

4. El valor del precedente y la irretroactividad de los

actos administrativos

Por otra parte, también dentro de la consolidación del prin-

cipio de la legalidad, la Ley Orgánica reguló, en el artículo 11,
una serie de principios que rigen la actividad administrativa, y
que se refieren a la posibilidad que tiene la Administración de
modificar sus criterios de interpretación en su actuación frente
a los particulares. En ese artículo se determina cuál es el valor
del precedente administrativo, y se consagra, en forma indi-
recta, otro principio que es el de la irretroactividad de los actos
administrativos.

El artículo 11 señala, en efecto, como principio general, que

los criterios establecidos por los distintos órganos de la Admi-
nistración Pública, pueden ser modificados; es decir, la Admi-
nistración no está sujeta a sus precedentes y, por tanto, ante
nuevas situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones.
Pero esta posibilidad de la Administración de modificar sus

47
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

criterios tiene limitaciones: en primer lugar, la nueva interpre-

tación no puede aplicarse a situaciones anteriores, con lo cual,
dictado un acto administrativo en un momento determinado
conforme a una interpretación, si luego se cambia la interpre-
tación, no puede afectarse la situación y el acto anterior. Por
tanto, el nuevo acto dictado conforme a la nueva interpretación
no tiene efecto retroactivo.

Esto, podía considerarse como un principio derivado de la

interpretación de la irretroactividad de las Leyes (art. 24 de la
Constitución). Sin embargo, a partir de la Ley surgió un asi-
dero para el principio de la irretroactividad de los actos admi-
nistrativos. Ello, sin embargo, tiene una excepción: la nueva
interpretación puede aplicarse, sin embargo, a las situaciones
anteriores, cuando fuese más favorable a los administrados
y aquí se sigue también, la orientación del artículo 24 de la
Constitución, cuando prescribe la retroactividad de las leyes,
en materia penal, cuando sea más favorable al reo.

En todo caso, esta posibilidad de modificar criterios admi-

nistrativos y la limitación, en cuanto a la aplicabilidad de los
nuevos criterios a situaciones anteriores, tiene una previsión
expresa en el propio artículo 11 de la Ley, al señalar que la modi-
ficación de los criterios por la Administración, no da derecho
a la revisión de los actos definitivamente firmes dictados con-
forme a los criterios anteriores. En resumen: la Administración
puede variar sus criterios, sin embargo, los nuevos criterios no
pueden aplicarse a situaciones anteriores, lo que implica que no
puede dárseles efectos retroactivos a los actos administrativos.
Pero además, el nuevo criterio que se aplique no le da derecho
a un particular a pedir que el acto que lo afectó en un tiempo
atrás, sea modificado cuando ese acto ya es un acto definitiva-
mente firme; es decir, la Administración no puede verse com-
pelida, cuando varía de criterio, a modificar sus actos dictados
conforme a criterios anteriores, por un pretendido derecho del
particular, a que variado el criterio, se aplique ese nuevo criterio
a las actuaciones precedentes. Esto, además de la irretroactivi-

48
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

dad del acto administrativo, implica la consagración del princi-

pio de la irrevocabilidad de los actos administrativos, es decir,
no son libremente revocables, en cuanto a que el particular, en
este caso no tiene derecho a pedir que la Administración modi-
fique libremente sus actos.

5. La sujeción a la cosa juzgada administrativa

Es precisamente sobre este aspecto del valor de los actos

definitivamente firmes, es decir, del valor de la cosa juzgada
administrativa, se refiere otro aspecto que consolidó el prin-
cipio de la legalidad en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Se trata, insistimos, de la obligación que tiene
la Administración de someterse a sus propios actos, es decir,
de la sujeción a la cosa juzgada administrativa y, por tanto, de
la limitación a la revocabilidad de los actos administrativos.

La Ley Orgánica consagra expresamente normas de enorme

importancia, sobre todo frente a vicios, prácticas administrati-
vas viciadas y arbitrarias, manifestadas en las más variadas for-
mas, en todos los niveles de la Administración. En efecto, no
era infrecuente encontrar en la acción administrativa, activida-
des mediante las cuales, pura y simplemente, se revocan actos
administrativos que están definitivamente firmes y que habían
cumplido, inclusive, sus efectos.

Frente a esta realidad había sido el trabajo de la doctrina

y de la jurisprudencia el que había salido al paso, planteando
el principio de la irrevocabilidad de los actos administrativos
cuando son creadores de derechos a favor de particulares y,
por tanto, planteando una limitación al poder revocatorio de
la Administración15. Con la Ley Orgánica, este principio tiene
una consagración expresa, aun cuando en forma indirecta y dis-
persa.

15 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Comentarios sobre la revocación de los

actos administrativos,” en Revista de Derecho Público, Nº 4, Editorial Jurí-
dica Venezolana, Caracas, octubre‑diciembre 1980, pp. 27-30

49
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En primer lugar, se deduce por vía de interpretación a con-

trario del artículo 82. Ese artículo consagra la potestad revoca-
toria, pero dentro de límites precisos, al establecer que los actos
administrativos que no originen derechos subjetivos o intere-
ses legítimos, personales y directos para un particular, podrán
ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la
misma autoridad que los dictó o por el superior jerárquico. Es
decir, en esta norma se consagra el principio de la revocación
de los actos administrativos que no creen derechos o declaren
a favor de particulares, con lo cual, por interpretación a contra-
rio, surge el otro principio que había sido trabajado por la juris-
prudencia, el de la irrevocabilidad de los actos administrativos
creadores o declarativos de derecho.

Así, un acto administrativo que no crea derechos o intere-

ses legítimos, puede ser revocado en cualquier momento por la
Administración. Al contrario, si el acto administrativo crea o
declara derechos a favor de particulares, es irrevocable, y esto
se confirma en la propia Ley Orgánica, al sancionarse con el
vicio de nulidad absoluta aquel acto administrativo que revo-
que un acto anterior creador de derechos a favor de particulares.
El artículo 19, ordinal 2° establece expresamente que son nulos,
de nulidad absoluta, los actos administrativos que resuelvan un
caso precedentemente decidido por otro acto administrativo,
con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares.

En esta forma, entonces, encontraron consagración legal los

principios relativos a la revocación de los actos administrativos
que habían sido establecidos para la jurisprudencia, de manera
que si el acto no crea derechos a favor de particulares es revo-
cable libremente por la Administración; si el acto crea o declara
derechos a favor de particulares, es irrevocable, y si la Adminis-
tración lo revoca, ese acto revocatorio es nulo, de nulidad abso-
luta.

En cuanto a los actos viciados de nulidad absoluta, los mis-

mos no pueden surtir ningún efecto y pueden ser revisados en

50
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

cualquier momento sin ninguna limitación, tal como lo esta-

blece el artículo 83, al decir que la Administración podrá, en
cualquier momento, de oficio o a solicitud de parte, reconocer
la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. Por supuesto,
la nulidad absoluta, que es uno de los capítulos centrales de la
Ley, ahora es algo serio; ya no es el vicio que, sobre todo a nivel
del foro, pueda continuar alegándose indistintamente ante cual-
quier irregularidad del acto administrativo. La nulidad abso-
luta, como vicio de los actos administrativos, está reducida en
la Ley a cinco causas establecidas taxativa y expresamente en el
artículo 19: 1. Cuando así esté expresamente determinado por
una norma constitucional o legal; 2. Cuando resuelvan un caso
precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya
creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la
Ley. 3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución,
y; 4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifies-
tamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del
procedimiento legalmente establecido. Así, en principio y salvo
estos casos lógicos y racionales que son causales de la nulidad
absoluta, las demás irregularidades o vicios son causas de anu-
labilidad y, por tanto, de nulidad relativa.

6. Los límites al poder discrecional

Por último, dentro de la consolidación del principio de la

legalidad, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
consagra expresamente, en su artículo 12, los límites al poder
discrecional de la Administración16. El poder discrecional, sin
16 Véase sobre los poderes discrecionales y sus límites Allan R. Brewer-
Carías, “Los límites al poder discrecional de las autoridades administra-
tivas” en Ponencias Venezolanas al VII Congreso Internacional de Derecho
Comparado, Caracas 1966, pp. 255-278 y en Revista de la Facultad de Derecho,
UCAB, N° 2, Caracas 1966, pp. 9-35; Juan Carlos Balzán “Los límites a la
discrecionalidad, la arbitrariedad y la razonabilidad de la Administra-
ción”, en Los requisitos y los vicios de los actos administrativos, V Jornadas Inter-
nacionales de Derecho Administrativo, FUNEDA, Caracas 2000, pp. 61-101;
J. M. Hernández Ron, “La potestad discrecional y la teoría de la autolimi-
tación de los poderes”, en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Fede-
ral, Nos. 30-31, Caracas 1942, pp. 5-9; J. M. Hernández Ron, “La potestad

51
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

la menor duda, es esencial para el desarrollo de la actividad

administrativa, de manera que puede decirse que no habría
posibilidad real y efectiva para la Administración de actuar
en el campo de la vida económica y social, si no dispusiese
de la libertad legal que le permita apreciar la oportunidad y
la conveniencia de ciertas actuaciones y, por tanto, juzgando
esta oportunidad y conveniencia, adoptar determinadas deci-
siones. Por ello, el poder discrecional es esencial para la Admi-
nistración.

Pero así como es esencial para la Administración, sin

duda, el poder discrecional es la primera fuente de arbitrarie-
dad administrativa. Por eso, la discrecionalidad, lo ha dicho la
Jurisprudencia y lo ha trabajado la doctrina, no puede conver-
tirse en arbitrariedad, pero lamentablemente, ha sido muy fre-
cuente que ese límite se traspase y que la acción discrecional
sea, en definitiva, una acción arbitraria. Por eso la discreciona-
lidad requiere de límites; y los mismos sólo habían sido deter-
minados por la Jurisprudencia. La Ley Orgánica, ahora, le da
valor de derecho positivo a los principios relativos a la discre-
cionalidad y a los límites de la acción administrativa. El artí-
culo 12 de la Ley, en efecto, expresamente regula estos límites
a la discrecionalidad al establecer que cuando una disposición
legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a jui-
cio de la autoridad administrativa competente (y, ciertamente,
ya la Jurisprudencia había reconocido que siempre que la ley
deje alguna medida a juicio de la autoridad administrativa,
hay poder discrecional), dicha medida, es decir, el acto que se
adopte, debe mantener la debida proporcionalidad y la ade-
cuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y
cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarias para
su validez y eficacia. Este artículo 12, en relación al principio de

administrativa discrecional”, en Revista del Colegio de Abogados del Distrito

Federal, Nos. 35-36, Caracas 1943, pp. 7-11; Gabriel Ruán Santos, El Princi-
pio de Legalidad, la Discrecionalidad y las Medidas Administrativas, FUNEDA,
Caracas, 1998.

52
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

la legalidad, tiene una riqueza inmensa, sobre todo en cuanto a

las posibilidades de controlar la acción administrativa.

A. La proporcionalidad

Por una parte establece que el acto discrecional debe man-

tener la debida proporcionalidad, lo cual configura uno de
los límites que tradicionalmente la jurisprudencia exigía a la
autoridad administrativa frente a la discrecionalidad. El acto
discrecional no puede ser desproporcionado, porque la des-
proporción es arbitrariedad. Si una disposición establece, por
ejemplo, que por la infracción de una norma se puede aplicar
una sanción entre dos límites, máximo y mínimo, según la gra-
vedad de la falta a juicio de la autoridad administrativa, dentro
de su libre apreciación de la situación, la Administración no
puede ser arbitraria y aplicar medidas desproporcionadas. La
decisión que tome tiene que ser proporcional al supuesto de
hecho.

Por supuesto, la proporcionalidad, como límite a la discre-

cionalidad, no sólo rige respecto de la aplicación de sanciones,
sino, en general, respecto de toda medida discrecional que
adopte la Administración.

B. La adecuación a la situación de hecho

Pero además, la ley establece en ese mismo artículo 12,

como otro límite a la discrecionalidad, que el acto debe tener
adecuación con los supuestos de hecho que constituyen su
causa. Es decir, el acto debe ser racional, justo y equitativo en
relación a sus motivos.

Ahora bien, ¿qué alcance tiene esta exigencia de que el

acto discrecional debe mantener adecuación con sus supues-
tos hechos? En primer lugar, todo acto administrativo debe
tener una causa o motivo, identificado, precisamente, en los
supuestos de hecho. Por tanto, la causa es un elemento esen-

53
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

cial del acto; no puede haber acto administrativo sin causa y

sin supuesto de hecho. En segundo lugar, que debe haber ade-
cuación entre lo decidido y el supuesto de hecho y para que
ello sea cierto, es necesario que ese supuesto de hecho haya
sido comprobado, estando la Administración, obligada a pro-
barlo. El acto, por tanto, no puede estar basado simplemente en
la apreciación arbitraria de un funcionario. No basta señalar,
por ejemplo, que una fábrica contamina para ordenar cerrarla.
Si el funcionario considera que una instalación industrial es
contaminante tiene que probar que contamina y debe hacer
constar en el expediente cuáles son los efectos contaminantes.
Esto implica que la carga de la prueba en la actividad adminis-
trativa, recae sobre la Administración, como principio general
muy importante.

Pero además de probar los hechos o la causa del acto, la

Administración debe hacer una adecuada calificación de los
supuestos de hecho. Si en el mismo ejemplo, lo que la fábrica
expele es un humo no tóxico, por más que el humo salga a
la atmósfera, ello no es suficiente para decir que contamina y
cerrar la industria. Podría sí, ser el motivo para imponer el uso
de filtros adicionales, por ejemplo, pero no puede ser motivo
para tomar la medida que se quiera. Por tanto, no sólo se
requiere la prueba de los supuestos de hecho, sino la adecuada
calificación de los mismos. En estos elementos está, quizás el
área más rica de vicios del acto administrativo: el vicio en la
causa, en la comprobación de los hechos, en la calificación de
los hechos, e inclusive, en la propia existencia del supuesto de
hecho. Todo el falso supuesto del derecho procesal encuentra
aquí su asidero fundamental en materia de derecho adminis-
trativo. Es decir, los actos no pueden partir de falsos supuestos,
sino que deben partir de supuestos probados, comprobados y
adecuadamente calificados.

Por otra parte, la Administración no puede tergiversar los

hechos, que tampoco es infrecuente, sino que debe darle el
tratamiento racional a los hechos comprobados técnicamente.

54
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Esto también abre toda una serie de límites derivados de la

racionalidad, de la justicia y de la equidad en el tratamiento de
los procedimientos.

C. La finalidad

El artículo 12, además, exige que el acto discrecional tenga

adecuación con los fines de la norma que prevé su emisión
por el funcionario. Con esto se consagra legalmente el princi-
pio de la necesaria adecuación a la finalidad legal de los actos
administrativos, de manera que el funcionario, al dictarlos, no
puede desviar esos fines, y perseguir fines distintos a los pre-
vistos en la norma, así sean ellos plausibles desde el ángulo
del servicio público. La no adecuación a los fines previstos en
la norma, da origen al conocido vicio de desviación de poder,
previsto expresamente en el artículo 259 de la Constitución.

D. La formalidad

Otro límite al acto discrecional, de acuerdo a la última

parte de ese artículo 12, es que debe cumplir los trámites,
requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.
Por tanto, el acto discrecional no puede nunca ser arbitrario en
sus formas; debe cumplir las formalidades previstas en la Ley.

E. La igualdad

Además, el acto por más discrecional que pueda ser, no

puede ser atentatorio del principio de la igualdad, que es un
principio constitucional (art. 21). Por tanto, si en un supuesto de
hecho se aplicó una medida a un particular, en otro supuesto
de hecho igual debe aplicarse igual medida al otro particular.
Por tanto, no es libre la Administración de sancionar, como le
venga en gana, a los particulares, de acuerdo a su apreciación
aislada, en cada caso, sino que debe respetar el principio de la
igualdad, de la imparcialidad, frente a las situaciones jurídicas
de los particulares, encontrando la imparcialidad asidero en

55
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

el artículo 30 de la Ley, y encontrando sanción en el principio

de la no distorsión de los procedimientos para perjudicar a los
particulares, previsto en el propio artículo 3 de la Ley, en cone-
xión con el artículo 100.

IV. Las exigencias de la racionalidad

de la acción administrativa

El tercer aspecto relativo al alcance de la Ley Orgánica,

además de su ámbito de aplicación y de la consolidación del
principio de la legalidad, es el relativo a las exigencias de racio-
nalización administrativa que plantea, tanto a la Administra-
ción como a los particulares; lo cual se ha complementado
con las previsiones de la Ley sobre Simplificación de Trámites
Administrativos dictada en 1999 y reformada en 2008 17.

Ahora, en cuanto a las regulaciones contenidas en la Ley

Orgánica, las exigencias de racionalidad administrativa se
plantean en cuatro aspectos distintos: en la racionalización
administrativa, en la información descendente, en el trata-
miento del procesamiento y en la organización administrativa.

1. La racionalización administrativa

En primer lugar, la ley prevé principios tendientes a lograr

una racionalización administrativa. El artículo 32, por ejemplo,
señala la necesidad de la uniformidad de documentos y expe-
dientes administrativos, al exigir que deben ser uniformes, de
modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales caracte-
rísticas. Esto impone un enorme esfuerzo administrativo, por
uniformizar los documentos administrativos y expedientes, en
todo el territorio nacional y en relación a los diversos órganos
administrativos. Lo que sí parece evidente es que no puede,

17 Ley Orgánica de Simplificación de Trámites Administrativos (Decreto N°

6.265), Gaceta Oficial, N° 5.891 Extraordinario de 31-07-2008.

56
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

cada organismo, por su lado, empezar a inventar documentos

y expedientes uniformes.

2. La información descendente

Pero además de las normas de racionalización adminis-

trativa hay otras también vinculadas a la racionalidad de la
Administración, como las relativas al establecimiento de
un sistema de información administrativa descendente, parti-
cularmente a partir de la consagración en la Constitución de
1999 del derecho ciudadano a la información administrativa
(art. 143) 18.

En todo caso, la Ley Orgánica impone a la Administración,

en el artículo 33, la obligación de informar a los particulares, a
cuyo efecto debe preparar y publicar en la Gaceta Oficial, Regla-
mentos e instrucciones referentes a estructuras, funciones,
comunicaciones y jerarquías de las dependencias. Asimismo,
en todas las oficinas al servicio del público, se le debe informar,
por los medios más adecuados, sobre los fines, competencia y
funcionamiento de sus distintos órganos y servicios.

Se impone, aquí, una obligación a la Administración de

informar. Pero en este campo se nos plantea el mismo pro-
blema comentado. Si cada organismo comienza a elaborar
por su cuenta estos Reglamentos e instrucciones referentes a

18 Véase en general, Allan R. Brewer-Carías, “Consideraciones sobre la

actividad interna de la administración y sus formalidades”, en Revista de
Derecho Público, N° 21, Caracas 1985, pp. 39-43; Allan R. Brewer-Carías,
“El derecho administrativo y la participación de los administrados en las
tareas administrativas”, en Revista de Derecho Público, N° 22, Caracas 1985,
pp. 5-32; Andrés Álvarez Iragorry, “El derecho de acceso al expediente
administrativo (artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-
nistrativos. Problemas que plantea: Particular referencia a su influencia
a la Ley Orgánica de la Administración Central”, en Revista de la Funda-
ción Procuraduría General de la República, Caracas 1991, pp. 183-240; Alberto
Blanco Uribe, “El derecho a la información y el acceso a los documen-
tos administrativos”, en Revista de Derecho Público, N° 48, Caracas 1991,
pp. 47-50.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquías, el pano-

rama va a complicarse en vez de simplificarse. Aquí también
debe uniformizarse la información descendente.

Incluso, se dictó el Reglamento parcial de la Ley Orgánica

sobre servicios de información al público y sobre recepción y
entrega de documentos (G.O. N° 36.199 de 6-5-97).

Pero la Ley, no sólo impone la obligación a la Administra-

ción de información al público sobre los fines, competencia y
funcionamiento de los distintos órganos, sino que al consagrar
esta obligación de la Administración, establece un derecho del
administrado, a ser informado de lo que cada organismo rea-
liza.

Este derecho del particular ha buscado cambiar el sistema

tradicional de inseguridad que a veces coloca al particular en
la posición de seguir un procedimiento a través de un sistema
de prueba y error, encontrándose, en cada trámite, que le falta
un requisito, que aparece en la actuación siguiente, haciendo
interminable el procedimiento, y nugatorio su derecho. La
Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos de 1999,
reformada en 2008, en este sentido, es un avance notable que
debe destacarse.

3. El tratamiento del procedimiento

A. La unidad del expediente

La Ley Orgánica, además, plantea exigencias de racio-

nalidad en el tratamiento del procedimiento administrativo,
y particularmente al establecer el principio de la unidad del
expediente. El artículo 31, en efecto, establece que de todo
asunto debe formarse un expediente y se mantendrá la uni-
dad de éste y de la decisión respectiva, así intervengan en él
diversos Ministerios e Institutos. Ya no se trata, simplemente,
de la costumbre que normalmente es impuesta por funciona-

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

rios subalternos con buen criterio, de poner en una carpeta los

escritos que más o menos se refieren a un asunto sino que se
trata de una tarea de racionalización derivada, derivada, de
una exigencia legal, de que haya una unidad del expediente
para que exista unidad de la decisión.

Esta exigencia de la unidad del expediente se ratifica en

el artículo 51 de la Ley Orgánica, que exige que al presentarse
una petición o solicitud a la Administración, se abra un expe-
diente administrativo, en el cual se deben incorporar todos los
documentos, informes o recaudos relacionados con el asunto.

La unidad del expediente, tiene una enorme importancia,

pues la Administración no podrá llevar, como sucede con fre-
cuencia, dos o más expedientes sobre un asunto, ubicando en
uno de ellos los recaudos que considere que pueden ser vistos
por el particular, y ocultando otros que puedan favorecer la
petición del interesado. Para que tenga sentido y efectividad
el derecho de los administrados de tener acceso al expediente
y que regula la Ley Orgánica expresamente en su artículo 59,
la unidad del expediente es la garantía de ese derecho y del
derecho a la defensa.

B. El Registro de presentación de documentos

Por otra parte, en este mismo campo del tratamiento racio-

nal del procedimiento, la Ley exige la creación de registros de
presentación de documentos en la Administración. Incluso, se
dictó el Reglamento parcial de la Ley Orgánica sobre recepción
y entrega de documentos (Gaceta Oficial N° 36199 de 6-5-97).
El articulo 44 de la Ley impone, como obligación, a todos los
organismos públicos, el llevar un registro de presentación de
documentos, en el cual se deje constancia de todos los escritos,
peticiones y recursos que se presenten por los administrados,
así como las comunicaciones que puedan dirigir otras autori-
dades, y remite la organización y funcionamiento del registro,
a un Reglamento.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Este Registro tiene una enorme importancia, pues cambia

el sistema tradicional de receptoría de correspondencia que se
había llevado en los organismos públicos, y que a veces había
estado a cargo de funcionarios sin adecuada calificación y cuya
función se limitaba, simplemente, a poner un sello de recibo.

Conforme a la Ley, es necesario que el registro esté a cargo

de un funcionario, inclusive de nivel profesional, pues de
acuerdo al artículo 46 del texto, no sólo debe darse constancia
de recibo de todo lo presentado, con indicación del número de
registro que corresponda, sino que además, el funcionario debe
advertir al presentante las omisiones que tiene en su petición
o solicitud. Debe insistirse en que el funcionario está obligado
a advertir las omisiones de documentos, para que sean subsa-
nadas por los particulares, lo cual no sólo es una potestad, y al
realizar esta advertencia a los interesados de las omisiones y
de las irregularidades que observen, no puede negarse a reci-
bir la solicitud.

Por otra parte, el número y orden de recibo tiene otra con-

secuencia, y es la necesidad de que la Administración respete
dicho orden de las peticiones en la resolución de los procedi-
mientos que se deriven. El artículo 34 de la Ley señala expresa-
mente que en el despacho de todos los asuntos, se debe respetar
rigurosamente el orden en que éstos fueron presentados, con lo
cual el Registro tiene el efecto de indicar el orden para la reso-
lución de los problemas; y sólo por razones de interés público y
mediante una decisión motivada que debe constar en el expe-
diente, puede el Jefe de la Oficina modificar el orden.

Ahora bien, la organización y funcionamiento del regis-

tro de recepción de documentos, conforme a la exigencia del
artículo 44 de la Ley, debía establecerse en un reglamento, y
a tal efecto, mediante Decreto Nº 1.364 de 30-12-81, se dictó
el Reglamento del Registro de Presentación de Documentos
(Gaceta Oficial N° 32.385 de 4-1-82).

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

C. La producción de documentos en serie

En materia de procedimiento, otras normas tienen relación

con la racionalidad administrativa, y entre ellas las que permi-
ten, por ejemplo, las decisiones en serie, en aquellos casos en
los cuales la tramitación de asuntos lo justifique. Así, el artí-
culo 35 autoriza a la Administración a utilizar procedimientos
expeditos, o medios de producción en serie de actuaciones que
sean repetidas o iguales, respetándose las garantías jurídicas
de los particulares.

En esta misma producción en serie de actos, respetando las

garantías de los particulares, se insiste en el artículo 36 cuando
se señala que la obligación de inhibirse del funcionamiento
no se puede exigir cuando se trata de expedición de certifica-
dos adoptados en serie o conforme a modelos, de manera que
resulte en extremo difícil advertir la existencia de una causal
de inhibición.

D. La presentación de documentos por correo

Otra norma que ha tenido repercusiones en relación al tra-

tamiento del procedimiento se refiere a la posibilidad de que los
documentos se consideren que han sido presentados en tiempo
útil, cuando hay lapsos para ello, si son remitidos por correo al
órgano competente de la Administración. Esto va a repercutir,
sin duda, en el correo. El Ministerio de Transporte y Comuni-
caciones, (actualmente, el Ministerio de Infraestructura), dice
el artículo 43, debe dictar una reglamentación pertinente para
la tramitación de estas documentaciones, y por supuesto, de
nuevo, las receptorías de correspondencia de los despachos eje-
cutivos, tienen que amoldar sus métodos de acción, de manera
de poder determinar cuándo una de las documentaciones que
viene por correo es un documento que debe ir a un expediente
o cumplir un trámite determinado.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

4. La determinación de competencias en la estructura

jerárquica

Por último, también dentro de estas exigencias de racio-

nalidad administrativa, la Ley exige que se determinen, con
precisión, las competencias, y las funciones de los diversos fun-
cionarios en la estructura jerárquica, a los efectos de la determi-
nación de responsabilidades. Señalábamos anteriormente que
la Ley es un texto que busca un balance entre poderes admi-
nistrativos y derechos de los particulares, inclinándose hacia
éstos. Establece muchos derechos de los administrados, cuyos
correlativos son las responsabilidades de los funcionarios por
omisión, retardo, o distorsión en los procedimientos. Para apli-
car las sanciones previstas en el artículos 100 y siguiente de la
Ley, resulta necesaria la determinación previa de la responsa-
bilidad, lo que exige una acción también de racionalización en
la organización administrativa.

Hasta ahora, la responsabilidad administrativa, en gene-

ral, está muy diluida, pues en realidad, muchas personas
intervienen en los procedimientos y, en definitiva, no se sabe
a quién corresponde. Sin embargo, ahora la Ley establece un
sistema de responsabilidades y de sanciones, con lo cual habrá
de determinarse con precisión la responsabilidad; y esto va a
exigir, de nuevo, una tarea amplia de racionalización en cada
Ministerio.

Para ello, las delegaciones tienen que ser hechas en forma

precisa, de manera que si hay delegación de atribuciones ante
los Directores Generales, se diga exactamente cuál es el ámbito
delegado para saber quién es el responsable, el Ministro o el
Director General. En las delegaciones de firma debe suceder lo
mismo: si es a niveles inferiores deberá precisarse con exacti-
tud la delegación de la firma, para saber cuál es el ámbito de la
responsabilidad compartida.

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Debe que darle mayor importancia de la que se le ha dado

a los Reglamentos Internos de los Ministerios, pues es en ellos
donde se determina la responsabilidad del funcionario. No hay
que olvidar que es precisamente en estos Reglamentos Inter-
nos donde debe determinarse qué es lo que corresponde a cada
oficina, a cada unidad, a cada sección, a cada departamento, y
hasta dónde llega la responsabilidad de cada funcionario. Sin
esa precisión de responsabilidad se corre el riesgo cierto de
que resulten responsables quienes no lo son, y no respondan
quienes realmente deben ser los responsables administrativos
por determinadas actuaciones. Esto va a exigir, por tanto, toda
una reformulación administrativa que se enmarca dentro de lo
que se ha denominado la reforma estructural de la Adminis-
tración.

V. Los principios del procedimiento administrativo

en la Ley Orgánica

De acuerdo con el artículo 141 de la Constitución, la Admi-

nistración Pública se fundamenta en “los principios de honesti-
dad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia,
rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la
función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.

Estos principios los repite el artículo 10 de la LOAP al pre-

cisar que la actividad de la Administración Pública se desa-
rrollará con base en “los principios de economía, celeridad,
simplicidad, rendición de cuentas, eficacia, proporcionalidad,
oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, hones-
tidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia,
buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad en el ejer-
cicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al derecho,
y con supresión de las formalidades no esenciales.” De esta
enumeración de principios, se eliminó la previsión que tenía el
artículo 12 de la LOAP de 2001, en relación con la necesidad de

63
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

que la actividad administrativa se efectúe “dentro de paráme-

tros de racionalidad técnica y jurídica”.

En cuanto a la Ley de Simplificación de Trámites Admi-

nistrativos, la misma enumera en su artículo 5 los siguientes
principios conforme a los cuales se deben elaborar los planes
de simplificación: La presunción de buena fe del ciudadano; la
simplicidad, transparencia, celeridad y eficacia de la actividad
de la Administración Pública; la actividad de la Administra-
ción Pública al servicio de los ciudadanos; y la desconcen-
tración en la toma de decisiones por parte de los órganos de
dirección.

En cuanto a la LOPA, en el artículo 30 se enumeraron los

siguientes principios del procedimiento administrativo: “prin-
cipios de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad” 19.

1. El principio de la imparcialidad

En efecto, dentro de los principios generales que rigen el

procedimiento administrativo está el principio de la imparcia-
lidad, derivado del principio de igualdad y no discriminación
de los administrados, conforme al cual, la Administración, en
el curso del procedimiento y al decidirlo, no debe tomar par-

19 Véase en general, Allan R. Brewer-Carias, Principios del procedimiento

administrativo, Prólogo de Eduardo García de Enterría, Editorial Civitas,
Madrid 1990; “Principios del Procedimiento Administrativo en España y
América Latina,” en 200 Años del Colegio de Abogados, Libro Homenaje, Tomo
I, Colegio de Abogados del Distrito Federal, Avila Arte/Impresores, Cara-
cas 1990, pp. 255 -435; Les principes de la procédure administrative non conten-
tieuse. Études de Droit Comparé (France, Espagne, Amérique Latine), Prólogo
de Frank Moderne, Editorial Economica, París 1992; también publicado en
Etudes de droit public comparé, Académie International de Droit Comparé,
Ed. Bruylant, Bruxelles 2001, pp. 161-274 ; y Principios del Procedimiento en
América Latina, Universidad del Rosario, Editorial Legis, Bogotá 2003;
Allan R. Brewer-Carías, “Principios del Procedimiento Administrativo.
Hacia un estándar continental,” en Christian Steiner (Ed), Procedimiento
y Justicia Administrativa en América Latina, Konrad Adenauer Stiftung,
F. Konrad Adenauer, México 2009, pp. 163-199.

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

tido, ni inclinar la balanza o beneficiar ilegítimamente a una

parte en perjuicio de otra, sino que debe tomar su decisión úni-
camente conforme al ordenamiento jurídico y con la finalidad
de interés general que la motiva.

Este principio regulado el Artículo 30 de la LOPA, exige a

la Administración tratar en igual forma a todos los particula-
res y no puede establecer ningún tipo de discriminación res-
pecto de ellos, ni parcializarse por ninguna posición y debe
mantener siempre una posición imparcial. Esto trae dos con-
secuencias concretas en la Ley. Por una parte, la obligación de
respetar el orden que establece el Artículo 34 para la decisión
de los asuntos. Ya hemos visto que cuando se introduce una
solicitud, debe haber un registro numerado conforme al Artí-
culo 47, y en consecuencia, de acuerdo al Artículo 34, el despa-
cho de los asuntos debe hacerse respetándose rigurosamente
él orden en que fueron presentados. Sólo si hay razones de
interés público y si se motivan estas razones mediante resolu-
ción expresa, puede el Jefe de la Oficina respectiva modificar
el orden, dejando constancia en el expediente de los motivos.

2. El principio de economía

Otro principio general del procedimiento administrativo

previsto en la LOPA es el principio de la economía procesal. En
efecto, en general, debe considerarse que los procedimientos
se establecen para resolver los asuntos, y no para dilatarlos.
Lamentablemente, la distorsión que ha sufrido el procedi-
miento civil, en muchos casos llevó a considerar al procedi-
miento civil como un instrumento de dilación y no como un
instrumento de solución de problemas. En muchos casos ha
habido una justicia eterna, de larga duración, comandada, a
veces, por jueces que olvidan que su misión fundamental es
decidir el fondo de los asuntos, y que consideran, al contra-
rio, que el procedimiento civil sirve para no decidir. Lamenta-
blemente esto ha ocurrido con frecuencia en el procedimiento
civil, quedando de lado el principio de la economía procesal,

65
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

que exige, al contrario, decisiones en el tiempo más corto posi-

ble.

La LOPA, al contrario, puede decirse que, afortunadamente,

está imbuida por el principio de la economía procedimental, es
decir, por la necesidad de que se decida administrativamente
con celeridad y economizando lapsos. Por tanto, si la Ley pres-
cribe formas, es para que se manifieste adecuadamente la
voluntad de la Administración, es decir, para que se dicte un
acto y no para dilatar las decisiones.

3. El principio de celeridad

Vinculado con el principio de oficialidad y también for-

mulado en forma expresa en la LOPA, está el principio de la
celeridad, que implica que si el procedimiento es un asunto de
la Administración, es decir, si la Administración es la respon-
sable del procedimiento, el principio consecuencial establecido
en garantía de los particulares, es que debe ser desarrollado
con la mayor rapidez y celeridad posible. Ello implica, las pre-
visiones sobre actuación de oficio, regulación de plazos y tér-
minos y todo el régimen de simplicidad en los trámites.

4. El principio de la simplicidad y derechos

de las personas

El artículo 12 de la LOAP dispone que la simplificación de

los trámites administrativos así como la supresión de los que
fueren innecesarios será tarea permanente de los órganos y
entes de la Administración Pública (se excluye las misiones),
así como la supresión de los que fueren innecesarios, todo de
conformidad con los principios y normas que establezca la
ley correspondiente. Dicha Ley es la Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos de 2008, la cual sin embargo, sólo
se aplica a los “órganos y entes” de la Administración Pública
Nacional, Estadal y Municipal (art. 2), con lo que quedan
excluidas las “misiones.” Dicha Ley, se destina específicamente

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

a desarrollar, en detalle, este principio de la simplificación con

el objeto de racionalizar las tramitaciones que realizan las per-
sonas ante la Administración Pública; mejorar su eficiencia,
pertinencia y utilidad, a fin de lograr mayor celeridad y fun-
cionalidad en las mismas; reducir los gastos operativos; obte-
ner ahorros presupuestarios; cubrir insuficiencias de carácter
fiscal y mejorar las relaciones de la Administración Pública con
los ciudadanos

En todo caso, estando la Administración Pública al servi-

cio de los ciudadanos y, en general, de las personas (particula-
res o administrados), el artículo 6 de la LOAP exige que debe
desarrollar su actividad y organizarse de manera que las per-
sonas puedan:

“1. Resolver sus asuntos, ser auxiliadas en la redacción

formal de documentos administrativos, y recibir infor-
mación de su interés por cualquier medio escrito, oral,
telefónico, electrónico e informático;
2. Presentar reclamaciones sobre el funcionamiento de la
Administración Pública (se entiende, sin el carácter de
recursos administrativos);
3. Acceder fácilmente a información actualizada sobre el
esquema de organización de los órganos y entes de la
Administración Pública, así como a guías informativas
sobre los procedimientos administrativos, servicios y
prestaciones que ellos ofrecen”.

Además, en el artículo 22 de la LOAP, se dispone como

principio que la organización de la Administración Pública
debe procurar la simplicidad institucional y la transparencia
en su estructura organizativa, asignación de competencias,
adscripciones administrativas y relaciones inter-orgánicas. La
estructura organizativa, además, debe prever la comprensión,
acceso, cercanía y participación de las personas de manera que

67
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la

información que requieran por cualquier medio.

5. El principio de la buena fe

El principio de la buena fe se ha establecido en los dos sen-

tidos necesarios en las relaciones entre la Administración y
el ciudadano: en primer lugar, como presunción de parte del
ciudadano en la Ley de Simplificación de Trámites Adminis-
trativos (art. 5, “La presunción de buena fe del ciudadano”) lo
que implica, por ejemplo, que “en todas las actuaciones que se
realicen ante la Administración Pública, se tomará como cierta
la declaración de las personas interesadas, salvo prueba en
contrario”(art. 23); y en segundo lugar, que la Administración,
en sí misma, debe actuar conforme al principio de la buena fe,
tal como se precisa en el artículo 10 de la LOAP.

6. El principio de la información general (internet)

A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en

la LOAP, ésta dispone (art. 11 LOAP) que los órganos y entes
de la Administración Pública (no las misiones) deberán utilizar
las nuevas tecnologías que desarrolle la ciencia, tales como los
medios electrónicos o informáticos y telemáticos, para su orga-
nización, funcionamiento y relación con las personas.

En tal sentido, por disposición expresa de la Ley Orgá-

nica, cada órgano y ente de la Administración Pública (no las
misiones) debe establecer y mantener una página en internet,
que debe contener, entre otra, la información que se considere
relevante, los datos correspondientes a su misión, organiza-
ción, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que
presta, documentos de interés para las personas, ubicación de
sus dependencias e información de contactos (art. 11 LOAP).

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 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

7. El principio de la publicidad de los actos generales

Todos los reglamentos, resoluciones y actos administrati-

vos de carácter general dictados por los órganos y entes de la
Administración Pública (no las misiones) deberán ser publica-
dos, sin excepción, en la Gaceta Oficial de la República o, según
el caso, en el medio de publicación oficial del Estado, Distrito
metropolitano o Municipio correspondiente (art. 12 LOAP). La
norma recoge el principio general del comienzo de la eficacia
de los actos administrativos de efectos generales (normativos)
o de carácter general (destinados a varios sujetos de derecho),
sujetándolo a la publicación en la Gaceta Oficial.

El artículo 13 LOAP, sin embargo, además de referirse a

los reglamentos (siempre de carácter normativo) y a los actos
administrativos de carácter general, menciona a las “resolu-
ciones”. Estas, conforme a la Ley Orgánica de Procedimien-
tos Administrativos (art. 16) son los actos administrativos que
emanan de los Ministros del Ejecutivo Nacional, por lo que las
mismas, sean o no de efectos generales o de carácter general,
deben publicarse en la Gaceta Oficial.

En cuanto a los Estados, Distritos Metropolitanos y Muni-

cipios, los actos de los mismos de orden normativo o de carác-
ter general, también deben publicarse en la correspondiente
“publicación oficial” de las entidades respectivas.

8. El principio de la sujeción a los planes, metas

y objetivos y a la planificación centralizada

Los órganos y entes de la Administración Pública (no las

misiones), en su funcionamiento, deben sujetarse a las polí-
ticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los
respectivos planes estratégicos, compromisos de gestión y
lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada
(art. 18 LOAP). Igualmente, comprenderá el seguimiento de las

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

actividades, así como la evaluación y control del desempeño

institucional y de los resultados alcanzados.

En particular, la actividad de las unidades administrativas

de apoyo técnico y logístico se debe adaptar a la de las unida-
des administrativas sustantivas de los órganos y entes de la
Administración Pública (art. 19).

9. El principio de la eficacia

La actividad de los órganos y entes de la Administración

Pública debe perseguir el cumplimiento eficaz de los objetivos
y metas fijados en las normas, planes y compromisos de ges-
tión, bajo la orientación de las políticas y estrategias estableci-
das por el Presidente de la República, la Comisión Central de
Planificación, por el gobernador, y el alcalde según el caso (art.
19 LOAP).

En todo caso, el funcionamiento de los órganos y entes de

la Administración Pública, debe comprender el seguimiento
de las actividades, así como la evaluación y control del des-
empeño institucional y de los resultados alcanzados (art. 18
LOAP).

10. El principio de la adecuación de los medios

financieros a los fines

La asignación de recursos a los órganos, entes de la Admi-

nistración Pública y demás formas de organización que uti-
licen recursos públicos se deben ajustar estrictamente a los
requerimientos de su organización y funcionamiento para el
logro de sus metas y objetivos, con uso racional de los recursos
humanos, materiales y presupuestarios (art. 20 LOAP).

Los órganos y entes de la Administración Pública (no las

misiones) además, deben procurar que sus unidades de apoyo
administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto

70
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

destinado al sector correspondiente mayor que el estricta-

mente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad orga-
nizativa de los órganos y entes de la Administración Pública,
previo estudio económico y con base en los índices que fue-
ren más eficaces de acuerdo al sector correspondiente, deben
determinar los porcentajes mínimos de gasto permitido en
unidades de apoyo administrativo (art. 20 LOAP).

Por otra parte, conforme al artículo 21 de la LOAP la

dimensión y la estructura organizativa de los órganos y entes
de la Administración Pública deben ser proporcionales y con-
sistentes con los fines y propósitos que les han sido asigna-
dos. Las formas organizativas que adopte la Administración
Pública deben ser suficientes para el cumplimiento de sus
metas y objetivos y deben propender a la utilización racional
de los recursos públicos.

Excepcionalmente, y sólo en el caso que se requiera la con-

tratación de determinados profesionales especialistas para
actividades eventuales y transitorias, los órganos y entes de la
Administración Pública (no las misiones) podrán incorporar
asesores cuya remuneración se debe establecer por vía contrac-
tual con base en honorarios profesionales u otras modalidades
fijadas de conformidad con la ley (art. 21 LOAP).

11. El principio de la privatización y gestión comunal

En los casos en que las actividades de los órganos y entes

de la Administración Pública (no las misiones), en ejercicio de
potestades públicas que por su naturaleza lo permitan, fueren
más económicas y eficientes mediante la gestión de los Conse-
jos Comunales y demás formas de organización comunitaria o
del sector privado, dichas actividades podrán ser transferidas
a éstos, de conformidad con la ley, reservándose la Adminis-
tración Pública la supervisión, evaluación y control del des-
empeño y de los resultados de la gestión transferida (art. 20
LOAP).

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

12. El principio de coordinación

Conforme al artículo 23 de la LOAP, las actividades que

desarrollen los órganos y entes de la Administración Pública
deben efectuarse de manera coordinada y estar orientadas al
logro de los fines y objetivos del Estado, con base en los linea-
mientos dictados conforme a la planificación centralizada.

13. El principio de cooperación

Conforme al principio del artículo 136 de la Constitución,

los órganos y entes de la Administración Pública (no las misio-
nes) deben colaborar entre sí y con las otras ramas de los Pode-
res Públicos en la realización de los fines del Estado (art. 24).

14. El principio de lealtad institucional

Dispone el artículo 25 de la LOAP que los órganos y entes

de la Administración Pública (no las misiones) deben actuar y
relacionarse de acuerdo con el principio de lealtad institucio-
nal y, en consecuencia, deben:

“1. Respetar el ejercicio legítimo de las respectivas compe-

tencias.
2. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la
totalidad de los intereses públicos implicados.
3. Facilitar la información que le sea solicitada sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus compe-
tencias.
4. Prestar la cooperación y asistencia activa que puedan
serles requeridas en el ámbito de sus competencias”.

72
 Régimen general del procedimiento administrativo en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de Venezuela de 1981
Allan R. Brewer-Carías

Conclusión
De todas las previsiones antes analizadas, es indudable que
la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 1982
constituyó en Venezuela, el punto de partida para el desarrollo
del derecho administrativo contemporáneo, cambiando total-
mente la situación tradicional de las relaciones entre Adminis-
tración y los administrados.

Hasta ese momento, el balance de esas relaciones había

estado a favor de la Administración. Casi todos los poderes,
potestades y derechos habían estado en manos de la Admi-
nistración, con muy pocos deberes y obligaciones frente al
particular; y el administrado, lo que había encontrado normal-
mente ante la Administración, eran sólo situaciones de deber,
de sujeción, de subordinación, sin tener realmente derechos,
ni tener mecanismos para exigir la garantía de su derecho. Por
ello, decimos que el balance había estado a favor de la Admi-
nistración en forma tradicional.

La Ley cambió el balance, y a partir de su vigencia no

se trata ya de una situación de poderes administrativos y de
ausencia de derechos de los particulares, sino que la Ley esta-
blece claramente, un equilibrio entre poderes de la Adminis-
tración y derechos de los particulares, que se garantizan. Ello,
por otra parte, es la esencia del principio de la legalidad y de
las regulaciones jurídicas sobre la Administración: el equili-
brio que tiene que existir entre poderes y prerrogativas admi-
nistrativas y derechos de los particulares.

Al cambiar totalmente el balance entre esos dos extremos

y establecer un equilibrio, la Ley planteó necesariamente un
cambio de actitud en la forma y método del actuar de la Admi-
nistración. Ya no podía ser la Administración prepotente que
concedía dádivas o favores al particular, quien por su parte, no
tenía derechos, ni cómo reclamarlos y era aplastado y a veces
vejado por la Administración. Esto sin duda cambió, y con ello,

73
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

surgió la necesidad de un cambio de actitud y de mentalidad.

El administrado ya no era un particular indefenso frente a la
Administración sino que en las relaciones jurídicas con ella,
ahora aparecía bien armado con muchos derechos legales y
con muchos mecanismos jurídicos para garantizar esos dere-
chos y controlar cualquier actitud que significase la desmejora
de esas garantías.

Por ello, la Ley Orgánica, produjo un impacto fenomenal

en el funcionamiento de la Administración Pública, similar a
una revolución administrativa, buscando transformar el des-
orden y dispersión regulatorio anterior relativo a la actividad
administrativa, y convertirlo en un formalismo procedimental
positivizado, en el cual comenzaron a encajar los administra-
dos, en una situación colmada de garantías y derechos.

74
 LA ADMINISTRACIÓN Y LA LEY
ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 1

Gabriel Ruan Santos

ExProfesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: El ensayo realiza un análisis de las exigencias de la

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sobre la Admi-
nistración Pública.
Palabras clave: Exigencias. Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Administración Pública.

Summary: The essay performs an analysis of the requirements

of the law of administrative procedures on public administration.
Key words: Requirements. Law of Administrative Procedures.
Public Administration.

Recibido: 19 de febrero de 2017 Aceptado: 27 de febrero de 2017

1 El presente trabajo es una versión ampliada y corregida de conferencia

dictada en el Paraninfo de la Universidad Santa María, el 12 de marzo de
1984, como parte del foro titulado La Ley vs. El Ciudadano, organizado por
esa Universidad conjuntamente con la Asociación Venezolana de Derecho
Tributario.

75
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

Sumario
Introducción
I. Marco axiológico de referencia: la dialéctica del Estado
de Derecho
II. Procedimiento uniforme y procedimientos especiales
III. La eficacia administrativa en la Ley Orgánica
Conclusiones

Introducción
Los objetivos primordiales perseguidos por el legislador
con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos fueron esencialmente dos: la protección de los
derechos del ciudadano frente a la Administración y el mejor
funcionamiento de los órganos pertenecientes a la Administra-
ción Pública Nacional. El primer objetivo de carácter tuitivo y
garantizador y el segundo vinculado con el proceso de reforma
administrativa iniciado por el Estado Venezolano desde hace
algunas décadas atrás.

Habida cuenta de estos objetivos, esta exposición busca

plantear un tema relacionado con el objetivo de mejoramiento
de la Administración Pública, aunque no por ello indiferente
con respecto a la meta de garantizar el respeto de los derechos
ciudadanos. En efecto, se trata de hacer un enfoque general
sobre los aspectos de esa Ley Orgánica que influyen en modo
directo en el funcionamiento del aparato administrativo, con
miras a una mayor satisfacción de los intereses generales que
lo impulsan.

Sin embargo, con el planteamiento de este tema he de hacer

una aclaración previa que estimo indispensable. Si bien es cierto
que entre los órganos de la Administración Pública y las perso-
nas de sus titulares se produce una identificación ideal, que da
origen a la llamada relación orgánica, no es menos cierto que

77
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

bajo el manto de esta construcción jurídica puede haber diver-

sidad real de intereses entre la organización administrativa y
los funcionarios que desempeñan los cargos públicos. Así, los
intereses de la organización, tendentes en su totalidad al bene-
ficio colectivo y a la correcta aplicación de la Ley, pueden entrar
en conflicto con las pasiones y deseos del funcionario y con
los defectos propios de la naturaleza humana. Por esta razón,
debo advertir que esta exposición tendrá como perspectiva los
intereses de la Administración Pública como organización y
no aquellos referidos exclusivamente al conjunto de las perso-
nas que prestan sus servicios para ella. Seguiré por tanto una
visión del articulado de la Ley Orgánica mencionada orientada
al logro de los intereses propios de la Administración.

I. Marco axiológico de referencia: la dialéctica

del Estado de Derecho

Siguiendo la inspiración hegeliana, muy del gusto de los

tratadistas del derecho público, podemos considerar que la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su condición
de instrumento regulador del orden social, se inserta en la. rea-
lidad dialéctica que se encuentra en los cimientos del Estado de
Derecho, consistente en el antagonismo ideal y práctico exis-
tente entre el Estado y el ciudadano, entidades que constituyen
la “tesis” y la “antítesis” fundamentales en el movimiento his-
tórico de la sociedad política contemporánea. Esta misma con-
traposición dialéctica se proyecta entre las potestades públicas
y los derechos públicos subjetivos, que son las expresiones jurí-
dicas elementales de las entidades básicas antes mencionadas.
Para resolver esta oposición dialéctica, la estructura del Estado
de Derecho provee la “síntesis” del antagonismo esencial entre
el Estado y el ciudadano, principalmente a través de la norma
jurídica 2.

2 El mensaje de la dialéctica histórica, concebida por el filósofo alemán G.

W. F. Hegel, es resumido con palabras sencillas por Crossman. del modo
siguiente: “...Contemplando (Hegel) el gran desfile de la sociedad humana,

78
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

Como un derivado de la dialéctica básica antes esbozada,

surge una contraposición entre los valores o polos axiológicos
que orientan al legislador en el Estado de Derecho. Frente a la
autoridad inherente al Estado se opondrá la libertad del ciu-
dadano. La primera como factor cohesionador y ordenador de
la vida social y la segunda como esfera existencial del ciuda-
dano o individuo. Así, por lo que atañe a la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos la autoridad se traducirá en
la potestad ordenatoria de la Administración, en la ejecución
inmediata de los actos administrativos, en la posibilidad de
ejecución forzosa de dichos actos ante la resistencia del ciuda-
dano, en la actuación de oficio de los órganos administrativos,
en la inquisición de los hechos, en la satisfacción de los inte-
reses públicos, etc. Por lo que atañe a la libertad, ella se tradu-
cirá en el derecho de petición del ciudadano ante los órganos
del Estado y en el consiguiente derecho a obtener oportuna
respuesta por parte de éstos, en el derecho de defensa, en el
derecho de intentar los recursos legales, en la reserva legal en
materia de sanciones, en la represión del abuso de los funcio-
narios, etc 3.
sintió que en cualquier parte debía existir la clave para resolver sus enig-
mas y un molde dentro del cual se hallase la significación de lo que pare-
cía un juego guiado únicamente por fuerzas ciegas y accidentales. Este
molde lo encontró, con bastante extrañeza, en la lógica, y enunció la teoría
de que la historia humana era simplemente la articulación y vestimenta,
en forma concreta, de un desarrollo logrado del sistema de la razón pura.
Como una mente puede desarrollar de principios abstractos y contradic-
torios un sistema lógico y coherente, de la misma manera en la historia,
la sociedad humana sufre un desarrollo de luchas contradictorias hacia
una síntesis en la cual esas contradicciones son suprimidas y armoniza-
das en un nivel superior”. Cfr.: Biografía del Estado Moderno, por R. H. S.
Crossman. Ediciones del Fondo de Cultura Económica, México, 1974, p.
228.
3 M. S. Giannini ha considerado que el derecho administrativo siempre ha
estado en un movimiento “pendular” entre el ‘‘momento de autoridad”
y el “momento de libertad”. Ha señalado que “...cuando la Administra-
ción Pública actúa como autoridad, no puede dejar de comprimir, reducir,
extinguir situaciones subjetivas de particulares; tales objetos del actuar
administrativo no son voluntarios: no es que la Administración pueda
quererlos o no quererlos. Son efectos necesarios (fatales, se ha dicho algu-
nas veces metafóricamente): autoridad significa incidencia necesaria en

79
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En estrecha relación con la contraposición de la autoridad y

de la libertad, surge también una relación antagónica y poten-
cialmente conflictiva entre la eficacia y la legalidad, que son
valores en posición instrumental con respecto a la autoridad
y la libertad, respectivamente. La eficacia entendida como la
cualidad de las cosas, en este caso los actos de la Administra-
ción, para alcanzar los efectos que le son propios, y la legalidad
como el principio que subordina la actuación del Poder Público
a la existencia de normas preestablecidas.

De allí que la eficacia implica la coerción atribuida a las

potestades de los órganos administrativos, la uniformidad
de sistemas y formas, la adopción de métodos expeditivos, la
celeridad y economía de los procedimientos, la racionalización
administrativa, la globalidad de las decisiones de la Adminis-
tración, etc.: mientras que la legalidad implica la actuación for-
mal de la Administración, la primacía del acto general sobre
el acto particular, la obligación de proceder que pesa sobre los
funcionarios públicos, la obligación de motivar los actos admi-
nistrativos, la obligación de informar plenamente al ciudadano,

situaciones subjetivas del particular”, “...el ejercicio de la autoridad reduce

necesariamente la libertad, y que cediendo la autoridad, en la libertad
se reexpande en las áreas que había perdido. Se puede entonces estar de
acuerdo con los sociólogos cuando ellos ubican, en la autoridad y en la
libertad, dos momentos de un proceso dialéctico continuo”. Por ello, con-
cluye que “...En los Estados modernos y contemporáneos, los legisladores
de buena voluntad desde hace más de dos siglos están esforzándose por
encontrar fórmulas intermedias que permitan la convivencia de los dos
principios según la justicia, y la fina substancia del derecho administra-
tivo consiste en una normación dirigida hacia tal conciliación”. (Ver: Diritto
Amministrativo, por Massimo Severo Giannini; Vol. I, Dott. A. Giuffrc Edi-
tore, Milano, 1970, pp. 534 a 537. Tezioni di Diritto Amministrativo, por Mas-
simo Severo Giannini, Anno 1959-60, Jandi Sapi Editori, Roma 1961. pp.
25 a 29). En sentido similar, Villar Palasí ha afirmado que “...La Adminis-
tración Pública no es, en este plano, sino la palestra de lucha entre una
incesante creación y expansión de poder y un constante crecimiento de
las técnicas de garantía contrapuestas. Un desequilibrio producirá nece-
sariamente un sistema político aberrante...” Cfr.: Derecho Administrativo.
Introducción y Teoría de las Normas, por José Luis Villar Palasí, Universidad
de Madrid, 1968, p. 5).

80
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

el derecho de este último a ser notificado de todos los actos que

le interesen, el silencio administrativo como sucedáneo de la
obligación de agotar la vía administrativa, etc.

En muchas ocasiones el logro efectivo de los objetivos de la

actividad administrativa entra en pugna con la plena actuación
del principio de legalidad; el propósito de adoptar medidas
simples, directas, rápidas y poco formales puede chocar con
el imperativo de actuación formal, con las situaciones jurídicas
particulares del administrado, con la complejidad de los ale-
gatos formulados por el ciudadano en ejercicio de su derecho
de defensa, con el deber de notificar a eventuales interesados.
En estas mismas ocasiones, puede decirse también que se hace
presente la oposición entre la autoridad y la libertad, como
valores rectores de la convivencia social, y el legislador de un
Estado Democrático debe prever anticipadamente estos con-
flictos y predisponer mecanismos destinados a resolverlos 4.
4 Giuseppe Guarino ha propuesto un interesante enfoque para esta con-
traposición entre la legalidad y la eficacia en la actividad de la Adminis-
tración Pública contemporánea. Este autor habla de un contraste entre la
filosofía del “Estado concebido como ente con fines limitados” y la del
“Estado responsable del desarrollo de la sociedad entera” o “Estado Fun-
cional”. Para la filosofía del “Estado limitado”, que coincide con el Estado
Liberal, lo que importa son los efectos jurídicos de los actos de la Adminis-
tración y en particular su conformidad con la norma legal. Para la filoso-
fía del “Estado Funcional” no sólo interesan los efectos jurídicos del acto
de la Administración, sino también los efectos económicos y sociales del
acto, es decir, su capacidad de dar satisfacción oportuna y adecuada a las
necesidades y expectativas reales de la comunidad y de los ciudadanos;
vale decir, lo que interesa es el “efecto final” de la actividad administra-
tiva, su eficacia. Después de lomar partido por el “Estado Responsable”
o “Estado Funcional”, señala que los controles sobre la actividad admi-
nistrativa deben dar tanta importancia a la eficacia de la misma como a
su legalidad, y en todo caso, esta última no debe ser obstáculo para que
se logren los objetivos prácticos de esa actividad pública. Expresa que
“...la legitimidad queda como condición para la realización de la activi-
dad y del objetivo del control. Lo que cambia es que, hasta el presente, la
legitimidad ha sido considerada como fin en sí misma; en la concepción
del “Estado Responsable’’ ella debe ser vinculada con la finalidad ulte-
rior de la funcionalidad”. Afirma también que “...El Estado Funcional no
deja de ser un Estado de Derecho; debe operar exclusivamente a través de
poderes bien definidos; la rigurosa comprobación de la observancia de las

81
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Ante esta relación dialéctica entre el Estado y el ciudadano,

entre la autoridad y la libertad, entre la eficacia administrativa
y el principio de legalidad, el procedimiento administrativo
funge de “síntesis” de los contrarios. A través de la secuen-
cia de actos componentes del procedimiento y de la participa-
ción en el mismo de los interesados en el acto o medida final
a adoptarse, encuentran conciliación los intereses públicos,
colectivos y particulares; así como también, recibe atempera-
ción la tensión que se interpone entre el imperativo que pesa
sobre la organización administrativa de satisfacer eficazmente
múltiples necesidades comunes y la preservación de los dere-
chos del ciudadano frente al Poder Público. El procedimiento
administrativo se convierte en el modo preciso para encauzar
el examen de los conflictos actuales o potenciales que pueden
emerger de las pretensiones diversas, disímiles, divergentes

normas disciplinadoras de los poderes debe ser asegurada...” (Ver: “Effi-

cienza e Legittimità dell’Azione dello Stato: Le Funzioni della Ragioneria
dello Stato nel quadro di una riforma della Pubblica Amministrazione”,
en Scritti di Diritto Pubblico dell’Economia, por Giuseppe Guarino. Seconda
Serie, Dott. A. Gìuffré Editore, 1970, pp. 170 v sig.). Este enfoque de Gua-
rino es compartido por otros autores, sobre todo en lo que respecta a la
superación de la filosofía liberal burguesa. Expresa Villar Palasi que “..
Cada invento, cada ciencia tier.e siempre un cierto aire de la época en que
nace. Y el Derecho Administrativo, que nace como tal en el pasado siglo
—el siglo de las luces, del progreso, del auge de la burguesía— arrastrará
aún hoy el peso inerte de su concepción original: la defensa del derecho
individual frente a la actuación administrativa. Buena prueba de ello será
el que todavía no se haya construido un sistema o unas técnicas jurídi-
cas contra la inactividad de la Administración, siendo así que la mayor
parte de la vida comunitaria está pendiente de tal actividad...” (Cfr.: ob.
cit., p. 11). García de Enterría y Fernández afirman que “...la función del
derecho público ya no se agota en la pura defensa de la libertad y de la
propiedad individuales, a la cual estaba inicialmente orientado de forma
casi exclusiva, aunque esta función siga siendo imprescindible..., sino que
debe alcanzar también a encauzar adecuadamente una tarea de asisten-
cia vital, de procura existencial, de aseguramiento de las bases materiales
de la existencia individual y colectiva y a proporcionar al ciudadano los
medios apropiados para exigir y obtener de los entes públicos todo lo que
siéndole estrictamente necesario para subsistir dignamente, queda fuera
del espacio vital por él dominado”. (Cfr.: Curso de Derecho Administrativo,
por Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Vol. lI, Edito-
rial Civitas, Madrid, 1977. p. 66).

82
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

o antagónicas de la Administración y de los administrados,

y para propiciar soluciones justas y adecuadas de dichos
conflictos, sin menoscabo del interés general 5.

Teniendo en mente el marco de referencia antes señalado,

ubico la orientación del tema propuesto en los requerimientos
de la autoridad y de la eficacia administrativa, que persigue
satisfacer la normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Sin desmerecer la importancia del conjunto
de garantías jurídicas consagradas en el texto de la Ley Orgá-
nica, estrechamente umbilicado con la protección de la libertad
y con la actuación de la legalidad, pienso que este tema ha reci-
bido mayor atención por parte de los especialistas y de la opi-
nión pública, mientras que han sido objeto de escasa reflexión
los aspectos incluidos en el enfoque propuesto.

Dicho lo anterior, paso a analizar los aspectos señalados

del modo que se expone a continuación:

II. Procedimiento uniforme y procedimientos

especiales

Se propone esta parte de la exposición responder a la cues-

tión de si la Ley Orgánica comentada tuvo por objeto estable-
cer un procedimiento administrativo uniforme y rígido o si
por el contrario tuvo el propósito de establecer un conjunto de
principios de actuación formal aplicables a la actividad admi-
nistrativa.

5 M. S. Giannini sostiene que “...la complejidad técnica de las organizaciones

erogadoras de servicios refuerza el momento de la autoridad...”, motivo
por el cual concluye que “...en la dialéctica libertad-autoridad es siempre
la primera que requiere de tutela, y, está aquí la raíz de los institutos de
la justicia administrativa y del procedimiento administrativo, entendidos
como complejos de normas que establecen los modos de ejercicio de las
potestades públicas”. Cfr.: ob. cit., Vol. I. pp. 536 y 537. No obstante esta
calificada opinión, prefiero concebir el procedimiento como el momento
de equilibrio entre la libertad , y la autoridad.

83
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

1. Para dar respuesta adecuada a la cuestión indicada, creo

necesario hacer algunas reflexiones acerca de la naturaleza y
perfiles del procedimiento administrativo, tendentes a clarifi-
car el significado de dicha cuestión, del modo siguiente:

A. El procedimiento es un modo de actuar o hacer para

obtener un producto determinado.: En el supuesto de la acti-
vidad administrativa, el procedimiento es el modo de produc-
ción de una inmensa variedad de actos jurídicos y de actos
materiales que normalmente emanan de la Administración,
como son los actos administrativos de concesión, de autoriza-
ción, de imposición de limitaciones a los derechos, de expro-
piación, de imposición de sanciones, de registro, declarativos
de hechos y de derechos, determinativos del contenido de obli-
gaciones, etc.; así también, existen numerosos procedimien-
tos destinados a la producción de actos materiales, como son
muchas de las prestaciones de servicios destinadas a satisfacer
necesidades colectivas, en materia de salud, de aseo urbano, de
suministro de agua potable, de transporte, de orden público y
tantas otras.

No obstante que la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-

nistrativos no parece estar concebida para regular la producción
de actos materiales, sino principalmente de actos administra-
tivos, como se desprende de la mayoría de sus disposiciones6,
ello no impide apreciar la heterogeneidad que caracteriza la
actividad administrativa, la cual genera una enorme y variada
cantidad de actos administrativos, encuadrables todos en la
definición del Artículo 7 de la Ley pero totalmente disími-
les en su naturaleza, conformación y contenido. Para ilustrar
esta afirmación bastaría con comparar entre sí una licencia de
6 El Artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
dispone que “Ningún órgano de la Administración podrá realizar actos
materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los
particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva
de fundamento a tales actos”. Es la única disposición de esa Ley que hace
mención de los actos materiales, con el objeto de establecer la prohibición
de las llamadas “vías de hecho”.

84
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

importación, una concesión de servicio público, una inscrip-

ción registral, una patente de invención o de marca comercial,
la imposición de una multa y la determinación de una obliga-
ción impositiva.

En contraste con la heterogeneidad de la actividad admi-

nistrativa destaca la homogeneidad de otras actividades del
Poder Público, como la que puede observarse en la actividad
jurisdiccional y en la actividad legislativa, las cuales desem-
bocan generalmente en la sentencia y en la Ley, respectiva-
mente, razón por la que puede decirse que el procedimiento
que genera estos actos jurídicos tiende a ser marcadamente
uniforme.

Pues bien, esta heterogeneidad en los productos de la

actividad administrativa tiende a reflejarse en sus respecti-
vos procedimientos de elaboración, motivo por el cual sería
sumamente difícil, por no decir imposible, reducir a la uni-
formidad y mucho menos a la unidad, a las múltiples formas
procedimentales de la actividad de la Administración. Por lo
demás, se ha de reconocer que el recíproco condicionamiento
entre el producto y su proceso de elaboración es una realidad
que dimana de la naturaleza misma de las cosas y que como tal
penetra en el mundo del derecho administrativo7.

B. Además de lo anterior, debemos señalar como no menos

importante el carácter de medio de valoración adecuada de
7 En las reflexiones que anteceden a esta nota, he tenido en mente algunas
ideas escuchadas al Profesor de Derecho Administrativo Ezra Misrachi,
en conferencia dictada por él el día 6 de mayo de 1981, sobre el tema de
las relaciones de la Ley Orgánica y los procedimientos especiales, en el
“Seminario sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”
organizado en Caracas por el Instituto de Derecho Público de la Univer-
sidad Central de Venezuela, entre los días 5 al 7 de mayo de 1981. Sobre
la influencia de la “heterogeneidad” de la actividad administrativa en la
conformación de los procedimientos, la conocida autora nacional Hilde-
gard Rondón de Sansó expone interesantes comentarios en su monografía
sobre el Procedimiento Administrativo, Editorial Jurídica Venezolana, Colec-
ción Estudios Jurídicos N? 1, Caracas, 1983, pp. 30 y 50. .

85
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

intereses en juego que ostenta el procedimiento administra-

tivo. En efecto, cuando un particular se dirige a la Adminis-
tración en procura de un interés que le es propio o cuando la
autoridad misma inicia un procedimiento, el organismo lla-
mado a resolver el asunto debe verificar los hechos y situa-
ciones inherentes al caso e identificar los intereses públicos,
colectivos y particulares involucrados en el presupuesto de
hecho sometido a su conocimiento. Aquí conviene resaltar que
la autoridad administrativa competente debe no solamente
verificar los hechos traídos al procedimiento por los interesa-
dos, sino que debe inquirir y procurar la obtención de otros
hechos, opiniones, estudios, dictámenes técnicos, posiciones
de otras autoridades, etc., relacionados con el asunto, que per-
mitan incluir en su conocimiento y decisión todos los intereses
cuya apreciación sea necesaria o conveniente para lograr una
solución justa, idónea y oportuna. Es ésta una característica
propia de los procedimientos administrativos, en especial de
aquellos creadores de actos administrativos, que los diferencia
netamente del proceso jurisdiccional, en el cual la misión pri-
mordial de la autoridad judicial consiste en exigir y constatar
la comprobación plena y fehaciente de los hechos objeto de su
conocimiento, para producir una decisión conforme a derecho.
Los procedimientos administrativos, en cambio, están llama-
dos a ser instrumentos para la “adquisición de intereses” y para
producir actos no solamente justos y conformes a derecho, sino
que den solución eficaz a problemas concretos del ciudadano y
de la colectividad 8.
8 Según expone Hildegard Rondón de Sansó, el procedimiento puede ser
concebido como “derogación del régimen de derecho común” (especiali-
dad), como “garantía jurídica de los administrados”, como “técnica admi-
nistrativa” (racionalización y eficacia) y como “medio de valoración de
intereses”. Esta última concepción, según dicha autora, es proveniente de
las “modernas legislaciones” y que sin ser sustitutiva de las anteriores con-
cepciones, presenta a las partes del procedimiento en un marco de cola-
boración. “...En tal concepción, las partes van a actuar como portadores de
intereses para que éstos sean valorados, a través del procedimiento, para
la actuación de los fines que los trascienden”. Dice, además, que “...Este
enfoque es clásico de los países socialistas... ”, \ . pero el mismo no resulta
extraño a muchos países occidentales, en cuyas legislaciones, la partici-

86
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

C. Los aspectos comentados precedentemente se mani-

fiestan en los denominados “perfiles del procedimiento”, los
cuales pueden ser clasificados en dos categorías principales:
a) perfiles estructurales; y b) perfiles funcionales.

Los perfiles estructurales están referidos a la concepción

del procedimiento como una secuencia de actos preparatorios
predispuestos para la adopción de un acto definitivo. Estos
actos pueden ser ordenados en etapas o agrupaciones de actos
con función unitaria, como son las etapas de inicio, de sustan-
ciación, de decisión, de integración de la eficacia del acto final
y de ejecución.

Así, según las características del acto definitivo o termi-

nal, los procedimientos pueden presentar estructuras simples
o complejas. La legislación administrativa ofrece numerosas
hipótesis de procedimientos estructurados con la previsión de
una solicitud del interesado y la emanación correspondiente
de un acto administrativo, omitiéndose otros actos y etapas.
En otras hipótesis, la legislación nos trae procedimientos más
estructurados, hasta llegar a los casos de algunos que están
detallada y prolijamente regulados, con multiplicidad de actos
preparatorios y con una articulación completa de fases proce-
dimentales.

pación del particular tiene una finalidad de cooperación con los órganos
administrativos para la obtención de fines públicos”. Ver: ob. cit., pp. 85 a
88. La calificación del procedimiento administrativo como “medio para
la adquisición de intereses” proviene de M. S. Giannini, quien ha seña-
lado que “...También en el procedimiento administrativo subsiste, como
en el proceso, una determinación de los hechos, pero como momento de
una actividad más amplia, que es la adquisición de los intereses: en otras
palabras, en el procedimiento los hechos son adquiridos y determinados
en cuanto expresan y comprenden intereses, y son valorados en razón de
la mayor o menor intensidad de los intereses mismos”. Cfr.: Diritto Ammi-
nistrativo..., Vol. II, p. 897. Esta concepción del procedimiento está referida
fundamentalmente a aquellos procedimientos que rigen el ejercicio de
facultades discrecionales.

87
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Los perfiles funcionales están referidos a la valoración de

intereses que debe cumplirse en el ejercicio de potestades dota-
das de amplia discrecionalidad o que pueden afectar nume-
rosos intereses de diversa índole. En este sentido las normas
procedimentales presentan grados disímiles de complejidad,
los cuales responden a la complejidad misma de las situaciones
a que están referidos los poderes de la Administración; pero
otras veces dejan este aspecto funcional a la iniciativa de la
autoridad. Estos perfiles están relacionados con la importancia
que debe darse a la intervención de los interesados (actuales y
eventuales) en la preparación de las decisiones administrati-
vas; en el señalamiento de circunstancias, fines o valores a ser
analizados por la autoridad; en la previsión de vías para conci-
liar los conflictos que puedan surgir entre los intereses públi-
cos envueltos en el asunto y en las posiciones de los órganos
administrativos encargados de su atención; en la indicación de
modalidades para promover la introducción de intereses no
traídos al procedimiento por los solicitantes. etc 9.

Las reflexiones que han sido expuestas explican no sólo

los diversos grados de complejidad que pueden presentar los
procedimientos administrativos, tanto en sus perfiles estruc-
turales como funcionales, sino la gran variedad de tipos de
procedimientos que han sido creados por la legislación y estu-
diados por la doctrina. Son múltiples las clasificaciones y tipo-
logías que se han propuesto en esta materia, cuya exposición
omito en este momento para no desviar el propósito de este
trabajo 10.
9 He tomado como guía de orientación la exposición que hace M. S. Gian-
nini sobre los “perfiles del procedimiento’’ en los Capítulos I, II y III del
volumen II de su obra Diritto Amministrativo, antes citada. Hildegard Ron-
dón de Sansó expone los mencionados “perfiles” bajo el título de “Elemen-
tos” del procedimiento: “material“’ y “teleológico”. Ver: ob. cit., pp. 49 y ss..
10 Para un estudio de la tipología de los procedimientos administrativos, se
recomienda la monografía de la Profesora Sansó varias veces citada, en
las p. 56 y ss. En !o que respecta a la clasificación de los procedimientos
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se recomienda
leer el trabajo de sistematización sobre el texto de dicha Ley, elaborado
por Alian Brewer-Carías. Ver: El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

88
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

2. Pues bien, las mencionadas reflexiones sobre la natu-

raleza y perfiles de los procedimientos administrativos nos
permiten descartar, en principio, la posibilidad de un proce-
dimiento único y aún más, la de un procedimiento uniforme
aplicable al ejercicio de la generalidad de las potestades admi-
nistrativas. Igualmente nos permiten justificar la existencia de
numerosos procedimientos especiales establecidos en la legis-
lación administrativa, porque esta especialidad es congruente,
en la mayoría de los casos, con la heterogeneidad de los actos
administrativos.

Pienso que la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-

trativos ha partido de esta premisa y no ha establecido un
procedimiento uniforme, sino que ha establecido un conjunto
de principios de actuación destinados a dar un marco proce-
dimental a la actividad administrativa, lo cual impone a los
órganos y funcionarios el respeto de pautas uniformes, pero
no somete la producción de los actos administrativos al segui-
miento de una estructura procedimental determinada, enten-
dida ésta como una articulación específica de actos y fases. En
esta misma línea, la Ley Orgánica ha reconocido la especiali-
dad de los procedimientos legales, con las limitaciones que el
mismo texto de la Ley impone.

De esta manera, la Ley Orgánica prevé en las disposiciones

contenidas en los artículos 7 a 21 un conjunto de principios sus-
tantivos, de fondo y de forma, aplicables a la configuración de
los actos administrativos en general. En los artículos 22 a 29, la
Ley regula lo concerniente a la subjetividad de los ciudadanos,
es decir, quienes deben considerarse interesados en cualquier
relación jurídico-administrativa, lo atinente a la capacidad y
representación de los mismos y sus principales deberes frente
a la Administración. Entre los artículos 30 y 46, la Ley pres-
cribe las pautas organizativas “clave” que deben encauzar la
actividad administrativa.
Procedimientos Administrativos, por A. R. Brewer-Carías, Editorial Jurídica
Venezolana, Colección Estudios Jurídicos N9 16, Caracas 1982, pp. 291 y ss.

89
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En los artículos 47 a 66, la Ley regula lo referente al “pro-

cedimiento ordinario”, es decir, al procedimiento de primer
grado o de creación de actos administrativos, bien sean decla-
rativos o constitutivos. Se observa que la Ley no persigue
establecer un procedimiento único, sino solamente prever las
incidencias y situaciones procedimentales que normalmente
se presentan en la tramitación de cualquier asunto. Describe
los elementos indispensables para dar inicio al procedimiento
y las operaciones que deben ser realizadas para sustanciar un
asunto y señala un término general para decidir los casos; pero
no articula fases de sucesión preclusiva ni dispone los actos de
instrucción específicos que deben ser cumplidos en cada pro-
cedimiento, sino que prevé un marco de actuación y medios
instructorios genéricos. No describe una fase de decisión, sino
que impone requisitos al acto de decisión en sí mismo.

Prevé la Ley, además, algunos procedimientos accesorios

aplicables en una amplísima gama de hipótesis, como son el
de oposición de prescripción (artículos 70 y 71), el de publi-
cación y notificación de actos administrativos (artículos 72 a
77) y el de ejecución de los mismos (artículos 78 a 80). En esta
parte, más que procedimientos articulados se prevén medios
de actuación.

Finalmente., la Ley Orgánica regula lo referente a la revi-

sión de los actos administrativos, por vía de recurso o de oficio
(artículos 81 a 99). Si bien es cierto, como se verá más adelante,
que en lo referente al procedimiento de revisión o de segundo
grado, la Ley no da preferente aplicación a leyes especiales, no
es menos cierto que la Ley establece en esta parte pautas pro-
cedimentales bastante amplias, que no excluyen la aplicación
de normas contenidas tanto en el Capítulo del “procedimiento
ordinario” como en instrumentos especiales.

3. Las consideraciones antes expuestas explican la inclu-

sión en el texto de la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-

90
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

nistrativos de la norma contenida en el artículo 47 de esa Ley.

Expresa dicha norma lo siguiente:

“Los procedimientos administrativos contenidos en leyes

especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento
ordinario previsto en este capítulo en las materias que cons-
tituyan la especialidad”.

Reconoce esta norma de la Ley Orgánica la preferente

aplicación de procedimientos establecidos en leyes especia-
les, frente a las normas del capítulo relativo al “procedimiento
ordinario”, vale decir, frente al procedimiento de primer grado.

Se debe entender que la preferente aplicación está referida

a aquellas normas de leyes especiales que prevén la existencia
de módulos procedimentales específicos dotados de perfiles
propios y precisos. No está referida la mencionada preferen-
cia a los principios de actuación formal’ consagrados en la Ley
Orgánica como garantías jurídicas de los ciudadanos, así como
tampoco a las normas referentes a la conformación de los actos
administrativos en general. Lo que ha motivado al legislador
para admitir esta prelación de procedimientos especiales es la
heterogeneidad propia de la actividad administrativa, a que
antes se ha hecho referencia, pero no el dar reconocimiento a
normas o prácticas procedimentales que cercenen o restrinjan
los derechos de petición y de defensa consagrados en la Cons-
titución 11.
11 En intervención oral que tuve el día 6 de mayo de 1981, inmediatamente
después de la conferencia dictada por el Profesor Ezra Misrachi, mencio-
nada en nota anterior, sostuve que, en relación con los procedimientos
especiales, el legislador podía optar entre cuatro alternativas ensayadas
en otros países: a) derogar todos los procedimientos especiales e instaurar
un procedimiento uniforme, lo cual parece que era la intención original
del proyectista; b) dejar en vigencia todos los procedimientos previstos en
leyes y reglamentos especiales, como lo planteaba entonces el Ejecutivo
Nacional; c) que la Ley Orgánica misma señalara cuáles procedimien-
tos especiales quedarían en vigor después de su aprobación, como pare-
cía proponer el proyecto elaborado por la Comisión de Administración
Pública, en el año 1972; y d) habilitar al Poder Ejecutivo Nacional para

91
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En armonía con la idea expresada precedentemente, la dis-

posición legal comentada ha limitado la prelación de los pro-
cedimientos especiales previstos en leyes al “procedimiento
ordinario”, pero no ha extendido dicha prelación a los llama-
dos procedimientos de revisión. Esto no solamente obedece al
criterio de no prestar reconocimiento a normas especiales limi-
tativas o restrictivas del derecho de defensa, sino al carácter
esencialmente homogéneo que puede observarse en el ejercicio
de la potestad de la Administración de revisar la legalidad y
mérito de sus actos. En efecto, cuando la Administración exa-
mina la conformidad a derecho o al interés público de una
actuación cumplida por ella misma, realiza operaciones que
tienden siempre a ser iguales o semejantes, razón por la cual
el procedimiento aplicable puede ser concebido de modo uni-
forme. En el ejercicio de esta potestad revisora, la actividad
desarrollada por los órganos administrativos se asemeja téc-
nicamente a la actividad de los órganos jurisdiccionales. Por
consiguiente, las disposiciones de la Ley Orgánica que regulan
los procedimientos de revisión o de segundo grado se aplican
con preferencia frente a las contenidas en las leyes especiales
que tengan el mismo objeto.

Doy por supuesto que las normas de esta Ley Orgánica, en

especial las contenidas en sus artículos l9 y 47, no desconocen
la preferente aplicación que debe darse a otras leyes de carácter
igualmente orgánico que regulen procedimientos administra-
tivos, como son las Leyes Orgánicas de la Contraloría Gene-
que este último estableciera cuáles procedimientos especiales deberían
quedar en vigencia y para ajustarlos a los principios establecidos en la
Ley Orgánica, como se hizo en España y en Argentina. Esta última opción
era de dudosa constitucionalidad. Pienso que el legislador optó por una
fórmula distinta de las cuatro enunciadas, pero tomó elementos de todas’
ellas, y me atrevo a opinar que fue el mejor resultado. Ver: “El Proce-
dimiento Administrativo”, en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la
Administración, Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de
Venezuela, vol. IV, Caracas 1983, pp. 154 a 157. Esta publicación contiene
los trabajos presentados en el “Seminario sobre la Ley Orgánica de Proce-
dimientos Administrativos”, organizado por dicho Instituto entre el 5 y 7
de mayo de 1981, del cual se hizo mención en nota anterior.

92
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

ral de la República y del Ministerio Público, con respecto a las

cuales las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos tienen un carácter supletorio. Así también,
por disposición expresa del Código Orgánico Tributario, se
debe reconocer a sus normas la preferente aplicación en las
materias reguladas por dicho texto orgánico.

En cuanto a las normas de procedimiento incluidas en

reglamentos dictados precedentemente por el Poder Ejecu-
tivo, las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos no les reconocen preferente aplicación, pero
tampoco las derogan con carácter general. Esto quiere decir,
según la premisa aceptada por el legislador, que esas normas
reglamentarias son aplicables supletoriamente en tanto y en
cuanto no hayan quedado derogadas en modo implícito por la
Ley Orgánica y sean compatibles con los preceptos contenidos
en esta última, habida cuenta que la Ley comentada coloca un
conjunto de principios de actuación formal pero no impone un
procedimiento uniforme.

A este respecto es conveniente tener presente que una gran

parte de los procedimientos administrativos especiales exis-
tentes antes de la promulgación de la Ley Orgánica de referen-
cias se encuentran regulados en instrumentos reglamentarios,
ya que esto obedecía a una política legislativa, consistente en
dejar a la propia Administración la normación de los procedi-
mientos aplicables al ejercicio de sus potestades previstas en
la Ley. En este sentido, se debe ver como algo positivo la exis-
tencia de estas normas reglamentarias, porque ellas revelan
una tendencia nacida en la Administración a reducir el campo
de acción del llamado “principio de informalidad administra-
tiva”, reconocido por la jurisprudencia y la doctrina anteriores
a la Ley Orgánica. Por su abundancia, me inclino a pensar que
estos procedimientos reglamentarios son bastante demostra-
tivos de la congruencia, postulada en este escrito, que se da
entre la heterogeneidad de las potestades y actos de la Admi-
nistración y las reglas procedimentales a ellos referidas.

93
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Un ejemplo puede ilustrar mejor el planteamiento antes

avanzado. La reglamentación de la Ley Forestal de Suelos y de
Aguas es un típico ejemplo de la diversidad de procedimien-
tos especiales, algunos de mediana y hasta de gran comple-
jidad estructural y funcional, dictados por el Poder Ejecutivo
Nacional para el ejercicio formal de las potestades administra-
tivas previstas en esa Ley especial. Así, el Decreto N° 3.002 del
26-12-78, publicado el 7-03-79, contentivo del Reglamento de la
Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas, establece
un procedimiento especial para el otorgamiento de permisos
para la utilización de esa zona protectora. Considero que este
procedimiento es compatible en su aplicación con el “procedi-
miento ordinario” previsto en la Ley Orgánica.

Este procedimiento se inicia con una solicitud escrita diri-

gida a la Dirección Zonal del Ministerio del Ambiente y de
los Recursos Naturales Renovables. En esta solicitud se deben
llenar ciertos requisitos en cuanto a su contenido, que simple-
mente vienen a complementar los requisitos previstos en el
artículo 49 de la Ley Orgánica. Con respecto a esta solicitud, la
Administración podrá hacer las observaciones a que se refiere
el artículo 50 de la Ley. El Reglamento prevé que la Dirección
Zonal pueda requerir información especial adicional y en
particular, un “anteproyecto preliminar de organización de
áreas” a desarrollar; esto coincide plenamente con la facultad
de la Administración atribuida por el artículo 28 de la Ley y
en general con la función sustanciadora del órgano adminis-
trativo, que en este caso es la Dirección Zonal citada. Según el
procedimiento especial, el expediente debe ser remitido a una
Comisión Interinstitucional, creada y regulada en el mismo
Reglamento, para que opine sobre la solicitud de permiso en
un lapso de 60 días; esta variante encuadra dentro del supuesto
previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica, que faculta a la
autoridad administrativa para solicitar de otras autoridades los
documentos, informes o antecedentes que estime convenientes
para la mejor resolución del asunto, sólo que esta Comisión
deberá ajustarse a los lapsos señalados en el artículo siguiente

94
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

de la Ley. Se advierte que la existencia e intervención necesaria

de esta Comisión, compuesta por representantes de los orga-
nismos públicos involucrados, aporta un perfil funcional muy
importante.

Después de sustanciado el expediente y oída la opinión de

la Comisión interinstitucional, la Dirección Zonal contestará al
interesado en un lapso corto (30 días laborables) si continúa el
procedimiento y requiere la presentación del proyecto defini-
tivo o niega motivadamente el permiso. Esta fórmula da lugar
a una verdadera fase decisoria, compuesta por una decisión
provisional y una decisión definitiva. La decisión provisional
califica la permisibilidad de la actividad a desarrollar y señala
los requisitos a cumplir por el interesado si desea obtener el
permiso; la decisión definitiva sólo recaerá sobre un proyecto
definitivo presentado por el interesado, con base en la decisión
provisional. Esta articulación de la fase decisoria es compatible
con el esquema flexible de fases previsto en la Ley Orgánica,
sólo que la adopción de la decisión deberá adaptarse al lapso
señalado en el artículo 60 de la Ley, relativo a la duración gene-
ral del “procedimiento ordinario”.

El Reglamento condiciona el otorgamiento del permiso a la

obtención de otros permisos, autorizaciones o aprobaciones de
otros organismos públicos, lo cual deberá adecuarse a lo orde-
nado, en el artículo 31 de la Ley Orgánica, que prevé la uni-
dad del expediente aunque en el mismo intervengan oficinas
de distintos organismos públicos. Finalmente, el Reglamento
señala el contenido que debe tener el permiso, lo cual comple-
menta la disposición general prevista en el artículo 18 de la
Ley, relativa al contenido de los actos administrativos. Por lo
que respecta al procedimiento de recurso, se aplicarán las nor-
mas pertinentes de la Ley Orgánica y no las del Reglamento.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

III. La eficacia administrativa en la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos

En el presente capítulo se expondrán algunas considera-

ciones acerca del modo como la Ley Orgánica persigue la efi-
cacia administrativa y las manifestaciones principales de este
valor en el articulado de ese texto legal.

1. La eficiencia administrativa

A mi juicio, la Ley Orgánica postula, más que la eficacia la

eficiencia de la actividad administrativa, entendida esta última
como la optimización o grado máximo de perfección de la efi-
cacia. Así, persigue no solamente que la actividad de los órga-
nos administrativos alcance realmente los efectos jurídicos y
materiales que le son propios, sino que estos efectos se logren
con la menor utilización de recursos personales, materiales y
temporales 12.

Expresa el artículo 30 de la Ley lo siguiente:

“La actividad administrativa se desarrollará con arreglo a

principios de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad.

12 Según Romano Bettini, la eficiencia “...puede expresarse como la capaci-

dad de un ente de alcanzar los propios fines empleando los medios suge-
ridos por la racionalidad histórica de la cual es consciente el país donde el
ente opera. En otros términos, no basta para calificar como eficiente una
organización, su capacidad para alcanzar sus propios fines “tout court”,
sino que es necesario que esto ocurra con la más racional cscogenda de
los medios, de los instrumentos disponiblesAlo anterior agrega dicho
autor que “...Una noción no abstracta de eficiencia administrativa debe
construirse sobre la base de la problemática organizativa y productiva
del tiempo en que se opera, con referencia constante al juicio, por parte de
los destinatarios de la acción administrativa, sobre el resultado de la
acción misma”. Cfr.: Pro-grammazione Económica e Teoría delia Efjicienza Pub-
blico-Amministrativa. por Romano Bettini, Dott. A. Giuffré Editore, Milano
1970, p. 8.

96
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

Las autoridades superiores de cada organismo velarán por

el cumplimiento de estos preceptos cuando deban resolver
cuestiones relativas a las normas de procedimiento 13”.

Se interpreta con facilidad que la acción combinada de los

principios enunciados en esa disposición legal conduce al con-
cepto de eficiencia, porque la economía requiere de la menor
utilización de recursos humanos y materiales para el logro del
fin propuesto; la eficacia postula la satisfacción del fin; la cele-
ridad no es otra cosa que una manifestación de la economía en
relación con el tiempo invertido en cada actuación; y la impar-
cialidad, si bien guarda estrecha relación con la protección de
la libertad e igualdad del ciudadano, postula como exigencia
de óptimo funcionamiento la exclusión de favoritismos y dis-
criminaciones en la actuación de los funcionarios públicos. Por
consiguiente, la acción combinada de estos principios se tra-
duce en el mayor logro real de los efectos propios de la activi-
dad administrativa, con la menor utilización posible de medios
para alcanzarlos 14.

13 La norma contenida en el Artículo 30 de la Ley Orgánica tiene como ante-

cedente inmediato el Artículo 29 de la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo de España, dictada el 17 de julio de 1958, cuyo texto ha sido casi
totalmente copiado por nuestro legislador: La norma de la Ley española
dispone que “la actuación administrativa se desarrollará con arreglo a
normas de economía, celeridad y eficacia”, a lo cual la norma de la Ley
venezolana agrega la imparcialidad. Intuyo que el antecedente remoto de
estas disposiciones podría estar en la norma del Artículo 97 de la Consti-
tución italiana de 1947, según la cual “...las dependencias públicas deben
ser organizadas según disposiciones de Ley, en modo que sean asegura-
dos el buen funcionamiento y la imparcialidad de la Administración...”.
14 Tienen relación estos principios legales con la concepción del procedi-
miento como “técnica administrativa”, a la cual hace referencia Hilde-
gard de Sansó. Expresa esta autora que “De acuerdo con tal concepción
el procedimiento se convierte en un medio al servicio de la Ciencia de
la Administración que tiene como meta la optimización de la conducta
administrativa”, Cfr.: ob. cit., p. 88. Según esta misma autora, se incluyen
dentro del grupo de “principios que garantizan la eficacia de la actuación
administrativa”, los siguientes: “economía procedimental”, “flexibilidad
probatoria”, “actuación de oficio” y “control jerárquico”. Ver: ob. cit., pp.
111 y ss.

97
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

2. Racionalización de la actividad administrativa

La Ley Orgánica comentada, orientada por el principio de

la eficiencia de la actividad administrativa, establece un con-
junto de reglas destinadas a racionalizar dicha actividad de
acuerdo con principios de técnica y organización administra-
tivas de difundido uso en el mundo contemporáneo. Veamos
algunas de esas reglas, a saber:

A. Información suficiente al funcionario y al ciudadano

Las disposiciones contenidas en los artículos 33 y 59 de

la Ley, buscan instaurar la certeza procedimental en las rela-
ciones entre la Administración y los ciudadanos. A tal fin, las
entidades públicas deberán dictar los reglamentos internos e
instrucciones de servicio que sean necesarios para dar preci-
sión a la organización y funcionamiento de dichas entidades,
así como también preparar y distribuir las publicaciones y
manuales que se requieran para dar a conocer a los funciona-
rios y a los administrados el contenido de tales instrumentos,
y en general todo lo concerniente a los fines, competencias y
funcionamiento de los distintos órganos y servicios. Se busca
evitar las actuaciones erráticas, las pérdidas de tiempo, el dis-
pendio de gastos y los esfuerzos inútiles, para dar paso a una
actividad racional, segura, económica, rápida e imparcial. Esta
Ley proscribe el misterio y la reticencia en el manejo de los
procedimientos y trámites.

En la misma línea, la Ley Orgánica (artículo 59) garantiza

a los interesados y a sus representantes el acceso al expediente
administrativo, el cual podrán examinar en todo estado y
grado del procedimiento y copiar o pedir copia certificada de
cualesquiera documentos agregados al expediente, con la sola
excepción de los documentos que sean calificados como “confi-
denciales” por el superior jerárquico.

98
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

La Ley exige, pues, que se aseguren los medios para una

información general sobre la organización y procedimientos,
así como también para dar una información particular a todos
los interesados acerca de todos los asuntos que les incumban.
En este aspecto, el avance en la aplicación progresiva de la Ley
ha sido bastante lento, porque la estructura y trámites internos
han sido desconocidos hasta para, los mismos funcionarios
pertenecientes a la Administración, por una parte, y por otra,
porque la regla imperante hasta la promulgación de esta Ley
ha sido el “carácter reservado” de los expedientes administra-
tivos. lo cual obstaculizaba y sigue obstaculizando la correcta
sustanciación de los asuntos a cargo de los órganos adminis-
trativos 15.

B. Necesidad, unidad, integridad y uniformidad

de los expedientes administrativos

Con la implantación de estas reglas se busca despersonali-

zar los trámites, asegurar la continuidad de la actividad, coor-
dinar con sentido unitario las actuaciones de los funcionarios
públicos y de los interesados y permitir un fácil seguimiento
de los asuntos iniciados o la revisión de los ya concluidos.

Exige el artículo 31 de la Ley que “de cada asunto se for-

mará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la deci-
sión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento
oficinas de distintos Ministerios o Institutos Autónomos”. El
artículo 51 establece que “iniciado el procedimiento se proce-
15 Dispone el Artículo 54 de la Ley Orgánica de la Administración Central
que “Los Archivos de la Administración Pública son por su naturaleza
reservados para el servicio oficial. Para la consulta de los mismos por
otros funcionarios o particulares, deberá recaer autorización especial y
concreta del órgano superior respectivo”. La segunda parte de esta norma
ha quedado modificada por virtud de las disposiciones de la Ley Orgá-
nica de Procedimientos Administrativos. Señalan García de Enterría y
Fernández que “...el procedimiento administrativo sigue debatiéndose,
pues, entre la publicidad y el secreto, con clara ventaja para este último,
a cuyo favor juegan tanto el deseo de los administradores de asegurarse
una libertad

99
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

derá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramita-

ción a que dé lugar el asunto” (subrayado mío). Por su parte
el artículo 32 prescribe que “los documentos y expedientes
deberán ser uniformes, de modo que cada serie o tipo de ellos
obedezcan a iguales características”.

A fin de dar plena aplicación a estas reglas, considero

indispensable el dictado de normas reglamentarias que orien-
ten a los funcionarios en la confección de los expedientes
administrativos. Estas normas deberán regular en modo uni-
forme cómo se abre el expediente; cuáles documentos deben
ser agregados por el órgano sustanciador a fin de dar objeto al
conocimiento del asunto; prohibir la formación acomodaticia
del expediente, para impedir la sustracción o no agregación de
aquellos documentos pertinentes que indiquen o demuestren
hechos que desfavorezcan la posición de la Administración o
de cualquier interesado; señalar los caracteres materiales del
expediente, tales como continentes, foliación, articulación de
folios, sucesión cronológica; elaboración de fichas, registros
y archivos que permitan llegar fácilmente a cada expediente;
asegurar la consulta amplia y oportuna del expediente por los
interesados, etc. Esta reglamentación daría certeza al funcio-
nario en el cumplimiento de su deber y permitiría al adminis-
trado vigilar y reclamar la correcta formación del expediente
relativo a su caso.

En relación con este punto, es menester denunciar la apa-

rición de tendencias contrarias a la plena aplicación de estas
reglas. Es el caso de la Resolución N9 56 del Ministerio de
Hacienda, de fecha 31-1-84, mediante la cual se declararon con-
fidenciales todos los dictámenes emitidos por la Consultoría
Jurídica de ese Ministerio 16.

Esa Resolución viola flagrantemente la regla de integridad

del expediente (artículo 51), según la cual este último debe reco-
16 Publicada en la Gaceta Oficial de la República No. 32.909 del 1°de febrero de
1984.

100
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

ger toda la tramitación a que dé lugar el asunto, y menoscaba

el libre acceso al mismo que garantiza la Ley a los interesados
(artículo 59). Igualmente, configura ese acto administrativo un
ejercicio abusivo de la facultad que le otorga la Ley al superior
jerárquico de declarar confidenciales ciertos documentos del
expediente administrativo, porque tal declaración sólo puede
recaer sobre determinadas piezas del expediente y con expre-
sión de la motivación concreta que justifique tal declaración,
pero nunca sobre categorías o clases de documentos, porque
de tal manera se estarían aboliendo los principios antes enun-
ciados.

También debemos denunciar la intención de algunos orga-

nismos administrativos de regular restrictivamente el derecho
de acceso al expediente que tienen los interesados, mediante
el establecimiento de trámites no previstos en la Ley para soli-
citar dicho acceso y la imposición de limitaciones arbitrarias
a la oportunidad y modalidades de examinar el cuerpo del
expediente. Estos intentos no sólo son violatorios del derecho
acordado en el artículo 59 de la Ley, que permite al interesado
examinar el expediente en cualquier estado y grado del pro-
cedimiento, sino que contradicen el propósito legislativo de
facilitar una mejor sustanciación de los asuntos a cargo de la
Administración.

C. Unificación de formas y sistemas

En beneficio de la racionalización de la actividad de la

Administración, la Ley Orgánica persigue el sometimiento a
pautas uniformes de las formas de los actos y de los sistemas
de tramitación. En este sentido se busca implantar los modelos
de decisiones, la utilización de formularios de petición para
los administrados, el uso adecuado de facsímiles de firma, la
adopción de métodos expeditivos en el manejo de los asuntos,
etc.

101
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Así, en el artículo 32 se ordena a la Administración racio-

nalizar sus sistemas y métodos de trabajo, mediante la adop-
ción de medidas y procesos idóneos. En el artículo 35 se prevé
la utilización de métodos expeditivos en los asuntos que lo
justifiquen, como son los otorgamientos de copias certificadas
y constancias simples; también se prevé el uso de medios de
producción en serie, cuando los actos requieren motivaciones
y fundamentos idénticos. En el artículo 18 se prevé el conte-
nido general de los actos administrativos, así como también
la estampación de firma por medios mecánicos que ofrezcan
seguridad. En el artículo 49 se describe el contenido básico
de toda petición a ser introducida por los ciudadanos ante la
Administración.

D. Registro de presentación de documentos

La Ley establece, en sus artículos 44 y siguientes, la exis-

tencia necesaria en cada organismo o dependencia pública de
un “registro de presentación de documentos”, el cual ha sido
regulado por el Ejecutivo Nacional en el Decreto N° 1.364 del
30-12-81, contentivo del Reglamento de dicho registro, como
un servicio de recepción, registro y remisión de documentos.

El adecuado funcionamiento de este servicio determina el

momento de inicio de cada procedimiento; actualiza la obliga-
ción de proceder y tramitar que pesa sobre los funcionarios;
permite computar con certeza los lapsos procedimentales;
marca el orden de los asuntos; es la ocasión para el ejercicio del
despacho subsanador de solicitudes defectuosas; constituye un
medio para controlar el desarrollo del procedimiento y para
detectar los hechos que comprometan la responsabilidad de
los funcionarios intervinientes en el procedimiento.

E. Determinación de competencias internas

El artículo 33 de la Ley supone el dictado de reglamen-

tos internos que detallen la organización y procedimientos en

102
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

cada organismo público. Tal exigencia está dirigida a la deter-

minación de las competencias internas, de manera que pueda
ser imputado concretamente a ciertos funcionarios el desarro-
llo del procedimiento en cada uno de sus actos y fases; así tam-
bién, tal exigencia tiene por objeto el establecimiento preciso
y cierto de las relaciones interorgánicas e intraorgánicas, así
como el flujo de las mismas en el diario acontecer administra-
tivo 17.

Se trata de crear medios efectivos para el seguimiento del

procedimiento en el interior del aparato administrativo, lo cual
había sido sumamente difícil hasta el presente. En este sentido,
podemos afirmar sin temor a equivocarnos que hasta hace muy
poco se podía saber dónde comenzaba y dónde terminaba un
trámite administrativo, pero no la secuencia intermedia entre
estos dos extremos. Se ha de reconocer, sin embargo, que en los
últimos años la reglamentación interna de la Administración
Pública ha tenido un notable progreso, sobre todo en el ámbito
de la Administración Nacional, como son los casos de la Con-
traloría General de la República y de algunos Ministerios.

Una clara determinación de las competencias internas y

de las relaciones entre los órganos y oficinas competentes de
cada organismo hace posible además el ejercicio del derecho
de reclamo que confiere el artículo 3º de la Ley Orgánica a los
administrados, que constituye un medio apropiado no sólo
para la defensa de los derechos de los ciudadanos en el pro-
cedimiento, sino también para la detección de irregularidades
administrativas que entraben el funcionamiento de la maqui-
naria del Estado.

17 Para un estudio teórico de la reglamentación interna, se recomienda la

lectura de la obra Teoría General de la Actividad Administrativa - Organiza-
ción - Actos Internos, por Hildegard Rondón de Sansó; Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 1981. Sobre la importancia de la determinación de
competencias internas, ver ob. cit. supra de A. R. Brewer-Carías, p. 57.

103
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

3. Flexibilidad del procedimiento administrativo

Se ha dicho precedentemente que el procedimiento admi-

nistrativo es esencialmente un medio de acción de la Admi-
nistración; que a través del procedimiento, los órganos de la
Administración producen no sólo actos jurídicos ajustados al
principio de legalidad, sino que proporcionan soluciones con-
cretas a problemas del ciudadano y de la colectividad; que las
formas procedimentales en tanto que medios de formación de
los actos administrativos, deben ser congruentes con la hete-
rogeneidad propia de la actividad de la Administración, la
cual justifica la diversidad de procedimientos especiales; que
el procedimiento es un “medio de adquisición de intereses”,
en el sentido que permite establecer y valorar el conjunto de
situaciones particulares, colectivas y públicas que concurren
en cada actuación de la Administración, con el propósito de
prohijar soluciones justas y eficaces.

Pues bien, este carácter de medio de acción administrativa

es lo que ha motivado al Legislador para atemperar el rigor del
principio de actuación formal, a tal punto que puede afirmarse
la existencia de un principio de flexibilidad que caracteriza al
procedimiento administrativo y que ha sido acogido en diver-
sos modos por la Ley Orgánica de referencias. No se trata del
llamado “principio de informalidad administrativa” 18 del cual
hablaban la doctrina y la jurisprudencia ya superadas, sino de

18 “Antes de la vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-

trativos puede decirse que el signo característico de la Administración
venezolana era el de la informalidad. ...Frente a esta situación, la Ley
Orgánica cambia el panorama, y exige como principio de la actuación
administrativa el formalismo...”. Cfr.: A. R. Brewcr-Carías, ob. cit. supra,
p. 15. Con respecto al pasado, es interesante leer un fragmento de sentencia
de la Corte Federal y de Casación del 7-12-1937, a saber: “...Pero, cuando la
Ley no establece esas formas especiales para el acto, sino que únicamente
establece la facultad de cumplir el funcionario tal o cual acto, la forma de
expresión de la voluntad de la Administración Pública, puede hacerse en
las condiciones que juzgue más convenientes y racionales el funcionario
público que, en esa forma de expresión, demuestre claramente la voluntad
de la Administración...”.

104
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

una modalidad del principio formal que lo hace compatible

con los requerimientos propios del dinamismo y eficacia de la
Administración. Veamos entonces algunas de las principales
manifestaciones de este principio.

A. Medios de prueba

El artículo 58 de la Ley Orgánica establece que “los hechos

que se consideren relevantes para la decisión de un procedi-
miento podrán ser objeto de todos los medios de prueba esta-
blecidos en los Códigos Civil, de Procedimiento Civil y de
Enjuiciamiento Criminal o en otras leyes”. Salta a la vista la
amplitud de medios probatorios cuya utilización es admisible
en un procedimiento administrativo, pues basta que cualquier
texto legal prevea alguna modalidad probatoria para que ésta
sea aplicable, en principio, en los procedimientos administra-
tivos, tanto por parte de los interesados como por la misma
Administración.

Esta amplitud probatoria es complementada por la potes-

tad inquisitiva que otorga la Ley Orgánica a la Administración,
a la cual corresponde, de oficio o a instancia de parte, cumplir
todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento
del asunto. (Ver artículo 53)19.
19 Hildegard Rondón de Sansó habla del “principio de flexibilidad probato-
ria” y dentro del mismo distingue dos aspectos: “la libertad de pruebas” y
“el principio de verdad material”. Ver: Procedimiento Administrativo, citado
supra, pp. 113 y 114. M. S. Giannini sostiene que en la mayoría de los pro-
cedimientos administrativos los hechos deben ser “verificados” más que
“probados”, a menos que se trate de procedimientos en los cuales se haya
planteado una “litis” entre el ciudadano y la Administración, como son
las hipótesis de los recursos y de los procedimientos sancionatorios; esto
se debe, según este mismo autor, a que el objetivo esencial del procedi-
miento es la “adquisición de intereses” y su posterior valoración. Afirma
textualmente que “...por esto los hechos del procedimiento deben ser veri-
ficados y no probados; el rol del funcionario que decide (decidente) no
es el de establecer un hecho en términos de máxima certeza posible (la
llamada “verdad” de la que hablan muchos procesalistas) para darle una
calificación jurídica, como haría el Juez, sino verificar y ponderar la enti-
dad del hecho mismo, por lo cual cualquier elemento que en un proceso

105
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

B. No preclusividad y adaptabilidad de fases

Como se dijo anteriormente, la Ley Orgánica no establece

una articulación de fases con sucesión preclusiva. Muy por el
contrario, se desprende de los artículos 23 y 60 de dicha Ley
que todo el procedimiento es hábil para efectuar actos u ope-
raciones de sustanciación.

Según el artículo 23, quienes tengan la condición de

interesados en un procedimiento podrán apersonarse en el
mismo en cualquier estado en que se encuentre la tramitación”.
Luego, podrán ejercer el derecho de la defensa y por ende, hacer
alegatos, promover y evacuar pruebas y solicitar intervención
de otras autoridades competentes, en cualquier momento antes
de la decisión del asunto, sin perjuicio de poderlo hacer en el
procedimiento de segundo grado.

Según el artículo 60 de la mencionada Ley, “la tramitación

y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro
meses...”, pero no establece esta Ley una delimitación precisa
entre la fase de sustanciación, que se abre generalmente con el
mismo inicio del procedimiento, y la llamada fase de decisión.
De modo que todo el lapso previsto en la Ley para la trami-
tación del expediente puede ser utilizado en la realización de
actos de instrucción encaminados a proporcionar a la autori-
dad decisoria un mejor conocimiento del asunto20.

sería inservible, por no ser idóneo para suministrar certeza, en un pro-

cedimiento administrativo puede asumir un valor revelador primario...”
Cfr.: Diritto Amministrativo, obra antes citada, Vol. II, p. 896.
20 La profesora Sansó señala que la flexibilidad de las fases del procedi-
miento administrativo es una de las características que lo diferencia neta-
mente del proceso jurisdiccional. Ver: Procedimiento Administrativo, obra
citada supra, p. 30. M. S. Giannini plantea la “informalidad” de la “fase ins-
tructoria” del procedimiento administrativo y critica las excesivas “esque-
matizaciones” de la estructura procedimental. Ver: Diritto Amministrativo,
obra citada supra, Vol. II, pp. 897 y 909

106
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

Lo anterior se encuentra en perfecta armonía con la potes-

tad inquisitiva y con la de actuación de oficio, que le confieren
a la Administración amplias facultades de sustanciación y la
responsabilidad de impulsar el procedimiento en todos sus
trámites (artículo 53). Destaca entonces el carácter de medio
de acción administrativa que tiene el procedimiento y que lo
separa de la rigidez y hermetismo del proceso judicial, ya que
la autoridad administrativa tiene el deber de establecer la ver-
dad de los hechos y producir la decisión más adecuada no sólo
a los alegatos y probanzas de los interesados sino al entero
supuesto de hecho real que provoca su actuación y al interés
público que orienta sus pasos.

C. Participación de los interesados

La Ley Orgánica, principalmente en sus artículos 22 y

23, garantiza la mayor participación de los interesados en el
procedimiento administrativo. En este sentido podemos seña-
lar que toda persona que tuviere interés legítimo, personal y
directo en relación con un procedimiento destinado a la pro-
ducción o revisión de un acto administrativo particular, podrá
hacerse parte en el mismo en cualquier estado de la tramita-
ción. Se consagra así un principio de apertura del trámite, que
posibilita la intervención de las partes necesarias (solicitantes
y destinatarios) y de las partes eventuales (coadyuvantes, coin-
teresados y opositores) en todas las etapas procedimentales,
tanto de primer grado como de segundo grado. Esta apertura
se extiende a todas las demás autoridades y organismos públi-
cos cuya competencia esté relacionada con el asunto que es
objeto del procedimiento.

Por lo que respecta a la formación de actos administrativos

generales, la Ley Orgánica comentada no prevé la existencia
de pautas procedimentales, es decir, no ha tenido el propósito
de crear un “procedimiento preceptivo”, salvo en lo que res-
pecta al deber de publicación. Sin embargo, en forma analó-
gica pudiera exigirse a los órganos de la Administración dar

107
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

participación a los ciudadanos (simples interesados) en la ela-

boración de las normas o actos generales que les conciernan,
con lo cual no sólo se otorgaría un beneficio a los particulares,
garantizador de su esfera de libertad, sino que también per-
mitiría a la Administración la adquisición o conocimiento del
mayor cúmulo de intereses afectados con la adopción de los
actos generales, a fin de propiciar la formulación de instru-
mentos eficaces.

D. Continuación de oficio

De acuerdo con la mencionada concepción del procedi-

miento como medio de acción administrativa, el artículo 66 de
la Ley Orgánica da la facultad a la Administración de conti-
nuar la tramitación del procedimiento aunque los interesados
hayan desistido (artículo 63) o se haya cumplido el supuesto
para la declaratoria de perención (artículos 64 y 65), si razones
de interés público lo justifican. Esta previsión legal remarca el
carácter del procedimiento como instrumento de la autoridad
para el logro de sus fines y lo separa de su finalidad de servir
de garantía de los derechos del particular. Igualmente, confi-
gura esta facultad una modalidad derivada de la potestad de
actuación de oficio establecida en la Ley (artículo 53), según
la cual corresponde a la autoridad administrativa impulsar el
procedimiento en todos sus trámites, aunque el mismo haya
sido iniciado a instancia de particulares.

E. Logro del fin

Con el auxilio de la interpretación sistemática de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos y de la aplica-
ción supletoria de otras normas del ordenamiento jurídico,
podemos señalar la existencia del llamado principio del “logro
del fin”, según el cual el cumplimiento de las formas proce-
dimentales debe estar subordinado a la finalidad substancial
que ellas persiguen, de manera que la falta de cumplimiento
de alguna de ellas o su defectuosa ejecución no siempre aca-

108
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

rrea la anulabilidad del procedimiento, a menos que se trate

de la omisión de requisitos esenciales o que se vulnere el orden
público inherente al procedimiento21.

En este sentido, conviene hacer mención aquí del princi-

pio consagrado en el artículo 229 del Código de Procedimiento
Civil. Según esta norma, “los jueces procurarán la estabilidad
de los juicios, evitando o corrigiendo las faltas que puedan
anular cualquier acto del procedimiento. A lo cual se agrega
que “...Esta nulidad no se declarará sino en los casos determi-
nados por la Ley, o cuando haya dejado de llenarse en el acto
alguno de los requisitos esenciales a su validez”. Esta dispo-
sición legal pone de relieve que aún en el ámbito rígido del
proceso jurisdiccional, las irregularidades procedimentales
acarrean la consecuencial nulidad sólo en hipótesis de relativa
gravedad, es decir, cuando la Ley misma señale dicha nulidad
o se hayan infringido requisitos esenciales del procedimiento.
Fuera de esas hipótesis, el legislador se inclina en favor de la
preservación de los procedimientos y de los actos resultantes
de los mismos.

Si ello es así en el procedimiento judicial, con mayor razón

debe sostenerse que las irregularidades del procedimiento
administrativo acarrean su nulidad o anulabilidad, según
los casos, sólo cuando se trate de hipótesis graves que afec-
ten esencialmente al acto definitivo; habida cuenta del carácter
de medio de acción administrativa que tiene el procedimiento,
como se ha dicho precedentemente. En modo similar, si en el
procedimiento judicial la autoridad debe procurar la estabili-
dad del mismo, con mayor razón la autoridad administrativa

21 La denominación del principio de “logro del fin” (raggiungimento dello

scopo) es propuesta por M. S. Giannini, quien la elabora a partir de la juris-
prudencia del Consejo de Estado de Italia y de la teoría del Derecho Proce-
sal Civil. Según este autor, para la aplicación del principio “...se requieren
dos elementos: un vicio o una irregularidad (o como quiera que sea un
defecto del acto o del procedimiento) y un resultado práctico que debe
consistir en la eliminación efectual (a través de los efectos) de la relevancia
del defecto”.

109
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

debe estar facultada para corregir o subsanar los defectos que

afecten el procedimiento en grado no esencial 22.

Son numerosas las hipótesis de irregularidad frente a las

cuales la doctrina y la jurisprudencia del derecho administra-
tivo han concebido justificaciones teóricas destinadas a pre-
servar la estabilidad bien sea de actos procedimentales o de
actos definitivos. Podemos hacer mención, como ejemplos, de
los “actos implícitos”, es decir, aquellos que no tienen expre-
sión formal propia sino que están contenidos en el contexto
formal de un acto continente; las llamadas “conversiones”, o
sea, aquellos casos de actos que legalmente no pueden tener el
efecto derivado de su apariencia, por no llenar los requisitos
esenciales, pero a los cuales se les pueden reconocer los efectos
de otras figuras legales cuyos requisitos satisfacen; las “equiva-
lencias de actos”, según las cuales a ciertos actos se les pueden
reconocer los efectos prácticos de otros, a fin de mantener la
estabilidad de la actuación administrativa; las denominadas
“irregularidades no invalidantes”, concepto que muchos auto-
res utilizaron para disminuir la importancia de los defectos
de forma. En esta misma enumeración ejemplificativa puede
ser incluido el llamado “principio de conservación del acto
administrativo”, recogido en el artículo 21 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, según el cual “...si el vicio
22 García de Enterría y Fernández relacionan esta materia con el “...tema
capital de valoración de los vicios de forma o de procedimiento...”, el cual
ha sido ampliamente tratado por la jurisprudencia española. Dicen esos
autores que “...la valoración debe hacerse en función de la incidencia del
vicio o defecto en la decisión de fondo, de modo que cuando se compruebe
que ésta hubiera permanecido la misma en todo caso, resultará improce-
dente, por contrario al principio de economía procesal, declarar la nulidad
de lo actuado y reproducir el trámite viciado u omitido...” Cfr.: Curso de
Derecho Administrativo, citado supra, Tomo II, p. 380. Además de lo expre-
sado. Tomás Ramón Fernández señala categóricamente “...la escasísima
virtud anulatoria del vicio de forma en el Derecho Administrativo y el
modestísimo lugar que ocupa dentro de la teoría de las nulidades en esta
rama singular del Derecho...”, lo cual obedece, según este autor, funda-
mentalmente al “...carácter subordinado e instrumental de las formas...”
Cfr.: La Nulidad de los Actos Administrativos, por Tomás Ramón Fernández,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1979, pp. 42 y 50.

110
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

afectare sólo a una parte del acto administrativo, el resto del

mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez” 23.

En relación con este mismo principio del “logro del fin”,

puede ser mencionada la potestad convalidatoria de la Admi-
nistración, reconocida en el artículo 81 de la Ley Orgánica, la
cual puede ser válidamente utilizada como medio para man-
tener la estabilidad de los procedimientos defectuosamente
realizados.

Por la importancia práctica que ha tenido el tema de la

notificación de los actos administrativos, es útil comentar tam-
bién las soluciones jurídicas que han sido concebidas frente a
las cuestiones surgidas de ese tema.

Así, el Artículo 74 de la Ley Orgánica expresa que “...las

notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en
el artículo anterior se considerarán defectuosas y no produ-
cirán ningún efecto”. Se refiere esa disposición a las notifica-
ciones incompletas que dificultan el ejercicio del derecho de
defensa del ciudadano. Pues bien, en esta hipótesis el legisla-
dor sanciona este vicio con la ineficacia jurídica de la notifi-
cación, lo cual trae como consecuencia la no exigibilidad del
acto administrativo y la suspensión de lapso de caducidad
de los recursos pertinentes. Empero, el defecto en la notifica-
ción no invalida el acto mismo, el cual asumirá la plenitud de
sus efectos en el momento que sea subsanada la notificación.
Se observa que el legislador reguló las consecuencias de este
defecto formal en atención al fin de la notificación, la cual tiene
por objeto poner al ciudadano en conocimiento del acto que
le interesa para que le dé cumplimiento oportuno o ejerza en

23 Véase: Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de

Derecho Administrativo, citado supra, Tomo II, p. 381. M. S. Gianniní, Diritto
Amministrativo, citado supra, Vol. II. p. 940. Aldo Sandulli, Manuale de
Diritto Amministrativo, Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, Napoli, 1970,
pp. 421 a 423.

111
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

tiempo hábil el derecho de impugnar el mérito o legalidad del

mismo.

En armonía con lo anterior, numerosos autores y la juris-

prudencia de nuestro máximo tribunal han adoptado el cri-
terio de suplir la notificación con el conocimiento inequívoco
del acto que pueda ser demostrado mediante la conducta de
sus destinatarios; así como también, con el ejercicio eficaz del
derecho de defensa que hayan hecho los destinatarios del acto,
a pesar del defecto en la notificación 24.

Se advierte que en las hipótesis mencionadas prevalece el

principio del “logro del fin”, que se manifiesta en la subordina-
ción del cumplimiento de las formas de la notificación al obje-
tivo primordial de propiciar el oportuno y eficaz ejercicio del
derecho de defensa. Si este último objetivo es efectivamente
logrado, por ese mismo hecho, quedará subsanado el defecto
en la notificación.

4. Reforzamiento de los principios inquisitivo

y de actuación de oficio

La ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha

atribuido la íntegra conducción del procedimiento y el impulso
del mismo a la Administración Pública, con lo cual concede a
la autoridad un medio de acción eficaz. En consonancia con
esto, la Ley refuerza las facultades de la Administración para

24 En sentencia de fecha 5 de junio de 1981, la Sala Político-Administrativa

de la Corte Suprema de Justicia, ante la incertidumbre sobre la fecha de
notificación de una planilla de liquidación de impuestos, computó el lapso
para la interposición del recurso administrativo respectivo desde la fecha
de cancelación de la planilla y consideró que al recurrente no se le había
desconocido su derecho de defensa por no haber sido notificado, ya que
pudo ejercer su recurso oportunamente. Cfr.: Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, por Oscar Pierre Tapia, junio de 1981. Véase: La Nulidad
de los Actos Administrativos, por Tomás Ramón Fernández, citado supra, pp.
35 y 36.

112
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

inquirir los hechos e identificar los intereses involucrados en

cada situación.

Con este propósito el Artículo 53 de dicha Ley, repetida-

mente citado en esta exposición, dispone que “la Adminis-
tración, de oficio o a instancia del interesado, cumplirá todas
las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del
asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad impul-
sar el procedimiento en todos sus trámites”. Esta disposición
es complementada con el deber impuesto a la autoridad a la
que corresponda la tramitación del expediente de recabar de
otros organismos los documentos, informes o antecedentes
que coadyuven a la mejor resolución del asunto (Artículo 54).
En igual sentido, la Ley Orgánica impone a los administrados
la obligación de facilitar a la autoridad competente la informa-
ción de que dispongan, cuando ello sea necesario para tomar la
decisión correspondiente y les sea requerido por escrito (Artí-
culo 28); así como también, la de comparecer ante las oficinas
públicas, previa notificación, para la tramitación de los asuntos
en que los administrados tengan interés (Artículo 29).

Se ha de hacer notar que esta potestad inquisitiva y el

impulso oficioso de la actividad deben obrar no sólo cuando
se trata de procedimientos en los cuales la carga de la prueba
corresponda a la autoridad, sino también cuando se trate de
procedimientos en los cuales la prueba de los hechos corres-
ponde al interesado, como son aquellos iniciados por solici-
tud de los administrados y destinados a crear situaciones de
ventaja en su favor. En estos últimos la Administración debe
conducir la tramitación e indicarles o requerirles a los solici-
tantes los documentos e informaciones que deben suministrar
si desean obtener lo solicitado 25.

25 Sobre esta materia se recomienda la lectura del trabajo del Dr. Alian R.
Brewer Carias sobre la carga de la prueba. Ver: ‘‘La Carga de la Prueba en
el Derecho Administrativo”, por A. R. Brewer-Carías, en Revista de Control
Fiscal 81, Caracas, 1976, pp. 23 a 52. También en El Derecho Administrativo
y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, citada supra, pp. 257 a

113
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En esta misma dirección de reforzamiento de las potesta-

des mencionadas, la Ley Orgánica ha previsto la posibilidad
de que la Administración, cuando lo considere conveniente,
pueda seguir un “procedimiento sumario” para dictar sus
decisiones (Artículo 67). Aunque la Ley no describe este pro-
cedimiento, se entiende que se trata de un trámite abreviado,
oficioso y con instrucción reservada, apropiado para afrontar
situaciones de urgencia.

Al adoptar este procedimiento, la autoridad asume con

plena responsabilidad los resultados del mismo y la integridad
de la carga probatoria (ver Artículo 69). Es una manifestación
extrema de los principios inquisitivos y de actuación de oficio,
que debe ser empleada con suma prudencia, sobre todo si se
tiene en cuenta que ella restringe ostensiblemente el ejercicio
del derecho de defensa del particular26.
262 y 312 a 316. M. S. Gianniní señala que la autoridad administrativa “...
no puede limitarse a aceptar los hechos como le son presentados por los
interesados (introductores de intereses), sino que además debe adquirir
también otros hechos, que los interesados omitan...”, aunque esto último
no sea hecho maliciosamente. Agrega: “...De aquí el principio, que rige
el procedimiento administrativo en todas las legislaciones, de la obliga-
ción de la autoridad decisoria (decidente) de adquirir en el procedimiento
el máximo número de hechos. De aquí el papel de la instructoria, bajo
el aspecto funcional, como momento del procedimiento destinado a la
adquisición de los hechos” Más adelante indica que esta labor de adquisi-
ción “...consiste en la verificación de los hechos introducidos en el proce-
dimiento, en la identificación de otros hechos y en la elaboración de estos
hechos en modo que sean valorables...” Cfr.: Diritto Amministrativo, citado
supra, Vol. II, p. 892. Ver también en el Procedimiento Administrativo, por
Hildegard de Sansó, citada supra, p. 115; García de Enterría y Fernández,
oh. cit. supra, Tomo II, pp. 403 y ss.
26 La escasa atención que le dedican los principales comentaristas de la
Ley Orgánica al “procedimiento sumario” remarca el misterio existente
acerca de esta figura. Véase: Procedimiento Administrativo, por Hildegard de
Sansó, citado supra, pp. 168 y 248; El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, por A. R. Brewer-Carías, citado supra, pp.
307 a 309. Ambos autores coinciden en que en este procedimiento se debe
dar audiencia al interesado antes de la decisión, como garantía mínima
del derecho de defensa. El “procedimiento sumario” parece inspirado por
la Ley de Procedimiento Administrativo de España. Sin embargo, creo
que la formulación legislativa prevista en los Artículos 67 ,y siguientes

114
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

La posibilidad general de hacer uso de esta modalidad

procedimental no existía antes de la entrada en vigencia de la
Ley Orgánica de referencias, razón por la cual puede afirmarse
con seguridad que constituye una innovación legislativa. Hago
votos para que esta vía sea objeto de una adecuada reglamen-
tación que permita el uso de la misma en forma justificada y
eficaz. En el presente, desconozco que se haya utilizado alguna
vez esta modalidad, en Venezuela.

5. Globalidad de la decisión administrativa

La Ley Orgánica establece la facultad y el deber de la

Administración de inquirir, valorar y proveer sobre la totali-
dad de los hechos e intereses surgidos con relación a un deter-
minado asunto, aunque los mismos no hayan sido traídos al
procedimiento por los solicitantes. Se confirma una vez más
ese carácter de “medio de adquisición de intereses” que le ha
sido atribuido al procedimiento administrativo por Massimo
Severo Giannini y del cual se ha hecho mención anteriormente.

En efecto, en el Artículo 62 de la Ley se prevé que “el acto

administrativo que decida el asunto resolverá todas las cues-
tiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como
durante la tramitación”. El Artículo 89 ejusdem es mucho más
preciso, al establecer que “el órgano administrativo deberá
resolver todos los asuntos que se someten a su consideración
dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo

de nuestra Ley Orgánica se separa netamente de su modelo original, que

parece ser el llamado “procedimiento de urgencia” del Artículo 58 de la
Ley española, a juzgar por lo que afirma el autor español Jesús González
Pérez, en relación con las garantías de ese procedimiento en España: “...El
procedimiento de urgencia se regirá por las normas generales. Los trámi-
tes serán los mismos que existirían si no se hubiese declarado la urgencia”.
“...La única especialidad es que se reducirán a la mitad los plazos...” Cfr.:
El Procedimiento Administrativo, por Jesús González Pérez, Publicaciones
Abella, Madrid, 1964, p. 594.

115
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

del recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesa-

dos”.

Estas normas excluyen el carácter dispositivo en los alcan-

ces de la sustanciación y decisión de los procedimientos admi-
nistrativos y ponen una clara diferencia entre estos últimos y
el proceso jurisdiccional. En igual sentido, tal y como ha sido
señalado por los comentaristas de la Ley, estas normas permi-
ten la “reformatio in peius” en los procedimientos adminis-
trativos de revisión; vale decir, que con ocasión de decidir un
recurso administrativo interpuesto por el particular, puede
la Administración empeorar su situación, ya que el poder de
revisión se extiende a todos los elementos de hecho y de dere-
cho inherentes a cada caso27.

Considero entonces que estas pautas legislativas vienen a

reforzar el ejercicio de la autoridad y a darle un instrumento
para buscar la eficacia, más que a proporcionar una garantía a
los derechos de los administrados.

6. Incremento de la prerrogativa de revisión

de los actos administrativos

La Ley Orgánica examinada no sólo reconoce con ampli-

tud la potestad de la Administración Pública para revisar la
legalidad y mérito de los actos administrativos por ella dicta-
dos, de oficio o por la vía de recurso, a lo cual dedica un título
completo (ver Título IV), sino que aumenta el alcance de esta
27 Véase: A. R. Brewer-Carías, ob. cit. supra, p. 94; Hildegard Rondón de
Sansó, ob. cit. supra, p. 256. García de Enterría y Fernández señalan que .
.el principio de congruencia tiene también un lugar en el ámbito del pro-
cedimiento administrativo, si bien la congruencia de la resolución final se
mide en función, no sólo de lo alegado y pretendido por los interesados,
sino también de lo que resulta del expediente mismo con independencia
de aquellas pretensiones No obstante lo anterior, dichos autores manifies-
tan dudas acerca de la posibilidad sin límites de reformatio in peius en el
procedimiento administrativo de recurso, con base en la jurisprudencia
de los tribunales españoles. Véase: E. García de Enterría y T. R. Fernández.
ob. cit. supra, Tomo II, pp. 410-41.1 y 435 a 440.

116
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

prerrogativa al constituir al recurso de reconsideración admi-

nistrativa como requisito para la interposición del recurso
jerárquico, pasando la reconsideración a tener carácter obliga-
torio para el ciudadano recurrente y no carácter sólo faculta-
tivo, como era considerado antes de la promulgación de la Ley
Orgánica por la doctrina y jurisprudencia nacionales.

Se deriva el mencionado carácter obligatorio de lo dis-

puesto en el Artículo 95, según el cual “el recurso jerárquico
procederá sólo cuando el órgano inferior decida no modificar
el acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de
reconsideración”. Al parecer, esta disposición tuvo origen en el
Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos presen-
tado por la Comisión de Reforma Integral de la Administra-
ción Pública (CRIAP), en el año 1977 28.

En relación con este asunto, debe ser mencionado también

el precepto contenido en el Artículo 96 de la Ley Orgánica, el
cual prevé el recurso jerárquico (impropio) contra las decisio-
nes de los órganos superiores de los institutos autónomos, para
ante el respectivo Ministro de adscripción, salvo disposición
en contrario de la Ley. Esta disposición tiene el efecto práctico
y legal de eliminar, en la generalidad de los casos, el recurso
contencioso administrativo directo contra los actos de los ins-
titutos autónomos sujetos a la tutela del Ejecutivo Nacional, a

28 Se explica en la Exposición de Motivos de ese Proyecto de la CRIAP que

el mismo “...está concebido, no sólo para aplicarse al estado presente de
la Administración, sino también a la estructura desconcentrada que será
imperioso desarrollar...”. Por ello el sistema de recursos que presentamos
difiere del proyecto inicial de la CAP y del aprobado por el CAJAP. En
efecto, en el proyecto que presentamos se prevé que la decisión de todo
funcionario, ubicado a nivel local, regional o central, podrá ser objeto
de recurso de reconsideración y no solamente las decisiones de aquellos
funcionarios que ponen fin a la vía administrativa, como se establece en
el Proyecto CAJAP”. Véase además el Artículo 103 del Proyecto CRIAP.
Sin embargo, se debe advertir que según este Proyecto CRIAP, el recurso
jerárquico procedía automáticamente si el funcionario ante el cual se soli-
citaba la reconsideración decidía no modificar el acto recurrido, según lo
preveía el Artículo 104 de ese instrumento.

117
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

fin de subordinar en mayor medida la actividad de dichos ins-

titutos.

Este incremento de la prerrogativa de revisión de la

Administración Pública ha sido severamente criticado por los
comentaristas de la Ley Orgánica, quienes han visto en ello
un retroceso de la legislación garantizadora de los derechos
de los ciudadanos frente a la Administración29. En efecto, se ha
considerado que las innovaciones comentadas lejos de facilitar
a los ciudadanos el ejercicio del derecho de impugnar los actos
administrativos contrarios a derecho, dificultan y hacen más
oneroso el camino a recorrer para obtener un veredicto del
órgano jurisdiccional competente, habida cuenta de la tenden-
cia de los funcionarios ejecutivos a no rectificar las decisiones
de la Administración.

Ciertamente, las normas contenidas en los Artículos 95 y

96 de la Ley Orgánica representan un respaldo del legislador a
la autoridad ejecutiva, que no se traduce en una mayor garan-
tía de la libertad del particular.

7. Legitimación del despacho subsanador 30

En sus Artículos 5 y 50, la Ley Orgánica de Procedimien-

tos Administrativos prevé la posibilidad de que la Adminis-
tración notifique al ciudadano solicitante la falta de alguno de
los requisitos formales que debe llenar el escrito de solicitud,
según el Artículo 49 eiusdem, o la omisión, defecto o error incu-
29 Véase: Hildegard de Sansó, ob. cit. supra, pp. 276 y 277; A. R. Brewer-
Carías, ob. cit. supra, p. 345. Sobre el recurso jerárquico “impropio”, véase:
“El Recurso Jerárquico Impropio en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”, por Jesús Caballero Ortiz, en publicación antes citada
del Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Vol. IV, pp. 159
a 177 (en especial 177).
30 Esta denominación se inspira en la del “despacho saneador”, institución
procesal similar consagrada en el Código del Proceso Civil Brasileño, dic-
tado mediante Decreto-Ley en el año 1939 y reformado en 1973. Véase:
Código de Processo Civil Brasileiro, Decreto-Leí N9 1603 del 18 de setem-
bro de 1939; Lei N9 5869 de 11 de Janeiro de 1973; Artículos 293 a 296.

118
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

rridos en la elaboración y presentación de dicho escrito, a fin

de que el particular proceda a subsanarlos dentro de los lapsos
señalados en esas disposiciones o manifieste su disconformi-
dad mediante la interposición del recurso jerárquico.

Esta especie de subprocedimiento, que puede surgir en la

fase inicial del procedimiento ordinario, tiene por objeto facul-
tar a la Administración para responder la solicitud, antes de
entrar a conocer sobre el fondo de la misma, a fin de propiciar
la corrección de los defectos de forma que la afecten y evitar así
las pérdidas de tiempo y de esfuerzo que significaría el dejar
transcurrir el entero procedimiento y emitir una decisión final
desestimatoria por motivos meramente formales.

Esta modalidad no era desconocida antes de la promulga-

ción de la Ley Orgánica, pero ella no pasaba de ser una prác-
tica informal que se concretaba generalmente en la devolución
del escrito presentado o en un requerimiento verbal de docu-
mentación adicional. Hoy en día constituye una articulación
procedimental que legítima la práctica administrativa, pero al
mismo tiempo le da garantías al administrado de que su solici-
tud será recibida y tramitada cuando sean subsanadas las irre-
gularidades formales o, en su defecto, de que podrá impugnar
la negativa de la Administración a darle curso a la petición.

Con similar sentido, el Artículo 44 de esa Ley ordena a los

funcionarios del servicio de registro de presentación de docu-
mentos advertir a los interesados “...de las omisiones y de las
irregularidades que observen, pero sin que puedan negarse a
recibir la documentación...”. El cumplimiento de este deber de
la Administración permite evitar las pérdidas de tiempo y de
esfuerzo aún antes de la expedición de un despacho subsana-
dor, pero sin que ello signifique la legitimación del abuso de
los funcionarios de “taquilla”, que se niegan a recibir las soli-
citudes y escritos de los administrados, en menoscabo de los
derechos de petición y de defensa que les otorga la Constitu-
ción.

119
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

8. Fundamentación general de la potestad de autotutela

Si bien es cierto que la doctrina y la jurisprudencia nacio-

nales habían reconocido desde hace bastante tiempo la llamada
“potestad de autotutela” de la Administración, no es menos
cierto que antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica
existían dudas acerca del alcance de esta potestad y de su apli-
cabilidad en algunas áreas de la legislación administrativa.
Hoy en día dicha potestad tiene un indudable fundamento
legal expreso, de carácter general en relación con la actividad
de la Administración Pública, y abarca todas las manifestacio-
nes de la prenombrada potestad 31.

Consiste la mencionada prerrogativa en la posibilidad que

tiene la Administración Pública de asegurar, por sí misma y
sin la intervención de los órganos del Poder Judicial, la estabi-
lidad y cumplimiento de sus actos de autoridad; precisamente,
por ser tales actos emanación del Poder Público que represen-
tan los órganos de la Administración. Desde esta perspectiva,
quedan comprendidas dentro de esta potestad genérica de

31 Ha afirmado la Corte Suprema de Justicia que “...la facultad de la autori-

dad administrativa para actuar en tal sentido (revocación de un acto) está
contenida en el principio de la autotutela de la Administración Pública,
que da a ésta poderes para revocar o modificar los actos administrati-
vos que a su juicio afecten el mérito o la legalidad de los casos por ellos
contemplados. En ese sentido tiene establecido la doctrina que ‘‘las deci-
siones administrativas relativas a la supresión o modificación de actos
anteriores deben ser acatadas por todos los órganos de la administración
y su obediencia se impone a los particulares, sin perjuicio del derecho que
corresponde a quienes se consideren agraviados de pedir a los tribunales
competentes que se declare la nulidad de la revocación o reforma, lo que
implicaría el mantenimiento del acto anterior incólume...” Cfr.: “Sentencia
de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa, de fecha
2 de noviembre de 1967”, Gaceta Forense N° 58, 1967, pp. 41 a 46. Aunque la
doctrina venezolana del derecho administrativo comenzó a hablar de la
“potestad de autotutela” en tiempos recientes, desde hace muchos años ha
reconocido la presunción de legitimidad del acto administrativo, la ejecu-
toriedad inherente al mismo y las facultades revocatoria y convalidatoria
de la Administración. Véase las obras generales de los profesores Eloy
Lares Martínez y Alian R. Brewer-Carías.

120
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

autotutela las potestades de revocación de oficio, de convalida-

ción y de ejecución de los actos administrativos 32.

A. Potestad revocatoria

El Artículo 82 de la Ley Orgánica dispone que “los actos

administrativos que no originen derechos subjetivos o intere-
ses legítimos, personales y directos para un particular, podrán
ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por
la misma autoridad que los dictó o por el respectivo supe-
rior jerárquico”. Se refiere esta norma a la facultad que tiene
la Administración de revocar los actos administrativos por

32 “Tal poder, que puede decirse de autotutela de los derechos e intereses de

la Administración Pública, tiene el mismo fundamento de la ejecutorie-
dad de los actos administrativos: la voluntad del Estado, como se impone
por fuerza propia, cuando sostiene la legitimidad de los propios actos
y pretende su ejecución, así se impone igualmente en modo unilateral,
cuando declara ilegítimo alguno de tales actos y hace caer su eficacia”.
Cfr.: Corso de Diritto Amministrativo, por Guido Zanobini; Dott. A. Giuffré
Editore, Milano, 1958, Volume Primo, p. 319. “...La autotutela está limitada
generalmente al campo de las relaciones de derecho público, pero es una
figura de límites algo inciertos y tiene manifestaciones múltiples y varia-
das. Entre éstas deben ser recordados algunos poderes con carácter gene-
ral: los poderes de anulación de oficio, de remoción y de convalidación de
actos inválidos, como también (casi ciertamente) el poder de decisión de
los recursos administrativos, así como el de revocación de los actos admi-
nistrativos con respecto a los cuales no se considere conforme a derecho la
prosecución de su operatividad, y el poder de suspensión de aquellos cuya
operatividad deba ser interrumpida temporalmente. Otras importantes
manifestaciones de autotutela no tienen carácter general y no son admiti-
das fuera de los casos previstos en la Ley: entre ellas la posibilidad de eje-
cución forzada (directa o indirecta, según los casos), cuando los obligados
no cumplan sus propios deberes frente a la Administración y no presten
observancia a los actos administrativos ejecutivos; como también aquella
de disponer y dar ejecución a las necesarias medidas reestablecedoras en
caso de transgresiones por parte de los administrados de derechos reales
públicos de la Administración; son también seguramente manifestaciones
de autotutela los actos de determinación de contravenciones, así como los
que conminan sanciones administrativas o disponen medidas cautelares
en espera de la conclusión de procedimientos sancionatorios”. Cfr.: Aldo
Sandulli, ob. cit. supra, p. 132. Para un estudio sistemático de la autotutela
de la Administración Pública se recomienda: García de Enterría y Fernán-
dez, ob. cit. supra, Tomo I, pp. 407 a 449.

121
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

ella dictados, bien sea por razones de mérito o por razones de

legalidad, es decir, porque no den satisfacción al interés público
(inoportunidad, inconveniencia) o porque sean contrarios a
derecho, con excepción de aquellos actos que hayan dado lugar
a derechos adquiridos para algún ciudadano o particular.
Sin embargo, no precisa esta norma en qué momento pueden
considerarse adquiridos los mencionados derechos 33.

El Artículo 83 de la Ley Orgánica establece que “la Admi-

nistración podrá en cualquier momento, de oficio o a solici-
tud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos
dictados por ella”. Mientras que en el Artículo 19 eiusdem se
enumeran con carácter limitativo los supuestos de nulidad
33 Ha dicho la Corte Primera de lo Contencioso-Tributario “...que la estabi-
lidad de los actos administrativos es una necesidad de esencia finalista
para el ordenamiento jurídico, tanto para la eficacia del acto (principio
del favor acti) como para la seguridad jurídica, y es por ello que se ha
establecido un lapso preclusívo de seis meses para la impugnación de los
actos administrativos, transcurridos éstos el acto deviene firme y no es
impugnable en vía jurisdiccional, último y definitivo control para éstos
conforme a nuestra Constitución. Este lapso preclusivo de caducidad para
la impugnación en vía jurisdiccional (que de acuerdo a la teoría del acto
consentido lo hace inacatable por el particular destinatario del mismo)
hace que también su revocación como principio general sólo pueda serlo
en momentos en los cuales sea todavía posible la anulación contencioso-
administrativa de la decisión que la Administración pretende revocar: es
decir los seis meses a partir de la notificación del mismo (Artículo 134
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Lo contrario ‒que
la Administración pudiera anular sin más las decisiones ilegales que
hubiera adoptado‒ sería reconocer a los órganos administrativos poderes
más amplios que los del Juez, constitucionalmente encargado de velar por
el respeto del principio de legalidad”. Sentencia del 31-03 82, publicada
en la Revista de Derecho Público, Caracas, 1982, 10, p. 148. Este fallo parece
seguir la jurisprudencia tradicional del Consejo del Estado francés en la
materia. Esta orientación es seguida en dictámenes poco recientes de la
Procuraduría General de la República. La Sala Político-Administrativa de
la Corte Suprema de Justicia, en varias sentencias, ha sostenido la tesis de
que el acto administrativo es revocable mientras no sea firme, es decir,
mientras no hayan caducado o no se hayan agotado los recursos adminis-
trativos y jurisdiccionales utilizables. Ver: Sentencia de la Corte Federal
del 15-06-56, y Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y
la Jurisprudencia Venezolana, por Alian R. Brewer-Carías, Universidad Cen-
tral de Venezuela, Caracas, 1964, pp. 141 a 143.

122
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

absoluta de actos administrativos. En estas hipótesis no existe

para la Administración el límite infranqueable de los derechos
adquiridos del particular, porque los mismos no podrían tener
por base actuaciones administrativas viciadas de nulidad radi-
cal.

Aunque la doctrina del derecho administrativo había pro-

clamado la existencia de la potestad revocatoria ex officio de
la Administración y algunas sentencias de nuestros tribunales
habían reconocido su existencia, subsistían dudas acerca de los
alcances de la aplicabilidad de esta facultad cuando ella no era
expresamente atribuida por una disposición legal. Más aún,
siguiendo una tendencia de corte procesalista, algunos fallos
judiciales llegaron a sostener que, a falta de norma especial, tal
facultad sólo podía ser ejercida como consecuencia del opor-
tuno ejercicio de los recursos administrativos por parte del
interesado34. Con la aprobación de la Ley Orgánica de Procedi-
mientos Administrativos queda fuera de toda duda la existen-
cia y alcances de esta facultad general de revocatoria derivada
del principio de autotutela de la Administración.

Se debe señalar también que a pesar del hecho de haber

admitido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia la
aplicabilidad de la distinción entre nulidad absoluta y nulidad
relativa (anulabilidad) y sus diversos efectos a los supuestos
de ilegalidad de los actos administrativos, hubo ciertas voces
disidentes que se oponían a la plena revocabilidad de un acto
viciado de nulidad absoluta, porque aún en esta hipótesis seña-
laban el límite de los derechos adquiridos del particular. Con
la entrada en vigencia de la Ley Orgánica comentada se con-
solida legalmente esta distinción de origen doctrinal y queda
fortalecida, a la vez que regulada, la potestad revocatoria. En

34 Véase: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 18-03 69”, publi-

cada en Gaceta Forense N° 63, 1969, pp. 228 a 235. Instituciones Fundamenta-
les... de A. R. Brewer-Carías, antes citada, p. 143.

123
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

especial, por lo que respecta a los supuestos de ilegalidad grave

y trascendente 35.

B. Potestad convalidatoria

Establece el Artículo 81 de la Ley Orgánica que “la Admi-

nistración podrá convalidar en cualquier momento los actos
anulables subsanando los vicios de que adolezcan”. Excluye 1a
Ley de esta posibilidad a los actos absolutamente nulos.

La facultad de convalidar un acto administrativo que ado-

lezca de un defecto que lo haga anulable es también una mani-
festación de la prerrogativa de autotutela de la Administración,
la cual, frente a un acto viciado de nulidad relativa puede optar
entre subsanar el defecto o extinguir el acto mediante el ejer-
cicio de la facultad de revocación. En ambos casos, la Admi-
nistración resuelve por sí sola la irregularidad existente y
restablece la plenitud del principio de legalidad.

Esta facultad de convalidar puede ser ejercida bajo las

diversas modalidades estudiadas por la doctrina, como son la
sanatoria del defecto, la ratificación del acto dictado por fun-
cionario incompetente y la conversión del acto en otro que sea
compatible con el ordenamiento jurídico36.

Sin embargo, no obstante que la convalidación, por su

misma naturaleza, está referida a hechos o relaciones jurí-
dicas del pasado, se ha de advertir que ella no podría tener
efecto retroactivo si con esto se lesionaran derechos o intereses
particulares. Esta limitación, sostenida por la doctrina, se ins-

35 Voto salvado del Magistrado Martín Pérez Guevara con respecto a senten-
cia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de
fecha 11-12-75. Jurisprudencia Ramírez y Garay, año 1975, cuarto trimestre,
pp. 617 y ss.
36 Véase: “Las potestades de la Administración en la Ley Orgánica de Proce-
dimientos Administrativos”, por Hildegard Rondón de Sansó, publicado
en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Vol. IV, citado
supra, p. 73.

124
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

pira en la seguridad jurídica y es congruente con la limitación

impuesta a la facultad de revocación de oficio frente a la exis-
tencia de derechos adquiridos por particulares37.

El Artículo 84 de la Ley prevé que “la Administración

podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cál-
culo en que hubiese incurrido, en la configuración de los actos
administrativos”. Esta facultad si bien no está referida al fondo
de los actos sino sólo a su apariencia, viene a completar los
atributos derivados de la autotutela.

C. Potestad de ejecución

En consonancia con los atributos de ejecutividad y de eje-

cutoriedad del acto administrativo, consagrados en los Artícu-
los 8 y 87 de la Ley Orgánica, en los Artículos 79 y 80 eiusdem
se atribuye con carácter general a la Administración la potes-
tad de ejecución forzosa de sus actos de autoridad, frente a la
resistencia que puedan oponer a su ejecución los destinatarios.
Igualmente, se prevén las modalidades que podrá adoptar el
ejercicio de esa potestad.

El Artículo 79 es sumamente claro al establecer que “la eje-

cución forzosa de los actos administrativos será realizada de
oficio por la propia administración, salvo que por expresa dis-
posición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.
Constituye esta posibilidad la expresión máxima de la auto-
tutela de los órganos administrativos y, por vez primera en

37 “...puede afirmarse que la convalidación es uno de esos actos administra-

tivos que pueden tener efecto retroactivo por la naturaleza misma de la
función que desempeñan. Sin embargo, se ha admitido en doctrina que el
acto convalidatorio puede tener efecto retroactivo pero sólo en la medida
en que no perjudique a los interesados ni lesione derechos de terceros,
esto, con el objeto de preservar la certeza y seguridad jurídica existentes
frente a la necesidad de tutelar la legalidad de las actuaciones de la Admi-
nistración Pública y de los particulares que con ella se vinculen”. Cfr.: Sen-
tencia de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político - Administrativa,
del II de agosto de 1983.

125
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Venezuela, esta prerrogativa aparece recogida en una norma

legal de carácter general, no obstante que ella estuviera prevista
en algunas normas especiales y que la doctrina nacional, no
tanto así la jurisprudencia, le hubiera dado su reconocimiento.

El Artículo 80 establece los medios de realización de la eje-

cución forzosa mencionada. Prevé la llamada “ejecución indi-
recta”, cuando se trate de actos que no deban ser ejecutados
personalmente por el obligado; y las denominadas “multas
compulsivas”, cuando se trate de actos de ejecución personal.
Se ha de destacar que esta posibilidad de imponer multas suce-
sivas al administrado hasta de Bs. 10.000 cada una, a fin de
vencer su rebeldía, es una innovación de esta Ley, que coloca
en manos de la autoridad administrativa un poderoso instru-
mento de coerción, hasta ahora no utilizado.

Antes de la vigencia de esta Ley Orgánica, la mayoría de las

manifestaciones de la potestad de autotutela de la Administra-
ción no pasaban de ser principios del derecho administrativo,
de difícil aceptación en los medios judiciales venezolanos habi-
tuados a la tutela jurisdiccional. Hoy en día están en la letra de
la Ley y corresponde al Poder Ejecutivo cumplir y hacer cum-
plir los preceptos legislativos que formalizan esta prerrogativa
de los órganos administrativos.

Conclusiones
1°) La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no
sólo garantiza la libertad del ciudadano frente a la Admi-
nistración Pública, a través de la protección de sus dere-
chos, sino que también refuerza la autoridad de los órganos
administrativos, dotándolos de instrumentos y mecanis-
mos de acción destinados a la prosecución del logro de los
objetivos del Poder Público. Puede decirse entonces que es
una Ley que busca el equilibrio o la “síntesis” entre los

126
 La Administración y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 
Gabriel Ruan Santos

derechos del ciudadano y los requerimientos de la autori-

dad administrativa.

2°) En estrecha relación con lo anterior, la Ley Orgánica men-

cionada no sólo consolida el principio de legalidad en la
actividad de la Administración, sino que también impone
y refuerza el principio de eficiencia administrativa, enten-
dida ésta como la optimización o grado máximo de per-
fección de la eficacia, porque se busca con ese instrumento
legal que la Administración alcance realmente los efectos
que son propios de su actividad, con la menor utilización
de los recursos disponibles. .

3°) A pesar de las conclusiones anotadas, se debe señalar que

muchos funcionarios siguen aplicando actualmente en la
actividad administrativa algunas prácticas arbitrarias del
pasado, que se encuentran en pugna con el texto y con los
fines de la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-
tivos; tales como la negativa a recibir los escritos de los
administrados, cuando presumen que hay defectos for-
males; la falta de motivación en las decisiones administra-
tivas; el considerar el ejercicio del derecho de interponer
recursos como un “boicot” a la Administración; la realiza-
ción de actos materiales sin la emisión previa de los actos
administrativos que les den fundamento (vías de hecho);
la formación incompleta de los expedientes y la negativa a
dar oportuno acceso a los administrados al contenido de
los mismos.

Piensan dichos funcionarios, de buena fe en la mayoría de

los casos, que con la realización de esas prácticas arbitra-
rias, proscritas en la Ley, facilitan los objetivos de la auto-
ridad y dan eficacia a sus actuaciones. Nada más lejos de
la verdad, porque tales prácticas multiplican los conflictos
entre la Administración y los ciudadanos; hacen vulnera-
ble la estabilidad de los actos administrativos y por ende,
de sus efectos; provocan el dispendio de recursos; y sobre

127
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

todo, impiden la formación de actos oportunos y confor-

mes a derecho.

Ignoran quienes realizan esas prácticas arbitrarias que la

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos coloca
en manos de la autoridad mecanismos más severos y efica-
ces que tales prácticas, como son las potestades inquisitiva
y de actuación de oficio, la potestad de revisión plena de
los actos administrativos, el despacho sub-sanador de las
solicitudes defectuosas, la ejecución forzosa de los actos
de la autoridad administrativa y la facultad de imponer
multas compulsivas para vencer la rebeldía de los obliga-
dos. Sin embargo, estos mecanismos, por estar sujetos en
su aplicación a las pautas del procedimiento, orientadas
hacia el punto de equilibrio entre la autoridad y la libertad,
deberán estar al servicio de la justicia y del interés general
y nunca supeditado a las pasiones de los funcionarios.

4°) En aras también de la eficiencia administrativa, la men-

cionada Ley Orgánica no ha establecido un procedimiento
único para el ejercicio de las potestades de la Administra-
ción, sino que ha creado un marco procedimental al cual
deberá ajustarse la actividad administrativa y ha recono-
cido la especialidad de los procedimientos legales de pri-
mer grado, siempre y cuando ellos estén configurados por
una articulación específica de actos y fases procedimenta-
les. Con la adopción de este criterio legislativo se ha tenido
en consideración la realidad de la Administración Pública,
conformada por la heterogeneidad de sus funciones, actos
y operaciones.

Caracas, mayo de 1984.

128
LA BUENA ADMINISTRACIÓN
 LA BUENA ADMINISTRACIÓN
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

José Rafael Belandria García

Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela

Resumen: La investigación analiza las manifestaciones de la

buena Administración en el procedimiento administrativo en
Venezuela. Con base en lo dispuesto en el ordenamiento jurídico
administrativo, se desarrolla un catálogo de derechos públicos
subjetivos, así como un grupo de circunstancias relacionadas,
que coinciden en el procedimiento administrativo y propenden a
la mejor realización del mismo.
Palabras clave: Buena Administración. Procedimiento adminis-
trativo. Derechos. Ciudadanos.

Summary: The research analyses the demonstrations of good

Administration in the administrative procedure in Venezuela.
Based on the provisions of the administrative legal order, a cata-
log of subjective public rights is developed, as well as a group of
circumstances related, which coincide in the administrative pro-
cedure and tends to the best accomplishment of it.
Key words: Good Administration. Administrative procedure.
Rights. Citizens.

Recibido: 19 de febrero de 2017 Aceptado: 27 de febrero de 2017

131
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

Sumario
Introducción
I. La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos
II. Los derechos de los ciudadanos en el procedimiento
administrativo
III. La utilización de las Tecnologías de la Información
y la Comunicación en la actividad administrativa
y los derechos de los ciudadanos
Conclusiones
Referencias bibliográficas

Introducción
Con la aprobación de la Constitución de 1999 el concepto
de buena Administración fue incorporado al funcionamiento
y organización de la Administración Pública venezolana.
No significa que con anterioridad –al menos en la práctica–
no estuviese, sino que desde ese momento está de manera
expresa, por obra del artículo 141 del Texto Fundamental.
Dicha disposición contiene el núcleo de lo que debe ser la
Administración del Estado, así como el fundamento para
ordenar la misma en toda su extensión.

Para la ejecución de la actividad administrativa formal,

la Administración Pública debe seguir un procedimiento. El
mismo se refiere al conjunto ordenado de actuaciones que rea-
liza la Administración Pública con el objeto de adoptar una
decisión sobre un asunto en particular. Explica la doctrina que
el procedimiento administrativo encuentra en la Constitución
tres fundamentos como medio formal de la actividad adminis-
trativa, que son los siguientes: manifestación del principio de
legalidad; garantía del derecho a la defensa; y cauce de partici-
pación ciudadana para la conformación de la buena Adminis-
tración 1.
1 Hernández, José Ignacio. Lecciones de Procedimiento Administrativo. Funda-
ción Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Caracas, 2012. p. 34.

133
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

De ese modo, el procedimiento administrativo es el cauce

que permite a la Administración ponderar los intereses en
juego y adoptar la mejor decisión posible 2, siguiendo lo pre-
visto en el artículo 141 de la Constitución. Por consiguiente, el
procedimiento administrativo es una herramienta para transi-
tar hacia la buena Administración y para conseguir la misma
(en alusión a este fenómeno la doctrina habla también de Admi-
nistración vicarial 3 o Administración servicial).

No obstante, durante el procedimiento administrativo

–desde el inicio del procedimiento, pasando por la sustan-
ciación, hasta la adopción de la decisión– es posible hallar un
conjunto de derechos dirigidos a respetar y potenciar la liber-
tad y la dignidad, vinculados al mismo. Igualmente es posible
encontrar un grupo de circunstancias relacionadas que tienen
como objetivo fomentar la buena marcha de la tramitación. Los
mencionados derechos y las aludidas circunstancias poseen
fundamento en el ordenamiento jurídico administrativo vene-
zolano.

Por otro lado, el concepto de buena Administración supone

erradicar malas prácticas y procurar estándares de funciona-
miento acordes con la época actual. El escritor peruano Mario
Vargas Llosa, relata la situación a la que se enfrentan muchas
veces los ciudadanos en la tramitación de sus asuntos, así:

“…la inflación burocrática, el crecimiento irresponsable de

funcionarios para pagar favores políticos y crearse clientelas
adictas ha convertido a veces a la Administración Pública
en un dédalo donde el menor trámite se convierte en una

2 Hernández, Lecciones de Procedimiento Administrativo, cit., p. 42.

3 Hernández, José Ignacio. Introducción al concepto constitucional de Adminis-
tración Pública en Venezuela. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2011.
p. 77.

134
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

pesadilla para el ciudadano que carece de influencias y no

puede o no quiere pagar coimas” 4.

Una realidad lamentable que aún azota a diversas Admi-

nistraciones Públicas (de países distintos y de aquellas entida-
des territoriales que los conforman), pero que por fortuna no
es asunto generalizado. A la inversa, un alto número de Admi-
nistraciones Públicas hacen esfuerzos encomiables por prestar
un buen servicio, en todas sus dimensiones y con todo lo que
ello implica. Producto a su vez del trabajo colectivo de los titu-
lares de los órganos, los funcionarios adscritos a los mismos y
los propios ciudadanos, inclusive.

I. La Administración Pública está al servicio

de los ciudadanos

Un objetivo estelar reservó la Constitución de 1999 a la

Administración Pública dentro de la organización y funciona-
miento del Estado, de acuerdo con su artículo 141: el de estar
al servicio de los ciudadanos. Por un lado, se trata de una cláu-
sula con una enorme relevancia y significación; y por el otro,
existe una relación de identidad entre el contenido de la misma
y un conjunto de derechos públicos subjetivos previstos en
la Constitución. Con base en lo anterior, es posible predicar
–siguiendo una tesis de nuestra autoría, expuesta con anterio-
ridad 5– la existencia de un derecho a una buena Administración,
4 Vargas Llosa, Mario. La civilización del espectáculo. Alfaguara. Madrid, 2012.
p. 140.
5 Para conocer con detalle los fundamentos de esta tesis, véase: Belandria
García, José. “Acerca del derecho a una buena Administración: ¿existe en
el orden constitucional venezolano?”. Revista Venezolana de Legislación y
Jurisprudencia núm. 1, Editorial Revista Venezolana de Legislación y Juris-
prudencia. Caracas, 2013. pp. 29 y ss.; Belandria García, José. El derecho
de petición en España y Venezuela. Fundación Estudios de Derecho Admi-
nistrativo (FUNEDA). Caracas, 2013. pp. 369 y 370; y Belandria García,
José. “Contenidos del derecho a una buena Administración”. 20 años de
FUNEDA y el Derecho Público en Venezuela. Volumen I. Fundación Estudios
de Derecho Administrativo (FUNEDA). Caracas, 2015. pp. 175 y 176.

135
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

si bien separado y con perfiles propios (acordes con la historia

nacional, con la de nuestra Administración Pública y con la
evolución de las situaciones subjetivas o de poder de los ciu-
dadanos).

1. La Administración Pública servicial

El mencionado artículo 141 de la Constitución6 encabeza

una Sección entera del Texto Fundamental dedicada a la Admi-
nistración Pública, la cual es una novedad en el panorama
constitucional venezolano. Ese precepto desarrolla lo relativo
a dicho complejo orgánico-funcional y prevé el propósito del
mismo, en los términos siguientes:

“Artículo 141. La Administración Pública está al servicio

de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los
principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y respon-
sabilidad en el ejercicio de la función pública, con someti-
miento pleno a la ley y al derecho”.

Siguiendo la opinión del Profesor José Ignacio Hernández

esta disposición implica lo siguiente:

“…la Administración es, ante todo, una institución constitu-

cionalmente garantizada, que se caracteriza por tres notas
materiales o sustanciales (carácter vicarial; sujeción a los
principios superiores y subordinación plena a la Ley y al
Derecho) y necesariamente ahormada por los valores supe-
riores del ordenamiento jurídico y por la cláusula del Estado
social y democrático de Derecho del artículo 2 constitucio-
nal. Tal institución se desenvuelve en tres órganos del Poder
Público (el Poder Ejecutivo; el Poder Ciudadano y el Poder
Electoral) y, en los términos de la Constitución, puede tam-

6 Vid Gaceta Oficial de la República núm. 5.908 Extraordinario, de fecha 19 de

febrero de 2009.

136
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

bién desarrollarse en los órganos del Poder Judicial y Legis-

lativo e incluso, conforme a la Ley, por los particulares” 7.

Con relación al específico objetivo de la Administración

Pública, es necesario reiterar nuestra posición al respecto:
supone, en primer lugar, que la causa de la Administración
Pública son los ciudadanos y son ellos quienes justifican su
existencia y actividad. En segundo lugar, con base en lo pre-
visto en el artículo 145 de la Constitución, los funcionarios
de la Administración Pública están también al servicio de los
ciudadanos, y no de parcialidad alguna, menos aún de una
parcialidad política (los titulares de los órganos superiores de
dirección y los funcionarios que ejercen labores de esa índole,
tienen conexiones políticas, si bien deben ellos ser los primeros
en estar al servicio de los ciudadanos) 8.

Al tratarse de una norma constitucional, de acuerdo con

el artículo 7 del Texto Fundamental, ella vincula a los órga-
nos de todos los poderes públicos, en especial a los legislati-
vos y ejecutivos. Los primeros, al momento de dictar la ley en
desarrollo de la Constitución, están obligados a atender a este
mandato y plasmarlo en la normativa. A manera de ejemplo, se
puede citar el artículo 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgánica de la Administración Pública9 (en lo sucesivo,
LOAP) y el artículo 36 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos 10 (en
adelante, LSTA).

Por otro lado, está la vinculación de los órganos de la rama

ejecutiva del Poder Público y de los que formando parte de

7 Hernández, Introducción al concepto constitucional…, cit., p. 92.

8 Belandria García, “Acerca del derecho a una buena Administración…”, cit.
p. 21; Belandria García, “Contenidos del derecho a una buena Administra-
ción”, cit., p. 163.
9 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 6.147 Extraordinario, de fecha 17 de
noviembre de 2014.
10 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 6.149 Extraordinario, de fecha 18 de
noviembre de 2014.

137
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

otras ramas de éste realizan la función administrativa, siendo

aquí cuando debe desplegar toda su eficacia la cláusula de
Administración servicial. Desde esta óptica la actividad admi-
nistrativa debe ser diseñada, ejecutada y evaluada en función
de los ciudadanos. Es necesario que atienda en todo momento
al interés general, que es el interés de los ciudadanos.

2. El derecho a una buena Administración

en Venezuela, a partir de la Constitución de 1999

Sobre la base de lo anterior, corresponde formularse la

interrogante de si la buena Administración de acuerdo con
el ordenamiento jurídico nacional, es sólo un principio como
se deduce del artículo 141 de la Constitución, o es un derecho
público subjetivo. La pregunta guarda relación con lo estable-
cido en otros ordenamientos jurídicos, como el de la Unión
Europea, en donde la Carta de los Derechos Fundamentales
de dicha organización, prevé en su artículo 41, el derecho a
una buena Administración11. La novedad y valía de este último
precepto radica en presentar bajo una visión de conjunto,
derechos individuales que existían ya a lo interno de los países

11 “Artículo 41. Derecho a una buena administración.

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten
sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
- el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una
medida individual que le afecte desfavorablemente,
- el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del res-
peto de los límites legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y
comercial,
- la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños
causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de
conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados
miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las len-
guas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua”.

138
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

que forman parte de la Unión Europea12, si bien ahora aparecen

en una sola disposición.

En el ámbito de Iberoamérica, la Carta Iberoamericana

de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la
Administración Pública, aprobada por el Consejo Directivo del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD) en reunión presencial-virtual celebrada desde Caracas
el 10 de octubre de 2013, reconoce el derecho fundamental de la
persona a la buena Administración Pública, con sus derechos
y deberes componentes13. Esta Carta si bien es un instrumento
jurídico internacional importante, no consiste en un tratado
internacional 14, ni ostenta la jerarquía de éstos.

La evolución de la Administración Pública en sus técnicas,

formas de organización y maneras de actuación, debe llevar
a un nuevo orden de cosas, más favorable a las personas y más
cónsono con los estándares internacionales. A ello se suma la evo-
lución del pensamiento jurídico administrativo, en la medida
en que hay sectores de la doctrina nacional del Derecho Admi-
nistrativo que postulan –y lo vienen haciendo– la centralidad

12 Tomás Mallén, Beatriz. El derecho fundamental a una buena administración.

Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid, 2004. p. 42.
13 “CAPÍTULO PRIMERO: FINALIDAD DE LA CARTA
1. La Carta de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Adminis-
tración Pública tiene como finalidad el reconocimiento del derecho fundamental de
la persona a la buena Administración Pública y de sus derechos y deberes compo-
nentes. Así, los ciudadanos iberoamericanos podrán asumir una mayor conciencia
de su posición central en el sistema administrativo y, de esta forma, poder exigir
de las autoridades, funcionarios, agentes, servidores y demás personas al servicio
de la Administración Pública, actuaciones caracterizadas siempre por el servicio
objetivo al interés general y consecuente promoción de la dignidad humana”.
14 Se trata de “un acuerdo internacional regido por el derecho internacional y
concluido por escrito: (i) Entre uno o más Estados y una o varias organizacio-
nes internacionales; y, ii) entre dos Organizaciones Internacionales” (Rodrí-
guez Cedeño, Víctor; Betancourt Catalá, Milagros; y Torres Cazorla,
María. Diccionario de Derecho Internacional. Editorial CEC. Caracas, 2012.
p. 262), a cuyo efecto se debe seguir un procedimiento formado por varias
fases.

139
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

del ciudadano, del administrado o del particular15. El propó-

sito fundamental de los órganos administrativos y los que
ejercen la función administrativa hoy en día es, sin duda, el
ciudadano16.

Como hemos expresado con anterioridad, después de una

revisión de la Constitución –de su Título III relativo a los dere-
chos humanos y garantías y de los deberes, y de su Título IV,
concerniente al Poder Público– no es posible hallar una dis-
posición que de manera autónoma abarque un derecho a una
buena Administración17 (en un sentido similar al mencionado
artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea). No obstante, y según nuestra opinión con
relación al tema, sí es posible encontrar por separado, como
piezas que es necesario unir, un derecho de este calibre 18.

En ese sentido, las personas, de acuerdo con la Constitu-

ción, tienen derecho a participar libremente en asuntos públi-

15 Hernández, José Ignacio; “100 Años de la Enseñanza del Derecho Admi-

nistrativo en Venezuela” en: 100 Años de la Enseñanza del Derecho Adminis-
trativo en Venezuela 1909-2009. Universidad Central de Venezuela – Centro
de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila – Funda-
ción Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2011. p. XXXI.
16 Al respecto, el Profesor Jaime Rodríguez-Arana señala lo siguiente: “No
puedo dejar de subrayar, también en este punto, la centralidad del individuo en
mi entendimiento del derecho al buen gobierno y a la buena administración [...].
El individuo real, la persona, con el cúmulo de circunstancias que lo acompañan
en su entorno social, es el auténtico sujeto de los derechos y libertades que en la
Constitución proclamamos. A ese hombre, a esa mujer, con su determinada edad,
su grado de cultura y de formación, mayor o menor, con su procedencia concreta y
sus intereses particulares, propios, legítimos, es a quien la Administración Pública
sirve. Al servicio de esa persona concreta el aparato administrativo debe promover
las condiciones para que ejerza con la mayor calidad y hondura sus libertades”
(Rodríguez-Arana, Jaime. “El derecho fundamental al buen gobierno y
a la buena administración de instituciones públicas”. Revista de Derecho
Público núm. 113 enero-marzo 2008. Editorial Jurídica Venezolana. Cara-
cas, 2008. p. 36).
17 Belandria García, “Acerca del derecho a una buena Administración…”, cit.
p. 29.
18 Belandria García, “Acerca del derecho a una buena Administración…”, cit.
p. 33.

140
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

cos (artículo 62); a dirigir peticiones y obtener oportuna y

adecuada respuesta (artículo 51); y a que sus representantes
rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su
gestión (artículo 66). Por otro lado, está la obligación que tiene
el Estado de indemnizar a las víctimas de violaciones de dere-
chos humanos (artículo 30). El cuadro normativo de derechos
se complementa además –si bien al margen del método com-
parativo formulado sobre la base del artículo 141-, con lo dis-
puesto en el artículo 143 de la Constitución, que contempla los
derechos a ser informado oportuna y verazmente de las actua-
ciones en las que se esté directamente interesado, a conocer las
resoluciones administrativas que se adopten sobre el particu-
lar, y a acceder a los archivos y registros administrativos; así
como con lo dispuesto en los artículos 21 y 49 de la Constitu-
ción, relativos a la igualdad ante la ley y al debido proceso.

Esta situación debe llevar a postular lo siguiente: si bien no

existe en Venezuela una disposición a nivel constitucional que
de forma autónoma establezca un derecho a una buena Admi-
nistración, no es menos cierto que una lectura conjunta de los
derechos constitucionales mencionados conduce de manera
indefectible a sostener que los ciudadanos tienen derecho a una
Administración Pública participativa, responsable, que responda a las
peticiones de manera oportuna y adecuada, que rinda cuentas perió-
dicas y les informe sobre los asuntos en que tengan interés y sobre las
resoluciones que se adopten, que les permita el acceso a los archivos y
registros administrativos y en general, que respete la igualdad ante la
ley y el debido proceso. Todo lo anterior es equivalente a expresar
un derecho a una buena Administración, si bien separado y con
sus perfiles propios, el cual no sólo es predicable respecto de
la actividad administrativa formal, sino también de la activi-
dad material o prestacional, en esta última con mayor razón
inclusive. Eso es, al menos, lo que se deduce de la letra de la
Constitución19.

19 A similar conclusión, pero con base en un estudio en el Derecho espa-

ñol, llega Juan Antonio Carrillo Donaire, quien sostiene que la noción de
buena Administración permite efectuar una “relectura de derechos pre-

141
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

De igual modo, es importante dejar constancia de la voca-

ción de progreso que tiene el derecho a una buena Adminis-
tración. El mismo puede resultar potenciado por la legislación
administrativa, en tanto encargada de desarrollar de manera
directa e inmediata la Constitución. Esa labor de la referida
legislación supone incorporar nuevos elementos relacionados
con el funcionamiento de la Administración Pública, aportes
derivados de las tecnologías, aspectos vinculados con la dig-
nidad o exigencias provenientes de la globalización. Todo lo
cual conduce a estándares mayores de respeto por la persona y
a la promoción de sus derechos. Por esa vía, el derecho a una
buena Administración se puede ver potenciado, así como está
llamado a evolucionar y a adaptarse a los tiempos.

II. Los derechos de los ciudadanos

en el procedimiento administrativo

La buena Administración posee diversas manifestaciones

sea ya en el funcionamiento de la Administración Pública o en
la organización de ésta para servir a los ciudadanos20. La acti-
vidad administrativa es expresión de la voluntad de la Admi-
nistración y mecanismo para dar satisfacción a los intereses
fundamentales de un grupo organizado21. De acuerdo con la
Constitución, la materia de “procedimientos” está reservada a la
ley (artículo 156, numeral 32), por lo cual ésta debe establecer
las etapas, plazos y actuaciones que lo conforman.

existentes, otorgándoles un cariz más incisivo” (Carrillo Donaire, Juan.

“Buena Administración, ¿un principio, un mandato o un derecho subje-
tivo?”. Los principios jurídicos del Derecho Administrativo. La Ley. Madrid,
2010. p. 1163).
20 Los órganos de la Administración Pública establecen su organización
mediante la potestad organizativa, la cual, entre las potestades adminis-
trativas, es la única que se ejerce en interés propio. Si bien el ejercicio de
la misma, debe estar igualmente orientado por el deber de servir a los
ciudadanos.
21 Rondón de Sansó, Hildegard. Teoría General de la Actividad Administrativa.
Organización / Actos Internos. Ediciones Liber. Caracas, 2000. p. 19.

142
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

Así, el procedimiento administrativo consiste en la secuen-

cia ordenada de actuaciones y trámites que realizan los órga-
nos de la Administración Pública, para adoptar una decisión
sobre un asunto determinado. Para el Profesor Miguel Sán-
chez Morón es “la forma de elaboración de las decisiones adminis-
trativas” 22. Los Profesores Eduardo García de Enterría y Tomás
Ramón Fernández sostienen que el procedimiento se singula-
rizaría, en el mundo del Derecho Administrativo, “como el modo
de producción de los actos administrativos” 23. De allí que, dicho
procedimiento es una manifestación de la actividad adminis-
trativa formal, de ejecución directa e inmediata de la legisla-
ción y de carácter sub-legal.

En el curso del procedimiento administrativo los ciuda-

danos poseen una serie de derechos previstos en el ordena-
miento jurídico administrativo. La Administración Pública por
su parte debe respetar esos derechos y potenciar los mismos
en toda oportunidad. Una revisión de la Constitución, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos24 (en lo sucesivo,
LOPA), la LOAP y la LSTA, conduce a distinguir un catálogo
entero de derechos de los ciudadanos en ese contexto, con
vigencia en el procedimiento ordinario y en los procedimien-
tos especiales 25. Dicho catálogo está formado por derechos inhe-
rentes al procedimiento y derechos conexos al mismo, y en conjunto
son expresión de la buena Administración. La indicación de
los mismos obedece a su consagración en el ordenamiento jurí-

22 Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo. Parte General. Quinta

edición. Tecnos. Madrid, 2009. p. 477.
23 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón. Curso de Dere-
cho Administrativo. Volumen II. Novena edición. Thomson Civitas. Madrid,
2004. p. 452.
24 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 2.818 Extraordinario, de fecha 1º
de julio de 1981.
25 La variedad de procedimientos administrativos, como dice la Profesora
Cosimina Pellegrino, no significa principios y reglas procedimentales
diferentes (Pellegrino Pacera, Cosimina. “Otras consideraciones sobre el
expediente administrativo”. Anuario de Derecho Público VI, 2012. Universi-
dad Monteávila. Caracas, 2012. p. 263).

143
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

dico administrativo en vigor. De ese modo, a continuación se

hará referencia a ellos.

1. Los derechos inherentes al procedimiento

administrativo

De acuerdo con lo anterior, en el procedimiento adminis-

trativo y siguiendo un orden secuencial, es posible hallar los
siguientes derechos 26:

1. Derecho a obtener información y orientación acerca de los

requisitos jurídicos o técnicos vinculados a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. El artículo
7, numeral 7 de la LOAP, establece el derecho de las
personas a obtener información y orientación acerca de
los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar. El artículo 38,
tercer aparte, de la LSTA, prevé que en las oficinas
de la Administración Pública, la máxima autoridad
deberá fijar en un sitio visible al público los requisitos
para cada trámite. De manera que, antes de realizar
una actuación o interponer una solicitud dirigida a
iniciar un procedimiento, las personas tienen derecho
a conocer la organización administrativa vinculada al
mismo27 y los requisitos establecidos.

26 El Profesor Allan Brewer-Carías, en su libro El Derecho Administrativo y

la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, expone una clasificación
muy completa de los derechos en ese ámbito, a partir de los siguientes
criterios: el derecho a la defensa; el derecho a la celeridad; el derecho al
respeto en el orden de las tramitaciones; el derecho de queja; y el derecho
a desistir del procedimiento (Brewer-Carías, Allan. El Derecho Administra-
tivo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Principios del Procedi-
miento Administrativo. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2002. pp. 111
y ss.).
27 En opinión de José Ignacio Hernández el principio de transparencia tiene
un reflejo en este ámbito, en el sentido de que el ciudadano debe conocer
cuál es la organización administrativa relacionada con los asuntos que
tramita ante la Administración Pública (Hernández, José Ignacio. “Orga-

144
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

2. Derecho a conocer la identidad de los funcionarios bajo cuya

responsabilidad se tramiten los procedimientos. El artículo 7,
numeral 2 de la LOAP, contempla el derecho a conocer la
identidad de los funcionarios al servicio de la Adminis-
tración Pública bajo cuya responsabilidad se tramiten
los procedimientos administrativos. El citado artículo
38, tercer aparte de la LSTA, prevé que la máxima
autoridad de la oficina correspondiente será asimismo
responsable de fijar en un sitio visible al público, la
identificación del funcionario responsable del trámite.
La identidad de los funcionarios públicos que partici-
pen en un procedimiento administrativo no puede ser
secreta y de no ser pública, los ciudadanos tienen derecho a
solicitarla y conocerla. La LOPA establece las causales de
inhibición de los funcionarios administrativos (artículo
36) y cuando éstos consideren que están incursos en
alguna de ellas, dentro de los dos días hábiles siguien-
tes a aquél en que comenzaron a conocer del asunto o
en que sobrevino la causal, deberán plantear su inhibi-
ción mediante escrito razonado y remitir sin retardo el
expediente a su superior jerárquico (artículo 37).

3. Derecho a presentar documentos. El artículo 7, numeral 5 de

la LOAP, dispone el derecho a presentar documentos en
los procedimientos administrativos en los cuales tengan
interés, en los términos o lapsos previstos legalmente.
El artículo 167 de la LOAP contempla que cada órgano
o ente de la Administración Pública, establecerá los
días y el horario en que deban permanecer abiertas
sus oficinas, y de igual modo hacer pública y mantener
actualizada una relación de las mismas, sus sistemas
de acceso y comunicación, así como los horarios

nización administrativa y buena Administración”. II Congreso Venezolano

de Derecho Administrativo. Organización Administrativa. Volumen II. Funda-
ción Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA) – Asociación Vene-
zolana de Derecho Administrativo (AVEDA). Caracas, 2014. p. 69.

145
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

de funcionamiento, para garantizar el derecho a la

presentación de documentos.

4. Derecho a obtener copia sellada de los documentos que se

presenten. El artículo 7, numeral 3 de la LOAP, establece
el derecho a obtener copia sellada de los documentos
que se presenten, aportándola junto con los originales,
así como a la devolución de éstos, salvo cuando los
originales deban cursar en el procedimiento. Hay
funcionarios de órganos del Estado, y particularmente
de la Administración Pública, que en ocasiones –presu‑
mimos que por desconocimiento y en violación de
lo dispuesto en el artículo 45 de la LOPA– se niegan
a recibir escritos relativos a solicitudes que desean
consignar los ciudadanos, referidos a procedimientos
en curso o por iniciar. Al respecto, las personas tienen
derecho a presentar escritos y documentos, a que éstos
sean recibidos y a obtener copia sellada de los mismos.
La copia sellada es prueba para el interesado de la
presentación del documento.

5. Derecho a conocer en cualquier momento el estado de los pro-

cedimientos en los que tengan la condición de interesados. El
artículo 143 de la Constitución prevé el derecho de los
ciudadanos a ser informados oportuna y verazmente
por la Administración Pública, sobre el estado de las
actuaciones en que estén directamente interesados. En
el plano legislativo, el artículo 7, numeral 1 de la LOAP,
prevé asimismo el derecho de las personas a conocer
en cualquier momento el estado de los procedimientos
en que tengan interés. Por su parte, el artículo 39 de
la LSTA, ratifica este derecho al señalar que toda per-
sona que haya presentado una petición, reclamación,
consulta, queja o que haya efectuado una diligencia,
actuación o gestión ante los órganos y entes de la Admi-
nistración Pública, tiene derecho a conocer el estado en
que se encuentra el trámite relativo a la misma. Por otro

146
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

lado, el citado artículo 38, tercer aparte, de la LSTA,

prevé que la máxima autoridad de la oficina correspon-
diente será responsable de fijar, en un sitio visible al
público, información relacionada con la duración apro-
ximada del trámite o procedimiento de que se trate.

6. Derecho a que se le informe el plazo en el cual se dará res-

puesta a su actuación o gestión. El artículo 39 de la LSTA
prevé el derecho de toda persona que haya presentado
una petición, reclamación, consulta, queja o que haya
efectuado una diligencia, actuación o gestión, a que se
le informe el plazo dentro del cual se atenderá y dará
respuesta oportuna a la misma. Este derecho, a su vez,
guarda relación con dos aspectos importantes:

a. Deber de cumplimiento de los plazos. El artículo 41 de

la LOPA contempla que los plazos establecidos en
la misma y en otras leyes relativas a la materia de
procedimientos, obligan por igual y sin necesidad
de apremio, tanto a los funcionarios competentes
para el despacho de los asuntos, como a los parti-
culares interesados en los mismos.

b. Deber de respetar el orden de tramitación en el despacho de

los asuntos. El artículo 34 de la LOPA prevé que en el
despacho de todos los asuntos se respetará riguro-
samente el orden en que éstos fueron presentados.
Sólo por razones de interés público –agrega la dis-
posición– y mediante providencia motivada, el jefe
de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando
constancia en el expediente. Sin duda, esto puede
ser entendido como una manifestación del man-
dato constitucional relativo a que la ley “garantizará
las condiciones jurídicas y administrativas para que la
igualdad ante la ley sea real y efectiva” (artículo 21,
numeral 2).

147
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

7. Derecho a formular alegatos y a ser oído en los procedimientos

en los que tengan la condición de interesados. El artículo 7,
numeral 5 de la LOAP, reconoce el derecho a formular
alegatos y a presentar documentos en los procedimien-
tos administrativos en los cuales tengan interés. Esti-
mamos que la Administración Pública está obligada a
considerar esos documentos y alegatos. Se trata clara-
mente uno de los derechos más relevantes en el proce-
dimiento administrativo.

8. Derecho a presentar sólo los documentos exigidos por las nor-

mas aplicables al procedimiento de que se trate. El artículo
7, numeral 6 de la LOAP, hace referencia al derecho a
presentar sólo los documentos exigidos por las normas
aplicables al procedimiento correspondiente. La LSTA
prohíbe a los órganos de la Administración Pública exi-
gir, por ejemplo, copias de cédulas de identidad, como
requisito para el cumplimiento de una determinada
tramitación, salvo los casos previstos en esa propia
normativa (artículo 19, encabezado). De igual modo,
establece esa Ley, que la autoridad nacional unificada
en materia de trámites (Instituto Nacional para la Ges-
tión Eficiente de Trámites y Permisos 28) podrá prohibir
mediante providencia de carácter general, la exigencia
de otros documentos para la realización de los trámites
administrativos (artículo 19, primer aparte).

9. Derecho de acceder a los archivos y registros de la Administra-

ción. El artículo 143 de la Constitución consagra el dere-
cho de acceso a los archivos y registros administrativos.

28 El encabezado del artículo 57 de la LSTA, señala lo siguiente: “Artículo 57.

Se crea el Instituto Nacional para la Gestión Eficiente de Trámites y Permisos
(INGETYP), como instituto público con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pio, distinto e independiente del Fisco Nacional, el cual constituirá una autoridad
nacional, unificada, en materia de trámites administrativos y su simplificación, a
cuyas direcciones se someterán los órganos y entes de la Administración Pública
en lo referente a dicha materia, de conformidad con lo dispuesto en los artí-
culos precedentes. [...]”.

148
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

Esta disposición es desarrollada por el artículo 7, nume-

ral 8 de la LOAP.

10. Derecho a examinar el expediente administrativo. El artí-

culo 59 de la LOPA contempla el derecho de los inte-
resados, y sus representantes, a examinar en cualquier
estado del procedimiento, el expediente administra-
tivo. Este derecho comprende el de leer y copiar cual-
quier documento contenido en el expediente. Para
Cosimina Pellegrino el “expediente administrativo es el
cuerpo material, la estructura documental donde constan
todos los actos y actuaciones, tanto de la Administración
como de los administrados, en los que consiste la dinámica
del procedimiento” 29. Agrega la Profesora Pellegrino que
no es posible concebir el procedimiento administra-
tivo sin expediente administrativo y que la voluntad
administrativa requiere para su correcta formación y
manifestación un reflejo documental 30. Por su parte,
Cecilia Sosa Gómez dice que el expediente “lleva implí-
cito cierto orden, concierto y disciplina” y coloca de relieve
un aspecto importante: “constituye el núcleo central para
el control judicial” 31.

11. Derecho a obtener copia simple y copia certificada del expe-

diente. El artículo 7, numeral 1 de la LOAP, consagra
el derecho a obtener copias de los documentos con-
tenidos en los archivos correspondientes. Esta es una
de las implicaciones del derecho de acceso a los archi-
vos administrativos (artículo 161 de la LOAP). Por su
parte, el citado artículo 59 de la LOPA, prevé el derecho
a pedir copia certificada del expediente. Sin embargo,

29 Pellegrino Pacera, “Otras consideraciones sobre el expediente administra-

tivo”, cit., p. 262.
30 Ídem.
31 Sosa Gómez, Cecilia. “Valor jurídico del expediente administrativo”.
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, núm. 5 enero-abril
2015, Universidad Monteávila,. Caracas, 2015. p. 202.

149
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

ambas disposiciones exceptúan aquellos documentos

calificados como reservados o confidenciales. La LOPA
agrega en el citado precepto, que la calificación como
confidencial deberá hacerse mediante acto motivado y
en ese caso, los documentos serán archivados en cuer-
pos separados del expediente. Un sector de la doctrina
–Urosa Maggi y Pellegrino– afirma que con la citada
previsión se evita presunciones de confidencialidad en
ciertos documentos y la misma rige únicamente res-
pecto de terceros, no así para las partes, quienes pueden
siempre acceder a todos los documentos en el expe-
diente, incluso los declarados como confidenciales 32.

12. Derecho a que se adopte una decisión motivada. El citado

artículo 143 de la Constitución contempla el derecho
de los ciudadanos a conocer las resoluciones definiti-
vas que se adopten sobre las actuaciones en que estén
directamente interesados. Los actos administrativos de
carácter particular, según la LOPA, deberán ser motiva-
dos (artículo 9º), con expresión sucinta de los hechos, de
las razones que hubieren sido alegadas y de los funda-
mentos legales pertinentes (artículo 18.5). Asimismo, de
conformidad con la LOPA, el acto administrativo que
decida un asunto deberá resolver todas las cuestiones
que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como
durante la tramitación (artículo 62). En consecuencia,
las decisiones de la Administración Pública deberán ser
motivadas y ésta no puede adoptar decisiones sin sus-
tentos fácticos y jurídicos, ni motivos.

13. Derecho a que se adopte una decisión imparcial. Según el

artículo 49, numeral 3 de la Constitución, el debido pro-
ceso –que corresponde a todas las actuaciones judiciales
y administrativas– comprende el derecho a ser oído por
una autoridad competente, independiente e imparcial.
32 Pellegrino Pacera, “Otras consideraciones sobre el expediente administra-
tivo”, cit., p. 275.

150
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

La LSTA prevé en su artículo 6.2, literal b (en el contexto

de la simplificación de trámites administrativos), que se
deben evitar las instancias en las cuales el juicio subje-
tivo de la Administración Pública pueda interferir en el
proceso. En nuestra opinión, el mandato que antecede y
el derecho previsto en la Constitución, permiten dedu-
cir el derecho a obtener una decisión imparcial en el
procedimiento administrativo. En ese sentido, los fun-
cionarios deben obrar con rectitud, sin afecto, aversión,
ni preferencias injustificadas hacia un ciudadano o la
propia Administración33. La imparcialidad es, en conse-
cuencia, un resultado del principio de igualdad ante la
ley, previsto en el artículo 21, numeral 2 de la Constitu-
ción.

14. Derecho a ser notificado de la decisión que se adopte. El artí-

culo 143 de la Constitución, contempla el derecho de los
ciudadanos a conocer las resoluciones definitivas que
se adopten sobre los asuntos en que estén directamente
interesados.

15. Derecho a ejercer a su elección los recursos administrativos o

judiciales que fueren procedentes. Por último, de acuerdo
con el artículo 7, numeral 10 de la LOAP, las personas
tienen derecho de ejercer a su elección y sin que fuere
obligatorio el agotamiento de la vía administrativa,
los recursos administrativos o judiciales que fueren
procedentes para la defensa de sus derechos e intereses,
frente a las actuaciones u omisiones de la Administración
Pública, salvo el procedimiento administrativo
previo a las demandas contra la República (el cual es
preceptivo)34. Esto quiere decir que no es obligatorio el
agotamiento de la vía administrativa. A todo evento,

33 Belandria García, “Contenidos del derecho a una buena Administración”,

cit., p. 169.
34 Para ahondar sobre este tema puede consultarse nuestro libro, con la
siguiente referencia: Belandria García, José. El procedimiento administrativo

151
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

si la persona decide acudir a ella, de acuerdo con la

LOPA podrá interponer el recurso de reconsideración
ante el funcionario que dictó el acto (artículo 94) y
cuando éste decida no modificar el mismo en la forma
solicitada en el mencionado recurso, podrá interponer
el recurso jerárquico (artículo 95). Por el contrario, si
la persona opta por acudir a la vía jurisdiccional, o
agotada la vía administrativa sin obtener un resultado
favorable, podrá interponer, según la naturaleza de la
pretensión, las demandas y procedimientos a que se
refiere la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa35.

2. Los derechos conexos al procedimiento

administrativo y circunstancias relacionadas

Existen otros derechos conexos al procedimiento adminis-

trativo, así como un conjunto de circunstancias relacionadas,
que determinan una adecuada realización del mismo. Se trata
de situaciones inherentes a los recursos humanos y materiales
de la Administración Pública, las cuales no son determinantes
y permiten una mejor tramitación. En la existencia y utiliza-
ción de los mismos también se predica la noción de una buena
Administración. A continuación se hará referencia a ellos.

1. Formación de los funcionarios públicos. El artículo 37 de la

LSTA, prevé que la Administración Pública organizará
cursos de capacitación del personal a fin de incentivar
la mejora en la prestación del servicio de trámites admi-
nistrativos. A tenor del citado precepto, esos cursos
versarán sobre las siguientes áreas: atención al público,
simplificación de trámites, diseño de formularios y con-
servación y destrucción de documentos. No obstante,
la formación de los funcionarios de la Administración

previo a las demanda contra la República. Fundación Estudios de Derecho

Administrativo (FUNEDA). Caracas, 2008.
35 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 39.451, de fecha 22 de junio de 2010.

152
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

Pública debe ir más allá y debe llevase a cabo de manera

integral, de modo que comprenda los aspectos técnico,
ético y profesional. Igualmente, somos de la opinión de
que en el país debe crearse una Escuela Nacional de
Administración Pública36, dirigida a la formación de los
funcionarios de alto y medio nivel de la Administración
Pública Nacional 37.

2. Derecho a ser tratado con respeto y deferencia por los funcio-

narios públicos durante el procedimiento. El artículo 7, nume-
ral 9 de la LOAP, establece el derecho de las personas a
ser tratados con respeto y deferencia por los funciona-
rios, los cuales están obligados a facilitar a ellas el ejercicio
de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
De igual modo, el artículo 36 de la LSTA, establece que
los funcionarios públicos están obligados a procurar la
36 Al respecto, puede consultarse: Belandria García, José. “Una escuela para
la formación de funcionarios de alto y medio nivel de la Administración
Pública venezolana”. Revista de Derecho Funcionarial, núm. 6 mayo-agosto
2012. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Cara-
cas, 2012.
37 Según la propuesta en referencia, serían competencias de esta Escuela: “1.
Formar funcionarios de alto y medio nivel de la Administración Pública nacional,
a través de programas cíclicos de enseñanza y cursos de media y corta duración. 2.
Dictar una especialización en gerencia pública, con la categoría de postgrado, de
donde egresen profesionales con perfil para gestionar las administraciones públi-
cas. 3. Dictar cursos, seminarios y jornadas sobre Administración Pública; orga-
nización administrativa, presupuesto; optimización de recursos; control público;
transparencia administrativa; Administración Pública electrónica; ética, probidad
y servicio a los ciudadanos. 4. Realizar investigaciones en profundidad y con-
sistencia sobre Ciencias Administrativas, Derecho Administrativo y los aspectos
identificados en el numeral anterior, con el propósito de formular ideas y proyectos
para la mejora constante de las administraciones públicas. 5. Diseñar políticas
para la celebración de concursos públicos para el ingreso de funcionarios a cargos
de carrera. 6. Asesorar a los órganos y entes de la Administración Pública nacional
en la celebración de concursos públicos. 7. Diseñar políticas para la evaluación y
ascenso de los funcionarios públicos bajo un sistema de méritos y capacidad. 8.
Asesorar a los órganos y entes de la Administración Pública en la implementación
de las políticas referidas en el numeral anterior. 9. Colaborar con las administra-
ciones públicas estadales y municipales en la ejecución a cargo de éstas, de cual-
quiera de las competencias que anteceden” (Belandria García, “Una escuela
para la formación de funcionarios…”, cit., p. 53).

153
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

más esmerada y amable atención a todas las personas

que realizan trámites ante la Administración Pública,
en los cuales se requiera su concurso. Es probable que
en la práctica este sea uno de los aspectos que mayor
atención merezca por la Administración Pública, ya que
es frecuente conocer de quejas de los ciudadanos por la
desatención e indiferencia de los funcionarios públicos.

3. Derecho a comunicarse en idioma castellano. El artículo 9

de la Constitución establece que el idioma oficial en
Venezuela es el castellano, lo que implica una facul-
tad en las personas para usarlo y a la vez un deber de
éstas, y los órganos del Poder Público, de conocerlo 38.
En el país no hay co-oficialidad lingüística y los idio-
mas de los pueblos indígenas son oficiales para ellos 39.
Por consiguiente, el castellano es el idioma oficial en
las relaciones con el Estado (como los procedimientos
administrativos) y las personas están facultadas para
utilizarlo.

38 Desde un punto de vista más específico, los órganos del Estado están lla-
mados a manejar el castellano: “(i) en todas las relaciones jurídicas, en cual-
quiera de los niveles político-territoriales, desde aquellas destinadas a suministrar
información, hasta las relativas a procedimientos administrativos, legislativos o
judiciales, inclusive en la producción de efectos jurídicos concretos, como tras-
lación de la propiedad, cambios en el estado civil, etc.; (ii) en los consulados y
embajadas del país en el extranjero, para los nacionales que asistan a solicitar
información o realizar trámites; y (iii) en el sistema educativo, comenzando por
el nivel básico, hasta el universitario, salvo que se trate de instituciones educati-
vas autorizadas para impartir clases en lengua extranjera” (Belandria García,
José. “El castellano como idioma oficial y los idiomas autóctonos (a propó-
sito de la regulación de la Ley de Idiomas Indígenas)”. Revista de Derecho
Público, núm. 134 abril-junio 2013. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas,
2013. p. 91).
39 La norma constitucional además dispone lo siguiente: “Los idiomas indí-
genas también son de uso oficial para los pueblos indígenas y deben ser
respetados en todo el territorio de la República, por constituir patrimonio
cultural de la Nación y de la humanidad”. En ese sentido, hay que señalar
que los idiomas de los pueblos indígenas son oficiales para los integrantes
de esos pueblos, en sus relaciones propias. Para ellos, por consiguiente,
son oficiales el castellano y sus idiomas propios (Belandria García, “El
castellano como idioma oficial y los idiomas autóctonos…”, cit., p. 92).

154
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

4. Existencia de sedes físicas adecuadas y confortables. Si bien

no está previsto como un auténtico derecho público
subjetivo, ni tampoco como un deber específico, no cabe
duda que los órganos de la Administración Pública
deben poseer sedes físicas adecuadas y confortables.
Esto se traduce en lo siguiente: oficinas con dimensio-
nes acordes al número de personas que deben aten-
der; taquillas suficientes para las personas que acuden;
espacios para permanecer sentados o de pie; acceso para
las personas con discapacidad; temperatura adecuada;
y lugares para estacionar, o en su defecto transporte
público suficiente para llegar y salir del lugar. Las sedes
físicas son un aspecto que debe llamar siempre la aten-
ción de la Administración del Estado y del cual se debe
ocupar también el Derecho Administrativo. En países
de Europa han sido emblemáticas algunas edificaciones
de sus Administraciones Públicas, por sus dimensiones
o modernidad. Es el caso, por ejemplo, de España, con
sus Nuevos Ministerios, ubicados en Madrid 40; o Francia,
con la sede del Ministerio de Economía y Finanzas, situada
en París –en el Distrito 12– a orillas del río Sena41.

Hasta ahora se ha hecho referencia al funcionamiento de

la Administración Pública en sus sedes físicas y a ese contexto
se refieren los derechos que anteceden. Sin embargo, la utili-
zación por la Administración Pública de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación42 (en lo sucesivo TIC’s), con-
duce a un nuevo modelo de funcionamiento de ésta. Al mismo
se le denomina Administración Pública electrónica, Administración

40 Es un complejo que alberga la sede de varios ministerios y su construcción

finalizó en 1942.
41 Desde el punto de vista arquitectónico se asemeja a un enorme puente
o a una puerta que oscila entre el Sena y la tierra firme. Su construcción
finalizó en 1989.
42 Se trata del conjunto convergente de teorías y técnicas de la informática
(hardware y software) y de las telecomunicaciones (radio, televisión, telé-
fono y redes de comunicación), dirigidas a difundir información y enta-
blar comunicaciones a distancia.

155
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

Pública telemática o e-Administración. En Venezuela, la apari-

ción de dicho modelo (en la normativa y en la práctica) ocu-
rrió a comienzos del siglo XXI. La buena Administración tiene
vigencia en el funcionamiento mediante el uso de las TIC’s de
la Administración Pública, y de hecho ésta es una manifesta-
ción de aquélla43. Por consiguiente, la actividad administrativa
y el procedimiento administrativo se pueden realizar también
mediante las mencionadas Tecnologías. A continuación se hará
referencia a los derechos en ese ámbito.

III. La utilización de las Tecnologías

de la Información y la Comunicación
en la actividad administrativa y los derechos
de los ciudadanos

Somos de la tesis de que la existencia válida del procedi-

miento administrativo por medio de las TIC`s, requiere de una
ley que le otorgue cobertura. La materia de procedimientos
está reservada, como se dijo, por la Constitución (artículo 156,
numeral 32) a la ley. Por ello, la posibilidad de iniciar, sustanciar
y decidir el procedimiento administrativo a través de las TIC’s
y particularmente de los portales en Internet de las Adminis-
traciones del Estado, con la comunicación del acto administra-
tivo resolutorio, amerita de una normativa con rango de ley
expresa y explícita que así lo establezca 44.
43 En ese sentido, la opinión también de: Hernández, “Organización admi-
nistrativa y buena Administración”, cit., p. 68.
44 En esa línea, véase: Abreu González, Gigliolla. “Hacia el Procedimiento
Administrativo Electrónico Venezolano en el contexto de la Administra-
ción Pública Electrónica”. 1er Congreso ONLINE del Observatorio para la
CiberSociedad. pp. 5 y 24; Hernández, José Ignacio. “El control judicial de la
Administración electrónica. Comentarios a la sentencia de la Sala Político-
Administrativa del 15 de diciembre de 2011”. Revista de Derecho Público,
núm. 131, julio-septiembre 2012. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas,
2012. p. 223; Hernández, Lecciones de Procedimiento Administrativo, cit., p. 44;
y Pellegrino Pacera, Cosimina. “La necesidad de replantear la noción de
acto administrativo en un mundo virtual (Una propuesta para la reforma
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)”, Revista Venezo-

156
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

No obstante, ocurre que diversas leyes, como la citada

LOAP y la LSTA, así como otras diferentes, como el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Acceso e Intercam-
bio Electrónico de Datos, Información y Documentos entre los
Órganos y Entes del Estado45 (en adelante, Ley de Interoperabi-
lidad) y la Ley de Infogobierno46, hacen referencia a la posibi-
lidad de realizar actuaciones particulares a través de las TIC’s,
en circunstancias asociadas al procedimiento administrativo y
las etapas que lo conforman. A nuestro modo de ver, las mis-
mas pueden servir de aporte al fenómeno de la Administración
Pública telemática, si bien no implican la existencia y validez de
un procedimiento administrativo telemático entero.

Así las cosas, a continuación se hará referencia a esas actua-

ciones particulares y a los derechos previstos en ese ámbito:

1. Acceder a la información pública a través de medios electró-

nicos, con igual grado de confiabilidad y seguridad. El artí-
culo 8, numeral 4 de la Ley de Infogobierno, establece
el derecho de las personas de acceder a la información
pública a través de medios electrónicos, con igual grado
de confiabilidad y seguridad que la proporcionada por
medios tradicionales.

2. Acceder electrónicamente a los expedientes que se tramiten en

el estado en que éstos se encuentren. El artículo 8, numeral
5 de la Ley de Infogobierno, prevé el derecho de acceder
electrónicamente a los expedientes que se tramiten en
el estado en que éstos se encuentren, así como conocer
y presentar los documentos electrónicos emanados de
los órganos y entes del Poder Público y el Poder Popu-
lar, haciendo uso de las tecnologías de información.

lana de Legislación y Jurisprudencia, núm. 3, Editorial Revista Venezolana de

Legislación y Jurisprudencia. Caracas, 2014. p. 285.
45 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 39.945, de fecha 15 de junio de 2012.
46 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 40.274, de fecha 17 de octubre
de 2013.

157
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

Esta norma alude al expediente electrónico, que implica

la formación ordenada y secuencial de un conjunto de
documentos de forma electrónica. La Superintendencia
Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), en
el contexto del procedimiento previo a las demandas
por desalojo previsto en la Ley para la Regularización
y Control de los Arrendamientos de Vivienda47, en con-
cordancia con el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de
Viviendas48, dispone en su portal en Internet de un sitio
para cada usuario registrado, en el que se halla un expe-
diente electrónico. Sin embargo, el mismo aún cuando
es un ejemplo, para la fecha –abril de 2017– no está ope-
rativo, ni posee igual documentación que el expediente
físico, lo cual desvirtúa al denominado expediente elec-
trónico, siendo que debe existir identidad entre uno y
otro.

3. Utilizar y presentar ante los órganos del Poder Público, así

como ante las personas naturales y jurídicas de carácter pri-
vado, los documentos electrónicos emitidos por aquél. El artí-
culo 8, numeral 6 de la Ley de Infogobierno, prevé el
derecho de las personas a utilizar y presentar ante los
órganos del Poder Público y demás personas naturales
y jurídicas, los documentos electrónicos emitidos por
éstos, en las mismas condiciones que los producidos por
cualquier otro medio, de conformidad con la presente
Ley y la normativa aplicable.

4. Recibir notificaciones por medios electrónicos. El artículo

8, numeral 3 de la Ley de Infogobierno, contempla el
derecho a recibir notificaciones por medios electróni-
cos en los términos y condiciones establecidos en la ley

47 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 6.053 Extraordinario, de fecha 12 de

noviembre de 2011.
48 Vid. Gaceta Oficial de la República núm. 39.668, de fecha 6 de mayo de 2011.

158
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

que rige la materia de mensajes de datos49 y las normas

especiales que la regulan. Por su parte, el artículo 62,
numeral 7 de la LSTA, dispone que es de la competencia
de la Autoridad Nacional de Simplificación de Trámites
y Permisos (Instituto Nacional para la Gestión Eficiente
de Trámites y Permisos): “Fijar un domicilio electrónico
obligatorio para la notificación de comunicaciones o actos
administrativos, que requiera hacer la Administración Pública
Nacional a los usuarios...”. En abono de lo anterior, está lo
previsto en el encabezado del artículo 17 de la LSTA,
que alude a la preferencia que dará la Administración
Pública en la utilización de medios tecnológicos, a los
fines de la emisión de las notificaciones correspondien-
tes. La realización de esta clase de notificaciones, sin
embargo, debe cumplir a nuestro juicio con lo siguiente:
voluntariedad de la persona a la que va dirigida la
notificación e indicación por ella de una dirección de
correo electrónica válida para practicar la misma, así
como una dirección física para realizar la notificación
personal en defecto de lo anterior. De no cumplir con
los primeros dos aspectos la Administración actuante
debería reflexionar sobre la idoneidad de la notificación
por medios electrónicos 50.

5. Obtener copias de los documentos electrónicos que formen

parte de procedimientos en los cuales se tenga la condi-
ción de interesado. El artículo 8, numeral 7 de la Ley de
Infogobierno, prevé el derecho a obtener copias de los
documentos electrónicos que formen parte de procedi-

49 Se trata del Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas
Electrónicas (vid. Gaceta Oficial de la República núm. 37.076, de fecha 13 de
diciembre de 2000).
50 En relación con las notificaciones electrónicas previstas en la Ley Orgá-
nica del Tribunal Supremo de Justicia, puede consultarse: Belandria Gar-
cía, José. “Las Tecnologías de la Información y la Comunicación en la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”. Revista de la Facultad de Cien-
cias Jurídicas y Políticas, núm. 136, junio 2012, Universidad Central de Vene-
zuela. Caracas, 2012. pp. 93 a la 99.

159
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

mientos en los cuales se tenga la condición de intere-

sado.

6. Realizar pagos, presentar y liquidar impuestos. El artículo 8,

numeral 2 de la Ley de Infogobierno, hace referencia al
derecho de realizar pagos, presentar y liquidar impues-
tos, cumplir con las obligaciones pecuniarias y cual-
quier clase de obligación de esta naturaleza, haciendo
uso de las tecnologías de información.

7. Disponer de mecanismos que permitan el ejercicio de la con-

traloría social haciendo uso de las TIC’s. El artículo 8, nume-
ral 8 de la Ley de Infogobierno, establece el derecho a
disponer de mecanismos que permitan el ejercicio de
la contraloría social haciendo uso de las tecnologías de
la información. Una manifestación de este derecho en el
procedimiento administrativo, es a través de la consulta
pública para regulaciones sectoriales dirigidas a la
adopción de normas reglamentarias o de otra jerarquía
(artículo 140, primer y segundo aparte de la LOAP 51).
Asimismo, a través de los portales en Internet de los
órganos del Estado, es posible incorporar espacios para
suministrar información sobre la gestión del órgano o
ente de que se trate, ejecución del presupuesto, rendición
de cuentas, enlaces para formular solicitudes, quejas o
sugerencias, etc.

8. Preferencia en la utilización de medios tecnológicos para la

emisión de actos administrativos o resultados de los trámites
que realiza la Administración Pública. Por último, sin tra-
tarse de un derecho público subjetivo, el artículo 17 de
51 “Artículo 140. [Omissis]
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente difundirá a través
de cualquier medio de comunicación el inicio del proceso de consulta indicando su
duración. De igual manera, lo informará a través de su página en Internet, en la
cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus
observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto”.

160
 La buena Administración en el procedimiento administrativo
José Rafael Belandria García

la LSTA contempla que la Administración Pública dará

preferencia a la utilización de medios tecnológicos para
la emisión de los actos o resultados de los trámites que
realiza.

El catálogo de derechos que antecede, al igual que los que

existen ante las sedes físicas de la Administración Pública,
tiene vocación de progreso. En efecto, con la evolución de las
TIC’s y la adaptación de la normativa a los tiempos, es posible
que se produzca la aparición de nuevos derechos, asociados
con maneras de hacer más sencilla o cercana la relación entre
los ciudadanos y la Administración Pública.

Conclusiones
La buena Administración es una exigencia de la organiza-
ción y funcionamiento contemporáneo de la Administración
Pública venezolana. En el terreno específico de la ejecución de
sus funciones, posee fascinantes y variadas manifestaciones.
Así, en el procedimiento administrativo como cauce formal de
la actividad administrativa, es posible hallar en la Constitu-
ción y en la legislación administrativa, lo siguiente: (i) un catá-
logo amplio de derechos inherentes al procedimiento; (ii) un
grupo de circunstancias relacionadas a esas fases y derechos
conexos al procedimiento que tienen que ver con los recursos
humanos, materiales y presupuestarios de la Administración
Pública, como son la aptitud de los funcionarios públicos –sin
dejar a un lado su actitud–, el estado y uso de los bienes, etc.; y
(iii) un conjunto de derechos en el entorno de la utilización de
las TIC’s por los órganos de la Administración Pública.

No es poca cosa lo que prevé el ordenamiento jurídico

venezolano con relación a la buena Administración en el pro-
cedimiento administrativo. Por el contrario, se trata de un
vigoroso catálogo de derechos y libertades, con vocación –por
lo demás- de progreso. Por su parte, los ciudadanos están lla-

161
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 6/2015

mados a ser partícipes de lo previsto en la ley y a exigir civi-

lizadamente una buena Administración. Si bien el reto más
grande puede que se halle en la Administración Pública y en
conseguir a través de la planificación y el esfuerzo, que se haga
entera realidad lo anterior. No es fácil, tampoco imposible;
requiere trabajo y tiempo.

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José Rafael Belandria García

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165
 LA DIMENSIÓN DEL DERECHO
A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

Alejandro Gallotti
Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello
y de la Universidad Monteávila

“La sociedad, que con tanta frecuencia

se opone mentalmente al individuo;
está integrada totalmente por individuos
y uno de esos individuos es uno mismo” 1

Resumen: En este artículo, el autor estudia la naturaleza jurí-

dica, acepción y efectos del Derecho a una Buena Administración.
Se encarga de realizar un análisis de la normativa que regula ese
Derecho y los elementos que lo conforman bajo la perspectiva de
la doctrina nacional e internacional.
Palabras clave: Buena Administración. Tutela. Derecho a Con-
testación. Reparación de Daños. Derecho a ser oído.

Summary: In this article, the author studies the legal nature,

meaning and effects of the Right to Good Administration. He
undertakes an analysis of the legal standards regulating this
Right and its elements, from the perspective of national and
international doctrine.
Key words: Good Administration. Protection. Right of reply.
Damage compensation. Right to be heard.

Recibido: 19 de febrero de 2017 Aceptado: 27 de febrero de 2017

1 Norbert Elias, sociólogo alemán.

167
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

Sumario
A modo de introducción
I. La proclamación del derecho a la buena Administración
II. Acepción y tutela de la buena Administración

A modo de introducción
El denominado Derecho a la Buena Administración ha sido
objeto de estudio desde su proclamación en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), con-
sagrándolo consecuentemente como un derecho fundamental
vinculante para las autoridades de la Unión Europea (UE). Así,
para el derecho comunitario, supone una clara novedad, lo que
ha llevado tanto a juristas europeos como a juristas que no for-
man parte de la UE a examinar ese nuevo derecho. Su estudio
se ha dirigido no solo a examinar su contenido y las conse-
cuencias que supone en las relaciones entre la Administración
Comunitaria y los ciudadanos, sino también como fuente de
derecho comparado, para de esta manera hacer el contraste con
el orden interno y la apreciación respecto a la posibilidad de
incorporar en el futuro ese derecho en el marco constitucional
o legal de otros países.

El presente trabajo buscará examinar la naturaleza jurídica

de ese “derecho a la buena administración” y verificar propiamente
su acepción en el mundo del derecho a los fines de estimar tanto
sus efectos en las relaciones jurídicas entre Administración y
ciudadano, como en su posibilidad de tutela ante los órganos
de control de legalidad. Ahora, este estudio se desarrollará
desde la única óptica posible para un abogado venezolano,
esto es, la interpretación del artículo 41 de la CDFUE, con-
forme a los principios del derecho público, la teoría general del
derecho, las nociones de derechos fundamentales y en defini-
tiva la formación de derecho administrativo interna. Por tanto,
no se examinará el caso desde la óptica del marco jurídico de

169
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

los Estados Miembros de la UE, como tampoco se examinará la

posible expansión que tanto las autoridades de la UE como las
autoridades de los Estados Miembros hayan decidido darle al
ámbito, objeto y alcance del derecho a una buena administración.

En consecuencia, el presente estudio se dirigirá a un exa-

men de interpretación del contenido de la norma que regula el
referido derecho, haciendo un análisis de la doctrina italiana,
alemana, islandesa 2, española y venezolana, con el fin de
apreciar la interpretación que se ha venido desarrollando en
este tema, pero que, en definitiva, se dirigirá a obtener conclu-
siones propias en función de la letra específica del artículo 41.

I. La proclamación del derecho

a la buena Administración

En el año 2000 fue proclamado por el Parlamento Europeo,

el Consejo y la Comisión, la CDFUE en la ciudad de Niza 3,
en aquel entonces carecía de carácter vinculante y no era más
que una declaración hasta la adopción del Tratado de Lisboa,
obteniendo finalmente esa fuerza vinculante sobre los Esta-
dos Miembros a partir del 1° de diciembre de 2009 4, siendo
que el artículo 51 dispone que las disposiciones de la Carta
están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión,
respetando el principio de subsidiariedad, así como a los
Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de
la Unión 5, indicando su preámbulo que la Unión reconoce los
derechos, libertades y principios allí enunciados.

2 Recordemos que Islandia en 2011 inició sus negociaciones para adherirse

a la UE, retirando su candidatura oficialmente en el año 2015. El trabajo
estudiado se publica precisamente en la época en la que Islandia estaba en
trámites para incorporarse a la UE.
3 Fue proclamada nuevamente en el año 2007 luego de ser revisada.
4 Fuente: Parlamento Europeo http://www.europarl.europa.eu
5 Ver numeral 1 del artículo 51 de la CDFUE.

170
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

De esta manera, es precisamente en la CDFUE donde se

establece el denominado derecho a una buena administración. La
incorporación de ese “derecho” en el marco de derechos funda-
mentales de la UE ha generado lógicamente el estudio del tema
por parte de los juristas de los diversos países que integran la
UE, pero también por parte de juristas ajenos a la misma.

1. ¿Qué suele considerarse “derecho a la buena

administración”?

Cassese, S. (2001) 6 examina il diritto alla buona amministra-

zione o derecho a la buena administración como un principio
que inicialmente se encontraba limitado a algunos sectores y
luego como principio especial para ir tomando poco a poco una
connotación más amplia hasta convertirse en principio general.
Así, estima el autor que la buena administración tuvo una evo-
lución funcional, primero como principio dirigido a la eficacia
de la Administración Pública (“ex parte principis”) para pasar
a ser un principio en función de los derechos de los ciudada-
nos (“ex parte civis”), evolucionando de este modo de princi-
pio a derecho, teniendo inicialmente un valor programático,
constituyendo un objetivo fijado por la Constitución y dirigido
al legislador, con un contenido variable estableciendo algu-
nos componentes básicos como el derecho de acceso, ser oído,
obtener decisión motivada y por supuesto la defensa, sobre-
poniéndose en gran medida al “rule of law” y al principio de
legalidad -en sentido amplio-, en el campo administrativo,
haciéndose parte de los derechos procedimentales (pp. 6 y 7).

Kristjánsdóttir, M. (2013) 7, inicia su estudio sobre la buena

administración indicando que el objetivo del derecho adminis-
trativo de la UE es, en resumen, la eficiencia administrativa y
la protección de los ciudadanos frente a las acciones del Estado,
por lo que, a su decir, la declaración de la buena administra-

6 Diritto alla buona amministrazione obtenido de www.diritto.it

7 “Good Administration as a Fundamental Right”. Icelandic Review of Politics
and Administration Vol. 9, Issue 1 (237 – 255). Iceland.

171
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

ción como derecho fundamental claramente se relaciona con lo

último, es decir, a la protección del ciudadano (pág. 241). Así, la
autora nos indica en referencia a Kanska, the Good Administra-
tion o la buena administración, en los términos del artículo 41
de la CDFUE, ha sido considerada como una compilación, aun-
que incompleta, de derechos separados desarrollados por la Corte 8
y, adicionalmente, la formulación general del derecho a una
buena administración.

Magiera, S. (2011) 9 examina el significado y concepto de

una buena administración como una serie de principios, cuya
necesidad de desarrollarlos como un derecho general se abrió
con la institucionalización del Defensor del Pueblo Europeo en
el Tratado de Maastricht. Así, señala el autor que la definición
de una buena administración “...se puede obtener diferenciando
esta de una deficiente administración...”, siendo que la segunda se
caracteriza por la “...violación de una serie de reglas principios que
son vinculantes para la administración...”, por lo que una buena
administración implicaría “...el cumplimiento de todos los requi-
sitos legales y otros mandamientos, tanto en el área interna como
externa, de las relaciones con los ciudadanos y otras partes interesa-
das...”. Así, Magiera estima que el artículo 41 de la CDFUE “...se
limita en un sentido más estricto a las relaciones exteriores de la admi-
nistración en el sentido que confiere a cualquier persona ciertos dere-
chos a la hora de tratar sus asuntos...”, agregando el autor que ese
derecho a una buena administración no se agota en el resumen
de los derechos que se enumeran en esa disposición sino que
más bien“...se trata de un derecho fundamental independiente que
garantiza a cada persona una ‘buena administración’...” (pp. 2 y 3).

Merino, M. nos indica que el tratar sobre el derecho funda-

mental de la persona a una buena administración “...significa
plantear la cuestión desde la perspectiva del ciudadano: el Derecho
Administrativo considerado desde la posición central del ciuda-

8 En referencia a la jurisprudencia comunitaria.

9 El Derecho a una Buena Administración en la Unión Europea. Traducción de
Mario Kolling.

172
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

dano...” 10, mientras que Rodríguez Arana, J. (2008) estima que

“...el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecánico de ser-
vicios y bienes públicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en
su más cabal expresión, y, por ello, aspira a tener una participación
destacada en la configuración de los intereses generales...”, para afir-
mar que el derecho a la buena administración es “...un derecho
fundamental de todo ciudadano comunitario a que las resoluciones
que dicten las instituciones europeas sean imparciales, equitativas y
razonables en cuanto al fondo y al momento en que se produzcan...” 11.

Así, Kristjánsdóttir, M. ob. cit., en referencia a Groussot y

Pech indica que el derecho a la buena administración “...como
derecho subjetivo jurídicamente vinculante...”, se ha convertido en el
elemento cardinal de los organismos de la Unión, imponiendo
un deber sobre los órganos administrativos en lo que respecta
a los asuntos que tratan con los ciudadanos (p. 242). Similar
opinión para Cassese, ob.cit, quien indica que “...se puede decir
que el núcleo esencial del principio de buena administración consti-
tuye el núcleo principal del derecho administrativo global...” (p. 4).

2. El artículo 41 de la CDFUE

Tal y como hemos podido observar, pareciera que la

postura general de la doctrina ha sido bastante bondadosa
respecto a la consagración del “derecho a una buena adminis-
tración”, sin embargo, tal y como examinaremos más adelante,
las críticas no han faltado, situación que motiva ante todo citar
el contenido del artículo 41 del CDFUE a los fines de proceder
al examen concreto de su contenido:

10 Tomado de la publicación digital obtenida de https://ciudadmxtranspa-

rente.files.wordpress.com/2016/04/nota-sobre-el-derecho-fundamental-
a-la-buena-administracic3b3n-en-la-ciudad-de-mc3a9xico-m-merino.pdf
última vez visitada el 10 de abril de 2017.
11 Revista de Derecho Público, Nº 113/2008.

173
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

“Derecho a una buena administración

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y

órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equi-
tativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular: el derecho de toda
persona a ser oída antes de que se tome en contra suya
una medida individual que le afecte desfavorablemente,
el derecho de toda persona a acceder al expediente que le
afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la
confidencialidad y del secreto profesional y comercial, la
obligación que incumbe a la administración de motivar
sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comu-
nidad de los daños causados por sus instituciones o sus
agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad
con los principios generales comunes a los Derechos de
los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la
Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá
recibir una contestación en esa misma lengua.”

Observando la norma citada, tenemos que, en resumen,

dentro de ese “derecho a la buena administración” está el (i)
derecho de toda persona a que las instituciones y órganos de la
Unión traten sus asuntos con imparcialidad, equitativamente
y en un plazo razonable, (ii) el derecho a ser oído antes que se
tome una medida que le resulte desfavorable, lo que implica el
acceso al expediente y decisión motivada, (iii) reparación de
los daños causados por instituciones o agentes de la Comuni-
dad en el ejercicio de sus funciones y (iv) derecho a dirigirse a
las instituciones de la Unión y recibir contestación.

174
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

2.1. Ámbito de aplicación

Se incorpora en el numeral 1 la obligación de actuar impar-

cial y equitativamente, como componente de una buena admi-
nistración y lógicamente de la justicia administrativa, con el
agregado a actuar en un plazo razonable, aspecto temporal que
debería atender no solo lo que establezca la ley sino la situa-
ción del sujeto interesado en cada caso en concreto. Ahora, la
primera interrogante que surge en este punto es el ámbito de
aplicación de la norma, por cuanto, el artículo 41 indica que el
derecho a la buena administración es ante órganos e institu-
ciones de la Unión (ver numerales 1 y 4), o bien instituciones o
agentes de la Comunidad (ver numeral 3), es decir, ese derecho
a buena administración y sus específicos componentes pueden
ser ejercidos o requeridos por los ciudadanos solo ante órganos
supranacionales o incluso pueden ser exigidos también dentro
de los órganos locales de los estados miembros. Para precisar
esto vale dirigirse al artículo 51 de la CDFUE que dispone el
ámbito de aplicación de la Carta, estableciendo lo siguiente:

“1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas

a las instituciones y órganos de la Unión, respetando
el principio de subsidiariedad, así como a los Estados
miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la
Unión. Por consiguiente, estos respetarán los derechos,
observarán los principios y promoverán su aplicación,
con arreglo a sus respectivas competencias.
2. La presente Carta no crea ninguna competencia ni nin-
guna misión nuevas para la Comunidad ni para la Unión
y no modifica las competencias y misiones definidas por
los Tratados.” (Subrayado añadido)

Vemos que la propia CDFUE nos indica que sus disposi-

ciones están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión
“...así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el
Derecho de la Unión...”, lo que implica que si la Administración

175
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Pública de un estado miembro está aplicando derecho interno

pues pareciera que queda al margen de la aplicación de la
CDFUE y por tanto del llamado derecho a una buena admi-
nistración. Esto también puede traer dudas respecto a la deter-
minación de los elementos del numeral 1, por ejemplo, cómo se
establecería jurídicamente el plazo razonable.

Así, para Kristjánsdóttir, M. ob. cit., en referencia a Grous-

sot, Pech y Pétursson lo dispuesto en el artículo 51 antes
citado implica que las autoridades nacionales deben respetar
los derechos de la CDFUE cuando actúan dentro del objeto o
campo del derecho de la Unión (derecho comunitario), por el
contrario, cuando actúan con base en la ley nacional, fuera del
objeto o campo del derecho de la Unión, no tienen esas obliga-
ciones. Incluso, menciona la autora bajo estudio en referencia a
Dutlheil de la Rochére que también se ha considerado que con-
forme a lo previsto en el artículo 41 de la CDFUE los Estados
Miembros no tendrían que tomar en consideración el princi-
pio de buena administración en procedimientos administra-
tivos netamente nacionales, incluso cuando aplicaran derecho
comunitario, estimando que el artículo 41 excluía de su apli-
cación a los estados miembros cuando desarrollaran procedi-
mientos administrativos netamente nacionales incluso cuando
implementaran derecho de la UE, tomando como base el hecho
de que el artículo 51 de la CDFUE hacía una distinción entre
la implementación del derecho de la UE y el derecho nacional,
mientras que el artículo 41 parecía excluir ambos escenarios de
su objeto (pp. 243 y 245).

Cassese ob.cit. no coincide con lo anterior y, por el contra-

rio, estima que el objetivo de la buena administración a nivel
supranacional y global es mayor, por extensión, respecto al
ámbito nacional, puesto que, mientras en la dimensión domés-
tica la buena administración llena o colma sus efectos en las
relaciones entre la Administración Nacional y el ciudadano,
en la dimensión supranacional el mismo principio puede apli-
carse tanto en las relaciones entre individuos y la Administra-

176
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

ción Supranacional, como en las relaciones entre individuos y

administraciones nacionales, siendo que en esa última dimen-
sión la buena administración es susceptible de extenderse del
nivel supranacional y global hacia el nivel nacional, es decir,
consiente a la persona de beneficiarse de más normas, previs-
tas en sede nacional, supranacional o global y de elegir la más
conveniente para la tutela de sus derechos (p. 5).

Magiera ob.cit, pareciera inclinarse a una posición pro obli-

gación de los Estados miembros a cumplir el derecho a una
buena administración, mas no es del todo clara, señalando ini-
cialmente que lo dispuesto en el artículo 41 recae como obliga-
ción sobre las instituciones y órganos de la Unión, estimando
que toda la administración europea está involucrada, acotando
que “...esta disposición de la Carta no menciona a los Estados Miem-
bros, por lo que no están obligados...”, sin embargo, luego agrega
que “...la obligación de los Estados Miembros a respetar una buena
administración, según los tratados europeos y la jurisprudencia de los
Tribunales europeos, permanece...” (p. 3).

2.2. Derecho a ser oído

La segunda interrogante que genera el artículo 41 es res-

pecto al derecho de toda persona a ser oída “...antes de que se
tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorable-
mente...”, con el correlativo acceso a expediente y decisión moti-
vada. Si nos atenemos a la estricta redacción de la norma, ese
derecho a ser oído aplicaría solo para procedimientos que sean
capaces de generar un agravio al particular ya que la disposi-
ción se presenta en casos en que la decisión pudiera “afectarlo
desfavorablemente”, de manera que luciría al margen del derecho
a una buena administración el derecho a ser oído ‒con el corre-
lativo acceso a expediente y decisión motivada‒ los procedi-
mientos que no supongan posibilidad de agravio, como podría
ser el caso de solicitudes o peticiones que buscan permisos o
autorizaciones, salvo que entendamos que los resultados de
estos de forma negativa pueden ser entendidos como afecta-

177
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

ción desfavorable, el detalle es que esto debe precisarse en el punto

de partida del procedimiento administrativo y no en su finalización,
puesto que se trata de un derecho fundamental que tendría que ser
consagrado ab initio. Similar comentario nos hace Cassese ob.
cit, quien sostiene respecto a este numeral que la CDFUE no
refleja completamente la jurisprudencia comunitaria ya que
el objeto de sus principios es más restringido, poniendo como
ejemplo el derecho a ser oído en procedimientos que pueden
concluir con una afectación negativa a la persona, mientras
la jurisprudencia admite el derecho a ser oído también en el
curso de procedimientos autorizatorios (p 4).

Si se examina la “afectación desfavorable” desde la óptica

del interés del particular en las resultas del procedimiento
administrativo, pues cabría la posibilidad de argumentar que,
en principio, el resultado de la mayoría de los procedimientos
-entiéndase sancionatorio, autorizatorio, concursal, etc.- son
capaces de generar efectos sobre el sujeto, lo que obligaría a
los organismos administrativos de la UE a respetar el derecho
a ser oído, el acceso al expediente y decisión motivada. Cier-
tamente pueden existir procedimientos donde el resultado no
es capaz de afectar la esfera jurídica o patrimonial del invo-
lucrado, como podría ser el caso en que el particular solicite
una consulta no vinculante o bien algún tipo de condecoración
que la Administración desea otorgar unilateralmente a una
persona, ambos supondrán el desarrollo de un procedimiento
previo, aunque sea sumario, pero el resultado sería poco rele-
vante en cuanto a la “afectación” del particular. Sin embargo,
no puede obviarse que la redacción del numeral 2 del artículo
41 puede generar dudas en cuanto a su extensión o ámbito de
aplicación.

Siguiendo el contenido del numeral 2, pues el acceso al

expediente será esencial en el derecho a la defensa del particu-
lar y en su comprobación de los elementos recabados, así como
para corroborar que realmente ha sido oído por el órgano o
ente administrativo. Cabe agregar en este punto los comenta-

178
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

rios de Magiera ob.cit, quien estima que en lo concerniente a la

motivación ello supone un “deber de justificación”, que permi-
tirá la salvaguarda de los derechos de los particulares contri-
buyendo al autocontrol de la Administración y a garantizar su
control legal por los tribunales (p. 5).

2.3. Reparación de daños

El tercer numeral también trae la interrogante respecto a

la responsabilidad de la UE ante daños causados a los ciuda-
danos, por cuanto, la norma indica “Toda persona tiene derecho
a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus ins-
tituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones...”, así, más
allá del ámbito espacial ya examinado, tenemos el detalle de
que ese derecho a reparación por daños causados por institu-
ciones o agentes de la Comunidad debe haberse suscitado “en
el ejercicio de sus funciones”, lo que genera la duda respecto al
daño causado por un agente u órgano de la Comunidad que
se verifique al margen de sus funciones pero que haya sido
perpetrado haciendo uso de los medios de la administración,
es decir, valiéndose de su cargo, uniforme o arma de regla-
mento o cualquier otro elemento que es propio de la enves-
tidura del funcionario de la UE, ya que la realización de un
daño de forma dolosa y para fines personales del agente de
la UE pudiera considerarse como que ello no supone “ejercicio
de sus funciones”. Sin embargo, el agregado final del derecho a
reparación indica que será “...de conformidad con los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros...”, lo que
llevaría a examinar cada orden jurídico del estado miembro
correspondiente, pero pudiera asumirse que se abre a la posi-
bilidad de un régimen de responsabilidad del estado en una
óptica amplia e integral.

Magiera ob.cit estima en este considerando que el derecho

a indemnización correspondiente en materia de responsabili-

179
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

dad extracontractual también se encuentra en el artículo 340 12

del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),
agregando que “...el derecho a indemnización es una expresión o
consecuencia del derecho fundamental a una buena administración
(...) que es también responsable de los efectos de la acción adminis-
trativa...”. Sin embargo, establece como nexo de causalidad a
la persona dañada por un miembro o empleado de la Unión,
recayendo la responsabilidad en la Unión como entidad legal,
agregando que “...el derecho a la indemnización implica la violación
de una norma de seguridad existente a favor de la persona perjudi-
cada...”, concluyendo que el daño puede ser producto de una
acción o de una “omisión ilegal” suficientemente cualificada
(pp. 6 y 7) 13.

2.4. Derecho a contestación

De igual modo el numeral 4 nos trae la interrogante res-

pecto al tipo de contestación al que estarían obligadas las

12 “La responsabilidad contractual de la Unión se regirá por la ley aplicable

al contrato de que se trate.
En materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar
los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de
sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los
Derechos de los Estados miembros.
No obstante lo dispuesto en el párrafo segundo, el Banco Central Europeo
deberá reparar los daños causados por él o por sus agentes en el ejercicio
de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a
los Derechos de los Estados miembros.
La responsabilidad personal de los agentes ante la Unión se regirá por las
disposiciones de su Estatuto o el régimen que les sea aplicable.”
13 No escapa de mi análisis el hecho que el autor estima que debe tratarse
de actuaciones u omisiones ilegales para que proceda la indemnización,
sin embargo, no queda claro del texto si esa condición de ilegalidad se
refiere solo a las omisiones o también a las acciones, situación que puede
afectar de manera significativa el régimen de responsabilidad. El hecho
que se hace mención al artículo 340 del TFUE y a los principios generales
comunes, me hace presumir que la responsabilidad debe ser en sentido
amplio (reiterando que tanto en la CDFUE como en el TFUE se indica que
la responsabilidad se genera “en el ejercicio de sus funciones”), pero con-
siderando que se trata de un texto traducido, no puedo afirmar cuál es la
apreciación del autor respecto a esa condición de ilegalidad.

180
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

instituciones de la Unión, por ejemplo, ¿cabe una simple nega-

tiva?, pues lo más lógico sería que ello suponga adecuada y
oportuna respuesta como bien se suele considerar en el ámbito
venezolano (ver artículo 51 de la CRBV), situación que podría
rescatarse si concatenamos el numeral 4 con los numerales 1 y
2 que también contemplan el plazo razonable y la motivación,
mas no deja de ser una disposición imprecisa como muchos
de los elementos que componen el llamado derecho a la buena
administración. Sin embargo, tal y como examinamos ante-
riormente, para el jurista alemán Magiera, ob.cit. el derecho a
una buena administración no se agota en el resumen de los
derechos que se enumeran en el artículo 41 de la CDFUE sino
que se trataría de un derecho fundamental independiente que
garantiza a cada persona una buena administración, siendo
una postura similar a la ya comentada de Merino y Rodríguez
Arana.

3. Derecho a la Buena Administración en Venezuela

Habiendo examinado lo anterior vale preguntarnos:

¿presenta el derecho a una buena administración aspectos
novedosos que valgan su consideración para el ordenamiento
jurídico venezolano?, pues en gran medida pudiéramos
considerar que aun cuando no existe algo denominado “derecho
a una buena administración” en nuestro texto constitucional o en
nuestra legislación, casi todos los parámetros del artículo 41
de la CDFUE se encuentran cubiertos por diversas normas
constitucionales de nuestro país. Como menciona Belandria,
J. (2013) 14:

“...si bien no existe en Venezuela una disposición a nivel

constitucional que de forma autónoma establezca un dere-
cho a una buena Administración, no es menos cierto que
una lectura conjunta de los derechos constitucionales men-
cionados conduce de manera indefectible a decir que los
14 Revista Venezolana de Legislación y Jurisprudencia, Nº 1/2013. Caracas Vene-
zuela.

181
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

ciudadanos tienen derecho a una Administración Pública

participativa, responsable, que responda a las peticiones de
manera oportuna y adecuada, que rinda cuentas periódicas
y les informe sobre los asuntos en que tengan interés y sobre
las resoluciones que se adopten, que les permita el acceso a
los archivos y registros administrativos y, en general, que
respete la igualdad ante la ley y el debido proceso, todo
lo cual es equivalente a expresar un derecho a una buena
Administración, con sus perfiles propios...” (pp. 33 y 34.)

Así, el derecho de toda persona a que las instituciones y

órganos traten sus asuntos con imparcialidad, equitativamente
y en un plazo razonable, puede desprenderse del debido pro-
ceso previsto en el artículo 49 de la CRBV, que como sabemos
debe garantizarse en sede administrativa, en concordancia con
el derecho a oportuna y adecuada respuesta establecido en el
artículo 51 eiusdem.

Del mismo modo, el derecho a ser oído se consagra nueva-

mente en los artículos 49.3 y 51, en un contexto completamente
amplio ya que no se limita a cierto tipo de procedimientos
administrativos; de igual modo, el acceso al expediente admi-
nistrativo (acceder a las pruebas artículo 49.1) y la decisión
motivada, son componentes una vez más del derecho consti-
tucional a la defensa y debido proceso, así como a la adecuada
y oportuna respuesta, ya que el acceso al expediente es algo
indispensable para garantizar la defensa del particular pero
además la decisión motivada no es únicamente un aspecto de
la adecuada y oportuna respuesta, sino también del derecho
constitucional a la defensa, por cuanto, la motivación del acto
se presenta también como un elemento que le permite al par-
ticular conocer las situaciones de hecho y fundamentos de
derecho del acto para así determinar qué acciones o recursos
ejercer y en definitiva para entender y conocer las razones que
llevaron a la Administración a tomar su decisión.

182
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

Respecto a la “reparación de los daños causados por instituciones

o agentes de la Comunidad en el ejercicio de sus funciones”, una vez
más nuestros parámetros constitucionales son más amplios y
se consagra como regla de responsabilidad del Estado lo pre-
visto en el artículo 140 de la CRBV donde se indica que “El
Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”,
entendido ello como funcionamiento normal o anormal o bien
como buen o mal funcionamiento, es decir, un régimen de res-
ponsabilidad amplio e integral. Finalmente, el derecho a diri-
girse a las instituciones y recibir contestación una vez más se
encuentra cubierta en el artículo 51 de la CRBV.

Del mismo modo, los principios rectores de la Administra-

ción Pública previstos en el artículo 141 de la CRBV, así como
el derecho de participación ciudadana en asuntos públicos
(artículos 62 y 70), y demás principios fundamentales del dere-
cho público donde podemos destacar Principio de Supremacía
Constitucional, Principio de Separación de Poderes y Principio
de Legalidad (artículos 7, 136 y 137), la garantía constitucional
a la seguridad jurídica (artículo 299) y con el correlativo con-
trol de legalidad y de constitucionalidad de los actos del Poder
Público (artículos 259, 334, 335 y 336), estableciéndose que “Todo
acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los
derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo...” (artí-
culo 25), es posible afirmar que nuestro marco constitucional
excede el derecho fundamental a la buena administración pre-
visto en el artículo 41 de la CDFUE.

II. Acepción y tutela de la buena Administración

Tal y como pudimos analizar en el capítulo precedente, la
buena administración es para algunos un principio compuesto
de varios elementos en el desarrollo de las relaciones jurídicas
entre el ciudadano y la Administración, para otros es propia-

183
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

mente un derecho, incluso un derecho subjetivo, habilitando

al particular a ejercer las acciones o pretensiones a que tenga
lugar para restablecer cualquier agravio o violación a sus dere-
chos, siendo que algunos lo limitan a las relaciones entre ciu-
dadanos y la UE, mientras que otros estiman que también se
puede hacer valer dentro del ámbito doméstico (esta última
parte también con sus matices ya que hay quienes puntualizan
que en el ámbito local solo será vinculante cuando se aplique
derecho comunitario, otros estiman que no es necesario que se
aplique derecho comunitario).

Ahora, no puede escapar de nuestro análisis el hecho que

la buena administración en sí misma no supone algo concreto,
por el contrario, es necesario acudir a sus componentes como
el derecho a ser tratado imparcialmente en un plazo razona-
ble, ser oído y reparado en caso de daños, lo que nos permite
puntualizar -aunque de forma poco precisa como observamos
en el capítulo anterior‒, qué significa “derecho a una buena
administración”.

De este modo, apartando el hecho de que la buena admi-

nistración ha sido expresamente catalogada como derecho
fundamental, ¿qué acepción jurídica tiene concretamente y
qué posibilidad de tutela presenta a favor de sus destinatarios?
Este punto lo examinaremos de seguidas.

1. El Derecho Subjetivo y la Buena Administración

Para apreciar claramente a la buena administración en el

orden jurídico, conviene recordar las clásicas acepciones del
derecho para así verificar el tipo de relación jurídica que se
está estableciendo en el artículo 41 de la CDFUE entre la UE y
los ciudadanos, así como su posibilidad de tutela ante órganos
jurisdiccionales o de control de legalidad de las actuaciones de
los órganos administrativos comunitarios.

184
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

García Maynez, E. (1958), nos indica que entre las acepcio-

nes del derecho tenemos inicialmente al objetivo y al subje-
tivo, siendo el primero “...un conjunto de normas...”, conceptos
imperativos-atributivos “...reglas que, además de imponer deberes,
conceden facultades...”, estimando que el derecho subjetivo sería
“...una función del objetivo, pues siendo la posibilidad de hacer (o de
omitir) lícitamente algo, supone lógicamente la existencia de la norma
que imprime a la conducta facultada el sello positivo de la licitud...” 15.

Por su parte, Olaso, L. (1998) refiriéndose igualmente a

García Maynez, establece que el derecho subjetivo es una fun-
ción del objetivo, identificándolo con el “derecho-facultad”,
definiéndolo como el poder o facultad de hacer, poseer o exigir
algo, agregando que existe una íntima conexión entre tres con-
ceptos “...Derecho Objetivo, Derecho Subjetivo y deber jurídico...” 16.

Kelsen, H. (1960) 17, considera que esa relación entre el

derecho objetivo y subjetivo puede ser contradictoria, agre-
gando en referencia a Dernburg que los derechos en sentido
subjetivo existían en la historia mucho antes de que un orden
estatal consciente fuera establecido, por cuanto, esos derechos
subjetivos “...estaban fundados sobre la persona y en el respeto que
estos habían sabido obtener e imponer para ellos mismos y para sus
bienes...”, siendo que por abstracción “...se ha pasado poco a poco
de la comprobación de los derechos subjetivos a la idea de un orden
jurídico...” (págs. 113 y 114) 18.

Así, nos agrega Kelsen que la noción de sujeto de derecho o

de persona está estrechamente ligada a la de derecho subjetivo,
siendo “...dos aspectos de la misma noción...”, haciendo especial

15 Introducción al Estudio del Derecho. Editorial Porrúa. México, pp. 36 y 37.

16 Introducción a la Teoría General del Derecho. Editorial UCAB, pp 24 y 25.
17 Teoría Pura del Derecho. Edición original del año 1934, aquí se utiliza la
versión traducida del profesor Moisés Nilve de la Universidad de Buenos
Aires, año 1960.
18 Estas consideraciones no escapan de García Maynez y Olaso quienes
igualmente examinan a Kelsen, ver por ejemplo p. 221 y siguientes del
trabajo de Olaso ob. cit.

185
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

énfasis en la noción del deber jurídico, al que considera “...la

norma jurídica individualizada...” una conducta determinada en
la norma, estimando que podría suceder que “...al establecerse
un deber y una responsabilidad jurídica una norma no cree un dere-
cho subjetivo...”, afirmando que “...el establecimiento de derechos
subjetivos no es una función esencial del derecho objetivo...” (págs.
115 a la 121). De este modo, puntualiza Kelsen que habrá dere-
cho subjetivo “...cuando entre las condiciones de la sanción figura
una manifestación de voluntad, querella o acción judicial, emanada
de un individuo lesionado en sus intereses por un acto ilícito...”, agre-
gando que solo cuando una norma jurídica coloca a un indivi-
duo en posición de defender sus intereses se crearía un derecho
subjetivo a su favor (p. 122).

2. La tutela del Derecho a una Buena Administración

Habiendo estimado lo precedente, así como de la pro-

pia lectura del artículo 41 de la CDFUE, ¿qué ocurre con la
buena administración? Pues, tal y como ya mencionamos,
el denominado “derecho a la buena administración”
individualmente considerado, no aporta ningún tipo de deber
o conducta, es necesario acudir a los componentes previstos
en los numerales 1 al 4 para apreciar algún tipo de regulación
sustancial. Ciertamente la buena administración se establece en
la Carta de Derechos Fundamentales como “derecho”, pero
esa consagración por sí sola no es tutelable, es decir, nadie
podría exigir judicialmente que se le garantice su derecho a
buena administración sin adicionales consideraciones legales
que verifiquen la violación de los deberes contenidos en los
numerales del artículo 41.

En consecuencia, estimar que el derecho a una buena adminis-

tración es propiamente un derecho subjetivo, genera dudas más
que razonables si estimamos que el derecho subjetivo supone
una regla que impone deberes y concede facultades (García
Maynez), o bien que genera el poder o facultad de hacer, poseer
o exigir algo (Olaso) o de modo más concreto cuando la norma

186
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

genera una posición jurídica que le permite al individuo defen-

der sus intereses (Kelsen).

En este sentido, volviendo a examinar cada uno de los

numerales del artículo 41 tenemos que el derecho de toda
persona a que las instituciones y órganos de la Unión tra-
ten sus asuntos con imparcialidad, equitativamente y en un
plazo razonable, requeriría a afectos de tutela la comprobación
de que las instituciones u órganos de la UE no actuaron con
imparcialidad, es decir, que actuaron parcializados o bien que
no actuaron de forma equitativa o bien fuera de un plazo razo-
nable. Aquí pudiera apreciarse que en cierta manera se están
generando deberes sobre los órganos administrativos de la
UE, así como también facultades, puesto que por una parte, la
UE tiene la obligación jurídica de actuar dentro de esas condi-
ciones de imparcialidad, equidad y temporalidad, generando
correlativamente la facultad de recibir y dar curso legal a los
asuntos de los particulares y sustanciar los procedimientos
administrativos a que haya lugar, pero aquí también tenemos
otros inconvenientes, por cuanto no se definen plenamente los
parámetros respecto a cómo se deben desarrollar algunos de
esos deberes, en especial, el tiempo razonable. En consecuen-
cia, habría que acudir a otras normas comunitarias que llenen
ese vacío, o a falta de esas normas, acudir a la jurisprudencia
comunitaria19 o finalmente a normas locales con el riesgo de
que se estimen inaplicables por las propias consideraciones del
artículo 41 en concordancia con el artículo 51 eiusdem.

En similar sentido tenemos que el derecho a ser oído antes

que se tome una medida que resulte desfavorable, el acceso al
expediente y decisión motivada, nuevamente podrán ser accio-
nados en la medida que se verifique la violación a ese derecho
a ser oído, es decir, que el particular logre demostrar que la
UE se negó a recibir su defensa, oír sus argumentos o valorar
sus medios probatorios, pero la norma en sí misma no dispone
19 Siempre con las consideraciones de los principios fundamentales del dere-
cho, en especial la reserva legal.

187
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

los parámetros específicos ‒tal y como sí se consagra en cierta

medida en el artículo 49 de nuestro Texto Constitucional y
lógicamente en las normas legales que lo desarrollan‒, es decir,
los deberes concretos de la Administración Comunitaria. De
igual modo, si bien el acceso al expediente no debería dar lugar
a mayores equívocos, igual carece de reglas claras respecto
“...los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesio-
nal y comercial...”, siendo que la motivación de la eventual deci-
sión tampoco nos presenta sus elementos formales, entiéndase,
esa motivación se llena tan solo con indicar la razón que tuvo
la UE para decidir, o se exigirían parámetros más concretos,
como desarrollar situaciones de hecho y fundamentos de dere-
cho, considerando todos los argumentos y medios probatorios
presentados, a través de una adecuada valoración y aprecia-
ción de los mismos en la decisión emitida.

Respecto a la imprecisión del derecho a reparación de los

daños causados por instituciones o agentes de la Comunidad
en el ejercicio de sus funciones (numeral 3), ya hicimos referen-
cia en el capítulo anterior, pero podemos agregar que será tute-
lable no un derecho a la buena administración, sino en todo
caso, la indemnización por los daños y perjuicios sufridos en
el proceder de las autoridades de la UE. El deber de la Admi-
nistración comunitaria surgiría ante el daño ocasionado sobre
el particular en el ejercicio de las funciones de la primera, por
tanto, el derecho nacería en el momento en que se verifica el
daño sufrido por la función de la UE.

Finalmente, el derecho a dirigirse a las instituciones de la

Unión y a recibir contestación, nuevamente se presenta como
una norma genérica, especialmente en lo que refiere a “reci-
bir contestación”. De nuevo, la posibilidad de tutela surgirá
cuando el particular se le impida dirigirse a las institucio-
nes, pero ¿en qué sentido?, habría que asumir que se refiere
a la consignación de una petición o solicitud ante los órganos
administrativos comunitarios, es decir, el ciudadano deberá
demostrar que la UE no le permitió consignar su petición, soli-

188
 La dimensión del derecho a una buena administración
Alejandro Gallotti

citud, recurso o instancia, esa negativa a recibir esa petición

podría ser objeto de control judicial. Por su parte, el derecho
a recibir contestación queda incluso más generalizado, puesto
que no hay parámetros que determinen cómo o cuándo debe
emitirse esa contestación, ciertamente tenemos la figura del
“plazo razonable” (numeral 1), pero como ya analizamos no
es una norma concreta. Así, las posibilidades de tutela del ciu-
dadano requerirán de un gran esfuerzo en determinar cuáles
eran las obligaciones de la Administración Comunitaria, a los
fines de evidenciar el incumplimiento de las mismas y por
ende la violación correlativa a sus derechos o intereses.

De esta manera, luego del examen anterior, luce posible

afirmar que del contenido del artículo 41 de la CDFUE no
se observan mandatos definitivitos para la Administración
Comunitaria, situación que complica el derecho del particular
a ser tutelado eventualmente ante la violación de los deberes
allí previstos, mas se estima que al ser un texto de derechos
fundamentales el desarrollo de esos principios y derechos se
verán concretados y delimitados en las normas que ejecuten
la CDFUE.

Ciertamente podemos indicar que el artículo 41 impone

deberes jurídicos, así como también facultades, componente
indispensable en la consagración de derechos subjetivos, enten-
diendo también que en la relación jurídica Administración-
Particular el deber del primero pudiera generar un derecho en
el segundo, pero con el específico inconveniente para este caso
de que los referidos deberes no son normas cerradas, sino en
todo caso normas de tipo abierto o mandatos de optimización,
argumento que se refuerza en el hecho que el artículo 41 no
prevé consecuencias jurídicas definidas, al menos no de forma
directa, de nuevo, habría que acudir a otras normas.

En consecuencia, podemos concluir que el artículo 41 de la

CDFUE se configura especialmente como garantía a la defensa
del particular frente a los órganos y entes de la UE, procura

189
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

aportar unos mínimos básicos en los procedimientos adminis-

trativos y en el régimen de responsabilidad de las autorida-
des de la UE frente a los ciudadanos, pero más desde la óptica
de Principios que regularán a la Administración Comunita-
ria, aunque con ciertas reglas estrictas que podemos estimar
derechos subjetivos como sería el debido proceso, derecho a
la defensa, derecho a ser oído mediante petición, etc. Claro
está, las acciones judiciales pueden perfectamente emplearse
para garantizar la efectividad de los principios y derechos
allí incluidos, pero, ante todo, debemos tomar esa consagra-
ción fundamental del derecho a una buena administración como
disposiciones que requerirán de la debida ponderación para
determinarlas en supuestos más concretos en el futuro, ya sea
en legislaciones comunitarias o de los estados miembros, como
también, en aquellos países que pretendan en un futuro incor-
porar ese derecho a su marco constitucional o legal.

190
 EL CARÁCTER SERVICIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
EL ARTÍCULO 141 DE LA CONSTITUCIÓN *

1Carlos García Soto

Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela.
Secretario General de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo

Resumen: Se explica cuál es el significado del carácter servicial

de la Administración Pública reconocido por el artículo 141 de la
Constitución de Venezuela, sobre la base de su antecedente en el
artículo 103 de la Constitución de España.
Palabras clave: Significado. Carácter servicial de la Adminis-
tración Pública. Constitución de Venezuela. Antecedente. Cons-
titución de España.

Summary: The author explains the meaning of the helpful

nature of public administration recognized in article 141 of the
Constitution of Venezuela, on the basis of the preceding article
103 of the Constitution of Spain.
Key words: Meaning. Helpful nature of public administration.
Constitution of Venezuela. Constitution os Spain.

Recibido: 28 de junio de 2017 Aceptado: 11 de julio de 2017

1 Este trabajo es una versión que desarrolla la publicada originalmente en

Derecho y Sociedad. Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de
la Universidad Monteávila, N° 10, octubre, 2011. Es preciso advertir que si
bien este trabajo trata de identificar las consecuencias que se derivan del
carácter servicial de la Administración Pública que se reconoce en el artí-
culo 141 de la Constitución de Venezuela, no es suficiente que una norma
de la Constitución reconozca ese carácter servicial de la Administración

191
 Sumario
Introducción
I. La fórmula del artículo 103.1 de la Constitución de España
II. La fórmula del artículo 141 de la Constitución de 1999
III. La recepción legal del principio

Introducción
La Sección Segunda del Capítulo I (“De las disposicio-
nes fundamentales”) del Título IV (“Del Poder Público”) de la
Constitución de 1999 tiene el significativo rótulo “De la Admi-
nistración Pública” 2. Expresa referencia a esta institución, que
sólo incidentalmente se mencionaba en la Constitución de
1961 3. Tal Sección Segunda contiene los artículos 141, 142 y 143,
de los cuales el 141 constituye la norma jurídica fundamental
sobre el carácter y los principios de la Administración Pública

para que ésta en efecto lo sea. Por el contrario, una determinada Adminis-
tración, aun debiendo actuar según ese carácter por así exigirlo la propia
Constitución, puede ser, por el contrario, un instrumento para la concen-
tración del poder y, en consecuencia, para la violación de los derechos de
los ciudadanos, tal como ocurre en Venezuela, precisamente, desde 1999.
Entre otros muchos estudios, véase, por ejemplo, Allan R. Brewer-Carías,
“Del Derecho Administrativo al servicio de los ciudadanos en el Estado
democrático del Derecho, al Derecho Administrativo al servicio de la
burocracia en el Estado totalitario. La mutación en el caso de Venezuela”,
en Revista de Derecho Público, N° 142, abril-junio, 2015.
2 Sobre el origen de esa norma en esa Sección segunda del Capítulo I del
Título IV en la Constitución, véase lo que señala con carácter testimonial
Allan R. Brewer-Carías, “Prologo”, en José Ignacio Hernández G., Introduc-
ción al concepto constitucional de Administración Pública en Venezuela, Edito-
rial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011, pp. 14-18.
3 Véase Hildegard Rondón de Sansó, “Ad imis fundamentis”. Análisis de la
Constitución venezolana de 1999 (Parte orgánica y sistemas), Editorial Ex Libris,
Caracas, 2006, pp. 117-118. En referencia a la Constitución de 1961 Allan
R. Brewer-Carías destacaría, en todo caso, cómo el establecimiento de
“diversas normas sobre el funcionamiento de la Administración Pública”,
constituye un “reflejo del proceso de constitucionalización del derecho
administrativo” (Instituciones Políticas y Constitucionales. El régimen histó-
rico-constitucional del Estado, tomo I, Editorial Jurídica Venezolana-Univer-
sidad Católica del Táchira, Caracas-San Cristóbal, 1996, p. 427).
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

en el ordenamiento jurídico venezolano. Con todo, el artículo

141 de la Constitución no definirá qué deba entenderse por
Administración Pública.

La fórmula del artículo 141 puede dividirse en tres partes:

en primer lugar, señala expresamente que la Administración
Pública está al servicio de los ciudadanos; en segundo lugar,
advierte que la Administración Pública se fundamenta en los
principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, efi-
ciencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad
en el ejercicio de la función pública, y, en tercer lugar, somete
plenamente la actividad de la Administración Pública a la Ley
y el Derecho.

Nuestra intención con este trabajo es referirnos al primero

de los aspectos señalados: el carácter servicial de la Adminis-
tración Pública 1. Carácter servicial que se establece a favor de
los ciudadanos, y que preside toda la actividad administrativa,
como luego se verá.

La influencia del artículo 103.1 de la Constitución de

España es notable en la fórmula del artículo 141 de la Constitu-
ción de Venezuela de 1999 2, si bien con una diferenciación: en

1 Sobre los orígenes dogmáticos del carácter servicial de la Administración

Pública, véase Alejandro Nieto, “La vocación del Derecho Administrativo
de nuestro tiempo”, en Revista de Administración Pública, N° 76, enero-abril,
1975, pp. 19-21; Alejandro Nieto, “La Administración sirve con objetividad
los intereses generales”, en Sebastián Martín-Retortillo Baquer (Coordi-
nador), Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor García de
Enterría. La Corona. Las Cortes Generales. Del Gobierno y de la Administración
Pública, tomo III, Civitas, Madrid, 1991, pp. 2.185-2.225 y José Luis Villar
Palasí, Curso de Derecho Administrativo. Introducción. Teoría de las normas y
grupos normativos, tomo I, Universidad de Madrid, Madrid, 1972, pp. 61-67.
2 Véase José Araujo-Juárez, “Consideraciones sobre el cambio institucional
de la Administración Pública en la Reforma Constitucional”, en Revista
de Derecho Público, Nº 112 (estudios sobre la reforma constitucional), octu-
bre-diciembre 2007, pp. 170-171; Allan R. Brewer-Carías, “La Constitución
española de 1978 y la Constitución de la República Bolivariana de Vene-
zuela de 1999: algunas influencias y otras coincidencias”, en Francisco
Fernández Segado (Coordinador), La Constitución de 1978 y el Constitucio-

193
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

la fórmula acogida por la Constitución de España se señalará

que la Administración Pública sirve con objetividad los intere-
ses generales, mientras que el artículo 141 de la Constitución
de 1999 refiere el carácter servicial de la Administración a los
ciudadanos.

Para el Derecho Administrativo, no será necesario insis-

tir en ello, el artículo 141 de la Constitución resulta verdade-
ramente capital, desde que, en apretada síntesis, establece los
principios constitucionales que deben gobernar la actividad
administrativa 3. En nuestra opinión, tales principios deben
ser criterios de estricta observancia en la actividad adminis-
trativa y la legislación y jurisprudencia que incidan, directa
o indirectamente, sobre el Derecho Administrativo. A resaltar
tal necesidad intentará este trabajo, específicamente en cuanto
al carácter servicial de la Administración.

nalismo Iberoamericano, Ministerio de la Presidencia - Centro de Estudios

Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, p. 784 y José Ignacio Hernán-
dez G., “La administración paralela como instrumento del Poder Público”,
en Revista de Derecho Público, Nº 112 (estudios sobre la reforma constitucio-
nal), cit., p. 175.
3 Como advierte Allan R. Brewer-Carías, al referir el artículo 141 de la Cons-
titución de 1999, “cuyo texto formal, sin duda, está imbuido del postulado
esencial de nuestra disciplina que deriva del necesario equilibrio que debe
existir en las relaciones jurídicas que se establecen entre Administración y
administrados, entre los poderes y prerrogativas de Administración y los
derechos y garantías de los ciudadanos” (“Del Derecho Administrativo al
servicio de los ciudadanos en el Estado democrático del Derecho, al Dere-
cho Administrativo al servicio de la burocracia en el Estado totalitario. La
mutación en el caso de Venezuela”, cit., p. 7). Aspecto resaltado también
por José Ignacio Hernández G., para advertir que la “noción vicarial de la
Administración, reconocida en el artículo 141 del Texto de 1999, que es,
a no dudarlo, una de las más importantes normas constitucionales que
sientan los pivotes del Derecho Administrativo” (“La participación de
los administrados en la actividad y funciones administrativas”, en II Jor-
nadas sobre Derecho Administrativo. Las formas de la actividad administrativa,
Funeda, Caracas, 2005, p. 190).

194
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

I. La fórmula del artículo 103.1

de la Constitución de España

La fórmula del artículo 103.1 de la Constitución de España

recoge expresamente el carácter servicial de la Administración
Pública, vinculándolo con una noción de notable tradición para
el Derecho Administrativo, como lo será la del interés general.
Señala esa norma que

“la Administración Pública sirve con objetividad los inte-

reses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Alejandro Nieto resaltará cómo esa fórmula vincula a la

Administración Pública con el interés general, para decir que

“el sorprendente paralelismo que media entre las posturas

jurídico-administrativas del siglo XIX (…) y la dicción del
artículo 103.1 sugiere de inmediato la idea de que la Cons-
titución «ha vuelto a las fuentes» para identificar la Admi-
nistración Pública con los intereses generales. Pero por otro
lado también puede entenderse que la Constitución se ha
limitado aquí a positivizar un principio que resulta comple-
tamente obvio en el pensamiento europeo del siglo XX. Hoy
nadie se atrevería a afirmar lo contrario o a introducir la
más mínima salvedad en esta proposición. El artículo 103.1
expresaría así el «modelo ideal» de una Administración
democrática, que otras Constituciones no han considerado
necesario incorporar a su texto en razón cabalmente a su
obviedad” 4.

4 “La Administración sirve con objetividad los intereses generales”, cit., p.

2.255. Resaltar cómo, al plantearse la justificación y límites de la actividad
administrativa, Luis Jornada de Pozas ya había señalado como premisa
que a partir de la consideración del hombre, era necesario concluir que
“en cuanto a los fines, el Estado y la Administración son para él y no al
contrario” (“El problema de los fines de la actividad administrativa”, en
Revista de Administración Pública, N° 4, enero-abril, 1951, p. 25).

195
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Se entiende, así, que la actividad de la Administración

Pública debe orientarse al servicio del interés general, lo que
supone que tal actividad tenga como fin realizar ese servicio 5.

Notar pues, cómo el artículo 103.1 de la Constitución de

España señala un expreso carácter servicial a la Administra-
ción Pública, carácter servicial que Lorenzo Martín-Retortillo
Baquer ha identificado con un carácter medial, como instru-
mento para lograr determinados fines:

“Otro de los pilares que puede jugar aquí un enorme papel

es el del carácter medial de la Administración Pública, la
idea, tan cierta, que no obstante precisa ser recordada con
insistencia, de que la Administración no debe ser conside-
rada nunca como un fin en sí misma. Ni la Administración,
ni, por supuesto, el grupo de funcionarios que la sirven de
soporte ‒ni, por lo mismo, cualquiera de los posibles núcleos
organizados‒” 6.

5 Véase Sebastián Martín-Retortillo Baquer, Instituciones de Derecho Adminis-

trativo, Thomson-Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2007, p. 89. Véase igual-
mente Luciano Parejo Alfonso, “La eficacia, principio de la actuación de la
Administración”, en Eficacia y Administración. Tres estudios, Instituto Nacio-
nal de Administración Pública-Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1995,
pp. 125-127; Nelson Rodríguez García, “El sistema contencioso-adminis-
trativo venezolano”, en Revista de Derecho Público, N° 13, enero-marzo,
1983, p. 33; Miguel Sánchez Morón, “Artículo 103”, en María Emilia Casas
Baamonde y Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer (Directores) y Mer-
cedes Pérez Manzano e Ignacio Borrajo Iniesta (Coordinadores), Comenta-
rios a la Constitución española. XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer.
España, Madrid, 2008, pp. 1.682-1.683 y Juan Alfonso Santamaría Pastor,
Principios de Derecho Administrativo General, Tomo I, Iustel, 2009, Madrid, p.
82.
6 “La participación en la Administración Pública. Principios y límites”, en
Méritos o Botín y otros retos jurídicos de la democracia, Aranzadi Edito-
rial, Elcano (Navarra), 2000, pp. 227-228. Juan Alfonso Santamaría Pastor
va a derivar dos ideas de la fórmula del artículo 103.1 de la Constitución de
España: la Administración debe actuar con “objetividad” y los funciona-
rios deben actuar “imparcialmente”. La objetividad de la Administración,
a su vez, se va a desdoblar en dos ideas: la actividad de la Administración
debe ser fiel a los fines que le asigna el ordenamiento y, por otra parte,
las decisiones que tome la Administración deben ponderar todos los inte-

196
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

El antecedente directo de la norma se encuentra en el

artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Estado, que señalará que
“la Administración, constituida por órganos jerárquicamente
ordenados, asume el cumplimiento de los fines del Estado en
orden a la pronta y eficaz satisfacción del interés general”. Sin
embargo, su formulación en el artículo 103.1 de la Constitución
de España tendría los orígenes que se verán de seguidas.

El artículo 101.1 del Anteproyecto de lo que luego sería la

Constitución de España de 1978 no traía consigo la fórmula en
estudio. Su redacción era la siguiente:

“1. La Administración Pública se ordena de acuerdo con los

principios de descentralización y desconcentración y actúa
coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en
los respectivos ámbitos territoriales de su competencia”.

La enmienda N° 633 al Anteproyecto de Constitución del

Grupo Parlamentario Vasco propondría la siguiente redacción:

“La Administración Pública se ordenará de acuerdo con los

principios de descentralización y desconcentración, eficacia
y objetividad, sirve a los fines colectivos sometida a la ley y
al Derecho, y actúa coordenadamente, para el cumplimiento
de sus funciones, en los respectivos ámbitos territoriales de
su competencia”.

La enmienda sería justificada en los términos siguientes:

“La enmienda tiende a completar el texto, que es excesiva-

mente programático, tanto en conformar como un mandato
la ordenación de los principios rectores de la Administra-
ción Pública cuanto que en la exigencia de eficacia y objeti-
vidad de aquéllos”.

reses en juego (Principios de Derecho Administrativo General, cit., pp.

82-83).

197
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En la Comisión Constitucional del Senado el señor Joa-

quín Hurtado Simón, en nombre de la UCD, presentaría una
enmienda “in voce”, “exclusivamente para sustituir la palabra
«colectivos» por «generales»” 7. La enmienda sería aprobada.

Con todo, a nuestra manera de ver, la enmienda propuesta

por el señor Lorenzo Martín-Retortillo Baquer en la misma
Comisión Constitucional del Senado, refleja muy bien el prin-
cipio al cual se quería dar rango constitucional:

“La Administración, como organización de servicio a la

comunidad y a los ciudadanos que la integran, lleva a ejecu-
ción la ley y presta y asegura los servicios públicos exigidos
para el cumplimiento de los fines de esta Constitución que
las leyes imponen bajo los principios de diligencia, eficacia
y sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

La enmienda sería presentada bajo la siguiente justifica-

ción:

“No entraré en detalles sobre cuál es el alcance de cada uno

de estos principios, pero sí diré que las notas más destaca-
das que caracterizan hoy día a la Administración Pública
son el principio de legalidad rigurosamente entendido, el
principio de la Administración prestadora de servicios, el
principio de sometimiento pleno a la ley, pero también hay
que considerar que la Administración es un ente instrumen-
tal que está al servicio de la comunidad y de los ciudadanos,
lo mismo que el planteamiento de sometimiento a la norma
es llevar a ejecución la ley. Esta alusión a la diligencia, esta
alusión a la imparcialidad, hacen que entendamos que la
fórmula propuesta es una fórmula pensada, equilibrada, en
la que nada sobra, pero que mantiene un cierto equilibrio
con la idea esencial de que la Administración Pública es un
ente al servicio de los ciudadanos. Nada más” 8.
7 Boletín Oficial de las Cortes, N° 50, de 6 de septiembre de 1978, p. 2.356.
8 Boletín Oficial de las Cortes, N° 50, de 6 de septiembre de 1978, p. 2.352.

198
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

Paradójicamente, si bien no aprobada esa enmienda, la

propuesta de Lorenzo Martín-Retortillo Baquer sería la idea
a la cual atendió el artículo 141 de la Constitución de 1999 en
Venezuela, con mucha mayor fortuna, en nuestra opinión, tal y
como inmediatamente se verá.

II. La fórmula del artículo 141

de la Constitución de 1999

1. Notas para su interpretación

La Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 señala

con toda rotundidad que

“por definición, la función ejercida por la Administración

Pública está sujeta al servicio público o interés general, por
ende debe estar al servicio de la ciudadanía sin ningún tipo
de distinciones, privilegios o discriminaciones”.

La fórmula acogida por el artículo 141 de la Constitución

aludirá a esta idea, al reconocer que la Administración Pública
está al servicio de los ciudadanos. La norma señala el carácter
servicial en referencia directa a los ciudadanos, carácter servi-
cial que la Exposición de Motivos contempla como una conse-
cuencia de la sujeción de la Administración Pública al servicio
público o interés general 9.

Por ello, puede señalarse que tanto la fórmula del artículo

103.1 de la Constitución de España de 1978, como el artículo 141
de la Constitución de Venezuela de 1999 aluden exactamente a
la misma idea: la Administración, en toda su actividad, debe

9 Véase Allan R. Brewer-Carías, “Los condicionantes políticos de la Admi-

nistración Pública en la Venezuela contemporánea”, en XIV Jornadas de
Derecho Público 2015. Impacto de los Decretos-Leyes: balance y perspectiva, Uni-
versidad Monteávila, Caracas, 2015, pp. 11-12.

199
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

servir al interés general, que se concreta, realmente, en el ser-

vicio a los ciudadanos, destinatarios de toda actividad estatal.

Ha sido pacífico reconocer que la fórmula del artículo 141

de la Constitución constituye un principio, en concreto, de tipo
constitucional 10. Principio que, como quedará señalado más
adelante, en nuestra opinión debe informar la actividad admi-
nistrativa y la legislación y jurisprudencia que incidan directa
o indirectamente en el Derecho Administrativo.

A nuestra manera de ver, cabe aquí considerar, a los solos

efectos de este trabajo, como equivalentes términos que, a no
dudarlo, tienen un marcado significado ambiguo: el carácter al
que aludimos como propio de la Administración es el servicial,
subordinado o vicarial. Términos distintos, pero que a los efec-
tos de lo expuesto pueden ser considerados como equivalentes,
con los matices de rigor.

A contracorriente de la usual interpretación sobre el carác-

ter servicial de la Administración, Hildegard Rondón de Sansó
refiere ese carácter servicial de la Administración de modo
inmediato al Poder, y de modo mediato a los ciudadanos, a
partir de su consideración de la Administración Pública como

10 Véase José Araujo Juárez, Derecho Administrativo Constitucional, Cidep-

Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2017, pp. 160-162; Allan R. Brewer-
Carías, Derecho Administrativo. Principios del Derecho Público, Administración
Pública y Derecho Administrativo, Personalidad jurídica en el Derecho Admi-
nistrativo, tomo I, Universidad Externado de Colombia-Universidad Cen-
tral de Venezuela, Bogotá-Caracas, 2005, p. 200; Gustavo Briceño Vivas,
“Principios generales que rigen el comportamiento de la Administración,
de acuerdo con la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública”, en
Fernando Parra Aranguren (Editor), Temas de Derecho Administrativo. Libro
Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani, volumen I, Tribunal Supremo de Justi-
cia, Caracas, 2002, p. 358; José Ignacio Hernández G., “El objeto del proce-
dimiento administrativo y la vis expansiva del Derecho Administrativo
venezolano”, en El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho
Público 1980-2005, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, p. 723 e
Hildegard Rondón de Sansó, “Ad imis fundamentis”. Análisis de la Constitu-
ción venezolana de 1999 (Parte orgánica y sistemas), cit., p. 119.

200
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

“una figura subjetiva que no se identifica con ninguno de

los Poderes del Estado, constituyendo el instrumento o apa-
rato a través del cual, los mismos realizan las funciones de
atención de las necesidades públicas en forma inmediata y
directa”.

Conforme a ese planteamiento, concluirá que la fórmula

del artículo 141 de la Constitución

“nos parece completamente equivocada por cuanto la

Administración Pública, está indirectamente al servicio de
los administrados, ya que la relación directa de éstos es con
el Poder Ejecutivo o con el núcleo organizativo del cual ella
forma parte. En efecto, como señaláramos, la Administra-
ción Pública es el aparato del Poder que ejerce la función
administrativa, por lo cual su destino y objeto inmediato
son el servicio de tal Poder y, sólo en forma mediata, el de
los administrados” 11.

Conforme a esa interpretación, de marcado enfoque auto-

ritario, se atribuye a la Administración un carácter servicial
mediato, que no inmediato, de la Administración Pública a los
ciudadanos, puesto que se asume a ésta como una figura al
servicio del Poder Ejecutivo o del núcleo organizativo del que
forme parte, interpretación que resulta abiertamente inconsti-
tucional.

En efecto, la fórmula del artículo 141 supone que el carác-

ter servicial debe ser referido, tanto en el plano dogmático,
como en el de la actividad administrativa, de modo inmediato,

11 “Ad imis fundamentis”. Análisis de la Constitución venezolana de 1999 (Parte

orgánica y sistemas), cit., pp. 116 y 119. Su posición sería luego reiterada en
“El concepto de Derecho Administrativo en Venezuela y las Administra-
ciones Públicas”, en 100 años de la enseñanza del Derecho Administrativo en
Venezuela 1909-2009, tomo I, Universidad Central de Venezuela-Universi-
dad Monteávila-Funeda, Caracas, pp. 353-354.

201
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

directo, a los ciudadanos. Dos razones nos llevan a tal conclu-

sión.

En primer lugar, la literalidad del precepto, que se limita a

reconocer una realidad que se entiende ya dada: la Adminis-
tración Pública está al servicio de los ciudadanos. La fórmula
no se construye, propiamente, como un fin al cual debe tender
la actividad de la Administración Pública, sino como un carác-
ter esencial a ella, que, sin embargo, como luego se verá, debe
gobernar esa actividad. La fórmula del artículo 141 de la Cons-
titución es de una rotundidad bastante expresiva, puesto que
la intención de la norma es, simplemente, reconocer una reali-
dad que se considera ya dada: el carácter servicial de la Admi-
nistración Pública se entiende como una nota que caracteriza
la actividad de la Administración Pública, lo que alude a que
tal carácter servicial es esencial a la Administración Pública, y
que esa norma se restringe a reconocer tal carácter para todo
el ordenamiento, sabido el rango normativo supremo de toda
norma constitucional 12.

En segundo lugar, la Administración Pública no es conce-

bida en nuestro ordenamiento constitucional con un carácter
servicial al Poder Ejecutivo o a otro núcleo organizativo. Con-
forme al artículo 137 de la Constitución, nuestro ordenamiento
constitucional reconoce un único Poder Público, que puede ser
entendido a nuestros efectos “como la potestad constitucional
que habilita a las personas estatales para actuar como sujetos
de derecho y que les permite imponer el interés público sobre
el interés particular” 13. Pues bien, desde una perspectiva orgá-
nica, los órganos y entes de la Administración Pública actúan

12 Cfr. José Ignacio Hernández G., “La participación de los administrados en

la actividad y funciones administrativas”, cit., p. 190. Véase igualmente en
Introducción al concepto constitucional de Administración Pública en Venezuela,
cit., p. 126.
13 Allan R. Brewer-Carías, “La Administración Pública”, en El Derecho Admi-
nistrativo en los umbrales del siglo XXI. Libro homenaje al Manual de Derecho
Administrativo de Eloy Lares Martínez, Universidad Monteávila-Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, p. 53. Véase, en el mismo sentido, José

202
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

como órganos de personas jurídicas estatales territoriales (los

órganos a los que se refiere el artículo 15 de la Ley Orgánica de
Administración Pública 14) o como personas jurídicas estatales
no territoriales (los entes a los que también se refiere el artículo
15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública) que ejer-
cen ese Poder Público 15.

Con todo, tal Poder Público, según el artículo 136 de la

Constitución, “se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder
Estadal y el Poder Nacional”, Poder Público Nacional que, a su
vez, “se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral” 16. Es en atención a esta división constitucional del
Poder Público que se entiende, en términos generales, la iden-
tificación, desde una perspectiva orgánica, de la Administra-
ción Pública con el Poder Ejecutivo 17. De ese sistema, en todo
caso, no cabe concluir una supuesta situación de servicio de la
Administración ante el Poder Ejecutivo.

La jurisprudencia, por su parte, acogería el principio del

carácter servicial de la Administración Pública, señalando
algunas notas para la interpretación del alcance del principio.

Araujo-Juárez, Derecho Administrativo. Parte General, Ediciones Paredes,

Caracas, 2008, pp. 84-85.
14 Gaceta Oficial Nº 6.147 extraordinario del 17 de noviembre de 2014.
15 El artículo 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública reconoce
a las Misiones, que “son aquéllas creadas con la finalidad de satisfacer
las necesidades fundamentales y urgentes de la población”. Sin embargo,
la Ley Orgánica de la Administración Pública no regula tales Misiones,
salvo en su artículo 132 en la cual se atribuye al Presidente de la Repú-
blica en Consejo de Ministros la potestad para su creación. Véase Allan R.
Brewer-Carías, “El sentido de la reforma de la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública”, en Revista de Derecho Público, Nº 112 (estudios sobre la
reforma constitucional), cit., pp. 159-161.
16 La Sección Segunda sobre “De la Administración Pública”, se encuentra
en el Capítulo I sobre “De las disposiciones generales”, del Título IV sobre
“El Poder Público” de la Constitución.
17 Véase Allan R. Brewer-Carías, “El concepto de Derecho Administrativo
en Venezuela”, en Revista de Administración Pública, Nº 100-102, volumen I,
enero-diciembre, 1983, pp. 685-704 y Allan R. Brewer-Carías, “La Admi-
nistración Pública”, cit., pp. 67-69.

203
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Por ejemplo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo

de Justicia se ha referido al principio. Señalará en su sentencia
Nº 10 de 25 de febrero de 2000:

“Pues bien, en relación con este alegato del solicitante, cabe

destacar que ciertamente el invocado artículo 62 constitu-
cional confiere el derecho a los ciudadanos y ciudadanas a
la participación en la formación, ejecución y control de la
gestión pública, esto es, la función que le corresponde rea-
lizar a los órganos que integran la Administración Pública,
tal como aparece definida en el artículo 141 de la Constitu-
ción, es decir, como complejo orgánico encargado de reali-
zar la función pública (satisfacción y tutela de los intereses
generales)”.

Y en su sentencia Nº 5.082 de 15 de diciembre de 2005:

“Con fundamento en el referido artículo, se consagra cons-

titucionalmente la existencia de una jurisdicción especiali-
zada para el enjuiciamiento de la Administración Pública,
en virtud de la especialidad de su finalidad la cual se
constata en la satisfacción del interés público, tal como lo
dispone el artículo 141 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela”.

Por su parte, se señalará en la sentencia de la Corte Primera

de lo Contencioso Administrativo de 16 de marzo de 2000 que
el artículo 141 de la Constitución, haciendo expresa referencia
al artículo 103.1 de la Constitución de España de 1978:

“debe ser interpretado como lo ha hecho en el derecho com-

parado el catedrático Jesús González Pérez, para quien inter-
pretando la Constitución española, «La idea de servicio a los
intereses generales debe presidir la actuación de cualquiera
que realiza una función pública. Autoridad o funcionario,
político o empleado, debe hacer siempre lo que sea mejor
para los intereses públicos. La Administración Pública

204
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

–dice el art. 103.1 de la Constitución– sirve con objetividad

los intereses generales. Lo que constituye un mandato para
todos y cada uno de los que realizan una actividad adminis-
trativa. Consiguientemente, los programas de Ética Pública
se elaboran sobre la idea de servicio, tratando de imbuir la
idea de que el funcionario está al servicio de la colectividad.
Y los conflictos –y las medidas para prevenirlos y darles
solución adecuada– constituyen uno de los temas generales
de los congresos sobre Ética pública»”.

En la sentencia de la misma Corte Primera de lo Conten-

cioso Administrativo de 30 de agosto de 2000 se advertiría
que el artículo 141 de la Constitución constituye un “manda-
miento” sobre la Administración Pública:

“Esta Corte considera, que la Administración, en el presente

caso, pudo haber eliminado la cerca con fundamento a lo
dispuesto en el artículo 141 de la Constitución de la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela que consagra un manda-
miento dirigido a la Administración Pública de que actúe
al servicio de los ciudadanos e inspirada en principios de
honestidad, eficacia, participación, celeridad, eficiencia y
transparencia”.

2. Ámbito de aplicación del principio: el carácter

servicial de toda la actividad administrativa

La fórmula del artículo 141 resulta aplicable a toda la acti-

vidad de la Administración Pública, “como nota esencial de
su régimen jurídico” 18, bien sea la actividad sometida al Dere-
cho Privado o la sometida al Derecho Administrativo, según
la clasificación al uso. Sin embargo, haciendo abstracción del
régimen jurídico aplicable a esa actividad, o la forma jurídica
–de Derecho Privado o de Derecho Público– que se utilice para

18 José Araujo Juárez, Introducción al Derecho Administrativo Constitucional,

cit., p. 59. Véase, en el mismo sentido, Derecho Administrativo. Parte Gene-
ral, cit., pp. 144-145.

205
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

realizar tal actividad, toda la actividad de la Administración

Pública se encuentra sujeta al carácter servicial de la Admi-
nistración Pública 19. En nuestra opinión, no otra conclusión
podría derivarse de la fórmula del artículo 141 de la Consti-
tución, que no realiza distinciones de ningún tipo al señalar
tal carácter servicial de la Administración Pública 20. Incluso,
recordar cómo fue señalado que la fórmula del artículo 141 se
limita a reconocer una realidad que da por supuesta: la Admi-
nistración Pública está al servicio de los ciudadanos.

Cabe hacer otra precisión: cuando el artículo 141 de la

Constitución señala que la Administración Pública está al ser-
vicio de los ciudadanos, tal fórmula no sólo tiene en cuenta a
los órganos de la Administración Pública que se encuentran en
la estructura del Poder Ejecutivo, sino que se aplica igualmente
a aquella actividad administrativa que realizan órganos del
Poder Público que habitualmente realizan funciones estatales
19 Véase José Ignacio Hernández G., “El objeto del procedimiento adminis-
trativo y la vis expansiva del Derecho Administrativo venezolano”, cit., p.
724. Véase la referencia con respecto al ordenamiento jurídico español en
Alejandro Nieto, “La Administración sirve con objetividad los intereses
generales”, cit., pp. 2.225-2.226.
20 Ese carácter servicial, por tanto, se va a extender incluso a lo que con-
vencionalmente pueda calificarse como “actividad administrativa sujeta
al Derecho Privado”. Un sector de la doctrina ha calificado este fenómeno
como el “Derecho Administrativo privado”, entendiéndose por tal “la
sujeción a los derechos fundamentales y los principios generales del Dere-
cho administrativo respecto de la actividad en régimen jurídico-privado
de los entes que crea la Administración para el cumplimiento de funcio-
nes administrativas” (Santiago González-Varas Ibáñez, El Derecho Admi-
nistrativo privado, Editorial Montecorvo, Madrid, 1996, p. 103): “el derecho
administrativo, y por supuesto, el constitucional, es el derecho normal
y específico de las mismas, de manera que incluso algunas actividades
públicas sólo están sometidas al derecho público; sin embargo, lo contra-
rio nunca se puede dar, es decir, no puede haber actividad de las Admi-
nistraciones Públicas que estén sometidas exclusivamente al derecho
privado, es decir, no hay actividad administrativa de derecho privado”. En
el mismo sentido Allan R. Brewer-Carías, “La interaplicación del Derecho
Público y del Derecho Privado a la Administración Pública y el proceso
de huida y recuperación del Derecho Administrativo”, en II Jornadas Inter-
nacionales de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer-Carías, Funeda,
Caracas, 1996, pp. 55 y siguientes).

206
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

distintas a la función administrativa. Así, cuando en el artículo

141 de la Constitución se hace referencia a la Administración
Pública, ésta debe ser entendida no sólo en un sentido orgá-
nico, sino funcional, referido a la actividad administrativa que
pueden realizar otros órganos del Estado 21.

3. La posición del Reglamento como manifestación

del carácter servicial de la Administración

Una manifestación, en el plano de las fuentes del Derecho

Administrativo, especialmente significativa de este carácter
servicial de la Administración Pública es la posición del Regla-
mento. Sabido es cómo el Reglamento se encuentra subordi-
nado a la Ley, que no puede contradecir. El Reglamento, en
tanto norma jurídica dictada por la Administración Pública,
es una norma que se entiende subordinada a la Ley, porque se
considera que la Ley es el producto normativo del soberano, de
los ciudadanos, cuya voluntad se expresa a través de las Leyes
que dicta el Poder Legislativo, y que corresponde a la Adminis-
tración Pública ejecutar 22. Concluirá por ello Eduardo García
de Enterría, en un plano general, que

21 Como advierte José Ignacio Hernández G., al referirse a la norma del artí-
culo 141 de la Constitución de 1999: “el concepto funcional de Administra-
ción estará reflejado en cierta manera en el artículo 141 constitucional, con
una particularidad notable: el concepto allí definido de Administración
es insular y global. Insular, pues el concepto allí definido de Administra-
ción no se remite a su ubicación dentro de determinado órgano del Poder
Público: por el contrario, la Administración queda caracterizada como
una institución constitucionalmente garantizada, al margen (aislada, en
cierto modo, como una isla) de la división horizontal y vertical de Poderes.
Es además, global, pues no cabe escindir, de cara al artículo 141, la noción
orgánica de la noción funcional, en el sentido que toda la actividad de
la Administración siempre deberá coincidir con la noción funcional allí
recogida, lo que supone la plena equiparación entre actividad adminis-
trativa y función administrativa” (Introducción al concepto constitucional de
Administración Pública en Venezuela, cit., pp. 89-90 y 125).
22 Véase Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo
General, cit., pp. 106-107.

207
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

“el Reglamento no es en modo alguno la comunidad, sino

un ente servicial y secundario de la misma o, si se prefiere,
una organización instrumental de gestión, carente de sobe-
ranía, más bien obligada a justificarse a cada momento por
el respeto a los límites y atribuciones legales que pautan
su actuación y por la persecución del fin servicial al que se
debe” 23.

Como se comprenderá, ello se inscribe en la perspectiva

más amplia del carácter subordinado que se entiende de la
Administración Pública frente a la legislación, especialmente
estudiada desde la perspectiva del principio de legalidad,
según el cual la Administración Pública sólo puede actuar si
ha sido habilitada para ello por la Ley (artículos 137 de la Cons-
titución y 4 de la Ley Orgánica de Administración Pública). A
ello se referirá Sebastián Martín-Retortillo Baquer, para seña-
lar que

“si la Administración es ejecución, aun constituyendo en

la división seccional que del Estado se hace un orden autó-
nomo que implica unos poderes propios y una competencia
general que se ejercita en virtud de la propia Constitución
y al margen de toda delegación legislativa, es innegable que
aparece lógicamente como subordinada. Subordinada pre-
cisamente a ese orden superior que ella ejecuta y que está

23 Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, Thomson-

Civitas, Madrid, 2006, p. 36. A la misma idea alude el autor en otro lugar:
“La Administración Pública se encuentra totalmente organizada y los
funcionarios son simples agentes de esta organización. La Administra-
ción Pública no es representante de la comunidad, sino una organización
puesta a su servicio, lo cual es en esencia distinto. Sus actos no valen por
eso como propios de la comunidad –que es lo característico de la Ley, lo
que presta a ésta su superioridad y su irresistibilidad–, sino como propios
de una organización dependiente, necesitada de justificarse en cada caso
en el servicio de la comunidad a la que está ordenada” (Eduardo García
de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo,
tomo I, Thomson-Civitas, Madrid, 2004, pp. 34-35). Véase igualmente Eloy
Lares Martínez, Manual de Derecho Administrativo, Universidad Central de
Venezuela, Caracas, 2001, p. 88.

208
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

constituido por la Legislación. En esta sencilla considera-

ción podemos encontrar in nuce una formulación primaria,
escueta, del principio de legalidad, que en este caso debe
entenderse no sólo como exigencia de que la Administra-
ción debe siempre ajustarse a la ley, sino también en cuanto
requiere una ley previa, precisamente aquella que ella eje-
cuta. Esto es, la función administrativa debe fijarse ut et
nunc, desde la perspectiva que la ejecución de una ley ante-
rior, en cierto sentido autorizante, facilita”24.

Por lo demás, a no otra conclusión cabe llegar a partir de

la fórmula de los artículos 141 de la Constitución y 4 de la Ley
Orgánica de Administración Pública, que someten plenamente
a la Administración Pública a la Ley y el Derecho, según pre-
viera también el artículo 103.1 de la Constitución de España.
Corolario de ese sometimiento pleno a la Ley y el Derecho,
resulta la objetividad como principio de la actividad de la
Administración Pública 25, según el artículo 10 de la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública: la voluntad de la Adminis-
tración Pública está sujeta a lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico, sujeción que, con todo, resultará de diversos grados,
según la potestad ejercida sea mayormente reglada o discre-
cional.

4. El ejercicio de las potestades administrativas

en interés ajeno: el interés general

Una de las consecuencias centrales que se deriva del carác-

ter servicial de la Administración Pública es que el ejercicio

24 “Presupuestos constitucionales de la función administrativa en el Dere-

cho positivo español”, en Revista de Administración Pública, N° 26, mayo-
agosto, 1958, p. 35.
25 Véase Luis Morell Ocaña, “El principio de objetividad en la actuación de
la Administración Pública”, en Lorenzo Martín-Retortillo Baquer (Coor-
dinador), La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativo y
garantía jurisdiccional). Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez,
tomo I (I. Consideraciones generales. II. El procedimiento administrativo),
Civitas, Madrid, 1993, pp. 147-150.

209
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

de las potestades administrativas se realiza, siempre, en inte-

rés ajeno: el interés general constituye el fin de toda potestad
administrativa, fin que le otorga a ésta un carácter esencial-
mente heterónomo. Aserto tradicional en el estudio de la acti-
vidad administrativa, resulta particularmente importante al
estudiar el carácter servicial de la Administración Pública.

Ahora bien, más allá de la perspectiva según la cual la

Administración Pública se encuentra al servicio de los ciu-
dadanos, recordar que la Administración Pública también se
encuentra sujeta, que no subordinada, al Poder Político. Como
ha señalado Allan R. Brewer-Carías, existe “una dependencia
de la Administración frente a la instancia política; o en otros tér-
minos, que no existe una independencia administrativa frente
a la instancia política, en el sentido de que la Administración
no debe tener una filosofía propia, sino que debe estar regida
por la misma filosofía política que tiene el poder político que
opera en una determinada sociedad” 26, si bien la Administra-
ción Pública cuenta con la autonomía técnica suficiente y con
sus propias reglas internas de jerarquía para tomar las decisio-
nes que mejor se correspondan con sus fines, y conforme a los
principios democráticos y las garantías de los administrados.

Aceptada esa dependencia, sin embargo, advertiremos

cómo una de las consecuencias que se derivarían del carácter
servicial de la Administración Pública será la objetividad, que
proscribe su sujeción a ideologías políticas.

Por ello, la regla aplicable sería la siguiente: la Adminis-

tración Pública se encuentra sujeta al Poder Político, en tanto

26 Fundamentos de la Administración Pública, tomo I, Editorial Jurídica Venezo-

lana, Caracas, 1980, p. 143. Véase más recientemente en Allan R. Brewer-
Carías, “Los condicionantes políticos de la Administración Pública en
la Venezuela contemporánea”, cit., pp. 11-12 y “Sobre el modelo político
y Derecho Administrativo”, en Revista de Derecho Público, N° 30, Lima,
enero-junio, 2015, p. 13. Véase, con carácter general, Segismundo Royo-
Villanova, “La Administración y la Política”, en Revista de Administración
Pública, N° 10, enero-abril, 1953.

210
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

“instancia política”, pero no a ideología política alguna. Su

sujeción es objetiva, neutral, al Poder Político, pero no puede
ser subjetiva o parcial a favor de alguna ideología política, aún
de aquella que se corresponda con la orientación política del
Gobierno, entendiendo en este sentido al Gobierno a partir de
una perspectiva neutral, que no parcial, relativa a un gobierno
determinado 27. A ello responde una consideración elemental:
la Administración Pública no representa a los ciudadanos 28,

27 Es bajo ese contexto, en el que, a nuestra manera de ver, han de entenderse

las advertencias realizadas por Alejandro Nieto, quien señalará que la fór-
mula del artículo 103.1 de la Constitución de España “rechaza también
que la Administración Pública esté al servicio, no ya de un Partido político
(lo que parece obvio), sino al del Gobierno y aun del Estado. Porque si bien
es verdad que «el Gobierno dirige la Administración civil y militar» (art.
97), esta dirección no significa que la Administración haya de servir al
Gobierno: a quien sirve –el tenor del artículo 103 no ofrece lugar a dudas–
es a los intereses generales. Con lo cual se hace emerger el problema de
la posible discordancia entre estos intereses generales y la voluntad de
un Gobierno parcial, indebidamente manejado por los Partidos políticos
o por los grupos económicos y sociales” (“La Administración sirve con
objetividad los intereses generales”, cit., p. 2.226). Aspecto este al que se
había referido tempranamente la doctrina en España: señalaría Segis-
mundo Royo-Villanova que “La Administración no puede desvincularse
de la Política. Aunque se quiera concebir a la Administración como una
función ejecutiva de la ley, ha habido que reconocer que para la Adminis-
tración, a diferencia de la Justicia, la aplicación de la ley es sólo un medio,
un límite de la función administrativa; su fin es la satisfacción directa e
inmediata de las necesidades del Estado, como unidad en sí mismo, o del
pueblo, esto es, satisfacer los intereses colectivos comprendidos entre los
fines del Estado” (“La Administración y la Política”, cit., pp. 11-12). Véase
igualmente José Ignacio Hernández G., Introducción al concepto constitucio-
nal de Administración Pública en Venezuela, cit., pp. 84 y siguientes.
28 Sobre la “inadecuación del concepto de representación política para expli-
car la posición de los administradores”, véase Eduardo García de Enterría,
Democracia, jueces y control de la Administración, Thomson-Civitas, Cizur
Menor (Navarra), 2009, pp. 65-68, quien señalará: “la posición de los gober-
nantes no puede explicarse con la técnica de la representación política.
Este concepto, tanto en la naturaleza de las cosas como en el texto mismo
de la Constitución, está reservado a las Cámaras legislativas, cuyo pro-
ducto típico, la Ley, es el único que en las organizaciones políticas puede
presentarse como expresión de la voluntad general. Los gobernantes son,
simplemente, gestores, subordinados a esa voluntad general formalizada,
y su posición se expresa mucho más simplemente, en esa idea de Locke:
están en una relación fiduciaria con el pueblo, por la cual éste, titular de

211
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

sino que, precisamente, les sirve, y es aquí donde radica su

legitimidad 29: “la Administración misma, en cuanto organiza-
ción, no tiene carácter representativo de la sociedad, a la que
simplemente sirve” 30.

5. El carácter servicial de la Administración Pública

como criterio para el control judicial de su actividad

Hemos señalado la necesidad de considerar que el carácter

servicial de la Administración Pública es aplicable a la entera
actividad de ésta. Pues bien, una consecuencia, en el plano pro-
cesal, de tal conclusión, será que tal carácter servicial deberá
ser considerado como un criterio para el control judicial de la
actividad de la Administración Pública. El artículo 141 de la
Constitución, como sabemos, da por supuesta una realidad: la
Administración Pública, en el ordenamiento jurídico venezo-
lano, está al servicio de los ciudadanos.

Por ello, la actividad de la Administración Pública que no

pueda ser reconducida, directa o indirectamente, al servicio
de los ciudadanos, podrá ser objeto de control judicial a partir
del artículo 141 de la Constitución, en tanto principio constitu-

la cosa pública, confía su gestión a las personas que él elige; pero el objeto
de esa gestión sigue siendo propiedad del pueblo y sus fines no son otros
que los intereses del propio pueblo” (p. 116). Véase igualmente Gustavo
Briceño Vivas, “Principios generales que rigen el comportamiento de la
Administración, de acuerdo con la nueva Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública”, cit, p. 358.
29 Lo advertirá José Araujo-Juárez, para quien “siendo que a la Administra-
ción Pública le incumbe cumplir las leyes y actuar los fines constituciona-
les, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, debemos concluir que su
legitimidad no reside en que sea representativa, sino en su carácter servi-
cial (“La Administración Pública está al servicio”, dice el citado Artículo 141
de la Constitución), en su instrumentalidad al servicio de los ciudadanos
y ciudadanas, sin ningún tipo de distinciones, privilegios o discrimina-
ciones”. (“Consideraciones sobre el cambio institucional de la Administra-
ción Pública en la Reforma Constitucional”, cit., p. 173).
30 Eduardo García de Enterría, La Administración española. Estudios de ciencia
administrativa, Thomson-Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2007, pp. 144-145.

212
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

cional 31. A la misma consecuencia habrá que llegar a la luz de

los artículos 259 de la Constitución y de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. En realidad, sólo si
tal carácter servicial puede ser un criterio de control judicial de
la actividad de la Administración Pública, ese principio podrá
tener un juego propio, ante su eventual desconocimiento por
aquélla. Control judicial que, con todo, deberá atender a las
diferencias cualitativas conocidas entre las potestades regladas
y las potestades discrecionales, cuyo ejercicio, como es sabido,
deberán siempre atender, directa o indirectamente, a un fin de
interés general. Diferencias cualitativas que, definitivamente,
serán susceptibles de mayor o menor control judicial.

6. Las consecuencias del principio

Atendiendo a lo expuesto, pueden resumirse de este modo

las consecuencias que se derivan del carácter servicial de la
Administración, según la fórmula del artículo 141 de la Cons-
titución 32:

31 Sobre tal consecuencia en el ordenamiento jurídico español, véase

Alejandro Nieto, “La Administración sirve con objetividad los intereses
generales”, cit., pp. 2.293-2.253.
32 Las implicaciones del carácter servicial de la Administración en la
actividad administrativa son múltiples, como se verá en el texto principal.
Pero esas implicaciones también juegan en otro sentido: la Administración
no sólo está al servicio de los ciudadanos, sino que su actuación está sujeta
a todo el conjunto de normas y principios que conforman el ordenamiento
jurídico. Como apunta José Ignacio Hernández G.: “el constituyente de
1999 se decantó por una especial noción de Administración, concebida
como una institución que obra subordinada a todo el ordenamiento
jurídico, a fin de servir con objetividad a los ciudadanos. Ese servicio sólo
puede llevarse a cabo en el marco del valor superior del pluralismo político
(vigencia de la cláusula del Estado democrático); con subordinación plena al
ordenamiento jurídico, lo que exige consustancialmente la plenitud del
control jurisdiccional (vigencia de la cláusula del Estado de Derecho). Visión
vicarial orientada, en fin, a la promoción de condiciones mínimas de
igualdad de oportunidades, como emplaza el artículo 21 constitucional
(vigencia de la cláusula del Estado social)” (Introducción al concepto constitucional
de Administración Pública en Venezuela, cit., p. 50).

213
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En primer lugar, el ámbito de aplicación del principio se

refiere a toda la actividad de la Administración Pública, es decir,
no sólo a la Administración Pública cuando se identifique con
un criterio orgánico (Poder Ejecutivo), sino también cuando la
actividad administrativa se realice desde una perspectiva fun-
cional, por otros órganos del Poder Público distintos al Poder
Ejecutivo. Por lo demás, el principio aplicará, incluso, a aquella
actividad administrativa en la cual el régimen jurídico aplica-
ble sea preponderantemente el Derecho Privado, o en la que
la Administración utilice formas propias del Derecho Privado.

En segundo lugar, el carácter servicial de la Administra-

ción Pública, en relación con la consecuencia anteriormente
señalada, supone que no existe actividad “privada” de la
Administración Pública: toda la actividad administrativa está
destinada al servicio de los ciudadanos.

En tercer lugar, el carácter servicial de la Administración

Pública alude a la objetividad como principio por el cual su
actuación busca servir a los ciudadanos y no a ideologías polí-
ticas.

En cuarto lugar, la organización administrativa debe tener

como fin de su estructura y funcionamiento el servicio de los
ciudadanos (artículo 6 de la Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública).

En quinto lugar, por el carácter servicial de la Adminis-

tración Pública, las potestades administrativas se ejercen en
interés ajeno, según ha sido tradicional reconocer desde la teo-
ría general de la actividad administrativa, que refiere toda esa
actividad al interés general.

En sexto lugar, la posición de la Administración Pública en

sus relaciones jurídico-administrativas con los ciudadanos es
la propia de la subordinación al servicio de éstos, lo que no es
incompatible con la particular posición jurídica de la Adminis-

214
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

tración Pública en la mayoría de las relaciones jurídico-admi-

nistrativas.

En séptimo lugar, el carácter servicial de la Administra-

ción Pública supone que ésta es una institución a través del
cual el Estado se relaciona con los administrados. Aquí cobran
importancia las garantías que la Administración debe estable-
cer para que los administrados puedan participar en la activi-
dad de la Administración.

En octavo lugar, el procedimiento administrativo, en tanto

cauce para el ejercicio de la actividad administrativa, está sujeto
al servicio de los ciudadanos (artículos 6 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública y 4 de la Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos).

En noveno lugar, las formas de actuaciones unilaterales y

bilaterales de la Administración Pública, deben considerarse al
servicio de los ciudadanos.

En décimo lugar, el carácter servicial que hacia los ciuda-

danos debe tener la Administración Pública es un criterio de
control judicial de la actividad de ésta.

En undécimo lugar, la legislación y la jurisprudencia con

incidencia directa o indirecta sobre el Derecho Administra-
tivo, deben tener como criterio el carácter servicial de la Admi-
nistración Pública.

III. La recepción legal del principio

El carácter servicial de la Administración Pública, en tanto
principio de rango constitucional, será recibido por la legisla-
ción venezolana.

215
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

El artículo 5 de la Ley Orgánica de Administración Pública

vigente recogerá expresamente el principio, para señalar que la
Administración Pública está al servicio de las personas. Señala
en efecto la norma:

“Principio de la Administración Pública al servicio de las

personas
Artículo 5
La Administración Pública está al servicio de las personas,
y su actuación estará dirigida a la atención de sus reque-
rimientos y la satisfacción de sus necesidades, brindando
especial atención a las de carácter social.
La Administración Pública debe asegurar a todas las per-
sonas la efectividad de sus derechos cuando se relacionen
con ella.
Además, tendrá entre sus objetivos la continua mejora de
los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de
acuerdo con las políticas que se dicten”.

Esa norma, sin embargo, tiene su origen en la Ley Orgánica

de la Administración Pública de 2001, en la cual no se utilizó
el término “personas”, sino “particulares”. En la reforma de la
Ley de 2008 se realizó la sustitución del término “particulares”
por el de “personas”, que se mantuvo en la Ley vigente, de 2014.
La justificación de esa sustitución del término “particulares”
por “personas” se argumentó en la Exposición de Motivos de
la Ley de 2008 con una argumentación ciertamente peculiar 33:

“Se reforma lo referente a la administración al servicio de

los particulares regulado por la Ley vigente, toda vez que
tal visión pudiera generar concepciones erradas, referidas
a que la Administración Pública está al servicio de parti-
cularidades individuales y no a la satisfacción de las nece-

33 Véanse las críticas a lo señalado en la Exposición de Motivos en Allan R.

Brewer-Carías en “Prologo”, cit., pp. 20-21.

216
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

sidades del colectivo, incorporando el proyecto el principio

de la Administración Pública al servicio de las personas, lo
cual redunda en la integralidad del instrumento legislativo.

A tal efecto, se establece que la Administración Pública está

al servicio de las personas, y su actuación estará dirigida a
la atención de sus requerimientos y la satisfacción de sus
necesidades, brindando especial atención a las de carácter
social, debiendo asegurar a todas las personas la efectivi-
dad de sus derechos cuando se relacionen con ella. Además,
tendrá entre sus objetivos la continua mejora de los proce-
dimientos, servicios y prestaciones públicas, para con ello
cumplir el mandato constitucional”.

Nótese, en todo caso, cómo en las distintas versiones de la

Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, 2008 2014
se utiliza una expresión distinta a la recogida por el artículo
141 de la Constitución, pero que a nuestros efectos pueden ser
consideradas como equivalentes, como ya se señaló: ciudada-
nos, personas y particulares.

La norma advertirá igualmente que la actuación de la

Administración Pública “estará dirigida a la atención de sus
requerimientos y la satisfacción de sus necesidades, brindando
especial atención a las de carácter social”, como una concre-
ción, en tanto fin de la actividad administrativa, de su carácter
servicial.

El artículo 5 de la Ley de Simplificación de Trámites Admi-

nistrativos también adopta el carácter servicial de la Adminis-
tración Pública, en la medida en la que se señala expresamente
que “su actuación debe estar dirigida al servicio de las perso-
nas”.

El Capítulo III del Título III de la Ley de Simplificación

de Trámites Administrativos, se dedicará expresamente a “La
Administración Pública al Servicio de los Ciudadanos”. El artí-

217
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

culo 36 señalará que el funcionario es, ante todo, un servidor

público. Como servidor público, su actividad debe dirigirse
eficientemente a las personas. Así, el artículo 36 de la Ley de
Simplificación de Trámites Administrativos reitera el uso del
término personas, como lo hicieran los artículos 5 de la Ley
Orgánica de Administración Pública y de la misma Ley de
Simplificación de Trámites Administrativos.

Por lo demás, ese servicio eficiente a las personas debe pro-

curar la plena satisfacción de las necesidades materiales de los
ciudadanos, como una expresión concreta del Estado social al
cual se hace referencia en el artículo 2 de la Constitución de
1999. Tal es el sentido, precisamente, de los artículos 5 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública y 35 de la Ley de
Simplificación de Trámites Administrativos 34.

* * *

La consideración del carácter servicial de la Administra-

ción Pública debe entenderse en el contexto más amplio del
derecho que tiene el ciudadano a vivir en un Estado democrá-
tico, que esté centrado en la persona. Sólo en un Estado demo-
crático en el que el Poder esté controlado, y esté asegurada la
protección de los derechos de los ciudadanos, podrá tener lugar
una Administración cuya actividad esté orientada por el ser-
vicio a las personas. Como concluye Allan R. Brewer-Carías:

“cuando se habla de Administración al servicio de los ciu-

dadanos en el marco de Estado democrático de derecho, y
por tanto, del derecho administrativo como derecho de la
democracia, ésta tiene que existir real y efectivamente y no
sólo en el papel de las Constituciones y de las leyes, sino en
la práctica de la acción del gobierno que origine un sistema
político en el cual además de todos los derechos y garantías
constitucionales generalmente conocidos (políticos, indi-
34 Cfr. José Ignacio Hernández G., Introducción al concepto constitucional de
Administración Pública en Venezuela, cit., p. 121.

218
 El carácter servicial de la administración pública:
el artículo 141 de la constitución
Carlos García Soto

viduales, sociales, económicos, culturales, ambientales), se

garantice efectivamente el derecho ciudadano a la Consti-
tución y a su supremacía constitucional, es decir el derecho
ciudadano a la propia democracia, y el derecho de poder
ejercer el control sobre las actividades gubernamentales,
que hasta cierto punto son tan políticos como los clásicos
derechos al sufragio, al desempeño de cargos públicos,
a asociarse en partidos políticos y, más recientemente, el
derecho a la participación política” 35.

Tal es, sin duda, un reto para la reconstrucción del Estado

en Venezuela. No sólo la reconstrucción de su Administración
Pública, para que sea una Administración al servicio de los ciu-
dadanos, sino para que existan mecanismos de control político
y jurídico para que ese carácter servicial de la Administración
sea una realidad. Tal reconstrucción de la Administración, en
todo caso, deberá darse en el contexto de la reconstrucción de
todo el Estado venezolano, lamentablemente desmantelado,
precisamente, desde 1999.

35 “Del Derecho Administrativo al servicio de los ciudadanos en el Estado

democrático del Derecho, al Derecho Administrativo al servicio de la
burocracia en el Estado totalitario. La mutación en el caso de Venezuela”,
cit., p. 9.

219
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

220
 LA BUENA ADMINISTRACIÓN
EN VENEZUELA: A PROPÓSITO
DE LOS TREINTA Y CINCO AÑOS
DE LA LEY ORGÁNICA
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

José Ignacio Hernández G.

Doctor en Derecho, Universidad Complutense de Madrid.
Profesor de Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela
y Universidad Católica Andrés Bello.
Director del Centro de Estudios de Derecho Público
de la Universidad Monteávila

Resumen: En Venezuela, no existe ninguna norma que de

manera expresa aluda a la buena Administración. No obstante,
desde las bases republicanas de nuestro Derecho Público, la buena
Administración es un principio fundamental del Derecho Admi-
nistrativo venezolano. En tal sentido, la buena Administración
es principio orientador de la Administración vicarial reconocida
en el artículo 141 de la Constitución de 1999.
Palabras clave: Buena Administración. Administración vica-
rial. Administración Pública.

Summary: There is no formal rule in Venezuela that refers to

the good administration. However, such concept is a fundamen-
tal principle of the Venezuelan Administrative Law, with roots
in the republic foundations of the Public Law. In this sense, good
administration is the core principle of the “vicarious administra-
tion” established in article 141 of the Constitution.
Key words: Good Administration. Vicarious Administration.
Public Administration.

Recibido: 9 de febrero de 2017 Aceptado: 17 de febrero de 2017

221
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

Sumario
Introducción
I. La relación entre la buena Administración y el concepto
constitucional de Administración Pública en Venezuela
II. ¿Existe en Venezuela un derecho fundamental a la buena
Administración?
III. La recepción implícita de la buena Administración como
principio en el Derecho Administrativo venezolano

Introducción
Hace treinta y cinco años entró en vigencia la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, que es sin duda, la Ley
más importante dictada en el Derecho Administrativo vene-
zolano. Para la década de los ochenta del pasado siglo, nuestro
Derecho Administrativo había logrado un importante punto
de evolución de la mano de la jurisprudencia y la doctrina. Así,
ese Derecho Administrativo aparecía configurado a través de
diversas reglas orientadas a prevenir el abuso del poder, lo que
se plasmó en diversos controles. Con la Ley Orgánica de Proce-
dimientos Administrativos se logró, en este sentido, el control
de un área importante de la actividad administrativa: el proce-
dimiento y el acto administrativo 1.

Sin negar estos avances, debe también reconocerse que

la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se vio
influenciada por la visión estatista del Derecho Administra-
tivo Formal. Es decir, la regulación del procedimiento y del
acto administrativo a partir de un conjunto de “prerrogativas
y privilegios” de la Administración Pública que giran en torno

1 Sobre la importancia histórica de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, vid. Brewer-Carías, Allan, “Comentarios a la Ley Orgá-
nica de Procedimientos Administrativos”, en Revista de Derecho Público N°
7, Caracas, 1981 y Ruan Santos, Gabriel, “La Administración y la Ley Orgá-
nica de Procedimientos Administrativos”, en Revista de Derecho Público N°
18, Caracas, 1984.

223
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

a la potestad de autotutela administrativa. Así, y a pesar de

su nombre, esta Ley es, en realidad, una Ley general del acto
administrativo, y del procedimiento previo a éste. En tal sen-
tido, el acto administrativo –siguiendo al régimen adminis-
trativo francés– fue regulado a partir de diversas figuras que
colocan a la Administración en una clara posición de suprema-
cía frente al ciudadano.

No negamos, se advierte, las importantes garantías ciuda-

danas que se consolidaron con esta Ley. Pero todas esas garan-
tías giran en torno a la idea del procedimiento administrativo
como el cauce previo al acto administrativo, asumido como la
decisión unilateral ejecutoria.

Frente a esta visión, entendemos que es necesario valorar

el procedimiento administrativo desde el derecho de partici-
pación de los ciudadanos en la actividad administrativa y, por
ende, desde el concepto de Administración vicarial, el cual
se contrae el artículo 141 constitucional. Tomando en cuenta
este enfoque, es necesario reinterpretar la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos desde la buena Administra-
ción 2.

No existe, en el Derecho Administrativo venezolano, una

referencia explícita a la buena Administración, con el sentido que
tal expresión tiene en la Unión Europea. La jurisprudencia no
ha realizado un tratamiento de la figura y sólo alguna doc-
trina, de reciente data, ha comenzado a hacer referencia a la
buena Administración. Sin embargo, lo anterior no debe hacer-
nos pensar que la idea de la buena Administración sea extraña
en nuestro país.

Todo lo contrario, desde los inicios de la República de

Venezuela, con la Constitución de 1811, la idea de buena Admi-

2 Seguimos aquí lo planteado en Hernández G., José Ignacio, Leccio-

nes de Procedimiento Administrativo, FUNEDA, Caracas, 2012, pp. 27
y ss.

224
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

nistración ha estado muy presente. Así, el artículo 191 de la

Constitución de 1811, que resume los principios fundamenta-
les de nuestra Administración Pública, señalaba:

“Los Gobiernos se han constituidos para la felicidad común,

para la protección y seguridad de los Pueblos que los com-
ponen y no para el beneficio, honor o privado interés de
algún hombre, de alguna familia; o de alguna clase de hom-
bres en particular, que sólo son una parte de la comunidad.
El mejor de todos los Gobiernos será el que fuere más pro-
pio para producir la mayor suma de bien y de felicidad y
estuviere más a cubierto del peligro de una mala admi-
nistración; y cuantas veces se reconociere que un Gobierno
es incapaz de llenar estos objetos o que fuere contrario a
ellos la mayoría de la nación, tiene indubitablemente el
derecho inajenable, e imprescriptible de abolirlo, cambiarlo
o reformarlo, del modo que juzgue más propio para procu-
rar el bien público. Para obtener esta indispensable mayoría,
sin daño de la justicia ni de la libertad general, la Constitu-
ción presenta y ordena los medios más razonables, justos
y regulares en el Capítulo de la revisión y las provincias
adoptarán otros semejantes o equivalentes en sus respecti-
vas constituciones” (destacado nuestro).

Al fundarse nuestra República en 1811 como República

Liberal y siguiendo los fundamentos de la Revolución de Esta-
dos Unidos de Norteamérica y de Francia 3, se estableció como
auténtico principio cardinal que no bastaba con la existencia
de un Gobierno, sino que debía existir el “mejor de todos los
Gobiernos”, para lo cual era necesario evitar el “peligro de una
mala administración”. Aun cuando no hay una definición exacta

3 Una perspectiva general sobre la influencia de la Revolución Nor-

teamericana y Francesa en la construcción jurídica de nuestra
República Liberal, en Brewer-Carías, Allan, Reflexiones sobre la Revo-
lución Norteamericana (1776), la Revolución Francesa (1789) y la Revolución
Hispanoamericana (1810-1830) y sus aportes al constitucionalismo moderno,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008.

225
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

de mala administración, quedaba claro de la norma que la

mala administración era sinónimo de un mal Gobierno, de un
Gobierno que no promoviese la felicidad común.

Francisco Javier Yanes, abogado que participó activamente

en la confección de nuestros primeros textos constituciona-
les y autor de uno de nuestros primeros textos de Derecho
Público (Manual político del venezolano, 1839), siempre tuvo en
cuenta –siguiendo al constitucionalismo norteamericano– que
el Gobierno era un mal necesario, en tanto podía conducir a un
régimen despótico. Por ello, Yanes enfatizó que “la sociedad fue
primero; ella es independiente y libre en su origen: por ella y para
ella se instituyó el gobierno, que no es sino un instrumento suyo. A
la sociedad corresponde mandar, al gobierno servir” 4. El Gobierno
representativo y federal de nuestra primera Constitución debía
actuar a través de una Administración orientada al servicio
de los ciudadanos y con apego en la Ley, como condición para
promover la felicidad común. Por el contrario, si la Adminis-
tración obra al servicio de una persona o grupos de personas,
al margen de la Ley y mediante decisiones despóticas, enton-
ces, degenera en la mala administración.

Históricamente, la Administración Pública en Venezuela

se ha basado en la exigencia de un buen Gobierno, entendido
por tal aquel que está al servicio efectivo de todos los ciudada-
nos con apego a la Ley. Esa idea será retomada casi doscientos
años después con el artículo 141 de la Constitución de 1999, que
siguiendo al artículo 103.1 de la Constitución española, postula
que la Administración está al servicio de los ciudadanos, o sea, el
concepto vicarial de Administración Pública.

4 La referencia de Yanes se toma de Manual Político del Venezolano, Academia

Nacional de la Historia, Caracas, 1959. Nos remitimos al análisis que de
este punto efectuamos en Hernández G., José Ignacio, “El pensamiento
constitucional de Juan Germán Roscio y Francisco Javier Yanes”, en Docu-
mentos Constitucionales de la Independencia. 1811, Edición a cargo de Allan
R. Brewer-Carías, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2012, pp. 1 y ss.

226
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

Precisamente, tomando como referencia el concepto de

buena Administración en la Unión Europea, procederemos a
indagar cuáles serían las manifestaciones en Venezuela de la
idea de buena Administración implícita en el este artículo 141
constitucional que, como vimos, recoge la primera idea consti-
tucional de la Administración Pública en Venezuela. Ello, con
la intención de proponer una reinterpretación de la Ley Orgá-
nica de Procedimientos Administrativos.

I. La relación entre la buena Administración

y el concepto constitucional de Administración
Pública en Venezuela
1. Breve aproximación al concepto de buena
Administración en Europa como principio y derecho
fundamental

Como es sabido, el concepto de buena administración ha

sido tratado en la Unión Europea 5, incluso, a través del reco-
nocimiento del derecho a la buena administración. Este concepto
entiende que no es suficiente que la Administración cumpla la
Ley: adicionalmente, debe exigirse que adopte decisiones de
calidad 6, lo cual supone ponderar todos los intereses en juego.

5 El principio de buena Administración ha sido aplicado en la Administra-

ción de la Unión Europea, dejando su impronta también sobre las Admi-
nistraciones de los Estados miembros. Así lo acredita, por ejemplo, el
Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, y el Libro blanco sobre la
Reforma de la Comisión, de 2000. El principio surge en la propia jurispru-
dencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (sentencia
de 8 de noviembre de 1983, caso NV IAZ International Belgium y otros con-
tra Comisión de las Comunidades Europeas, asuntos acumulados 96-102, 104,
105, 108 y 110/82). Su recepción actual deriva del artículo 41 de la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Véase en general a Lanza,
Elisabetta, “The Right to Good Administration in the European Union:
Roots, Rations and Enforcement in Antitrust Case-Law”, en Teoria del
Diritto e dello Stato 1-2-3, 2008, pp. 479 y ss.
6 La calidad en la gestión pública –señala la Carta Iberoamericana de calidad
en la gestión pública– constituye “una cultura transformadora que impulsa

227
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

La actividad administrativa debe ser el resultado de la parti-

cipación abierta y democrática de los ciudadanos, conforme al
valor superior del pluralismo político. Tanto más: se plantea
la existencia del derecho fundamental a la buena Adminis-
tración, compuesto por varios “sub-derechos”, entre los cuales
está el derecho “de audiencia y de participación en la elabo-
ración de los actos y disposiciones administrativos”, es decir,
el derecho a participar en el procedimiento administrativo
(Tomás Mallén). Frente a ello, Tornos Más matiza el alcance
de ese derecho, señalando que más que derecho, la buena
Administración debe ser “un nuevo principio rector de la actua-
ción de las administraciones públicas modernas”. Y dentro de esos
nuevos postulados, se ubica al procedimiento administrativo,
concebido como el cauce para “alcanzar la mejor resolución posi-
ble” 7.

Este concepto de buena Administración es consustancial al

concepto de desarrollo fundado en la libertad, de acuerdo con
la Declaración del Milenio de la Organización de las Naciones

a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabal-

mente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equi-
dad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos”. La Carta
fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Admi-
nistración Pública y Reforma del Estado (San Salvador, El Salvador, 26 y 27
de junio de 2008). En el XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administración Pública (Sto. Domingo, República Domini-
cana, 9 - 12 noviembre 2010) se trató éste tema. En el Informe de Conclusiones
del área temática “La gestión de la calidad en la Administración Pública
Iberoamericana para un desarrollo al servicio de los ciudadanos”, coordi-
nado por Julio Saguir, se resume la idea así: “el concepto e implementación
de la calidad en la gestión se ha transformado en un objetivo decisivo en el
desarrollo de la Administración Pública en Iberoamérica”.
7 Véase en general a Tomás Mallén, Beatriz, El derecho fundamental a la buena
administración, INAP, Madrid, 2005, y Tornos Más, Joaquín, “El principio
de buena administración o el intento de dotar de alma a la Administra-
ción Pública”, en Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al prof.
Lorenzo Martín-Retortillo, Volumen I, Thomson-Civitas, Madrid, 2008, pp.
629 y ss. Como señala Ponce Solé, la buena Administración apunta a la exi-
gencia de contar con una Administración que adopte buenas decisiones,
es decir, decisiones de calidad. Deber de buena administración y del derecho al
procedimiento administrativo debido, Lex Nova, Valladolid, 2001, pp. 127 y ss.

228
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

Unidas. La promoción del desarrollo económico y social orien-

tando a expandir las oportunidades de los ciudadanos presu-
pone una Administración, pero no cualquier Administración:
se precisa de la buena Administración, que como resume Jaime
Rodríguez-Arana Muñoz, se orienta a la mejora continua de las
condiciones de vida de los ciudadanos, y en tal sentido, se vin-
cula también con el buen gobierno 8. Por ello, la buena gober-
nanza presupone la buena Administración. Conviene tener en
cuenta el concepto de buen gobierno del Código Iberoamericano
del Buen Gobierno suscrito por los Gobiernos de Iberoamérica
en Montevideo (2006:

“Se entiende por buen gobierno aquél que busca y promueve

el interés general, la participación ciudadana, la equidad,
la inclusión social y la lucha contra la pobreza, respetando
todos los derechos humanos, los valores y procedimientos
de la democracia y el Estado de Derecho”

Ese buen gobierno requiere de una buena Administra-

ción centrada en los ciudadanos. De acuerdo con el Código, la
Administración “perseguirá siempre la satisfacción de los intereses
generales de los ciudadanos y los pueblos, y sus decisiones y actuacio-
nes se fundamentarán en consideraciones objetivas orientadas hacia
el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posi-
ciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera
otras que puedan colisionar con este principio” 9. Se trata, así, de
postular que no basta con la existencia de una Administración
8 Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, Reforma administrativa y nuevas políticas,
Sherwood, Caracas, 2005, p. 201. Del autor, asimismo, vid. “El derecho
fundamental al buen gobierno y a la buena administración de institucio-
nes públicas”, en Revista de Derecho Público Nº 113, Caracas, 2008, pp. 31 y
ss., así como “El derecho fundamental a la buena administración y centra-
lidad del ciudadano en el Derecho Administrativo”, en Estudios jurídicos
sobre Administración Pública, Universidad Nacional Autónoma de México,
México D.F., 2012, pp. 229 y ss.
9 Insiste el Código en este sentido, al señalar que los funcionarios públicos
“garantizarán que la gestión pública tenga un enfoque centrado en el ciudadano,
en el que la tarea esencial sea mejorar continuamente la calidad de la información,
la atención y los servicios prestados”.

229
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

como institución, en tanto debe exigirse que esa Administra-

ción efectivamente esté al servicio de los ciudadanos, lo que
pasa por admitir que el Derecho Administrativo debe partir de
la centralidad del ciudadano 10.

Pero sin duda, el instrumento que mejor resume el con-

cepto de buena Administración es la Carta Iberoamericana de los
Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administra-
ción Pública11. Así, el punto 25 de la Carta señala, al respecto, lo
siguiente:

“Los ciudadanos son titulares del derecho fundamental a

la buena Administración Pública, que consiste en que los
asuntos de naturaleza pública sean tratados con equidad,
justicia, objetividad, imparcialidad, siendo resueltos en
plazo razonable al servicio de la dignidad humana”.

Como se observa, la buena Administración realza la cen-

tralidad del ciudadano y con ello, el carácter vicarial de la
Administración Pública. Es precisamente desde esta última
perspectiva que la relación entre buena Administración y pro-
cedimiento se potencia. Como ha observado Ponce Solé, el pro-
cedimiento previo permite a la Administración conciliar todos
los intereses en juego, a fin de adoptar decisiones de calidad,
postulado básico de la buena Administración12.

10 Rodríguez-Arana, Jaime, Aproximación al Derecho Administrativo constitu-

cional, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, pp. 65 y ss. También,
vid. Linde Paniagua, Enrique, Fundamentos de Derecho Administrativo. Del
derecho del poder al Derecho de los ciudadanos, UNED-Colex, Madrid, 2009,
p. 92.
11 Aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en reunión presencial-vir-
tual celebrada desde Caracas el 10 de octubre de 2013, en cumplimiento
del mandato recibido por la XV Conferencia Iberoamericana de Ministras
y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Adoptada
por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en
ciudad de Panamá, Panamá 18 y 19 de octubre de 2013. Puede consultarse
en el número 3 de esta Revista.
12 Ponce Solé, Juli, Deber de buena administración y derecho al procedimiento admi-
nistrativo, Editorial Lex Nova, Madrid, 2001, pp. 214 y ss. Seguimos aquí

230
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

La Carta, en tal sentido, reconoce que en el Derecho admi-

nistrativo iberoamericano pueden encontrarse “referencias
expresas” a los deberes derivados de la buena Administración,
“aplicados a la relación con la Administración Pública en el
marco del procedimiento administrativo”13. Aquí el procedi-
miento administrativo no es sólo cauce formal del principio
de legalidad y garantía del derecho a la defensa. Es además un
instrumento al servicio de la buena Administración.

2. El artículo 141 de la Constitución como la norma

base del Derecho Administrativo venezolano

Que en nuestro ordenamiento positivo la buena Adminis-

tración no esté reconocida como principio o derecho, de manera
expresa, no impide considerar que la idea de buena Administra-
ción forma parte de los fundamentos del Derecho Administra-
tivo venezolano, a través del artículo 141 de la Constitución:

“La Administración Pública está al servicio de los ciuda-

danos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de
honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el
ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la
ley y al derecho”

Antes hemos considerado que esta norma no ha sido debi-

damente interpretada en Venezuela, en el sentido que no se
han extraído de ella una serie de características que llevarían,
en nuestra opinión, a redefinir el Derecho Administrativo

lo planteado en Hernández G., José Ignacio, “Eduardo García de Enterría

y la renovación del Derecho Administrativo. Reflexiones desde la Carta
iberoamericana de los derechos y deberes del ciudadano en relación con
la Administración Pública”, publicado en el número 6 de esta Revista, pp.
13 y ss.
13 En el punto 24 de la Carta se menciona que “las actuaciones administrativas
se realizarán de acuerdo con las normas de procedimiento y competencia estableci-
das en los ordenamientos superiores de cada uno de los países miembros, con plena
garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción”..

231
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

venezolano14. Por el contario, la tendencia ha sido interpre-

tar esa norma de acuerdo a la tradicional visión del Derecho
Administrativo en Venezuela, cuando entendemos, la metodo-
logía debería ser la contraria: analizar qué cambios imprime
esa norma en nuestro Derecho.

En efecto, tradicionalmente el Derecho Administrativo

venezolano ‒como sucedió por lo demás a nivel comparado
durante el Siglo XX‒ se estructuró como un Derecho de la
Administración que, sin negar un conjunto de garantías a los
ciudadanos, prestaba más atención a la Administración como
poder que actúa en el marco de las atribuciones asignadas por
Ley a la Administración. Sin menoscabar las muy importan-
tes conquistas alcanzadas en la defensa del ciudadano, como
sucedió con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Pro-
cedimientos Administrativos, es importante reformular esa
tradicional concepción del Derecho Administrativo venezo-
lano a partir de la impronta del citado artículo 141. Algunas de
las ideas necesarias para asumir un cambio en la concepción
del Derecho Administrativo venezolano a partir del artículo
141 son las siguientes 15:

‒ En primer lugar, desde el artículo 141 constitucional, la

Administración se caracteriza por tres notas materiales
o sustanciales: carácter vicarial; sujeción a principios
superiores y subordinación plena a la Ley y al Derecho.
Esta noción institucional de Administración pone el
énfasis en una actividad y no, como se ha señalado entre

14 Sobre la importancia del citado artículo 141 constitucional, véase a Araujo-

Juárez, José, Introducción al Derecho Administrativo constitucional, Paredes,
Caracas, 2009, pp. 56 y ss. Sin embargo, el autor sitúa al concepto de Admi-
nistración Pública en el citado artículo 141 constitucional a partir de una
concepción subjetiva, lo que –para nosotros– otorga excesiva importancia
al elemento orgánico.
15 El siguiente resumen se toma de las consideraciones más extensas conte-
nidas en Hernández G., José Ignacio, Introducción al concepto constitucional
de Administración Pública en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana, Cara-
cas, 2011, pp. 125 y ss.

232
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

nosotros, en un órgano. Sencillamente, el artículo 141

constitucional, al concebir a la Administración Pública,
no hizo referencia a su inserción dentro de algunos de
los órganos del Poder Público, consagrando una institu-
ción en el recto sentido que la expresión tiene.

‒ En segundo lugar, desde el artículo 141 constitucional,

la Administración sirve a los ciudadanos, es decir,
satisface sus necesidades, lo que comprende (en el uso
común) a la “tutela del interés general”. Este carácter
vicarial caracteriza a la Administración por sobre los
otros Poderes Públicos, pues sólo ella sirve a los ciuda-
danos y, por ende, entabla con los ciudadanos relaciones
directas la satisfacción del “interés general”. El carácter
vicarial de la Administración entronca además con su
instrumentalidad: ella es el instrumento del cual se vale
el Estado para relacionarse con los particulares y, en tal
sentido, ella obra bajo la conducción del Gobierno, lo
que alude a sus orígenes democráticos.

‒ Por lo anterior, y en tercer lugar, el carácter vicarial con el

cual el constituyente asumió la Administración, queda
imbricado por el principio de participación y, con mayor
extensión, por los fundamentos democráticos de la
Administración institucional. No se refiere este funda-
mento únicamente a la elección de ciertos funcionarios
de las Administraciones Públicas, pues la democracia
es mucho más que eso. Los fundamentos democráticos
de la Administración, en el artículo 141 constitucional,
no sólo juegan en el momento de precisar el origen de
la Administración sino también en su actuación. Para
que la actuación de la Administración sea democrática,
debe respetar el principio de participación conforme al
valor superior del pluralismo político, que acoge el artículo
6 constitucional.

233
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

‒ En cuarto lugar, la Administración actúa con subordina-

ción plena a la Ley y al Derecho. Ciertamente, el prin-
cipio de legalidad no tiene ya la concepción que, bajo el
Estado liberal, tuvo el legicentrismo, desplazado por el
desarrollo posterior del Estado, hasta el advenimiento
del Estado social, ante la existencia de actividad admi-
nistrativa prestacional 16. Esta subordinación plena debe
valorarse de acuerdo con el concepto de ordenamiento
jurídico, con lo cual, la Administración no es libre, pues
toda su actividad, sin excepción, queda subordinada a
la Ley y al Derecho, lo que resulta una de las aristas del
principio de legalidad.

‒ En quinto lugar, la Administración lleva a cabo la satis-

facción de las necesidades de los ciudadanos de acuerdo
con los principios enumerados en el artículo 141, los cua-
les fundamentan su propia actuación. La enumeración
es ciertamente desordenada, pero ellos dan idea de una
Administración que además de actuar con subordina-
ción a la Ley, dicta decisiones racionales, derivadas de
la participación ciudadana abierta y democrática, debi-
damente justificada, eficiente, proporcional y objetiva.

‒ En sexto y último lugar, todos estos principios aplican

siempre a la Administración y todos ellos se articulan
en torno a su carácter vicarial. Con lo cual, en estricto
sentido, no hay en la Constitución una reserva a favor
del Derecho Administrativo. Es decir, la Constitución
no exige que la Administración obre siempre bajo un
régimen de Derecho público exorbitante del Derecho
Común. En realidad, la Constitución sólo exige que la
Administración siempre oriente su actuación a la satis-
facción objetiva de los ciudadanos de acuerdo con los

16 Conviene aclarar que el Estado social no matiza el alcance del principio de

legalidad. Lo que sucede es que la actividad prestacional no queda vincu-
lada a la Ley de manera positiva sino negativa, tesis que en modo alguno
es trasladable a la actividad de limitación.

234
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

principios superiores allí reflejados: la utilización del

Derecho público o del Derecho privado será instrumen-
tal.

De lo que hemos expuesto anteriormente, se deduce que la

Constitución de 1999 quiso asumir un concepto determinado
de Administración, lo que supone una novedad en nuestra his-
toria constitucional en la cual el enfoque tradicional era el del
Poder Ejecutivo, dentro del cual se incluía a la Administración
y al Gobierno. Ahora, la Constitución asume el concepto de
Administración desde tres notas: (i) actuación vicarial; (ii) suje-
ción a principios superiores y (iii) subordinación plena a la Ley
y al Derecho. La norma, claro está, no puede ser interpretada
en desconexión con el resto de artículos de la Constitución, y
de allí que nuestro análisis haya considerado la impronta del
artículo 2 del Texto de 1999.

Es por lo anterior que, para nosotros, la Administración

es una institución constitucionalmente garantizada con un preciso
contenido. De cara al artículo 141 constitucional, entendemos
que el Derecho Administrativo no es más que las normas que
integran ese ordenamiento que es la Administración. Habrá
normas especiales pero también normas generales. No cabe
reducir el Derecho Administrativo al Derecho público, contra-
puesto al Derecho privado. Tampoco, admitir la existencia de
una dualidad de figuras jurídicas según sea el Derecho aplica-
ble. La definición institucional de Administración no se basa
en el Derecho aplicable, dado que, con independencia de ello,
siempre la Administración deberá actuar de conformidad con
la visión vicarial asumida por el artículo 141 17.

17 Vid. Brewer-Carías, Allan, “La interaplicación del Derecho público y del

Derecho privado a la Administración Pública y el procedimiento de huida
y recuperación del Derecho Administrativo”, II Jornadas Internacionales de
Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías”, FUNEDA, Caracas,
1996, p. 31. Sobre este tema, del autor, y más recientemente, vid. Brewer-
Carías, Allan, “La actividad administrativa y su régimen jurídico”, en II
Jornadas sobre Derecho Administrativo. Las formas de la actividad administra-
tiva, FUNEDA, Caracas, 2005, pp. 11 y ss.

235
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Por lo anterior, el Derecho Administrativo no debe carac-

terizarse ‒como se ha venido haciendo en Venezuela‒ única-
mente como un “Derecho especial y exorbitante del Derecho
Común”, en tanto esa idea es ajena al artículo 141 de la Consti-
tución. Lo que debe caracterizar al Derecho Administrativo en
Venezuela no es el régimen exorbitante manifestado en privile-
gios y prerrogativas, sino el servicio a los ciudadanos. Es decir,
que el Derecho Administrativo en Venezuela debe enfocarse a
partir de la centralidad del ciudadano, tal y como se deriva del
artículo 141 constitucional. Esa es, como se verá de seguidas, la
conclusión central que marca la conexión entre el artículo 141
de la Constitución y la buena Administración.

Respecto de la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-

nistrativos, las anteriores conclusiones resultan de extrema
importancia. Bajo esa Ley, el procedimiento administrativo se
justifica a fin de garantizar los derechos del ciudadano frente
al acto administrativo, caracterizado por la idea de la autotutela
administrativa. Tal idea, en realidad, es más consecuencia del
encuadre conceptual de nuestro Derecho Administrativo que
del propio texto de la Ley. Como ejemplo, basta con señalar que
el “principio de presunción de legalidad del acto administra-
tivo” no encuentra, en la citada Ley, reconocimiento de ningún
tipo, a pesar de lo cual es un principio aceptado en la doctrina.

Pero, dejando ello a salvo, lo cierto es que la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos aparece anclada exce-
sivamente en la idea del procedimiento previo al acto admi-
nistrativo. Es preciso, por ello, reinterpretar el procedimiento
administrativo desde el concepto vicarial de Administración
Pública: el procedimiento administrativo es, también, el cauce
que permite a la Administración cumplir con su función vica-
rial, esto es, con el servicio a los ciudadanos.

236
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

3. La buena Administración en el artículo 141

de la Constitución. El desarrollo de la idea
en diversas Leyes administrativas venezolanas

No creemos exagerar al sostener que la buena Adminis-

tración es un concepto implícito en el artículo 141 de la Cons-
titución de 1999. Luego veremos si puede ser concebido como
derecho fundamental, como principio o de ambas maneras, lo cual
no deja de ser secundario de cara a la premisa que aquí quiere
asentarse. Esto es, que la Administración Pública debe ser, de
cara al artículo 141 constitucional, una buena Administración,
concepto que en este sentido ya ha sido trabajado por la doc-
trina venezolana. Araujo-Juárez, de manera especial, ha seña-
lado que a consecuencia del artículo 141 constitucional18:

“la función de la Administración Pública ha de venir inspi-

rada por las exigencias del principio de buena Administra-
ción, que no sólo consiste en una Administración Pública
que obre ajustada a Derecho, sino que debe reunir un plus,
al ser también un determinado modo de desarrollo de la
función administrativa, adecuada en su servicio a los ciuda-
danos y ciudadanas. En mérito a lo antes expuesto, se debe
partir de las bases constitucionales del principio de buena
Administración, el cual se traduce en un modo de ejercer las
potestades administrativas, en una obligación de medios o
de comportamiento administrativo”

En realidad, desde 1958 y de manera especial, desde la

década de los ochenta del pasado siglo, el Derecho Administra-
tivo venezolano comenzó a edificar un conjunto de garantías
jurídicas del ciudadano frente a la Administración, basadas
en dos premisas básicas: (i) la generalización del principio
de legalidad y (ii) el reconocimiento de un conjunto de dere-
chos subjetivos en cabeza de los ciudadanos, plenamente tute-
lables judicialmente. El resumen de esa evolución fue la Ley
18 Araujo-Juárez, José, Procedimiento y recursos administrativos, Paredes, Cara-
cas, 2010, p. 91.

237
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Orgánica de Procedimientos Administrativos, que no es sólo

la primera Ley de procedimientos administrativos en Vene-
zuela, sino que, mucho más allá de ello, como afirmó Allan
R. Brewer-Carias, esa Ley transformó el concepto de relación
jurídico-administrativa, que pasó a definirse desde el principio
de legalidad y las garantías jurídico-subjetivas de los ciudada-
nos 19. Por ello, podría afirmarse que la idea de buena Adminis-
tración quedaba ya presente en esa Ley.

La evolución posterior de nuestro Derecho Administrativo

positivo ha reiterado esa tendencia garantista, que contrasta
con el desarrollo sustantivo de ese Derecho, concebido actual-
mente como un sistema de opresión de las libertades públicas,
como resume Brewer-Carías 20. Pero, en el plano formal, la idea
de buena Administración ha sido ratificada en diversas Leyes.

Así, en 1999 se dictó la Ley de Simplificación de Trámites

Administrativos, cuya versión vigente data de 2014. La Ley no
sólo recogió la configuración de la Administración vicarial,
sino que además, estableció el marco necesario para la reduc-
ción y consecuente simplificación de la Administración. Así, su
artículo 4 dispone:

“La simplificación de los trámites administrativos tiene por

finalidad racionalizar y optimizar las tramitaciones que
realizan las personas ante la Administración Pública a los
fines de mejorar su eficacia, eficiencia, pertinencia, utilidad,
para así lograr una mayor celeridad y funcionalidad en
las mismas, reducir los gastos operativos, obtener ahorros
presupuestarios, cubrir insuficiencias de carácter fiscal y
mejorar las relaciones de la Administración Pública con las
personas”.

19 Brewer-Carías, Allan, “Comentarios a la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos”, cit.
20 Cfr.: Brewer-Carías, Allan, “Introducción al Derecho Administrativo
venezolano”, en el número 1 de esta Revista.

238
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

Esa norma resume la aspiración de la reforma administra-

tiva, basada en transformar a la Administración en una institu-
ción eficiente, eficaz, transparente y puesta al servicio efectivo
de los ciudadanos. Ciertamente, como observara Armando
Rodríguez, tales objetivos no ameritaban de una Ley, pero
su recepción formal evidenciaba, al menos en el aspecto for-
mal, el interés por adelantar esa transformación 21. Así quedó
corroborado en el 2001, cuando se dicta la Ley Orgánica de la
Administración Pública, cuya versión vigente data de 2014, que
remozó el régimen jurídico de la organización administrativa,
además, a través de una regulación integral. De acuerdo con el
artículo 5:

“La Administración Pública está al servicio de las personas,

y su actuación estará dirigida a la atención de sus reque-
rimientos y la satisfacción de sus necesidades, brindando
especial atención a las de carácter social.

La Administración Pública debe asegurar a todas las per-

sonas la efectividad de sus derechos cuando se relacionen
con ella.

Además, tendrá entre sus objetivos la continua mejora de

los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de
acuerdo con las políticas que se dicten”

21 Sin negar las bondades de la Ley, debe señalarse que sus objetivos no
requieren de un texto legal sino, simplemente, de políticas públicas efec-
tivas orientadas a la simplificación. Vid. Rodríguez, Armando, “La Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Simplificación de trá-
mites administrativos”, en Estudios de Derecho Administrativo, Volumen I,
Libro homenaje Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas, 20 años de especialización en Derecho Administrativo, Caracas, 2001,
y del mismo autor, “Reflexiones sobre el procedimiento administrativo y
la simplificación de trámites en Venezuela”, en Visión actual de los proce-
dimientos administrativos. III Congreso de Derecho Administrativo. Margarita
2011, Editorial Jurídica Venezolana y Centro de Adiestramiento Jurídico
(CAJO), Caracas, 2011.

239
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

La norma original aludía a “particulares”, término sus-

tituido en la reforma de 2008 por “personas”, expresión por
demás desafortunada, siendo que ha debido aludirse a “ciuda-
danos”, como dispone la Constitución. En todo caso, la norma
resume la idea de una Administración al servicio de los ciuda-
danos, que atiende por ello, efectivamente, a sus necesidades.

Otras Leyes fueron dictadas para establecer el marco de

la Administración vicarial que obra con eficacia y eficiencia.
De esa manera, la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, de 2010,
extendió el control fiscal ‒continuando con la reforma intro-
ducida en 1998‒ al control de gestión, para evaluar “el costo
de los servicios públicos, los resultados de la acción administrativa
y en general, la eficacia con que operan las entidades sujetas a su
vigilancia, fiscalización y control”. La Ley Orgánica de la Admi-
nistración Financiera del Sector Público, de 2000, reiteró este
principio, entre otros, en su artículo 5, al disponer que el sis-
tema de control interno del sector público debía orientarse a la
promoción de la “eficiencia en la capacitación y uso de los recursos
públicos, el acatamiento de las normas legales en las operaciones del
Estado, la confiabilidad de la información que se genere y divulgue
sobre los mismos; así como mejorar la capacidad administrativa para
evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonable-
mente el cumplimiento de la obligación de los funcionarios de rendir
cuenta de su gestión”.

La Ley contra la Corrupción, de 2014, ratificó los anteriores

postulados al disponer en su artículo 6:

“En la administración de los bienes y recursos públicos, los

funcionarios y empleados públicos se regirán por los princi-
pios de honestidad, transparencia, participación, eficiencia,
eficacia, legalidad, rendición de cuentas y responsabilidad”

Asimismo, la Ley contra la Corrupción ratifica el cometido

de la simplificación administrativa en su artículo 16:

240
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

“Los funcionarios y empleados públicos instruirán los pro-

cedimientos y demás trámites administrativos procurando
su simplificación y respetando los principios de economía,
celeridad, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad,
transparencia, buena fe y confianza, establecidos en el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública y en la Ley Orgánica de Procedi-
mientos Administrativos”.

Como se observa, en esas Leyes el concepto de buena

Administración está implícito. La Administración que reco-
noce el ordenamiento jurídico venezolano es una buena Admi-
nistración que en el marco de la subordinación plena a la Ley,
debe estar efectivamente al servicio de los ciudadanos, aspira-
ción que, como se vio, existe entre nosotros desde 1811.

II. ¿Existe en Venezuela un derecho fundamental

a la buena Administración?

1. El papel del ciudadano en el artículo 141

constitucional: titulares de derechos frentes a la
Administración

El Derecho Administrativo venezolano, preponderante-

mente, muestra una influencia del régimen administrativo
francés, lo que determina que su estructura esté basada prin-
cipalmente en dos figuras: el “privilegio y la prerrogativa”,
por un lado, y el “servicio público”, por el otro 22. A ello pudo
haber influenciado la evolución de nuestro Derecho, pues en
sus orígenes, el Derecho Administrativo venezolano se formó
al socaire de Leyes administrativas que regulaban a la Admi-
nistración Pública 23.

22 Véase la explicación en Araujo Juárez, José, Derecho Administrativo. Parte

general, Paredes, Caracas, 2007, pp. 17 y ss.
23 Véase nuestra explicación sobre los orígenes del Derecho Administra-
tivo venezolano en Hernández G., José Ignacio, ”Una mirada al Dere-

241
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Fue por lo anterior que, durante la primera mitad del siglo

XX, el Derecho Administrativo venezolano prestó atención a la
ordenación jurídica de la Administración como organización
que actúa bajo el principio de legalidad. A partir de la segunda
mitad del siglo XX, con el inicio de la democracia, el Derecho
Administrativo comienza a cambiar, a fin de articular un con-
junto de garantías jurídicas al ciudadano, que se tradujeron en
el reconocimiento de un amplio catálogo de derechos públicos
subjetivos. La evolución en este sentido puede ser realizada en
tres etapas:

‒ En primer lugar, con la promulgación de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos se reconocen for-
malmente los derechos subjetivos relacionados con el
procedimiento administrativo como cauce de la activi-
dad administrativa. De esa manera, esa Ley reconoció el
derecho al previo y debido procedimiento administra-
tivo, lo que abarca, entre otros, (i) el derecho a ser noti-
ficado del inicio de todo procedimiento en el cual tenga
interés; (ii) el derecho a participar en el procedimiento,
con acceso al expediente, todo lo cual supone el dere-
cho de presentar alegatos y pruebas de manera previa,
y (iii) el derecho a una decisión oportuna y motivada,
que considere los alegatos y pruebas presentadas 24.

cho Administrativo en el centenario de su enseñanza”, en 100 Años de la

Enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009. Tomo I, Uni-
versidad Central de Venezuela, Centro de Estudios de Derecho Público,
FUNEDA, Caracas, 2011, p. 38. Asimismo, vid. Duque Corredor, Román
José, “La enseñanza del Derecho Administrativo venezolano y el Derecho
Comparado”, en Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales Nº 147,
Caracas, 2009, pp. 29 y ss.
24 En general, sobre estos derechos subjetivos en el procedimiento admi-
nistrativo, vid. Araujo-Juárez, José, Derecho Administrativo general. Procedi-
miento y recurso administrativo, cit., pp. pp. 180 y ss y Brewer-Carías, Allan,
El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1992, pp. 105 y ss. Nuestra posición
en Hernández G., José Ignacio, Lecciones de Procedimiento Administrativo,
cit.

242
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

‒ En segundo lugar, entre la década de los ochenta y los

noventa del pasado siglo se reconocieron un conjunto de
derechos subjetivos frente a la actividad administrativa
de limitación, basada en el principio general conforme
al cual toda limitación a la libertad general del ciuda-
dano es de texto legal expreso. De manera destacada
en el ámbito sancionador, estos derechos aseguraban
no sólo el derecho a la defensa mediante el previo pro-
cedimiento administrativo (bajo la garantía de la pre-
sunción de inocencia), sino también, el derecho a que la
actividad de limitación fuese racional, proporcionada y
adecuada25.

‒ A lo anterior se le agrega, en tercer lugar, el reconoci-

miento de distintos cauces de participación ciudadana
en la actividad administrativa, especialmente a conse-
cuencia del proceso de descentralización iniciado desde
1989. Así, se reconoció el derecho a la participación
ciudadana directa en la gestión de la Administración,
especialmente, en el ámbito municipal. Con ello, la
Administración pasó a actuar por cauces más abiertos y
democráticos, todo lo cual fortaleció su transparencia26.

‒ En cuarto y último lugar, a partir de la década de los

noventa se reconocieron un conjunto de derechos vin-
culados a la tutela judicial efectiva ante la justicia admi-
nistrativa27. Estos derechos aseguran, por un parte,
25 Cfr.: Grau, María Amparo, “La actividad de policía y las garantías cons-
titucionales”, en II Jornadas sobre Derecho Administrativo. Las formas de la
actividad administrativa, FUNEDA, Caracas, 2005, pp. 43 y ss.
26 Sobre el derecho de participación ciudadana, vid. Brewer-Carías, Allan,
“El Derecho Administrativo y la participación de los administrados en las
tareas administrativas”, en Revista de Derecho Público número 22, Caracas,
1985, pp. 5 y ss. Nuestra posición en Hernández G., José Ignacio, “La par-
ticipación de los administrados en la actividad y funciones administra-
tivas”, en II Jornadas sobre Derecho Administrativo. Las formas de la actividad
administrativa, cit., pp. 185 y ss.
27 Brewer-Carías, Allan, “Consideraciones sobre el contencioso administra-
tivo como un derecho constitucional a la tutela judicial frente a la Admi-

243
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

el acceso a la justicia frente a cualquier manifestación

de la actividad o inactividad de la Administración; el
derecho a la tutela cautelar y el derecho a una sentencia
de fondo apegada a la pretensiones deducidas, con el
derecho a su ejecución forzosa. Pero además, el derecho
a la tutela judicial efectiva tuvo un efecto transversal
sobre todo el Derecho Administrativo, al reforzarse la
tutela de las situaciones subjetivas del ciudadano, en
dos ámbitos: (i) la defensa frente a las actuaciones o
abstenciones contrarias a la Ley, y (ii) el derecho a la
indemnización integral por los daños causados por la
Administración Pública, tal y como ha estudiado Hen-
rique Iribarren 28.

El artículo 141 de la Constitución, al cual ya hemos hecho

referencia, refleja todos estos cambios, pues sitúa a la Adminis-
tración desde el servicio a los ciudadanos, con lo cual, el Dere-
cho Administrativo venezolano debe partir de la centralidad
del ciudadano, tal y como ha señalado Jaime Rodríguez-Arana
Muñoz 29.

Las consecuencias de esa norma deben penetrar todavía

más en el concepto del Derecho Administrativo, para dejar de
hacer tanto énfasis en los poderes de acción de la Administra-
ción, y enfocarse más en cómo la Administración sirve, efec-
tivamente, a los ciudadanos. Todo lo cual pasa por replantear
muchas de las figuras de ese Derecho Administrativo, pensa-
das más en la deferencia a las prerrogativas de las Administra-
ción. Es el caso, por ejemplo, de la figura del acto administrativo

nistración”, en Revista de Derecho público Nº 49, Caracas, 1992, pp. 5 y ss.

28 Iribarren Monteverde, Henrique, El principio del respeto a las situaciones jurí-
dicas subjetivas en el Derecho Público venezolano, Discurso y trabajo de incor-
poración a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2013, pp.
99 y ss.
29 Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, Aproximación al Derecho Administrativo
constitucional, cit., pp. 153 y ss.

244
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

basado en la presunción de legalidad 30, o del contrato adminis-

trativo, que reconoce “prerrogativas” implícitas para lesionar
la esfera jurídico-subjetiva del ciudadano31.

De igual manera, el artículo 141 constitucional debe llevar

a replantear el contenido del Derecho Administrativo venezo-
lano, que sigue predominantemente anclado en la figura del
acto administrativo. De acuerdo con ese artículo, y en el marco
de la cláusula del Estado social y democrático de Derecho del
artículo 2 de la Constitución, la Administración no sólo lleva
a cabo una actuación coactiva de limitación, sino que ade-
más, adelanta una actividad prestacional, que incluso, debe
preferirse a la actividad de limitación como consecuencia del
principio de menor intervención 32. Por lo tanto, es necesario
articular derechos ciudadanos frente a esa actividad adminis-
trativa prestacional, todo lo cual pasa por asegurar el derecho a
que tales prestaciones sean atendidas en condiciones objetivas,
transparentes, universales, equitativas y eficientes, de acuerdo
con los principios de menor intervención y subsidiariedad.

30 Cfr.: Pérez Luciani, “La llamada presunción de legitimidad de los actos

administrativos” en Revista de Derecho Nº 1, Tribunal Supremo de Justicia,
Caracas, 2000, pp. 113-154.
31 Esta ha sido una de las críticas principales que hemos formulado al con-
trato administrativo. Vid. Hernández G., José Ignacio, “El contrato admi-
nistrativo en la Ley de contrataciones públicas venezolana”, en Revista de
Administración Pública Nº 176, Madrid, 2008. Sobre la necesidad de recon-
ducir la “prerrogativa” al concepto de potestad, vid. Meilán Gil, José Luis,
Categorías jurídicas en el Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2011, p. 168
y Rodríguez-Arana, Jaime, “Las prerrogativas de la administración en los
contratos de las Administraciones Publicas”, en Revista de Derecho Público
Nº 107, Caracas, 2006, pp. 7 y ss.
32 En efecto, el Derecho Administrativo venezolano se ha basado principal-
mente en la figura del acto administrativo como forma de manifestación
de la actividad de limitación. Por ello, los derechos ciudadanos suelen
relacionarse con el acto administrativo, como es el caso del derecho al
procedimiento previo al acto. Sin embargo, junto a esa actividad de limi-
tación, la Administración lleva a cabo también una actividad prestacional
no coactiva, frente a la cual es preciso también articular el entramado de
derechos ciudadanos.

245
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

2. Los derechos del ciudadano frente

a la Administración como derechos fundamentales

Este conjunto de derechos subjetivos del ciudadano frente

a la Administración parten de uno de los principios básicos en
los cuales se asienta nuestro Derecho Público, cual es el reco-
nocimiento de derechos fundamentales que marcan el centro
de ese Derecho Público y establecen un conjunto de garantías
ciudadanas frente a los Poderes Públicos. Ese reconocimiento
no sólo opera en el orden interno por la expresa previsión
en la Constitución de diversos derechos, sino también en el
orden internacional, en lo que Carlos Ayala ha denominado la
mundialización de los derechos humanos 33. De acuerdo con
los artículos 20, 22 y 23 de la Constitución, la enumeración de
derechos fundamentales en ella contenida es abierta y, ade-
más, incorpora directamente al orden constitucional, incluso
de manera preferente, los derechos humanos reconocidos en
Tratados Internacionales 34.

La progresiva protección de los derechos fundamentales

imprime un cambio en el Derecho Administrativo35, en tanto
éste debe ser un medio de garantía de los derechos fundamen-
tales del ciudadano frente a la Administración, como es el caso,
principalmente, de la intangibilidad de los derechos funda-
mentales por los actos administrativos (artículo 25); el derecho
de acceso a la justicia, incluida la justicia administrativa (artí-
culo 26); derecho al debido proceso (artículo 49); el derecho de
petición (artículo 51) y el derecho de participación en los asun-

33 Ayala Corao, Carlos, “La mundialización de los Derechos Humanos”, en

La mundialización del Derecho, Academia de Ciencias Políticas y Sociales,
Caracas, 2009, pp. 95 y ss.
34 Con lo cual, como apunta Ayala, de la internacionalización de los derechos
humanos se pasa a la constitucionalización del derecho internacional de
los derechos humanos. Cfr.: Ayala Corao, Carlos, Del diálogo jurispruden-
cial al control de la convencionalidad, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
2012, pp. 7 y ss.
35 Araujo-Juárez, José, Derecho Administrativo general. Conceptos y fuentes,
Paredes, Caracas, 2012, p. 44.

246
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

tos de la Administración (artículo 62). Mención especial debe

hacerse a los derechos fundamentales prestacionales, como el
derecho a la vivienda (artículo 82), los cuales igualmente son
exigibles frente a la Administración36.

Por ello, podemos afirmar que el conjunto de derechos del

ciudadano reconocidos en diversas Leyes administrativas son,
también, derechos fundamentales, lo que implica un especial
deber en cabeza de la Administración de propender a su pro-
tección progresiva, tal y como señala el artículo 19 de la Cons-
titucional. La centralidad del ciudadano es, así, centralidad de
sus derechos fundamentales.

3. ¿Existe en Venezuela un derecho fundamental

a la buena Administración?

A pesar que bajo la Constitución de 1999, como se vio, la

enumeración de derechos fundamentales no es limitada a la
propia enumeración que hace la Constitución, no creemos que
pueda deducirse la existencia de un “derecho fundamental a la
buena Administración”. Tal derecho ciertamente no está incor-
porado en la Constitución, y en concreto, no se desprende del
artículo 141 de la Constitución, norma que contiene la garantía
institucional de la Administración, más que un derecho fun-
damental. Tampoco aparece en los Tratados Internacionales
que rigen en Venezuela 37. Distinta es la situación en Europa
pues, como se vio, el artículo 41 de la Carta sí reconoce expre-
samente tal derecho 38.
36 Sobre los derechos prestacionales y su relevancia en el Derecho Adminis-
trativo, vid. Araujo-Juárez, José, Derecho Administrativo general. Conceptos y
fuentes, cit., pp. 215 y ss.
37 Principalmente la Convención Americana de Derechos Humanos, que en
todo caso, fue denunciada por el Estado venezolano. Ayala Corao, Carlos,
Del diálogo jurisprudencial al control de la convencionalidad, cit., pp. 254 y ss.
38 Aun cuando, como apunta Carrillo Donaire, el derecho a la buena Admi-
nistración podría ser interpretado como derecho instrumental de otros
derechos subjetivos expresos. Cfr.: “Buena administración, ¿un principio,
un mandato o un derecho subjetivo?, en Los principios jurídicos del Derecho
Administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pp. 1137 y ss.

247
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Lo anterior, en ningún caso, resta eficacia a la buena

Administración como principio derivado del artículo 141 de la
Constitucional 39 y, por ende, como soporte a derechos funda-
mentales expresos, tal y como se verá en la sección siguiente.
En especial, cuando se considera que la buena Administración,
como parte del buen Gobierno, es un componente esencial del
sistema democrático, tal y como éste es definido en la Constitu-
ción y en el artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana, al
punto que Allan Brewer-Carías sostiene la existencia del dere-
cho a la democracia 40.

Por lo anterior, aun cuando no pueda afirmarse la existen-

cia de del derecho fundamental a la buena Administración en
Venezuela, ello en modo alguno reduce la eficacia de conside-
rar que, desde el artículo 141 constitucional, se postula como
característica básica de la Administración, precisamente, a la
buena Administración, lo cual constituye soporte a distintos
derechos fundamentales.

III. La recepción implícita de la buena

Administración como principio
en el Derecho Administrativo venezolano

1. El principio de buena Administración en el artículo

141 constitucional

En nuestra opinión, la buena Administración como prin-

cipio, se encuentra implícito en el artículo 141 constitucional,

39 Belandria, José Rafael, “Acerca del derecho a una Buena Administración:

¿existe en el orden constitucional venezolano?”, en Revista Venezolana de
Legislación y Jurisprudencia N° 1, Caracas, 2012. Del autor, asimismo, vid.
“Contenido del derecho a una buena Administración”, en 20º años de
FUNEDA y el Derecho Público en Venezuela, Tomo I, Caracas, 2015, pp. 157 y
ss.
40 “Derecho Administrativo y Derecho a la democracia”, 2009, tomado de
http://www.allanbrewercarias.com.

248
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

tal y como ha afirmado Araujo-Juárez 41. En efecto, la Admi-

nistración vicarial que garantiza la Constitución como institu-
ción, es aquella que desarrolla su actividad con subordinación
plena a la Ley y al Derecho, adoptando decisiones derivadas
de la participación ciudadana, eficientes, debidamente motiva-
das, objetivas. No basta que exista una Administración como
organización o sujeto: la Constitución exige que se trate de una
buena Administración cuyo centro de acción sea el ciudadano y
sus derechos fundamentales.

A partir de estos postulados, el Derecho Administrativo

venezolano debe definirse a partir del artículo 141 constitu-
cional, lo que equivale a señalar que debe definirse a partir de
la buena Administración. Los conceptos de “prerrogativa” y
“servicio público” carecen de la certidumbre suficiente como
para ser tenidos como el centro del Derecho Administrativo.
Además, tales conceptos terminan ampliando indebidamente
los poderes de la Administración, erradamente considerada en
una suerte de posición de supremacía.

En realidad, bajo el artículo 141 constitucional, quien ocupa

una posición de supremacía en la relación jurídico-adminis-
trativa es el ciudadano, no la Administración. La posición de
la Administración no es de supremacía, sino de subordina-
ción plena a la Ley y al Derecho y, por ello, subordinación a
la satisfacción efectiva de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, derechos que deben partir de la libertad general
del ciudadano. Veremos de inmediato cómo a partir de esta
idea ‒que permite concluir la vigencia del principio de buena
Administración en Venezuela‒ se articulan una serie de dere-
chos fundamentales, cercanos a los que reconoce el artículo 41
de la Carta Europea de los Derechos Humanos.

41 Araujo-Juárez, José, Procedimiento y recursos administrativos, cit., p. 91.

249
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

2. El principio de buena Administración y las garantías

ciudadanas en el procedimiento administrativo

La primera manifestación de la buena Administración

en Venezuela es el derecho fundamental al debido y previo proce-
dimiento administrativo, establecido en el artículo 49 constitu-
cional y desarrollado en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. En Venezuela, el procedimiento administra-
tivo se justifica en tres razones: (i) medio de defensa de los ciu-
dadanos, como cauce previo a toda actividad en la cual éstos
tengan interés y, en especial, la actividad ablatoria; (ii) meca-
nismo de participación ciudadana, en ámbitos en los cuales no
sea exigible el derecho a la defensa y (iii) cauce formal a través
del cual la Administración valora todos los intereses en juegos
de acuerdo con el principio de buena Administración.

De esa manera, el procedimiento previo es un mecanismo

que permite depurar la toma de decisiones de la Administra-
ción, recabando la mayor información posible a través de una
participación democrática y abierta. Desde esta perspectiva, el
procedimiento previo asegura la buena Administración pues
favorece a la adopción de decisiones de mayor calidad. Así,
mientras más consensuada sea la decisión administrativa, más
eficiente será y, con mayor probabilidad, atenderá a la buena
ejecución de la Ley 42.

Una de las manifestaciones específicas del derecho al

debido procedimiento es el derecho de acceso al expediente, el
cual tiene en Venezuela dos dimensiones. Así, (i) con carácter
general, todos los archivos de la Administración son de público
acceso, como garantía de transparencia de la actividad admi-
nistrativa. Además, (ii) todo ciudadano tiene derecho a conocer
la existencia del procedimiento en el cual tenga interés y, en

42 Araujo-Juárez, José, Procedimiento y recurso administrativo, cit., pp. 87 y ss.

250
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

consecuencia, acceder al expediente para revisarlo, copiarlo y

anexar alegatos y pruebas 43.

Desde esta perspectiva, el derecho fundamental al pre-

vio procedimiento administrativo no es sólo un mecanismo
de ejercicio del derecho a la defensa, sino que además, es un
instrumento a favor de la mayor transparencia de la Admi-
nistración. Ello se relaciona con el principio conocido como
“accountability”, que veremos en el punto siguiente.

3 El principio de buena Administración

y la racionalidad de la Administración:
el principio de “accountability”

Es común observar en las Resolución, Decisiones y demás

documentos de la Organización de Naciones Unidas referidas
al rol de la Administración en las Metas del Milenio, el uso de
la expresión “accountability”, cuya traducción al español no es
tarea sencilla. Así, la expresión alude a que la Administración
debe ser responsable de su actividad, la cual debe ser ejercida
racional y razonablemente. La expresión suele ser traducida
simplemente como “responsabilidad” o “rendición de cuentas”
de la Administración, lo que creemos es una idea inexacta44.

43 Brewer-Carías, Allan, El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Proce-

dimientos Administrativos, cit., pp. 115 y ss. En general, sobre la doble fun-
cionalidad del derecho de acceso a expedientes, vid. Hernández G., José
Ignacio, Lecciones de procedimiento administrativo, cit., pp. 199 y ss.
44 En el Informe Gobernanza pública para obtener resultados: marco con-
ceptual y operacional se le traduce simplemente como rendición de cuen-
tas. En la versión en español puede leerse, en el párrafo 48, lo siguiente:
“La rendición de cuentas es uno de los requisitos de una democrática o
buena gobernanza. Implica que los funcionarios elegidos o nombrados
con un mandato público son responsables y deben rendir cuentas de sus
acciones, actividades y decisiones. La función de la sociedad civil consiste
en imputar la responsabilidad a los que ocupan cargos públicos”. La ver-
sión en inglés define así a esta expresión: “is one of the prerequisites of demo-
cratic or good governance. It entails holding elected or appointed officials charged
with a public mandate responsible and answerable for their actions, activities and
decisions”. En todo caso, la referencia a la responsabilidad y rendición de
cuentas puede encontrarse en el Código Iberoamericano del Buen Gobierno,

251
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

No se trata simplemente de afirmar que la Administración

ha de asumir la responsabilidad de sus actos, sino además, de
exigir que la actividad administrativa sea ejercida siempre
de manera racional, razonable, esto es, que debe tratarse de
una actividad contestable, no arbitraria. Como ha entendido
el Banco Mundial, la existencia de instituciones transparen-
tes que respondan al interés público en una manera eficiente,
efectiva y justa, es presupuesto para alcanzar el desarrollo cen-
trado en empoderar a las personas (“social development means
transforming institutions to empower people”) 45.

En este sentido, la Administración, para ser contestable,

debe ser una Administración que actúa racional y razonable-
mente, a través de procedimientos transparentes, abiertos y
participativos. Por ello, como ha acotado Eduardo García de
Enterría, la democracia exige el reforzamiento de los contro-
les sobre la Administración Pública, todo lo cual redundará a
favor de la objetividad e imparcialidad de la Administración46.

La buena Administración, en el sentido del artículo 141

constitucional, exige de esa manera que la Administración
adopte decisiones contestables, decisiones que sean debida-
mente justificadas por la Administración como consecuencia
de la composición de los distintos intereses en juego en el marco
del procedimiento administrativo como cauce de participación
ciudadana. Un ejemplo importante de ello es el procedimiento
de consulta pública de las regulaciones que, en los términos
de la Ley Orgánica de la Administración Pública, debe nece-

según el cual los funcionarios públicos se “responsabilizarán políticamente

en todo momento por las decisiones y actuaciones propias y de los organismos
que dirigen, sin perjuicio de otras que fueran exigibles legalmente; y asumirán las
responsabilidades ante los superiores y no las derivarán hacia los subordinados sin
causa objetiva”.
45 Empowering people by transforming institutions, Banco Mundial, 2007, pp. 1 y
ss.
46 García de Enterría, Eduardo, Democracia, jueces y control de la Administración,
Thomson-Civitas, Madrid, 2000, pp. 134 y ss.

252
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

sariamente seguirse de manera previa 47. Aquí entra en juego

el derecho fundamental de participación ciudadana ‒artículo
62 constitucional‒ el cual exige no sólo que la Administración
fomente esa participación ‒libre y plural‒ sino que además, su
actuación refleje esa participación. La buena Administración,
en suma, debe convencer, no imponer.

4. El principio de buena Administración y el derecho

de petición y oportuna respuesta

El artículo 51 de la Constitución reconoce a todo ciuda-

dano el derecho de petición, que de acuerdo con la regulación
que introdujo en 1999 esa Constitución, tiene un doble alcance,
a saber, el derecho a la oportuna y debida respuesta. Esto quiere
decir que el ciudadano no sólo tiene derecho a una respuesta
dentro del plazo establecido en la Ley, sino además, tiene dere-
cho a que la respuesta de la Administración sea “debida”, o sea,
congruente con la petición previamente formulada. Es por ello
que los alegatos y pruebas que en el procedimiento adminis-
trativo introduce el ciudadano, deben ser valorados en el acto
administrativo que pone fin al procedimiento48.

Desde el artículo 141 constitucional, el derecho de peti-

ción refuerza la centralidad del ciudadano, en el sentido que
la Administración no sólo debe estar abierta a la recepción de
peticiones administrativas, sino que además, está obligada a
decidir la petición de manera fundada y congruente dentro
del plazo establecido en la Ley. Bajo esta perspectiva, hemos
criticado la figura del silencio administrativo, pues más que

47 Cfr.: Chavero, Rafael, “La participación social en la gestión pública”, en

Ley Orgánica de la Administración Pública, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2012, pp. 111 y ss.
48 En general, sobre el derecho de petición en Venezuela, vid. Belandria Gar-
cía, José Rafael, El derecho de petición en España y Venezuela, Tesis Doctoral,
Universidad Complutense de Madrid, 2013. Ese derecho es desarrollado
en diversas Leyes administrativas, como el artículo 2 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos y 9 de la Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública.

253
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

una garantía para el ciudadano, es una figura que sólo podía

explicarse en el marco de una concepción objetiva y revisora
de la justicia administrativa, hoy día superada. Si formulada
una petición la Administración no otorga debida y oportuna
respuesta, estaremos ante una inactividad administrativa que,
como tal, es plenamente tutelable ante la justicia administra-
tiva 49.

La garantía del derecho de petición, por lo anterior, exige

que la Administración facilite la formulación de peticiones,
todo lo cual a su vez se vincula con el deber de la Administra-
ción de simplificar sus trámites administrativos para hacerlos
más accesibles a los ciudadanos. La Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos en su artículo 47 otorga una solu-
ción eficiente en este punto ‒la ventanilla única‒ que es una
garantía adicional al derecho de petición.

5. El principio de buena Administración

y la motivación de los actos administrativos

Una de las innovaciones de la Ley Orgánica de Procedi-

mientos Administrativos, presente en sus artículos 9 y 18.5, es
establecer como principio general que todo acto administra-
tivo debe ser motivado, o sea, debe tener la expresión “sucinta”
de sus razones de hecho y de Derecho. Anteriormente la moti-
vación sólo se exigía como regla para el acto ablatorio, como
garantía especial a la libertad general del ciudadano. La Ley,
por el contrario, extiende la motivación a todo acto administra-
tivo, como regla, con lo cual este requisito pasa a tener una fun-
ción adicional a la defensa de la libertad frente al acto ablatorio.
Así, la motivación del acto administrativo es una exigencia for-
49 Nuestra posición en Hernández G., José Ignacio, Lecciones de procedimiento
administrativo, cit., pp. 255 y ss. En Venezuela, Brewer-Carías postuló que
el silencio administrativo debía ser una garantía, tesis que fue finalmente
acogida por la jurisprudencia. Cfr.: Brewer-Carías, Allan, “Algunos prin-
cipios generales del Derecho Administrativo en Venezuela, en particular,
sobre el procedimiento administrativo y los efectos del silencio adminis-
trativo”, en Estudios jurídicos sobre Administración Pública, cit., pp. 13 y ss.

254
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

mal que engarza con el carácter vicarial de la Administración,

en el sentido que el servicio a los ciudadanos obliga a la Admi-
nistración a justificar objetiva y racionalmente cada una de sus
decisiones 50.

Pues la motivación del acto administrativo implica, en

esencia, la obligación de una Administración razonada, de una
Administración que justifique todas sus decisiones en razo-
nes objetivas y con base en hechos plenamente comprobados,
debiendo la Administración probar las afirmaciones que cons-
tituyen la causa de sus decisiones51.

Frente a los ciudadanos, la motivación es una garantía

adicional a varios de los derechos antes tratados. Así, la moti-
vación obligará a la Administración a valorar debidamente el
previo procedimiento administrativo, tal y como precisa el
artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-
trativos. Además, la motivación obliga que la Administración
tome en cuenta los alegatos y pruebas presentados por el ciu-
dadano en el procedimiento, con lo cual, su participación debe
ser útil. En este mismo sentido, la motivación del acto favorece
el carácter contestable de la Administración, pues a través de
la motivación se exigirá la racionalización concreta de la acti-
vidad administrativa.

La Administración vicarial del artículo 141 de la Constitu-

ción, conforme al principio de buena Administración, es una
Administración razonada, que debe justificar debidamente sus
decisiones. Nótese que frente a la visión tradicional del princi-
pio de deferencia o confianza de la Administración ‒reflejo de
lo cual es el ya comentado “principio” de presunción de vali-
dez del acto administrativo‒ la motivación analizada desde el

50 En cuanto al contenido y evolución de la motivación, vid. Brewer-Carías,

Allan, El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-
trativos, cit., pp. 158 y ss.
51 En general, vid. Araujo-Juárez, José, Derecho Administrativo general. Acto y
contrato administrativo, Paredes, Caracas, 2011, pp. 68 y ss.

255
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

prisma del artículo 141 constitucional plantea otro principio,

cual es el de la desconfianza a la Administración, quien debe así
justificar todas sus decisiones frente a los ciudadanos.

6. El principio de buena Administración y el derecho

a la reparación patrimonial integral

Conforme al artículo 140 de la Constitución, la Adminis-

tración debe responder por los daños ocasionados a los ciu-
dadanos, admitiéndose en Venezuela un sistema dual de
responsabilidad patrimonial basada en normas de Derecho
Administrativo 52: la responsabilidad patrimonial contractual,
con ocasión al contrato administrativo, y principalmente enfo-
cada en el equilibrio económico financiero del contrato53; por
el otro lado, la responsabilidad patrimonial extracontractual.
Este último sistema admite a su vez dos variantes: responsa-
bilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos
y responsabilidad por sacrificio particular. En la base de ese
sistema está el derecho a la integralidad patrimonial del ciuda-
dano, es decir, el derecho a una indemnización integral frente a
cualquier minoración patrimonial que el ciudadano no esté en
el deber de tolerar. A partir de ese derecho se ha propendido a
la expansión de la garantía expropiatoria, aplicable no sólo a la

52 Véase el trabajo de Iribarren, Henrique, “La responsabilidad administra-

tiva extracontractual”, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
Católica Andrés Bello, Nº 44, Caracas, 1992, pp. 135 y ss., ahora en Estudios
de Derecho Administrativo, Ediciones Liber, Caracas, 2004, pp. 377 y ss. Más
recientemente, del autor, vid. El principio del respeto a las situaciones jurí-
dicas subjetivas en el Derecho Público venezolano, cit., pp. 99 y ss. Poco des-
pués Luis Ortiz Álvarez retomará ese planteamiento con mucho mayor
énfasis, señalando que la aplicación del Código Civil era inadmisible, ante
la exigencia de orden constitucional de acudir a un régimen de Derecho
Público. Cfr.: La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, Edi-
torial Jurídica Venezolana, Caracas, 1995, pp. 14 y ss.
53 Iribarren, Henrique, “El equilibrio económico en los contratos administra-
tivos y la teoría de la imprevisión”, VIII Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías”. Los contratos Administrativos,
FUNEDA, Caracas, 2005, pp. 115 y ss., entre otros.

256
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

expropiación formal sino a cualquier medida de efecto expro-

piatorio, total o parcial, sobre el patrimonio del ciudadano54.

Ese sistema de responsabilidad, bajo el artículo 141 consti-

tucional, debe ser enfocado desde el servicio a los ciudadanos,
y por ende, desde el deber de la Administración de proteger la
integralidad patrimonial del ciudadano, que es en definitiva
una manifestación de la garantía jurídica debida a la propiedad
privada, como extensión de la libertad general del ciudadano.
Sin embargo, ello no debe ser interpretado ‒como erradamente
se ha hecho en Venezuela‒ en el sentido que tal sistema es obje-
tivo y además, exclusivamente de Derecho Público. Entende-
mos que en esta materia debe regir el artículo 1.185 del Código
Civil, conforme al cual, como regla, la responsabilidad exige
una conducta antijurídica atribuible a la Administración, con
sólo dos excepciones: (i) la responsabilidad por riesgo, basada
en el Código Civil, y (ii) la responsabilidad por sacrificio parti-
cular, que para nosotros, es en realidad, un caso de expropia-
ción material parcial del derecho de propiedad, o expropiación
indirecta 55.

7. El principio de buena Administración como factor

de transformación del Derecho Administrativo
venezolano centrado en los ciudadanos

Como se aprecia, la buena Administración, en un sentido

similar al derivado del artículo 41 de la Carta, puede afirmarse
que es principio básico del Derecho Administrativo venezo-
lano y base de diversos derechos fundamentales. Así, la única

54 De acuerdo con el artículo 41 de la Ley de Expropiación por Causa de

Utilidad Pública e Interés Social y el artículo 11 de la Ley de Promoción y
Protección de Inversiones, toda medida de efectos equivalentes a la expro-
piación, o expropiación indirecta, queda sujeta a las garantías expropiato-
rias. Esta teoría es de especial interés para las privaciones patrimoniales
derivadas de la limitación impuesta por la Administración sobre el patri-
monio del ciudadano.
55 La posición la hemos mantenido ya en Hernández G., José Ignacio, Intro-
ducción al concepto constitucional de Administración Pública, cit., pp. 118 y ss.

257
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Administración que reconoce el Derecho es aquella que está

al servicio objetivo de los ciudadanos, de acuerdo a los pará-
metros del artículo 141 constitucional, norma que coloca en el
centro del Derecho Administrativo al ciudadano y sus dere-
chos fundamentales. Tal principio se traduce en una serie de
derechos que, como acabamos de señalar, no puede decirse
que sean de reciente data. En realidad, la construcción de un
completo sistema de derechos ciudadanos frente a la Adminis-
tración ‒hoy día resumidos en el artículo 6 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública‒ comenzó a consolidarse entre
nosotros desde la década de los ochenta del pasado siglo.

A pesar de ello, el principio de buena Administración no

tiene, en el Derecho Administrativo venezolano, la relevan-
cia que tiene en Europa. Por el contrario, y sin desconocer la
existencia de este sistema de derechos ciudadanos, el Derecho
Administrativo venezolano ha venido prestado más relevancia
a las técnicas de actuación de la Administración, en especial, a
través de las figuras de la “prerrogativa” y el “servicio público”.

La relevancia del principio de buena Administración en

Venezuela no reside, por ello, en el reconocimiento de derechos
ciudadanos frente a la Administración. Ya nuestro Derecho
Administrativo cuenta con un arsenal importante de derechos
subjetivos en cabeza del ciudadano, muchos de los cuales tie-
nen incluso el rango de derechos fundamentales.

El rol del principio de buena Administración en Venezuela,

para nosotros, debe apuntar a la necesidad de redefinir el Dere-
cho Administrativo a partir del artículo 141 de la Constitución.
Frente a la construcción dogmática tradicional de acuerdo a
la cual el Derecho Administrativo es el conjunto de normas
especiales y exorbitantes del Derecho común que pivotan en
torno a las figuras de la “prerrogativa” y el servicio público,
entendemos nuestro Derecho Administrativo debe definirse a
partir de la Administración como institución garantizada en
el artículo 141 de la Constitución. Norma que no garantiza a

258
La buena Administración en Venezuela: a propósito de los treinta y cinco años
de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos
José Ignacio Hernández G.

cualquier Administración, sino a la buena Administración, o

sea, aquella institución que está al servicio de los ciudadanos y
que, por ende, se encarga de la promoción y tutela inmediata
de sus derechos fundamentales.

A partir de esta concepción constitucional de la buena

Administración, pueden revisarse distintas figuras del Dere-
cho Administrativo venezolano que se anclan excesivamente
en la Administración, como es el caso de la presunción de vali-
dez del acto administrativo o el contrato administrativo. Tales
figuras terminan reconociendo a la Administraciones poderes
mayores a los que derivan la Ley, poderes además concebidos
como fines de la Administración, cuando lo cierto es que ellos
son poderes fiduciarios puestos al servicio de los ciudadanos.

Precisamente, a la luz de la buena Administración es

necesario promover la reinterpretación de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos. Así, del procedimiento
administrativo como cauce previo al acto administrativo debe
pasarse a la concepción del procedimiento administrativo
como cauce formal de toda la actividad de la Administración,
tanto de limitación como de prestación. Cauce formal que
además de asegurar el principio de legalidad y garantizar el
derecho a la defensa, también debe promover la participación
ciudadana activa en toda la actividad administrativa. El proce-
dimiento administrativo es, por ello, herramienta de la buena
Administración. Como resultado de ello, frente a una visión
centrada en la Administración y sus privilegios, la citada Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos debe ser inter-
pretada desde la centralidad del ciudadano.

Lo anterior es sumamente importante en el estado que

ofrece el Derecho Administrativo venezolano en el siglo XXI,
como un Derecho que lejos de favorecer y promover la liber-
tad general del ciudadano, se estructura como un Derecho de

259
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

la Administración para la opresión de las libertades56. En la

reconstrucción del Derecho Administrativo venezolano, por
ello, el principio de buena Administración cumplirá, sin duda,
un rol de primer orden.

56 Por todos, Brewer-Carías, Allan, “La demolición del Estado de derecho y

la destrucción de la democracia en Venezuela”, Conferencia dictada en la
Procuraduría General del Estado de Rio de Janeiro, Río de Janeiro, 26 de
agosto 2009. Tomada de: www.allanbrewercarias.com

260
 ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA
BUENA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DESDE LA MIRADA DEL CORTOMETRAJE
VENEZOLANO “CÉDULA CIUDADANO”,
DE DIEGO VELASCO

Cosimina G. Pellegrino Pacera

Profesora de Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho, de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas (UCV), y en la Escuela de Estudios Internacionales, de
la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales (UCV). Profesora en el curso de “Dere-
cho, cine y literatura”, Doctorado en Derecho, Centro de Estudios de Posgrado, de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas (UCV)

“…las fallas en la Administración frenan

el desarrollo, el progreso, la democracia…”
Mateo Melgarejo, en El Ministro y yo

Resumen: Diego Velasco, cineasta venezolano, estrenó en 1999,

el cortometraje Cédula ciudadano. Desde esta película se pre-
tende analizar el tema de la buena Administración, como derecho
fundamental y principio de actuación administrativa. Sobre todo
reflexionar acerca de los peligros a los que están sometidas las
personas, frente una Administración que actúa al margen de su
función servicial, a través del personaje de Gustavo, joven idea-
lista que tratará de defender su dignidad ante las graves deficien-
cias que aquejan a la Administración Pública venezolana.
Palabras clave: Derecho administrativo, buena Administración
Pública, cine, cédula ciudadano, corrupción.

Summary: Diego Velasco, a Venezuelan filmmaker, premiered

in 1999, the short film “Cédula Ciudadano” (ID citizen). This
film intended to analyze the issue of the good administration, as
a fundamental right and principle of the administrative action.
Above all, it reflects about the dangers to which people are subjec-
ted, in front of an Administration that acts outside its functions,
through the character of Gustavo, a young idealist who will try

261
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

to defend his dignity before the serious deficiencies that afflict the
Venezuelan public administration. 
Key words: Administrative law, good public administration,
cinema, ID citizen, corruption.

Recibido: 19 de febrero de 2017 Aceptado: 27 de febrero de 2017

262
 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

Sumario
A modo de introducción
I. Aproximación conceptual de la buena Administración Pública
II. Centralidad de la persona y la buena Administración Pública
III. La película Cédula Ciudadano y el derecho a una buena Admi-
nistración Pública

A modo de introducción
Sin duda el cine a través de su lenguaje audiovisual aporta
elementos imprescindibles para la formación de los estudiantes
de derecho, pues permite la exploración de conceptos y cues-
tiones fundamentales de las ciencias jurídicas, más allá que la
imagen fílmica ofrece la posibilidad de vincular al espectador
a vivir situaciones que jamás ha experimentado en la vida real
o evocar aquellas vivencias desde otra perspectiva. Precisa-
mente, a partir de este punto de vista práctico, esta expresión
artística puede ampliar nuestras posibilidades de acción e ima-
ginación, al mismo tiempo de incrementar el conocimiento en
general.

El cine es una herramienta estratégica que sirve para gene-

rar en el aula un aprendizaje orientado a que los estudiantes y
profesores construyan un análisis crítico, creativo y sistemá-
tico al abordar temas con relevancia –directa e indirecta– para
el derecho. A la vez, es una forma entretenida para razonar
y comprender el mundo jurídico y otros temas universales:
el amor, el poder, la intolerancia, la hipocresía, la violencia, la
inseguridad, la corrupción gubernamental.

Podemos convenir, igualmente, en que el cine es testigo y

partícipe de la historia de cada momento que pone de mani-
fiesto las costumbres y puntos de vista de la sociedad 1. El cine

1 González, Juan Francisco. Aprender a ver cine. 3era edición. Ediciones

RIALP, S.A., Madrid, 2007, p. 34.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

es el arte de nuestra cultura contemporánea, que se erige como

medio de expresión para identificar los rasgos característicos
de cada sociedad a través de determinados hechos y persona-
jes que a veces tienen mucho alcance expresivo. Y es que con
el cine se puede alcanzar una mirada consciente de la realidad
en que vivimos.

Esta es la justificación para que el derecho administrativo

sea enseñado con y desde el cine, pues es un recurso valioso
que a través de su narrativa fílmica puede proporcionar a los
estudiantes y profesores un espíritu libre y crítico y, al mismo
tiempo, una mejor formación en el aprendizaje de valores que
están ligados a la persona, vale decir, la democracia y la tole-
rancia, que a su vez son columnas fundamentales del edificio
democrático.

En Venezuela, ciertamente, un ejemplo perfecto en que se

muestra el respeto por las personas y los valores democráti-
cos, es lo contemplado en el artículo 141 de la Constitución, al
establecer que la Administración está al servicio de los ciudadanos,
calificado por la doctrina como el carácter vicarial de la Admi-
nistración Pública.

Con el reconocimiento de esta cláusula servicial o instru-

mental de la Administración se desprende al mismo tiempo el
concepto de la buena Administración, que para nosotros es una
manera de afianzar la idea de un verdadero Estado de Dere-
cho, en donde a su vez la Administración está fundamentada
en el principio de legalidad que es la garantía para la liber-
tad individual de las personas. Así pues, existe una relación
directa entre el respeto y la protección de la vida y la libertad
de las personas y el Estado de Derecho. Y es evidente que este
es el núcleo en que debe centrarse la regulación del derecho
administrativo.

Justamente estos son temas que están representados por

numerosísimas piezas fílmicas, sobre todo cuando se trata

264
 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

de la violación de principios e instituciones imperantes en el

Estado de Derecho que sirven para garantizar el respeto de
los derechos individuales. El cine, en tal sentido, se convierte
en una voz denunciante contra aquellos Estados o gobiernos
que desconocen los derechos individuales o los valores supe-
riores derivados de la dignidad humana (vida, libertad, justi-
cia, igualdad y pluralismo), tal como ocurre, por ejemplo, con
la película cubana La muerte de un burócrata (1966), de Tomás
Gutiérrez Alea en que se critica con humorismo el carácter
burocrático de la Administración en el país caribeño.

Al respecto, es oportuno señalar que a veces estas vio-

laciones a los derechos son reflejadas en el séptimo arte con
risa o diversión, a nuestro parecer, para orientar y propugnar
al espectador una perspectiva diferente de la realidad que lo
rodea, y de esta manera enmendar o impedir que se repita este
mal que es revelado en los filmes. Resaltamos, en este caso,
la película mexicana El Ministro y yo (1975), interpretada por
el cómico Mario Moreno “Cantinflas”, que engarza con cierta
picardía los problemas que aquejan a la Administración mexi-
cana en aras de mejorarla para la consecución del interés
público. A pesar de su lenguaje cantinflesco, es una obra que
invita a pensar sobre los avatares que pueden suscitarse con
el funcionamiento inadecuado de la Administración Pública y
cómo puede ser corregido.

El mal que denuncia estos filmes no es otro que la buro-

cracia administrativa y al mismo tiempo la deshumanización
de los servidores públicos, tal como lo devela, especialmente,
Cantinflas con su personaje Mateo Melgarejo en la película El
Ministro y yo, un idealista por la buena Administración y el res-
peto de los derechos de las personas que interactúan con los
órganos gubernamentales. En suma, ambas películas optan
por defender la dignidad humana frente a cualquier arbitra-
riedad e injusticia de la praxis administrativa.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Sin embargo, existen otras obras fílmicas que denuncian

este mismo mal, pero en una forma sombría y pesimista. Un
caso ilustrativo es la obra del cineasta japonés Akira Kurosawa,
Ikiru (1952). Es una película que denuncia, con un panorama
decepcionante, la pereza2 de los organismos gubernamenta-
les sobre todo ante la situación de crisis social y económica
que atravesaba el Japón de la posguerra. Sin embargo, hay un
mensaje reflexivo que de algún modo deja Kurosawa sobre el
sentido de la vida y la dignidad de la persona.

Por eso, ante la inmensa riqueza que brinda el séptimo

arte, presentaremos en las próximas páginas unas reflexio-
nes acerca del tema de la buena Administración, que es de gran
importancia en el estudio del derecho administrativo, a par-
tir de la mirada del cortometraje venezolano Cédula Ciudadano
(1999)3, del cineasta Diego Velasco -el mismo director de la
película La hora cero (2010)-, pues es una ventana que devela
cómo un joven debe desafiar los obstáculos más absurdos, al

2 La lentitud administrativa aparece reflejada de manera creativa y risible

en la película animada de Walt Disney, Zootopia (2016) con el personaje
Flash, un oso perezoso que trabaja en la oficina pública del departamento
de vehículos o de licencias de la ciudad Zootopia. La película es una ale-
goría a la sociedad perfecta en donde conviven depredadores y presas.
En este caso se puede subrayar la tardanza de la Administración y cómo
constituye un indicio de irrazonabilidad en la tramitación de procedi-
mientos administrativos la cual atentaría contra la buena administra-
ción, pues el tiempo es un elemento decisivo en la protección de los
derechos de las personas. Es fundamental que la Administración tramite
y resuelva los procedimientos sin dilaciones. El tema de la lentitud de la
Administración, al respecto, lo hemos vinculado con el pecado capital de
la pereza, en el estudio titulado “Notas sobre los 7 pecados capitales de la
Administración Pública en Venezuela”, publicado en la Revista Venezolana
de Legislación y Jurisprudencia N° 8, número homenaje al profesor José Peña
Solís, disponible en: http://rvlj.com.ve/wp-content/uploads/2016/12/
pp.-199-218-PELLEGRINO-PACERA.pdf
3 El cortometraje Cédula Ciudadano obtuvo numerosos reconocimientos,
entre ellos una preselección a la nominación al Oscar correspondiente al
año 2000, y el premio al mejor cortometraje en el Festival Latino de Los
Ángeles y en el Crossroads Film Festival. Asimismo, fue ganador del Fes-
tival Manuel Trujillo Durán del Cineclub de la Universidad del Zulia, en
el 2001, disponible en https://www.youtube.com/watch?v=AFnV86JYPxE

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 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

mejor estilo kafkiano, para sacarse la cédula de identidad en la

ciudad de Caracas, documento que necesita para inscribirse en
el servicio militar.

Se trata de una obra para inquietar y reflexionar. Es increí-

ble cómo el director Velasco en apenas 23 minutos relata con
humor e ironía la odisea de Gustavo, el protagonista de la
historia, que se va hundiendo en una cadena de situaciones
sombrías y absurdas para sacarse la cédula. Gracias a la com-
binación de la estructura, personajes, secuencias, argumentos
y lenguajes, este corto es una denuncia de la esclerosis del sis-
tema vicarial de la Administración Pública venezolana.

Grotescamente, en efecto, la película describe un sistema

administrativo que busca obstaculizar y entorpecer el ejercicio
de los derechos de la persona, sobre todo a partir del uso y
abuso del poder de la autoridad administrativa, suprimiendo,
incluso, la esperanza y existencia del individuo, que confirma
la desventura de Gustavo frente a la Administración Pública.

La película deviene en un espejo del país, sobre todo

porque resalta el mal funcionamiento de la Administración
Pública. Es por tal razón que se ha considerado su utilidad
para reflexionar acerca de la forma burocrática en que presta
la Administración Pública sus servicios a la ciudadanía. Debe
resaltarse, al respecto, que quizás uno de los mayores inconve-
nientes que presenta el funcionamiento de la Administración
Pública venezolana reside en la burocracia y en la corrupción,
sin olvidar su sobredimensión en los últimos tiempos, y la pelí-
cula es un medio de comunicación que invita a pensar sobre
estos males y que debe inquietarnos como ciudadanos.

Para terminar este apartado debe advertirse que no se

tiene la pretensión de analizar la totalidad de este tema tan
amplio que regula el derecho administrativo, pero se alberga
la esperanza de que estas líneas puedan servir de guía para
comprender qué puede acontecer en una sociedad o en un país

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

cuando la Administración no está al servicio de las personas.

En este caso, ciertamente, no podremos pensar en un Estado
de Derecho cuando no pueda respetarse los derechos de cada
persona en una sociedad, a pesar que esta sea proclamada
como democrática.

En general, debe advertirse que la obra Cédula Ciudadano

no nos ofrece vía alguna para superar los males que aquejan a
la Administración en perjuicio de la persona. Más bien, es un
vaso comunicante que nos permite confrontar el trato que se
da a la gente -y la debilidad de la realidad cultural en que se
sumerge el país- con el trato que se le debe dar a cada persona
que se dirija a las instituciones públicas según lo dispuesto en
el artículo 141 de la Constitución.

I. Aproximación conceptual de la buena

Administración Pública
No es de extrañar que uno de los temas relevantes en estos
tiempos de crisis sea la cuestión de la buena Administración
Pública, como derecho fundamental y principio de la actividad
administrativa. Para dar una idea de qué significa una buena
Administración Pública podemos decir, en términos generales,
que es aquella que cumple con su trabajo o sus funciones en el
Estado social y democrático de Derecho.

En efecto, se ha desarrollado en los últimos tiempos, sobre

todo en el derecho europeo, un nuevo derecho fundamental de
las personas y a la vez como un principio rector de la actuación
de la Administración Pública, denominado buena Administra-
ción, el cual tiene un reconocimiento expreso en el artículo 41
de la Carta Europea de Derechos Fundamentales.

No obstante, recientemente ha sido reconocido en la Carta

Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano
en relación con la Administración Pública, aprobada el 10 de

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 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
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octubre de 2013 por el Consejo Directivo del Centro Latinoa-

mericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), que
“constituye un marco de referencia que posibilita, en la medida en
que no se oponga a lo dispuesto en las legislaciones de cada uno de
los países de la región, una ordenación de los derechos y deberes del
ciudadano en relación con la Administración Pública, los cuales pue-
den adecuarse a las particularidades de las normas relacionadas a la
Administración Pública y a la idiosincrasia de cada uno de los países
iberoamericanos”.

Al respecto, el preámbulo de la Carta Iberoamericana de

los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Admi-
nistración Pública explica en qué consiste la buena Adminis-
tración Pública:

“La buena Administración Pública adquiere una triple fun-

cionalidad. En primer término, es un principio general de
aplicación a la Administración Pública y al Derecho Admi-
nistrativo. En segundo lugar, es una obligación de toda
Administración Pública que se deriva de la definición del
Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente de
la denominada tarea promocional de los poderes públicos
en la que consiste esencialmente la denominada cláusula
del Estado social: crear las condiciones para que la liber-
tad y la igualdad de la persona y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos
que impidan su cumplimiento y facilitando la participación
social. En tercer lugar, desde la perspectiva de la persona, se
trata de un genuino y auténtico derecho fundamental a una
buena Administración Pública, del que se derivan, como
reconoce la presente Carta, una serie de derechos concre-
tos, derechos componentes que definen el estatuto del ciu-
dadano en su relación con las Administraciones Públicas y
que están dirigidos a subrayar la dignidad humana” 4.

4 Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Rela-

ción con la Administración Pública, aprobada por el Consejo Directivo
del CLAD en reunión presencial-virtual celebrada desde Caracas el 10

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Ahora bien, podríamos decir muy en general que aunque

la Constitución venezolana ha avanzado normativamente, la
verdad es que no consagra expresamente la buena Adminis-
tración Pública como un derecho de las personas, tal como lo
advierte José Rafael Belandria García. Al respecto, el mencio-
nado autor sostiene que la buena Administración es un principio
que se desprende del artículo 141 constitucional que consagra
la cláusula de Administración servicial o la posición vicarial de la
Administración Pública y, la consecuencia de todo ello, es que
puede traducirse en una herramienta imprescindible que sirva
para conducir las múltiples funciones y fines del obrar admi-
nistrativo. En suma, es un principio de actuación administra-
tiva.

Apunta Belandria García, igualmente, que si bien en la

Carta venezolana no existe de manera autónoma el derecho a la
buena Administración Pública, sí existen derechos puntuales que
forman parte de esta noción, como son: el derecho de rendición
de cuentas transparentes, públicas y periódicas; el derecho a
ser informado oportuna y verazmente por la Administración
sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente
interesados; el derecho de acceder a los archivos y registros
administrativos y, en general, toda forma amparada por el
mencionado artículo 141 de la Constitución5.

Pese a lo expuesto por Belandria García, resulta intere-

sante también destacar la posición que asume Miguel Ángel
Torrealba Sánchez 6 quien advierte que el derecho a la buena
de octubre de 2013 http://intercoonecta.aecid.es/Documentos%20de%20
la%20comunidad/Carta_%20Derechos%20y%20Deberes%20Ciudadano.
pdf , pp. 2-3.
5 BELANDRIA GARCÍA, José Rafael. El derecho de petición en España y Vene-
zuela. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Cara-
cas, 2013, pp. 369-370.
6 TORREALBA SÁNCHEZ, Miguel Ángel. Justicia administrativa como obs-
táculo real para el ejercicio del derecho a la buena Administración en Venezuela:
Dos ejemplos, disponible en https://jdaiberoamericanas.files.wordpress.
com/2014/03/la_justicia_administrativa_venezolana_y_la_buena_admi-
nistracion.pdf

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 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

Administración se encuentra implícito en los preceptos que

determinan los principios de actuación y los fines de la Admi-
nistración Pública, a saber, los artículos 2, 19, 25, 26, 49, 59, 62,
141 y 143 de la Constitución, así como en la regulación legal de
los procedimientos administrativos y, en general, de las rela-
ciones del ciudadano con la Administración.

Pero por otra parte José Antonio Muci Borjas, sostiene una
posición bastante interesante, y es que la Carta Iberoameri-
cana, instrumento integrante del Derecho Administrativo Glo-
bal, debe ser leída e interpretada a la luz de los artículos 22 y 23
de la Constitución venezolana. Afirma, en ese sentido, que con
la aprobación de la Carta por los distintos Estados Miembros
del Centro Latinoamericano de Administración para el Desa-
rrollo (CLAD), incluida Venezuela, nuestro país incorporó a la
normativa interna el derecho fundamental a la buena Administra-
ción Pública (artículo 1), texto que viene a sumarse al conjunto
de instrumentos de Derecho Internacional que han sido apro-
bados con el objeto de reconocer los Derechos Humanos de las
personas7.

Muci Borjas, en consecuencia, asegura que las disposicio-

nes de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del
Ciudadano en relación con la Administración Pública, dotan a
los países signatarios de un régimen de derechos fundamenta-
les uniforme frente a las Administraciones Públicas de los dis-
tintos Estados Iberoamericanos y el ejercicio del Poder Público
por parte de estas últimas8.

7 MUCI BORJAS, José Antonio. “El derecho fundamental a una buena

administración y la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del
Ciudadano en Relación con la Administración Pública. El reconocimiento,
por el derecho administrativo global, del derecho fundamental a una
buena Administración Pública”, en AA.VV. Libro Homenaje a la Academia
de Ciencias Políticas y Sociales en el Centenario de su Fundación 1915-2015.
Tomo II. Estudios de Derecho Público/Derecho Administrativo/Derecho
Industrial y Derecho de Autor/Derecho Laboral. Colección Centenario,
Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2015, pp. 911-925.
8 Ibíd., p. 918.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En conformidad con las ideas que anteceden, puede afir-

marse que sin duda la Administración Pública es un ins-
trumento que al estar al servicio de las personas responde,
necesariamente, a la primacía de la dignidad humana. Es por
tal razón que el carácter vicarial de la Administración denota
inexorablemente la defensa y plena garantía de los derechos
humanos, cuyo reconocimiento no depende del ordenamiento
interno, conforme a la cláusula abierta de los derechos pre-
vista en el artículo 22 constitucional, sino que además, como
advierte José Ignacio Hernández, “deben existir instancias inter-
nacionales –o globales– que permitan el control de esos derechos frente
al Estado” 9, como es la Carta Iberoamericana de los Derechos
y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración
Pública, pues actualmente se plantea un derecho administra-
tivo menos estatal y más globalizado.

Pareciera, entonces, que según esta interpretación la buena

Administración en Venezuela se muestra como un derecho -con
plena autonomía- y, a su vez, como principio de la actividad
administrativa; por tanto, debe ser estudiado con una óptica
más amplia y favorable para las personas por tratarse de una
auténtica garantía frente al obrar de la Administración y, en
general, de los órganos públicos.

II. Centralidad de la persona

y la buena Administración Pública

Explica José Ignacio Hernández que tradicionalmente el

derecho administrativo venezolano se estructuró como “un
Derecho de la Administración” que prestaba más atención a la

9 Hernández González, José Ignacio. “Eduardo García de Enterría y la

Renovación del Derecho Administrativo. Reflexiones desde la Carta Ibe-
roamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con
la Administración Pública”, en Revista Electrónica de Derecho Administra-
tivo Venezolano, N° 6 http://redav.com.ve/wp-content/uploads/2016/01/
Eduardo-Garci_a-de-Enterri_a-y-la-renovacio_n.pdf

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 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
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Administración Pública “como poder que actúa en el marco de las

atribuciones asignadas por Ley a la Administración” 10. Sin embargo,
a partir del artículo 141 de la Constitución es importante refor-
mular esa tradicional concepción del derecho administrativo
que asume el concepto de Administración desde tres notas
características:
1. actuación vicarial;
2. sujeción a principios superiores; y,
3. subordinación plena a la Ley y al Derecho.

El autor Eduardo Jorge Prats, por otra parte, afirma que la

“persona siempre tiene derechos frente a la Administración al extremo
de que hoy el Derecho Administrativo no puede definirse solo como
el Derecho de la Administración Pública sino también y, sobre todo,
como el Derecho de las personas de cara a la Administración” 11.

En el marco de lo antes expuesto, cabe recordar que el

derecho administrativo solía tener en cuenta a la persona como
sujeto pasivo de las potestades administrativas, bien como
recurrente o usuario de los servicios públicos, en otras pala-
bras era considerado un objeto del derecho administrativo. Pocas
veces o casi nunca se le trató como el verdadero protagonista
del quehacer de la Administración, es decir como sujeto de dere-
cho, descuidándose, por ende, la raíz de libertad que existe en
todo ser humano y que está llamada a proteger y garantizar.

Así pues, desde la perspectiva de la citada disposición

constitucional es imposible desligar actualmente la libertad
de la existencia humana como tampoco se puede separar la

10 Hernández González, José Ignacio. Organización administrativa y buena

administración, pp. 40-75, en AA.VV., II Congreso de Derecho Administrativo.
Volumen I. Organización Administrativa. Asociación Venezolana de Derecho
Administrativo (AVEDA). Fundación Estudios de Derecho Administra-
tivo (FUNEDA), Caracas, 2014.
11 Prats, Eduardo Jorge. La posición jurídico-constitucional de la persona frente
a la Administración, en http://acento.com.do/2015/opinion/8293553-la-
posicion-juridico-constitucional-de-la-persona-frente-a-la-administra-
cion/

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Administración Pública de la dimensión individual y social

de la persona y, por consiguiente, de su libertad. Lo anterior
supone, en consecuencia, reconocer al derecho administra-
tivo como ese “Derecho del poder para la libertad”, como lo define
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz.

Siguiendo, precisamente, al mencionado catedrático espa-

ñol que, como es sabido, se ha preocupado por insistir en que
la principal característica de la buena Administración Pública
-como derecho fundamental y principio- es la persona hasta el
punto de que si no existiera no podría hablarse de una Admi-
nistración, pues esta solo se concibe al servicio de la mejora de
las condiciones de vida de las personas.

El referido autor, de hecho, explica que el centro de la

Administración o el protagonista por excelencia de la acción
pública es la persona. Insiste, al respecto, que la buena admi-
nistración “no puede reducirse, pues, a la simple articulación de pro-
cedimientos, con ser éste uno de sus aspectos más fundamentales. La
buena Administración Pública debe partir de la afirmación radical de
la preeminencia de la persona, y de sus derechos, a la que los poderes
públicos, despejada toda tentación de despotismo o de autoritarismo,
deben subordinarse” 12 .

Lo anterior conduce, por otra parte, a rescatar también lo

dicho por Jesús González Pérez acerca de la dignidad de la
persona “como principio informador y límite de la actividad admi-
nistrativa” ya que “es incuestionable que cualquiera que sea la fina-
lidad perseguida por la Administración, cualquiera que sea la forma
de actuación y cualquiera que sea la realidad social sobre que recaiga,

12 Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime. “El derecho fundamental a la buena

Administración Pública”, pp. 565-626, en AA.VV. El Derecho Administrativo
en Iberoamérica. En homenaje al profesor Mariano Brito. Jaime Rodríguez-Arana
Muñoz y Luis José Béjar Rivera. Tomo I. Universidad Panamericana, México,
2015.

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 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

ha de respetar como algo sagrado e inviolable la dignidad de las per-

sonas” 13 .

Desde este punto de vista, es evidente que en el Estado

constitucional de derecho la persona humana y su dignidad
“constituyen el máximo valor de la normatividad constitucional y su
reconocimiento efectivo conlleva para los poderes públicos el deber de
promover o crear las condiciones jurídicas, políticas, sociales, econó-
micas y culturales, que permiten el desarrollo de la persona” 14 .

La Constitución venezolana, en tal sentido, recoge expre-

samente la cláusula de la dignidad humana (artículo 3) como
un fin esencial del Estado y, ciertamente, esta norma debe ser
interpretada en consonancia con el carácter vicarial de la Admi-
nistración contemplada en el artículo 141, para poder entender,
de tal manera, que en Venezuela la persona no es objeto de la
Administración, sino el núcleo central y el norte de su funcio-
namiento y a la que debe subordinarse.

Lo anterior implica superar y evitar que se siga perpe-

tuando la idea en que la persona es un objeto de la Administra-
ción, pues lo contrario se seguirá afianzando y acrecentándose
el poder de la autoridad administrativa frente a la ciudadanía,
como lo padece Gustavo, el protagonista del corto venezolano
Cédula Ciudadano. De manera que toda persona tiene la necesi-
dad y el derecho de ser respetada como lo que es, es decir una
persona digna, y las trampas, arbitrariedades y, en general, el
13 González Pérez, Jesús. La dignidad de la persona y el Derecho Administrativo,
p. 13, referencia bibliográfica citada por Delpiazzo, Carlos E., “Los deberes
del administrado: a propósito de la Carta Iberoamericana de los Derechos
y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública”, pp.
387-406, en AA.VV. El Derecho Administrativo en Iberoamérica. En homenaje al
profesor Mariano Brito. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Luis José Béjar Rivera.
Tomo I. Universidad Panamericana, México, 2015.
14 Perrino, Pablo E., “El derecho a la tutela administrativa efectiva y a la
buena administración”, pp. 407-439, en AA.VV. El Derecho Administrativo
en Iberoamérica. En homenaje al profesor Mariano Brito. Jaime Rodríguez-Arana
Muñoz y Luis José Béjar Rivera. Tomo I. Universidad Panamericana, México,
2015.

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entresijo burocrático de la Administración solo imprimen su

menosprecio.

Comoquiera, entonces, que la buena Administración se trata

de un derecho fundamental, contra su violación o amenaza de
violación cabe proponerse el recurso de amparo constitucio-
nal, como lo explica Muci Borjas15, lo que constituye a su vez
el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva que es la
garantía del principio de legalidad.

Sin embargo, conviene advertir que el ejercicio de este dere-

cho solo cobrará eficacia cuando se interponga ante tribunales
independientes, conforme al principio de la independencia judi-
cial (artículo 256 de la Constitución), lo contrario sería inútil su
interposición para lograr la defensa del derecho fundamental
de la buena administración y más aún el respeto por el Estado
de Derecho. Debe pues admitirse, en ese sentido, que en este
caso la justicia administrativa se convertiría en un obstáculo
real para el ejercicio del derecho a la buena Administración,
como anota Torrealba Sánchez16.

III. La película Cédula Ciudadano y el derecho

a una buena Administración Pública

Ya se ha afirmado, en el primer aparte de este estudio, que

la utilización del cine como método didáctico obedece a nues-
tra convicción como docente de que el cine nos habla a menudo
través de sus personajes de lo que nos sucede a nosotros, como
sociedad o persona. He ahí la importancia de la película ele-
gida que se sitúa en el contexto de nuestra actualidad sobre
todo porque aborda algunos de los graves males que aquejan
el funcionamiento de los órganos administrativos del Estado:
la burocracia administrativa y la corrupción.

15 Muci Borjas, José Antonio. Ob. cit., pp. 924-925

16 torrealba sánchez, Miguel Ángel. Ob. cit.

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 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

En ese contexto se observa que el filme venezolano Cédula

Ciudadano relata la “vida cotidiana de la gente común” 17. Es una
obra que ofrece un baño de realidad para quienes cotidiana-
mente interactuamos con los organismos públicos, pues está
llena de situaciones habituales, aunque con mucha acidez para
el espectador al mostrar crudamente y con sátira la casi total
ausencia del respeto por el buen servicio que debe prestar la
Administración a las personas que acudan ante ella para tra-
mitar algún asunto, en este caso, la cédula de identidad.

El cortometraje empieza con la escena en que la mamá

de Gustavo, el personaje principal de la obra, le advierte que
debe madrugar para poder ir a la Dirección de Identificación
y Extranjería (DIEX) —hoy Servicio Administrativo de Identi-
ficación Migración y Extranjería (SAIME)—: “...no te olvides de
cómo son las cosas en este país”, resaltando la ineficacia o deficien-
cia del aparato administrativo en el país; ineficacia que estará
presente en varias escenas y diálogos entre Gustavo y otros
personajes, sobre todo quienes representan a los servidores
públicos, como es el caso de Luis —representado por el cómico
venezolano “El Conde del Guácharo”—, un empleado corrupto
que atiende a Gustavo y pretende que este le lleve “dos reinas
pepiá y un café con leche grande” como requisitos indispensables
para sacarse la cédula.

De Rugeriis, al respecto, enfatiza que en la mencionada

escena se da “por sentado que quien vaya a sacarse la cédula auto-
máticamente viene percibido como aquel que se expone a los caprichos
de los funcionarios para que éstos «puedan darle un servicio»” 18.

17 De Rugeriis, Romina. “Cédula Ciudadano y el uso del humor y la paro-

dia en la narrativa fílmica”, en Revista arbitrada de la Facultad de Arte de
la Universidad del Zulia, Año 3, N°4, enero-junio 2008, pp. 219-26, dispo-
nible en http://produccioncientificaluz.org/index.php/situarte/article/
view/15955/15928
18 Ibídem.

277
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Debe notarse, en cualquier caso, que la película representa

a una Administración que abruma a las personas, especial-
mente al exigirles de modo abusivo e irrazonable, documentos
que no son necesarios para la tramitación de un asunto, por
ejemplo, cuando Luis le señala a Gustavo, que entre los recau-
dos para sacarse la cédula, debe traer “carta de defunción”.

Por otro lado, retrata grotescamente la falta de ética

pública19 y moralidad administrativa de los personajes que
aparecen como servidores públicos, desconociéndose lo que
implica la buena Administración según los términos explica-
dos en los dos últimos apartados. En ese sentido, debe adver-
tirse que la falta de ética y moralidad trae como consecuencia
la corrupción que va desde el abuso hasta la desviación de
poder, actuando al margen del interés general que debe tutelar
la Administración.

En efecto, la corrupción denota un menoscabo al recto y

normal funcionamiento así como el prestigio de la Adminis-
tración Pública. Es un grave delito en el que la deshonestidad
del servidor público se pone por encima de la dignidad de la
función que ejerce20.

Una escena durísima que merece resaltarse es aquella en

que Gustavo al no haber entendido la lista de recaudos exigi-
dos arbitrariamente por Luis busca información en la venta-
nilla de la Taquilla 1 dedicada a la Atención Pública, en donde
19 Según observa Rodríguez-Arana Muñoz la ética pública es la ciencia que
trata de la moralidad de los actos humanos en cuanto que realizados por
funcionarios públicos. Vid. Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime. La enseñanza
de la ética pública. Papeles de trabajo. Instituto Ortega y Gasset, 198, p. 6. Refe-
rencia bibliográfica citada por Vásquez, Cristina. “Ética y moral adminis-
trativas”, pp. 237-263, en AA.VV. El Derecho Administrativo en Iberoamérica.
En homenaje al profesor Mariano Brito. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Luis
José Béjar Rivera. Tomo I. Universidad Panamericana, México, 2015.
20 Haddad, Beltrán. Delitos contra la Administración Pública (Un estudio sobre
los delitos de corrupción o delitos contra el Patrimonio Público de acuerdo a la
Ley Contra la Corrupción. Derecho comparado). Álvaro Nora Librería Jurídica,
Caracas, 2014, p. 211.

278
 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

aparece una empleada limándose las uñas y que se queja por

la interrupción de Gustavo: “...tú no estás viendo que yo estoy ocu-
pada... ya va... qué abuso”, amenazándolo, posteriormente, con
mandarle un agente de seguridad por “estar alzadito”. La mujer,
en síntesis, ejemplifica la falta de ética y el irrespeto a la digni-
dad de la persona que sin duda pone en peligro el obrar admi-
nistrativo; al mismo tiempo viola el acceso a la información
pública.

No debe perderse de vista que a lo largo del metraje el

director nos muestra una Administración Pública gris, sin
colores, en blanco y negro, y bajo una atmósfera pesimista y
triste. Todo lo que acontece dentro de la oficina de cedulación
es lúgubre. En efecto, la película pierde su formato de colo-
res cuando Gustavo traspasa el umbral del edificio público. Es
curiosa esta escena cuando el protagonista del filme consciente
de este cambio busca cerciorarse y decide devolverse compro-
bando que recupera la normalidad de los colores al salir del
edificio, pero la pierde cuando cruza nuevamente la entrada
del edificio de la DIEX, volviéndose todo en blanco y negro.

La obra es una ventana que revela que no se puede hablar

de una buena Administración sin códigos de ética que mar-
quen el camino de la senda correcta de las actuaciones de los
servidores públicos. Y es por la vinculación entre la buena
Administración y la ética pública que la Carta Iberoamericana
en el capítulo segundo, atinente a los “Principios”, establece el
punto 12, el “Principio de ética”:

“...en cuya virtud todas las personas al servicio de la Admi-

nistración Pública deberán actuar con rectitud, lealtad y
honestidad, promoviéndose la misión de servicio, la probi-
dad, la honradez, la solidaridad, la transparencia, la dedi-
cación al trabajo en el marco de los más altos estándares
profesionales, el respeto a los ciudadanos, la diligencia, la
austeridad en el manejo de los fondos y recursos públicos
así como la primacía del interés general sobre el particular”.

279
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

El filme nos permite abordar diversas situaciones prácticas

que para nada atañe a una buena Administración, sino a una
mala Administración Pública que no tiene como cometido el pres-
tarse para facilitar los intereses de la colectividad, sino entor-
pecerlos con acciones que benefician intereses particulares.

Como atinadamente señala Romina De Rugeriis este cor-

tometraje “logra retratar con exacerbado realismo el vía crucis al que
se veía sometido desde siempre el regular citadino venezolano y, es
por esto que puede incluso considerarse un documento histórico, en el
que muchos de sus espectadores tienen anécdotas de vida sumamente
similares a las planteadas en el filme” 21. En fin, la idea central de la
película es la precariedad en la actuación de la Administración
y el desasosiego que aquella procura a Gustavo para tramitar
su cédula, drama que aún persiste en el país a pesar que el
filme fue estrenado en 1999.

Con un guion ácido y atractivo la película Cédula Ciuda-

dano es un material pedagógico que sirve para distinguir la
distancia que se abre entre cómo funciona de hecho la Admi-
nistración Pública y cómo nos gustaría que funcionara según
la Constitución y la Carta Iberoamericana.

Desde la mirada de esta película se puede analizar los peli-

gros a los que están sometidas las personas frente a las trabas
de la Administración Pública venezolana, en donde cada per-
sona puede verse reflejada con el personaje de Gustavo, joven
idealista que trata de resistir a la corrupción y caprichos en
que cabalgan los empleados públicos, incluso de la viveza de
terceros que buscan aprovecharse de la situación de Gustavo.

En realidad, Gustavo es un venezolano bastante soñador

y honesto que puede ser considerado, según nuestro parecer,
como el defensor de la dignidad y la igualdad de las personas

21 De Rugeriis, Romina. Ob. cit., p. 20.

280
 Algunas reflexiones sobre la buena Administración pública desde la mirada
del cortometraje venezolano “Cédula Ciudadano”, de Diego Velasco
Cosimina G. Pellegrino Pacera

pese a las arbitrariedades y el ambiente hostil que se vive en la

oficina de cedulación.

Sin duda es una creación artística que critica a la Admi-

nistración púbica del país al dibujarla de un modo burlesco
en donde los intereses personales de los agentes públicos se
imponen por encima de los requerimientos de Gustavo; Cédula
Ciudadano pone de manifiesto cómo la oficina administrativa
es un aparato burocrático que amenaza al derecho fundamen-
tal a una buena Administración que tiene Gustavo, pero que por
su propio idealismo y persistencia no sucumbe a esa carrera
con obstáculos pues logra sacarse la cédula, a pesar del desa-
fortunado final de la película.

Es una producción venezolana que permite desgranar

todos los incumplimientos en que puede incurrir el personal
público que está al servicio de la Administración y las vulnera-
ciones flagrantes de los derechos humanos de las personas que
realizan diligencias, actuaciones o gestiones. En ese contexto
parece oportuno destacar los artículos 36 al 46 del Decreto con
Rango y Fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Admi-
nistrativos, que proclaman la forma en que debe prestar la
Administración Pública su servicio de atención al público con
miras a brindar orientación y apoyo a las personas en relación
con los trámites que realicen ante la instancia administrativa,
así como en otros órganos del Poder Público.

Desde la mirada de este cortometraje venezolano, por otra

parte, queremos insistir en que la Administración Pública debe
operar en el marco de los valores éticos consciente de su carác-
ter instrumental al servicio de la persona y de su propia dig-
nidad, el distanciamiento de estos valores consolida una vida
alejada de las virtudes propias de una democracia y fomenta
un clima social de engaño y mentira en el que todo se mide en
función del dinero y del poder 22.
22 Rodríguez-Arana, Jaime. La dimensión ética. Dykinson, Madrid, 2001,
pp. 387-388.

281
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Queda abierta la invitación para ver esta película venezo-

lana que expone sin duda una lúcida reflexión acerca de los
problemas y riesgos de una Administración opaca, irrespe-
tuosa, ineficaz, ineficiente, irracional e injusta que incumple
manifiestamente sus obligaciones. Y, lo que es más grave aún,
que lesiona el derecho a la buena Administración.

En definitiva, Cédula ciudadano es una magnífica película

que invitará a estudiantes y profesores a tomar consciencia
de lo que supone vivir desde una Administración Pública que
está al margen de la Constitución y las leyes. A pesar de esto, la
película ofrece un enfoque esperanzador que podemos dedu-
cirse de la lealtad y el valor que proyecta Gustavo.

282
 EL DERECHO FUNDAMENTAL
DE LA PERSONA
A LA BUENA ADMINISTRACIÓN
(PRINCIPIOS Y DERECHOS INTEGRANTES)

Jaime Rodríguez-Arana
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña.
Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo

Resumen: El ensayo realiza un análisis del contenido del dere-

cho de las personas a una buena Administración.
Palabras clave: Derecho. Personas. Buena Administración.

Summary: The essay involves an analysis of the content of the

right of people to a good administration.
Key words: Right. People. Good administration.

Recibido: 9 de febrero de 2017 Aceptado: 19 de febrero de 2017

283
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

Sumario
Introducción
I. Un nuevo Derecho Administrativo
II. El derecho a la buena Administración en el Derecho
Administrativo Constitucional
III. El derecho fundamental a la buena Administración
en la Carta Europea de Derechos Fundamentales
IV. El derecho a la buena Administración y los derechos
de los ciudadanos en el procedimiento administrativo
Bibliografía

Introducción
El Derecho Administrativo del Estado social y demo-
crático de Derecho es un Derecho del poder público para la
libertad, un Ordenamiento jurídico en el que las categorías e
instituciones públicas han de estar orientadas al servicio obje-
tivo del interés general, tal y como proclama solemnemente el
artículo 103 de la Constitución española de 1978. Atrás queda-
ron, afortunadamente, consideraciones y exposiciones basadas
en la idea de la autoridad o el poder como esquemas unitarios
desde los que plantear el sentido y la funcionalidad del Dere-
cho Administrativo.

En este tiempo en que nos ha tocado vivir, toda la cons-

trucción ideológico-intelectual montada a partir del privile-
gio o la prerrogativa va siendo superada por una concepción
más abierta y dinámica, más humana también, desde la que
el Derecho Administrativo adquiere un compromiso especial
con la mejora de las condiciones de vida de la población a par-
tir de las distintas técnicas e instituciones que componen esta
rama del Derecho Público.

El lugar que antaño ocupó el concepto de la potestad o del

privilegio o la prerrogativa ahora lo ocupa por derecho propio
la persona, el ser humano, que asume un papel central en todas

285
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

las ciencias sociales, también obviamente en el Derecho Admi-

nistrativo. En efecto, la consideración central del ciudadano en
las modernas construcciones del Derecho Administrativo y la
Administración Pública proporciona el argumento medular
para comprender en su cabal sentido este nuevo derecho fun-
damental a la buena administración señalado en el proyecto
de la Constitución europea( artículo II-101), de acuerdo con el
artículo 41 de la Carta Europea de los derechos fundamen-
tales. La persona, el ciudadano, el administrado o particular
según la terminología jurídico administrativa al uso, ha dejado
de ser un sujeto inerte, inerme e indefenso frente a un poder
que intenta controlarlo, que le prescribía lo que era bueno o
malo para él, al que estaba sometido y que infundía, gracias
a sus fenomenales privilegios y prerrogativas, una suerte de
amedrentamiento y temor que terminó por ponerlo de rodi-
llas ante la todopoderosa maquinaria de dominación en que se
constituyó tantas veces el Estado. El problema, como veremos
en estas apretadas líneas, reside en intentar construir una con-
cepción más justa y humana del poder, que cómo consecuencia
del derecho de los ciudadanos a Gobiernos y Administraciones
adecuados, se erijan en instrumentos idóneos al servicio obje-
tivo del interés general, tal y como establece categóricamente el
artículo 103 de la Constitución española. Un Derecho cada vez
más abierto a la realización continua y creciente de la dignidad
del ser humano.

I. Un nuevo Derecho Administrativo

La perspectiva abierta y dinámica del poder, ordenado a
la realización de la justicia, a dar a cada uno lo suyo, lo que se
merece, ayuda sobremanera a entender que el principal atri-
buto del Gobierno y la Administración Pública sea, en efecto,
un elemento esencial en orden a que la dirección de la cosa
pública atienda preferentemente a la mejora permanente e
integral de las condiciones de vida del pueblo en su conjunto,
entendido como la generalidad de los ciudadanos.

286
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

El Derecho Administrativo moderno parte de la consi-

deración central de la persona y de una concepción abierta y
complementaria del interés general. Los ciudadanos ya no son
sujetos inertes que reciben, única y exclusivamente, bienes y
servicios públicos del poder. Ahora, por mor de su inserción
en el Estado social y democrático de Derecho, se convierten en
actores principales de la definición y evaluación de las dife-
rentes políticas públicas. El interés general ya no es un con-
cepto que define unilateralmente la Administración sino que
ahora, en un Estado que se define como social y democrático
de Derecho, debe determinarse, tal y como ha señalado el Tri-
bunal Constitucional en una sentencia de 7 de febrero de 1984,
a través de una acción articulada entre los poderes públicos y
los agentes sociales.

En efecto, el interés general, que es el interés de toda la

sociedad, de todos los integrantes de la sociedad, ya no es
patrimonializado por el poder público, ya no puede ser objeto
de definición unilateral por la Administración. Ahora, como
consecuencia de la proyección de la directriz participación, el
interés general ha de abrirse a la pluralidad de manera que el
espacio público pueda ser administrado y gestionado teniendo
presente la multiforme y variada conformación social. El pro-
blema es que todavía, al menos por estos lares, la ciudadanía
vive un tanto temerosa de la política porque aún no ha caído
en la cuenta de que el titular, el propietario de la política y
sus instituciones es el pueblo soberano. Y, por otra parte, los
políticos todavía no aciertan a comprender que los poderes
que gestionan son del pueblo y que su función es administrar
esos poderes al servicio objetivo de todos dando cuentas per-
manentemente de cómo gestionan esos poderes que se les son
entregados por el pueblo soberano.

El Derecho Administrativo, tal y como ha sido concebido

por un jurista malagueño de pro como es el profesor Fran-
cisco González Navarro, es el Derecho del poder público para
la libertad ciudadana. Es decir, la Administración Pública del

287
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Estado social y democrático de Derecho ha de promover las

condiciones que hagan posible que las libertades de los ciuda-
danos sean reales y efectivas superando cualquier obstáculo o
impedimento que impida su despliegue solidario tal y como
manda la Constitución de 1978 en su artículo 9.2 a los poderes
públicos. En este contexto, el ciudadano, que ocupa un lugar
estelar en la acción administrativa, tiene un elemental derecho
a que la Administración, como proclama la Constitución de
1978 en su artículo 103, sirva con objetividad el interés general.
En esta idea de servicio objetivo encontramos un presupuesto
claro de la obligación de la Administración de administrar
adecuadamente los asuntos públicos. Obligación de la Admi-
nistración de la que se desprende, como corolario necesario, el
derecho fundamental de la persona a que el quehacer de las
Administraciones públicas se realice en el marco del servicio
objetivo al interés general.

II. El derecho a la buena Administración

en el Derecho Administrativo Constitucional

En España, esta aproximación propia del tiempo en que

vivimos es consecuencia de la proyección del Estado social y
democrático de Derecho sobre la funcionalidad de la Admi-
nistración Pública y encuentra soporte en lo que Meilán Gil
denomina desde hace bastante tiempo Derecho Administra-
tivo Constitucional, que en mi opinión, es el sustrato sobre el
que se construye la idea de buena Administración como Admi-
nistración al servicio objetivo del interés general.

¿Cuáles serán, entonces, las bases constitucionales de este

nuevo Derecho Administrativo? En mi opinión, la Constitu-
ción de 1978 nos ofrece presupuestos más que suficientes para
edificar el moderno Derecho Administrativo.

El artículo 9.2 plantea lo que se ha denominado la función

promocional de los Poderes públicos en la medida en que su

288
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

papel constitucional reside precisamente en promover la liber-

tad e igualdad de los ciudadanos y de los grupos en que se
integran y, sobre todo, en remover los obstáculos que se opon-
gan a esta tarea. Aquí nos encontramos, con toda claridad, con
la función constitucional por antonomasia de la Administra-
ción Pública en el Estado social y democrático de Derecho en
nuestro tiempo que es la de garantizar el ejercicio de todos los
derechos por todos los ciudadanos, con especial referencia a
los más necesitados.

En el artículo 10.1, la Constitución proclama que los dere-

chos fundamentales y el libre desarrollo de la personalidad
constituyen el fundamento del orden público y de la paz social,
estableciendo meridianamente hacia donde se orienta el inte-
rés general en el Estado social y democrático de Derecho.

El artículo 24.1 proclama la tutela judicial efectiva y pro-

híbe toda situación de indefensión, lo cual supone la necesi-
dad de releer y repensar, desde la Constitución, muchos de los
dogmas y principios que han levantado el edificio del Dere-
cho Administrativo y que, hoy en día, deben ser claramente
replanteados.

También encontramos un vector constitucional relevante

en el artículo 31.2 cuando caracteriza el gasto público en un
contexto de economía, planteando que la acción administra-
tiva en el Estado social es limitada y debe producirse en un
contexto de austeridad porque el presupuesto público no es de
propiedad de la Administración, sino de los ciudadanos y, los
funcionarios, no son ni más ni menos que agentes de intereses
públicos.

Y, finalmente, el artículo 103.1, que es el precepto cabe-

cera de la opción constitucional en esta materia. Vale la pena,
siquiera sea brevemente, una muy breve glosa. Pues bien, el
precepto en cuestión dice, en su párrafo primero:

289
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

“La Administración Pública sirve con objetividad, los inte-

reses generales (...) y actúa con sometimiento pleno a la ley
y al Derecho”.

En primer lugar, debe subrayarse de nuevo la naturaleza

instrumental de la Administración pues la utilización del tér-
mino “sirve” alimenta esta explicación sin mayores dificul-
tades. En efecto, entre las muchas caracterizaciones posibles,
el constituyente quiso dejar bien claro que la Administración
Pública es una persona jurídico - pública que se realiza en la
medida en que está al servicio del interés general. Ciertamente,
se pudo haber elegido algún otro término que también enca-
jase en la Administración en relación con el interés general:
representar, defender, gestionar..., pero la realidad es que se
quiso deliberadamente configurar la Administración Pública
desde este punto de vista.

En segundo lugar, merece la pena llamar la atención sobre

la manera en que la Administración debe llevar a efecto su
esencial función de servicio al interés general. Esto es, el ser-
vicio habrá de ser objetivo. Es decir, la Administración Pública
es una organización imparcial y neutral que se limita, y no es
poco, a la tarea de la ejecución de la ley. Por eso, en materia de
contratación, se rige por el principio de publicidad y concu-
rrencia, y, en materia de personal, de acuerdo con los criterios
de mérito y capacidad. Se trata, pues, de criterios esenciales a
los que debe someterse la Administración Pública, sea en sus
actuaciones directas o a través de fórmulas instrumentales,
hoy tan de moda.

En tercer lugar, el precepto constitucional señala la fina-

lidad pública del quehacer administrativo: “servicio objetivo
al interés general”, que, aplicado al Estado social y democrá-
tico de Derecho que define la Constitución española, nos sitúa
en esa dimensión promocional y garantizadora anteriormente
señalada.

290
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

En cuarto lugar, debe tenerse en cuenta que el artículo

103.1 de la Constitución de 1978 se refiere a la Administración
Pública en singular, por lo que debe entenderse que el sistema
que diseña debe predicarse tanto de la Administración del
Estado, como de la Administración autonómica, provincial o
local.

Y, finalmente, el precepto alude a que la Administración

Pública actúa con “sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
Ordinariamente, será el Derecho Administrativo su matriz
normativa de referencia pero, en ocasiones, el aparato público
actuará sujeto al Derecho Privado. Ahora bien, en estos casos
en que su Derecho regulador es el privado, en modo alguno
significa, solo faltaría, que se quedaran al margen los criterios
esenciales de la actuación administrativa. En otras palabras,
la objetividad, que es una nota constitucional, exige que los
principios y vectores jurídicos que le son consustanciales se
apliquen siempre que estemos en presencia de fondos públicos.

III. El derecho fundamental

a la buena Administración en la Carta Europea
de Derechos Fundamentales

Estas consideraciones constitucionales pienso que van

a permitirnos entender mejor el sentido que para nosotros
puede tener esa expresión de la Carta Europea de los Derechos
Fundamentales de derecho fundamental a la buena Adminis-
tración, recogida ya, por cierto, en los catálogos de derechos
establecidos en las últimas reformas de los Estatutos de Auto-
nomía de este tiempo.

¿Es previo este derecho a la buena Administración Pública,

o es corolario necesario de la necesidad de que los asuntos
comunes, colectivos, deban ser atendidos de determinada
manera? Esta es una cuestión relevante, porque de su con-
testación se deducirá la naturaleza y el sentido de la función

291
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

de la Administración Pública. Existen instituciones públicas

porque, con antelación, existen intereses comunes que aten-
der convenientemente. Y existen intereses comunes, sanidad,
educación, porque las personas en conjunto, e individualmente
consideradas, precisan de ellos. Por tanto, es la persona y sus
necesidades colectivas quienes explican la existencia de insti-
tuciones supraindividuales ordenadas y dirigidas a la mejor
satisfacción de esos intereses comunitarios de forma y manera
que su gestión y dirección se realicen al servicio del bienestar
general, integral, de todos, no de una parte, por importante y
relevante que esta sea.

La buena administración de instituciones públicas parte

del derecho ciudadano a que sus asuntos comunes y colecti-
vos estén ordenados de forma y manera que reine un ambiente
de bienestar general e integral para el pueblo en su conjunto.
Las instituciones públicas, desde esta perspectiva, han de estar
conducidas y manejadas por una serie de criterios mínimos,
llamados de buen gobierno o buena administración, a los que
sumarán las diferentes perspectivas de las opciones políticas
vencedoras en los diferentes comicios electorales.

La buena administración de instituciones públicas es un

derecho ciudadano, de naturaleza fundamental. ¿Por qué se
proclama como derecho fundamental por la Unión Europa?
Por una gran razón que reposa sobre las más altas argumen-
taciones del pensamiento democrático: en la democracia, las
instituciones políticas no son de propiedad de políticos o altos
funcionarios, sino que son del dominio popular, son de los ciu-
dadanos, de las personas de carne y hueso que día a día, con
su esfuerzo por encarnar los valores cívicos y las cualidades
democráticas, dan buena cuenta del temple democrático en la
cotidianeidad. Por ello, si las instituciones públicas son de la
soberanía popular, de dónde proceden todos los poderes del
Estado, es claro que han de estar ordenadas al servicio gene-
ral, y objetivo, de las necesidades colectivas. Por eso, la función
constitucional de la Administración Pública, por ejemplo, se

292
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

centra en el servicio objetivo al interés general. Así las cosas, si

consideramos que el ciudadano ha dejado ser un sujeto inerte,
sin vida, que tenía poco menos que ser enchufado a la vida
social por parte de los poderes públicos, entonces comprende-
remos mejor el alcance de este derecho.

En efecto, el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, recep-

tor mecánico de servicios y bienes públicos, sino sujeto activo,
protagonista, persona en su más cabal expresión, y, por ello,
aspira a tener una participación destacada en la configuración
de los intereses generales porque éstos se definen, en el Estado
social y democrático de Derecho, a partir de una adecuada e
integrada concertación entre los poderes públicos y la socie-
dad articulada. Los ciudadanos, en otras palabras, tenemos
derecho a que la gestión de los intereses públicos se realice de
manera acorde al libre desarrollo solidario de las personas. Por
eso es un derecho fundamental de la persona, porque la per-
sona en cuanto tal requiere que lo público, que el espacio de lo
general, esté atendido de forma y manera que le permita rea-
lizarse, en su dimensión de libertad solidaria, como persona
humana desde diferentes dimensiones.

Desde los postulados del pensamiento abierto, plural,

dinámico y complementario, podríamos decir que la apertura
a la realidad, la aproximación abierta y franca a las condicio-
nes objetivas de cada situación, y la apertura a la experiencia
son componentes esenciales, actitudes básicas del talante ético
desde el que deben construirse las nuevas políticas públicas.
En ellas se funda la disposición permanente de corregir y rec-
tificar lo que la experiencia nos muestre como desviaciones de
los objetivos propuestos o, más en el fondo, de las finalidades
que hemos asignado a la acción pública. Por ella, la técnica
británica de las “políticas públicas a prueba” es sumamente
interesante. La buena administración, el buen gobierno, como
anteriormente se ha comentado, tienen una deuda pendiente
con la realidad, pues sólo desde ella se puede mejorar el pre-
sente para construir un mejor futuro.

293
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Pensar la complejidad de la realidad y acercarse a ella

desde el supuesto de la propia limitación, al tiempo que acaba
con todo dogmatismo, rompe también cualquier tipo de prepo-
tencia en el análisis o en el dictamen de soluciones a la que el
responsable público pueda verse tentado. Éste debe tener claro
que no es infalible, que sus opiniones, sus valoraciones están
siempre mediatizadas por la información de que parte, que
es siempre limitada, necesariamente incompleta. Abordar un
conocimiento auténtico de esa realidad exige una mentalidad
abierta que se traduce en la capacidad de desarrollar un pensa-
miento que sea dinámico y compatible.

El pensamiento dinámico lo planteo como condición para

acceder a la comprensión de las relaciones entre la persona y la
sociedad. El individuo, la persona concreta, contribuye al bien
general de la sociedad, y al tiempo, la sociedad se debe orien-
tar a las personas, al ser la dignidad de la gente prioritaria y
fundante de la propia sociedad. Ahora bien, la dignidad de la
persona se actualiza justamente cuando la persona colabora
al bien común de la sociedad. De este modo la existencia de la
persona puede ser definida como co-existencia.

Esta forma de abordar la realidad humana –personal y

social– hace derivar su fuerza no tanto de su propia constitu-
ción como de la ruptura de los rígidos principios de oposición
individualistas-comunitaristas, que carecen de capacidad de
retroalimentarse y que se cierran sobre sí mismos, mostrán-
dose incapaces de explicar la dimensión personal del hombre
y su carácter social. Tal cerrazón provoca una tensión que se
ve liberada por esta comprensión dinámica de las relaciones
persona-sociedad, y que canaliza estas tensiones hacia concep-
ciones equilibradas que, al tiempo que afirman radicalmente
la condición individual del hombre, ni niegan ni menoscaban
su dimensión social. Todo ello se traduce en que el individuo
percibirá de forma habitual el bien de los demás hombres y
mujeres como un bien también auténticamente suyo.

294
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

Un pensamiento que quiera abordar con éxito la compren-

sión de la realidad tal y como la perfilamos debe ser también,
necesariamente, un pensamiento compatible. Se trata de un
pensamiento que no encaja en los modelos rígidos y planos, y
que tiene capacidad –precisamente porque trata de compren-
der al ser humano en todas sus dimensiones– de conciliar lo
personal y lo social, lo estatal y lo civil, la libertad y el ordena-
miento, el mercado competitivo y la regulación político-econó-
mica.

Quizás sobran estas pretendidas oposiciones y tantas

otras que podríamos enumerar. De lo que se trata es, en este
contexto, de buscar convergencias de las que pueden sur-
gir sinergias, afloramientos de energías que no se agoten en
enfrentamientos estériles, por falsos. Por una parte que cada
persona o asociación aporte servicios en función de las deman-
das y de las necesidades sociales, desarrollando libremente sus
iniciativas; y por otra que el Estado actúe de acuerdo con su
función imprescindible de subsidiariedad, arbitraje y custodia
de la competencia, en un intento real de conseguir cotas más
altas de justicia y equidad, y de abrir nuevos campos operati-
vos para la efectiva iniciativa personal y social.

Las prestaciones del Estado a los más desfavorecidos serán

simples dádivas si se quedan sólo en una redistribución de bie-
nes y no inducen una mayor libertad y autonomía. La cuestión
sigue siendo enseñar a pescar y no dar peces.

Cuando abrimos los ojos y miramos, la realidad somete

nuestra inteligencia a la dura prueba de la vibración caleidos-
cópica de sus singularidades. Entonces nuestra comprensión
se ve agotada ante la complejidad de sus inextricables estruc-
turas, y nuestra necesidad de modelos conceptuales se ve des-
bordada por los inéditos desarrollos que la historia manifiesta.

Rendirse a nuestra incapacidad para agotar su comprensión

significa aceptar nuestra limitación pero también empeñarnos

295
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

en una aproximación cada vez más completa. Sin embargo,

cabe también la posibilidad de afirmar la soberanía de nues-
tro pensamiento. Esta es la disposición que lleva al nacimiento
de lo que llamo ideología cerrada, que entiendo aquí como un
pensamiento sistemático-cerrado sobre la realidad social que
se toma como presupuesto de la actividad política.

La expresión “pensamiento sistemático cerrado” la uso

aquí en el sentido preciso de que parte de postulados, de ase-
veraciones no demostradas y sin base empírica; se desenvuelve
deductivamente; es omnicomprensivo, abarca todos los aspec-
tos de la realidad; es proyectivo, tiene capacidad para predecir
cara a donde, cómo y por dónde camina la realidad social. Por
eso puede decirse que la ideología cerrada cumple la aspira-
ción fáustica -es la ciencia que domina plenamente el mundo-
y se resuelve al final en el amargo despertar del aprendiz de
brujo. Porque, no lo olvidemos, parece que la realidad sigue
siendo terca.

La Constitución española de 1978, como ya he señalado,

define la Administración como una organización que sirve con
objetividad intereses generales (Artículo 103.1 CE), la Carta
Magna nos recuerda que las reformas administrativas deben
levantarse en función de las personas y no en función de los
intereses burocráticos o tecnocráticos. ¿Por qué?. Porque, como
también señala la Constitución, corresponde a los poderes
públicos –artículo 9.2 CE– promover las condiciones para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que
se integra sean reales y efectivas y remover los obstáculos que
impiden o dificulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y
social.

En efecto, el Estado vive un momento de tránsito que se

viene prolongando el tiempo suficiente para considerar el cam-
bio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad de
adaptarse a él como un auténtico rasgo definitorio del Estado

296
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

moderno. Desde los nuevos espacios públicos se puede afir-

mar que el propio futuro del ejercicio democrático del poder
pasa necesariamente, por hacer de su capacidad de adaptación
a los cambios, una condición esencial de su propia existencia.
Cambios que, es obvio, deben partir de la posición central de
los ciudadanos y de la necesidad de facilitar el ejercicio de la
libertad solidaria de cada persona.

La ingente tarea que supone este aspecto de la vida pública

requiere profundizar en las ideas que lo sostiene: asegurar
las libertades reales de la gente. Desde las nuevas políticas
públicas, la Administración Pública aparece como uno de los
elementos clave para asegurar que las aspiraciones de los espa-
ñoles puedan hacerse realidad. Por lo tanto, el gobierno y la
administración nunca podrán ser aparatos que se cierren a la
creatividad, o la impidan con cualquier tipo de trabas, ni tam-
poco podrán dejar –especialmente a los más débiles– al arbi-
trio de intereses egoístas. La buena administración se realiza
desde esta consideración abierta, plural, dinámica y comple-
mentaria de los intereses generales, del bienestar integral de
los ciudadanos.

El modelo de las nuevas políticas públicas en relación con

la Administración Pública, apuesta por la libertad, que es apos-
tar por la sociedad, por confiar en el hombre, por confiar en la
capacidad, en las energías, en la creatividad de los ciudadanos.

El pensamiento compatible, permite que al tiempo que se

hace una política de impulso de la sociedad civil, no haya com-
puertas que limiten una acción de la Administración Pública
que asegure la libertad de disfrutar, por ejemplo, de una justa
y digna jubilación de nuestros mayores, que limiten la libertad
de disponer de un sistema de salud para todos, que recorten
la libertad de que todos tengan acceso a la educación en todos
sus niveles, o acceso a un puesto de trabajo, o sencillamente a
disfrutar de la paz.

297
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Por eso, para mi la Administración publica debe ser un

entorno de entendimiento, y un marco de humanización de la
realidad que fomente el objetivo constitucional central “la dig-
nidad de la persona, los derechos inviolables que le son inhe-
rentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley
y a los derechos de los demás” (Artículo 10.1 CE).

Por ello, una Administración Pública que se ajuste adecua-

damente a las demandas democráticas ha de responder a una
rica gama de criterios que podríamos calificar de internos, por
cuanto miran a su propia articulación interior, a los procesos
de tramitación, a su transparencia, a la claridad y simplifica-
ción de sus estructuras, a la objetividad de su actuación, etc.
Pero por encima de todos los de esta índole o, más bien, dotán-
dolos de sentido, debe prevalecer la finalidad de servicio al ciu-
dadano a que vengo haciendo alusión.

No puedo dejar de subrayar, también en este punto, la cen-

tralidad del individuo en mi entendimiento del derecho al buen
gobierno y a la buena administración de instituciones públicas.
El individuo real, la persona, con el cúmulo de circunstancias
que lo acompañan en su entorno social, es el auténtico sujeto
de los derechos y libertades que en la Constitución proclama-
mos. A ese hombre, a esa mujer, con su determinada edad, su
grado de cultura y de formación, mayor o menor, con su pro-
cedencia concreta y sus intereses particulares, propios, legíti-
mos, es a quien la Administración Pública sirve. Al servicio de
esa persona concreta el aparato administrativo debe promover
las condiciones para que ejerza con la mayor calidad y hondura
sus libertades.

En este sentido, los empleados públicos para poder desem-

peñar su tarea con eficacia necesitan, además de los medios y
condiciones de trabajo adecuados, un constante esfuerzo en su
competencia profesional para consolidar una Administración
Pública que no es una entidad abstracta, sino que la integran
personas tan reales como los ciudadanos a los que sirven, y

298
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

ellos mismos ciudadanos también. Detrás de cada expediente

están las aspiraciones de un ciudadano, de una persona de
carne y hueso.

El derecho fundamental a la buena administración de

instituciones públicas constituye un paso decisivo en orden
a garantizar unos mínimos democráticos en el ejercicio del
poder. Que el poder se use de manera abierta, plural, social,
equilibrada y humana es algo que se debe considerar el solar
de racionalidad desde el que proyectar las diferentes formas
de gobernar y administrar a partir de las distintas opciones
políticas. Algo que en el tiempo que vivimos no es fácil ni sen-
cillo por la sencilla razón de que el ansia de poder, de dinero
y de notoriedad ciegan de tal manera a nuestros gobernantes
y administradores que les impide ver con claridad las necesi-
dades colectivas, reales de los ciudadanos. De igual manera,
existe otra causa que dificulta comprender en su complejidad
y pluralidad la realidad que se cifra en la obsesión ideoló-
gica. Planteamiento que excluye del espacio de la deliberación
pública y, por ende del interés público, a quienes no se identifi-
can con los proyectos políticos de quien gobierna o administra
la cosa pública.

Una consideración que puede ayudar a entender mejor

el alcance y la funcionalidad de este derecho fundamental se
refiere a la estrecha vinculación existente entre el interés gene-
ral, fundamento de la Administración Pública, y los derechos
ciudadanos. En efecto, si atendemos a versiones cerradas y
unilaterales del interés público, entonces desde el poder no se
contemplará la centralidad de los derechos de los administra-
dos. Todo lo más, se pensará, desde esta perspectiva, que los
ciudadanos no son más que destinatarios de políticas públicas
de salvación que proceden del monopolio de lo bueno y bené-
fico que es la propia institución gubernamental o administra-
tiva. Sin embargo, como hemos apuntado con anterioridad, el
interés general en el Estado social y democrático de Derecho
aparece fuertemente conectado al fomento, a la generación de

299
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

las mejores condiciones posibles que permitan el desarrollo en

libertad solidaria de las personas y de los grupos en que se
integran removiendo cualesquiera obstáculos que impidan su
realización efectiva.

Desde el punto de vista normativo, es menester recono-

cer que la existencia positiva de este derecho fundamental a
la buena administración parte de la Recomendación núm. R
(80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de
Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de poderes
discrecionales por las autoridades administrativas así como de
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas y del Tribunal de Primera Instancia. Entre el Consejo
de Europa y la Jurisprudencia comunitaria, desde 1980, se fue
construyendo, poco a poco, el derecho a la buena administra-
ción, derecho que la Carta Europea de los Derechos Funda-
mentales de 7 de diciembre de 2000 recogería en el artículo 41
que, como es sabido, aunque no se integró directamente en los
Tratados, se ha incorporado en bloque al proyecto de Tratado
Internacional por el que se instituye una Constitución para
Europa en su artículo II-101, proyecto que esperemos, con los
cambios que sean necesarios, algún día vea la luz.

Antes del comentario de este precepto, me parece perti-

nente señalar dos elementos de los que trae causa: la discrecio-
nalidad y la jurisprudencia. En efecto, la discrecionalidad, se
ha dicho con acierto, es el caballo de Troya del Derecho Público
por la sencilla razón de que su uso objetivo nos sitúa al inte-
rior del Estado de Derecho y su ejercicio abusivo nos lleva al
mundo de la arbitrariedad y del autoritarismo. El ejercicio de la
discrecionalidad administrativa en armonía con los principios
de Derecho es muy importante. Tanto como que un ejercicio
destemplado, al margen de la motivación que le es inherente,
deviene en abuso de poder, en arbitrariedad. Y, la arbitrarie-
dad es la ausencia del derecho, la anulación de los derechos
ciudadanos en relación con la Administración.

300
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

Por lo que respecta a la jurisprudencia, debe tenerse en

cuenta que normalmente los conceptos de elaboración juris-
prudencial son conceptos construidos desde la realidad, algo
que es en sí mismo relevante y que permite construir un nuevo
derecho fundamental con la garantía del apoyo de la ciencia
que estudia la solución justa a las controversias jurídicas.

El artículo 41 de la Carta constituye un precipitado de dife-

rentes derechos ciudadanos que a lo largo del tiempo y a lo
largo de los diferentes Ordenamientos han caracterizado la
posición central que hoy tiene la ciudadanía en todo lo que se
refiere al Derecho Administrativo. Hoy, en el siglo XXI, el ciu-
dadano, como ya hemos señalado, ya no es un sujeto inerte
que mueve a su antojo el poder. Hoy el ciudadano participa
en la determinación del interés general que ya no define uni-
lateralmente la Administración Pública. El ciudadano es más
conciente de que el aparato público no es de la propiedad de los
partidos, de los políticos o de los propios servidores públicos.

Pues bien, dicho precepto dispone:

“1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y

órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitati-
vamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
– el derecho de toda persona a ser oída antes de que se
tome en contra suya una medida individual que le
afecte desfavorablemente.
– el derecho de toda persona a acceder al expediente que
le afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos de
la confidencialidad y del secreto profesional y comer-
cial.
– la obligación que incumbe a la Administración de
motivar sus decisiones.

301
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comu-

nidad de los daños causados por sus instituciones o sus
agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con
los principios generales comunes a los Derechos de los Esta-
dos miembros.

4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la

Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir
una contestación en esa misma lengua”.

Una primera lectura del artículo 41 de la Carta de Derechos

Fundamentales sugiere que dicho precepto es un buen resu-
men de los derechos más relevantes que los ciudadanos tene-
mos en nuestras relaciones con la Administración. La novedad
reside en que a partir de ahora se trata de un derecho funda-
mental de la persona, cuestión polémica pero que en mi opi-
nión no debiera levantar tanta polvareda porque el ciudadano,
si es el dueño del aparato público, es lógico que tenga derecho a
que dicho aparato facilite el desarrollo equilibrado y solidario
de su personalidad en libertad porque la razón y el sentido de
la Administración en la democracia reside en su disposición al
servicio objetivo al pueblo. El problema, para que sea un dere-
cho susceptible de invocabilidad ante los Tribunales reside en
la exigibilidad de los parámetros que caracterizan dicho dere-
cho. Parámetros que en el precepto son claros.

Los ciudadanos europeos tenemos un derecho fundamen-

tal a que los asuntos públicos se traten imparcialmente, equita-
tivamente y en un tiempo razonable. Es decir, las instituciones
comunitarias han de resolver los asuntos públicos objetiva-
mente, han de procurar ser justas –equitativas- y, finalmente, y,
finalmente, han de tomar sus decisiones en tiempo razonable.
En otras palabras, no cabe la subjetividad, no es posible la injus-
ticia y no se puede caer en la dilación indebida para resolver.
En mi opinión, la referencia a la equidad como característica
de las decisiones administrativas comunitarias no debe pasar
por alto. Porque no es frecuente encontrar esta construcción en

302
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

el Derecho Administrativo de los Estados miembros y porque,

en efecto, la justicia constituye, a la hora del ejercicio del poder
público, cualquiera que sea la institución pública en la que nos
encontremos, la principal garantía de acierto. Por una razón,
porque cuándo se decide lo relevante es dar cada uno lo suyo,
lo que se merece, lo que le corresponde.

La referencia a la razonabilidad del plazo para resolver

incorpora un elemento esencial: el tiempo. Si una resolución
es imparcial, justa, pero se dicta con mucho retraso, es posi-
ble que no tenga sentido, que no sirva para nada. El poder se
mueve en las coordenadas del espacio y del tiempo y éste es
un elemento esencial que el Derecho comunitario destaca sufi-
cientemente. La razonabilidad se refiere al plazo de tiempo en
el que la resolución pueda ser eficaz de manera que no se dila-
pide el legítimo derecho del ciudadano a que su petición, por
ejemplo, se conteste en un plazo en que ya no sirva para nada.

El derecho a la buena administración es un derecho funda-

mental de todo ciudadano comunitario a que las resoluciones
que dicten las instituciones europeas sean imparciales, equita-
tivas y razonables en cuanto al fondo y al momento en que se
produzcan. Dicho derecho según el citado artículo 41 incor-
pora, a su vez, cuatro derechos.

El primero se refiere al derecho que todo ciudadano comu-

nitario tiene a ser oído antes de que se tome en contra suya una
medida individual que le afecte desfavorablemente. Se trata
de un derecho que está reconocido en la generalidad de las
legislaciones administrativas de los Estados miembros como
consecuencia de la naturaleza contradictoria que tienen los
procedimientos administrativos en general, y en especial los
procedimientos administrativos sancionadores o aquellos pro-
cedimientos de limitación de derechos. Es, por ello, un compo-
nente del derecho a la buena administración que el Derecho
Comunitario toma del Derecho Administrativo Interno. No
merece más comentarios.

303
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

El segundo derecho derivado de este derecho fundamental

a la buena administración se refiere, de acuerdo con el párrafo
segundo del citado artículo 41 de la Carta de Derechos Funda-
mentales, al derecho de toda persona a acceder al expediente
que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de
la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. Nos
encontramos, de nuevo, con otro derecho de los ciudadanos en
los procedimientos administrativos generales. En el Derecho
Administrativo Español, por ejemplo, este derecho al acceso
al expediente está recogido dentro del catálogo de derechos
que establece el artículo 35 de la Ley del régimen jurídico de
las Administraciones públicas y del procedimiento adminis-
trativo común. Se trata, de un derecho fundamental lógico y
razonable que también se deriva de la condición que tiene la
Administración Pública, también la comunitaria, de estar al
servicio objetivo de los intereses generales, lo que implica, tam-
bién, que en aras de la objetividad y transparencia, los ciuda-
danos podamos consultar los expedientes administrativos que
nos afecten. Claro está, existen límites derivados del derecho a
la intimidad de otras personas así como del secreto profesional
y comercial. Es decir, un expediente en que consten estrate-
gias empresariales no puede consultado por la competencia en
ejercicio del derecho a consultar un expediente de contratación
que le afecte en un determinado concurso.

El tercer derecho que incluye el derecho fundamental a la

buena administración es, para mí, el más importante: el dere-
cho de los ciudadanos a que las decisiones administrativas de
la Unión europea sean motivadas. Llama la atención que este
derecho se refiera a todas las resoluciones europeas sin excep-
ción. Me parece un gran acierto la letra y el espíritu de este pre-
cepto. Sobre todo porque una de las condiciones del ejercicio
del poder en las democracias es que sea argumentado, razo-
nado, motivado. El poder que se basa en la razón es legítimo. El
que no se justifica es sencillamente arbitrariedad. Por eso todas
las manifestaciones del poder debieran, como regla motivarse.
Su intensidad dependerá, claro está, de la naturaleza de los

304
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

actos de poder. Si son reglados la motivación será menor. Pero

si son discrecionales, la exigencia de motivación será mayor. Es
tan importante la motivación de las resoluciones públicas que
bien puede afirmarse que la temperatura democrática de una
Administración es proporcional a la intensidad de la motiva-
ción de los actos y normas administrativos.

En el apartado tercero del precepto se reconoce el derecho

a la reparación de los daños ocasionados por la actuación u
omisión de las instituciones comunitarias de acuerdo con los
principios comunes generales a los Derechos de los Estados
miembros. La obligación de indemnizar en los supuestos de
responsabilidad contractual y extracontractual de la Admi-
nistración está, pues, recogida en la Carta. Lógicamente, el
correlato es el derecho a la consiguiente reparación cuando
las instituciones comunitarias incurran en responsabilidad.
La peculiaridad del reconocimiento de este derecho, también
fundamental, derivado del fundamental a la buena adminis-
tración, reside en que, por lo que se vislumbra, el régimen de
funcionalidad de este derecho se establecerá desde los princi-
pios generales de la responsabilidad administrativa en Dere-
cho Comunitario.

El apartado cuarto dispone que toda persona podrá diri-

girse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de
los Tratados y deberá recibir una contestación en esa lengua.

Por su parte, la jurisprudencia ha ido, a golpe de senten-

cia, delineando y configurando con mayor nitidez el contenido
de este derecho fundamental a la buena administración aten-
diendo a interpretaciones más favorables para el ciudadano
europeo a partir de la idea de una excelente gestión y Admi-
nistración Pública en beneficio del conjunto de la población de
la Unión Europea.

Debe tenerse presente, también, que el artículo 41 del deno-

minado Código Europeo de Buena Conducta Administrativa

305
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

de 1995 es el antecedente del ya comentado artículo 41 de la

Carta de los Derechos Fundamentales. Es más, se trata de una
fiel reproducción.

Una cuestión central en la materia es la referente a la auto-

ridad que ha de investigar las denuncias de mala administra-
ción de las instituciones europeas. Pues bien, de acuerdo con
el artículo 195 del Tratado de Roma y del Estatuto del Defensor
del Pueblo, resulta que esta tarea es de competencia del propio
Defensor del Pueblo. Una definición de mala administración
nos la ofrece el informe del Defensor del año 1997: “se produce
mala administración cuándo un organismo no obra de acuerdo
con las normas o principios a los que debe estar sujeto”. Defi-
nición que es demasiado general e imprecisa, por lo que habrá
de estarse a los parámetros jurídicos señalados en el artículo
41 de la Carta, de manera que habrá de observarse, además de
la lesión de las normas del servicio de los principios genera-
les que presiden la actividad de las instituciones públicas, si
efectivamente se contraviene la equidad, la imparcialidad, la
racionalidad en los plazos, la contradicción, la motivación, la
reparación o el uso de las lenguas oficiales.

Lorenzo Membiela ha recopilado en un trabajo publicado

en Actualidad Administrativa, en el número 4 de 2007 algu-
nas de las sentencias más relevantes en la materia, bien del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, bien del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas, bien del Tribunal
de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. Evidente-
mente, la jurisprudencia ha ido decantando el contenido y fun-
cionalidad del llamado principio a una buena Administración,
principio del que más adelante se derivaría, como su corolario
necesario, el derecho fundamental a la buena administración.
Por ejemplo, en el 2005, el 20 de septiembre encontramos una
sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la
que se afirma que en virtud del principio de la buena adminis-
tración el traslado de funcionarios de un municipio a otro debe
estar justificado por las necesidades del servicio.

306
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

Por ejemplo, el Tribunal Europeo d Derechos Humanos, en

su sentencia de 18 de julio de 1999, señaló que “el artículo 6.1
del Convenio obliga a los Estados contratantes a organizar su
sistema judicial de tal forma que puedan cumplir con las exi-
gencias de esta disposición (Sentencia Salesi contra Italia de
26 febrero 1993, serie A núm. 257-E, pg. 60, ap. 24). Reafirma
la importancia que se concede a que la justicia no se adminis-
tre con retrasos que comprometan su eficacia y su credibili-
dad (Sentencia Kattle Klitsche de la Grange contra Italia de 27
octubre 1994, serie A, núm. 293-B, pg. 39, ap. 61). Recuerda por
añadidura, que el Comité de Ministros del Consejo de Europa,
en su Acuerdo DH (97) 336 de 11 de julio de 1997 (Duración de
los procedimientos civiles en Italia: medidas complementarais
de carácter general) consideró que «la excesiva lentitud de la
justicia representa un peligro importante, en particular para el
Estado de derecho».

El Tribunal señala a continuación, haber dictado desde el

25 de junio de 1987, fecha de la Sentencia Capuano contra Italia
(Serie A, núm. 119), 65 sentencias constatando la violación del
artículo 6.1 en los procedimientos que se hubieran prolongado
más allá del “plazo razonable”ante los Tribunales civiles de las
distintas regiones italianas. Asimismo y en aplicación de los
antiguos artículos 31 y 32 del Convenio, más de 1.400 infor-
mes de la Comisión acabaron en constataciones del Comité de
Ministros de violación del artículo 6 por parte de Italia por
el mismo motivo. La repetición de las violaciones constatadas
muestra que hay una acumulación de incumplimientos de
idéntica naturaleza y lo suficientemente numerosos para que
no se reduzcan a incidentes aislados. Dichos incumplimientos
reflejan una situación, que perdura, a la que todavía no se ha
puesto remedio y para la que los justiciables no disponen de
ninguna vía de recurso interna”.

En materia de buena administración de justicia, la senten-

cia de 21 de julio de 1999 entiende que “El Tribunal recuerda
que, según su constante jurisprudencia que refleja un princi-

307
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

pio ligado a la buena administración de la justicia, las decisio-

nes judiciales deben señalar de manera suficiente los motivos
en los que se fundan. El alcance de este deber puede variar
según la naturaleza de la decisión y debe ser analizado a la
luz de las circunstancias de cada caso (Sentencias Ruiz Torija
e Hiro Balani contra España de 9 de diciembre de 1994 [TEDH
1994\4 y TEDH 1994\5], serie A núms. 303-A y 303-B, pg. 12,
ap. 29, y pgs. 29-30, ap. 27, Higgins y otros contra Francia de 19
de febrero de 1998 [ TEDH 1998\3],Repertorio de sentencias y
resoluciones 1998-I, pg. 60, ap. 42). Si el artículo 6.1 obliga a los
tribunales a motivar sus sentencias, esta obligación no puede
entenderse como la exigencia de una respuesta detallada a
cada argumento (Sentencia Van de Hurk contra Países Bajos
de 19 abril 1994, serie A núm. 288, pg. 20, ap. 61). Así, recha-
zando un recurso, la jurisdicción de apelación puede, en prin-
cipio, limitarse a hacer suyos los motivos de la decisión tomada
(cfr, mutatis mutandis , Sentencia Helle contra Finlandia de 19
de diciembre de 1997, Repertorio de sentencias y resoluciones 1997-
VIII, pg. 2930, ap. 59-60).

También en materia de buena administración de justicia,

la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de
10 de noviembre de 2004, señaló que “El Tribunal recuerda
que las reglas relativas a los plazos para recurrir, tienen como
finalidad el garantizar una buena administración de la justi-
cia. Por ello, la regulación en cuestión, o la aplicación que de
ella se hace, no debería impedir al justiciable utilizar una vía
de recurso disponible. Procede, además, en cada caso, apreciar
a la luz de las particularidades del procedimiento de que se
trata, y en función de la finalidad y del objeto del artículo 6.1, la
forma de publicidad del «fallo» prevista por el Derecho interno
del Estado enjuiciado (Sentencia Axen anteriormente citada,
pg. 14, ap. 31).

Una sentencia de 24 de mayo de 2005 del Tribunal Euro-

peo de Derechos Fundamentales, señaló, en materia de justi-
cia, que el principio de la buena administración consagra la

308
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

celeridad en los procesos judiciales. Expresión del derecho fun-

damental a la motivación de las resoluciones administrativas
lo podemos encontrar en la sentencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos de 23 de abril de 1997, en cuya virtud cual-
quier restricción de los derechos de defensa debe estar conve-
nientemente motivada. También es consecuencia de la buena
Administración Pública la resolución en plazo razonable de los
asuntos públicos, de manera que cómo dispone la sentencia
del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12
de julio de 2995, “la inactividad de la Administración más allá
de los plazos establecidos en las normas constituye una lesión
al principio de la buena Administración Pública”. Igualmente,
por sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comu-
nidades Europeas de 16 de marzo de 2005 es consecuencia del
principio de la buena administración, la óptima gestión de los
organismos administrativos, lo que incluye, es claro, el respeto
a los plazos establecidos y al principio de confianza legítima,
en virtud del cual la Administración Pública, merced al prin-
cipio de continuidad y a que no puede separase del criterio
mantenido en el pasado salvo que lo argumente en razones de
interés general.

Es también una consecuencia del principio de la buena

administración, dice el Tribunal de Primera Instancia de las
Comunidades Europeas el 27 de febrero de 2003, que la Admi-
nistración ha de facilitar todas las informaciones pertinentes a
la otra parte actuante en el procedimiento administrativo.

En fin, el reconocimiento a nivel europeo del derecho fun-

damental a la buena administración constituye, además, un
permanente recordatorio a las Administraciones públicas, de
que su actuación ha de realizarse con arreglo a unos determi-
nados cánones o estándares que tienen como elemento medular
la posición central del ciudadanos. Posición central del ciuda-
danos que ayudará a ir eliminando de la praxis administrativa
toda esa panoplia de vicios y disfunciones que conforman la
llamada mala administración.

309
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

IV. El derecho fundamental a la buena

Administración y los derechos de los ciudadanos
en el procedimiento administrativo

La centralidad de los ciudadanos en el sistema del Derecho

Administrativo ha permitido que en otras latitudes como la
Unión Europea, la Carta Europea de los Derechos Fundamen-
tales haya reconocido el derecho fundamental de los ciudada-
nos europeos a la buena Administración Pública, concretado
en una determinada manera de administrar lo público carac-
terizada por la equidad, la objetividad y los plazos razonables.
En este marco, en el seno del procedimiento, y con carácter
general, la proyección de este derecho ciudadano básico, de
naturaleza fundamental, supone la existencia de un elenco de
principios generales y de un repertorio de derechos ciudada-
nos que en el procedimiento administrativo adquieren una
relevancia singular. Estos derechos componen, junto con las
consiguientes obligaciones, el estatuto jurídico del ciudadano
ante la Administración Pública.

En el marco del respeto al Ordenamiento jurídico en su

conjunto, la Administración Pública sirve con objetividad al
interés general y actúa, especialmente en sus relaciones con los
ciudadanos, de acuerdo con los siguientes principios, que son
corolarios del derecho fundamental a la buena Administración
Pública:

1. Principio de juridicidad, en cuya virtud toda la actua-

ción administrativa se somete plenamente al ordena-
miento jurídico del Estado.

2. Principio de servicio objetivo a los ciudadanos, que se

proyecta a todas las actuaciones administrativas y de
sus agentes y que se concreta en el profundo respeto a
los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.

310
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

3. Principio promocional, expresado en la creación de las

condiciones para que la libertad y la igualdad de las
personas y de los grupos en que se integran sean reales
y efectivos, removiendo los obstáculos que impidan su
cumplimiento y fomentando igualmente la participa-
ción.

4. Principio de racionalidad, que se extiende especial-

mente a la motivación y argumentación que debe servir
de base a la entera actuación administrativa.

5. Principio de igualdad de trato, por el que los ciuda-

danos que se encuentren en la misma situación serán
tratados de manera igual, garantizándose, con expresa
motivación en los casos concretos, las razones que pue-
dan aconsejar la diferencia de trato, prohibiéndose
expresamente toda discriminación injustificada hacia
los ciudadanos.

6. Principio de eficacia, en cuya virtud las actuaciones

administrativas se realizarán en el marco de los obje-
tivos establecidos en cada Ente público. Especialmente
las autoridades buscarán que los procedimientos y las
medidas adoptadas logren su finalidad y, para ello,
removerán de oficio los obstáculos puramente formales,
evitarán el silencio administrativo, las dilaciones y los
retardos.

7. Principio de publicidad de las normas, de los proce-

dimientos y del entero quehacer administrativo en el
marco del respeto del derecho a la intimidad y de las
reservas que por razones acreditadas de confidenciali-
dad o interés general sea pertinente en cada caso, en los
procedimientos para el dictado de actos administrati-
vos. En especial, las autoridades darán a conocer a los
ciudadanos y a los interesados, de forma sistemática y
permanente, aún sin mediar petición alguna, sus actos,

311
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

contratos y resoluciones, mediante comunicaciones,

notificaciones y publicaciones, incluyendo el empleo de
tecnologías que permitan difundir de forma masiva tal
información.

8. Principio de seguridad jurídica, de previsibilidad y

certeza normativa, por los cuales la Administración se
somete al derecho vigente en cada momento, sin que
pueda variar arbitrariamente las normas jurídicas.

9. Principio de proporcionalidad: las decisiones adminis-

trativas serán proporcionadas al fin previsto en el Orde-
namiento jurídico, se dictarán en un marco de justo
equilibrio entre el interés general y el interés particular
y se evitará limitar los derechos de los ciudadanos a tra-
vés de la imposición de cargas o gravámenes irraciona-
les o incoherentes con el objetivo establecido.

10. Principio de ejercicio normativo del poder, en cuya

virtud los poderes se ejercerán, única y exclusivamente,
para la finalidad prevista en las normas de otorga-
miento, evitándose especialmente el abuso de poder,
bien sea para objetivos distintos de los establecidos en
las disposiciones generales o en contra del interés gene-
ral.

11. Principio de imparcialidad e independencia: el perso-

nal al servicio de la Administración Pública deberá abs-
tenerse de toda actuación arbitraria o que ocasione trato
preferente por cualquier motivo y actuar en función del
servicio objetivo al interés general, prohibiéndose la
participación de dicho personal en cualquier asunto en
el que él mismo, o personas o familiares próximos, ten-
gan cualquier tipo de intereses o pueda existir conflicto
de intereses.

312
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

12. Principio de relevancia, en cuya virtud las actuacio-

nes administrativas habrán de adoptarse en función de
los aspectos más relevantes, sin que sea posible, como
fundamento de la decisión que proceda, valorar única-
mente aspectos de escasa consideración.

13. Principio de coherencia: las actuaciones administrati-

vas serán congruentes con la práctica y los antecedentes
administrativos salvo que por las razones que se expli-
citen por escrito sea pertinente en algún caso apartarse
de ellos.

14. Principio de buena fe, en cuya virtud las autoridades y

los particulares presumirán el comportamiento legal de
unos y otros en el ejercicio de sus competencias, dere-
chos y deberes.

15. Principio de confianza legítima, en cuya virtud la

actuación administrativa será respetuosa con las expec-
tativas que razonablemente haya generado la propia
Administración en el pasado.

16. Principio de asesoramiento: el personal al servicio de

la Administración Pública deberá asesorar a los ciuda-
danos sobre la forma de presentación de las solicitudes
y su tramitación.

17. Principio de responsabilidad, por el que la Adminis-

tración responderá de las lesiones en los bienes o dere-
chos de los ciudadanos ocasionados como consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos o de inte-
rés general. Las autoridades y sus agentes asumirán
las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el
Ordenamiento jurídico. Igualmente, la Administración
Pública rendirá cuentas de sus actuaciones y publicará
las evaluaciones de sus unidades.

313
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

18. Principio de facilitación: los ciudadanos encontrarán

siempre en la Administración las mayores facilidades
para la tramitación de los asuntos que les afecten, espe-
cialmente en lo referente a identificar al funcionario
responsable, a obtener copia sellada de las solicitudes,
a conocer el estado de tramitación, a enviar, si fuera el
caso, el procedimiento al órgano competente, a ser oído
y a formular alegaciones o a la referencia a los recursos
susceptibles de interposición.

19. Principio de celeridad, en cuya virtud las actuacio-

nes administrativas se realizarán optimizando el uso
del tiempo, resolviendo los procedimientos en plazo
razonable que, en todo caso, no podrá superar los dos
meses a contar desde la presentación de la solicitud en
cualquier registro público. En especial, las autoridades
impulsarán oficiosamente los procedimientos e incenti-
varán el uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones a los efectos de que los procedimientos
se tramiten con diligencia y sin dilaciones injustifica-
das.

20. Principio de transparencia y acceso a la información

de interés general: el funcionamiento, actuación y
estructura de la Administración ha de ser accesible a
todos los ciudadanos, que pueden conocer la informa-
ción generada por las Administraciones públicas y las
instituciones que realicen funciones de interés general.

21. Principio de protección de la intimidad, de forma que

el personal al servicio de la Administración Pública
que maneje datos personales respetará la vida privada
y la integridad de las personas, prohibiéndose el trata-
miento de los datos personales con fines no justificados
y su transmisión a personas no autorizadas.

314
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

22. Principio de ética, en cuya virtud todo el personal al

servicio de la Administración Pública así como los ciu-
dadanos en general han de actuar con rectitud, lealtad
y honestidad.

23. Principio de debido proceso: Las actuaciones admi-

nistrativas se realizarán de acuerdo con las normas de
procedimiento y competencia establecidas en la Consti-
tución, con plena garantía de los derechos de represen-
tación, defensa y contradicción.

24. Principio de cooperación: Todos los órganos y entida-

des administrativos deben prestarse asistencia mutua y
respetar el ejercicio de las respectivas competencias.

El derecho general fundamental de los ciudadanos a una

buena Administración Pública finalmente, se puede concre-
tar, entre otros, en los siguientes derechos subjetivos de orden
administrativo:

1. derecho a la motivación de las actuaciones administra-

tivas

2. derecho a la tutela administrativa efectiva

3. derecho a una resolución administrativa en plazo razo-

nable.

4. derecho a una resolución justa de las actuaciones admi-

nistrativas

5. derecho a presentar por escrito o de palabra peticiones

de acuerdo con lo que se establezca en las normas, en
los registros físicos o informáticos.

6. derecho a respuesta oportuna y eficaz de las autorida-

des administrativas.

315
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

7. derecho a no presentar documentos que ya obren en

poder de la Administración Pública.

8. derecho a ser oído siempre antes de que se adopten

medidas que les puedan afectar desfavorablemente.

9. derecho de participación en las actuaciones administra-

tivas en que tengan interés, especialmente a través de
audiencias y de informaciones públicas

10. derecho a una indemnización justa en los casos de lesio-

nes de bienes o derechos como consecuencia del funcio-
namiento de los servicios de responsabilidad pública.

11. derecho a servicios públicos y de interés general de cali-

dad.

12. derecho a elegir los servicios de interés general de su

preferencia.

13. derecho a opinar sobre el funcionamiento de los servi-

cios de responsabilidad administrativa.

14. derecho a conocer las obligaciones y compromisos de

los servicios de responsabilidad administrativa.

15. derecho a formular alegaciones en cualquier momento

del procedimiento administrativo.

16. derecho a presentar quejas, reclamaciones y recursos

ante la Administración.

17. derecho a interponer recursos ante la autoridad judicial

sin necesidad de agotar la vía administrativa previa, de
acuerdo con lo establecido en las leyes.

316
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
(principios y derechos integrantes)
Jaime Rodríguez-Arana

18. derecho a conocer las evaluaciones de los entes públicos

y a proponer medidas para su mejora permanente.

19. derecho de acceso a los expedientes administrativos

que les afecten en el marco del respeto al derecho a la
intimidad y a las declaraciones motivadas de reserva
que en todo caso habrán de concretar el interés general
al caso concreto.

20. derecho a una ordenación racional y eficaz de los archi-

vos públicos.

21. derecho de acceso a la información de interés general.

22. derecho a copia sellada de los documentos que presen-

ten a la Administración Pública.

23. derecho a ser informado y asesorado en asuntos de inte-

rés general.

24. derecho a ser tratado con cortesía y cordialidad.

25. derecho a conocer el responsable de la tramitación del

procedimiento administrativo.

26. derecho a conocer el estado de los procedimientos

administrativos que les afecten.

27. derecho a ser notificado por escrito o a través de las nue-

vas tecnologías de las resoluciones que les afecten en el
más breve plazo de tiempo posible, que no excederá de
los cinco días.

28. derecho a participar en asociaciones o instituciones de

usuarios de servicios públicos o de interés general.

317
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

29. derecho a actuar en los procedimientos administrativos

a través de representante.

30. derecho a exigir el cumplimiento de las responsabili-

dades del personal al servicio de la Administración
Pública y de los particulares que cumplan funciones
administrativas.

31. derecho a recibir atención especial y preferente si se

trata de personas en situación de discapacidad, niños,
niñas, adolescentes, mujeres gestantes o adultos mayo-
res, y en general de personas en estado de indefensión o
de debilidad manifiesta.

Es decir, el derecho fundamental a la buena Adminis-

tración Pública trae consigo, con todas sus consecuencias, la
centralidad de la persona en el régimen jurídico de la Admi-
nistración Pública.

Bibliografía
A. López-Castillo, “En torno a la carta de derechos fundamentales de la
Unión Europea”, REP, nº 113, 2001, páginas 43 y siguientes.

B. Weber, “La carta de los derechos fundamentales de la Unión Euro-

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T. Freixes, “Derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución y

prospectiva: la construcción de un espacio jurídico europeo de los
derechos fundamentales”, REDCE, nº 4, 2005, páginas 43 y siguien-
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H. Falcao Martins, “Administración Pública gerencial y burocracia: la

persistencia entre política y administración”, Revista del CLAD, nº 9,
1997, páginas 1 y siguientes.

318
 El derecho fundamental de la persona a la buena Administración
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Jaime Rodríguez-Arana

B. Tomás Mallén, El derecho fundamental a una buena Administración,

INAP, Madrid, 2004.

R. Alonso García, La carta de derechos fundamentales de la Unión

Europea, Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la competencia, nº 209,
2000, p. 3 y siguientes.

319
DOCUMENTOS
 CARTA IBEROAMERICANA
DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA

APROBADA POR LA X CONFERENCIA

IBEROAMERICANA DE MINISTROS
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y REFORMA DEL ESTADO

San Salvador, El Salvador,

26 y 27 de junio de 2008

ADOPTADA POR LA XVIII CUMBRE

IBEROAMERICANA DE JEFES DE ESTADO
Y DE GOBIERNO

San Salvador, El Salvador,

del 29 al 31 de octubre de 2008

(Resolución No. 25 del “Plan de Acción de San Salvador”)

323
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD

EN LA GESTIÓN PÚBLICA

PREÁMBULO
Al final de los años setenta del Siglo XX, la crisis económica
mundial dificultó la viabilidad del modelo de Estado de bienes-
tar construida por los países industrializados y post-industria-
lizados después de la segunda guerra mundial. Frente a dicha
crisis, surgió una propuesta de corte neoliberal-conservador
que perseguía restablecer el equilibrio fiscal y de la balanza de
pagos de los países en crisis. Para ello se promovió la reduc-
ción del tamaño del Estado y su sustitución por el mercado
como instrumento predominante del desarrollo. Contrario a
lo que se afirmó, años después de la aplicación de las medidas
neoliberales, los problemas de desarrollo se agudizaron en la
región, los mercados nacionales se debilitaron, no hubo creci-
miento económico, la pobreza se expandió, la gobernabilidad
decayó y el Estado que había sido desmantelado perdió su
capacidad de respuesta a los nuevos desafíos.

En consideración a lo anterior, el Consejo Directivo del

CLAD, reunido el 14 de octubre de 1998, aprobó el documento
doctrinario Una Nueva Gestión Pública para América Latina, en
el que se declara la necesidad de reconstruir el Estado para
enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad post-industrial,
un Estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cum-
plimiento de los contratos económicos, debe ser lo suficien-
temente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la
competitividad de cada país en el escenario internacional. Con
ello, se reconoce que el Estado es un instrumento indispensa-
ble para el desarrollo económico, político y social de cualquier
país, y que en la región tiene que orientarse a la atención de
tres grandes problemas: la consolidación de la democracia, la
necesidad de retomar el crecimiento económico y la reducción
de la desigualdad social, garantizando la inclusión social. Para
abordar dichos desafíos, los Estados iberoamericanos deben

325
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

adecuar su organización y funcionamiento a las nuevas rea-

lidades, aprendiendo de los errores y aciertos de las diversas
experiencias recientes y adoptando un nuevo modelo de ges-
tión pública que recupere la capacidad de las Administraciones
Públicas iberoamericanas como instrumentos útiles y efectivos
al servicio del bien común o interés general de sus respectivas
sociedades.

La XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de

Gobierno, realizada en el 2003, incluyó en su Declaración de
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, una resolución en la que los altos
mandatarios de los 21 países expresaron su compromiso para
avanzar en la profesionalización de la función pública de los
países de la región y respaldaron los principios y orientacio-
nes de la “Carta Iberoamericana de la Función Pública”, que
fue preparada por el CLAD y adoptada por la V Conferen-
cia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública
y Reforma del Estado. En dicha Declaración los Mandatarios
iberoamericanos expresaron:

“Reiteramos nuestro empeño en el fortalecimiento institucional

del Estado, en lograr administraciones públicas más eficaces y
transparentes y en promover los instrumentos necesarios para una
mayor participación de la sociedad civil en el proceso de toma de
decisiones. Los Estados Iberoamericanos fortalecerán en sus agen-
das gubernamentales las políticas de reforma de la Administración
Pública”.

De igual manera, dos Cumbres Iberoamericanas de Jefes

de Estado y de Gobierno, la XVI realizada en el 2006 en Monte-
video, República Oriental del Uruguay, y la XVII efectuada en
el 2007 en Santiago de Chile, respectivamente, respaldaron las
iniciativas del “Código Iberoamericano de Buen Gobierno” y
de la “Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico” con
el propósito de promover la mejora de la gestión pública en la
región.

326
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Por su parte, los Ministros de Administración Pública y de

la Reforma del Estado y los Jefes de Delegación de los Gobier-
nos iberoamericanos, reunidos los días 31 de mayo y 1° de
junio de 2007, en Pucón, Chile, en ocasión de la IX Conferen-
cia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado renovaron su compromiso con la Reforma
del Estado, el fortalecimiento de sus instituciones públicas y,
en especial, con la racionalización de sus mecanismos de ges-
tión al sostener que:

“Teniendo en consideración que el objetivo de toda política pública

es el bienestar de las personas, se requiere fortalecer las capaci-
dades institucionales públicas para dar satisfacción a los requeri-
mientos ciudadanos de integración y pertenencia. A tal efecto, es
necesario impulsar criterios de universalización que atiendan la
diversidad y complejidad de dichos requerimientos, así como for-
talecer la calidad de la gestión pública para que sea un real instru-
mento al servicio de la cohesión social”.

Bajo dicho mandato, y continuando con el esfuerzo soste-

nido en esta área por la Comunidad Iberoamericana, se ela-
bora la presente “Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestión Pública”, que se inscribe en la propuesta de adecuar
el funcionamiento de las Administraciones Públicas iberoame-
ricanas para garantizar que sean instrumentos útiles, efectivos
y confiables al servicio de sus respectivas sociedades. En tal
sentido, la presente Carta Iberoamericana vincula la calidad
en la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un
buen gobierno democrático: 1. toda gestión pública debe estar
referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usua-
rio o beneficiario de servicios y programas públicos, o como
legítimo participante en el proceso formulación, ejecución y
control de las políticas públicas bajo el principio de correspon-
sabilidad social; 2. la gestión pública tiene que orientarse para
resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre
sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsa-

327
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

bilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del

control social y rendición periódica de cuentas.

La adopción de estrategias de innovación, racionalización

y mejora de la gestión pública, orientadas por la calidad, per-
mitirá a las Administraciones Públicas iberoamericanas posi-
cionarse favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su
influencia en un entorno dinámico y complejo y acometer el
necesario desarrollo organizativo para la gestión del cambio
y la formulación de soluciones de mejora creativas, con el fin
de cumplir al máximo las expectativas de la ciudadanía, pro-
porcionando un instrumento para lograr la coherencia en la
dirección estratégica a seguir.

La presente Carta Iberoamericana promueve el estableci-

miento de un enfoque común acerca de las nociones de calidad
y de excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte
un conjunto de principios y orientaciones que sirvan de refe-
rencia a las diferentes Administraciones Públicas iberoame-
ricanas en la formulación de sus políticas, planes, modelos y
mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad
de su gestión pública. La implementación de los principios y
orientaciones deberá adaptarse a la diversidad de las condicio-
nes de las naciones iberoamericanas, al igual que la adopción
de las correspondientes acciones e instrumentos sugeridos
para la mejora continua de la calidad en la gestión pública.

Cabe señalar que, en Iberoamérica existen modelos de cali-

dad con una perspectiva global e integral, como son los esta-
blecidos por varios Premios Nacionales a la Calidad y normas
especificas para el sector público como es el caso de Argentina,
Brasil, Colombia, Chile y Portugal. Además existen modelos
internacionales como el Modelo Iberoamericano de Excelen-
cia en la Gestión de la Fundación Iberoamericana para la Ges-
tión de la Calidad –FUNDIBEQ– y el Modelo de Evaluación,
Aprendizaje y Mejora desarrollado por la Agencia Estatal de
Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servi-

328
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

cios de España, experiencias que han nutrido los contenidos

de la presente Carta Iberoamericana y constituyen referencias
válidas a seguir.

Resulta particularmente relevante, el reconocimiento que

se hace en la presente Carta Iberoamericana del derecho de los
ciudadanos a una gestión pública de calidad, estableciéndose
unos contenidos mínimos que pueden ser incrementados por
los ordenamientos jurídicos nacionales. La importancia de este
reconocimiento es el consecuente empoderamiento a los ciuda-
danos iberoamericanos que les permita exigir a sus Adminis-
traciones Públicas la mejora continua de la gestión pública en
su propio beneficio, así como participar directamente en ella.

La presente Carta procurará aplicarse a cualquier persona

natural o jurídica que requiera relacionarse con una Adminis-
tración Pública iberoamericana y se encuentre en el territorio
del correspondiente país iberoamericano o posea el derecho a
hacerlo aunque esté fuera de dicho país.

La presente Carta parte del establecimiento de cuatro

objetivos fundamentales, que son desarrollados en el Capí-
tulo Primero. Seguidamente, en el Capítulo Segundo, define
los principios inspiradores de una gestión pública de calidad.
A continuación, el Capítulo Tercero establece los derechos y
deberes de los ciudadanos para una gestión pública de calidad.

Para dar respuesta a los principios inspiradores de una

gestión pública de calidad y a los derechos de los ciudadanos,
el Capítulo Cuarto propone nueve ejes u orientaciones estra-
tégicas, y sugiere la aplicación de diversas acciones e instru-
mentos para lograr una gestión pública de calidad centrada
en el ciudadano y para resultados, cuya utilización concreta
dependerá del grado de avance y de las características particu-
lares de cada Administración Pública y de su correspondiente
entorno.

329
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Por último, el Capítulo Quinto recoge las consideraciones

finales para la optimización en el desarrollo de las orientacio-
nes, acciones e instrumentos de calidad propuestos.

En definitiva, la presente Carta constituye un marco de

referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y
racionalización en la Administración Pública iberoamericana
mediante el uso de técnicas y herramientas de gestión de cali-
dad en el sector público, las cuales deberán adecuarse a la idio-
sincrasia de los países iberoamericanos, a las particularidades
de sus Administraciones Públicas y a la naturaleza propia del
ámbito público.

CAPÍTULO PRIMERO.
FINALIDAD DE LA CARTA
Y NOCIÓN DE CALIDAD
EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Objeto

1. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión

Pública persigue los objetivos siguientes:

a. Promover un enfoque común en Iberoamérica sobre

la calidad y la excelencia en la gestión pública, que
integre las distintas perspectivas políticas y técnicas
que se encuentran presentes en los diversos niveles
y sectores de las Administraciones Públicas de la
región.

b. Conformar un cuerpo de principios y orientaciones

que sirvan de referencia a las diferentes Adminis-
traciones Públicas de los Estados iberoamericanos
en la formulación de políticas, planes, modelos y

330
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

mecanismos que permitan la mejora continua de la

calidad de su gestión pública.

c. Proponer la adopción de instrumentos que incenti-

ven la mejora de la calidad en la gestión pública, que
sean flexibles y adaptables a los diferentes entornos
de las Administraciones Públicas iberoamericanas y
a sus diversas formas organizativas.

Servir como guía para el diseño, regulación, implantación,

desarrollo, mejora y consolidación de planes de calidad y
excelencia en la gestión pública, que le permitan a las dife-
rentes Administraciones Públicas de los Estados iberoame-
ricanos potenciar sus capacidades y utilizarlas plenamente
para acometer los retos y desafíos del desarrollo integral
de sus respectivas sociedades y lograr el bienestar de sus
ciudadanos.

Concepto de calidad en la gestión pública

2. La calidad en la gestión pública constituye una cul-

tura transformadora que impulsa a la Administración
Pública a su mejora permanente para satisfacer cabal-
mente las necesidades y expectativas de la ciudadanía
con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso
de los recursos públicos.

La calidad en la gestión pública debe medirse en fun-

ción de la capacidad para satisfacer oportuna y ade-
cuadamente las necesidades y expectativas de los
ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alinea-
das con los fines y propósitos superiores de la Adminis-
tración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables
que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la
sociedad.

331
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

La concepción de la calidad ha ido evolucionando e

incorporando nuevos aspectos hasta conformar una
aproximación holística e integradora de la gestión,
donde cobran especial importancia todas las partes
interesadas en sus diferentes formas de relación, así
como la sostenibilidad y la corresponsabilidad social.

La calidad en la gestión pública puede y debe ser cons-

tantemente mejorada, buscando elevarla a niveles de
excelencia, es decir obtener resultados sostenibles, con
tendencias crecientes de mejora, y que tales resultados
se comparen favorablemente con los más destacados
referentes nacionales e internacionales.

Contenido finalista de la gestión pública de calidad

3. Una gestión pública se orientará a la calidad cuando se

encuentre referenciada a los fines y propósitos últimos
de un Gobierno democrático, esto es, cuando se consti-
tuya en:

a. Una gestión pública centrada en el servicio al ciuda-

dano; y,

b. Una gestión pública para resultados.

La calidad en la gestión pública implica la práctica del

buen gobierno, mediante una formulación de políticas
públicas convenientes a toda la sociedad, dentro de
parámetros equilibrados de racionalidad política, téc-
nica y económica.

La calidad en la gestión pública contribuirá a facilitar

el desarrollo económico y crear condiciones adecuadas
y sostenibles para la competitividad y productividad
nacional.

332
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

La calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin

último es alcanzar una sociedad del bienestar, con justi-
cia y equidad, garantizando el desarrollo de la persona
y el respeto a su dignidad, la cohesión social y la garan-
tía del cumplimiento efectivo e integral de los derechos
humanos. En especial, asegurando a todas las personas,
el acceso oportuno y universal al disfrute de informa-
ción, prestaciones y servicios públicos de calidad.

La adopción de enfoques, modelos, acciones e instru-

mentos de calidad en la gestión pública iberoamericana
contribuye a la legitimidad y consolidación de la demo-
cracia y al logro del desarrollo económico y social de
forma sostenible, con la mejora de la cohesión social.

CAPÍTULO SEGUNDO.
PRINCIPIOS INSPIRADORES
DE UNA GESTIÓN PÚBLICA DE CALIDAD

Principio de servicio público

4. Las Administraciones Públicas iberoamericanas están

al servicio de los ciudadanos y, en consecuencia, darán
preferencia a la satisfacción de sus necesidades y expec-
tativas.

La orientación a la calidad en la gestión pública supone

maximizar la creación de valor público, por lo que tiene
que responder al principio de gestión para resultados.
Ello supone un esfuerzo para optimizar la dirección
efectiva e integrada del proceso de creación de valor
público, para asegurar la máxima eficacia, eficiencia
y efectividad de su desempeño, la consecución de los
objetivos de gobierno y su mejora continua.

333
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Principio de legitimidad democrática

5. Una gestión pública de calidad tiene que estar inspi-

rada en valores democráticos y, en tal sentido, consti-
tuirse en una garantía y protección de las libertades
públicas consagradas a los ciudadanos.

La legitimidad democrática de la gestión pública pro-

viene de la elección popular de las autoridades políticas
y de la participación y control de la ciudadanía sobre los
asuntos públicos.

También, es una fuente de legitimidad el ejercicio inde-

pendiente de una función pública profesional, seleccio-
nada bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad,
al servicio de un programa de gobierno resultante del
proceso democrático.

Transparencia y participación ciudadana

6. Las Administraciones Públicas tienen que ser trans-

parentes en su gestión, abiertas al escrutinio público,
tolerantes a la crítica y permeables a las propuestas de
mejora y de cambio provenientes de la ciudadanía.

Principio de legalidad

7. Una gestión pública de calidad implica el sometimiento

de la Administración Pública al Estado de Derecho, bajo
cuya orientación se organiza y actúa con racionalidad y
objetividad.

El principio de legalidad contribuye a la calidad de la

gestión pública, por ser una ordenación consciente de
las competencias públicas atribuidas a los órganos y
entes de la Administración Pública, a través de normas
jurídicas.

334
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

La calidad en la gestión pública iberoamericana requiere

la formalización de los enfoques, modelos, acciones e
instrumentos de calidad, mediante la adopción de nor-
mas jurídicas que la regulen.

Principio de coordinación y cooperación

8. Para lograr una gestión pública de calidad se requiere

que todos los órganos y entes de la Administración
Pública contribuyan a la prestación de servicios al ciu-
dadano.

A tales efectos, las Administraciones Públicas ibe-

roamericanas preverán la asignación de competencias,
relaciones, instancias y sistemas de coordinación de sus
entes y órganos, para prestar servicios de forma inte-
gral al ciudadano.

La coordinación interadministrativa resulta clave en

aquellos Estados con modelos descentralizados y con
diferenciación competencial a nivel territorial.

Principio de ética pública

9. Una gestión pública de calidad implica la observancia

de valores éticos que la orientan, tales como la vocación
de servicio público, la probidad, la honradez, la buena
fe, la confianza mutua, la solidaridad y la correspon-
sabilidad social, la transparencia, la dedicación al tra-
bajo, el respeto a las personas, la escrupulosidad en el
manejo de los recursos públicos y la preeminencia del
Interés público sobre el privado.

Principio de acceso universal

10. La calidad en la gestión pública comprende el esfuerzo

por lograr la universalización y el más amplio y fácil

335
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

acceso espacial y temporal de los ciudadanos a servicios

públicos de igual calidad, con independencia de la ubi-
cación geográfica de los ciudadanos y del momento en
que éstos los requieran.

Principio de continuidad en la prestación de servicios

11. Los servicios públicos se prestarán de manera regular e

ininterrumpida, previendo las medidas necesarias para
evitar o minimizar los perjuicios que pudieran ocasio-
narle al ciudadano en las posibles suspensiones del ser-
vicio.

Principio de imparcialidad

12. En una gestión pública de calidad, la atención a todos

los ciudadanos se realiza con imparcialidad, asegu-
rando que serán tratados con igualdad, sin discrimi-
nación por motivos tales como el género, edad, raza,
ideología, religión, nivel económico, situación social o
localización geográfica.

Por causas objetivas, la Administración Pública podrá

establecer discriminaciones positivas para proteger a
los ciudadanos que lo puedan requerir. En todo caso,
corresponde a la Administración Pública la defensa del
interés general frente a los intereses particulares.

Principio de eficacia

13. La calidad en la gestión pública comprende cumplir

con el principio de eficacia, entendido como la conse-
cución de los objetivos, metas y estándares orientados
a la satisfacción de las necesidades y expectativas del
ciudadano.

336
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Principio de eficiencia

14. La gestión pública debe seguir el principio de eficiencia,

comprendido como la optimización de los resultados
alcanzados por la Administración Pública con relación
a los recursos disponibles e invertidos en su consecu-
ción.

Principio de economía

15. La calidad en la gestión pública dependerá de que se

cumpla con el principio de economía, esto es, que el fun-
cionamiento de la Administración Pública propenda a
la utilización racional de los recursos públicos.

La asignación de recursos a la Administración Pública

se ajustará estrictamente a los requerimientos de su
funcionamiento para el logro de las metas y objetivos
previstos.

Principio de responsabilización

16. Una gestión pública de calidad es aquella en la que

existe responsabilización, esto es, en la que hay rendi-
ción de cuentas por el desempeño de las autoridades,
directivos y funcionarios públicos frente a los ciudada-
nos, y control social sobre la gestión pública.

Principio de evaluación permanente y mejora continua

17. Una gestión pública de calidad es aquella que contempla

la evaluación permanente, interna y externa, orientada
a la identificación de oportunidades para la mejora con-
tinua de los procesos, servicios y prestaciones públicas
centrados en el servicio al ciudadano y para resultados,
proporcionando insumos para la adecuada rendición
de cuentas.

337
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

CAPÍTULO TERCERO.
DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS
PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA DE CALIDAD

Contenidos del derecho a una gestión pública de calidad

18. Los ciudadanos tienen derecho a una gestión pública de

calidad, que estará reconocida por los ordenamientos
jurídicos nacionales. En consecuencia, los ciudadanos
podrán:

a. Acceder a cualquier servicio público o prestación a

que tengan derecho, recibiendo una atención y asis-
tencia ágil, oportuna y adecuada.

b. Solicitar y obtener información pública de interés

general, en especial aquella referida a los resultados
de la gestión pública y al desempeño de los órga-
nos y entes de la Administración Pública, que sea
completa, veraz y actualizada. Con dicho objetivo,
se podrá acceder a aquella información contenida
en archivos y registros, con las excepciones contem-
pladas en la ley.

c. Conocer el esquema de organización de los órganos

y entes de la Administración Pública, los servicios
y prestaciones que ofrecen y los requisitos, condi-
ciones, trámites y procedimientos administrativos y
medios para acceder a ellos.

d. Identificar a las autoridades, funcionarios públicos

encargados de las prestaciones o servicios públicos
a que tengan derecho, o bajo cuya competencia se
tramiten sus peticiones, solicitudes, reclamos o pro-
cedimientos.

338
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

e. Presentar con facilidad las peticiones, solicitudes o

reclamos a los órganos y entes de la Administra-
ción Pública, así como recibir oportuna y adecuada
respuesta a tales peticiones o solicitudes, indepen-
dientemente del derecho de ejercer los recursos
administrativos o judiciales correspondientes, de
conformidad con la ley nacional.

f. Participar en el ciclo de diseño y mejora del servicio,

así como a presentar propuestas de transformación
e innovación del servicio.

g. Abstenerse de presentar documentos no exigidos

por las normas aplicables al trámite o procedimiento
de que se trate.

h. Acceder fácilmente a los datos que la Administración

Pública dispone sobre el mismo, con las excepciones
contempladas en la ley y solicitar la modificación
que corresponda, así como la preservación de su
privacidad.

i. Exigir un trato respetuoso y deferente por las auto-

ridades y funcionarios públicos, quienes están obli-
gados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus
derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

j. Participar en la formación de las políticas públicas

de conformidad con la ley nacional, así como en las
evaluaciones del desempeño de los órganos y entes
de la Administración Pública y conocer sobre su
resultado.

19. Por su parte, el ciudadano debe participar en la mejora

de la calidad de la gestión pública, en consecuencia:

339
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

a. Contribuirá al sostenimiento de los costes de la ges-

tión pública.

b. Dará un trato respetuoso y conforme a principios

éticos a los funcionarios y autoridades públicas.

c. Realizará un uso adecuado de los bienes y servicios

públicos.

d. Participará en el ciclo de formulación, ejecución,

evaluación y control de las políticas públicas.

20. La Administración Pública facilitará el ejercicio de

los derechos de los ciudadanos y velará por el cum-
plimiento de sus deberes como partícipes del sistema
social y político.

CAPÍTULO CUARTO.
ORIENTACIONES, ACCIONES
E INSTRUMENTOS PARA FORMULAR
POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS DE CALIDAD
EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Decisión política y perspectiva sistémica

21. La implantación de la calidad en los servicios públi-

cos representa una opción fundamental para la con-
solidación y fortalecimiento de la gestión pública. Ello
requiere decisión política y una perspectiva sistémica,
que genere una visión compartida que dirija los esfuer-
zos transformadores a la satisfacción de las necesidades
y expectativas de los ciudadanos.

340
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Calidad institucional

22. La calidad institucional atañe tanto a las acciones políti-

cas y programas como a las actividades vinculadas a la
racionalización del gasto, la comunicación de resultados
alcanzados, la transparencia y responsabilidad pública
y la rendición de cuentas a la sociedad. Este enfoque
de calidad institucional tiene que ser coherente y estar
perfectamente integrado con la calidad en el servicio.

Nueve ejes estratégicos

23. La presente Carta Iberoamericana propone a continua-

ción nueves ejes u orientaciones estratégicas, y sugiere
el uso de diversas acciones e instrumentos para lograr
una gestión pública de calidad centrada en el ciudadano
y para resultados. La aplicabilidad y la decisión respecto
al uso de cada uno de dichos instrumentos dependerá
del grado de avance y de las características particulares
de cada Administración Pública y de su entorno.

SECCIÓN I.
Orientaciones para formular políticas y estrategias
de calidad en la gestión pública

Para una gestión pública al servicio de la ciudadanía

24. El reto de la calidad en la gestión pública es su orienta-

ción al servicio de las necesidades y expectativas de la
ciudadanía y su compromiso en alcanzar una sociedad
de bienestar. La capacidad de innovar y adaptarse con-
tinuamente a los requerimientos sociales permitirá a la
Administración Pública incrementar la credibilidad y
confianza de los ciudadanos sobre las diversas presta-
ciones y variados servicios que suministra.

341
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

25. La Administración Pública buscará la satisfacción equi-

librada de las diversas necesidades y expectativas pre-
sentes en la sociedad, de conformidad con el interés
general. Por ello, la Administración Pública expondrá
en todo momento sus políticas al debate de los diferen-
tes sectores sociales.

La participación de la sociedad organizada en todas sus

formas garantiza que las Administraciones Públicas
atiendan las aspiraciones de los ciudadanos.

Hacia una gestión pública para resultados

26. Todo proceso de gestión pública debe perseguir la

creación de valor público, lo que tiene que reflejarse en
resultados e impactos, cuantificables, que permitan eva-
luar el rendimiento en todas sus dimensiones.

Para la objetiva determinación de resultados, se requiere

analizar la evolución del desempeño y el nivel de
alcance de las metas, trazadas con sistemas de informa-
ción para el seguimiento, evaluación y control rigurosos
y oportunos, que fundamenten la toma de decisiones y
medidas correctivas.

La gestión pública para resultados requiere la imple-

mentación de sistemas de monitoreo, medición y con-
trol que permitan un adecuado control, y la toma de
decisiones.

Compromiso social y ambiental

27. Los órganos y entes de la Administración Pública, en

su compromiso de servir a la sociedad, promoverán
esfuerzos para contribuir al desarrollo social, econó-
mico y ambiental de forma sostenible, además de sus

342
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

atribuciones legales, siempre que no sean incompatibles

con las mismas.

Responsabilidad directiva, liderazgo y constancia

de objetivos

28. La gestión pública de calidad exige una alta cualifica-

ción de los directivos, que deberán destacar por sus ele-
vadas competencias para la conducción de los órganos
y entes públicos, su especial vocación por el servicio
público y una concepción ética del ejercicio de sus fun-
ciones. Asimismo, deberán rendir cuentas y someterse
a control por los resultados obtenidos, e impulsar acti-
vamente el cambio, definiendo visión, misión, objetivos
y metas, de conformidad con la ley. También, deberán
reforzar y ser impulsores de la calidad en las presta-
ciones y servicios públicos ofrecidos a los ciudadanos,
poniendo en marcha los procesos y sistemas que se
requieran para tal propósito; y motivar a los funciona-
rios públicos, apoyándolos, facultándolos y otorgándo-
les el reconocimiento merecido.

29. Los niveles político y directivo deben integrar en el ejer-

cicio de sus funciones aspectos tales como la calidad del
servicio, la sostenibilidad y equilibrio en los objetivos
con respecto a los diferentes intereses implicados, ética
en su comportamiento, respeto a la legalidad y los dere-
chos humanos, así como la búsqueda continua del bien-
estar social.

Gestión por procesos

30. Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades

al desarrollo de una estrategia en términos de proce-
sos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos,
metas y compromisos a alcanzar. La adopción de una
gestión por procesos permite la mejora de las activida-

343
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

des de la Administración Pública orientada al servicio

público y para resultados.

A los efectos de la calidad en la gestión pública, los proce-

sos constituyen una secuencia ordenada de actividades,
interrelacionadas, para crear valor añadido.

31. La gestión por procesos en la Administración Pública

debe tener en cuenta que el ciudadano es el eje fun-
damental de la intervención pública, lo cual requiere
adoptar enfoques y diseñar los procesos de prestación
del servicio desde la perspectiva del ciudadano, usuario
o beneficiario, y no desde la perspectiva de la Adminis-
tración Pública.

Desarrollo de capacidades de los empleados públicos

32. La calidad la construyen las personas y el éxito de una

Administración Pública depende del conocimiento,
habilidades, creatividad innovadora, motivación y
compromiso de sus autoridades, directivos y demás
funcionarios públicos. Valorar a los funcionarios públi-
cos, significa que la alta dirección se comprometa con
su satisfacción, desarrollo y bienestar, estableciendo
además prácticas laborales de alto rendimiento y fle-
xibilidad para obtener resultados en un clima laboral
adecuado.

33. Para el desarrollo de capacidades resulta de gran impor-

tancia realizar, entre otras, las actuaciones siguientes:

a. Elaborar normas éticas que proporcionen pautas de

comportamiento a los funcionarios públicos, orien-
tadas al servicio público.

b. Establecer un sistema de profesionalización de la

Función Pública con base en el mérito, de confor-

344
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

midad con la Carta Iberoamericana de la Función

Pública.

c. Incorporar programas de capacitación en gestión de

calidad y en el uso de herramientas de la calidad a
la formación continua.

d. Sensibilizar e implicar al personal en torno a la cali-

dad del servicio público.

e. Promover condiciones necesarias para el trabajo

colaborativo y participativo del personal.

f. Considerar la percepción del personal sobre la orga-

nización y la calidad de la gestión pública.

g. Utilizar incentivos vinculados a la evaluación del

desempeño para promover la calidad.

Participación de los empleados públicos para la mejora

de la calidad de la gestión

34. Las Administraciones Públicas facilitarán la partici-

pación de sus empleados, promoviendo mecanismos y
cauces adecuados para el diálogo con ellos y sus repre-
sentantes para la mejora de la gestión pública

Proceso continuo de aprendizaje, innovación y mejora

de la calidad

35. El aprendizaje y la innovación son determinantes para

la mejora de la calidad y la sostenibilidad en el cumpli-
miento de los objetivos de la Administración Pública.

Por otra parte, la mejora continua y la innovación faci-

litan el desarrollo de nuevos servicios, nuevos procesos
para la gestión, así como su racionalización, simplifica-

345
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

ción y normalización. La mejora continua sólo es posi-

ble con una perspectiva correctiva y orientada al futuro,
alentando a las personas a identificar y reconocer erro-
res propios y ajenos, y proponer mejoras para superar-
los.

Relaciones de colaboración y cooperación orientadas

a la mejora de la calidad

36. Las Administraciones Públicas identificarán aquellas

organizaciones públicas o privadas con las cuales cola-
borar y cooperar, con el propósito de:

a. Acercar el servicio a la ciudadanía.

b. Crear sinergias y mejorar la coordinación y cohe-

rencia de la gestión pública.

c. Mejorar la eficacia, eficiencia y economía de los ser-

vicios públicos.

d. Mejorar la calidad de los servicios.

e. Compartir las mejores prácticas, generar aprendi-

zaje y la gestión del conocimiento.

SECCIÓN II.
Acciones e instrumentos para la calidad en la gestión
pública

37. Los Estados Iberoamericanos promoverán el desarrollo

normativo que facilite la aplicación de acciones, técnicas
e instrumentos para la calidad en la gestión pública de
las diferentes Administraciones, órganos, entes y uni-
dades administrativas.

346
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

A continuación, se recomiendan algunas acciones,

técnicas e instrumentos básicos de calidad, en los que
los órganos y entes públicos pueden apoyarse para la
implementación de la calidad en la gestión pública.

La dirección estratégica y el ciclo de mejora

38. La dirección estratégica supone un enfoque flexible, que

se anticipa y adapta a las necesidades de la sociedad.
Permite analizar y proponer soluciones, para orientar a
la Administración Pública a una visión u horizonte en
un plazo determinado. Dicha visión de futuro supone
dotarla de capacidad para dar respuesta a los requeri-
mientos de las diferentes partes interesadas. Para ello,
los órganos y entes de la Administración Pública desa-
rrollarán políticas, estrategias, planes, objetivos, metas,
estructuras, sistemas y procesos críticos orientados a la
consecución de los objetivos.

39. La dirección estratégica se basa en el ciclo de mejora:

establecimiento de objetivos y planificación, desarro-
llo de forma sistemática y a través de procesos de las
actuaciones planificadas, comprobación de los resulta-
dos obtenidos con respecto a los objetivos establecidos
y adaptación continua de la planificación estratégica.

La repetición sucesiva del ciclo de mejora permite

alcanzar la mejora continua de la calidad del servicio al
ciudadano y, por ende, una Administración Pública en
transformación y actualizada.

Prospectiva y análisis de la opinión ciudadana

40. El uso de técnicas de prospectiva y estudio del entorno

general y específico se orienta a la identificación de los
principales retos y necesidades de la sociedad, así como
las oportunidades o amenazas derivadas de factores del

347
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

entorno, y la identificación de buenas prácticas aplica-

das en otras organizaciones.

41. La realización de encuestas de opinión persigue la iden-

tificación de las necesidades y expectativas, así como el
nivel de satisfacción del ciudadano respecto a los servi-
cios.

Para la elaboración de dichas encuestas, se deben iden-

tificar los atributos de calidad que caracterizan el servi-
cio prestado, y la importancia otorgada a cada uno. Su
objetivo será obtener información sobre las expectati-
vas del ciudadano y acerca del nivel de satisfacción con
el servicio recibido.

El análisis comparado entre las expectativas del ciu-

dadano y su nivel de satisfacción permitirá identificar
potenciales áreas de mejora de la calidad del servicio.

Participación ciudadana para la mejora de la calidad

42. La Administración Pública desarrollará mecanismos

de participación ciudadana, a lo largo de todo el ciclo
de las políticas públicas. En particular, a través de comi-
tés consultivos, o grupos de trabajo con ciudadanos y
representantes de la sociedad, foros, encuentros, jor-
nadas de intercambio de experiencias con otras insti-
tuciones o Administraciones Públicas y actividades
similares, o las encuestas de opinión y sistemas de reco-
gida de sugerencias de mejora y atención de reclamos.

Adopción de modelos de excelencia

43. La adopción de modelos de excelencia, integrales u

holísticos, facilita la comprensión de las dimensiones
más relevantes de la realidad de los órganos y entes
públicos y permite establecer unos criterios orientado-

348
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

res, homogéneos, tanto para el análisis sistemático y

riguroso como para lograr la acción coherente.

Premios a la calidad o excelencia

44. Los premios a la calidad o premios a la excelencia res-

paldados por modelos de excelencia constituyen instru-
mentos valiosos de estímulo para la mejora, aprendizaje
y reconocimiento de la gestión, resultando de gran utili-
dad para el intercambio y difusión de las mejores prác-
ticas.

La gestión por procesos

45. La gestión por procesos implica el desarrollo de las

actuaciones siguientes:

a. La identificación de los requerimientos, necesidades

y expectativas, de los diferentes destinatarios de las
prestaciones y servicios públicos, así como de otros
posibles grupos de interés.

b. La identificación de todos los procesos necesarios

para la prestación del servicio público y la adecuada
gestión de la organización: procesos clave u opera-
tivos, de apoyo a la gestión y estratégicos; lo que se
denomina mapa de procesos.

c. La definición del objetivo de cada uno de los proce-

sos, así como de los beneficios que aporta a los gru-
pos de interés a los que va dirigido.

d. La definición secuencial detallada y precisa de las

diferentes actividades que componen el proceso o
procedimiento concreto, para el cumplimiento de
los diferentes requerimientos, y en su caso su dia-
grama.

349
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

e. La definición de las obligaciones, así como de las

autoridades y directivos encargados.

f. La definición de indicadores que permitan la medi-

ción y control del desarrollo de la marcha adecuada
del proceso.

g. La definición y desarrollo de un sistema de gestión

que permita el seguimiento, evaluación y mejora
continua de la calidad de los procesos, y la presta-
ción del servicio.

h. La implantación de sistemas de gestión normaliza-

dos o estandarizados.

Los equipos y proyectos de mejora

46. La instauración de estructuras internas para la ejecu-

ción de proyectos de mejora de la calidad, tanto a cargo
de grupos o equipos de mejora, constituidos a tal efecto
por funcionarios públicos para abordar un proyecto de
mejora concreto, como de unidades estables de calidad,
que tengan asignadas funciones de apoyo a la mejora de
la calidad, de forma estable y continuada en el tiempo.

Tendrán encomendadas tareas de identificación, análi-

sis y resolución de aspectos susceptibles de ser mejo-
rados, para la óptima orientación a resultados y a la
satisfacción de los usuarios.

Cartas compromisos o de servicios al ciudadano

47. Las Cartas Compromiso o Cartas de Servicios al Ciuda-

dano son documentos públicos con los cuales un órgano
o ente público expresa sus compromisos asumidos en la
prestación del servicio, especificando plazos de ejecu-
ción, estándares de calidad para el sistema de informa-

350
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

ción y comunicación y los mecanismos de participación

ciudadana.

48. Las Cartas Compromiso o Cartas de Servicios tienen

que complementarse con un sistema de seguimiento
y evaluación del cumplimiento de los compromisos
expresados en las mismas, y estar sujetas a revisión,
actualización y mejora continua. Asimismo, contemplar
medidas de reparación o compensación en el caso de
incumplimiento de los compromisos.

Mecanismos de difusión de información relevante

para el ciudadano

49. La Administración establecerá mecanismos adecuados

para la comunicación y la difusión de información rele-
vante para los ciudadanos.

Dicha información incluirá los servicios que presta la

Administración Pública y la forma de acceder a ellos,
así como los derechos y deberes de los ciudadanos como
destinatarios. Entre los posibles instrumentos, se pue-
den contemplar los siguientes: formularios, guías de
servicios, publicaciones, folletos divulgativos, hojas de
instrucciones, circulares, páginas de información sobre
la organización y sus servicios ubicadas en Internet,
puntos automáticos de información y consulta, u otros
medios.

La mejora de la normatividad

50. La mejora de la normatividad persigue el estableci-

miento de un marco normativo sencillo que facilite
la eficacia, eficiencia, agilidad y adaptabilidad de los
procesos y procedimientos, y, por ende, la mejora en
la prestación del servicio a los ciudadanos, así como la
productividad nacional.

351
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Será tarea permanente de los órganos y entes de las

Administraciones Públicas iberoamericanas la mejora
de la calidad en la elaboración de normas y el análisis
de impacto normativo, la agilización y la simplificación
de los trámites administrativos, siempre de conformi-
dad con el interés general.

El gobierno electrónico

51. De conformidad con la “Carta Iberoamericana de

Gobierno Electrónico”, la Administración Pública bus-
cará la optimización de las tecnologías de la informa-
ción y la comunicación, para la mejora y acercamiento
del servicio a las necesidades ciudadanas, así como de la
propia gestión pública, mejora de la atención, trámites
en línea, participación y transparencia. Para ello, tratará
de facilitar múltiples modalidades de acceso y realiza-
ción de trámites, así como el intercambio documental
y de información en ambos sentidos Administración-
ciudadano.

En particular, se propiciará la interconexión entre las

diferentes Administraciones orientada a la simplifica-
ción de trámites para el ciudadano.

Medición y evaluación

52. La evaluación de la eficacia, eficiencia y efectividad de

la estrategia se realiza a través del seguimiento de indi-
cadores, la revisión del cumplimiento de los objetivos y
planes establecidos, además de la opinión extraída de
los diferentes grupos de interés, o como resultado de la
realización de evaluaciones y auditorías.

53. La adopción de estándares de calidad y la compara-

ción de los indicadores de gestión con respecto a los
estándares y objetivos estratégicos establecidos, per-

352
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

mite analizar el nivel de cumplimiento y la orientación

a resultados, facilitando la adopción de decisiones y la
mejora continua de la calidad.

54. La instauración de una cultura y hábito de medición y

evaluación dentro de la Administración Pública, como
instrumento de obtención de información crítica para la
mejora continua de la calidad de la gestión pública. La
medición permite la identificación continua de posibles
aspectos a mejorar para una óptima orientación de la
organización a la satisfacción de los diferentes grupos
de interés y al cumplimiento de sus objetivos.

55. Los diagnósticos, evaluaciones externas, autoevaluacio-

nes o revisiones de los sistemas de gestión, tienen que
realizarse de forma sistemática, integrándose como ele-
mentos clave dentro del sistema de gestión de la Admi-
nistración Pública, a fin de medir avances e identificar
puntos críticos en los procesos y, en general, en la ges-
tión pública.

Sugerencias, quejas y reclamos de los ciudadanos

56. El desarrollo de procesos sistemáticos y organizados

para obtener información a través de sugerencias, que-
jas y reclamos de los ciudadanos con respecto al servi-
cio prestado, y la capacidad de escucha y de respuesta
efectiva y eficaz. Dichos sistemas estarán formalizados
y tendrán definido un procedimiento específico, en el
que se asignen encargados, y estarán integrados en un
proceso de evaluación, revisión y mejora continua de la
calidad del servicio.

Sistemas de gestión normalizados

57. La adopción de sistemas de gestión normalizados facili-

tan el desarrollo de un proceso de evaluación y mejora

353
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

continua. En dicho sentido, se recomienda la adopción

de modelos que contemplen la gestión integrada de la
calidad, el medio ambiente y la salud y seguridad labo-
ral.

La certificación externa de los servicios públicos, puede

prestigiarlos ante la sociedad.

La gestión del conocimiento

58. La gestión del conocimiento requiere:

a. El desarrollo de procesos sistemáticos para captar e

incorporar, generar, adaptar y difundir la informa-
ción y el conocimiento adquirido.

b. La sistematización, formalización y normalización

de procesos, donde se establezcan protocolos para la
generación, validación y difusión de conocimiento.

c. La institucionalización de la gestión del conoci-

miento como rutina organizativa.

d. La disponibilidad de inventarios de competencias

generales y técnicas, actitudes y aptitudes.

e. El desarrollo de procesos de gestión de los reposito-

rios de información: bases de datos, Intranet, docu-
mentos e informes, definición de procedimientos
y métodos documentados, guías, manuales, entre
otros elementos.

f. El establecimiento de mecanismos de intercambio de

experiencias y redes de acceso o interconexión que
permitan la identificación de las mejores prácticas
tanto, entre funcionarios que integran la Adminis-
tración Pública, como entre órganos y entes públi-

354
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

cos y unidades administrativas, así como con otras

Administraciones Públicas e instituciones privadas.

g. La generación de valor entre distintos grupos de

personas relacionadas con la gestión pública, el
trabajo colaborativo, así como la interacción entre
los funcionarios que integran la Administración
Pública, grupos de interés, grupos formales o bien
grupos de naturaleza espontánea que surgen según
las dinámicas naturales de trabajo y la puesta en
común de conocimientos y experiencias.

Comparación e intercambio de mejores prácticas

59. La comparación e intercambio de información con otras

organizaciones públicas o privadas, sobre sus experien-
cias, la participación en foros interadministrativos y
redes de intercambio, así como la identificación de las
mejores prácticas, permite generar aprendizaje y pro-
mover la mejora continua de la calidad.

Aportaciones y sugerencias de los funcionarios públicos

60. Los empleados públicos son el principal y más valioso

capital con que cuenta la Administración Pública, y su
experiencia y conocimiento es clave en la aportación a
través de sugerencias para la mejora continua de la cali-
dad de la gestión pública. En dicho sentido, es conve-
niente disponer de sistemas que regulen y promuevan
su participación.

355
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

CAPÍTULO QUINTO.
CONSIDERACIONES FINALES ACERCA
DE LA EFICACIA DE LA CARTA

61. La transformación y mejora de la calidad en la gestión

pública deben abordarse siguiendo un proceso bien
estructurado a corto, mediano y largo plazo, teniendo
en cuenta que los cambios sustanciales y sostenibles se
lograrán en el largo plazo.

62. Se reitera la gran utilidad de optar por modelos de

excelencia en la gestión, establecidos como respaldo
de Premios Nacionales a la Calidad y del Premio Ibe-
roamericano de la Calidad, respaldado por la Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

63. La estrategia de calidad en las Administraciones Públi-

cas iberoamericanas tiene que ser anticipativa y adapta-
tiva, siempre atenta a los cambios del entorno dinámico,
lo que dotará a los órganos y entes públicos de mayor
capacidad de respuesta.

64. Para la óptima aplicación de los diferentes principios,

orientaciones, acciones e instrumentos contenidos en la
presente Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión
Pública, resulta de vital importancia un fuerte liderazgo
y compromiso público de las autoridades políticas y del
nivel directivo de la Administración Pública.

65. Se consideran fundamentales los esfuerzos de sensibi-

lización sobre la importancia de la calidad en la gestión
pública, y de capacitación sobre instrumentos y meto-
dologías de la calidad, además de técnicas de gestión
pública.

356
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

66. Se considera importante que, en los procesos de mejora,

la evaluación de la calidad abarque la evaluación de la
gestión, del servicio y de la calidad institucional o del
buen gobierno de las Administraciones Públicas.

67. La implementación de la presente Carta implica la ade-

cuación de la normativa interna, la eficiencia de los
procesos y estructuras y la madurez organizacional,
contribuyendo a fortalecer el desarrollo institucional.

68. La optimización de las recomendaciones y enfoques en

el desarrollo de procesos de mejora de la calidad en la
gestión de las Administraciones Públicas iberoamerica-
nas requiere la cooperación entre los países de la Comu-
nidad Iberoamericana, que favorezca el intercambio de
experiencias y metodologías.

69. Los Estados iberoamericanos establecerán los meca-

nismos que consideren convenientes para evaluar el
avance en la implementación de la presente Carta Ibe-
roamericana de Calidad en la Gestión Pública.

Juan Manuel Abal Medina

Secretario de la Gestión Pública
Jefatura de Gabinete de Ministros
Argentina

Marcelo Viana Estevão de Moraes

Secretario de Gestão
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Brasil

Edgardo Riveros Marín

Subsecretario General de la Presidencia
Chile

357
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Fernando Grillo Rubiano

Director General Departamento
Administrativo de la Función Pública
Colombia

Roberto Gallardo Nuñez

Ministro de Planificación Nacional y Política Económica
Costa Rica

Galo Larenas Serrano

Embajador del Ecuador en El Salvador
Ecuador

Eduardo Ayala Grimaldi

Secretario Técnico Presidencia de la República
El Salvador

Elena Salgado Méndez

Ministra de Administraciones Públicas
España

Luis Fernando Mack

Gerente
Instituto Nacional de Administración Pública
Guatemala

Marcio Sierra Discua

Subsecretario de Estado
Despacho Presidencial
Honduras

Salvador Vega Casillas

Secretario de la Función Pública
México

358
 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Augusto A. Cedeño
Secretario General
Ministerio de Economía y Finanzas
Panamá

Rubens Cabral
Asesor Legal del Gabinete Civil
Presidencia de la República
Paraguay

José Elice Navarro

Viceministro Secretario General
Presidencia del Consejo de Ministros
Perú

Rui Afonso Lucas

Presidente do Conselho Directivo
Instituto Nacional de Administraçao
Portugal

Ramón Ventura Camejo

Secretario de Estado de Administración Pública
República Dominicana

Ana María Santestevan

Subdirectora
Oficina Nacional del Servicio Civil
Uruguay

Pedro Olveira
Viceministro de Planificación y Desarrollo Institucional
Venezuela

Julio César Fernández Toro

Secretario General
CLAD

359
 CARTA IBEROAMERICANA
DE GOBIERNO ELECTRÓNICO

APROBADA POR LA IX CONFERENCIA

IBEROAMERICANA DE MINISTROS
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y REFORMA DEL ESTADO

Pucón, Chile,
31 de mayo y 1° de junio de 2007

ADOPTADA POR LA XVII CUMBRE

IBEROAMERICANA DE JEFES DE ESTADO
Y DE GOBIERNO

Santiago de Chile,
10 de noviembre de 2007

(Resolución No. 18 de la Declaración de Santiago)

361
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

CARTA IBEROAMERICANA
DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO

PREÁMBULO
Los Ministros de Administración Pública y de la Reforma
del Estado y los Jefes de Delegación de los Gobiernos iberoame-
ricanos, reunidos los días 31 de mayo y 1° de junio de 2007, en
Pucón, Chile, en ocasión de la IX Conferencia Iberoamericana
de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado
renovaron su compromiso con la Reforma del Estado, el forta-
lecimiento de sus instituciones públicas y la modernización de
sus mecanismos de gestión, teniendo en cuenta que la calidad
de los organismos públicos es fundamental para el desarrollo,
la igualdad de oportunidades y el bienestar social.

Acogemos con beneplácito los compromisos suscritos en la

declaración y plan de acción de Johannesburgo, en el Consenso
de Monterrey y en la Declaración de Principios de Ginebra, el
Código Iberoamericano de Buen Gobierno y las resoluciones
pertinentes de otras Cumbres, en especial en lo referente a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio reconociendo que las TIC
están desigualmente distribuidas entre los países en desarro-
llo y desarrollados.

Estamos firmemente comprometidos a reducir la brecha

digital y convertir la Sociedad de la información y el Cono-
cimiento en una oportunidad para todos, especialmente
mediante la inclusión de aquellos que corren peligro de quedar
rezagados.

El mundo contemporáneo se caracteriza por las profundas

transformaciones originadas en el desarrollo y difusión de las
tecnologías de la información y de la comunicación -TIC- en
la sociedad, y en el caso de América Latina, por el manteni-
miento de profundas desigualdades sociales.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

En estas condiciones la información y el conocimiento cons-

tituyen factores esenciales de la productividad y el desarrollo
humano, por ello es necesaria la concentración de esfuerzos
para evitar la profundización de las desigualdades, facilitar la
inclusión y fortalecer la cohesión social.

En consideración con esas preocupaciones se abordó el

significado y alcance que hoy tiene para todos los países de
la Región el empleo por los Gobiernos y Administraciones
Públicas de las TIC, y se formuló la presente Carta Iberoame-
ricana de Gobierno Electrónico que contiene un conjunto de
conceptos, valores y orientaciones de utilidad para su diseño,
implantación, desarrollo y consolidación como herramienta
coadyuvante de la mejora de la gestión pública iberoamericana.

La Carta subraya que la perspectiva desde la que se tiene

que abordar el empleo de las TIC en la gestión pública es la
del ciudadano y sus derechos. A los efectos de esta carta se
entiende por ciudadano cualquier persona natural o jurídica
que tenga que relacionarse con una Administración Pública y
se encuentre en territorio del país o posea el derecho a hacerlo
aunque esté fuera de dicho país.

Por lo tanto, de una parte, la presente Carta Iberoameri-

cana reconoce un derecho al ciudadano que le abre múltiples
posibilidades de acceder más fácilmente a las Administracio-
nes Públicas y de esa manera:

– Conocer, con la facilidad que implican los medios elec-

trónicos, lo que están haciendo tales Administraciones.

– Hacerlas más transparentes y, por ello mismo, más con-

trolables contribuyendo a luchar contra la corrupción y
generando la confianza de los ciudadanos.

364
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

– Eliminar las barreras que el espacio y el tiempo ponen

entre los ciudadanos y sus Administraciones y que ale-
jan al ciudadano del interés por la cosa pública.

– Promover la inclusión y la igualdad de oportunidades

de forma que todos los ciudadanos puedan acceder,
cualquiera que sea su situación territorial o social a los
beneficios que procura la sociedad del conocimiento.

– Participar activamente emitiendo opiniones, sugeren-

cias y en general en el seguimiento de toma de deci-
siones, así como sobre el tipo de servicios que el Estado
provee y el modo de suministrarlo.

Se trata, por otra parte, no sólo de facilitar al ciudadano sus

relaciones con las Administraciones públicas y con eso igualar
sus oportunidades en ese aspecto, sino también de aprovechar
el potencial de relaciones de las Administraciones Públicas
para impulsar el desarrollo de la sociedad de la información y
del conocimiento.

Así, existen dos objetivos inseparables en el proceso de

reconocimiento del Derecho de acceso electrónico a las Admi-
nistraciones Públicas a los que alude esta Carta:

– Un objetivo final y directo: reconocer a los ciudadanos

un derecho que les facilite su participación en la ges-
tión pública y sus relaciones con las Administraciones
Públicas y que contribuya también a hacer éstas más
transparentes y respetuosas con el principio de igual-
dad, a la vez que más eficaces y eficientes.

– Un objetivo estratégico e indirecto: promover la cons-

trucción de una sociedad de información y conoci-
miento, inclusiva, centrada en las personas y orientada
al desarrollo.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

El uso público de las TIC contribuirá de manera decisiva al

desarrollo, con la conciencia de que en la actualidad la socie-
dad de la información y el conocimiento puede contribuir al
reconocimiento de la multiculturalidad, la diversidad lingüís-
tica, y el conocimiento entre los pueblos, fortaleciendo así, el
desarrollo cultural y lingüístico.

Los esfuerzos de los gobiernos de la Región en el desarrollo

de Gobierno Electrónico conllevan su deber de involucrarse en
el debate global sobre la gobernanza de Internet. A tal efecto
la participación en los foros y reuniones sobre gobernanza de
Internet (IGF - Internet Governance Forums) es clave. Los sig-
natarios de la Carta deberán realizar los esfuerzos necesarios
para garantizar que los principios democráticos de esta carta
se traduzcan en acciones concretas, dirigidas a que en el desa-
rrollo de Internet se respeten los derechos de participación de
todos los actores involucrados en el tema (Gobiernos, Sociedad
Civil, organismos multilaterales y agentes económicos) en las
decisiones sobre las políticas públicas que se relacionen con el
uso de la red.

Se insta a los Estados que, en la construcción de la Sociedad

de la Información y el Conocimiento eviten adoptar medidas
y decisiones unilaterales contrarias al Derecho Internacional,
realizando acciones tendentes a contribuir a la plena consecu-
ción del desarrollo económico y social de la población de los
países afectados y al bienestar de sus ciudadanos.

Por último, la Carta reconoce el rol insustituible que le

corresponde a los Estados en estas materias, para garantizar
la universalización a toda la población y la continuidad de los
servicios electrónicos y el fortalecimiento de la democracia.

366
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

CAPÍTULO PRIMERO.
FINALIDAD Y ÁMBITO DE LA CARTA

Objetivos

1. La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico per-

sigue los objetivos siguientes:

a. Determinar las bases conceptuales y los componen-

tes que constituyen el Gobierno Electrónico para
Iberoamérica.

b. Definir los contenidos del derecho de los ciuda-

danos a relacionarse de forma electrónica con sus
Gobiernos y Administraciones Públicas.

c. Conformar un marco genérico de principios rec-

tores, políticas y mecanismos de gestión llamado
a constituir un lenguaje común sobre el Gobierno
Electrónico en los países de la comunidad iberoame-
ricana. d. Servir como orientación para el diseño,
regulación, implantación, desarrollo, mejora y con-
solidación de modelos nacionales de Gobierno Elec-
trónico en la gestión pública.

Finalidades

2. Los objetivos previstos en el apartado anterior se orien-

tan a múltiples fines:

a. Aproximar los Gobiernos y sus respectivas Admi-

nistraciones a los ciudadanos al facilitar la comu-
nicación y relación con los mismos por medios
electrónicos.

b. Incrementar la calidad de los servicios y productos

públicos que el Estado tiene que suministrar a los

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

ciudadanos al mejorar la eficiencia, la eficacia y una

mayor transparencia de la gestión pública, aprove-
chando la utilización de las TIC en el Gobierno y en
la Administración Pública.

c. Contribuir a que los países iberoamericanos acce-

dan en plenitud a la sociedad de la información y
del conocimiento mediante el impulso que, para
la misma, supone el efectivo establecimiento del
Gobierno Electrónico.

d. Coadyuvar en la consolidación de la gobernabilidad

democrática, mediante la legitimación efectiva de
los Gobiernos y sus Administraciones que comporta
el potencial democratizador del Gobierno Electró-
nico.

e. Optimizar, con ocasión de la implantación del

Gobierno Electrónico, los modos de organización y
de funcionamiento de los Gobiernos y sus Adminis-
traciones, simplificando trámites y procedimientos.

f. Fomentar el uso de los medios electrónicos en los

demás ámbitos de la sociedad a través de la percep-
ción de la utilidad que presentan en la Administra-
ción Pública.

g. Sensibilizar a las Administraciones para que ofrez-

can sus servicios y se interconecten con la ciudada-
nía a través de estrategias de múltiples canales de
acceso.

h. Desarrollar en la implementación del Gobierno Elec-

trónico, acciones que apunten a generar información
de alto valor para que redunden en conocimiento
social, con el objetivo de aumentar la competitivi-

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 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

dad y mejorar el posicionamiento de cada comuni-

dad en el concierto global.

Concepto de Gobierno Electrónico

3. A los efectos de la presente Carta Iberoamericana se

entienden las expresiones de “Gobierno Electrónico”
y de “Administración Electrónica” como sinónimas,
ambas consideradas como el uso de las TIC en los órga-
nos de la Administración para mejorar la información
y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la
eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la
participación de los ciudadanos. Todo ello, sin perjuicio
de las denominaciones establecidas en las legislaciones
nacionales.

4 . La adopción del Gobierno Electrónico en la gestión

pública por parte de los Estados iberoamericanos se
propone la satisfacción de las necesidades así como con-
tribuir al desarrollo de la sociedad, por lo que jamás
podrá consistir en una simple respuesta a las ofertas
tecnológicas que provienen del mercado.

5. En atención a que el Gobierno Electrónico se encuen-

tra indisolublemente vinculado a la consolidación de la
gobernabilidad democrática, tiene que estar orientado
a facilitar y mejorar la participación de los ciudadanos
en el debate público y en la formulación de la política
en general o de las políticas públicas sectoriales, entre
otros medios, a través de consultas participativas de los
ciudadanos.

Principios del Gobierno Electrónico

6 . El Gobierno Electrónico se inspira en los principios

siguientes:

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

a. Principio de igualdad: con objeto de que en ningún

caso el uso de medios electrónicos pueda implicar la
existencia de restricciones o discriminaciones para
los ciudadanos que se relacionen con las Adminis-
traciones Públicas por medios no electrónicos, tanto
respecto al acceso a la prestación de servicios públi-
cos como respecto a cualquier actuación o procedi-
miento administrativo sin perjuicio de las medidas
dirigidas a incentivar la utilización de los medios
electrónicos.

b. Principio de legalidad: de forma que las garantías pre-

vistas en los modos tradicionales de relación del
ciudadano con el Gobierno y la Administración se
mantengan idénticas en los medios electrónicos.
Los trámites procedimentales, sin perjuicio de su
simplificación general, constituyen para todos los
ciudadanos garantías imprescindibles. El princi-
pio de legalidad también comprende el respeto a
la privacidad, por lo que el uso de comunicaciones
electrónicas comporta la sujeción de todas las Admi-
nistraciones Públicas a la observancia de las normas
en materia de protección de datos personales.

c. Principio de conservación: en virtud del cual se garan-

tiza que las comunicaciones y documentos electró-
nicos se conservan en las mismas condiciones que
por los medios tradicionales.

d. Principio de transparencia y accesibilidad: garantiza que

la información de las Administraciones Públicas y
el conocimiento de los servicios por medios electró-
nicos se haga en un lenguaje comprensible según el
perfil del destinatario.

e. Principio de proporcionalidad: de modo que los reque‑

rimientos de seguridad sean adecuados a la natu-

370
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

raleza de la relación que se establezca con la Admi-

nistración.

f. Principio de responsabilidad: de forma que la Adminis-

tración y el Gobierno respondan por sus actos reali-
zados por medios electrónicos de la misma manera
que de los realizados por medios tradicionales. De
acuerdo con dicho principio, las informaciones ofi-
ciales que se faciliten por medios electrónicos no
pueden beneficiarse de una cláusula general de
irresponsabilidad, ni incorporar una cláusula espe-
cial de esta naturaleza. En caso contrario, se dejará
constancia con caracteres muy visibles y reiterados
de que se trata de una página o portal electrónico no
oficial y que no forma parte del sistema de Gobierno
Electrónico.

g. Principio de adecuación tecnológica: las administra-

ciones elegirán las tecnologías más adecuadas para
satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de
estándares abiertos y de software libre en razón de
la seguridad, sostenibilidad a largo plazo y para
prevenir que el conocimiento público no sea pri-
vatizado. En ningún caso este principio supondrá
limitación alguna al derecho de los ciudadanos a
emplear la tecnología de su elección en el acceso a
las Administraciones Públicas.

Dentro de este principio se comprende el del uso de

distintos medios electrónicos como son: el computa-
dor, la televisión digital terrestre, los mensajes SMS
en teléfonos celulares, entre otros, sin perjuicio de
la eventual imposición del empleo en determinados
casos de aquellos medios concretos que se adecuen
a la naturaleza del trámite o comunicación de que se
trate.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

CAPÍTULO SEGUNDO.
EL DERECHO AL GOBIERNO ELECTRÓNICO

Derecho a relacionarse electrónicamente

7. La implantación del Gobierno Electrónico comporta el

reconocimiento por parte de los Estados Iberoamerica-
nos del derecho de los ciudadanos a relacionarse elec-
trónicamente con sus Gobiernos y Administraciones
Públicas. Lo que supone que las Administraciones estén
interrelacionadas entre sí a fin de simplificar los proce-
dimientos. Las leyes de acceso a la información pública
establecidas en algunos países de la región apuntan en
esa dirección.

Alcance

8. El reconocimiento del derecho de los ciudadanos a rela-

cionarse electrónicamente con las Administraciones
Públicas debe ser tan amplio como lo permita la natura-
leza del trámite y pretensión de que se trate.

9. Los ciudadanos podrán relacionarse electrónicamente

con los Gobiernos y las Administraciones Públicas,
entre otros, a efectos tales como los siguientes:

a. Dirigir por vía electrónica todo tipo de escritos,

recursos, reclamaciones y quejas a los Gobiernos
y las Administraciones Públicas, quedando éstos
igualmente obligados a responder o resolver como si
dichos escritos, reclamaciones y quejas se hubieran
realizado por medios tradicionales.

b. Realizar por medios electrónicos todo tipo de pagos,

presentar y liquidar impuestos y cualquier otra clase
de obligaciones.

372
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

c. Recibir por medios electrónicos notificaciones

cuando tal medio sea aceptado por el ciudadano o si
el ciudadano así lo solicita.

d. Acceder por medios electrónicos a la información

administrativa general con igual grado de fiabilidad
que la que es objeto de anuncio en diarios o boleti-
nes oficiales o la que se publica en anuncios oficiales
por cualquier medio.

e. Acceder los interesados electrónicamente a los expe-

dientes para conocer el estado en que se encuentra
la tramitación de los mismos.

f. Acceder por medios electrónicos a información

pública de alto valor agregado que sirva a aumen-
tar la competitividad de los países, lo que supone
garantizar estándares consensuados entre los Esta-
dos iberoamericanos respecto al modo en que esa
información debe ser procesada y difundida con la
ayuda de las nuevas tecnologías disponibles.

g. Utilizar y presentar ante el Gobierno o las Admi-

nistraciones Públicas las resoluciones administrati-
vas en soporte electrónico, así como los documentos
administrativos electrónicos en las mismas condi-
ciones que si fueran documentos en papel, así como
poder remitirlas por medios electrónicos a la Admi-
nistración de que se trate.

h. Evitar la presentación reiterada ante la Adminis-

tración de documentos que ya obren en poder de la
misma o de otra, especialmente si son electrónicos,
todo ello en el supuesto de que el ciudadano de su
consentimiento para la comunicación de tales docu-
mentos entre Administraciones y entre distintas
dependencias de la misma Administración, lo que

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

supone acciones de Interoperatibilidad y Simplifica-

ción Registral.

Instrumentos del Gobierno Electrónico

10. Los Gobiernos y Administraciones Públicas están en la

obligación de atender el ejercicio efectivo del derecho de
los ciudadanos a relacionarse electrónicamente, lo que
requiere que los Gobiernos y Administraciones Públi-
cas implanten los instrumentos que permitan el fun-
cionamiento del Gobierno Electrónico. Para ello cada
Estado asegurará y regulará los aspectos siguientes:

a. La identificación de los ciudadanos, Administracio-

nes Públicas, funcionarios y agentes de éstas que
empleen medios electrónicos, así como la autentici-
dad de los documentos electrónicos en que se con-
tiene la voluntad o manifestaciones de todos ellos.

Esa identificación y autenticidad alcanza a los equi-

pos y sistemas encargados de dar respuestas auto-
matizadas a los ciudadanos.

b. El establecimiento e información al público por

medios accesibles para todos los ciudadanos de las
direcciones electrónicas de las Administraciones
Públicas con especial incidencia en las sedes elec-
trónicas de las mismas.

c. La regulación y establecimiento de registros elec-

trónicos a los que los ciudadanos puedan dirigir
sus comunicaciones electrónicas conteniendo sus
peticiones y pretensiones; registros de los que los
ciudadanos recibirán de forma automática la confir-
mación de su recepción, además de otras notifica-
ciones.

374
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

d. El régimen de los documentos y archivos electróni-

cos.

Seguridad del Gobierno Electrónico

11. En concordancia con el principio de seguridad que

orienta al Gobierno Electrónico, los Estados iberoame-
ricanos aprobarán, las normas jurídicas y técnicas y los
actos ejecutivos necesarios para que los ciudadanos y
las Administraciones Públicas en sus relaciones electró-
nicas puedan tener seguridad y confianza, tanto en lo
que se refiere a la identidad de la persona, órgano o ins-
titución que se comunica, como en lo que se refiere a la
autenticidad e integridad del contenido de la comunica-
ción, así como, consecuentemente, en la imposibilidad
de ser repudiada por el emisor.

La autenticidad e integridad de la comunicación reci-

bida consiste en que se corresponde con la original-
mente remitida sin que sus contenidos hayan podido
ser alterados, expresando por tanto la voluntad, opi-
nión, alegatos, y otros contenidos sustentados por la
persona que la remite por medios electrónicos.

12. La regulación sobre la seguridad del Gobierno Electró-

nico que aprueben los Estados iberoamericanos deberá
establecer sistemas físicos, sistemas de firma electró-
nica, incluso avanzada, así como otros sistemas alter-
nativos a la firma electrónica, cuanto la naturaleza del
trámite lo aconseje, que permitan identificar al comu-
nicante y asegurar la autenticidad del contenido de la
comunicación.

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Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Direcciones Electrónicas de las Administraciones

Públicas

13. Los Estados iberoamericanos regularán sobre las direc-

ciones electrónicas de las Administraciones Públicas,
garantizando que los ciudadanos las puedan conocer
con facilidad, a cuyo efecto deberán elaborarse están-
dares comunes evitando el uso de siglas y facilitando
la localización de tales direcciones en función de los
temas atendidos por cada Institución que puedan ser
objeto de búsqueda y localización por los ciudadanos.

Sitios electrónicos de las Administraciones Públicas

14. Las Administraciones serán responsables de la integri-

dad, veracidad y calidad de los datos, servicios e infor-
maciones en sus sitios electrónicos y portales.

Los sitios electrónicos estarán dotados de los sistemas

de firma electrónica que identifiquen a su titular y
garanticen la comunicación segura con los mismos.

En los sitios electrónicos no podrán figurar avisos de

exención de responsabilidad por el contenido de las
mismas. Cualquier dirección electrónica en las que
figuren dichos avisos no podrá considerarse una sede
electrónica, ni formará parte del sistema de Gobierno
Electrónico y así deberá figurar con caracteres relevan-
tes en todas sus páginas.

En los sitios electrónicos constará el órgano responsable

de los mismos y de su puesta al día. También constará
la norma que autoriza su creación y el contenido de tal
norma. Asimismo constarán los mecanismos y sistemas
que permiten el establecimiento de comunicaciones
seguras cuando estas sean necesarias.

376
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

Registros electrónicos

15. El Gobierno Electrónico implica que los ciudadanos

puedan relacionarse con las Administraciones Públicas
en todo momento, así como que puedan recibir de forma
automática la confirmación de la recepción de tales
comunicaciones. Tal confirmación se hará mediante
copia autenticada, realizada automáticamente, de las
comunicaciones y documentos presentados, en su caso,
en los que constará la fecha y hora de presentación.

A través de los registros electrónicos también las Admi-

nistraciones Públicas notificarán a los ciudadanos sus
resoluciones y decisiones, siempre que los mismos
hayan consentido esta forma de notificación.

Los Estados iberoamericanos regularán sobre los regis-

tros electrónicos y su régimen jurídico, de forma que se
garanticen la seguridad y autenticidad de las comunica-
ciones, así como la forma de acreditar la fecha y hora en
que se han realizado, que en todo caso serán automáti-
cas.

Régimen de los documentos y archivos electrónicos

16. Los Estados regularán los documentos y archivos elec-

trónicos sobre la base de los criterios siguientes:

a. Equivalencia de los documentos electrónicos con los

documentos en papel. Ello implica que los particu-
lares o las Administraciones Públicas pueden apor-
tar a los expedientes, o utilizar en sus relaciones
con otras Administraciones Públicas o con terceros,
documentos electrónicos cuya autenticidad y ori-
gen resulten de los medios electrónicos a que se ha
hecho referencia antes.

377
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

b. Validez: Los documentos tramitados electrónica-

mente por los ciudadanos mantienen la misma
validez intrínseca de aquellos que puedan serlo físi-
camente, recibiendo ambas modalidades el mismo
procesamiento, de forma que pueda indistinta-
mente el ciudadano darle seguimiento a su solicitud
o recibir retroalimentación por parte de la Adminis-
tración Publica por los canales de comunicación que
prefiera el ciudadano de los que estén disponibles.

c. Conservación y gestión de los datos. Los documentos,

actos y actuaciones electrónicas deberán guardase
en archivos electrónicos que garanticen la integri-
dad, autenticidad, mantenimiento y conservación
sin posibilidades de manipulación o alteración
indebida. Las Administraciones Públicas asegura-
rán que tales documentos sean accesibles y, cuando
fuere necesario, traspasados a otros formatos y
soportes de forma que permanezcan siempre accesi-
bles. La Administración Publica gestionará las bases
de datos garantizando la calidad de la información
contenida y establecerá los mecanismos necesarios
para la prevención y recuperación de desastres, de
forma tal que se reduzca al mínimo la posibilidad de
riesgo de pérdida de datos y se asegure la efectiva
recuperación de los mismos en caso de contingencia.
En este sentido, se recomienda el establecimiento de
normas que regulen la conservación y gestión de los
datos.

Consecuencias del Gobierno Electrónico

sobre el procedimiento administrativo

17. Los Estados deberán prever que el derecho de los ciu-

dadanos a emplear medios electrónicos o no emplearlos
puede suponer que en un mismo expediente o conjunto
de relaciones en que concurran diversos interesados

378
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

puede haber quienes quieran relacionarse con medios

electrónicos y quienes no lo deseen. Ello obligará a reco-
nocer el derecho de ambos y permitir la concurrencia
de modos de acceso.

En esas condiciones el acceso al expediente y la toma

de conocimiento del estado del mismo deberá poder
hacerse por comparecencia en la oficina pública en la
que se podrá exhibir a los interesados un expediente en
soporte papel o, en su caso, un expediente electrónico
al que se accede a través de los dispositivos que ponga
a disposición del ciudadano la propia Administración
en la oficina pública. También podrá hacerse el acceso
de forma electrónica para los expedientes tramitados en
soporte electrónico.

En todo caso todo ciudadano deberá poder conocer

por medios electrónicos el estado de tramitación de los
expedientes.

Con independencia de las formas de acceso a los expe-

dientes y del mantenimiento de formas convencionales
de acceso a que se refieren los párrafos anteriores, las
Administraciones en las oficinas de información debe-
rán facilitar y poner a disposición de quienes no estén
familiarizados con las tecnologías de la información y
las comunicaciones, o no quieran emplearlas desde sus
propios domicilios y oficinas, aparatos y equipos y el
apoyo de personal preparado para acceder electróni-
camente desde dichas oficinas públicas. Asimismo a
través de dichas oficinas podrán acreditar su identidad
los ciudadanos no familiarizados con las TIC, o que no
deseen o no puedan hacerlo de otro modo, ante funcio-
narios públicos habilitados para ello, de modo que, aun-
que no cuenten con certificados de firma electrónica, se
identifique su personalidad por medios convencionales

379
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

y se remitan sus escritos por medios electrónicos desde

la propia oficina pública de información.

Protección de datos personales

18. Se reconoce el derecho de todo ciudadano de solicitar

ante los organismos competentes la actualización, la
rectificación o la destrucción de aquellos datos conteni-
dos en registros electrónicos oficiales o privados, si fue-
sen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos.

Para garantizar este derecho, se tiene que asegurar a

todo ciudadano el acceso a la información y a los datos
que sobre sí mismo o sobre sus bienes consten en regis-
tros oficiales o privados, con las excepciones que justi-
ficadamente se establezcan, así como se debe facilitar el
conocimiento del uso que se haga de dichos datos y su
finalidad.

CAPÍTULO TERCERO.
CONDICIONES GENERALES
PARA EL ESTABLECIMIENTO Y DESARROLLO
DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO

Medidas complementarias

19. Los Estados tendrán en cuenta los problemas del trán-

sito de los sistemas actuales de relaciones de los ciuda-
danos con las Administraciones Públicas a un sistema
integral de Gobierno Electrónico, y tomarán las medi-
das necesarias para afrontarlos y resolverlos.

También tendrán en cuenta y tomarán las medidas

necesarias para realizar las adaptaciones de las Admi-

380
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

nistraciones Públicas al Gobierno Electrónico y la

colaboración entre Administraciones Públicas para con-
seguir la plena interoperabilidad de los servicios a nivel
nacional y subnacional, así como a nivel internacional.

Preparación de las Administraciones Públicas

20. Los Estados deberán prever que el derecho de los ciu-

dadanos a emplear medios electrónicos exige un tiempo
de preparación de las Administraciones públicas. La efi-
cacia en este punto no es incompatible con el realismo
acerca de los tiempos y las exigencias de planificación
para el establecimiento del Gobierno Electrónico con
criterios de flexibilidad no incompatible con la certi-
dumbre y el compromiso sobre fechas de implantación
del Gobierno electrónico.

Dicha preparación deberá incluir, en forma perma-

nente, el componente formativo para ir acompañando
las iniciativas de cambio desde espacios de reflexión
y aprendizaje situado, a fin de garantizar la necesaria
transformación de las culturas organizacionales y la
correcta reformulación de las prácticas.

Planificación del Gobierno Electrónico

21. Una vez definido el objetivo que se quiere alcanzar es

preciso definir el tiempo previsible para hacerlo y las
estrategias de todo tipo que pueden contribuir al pleno
desarrollo del Gobierno Electrónico lo que implica,
entre otras cosas, desarrollar metodologías de planifi-
cación específicas (que incluyan la evaluación y el moni-
toreo), generar estrategias de gestión y producción de
información pública y también gestionar redes con base
en modelos de gestión de conocimiento como parte del
proceso de formación y mejora continua.

381
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

Corresponde a cada Estado iberoamericano valorar el

tiempo que prevén necesario para que el derecho que se
reconoce en la presente Carta Iberoamericana pueda ser
efectivo. También les corresponde a ellos establecer las
medidas políticas y los planes y programas que deben
irse adoptando para hacer realidad la consolidación del
Gobierno Electrónico en un tiempo prudencial, y para
alcanzar los objetivos de la Carta. A tal efecto, deberá
tomarse en consideración el equilibrio costos- benefi-
cios, teniendo en cuenta los impactos positivos que se
derivan del Gobierno Electrónico.

En cuanto a las políticas y programas a implementar

hasta el pleno acceso al Gobierno Electrónico los mis-
mos se dirigen en unos casos a la propia Administración
y en otros al resto de los agentes sociales para poner en
marcha iniciativas que contribuyan a la familiarización
de los ciudadanos con el uso de las TIC.

En particular los Estados deberían asumir compromi-

sos de calendarios en que concreten fechas de implanta-
ción sucesiva de aquellos servicios que prioritariamente
consideran de deben comenzar a prestarse y atenderse
por medios electrónicos hasta completar el proceso de
implantación de la Administración Electrónica.

El cumplimiento adelantado de algunas obligaciones

por los mismos medios electrónicos puede ser una
buena estrategia, como por ejemplo en materia tributa-
ria y aduanal.

22. La creación de instancias interdepartamentales e inter-

sectoriales que hagan una identificación de necesidades
y preparen planes de adaptación son recomendables.

También lo es la creación de una instancia con presen-

cia de agentes sociales y de la Administración Publica

382
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

que permita conocer la opinión de los agentes sociales

y les permita participar en el desarrollo del Gobierno
Electrónico como componente fundamental de la socie-
dad de la información y el conocimiento.

Otro aporte al desarrollo y consolidación del Gobierno

Electrónico es la idea de formalizar e institucionalizar
autoridades que sean responsables del desarrollo y con-
solidación del Gobierno Electrónico en los gobiernos
iberoamericanos, como jefatura rectora de la informa-
ción y de la comunicación gubernamental con nuevos
procesos de gestión de la información y planes claros,
efectivos y de alto nivel.

Las transformaciones de las Administraciones Públicas

23. Los Estados deberán prepararse para la efectiva implan-

tación del Gobierno Electrónico acometiendo las trans-
formaciones organizativas que consideren necesarias,
así como la progresiva implantación de sistemas, equi-
pos y programas en las Administraciones Públicas. En
tal sentido, es recomendable que los Estados:

a. Reconozcan los desarrollos propios de sistemas o

sus adaptaciones como capital estatal intangible,
generando mecanismos de transferencia y sistemas
de apoyo, para lo cual se requiere acordar nuevos
marcos regulatorios.

b. Establezcan programas de adaptación de los emplea-

dos públicos a los nuevos sistemas de Gobierno
Electrónico, promoviendo la profesionalización de
los mismos de conformidad con la Carta Iberoame-
ricana de la Función Pública, a los fines de conservar
y desarrollar las nuevas competencias garantizando
de esta manera la sostenibilidad en el tiempo de la
ejecución de los procesos electrónicos.

383
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

c. Adapten las reglas de procedimiento a las posibili-

dades que ofrecen las comunicaciones electrónicas.

d. Implanten nuevos modelos de gestión en la Admi-

nistración Pública que fomenten la mejora continua
de los procesos y la constante innovación.

Interoperabilidad de servicios

24. El Gobierno Electrónico constituye la oportunidad de

dar respuesta plena al reto de conseguir una gestión
pública más eficiente y de establecer pautas de colabo-
ración entre Administraciones Públicas.

Por ello los Estados deberán tomar en consideración la

necesaria interoperabilidad de las comunicaciones y
servicios que hacen posible el Gobierno Electrónico. A
esos efectos dispondrán las medidas necesarias, para
que todas las Administraciones Públicas, cualquiera
que sea su nivel y con independencia del respeto a su
autonomía, establezcan sistemas que sean interopera-
bles.

25. Los Estados iberoamericanos deberían fomentar en la

mayor medida posible acuerdos entre sí para que la inte-
roperabilidad de los servicios y sistemas no se reduzca
al ámbito de cada Estado, sino que desde el principio
comprenda a todos los Estados de modo que el acceso al
Gobierno Electrónico se haga de manera más o menos
conjunta como Región, potenciando así las sinergias
que se seguirán de un acceso lo más amplio posible,
simultáneo y sostenido de todos los países iberoameri-
canos a la sociedad de la información y el conocimiento
y con especial precaución acerca de la obsolescencia de
las diversas ofertas tecnológicas.

384
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

En especial se tratará de lograr un estándar común de

interoperatibilidad entre todos los países iberoamerica-
nos.

Usabilidad de sistemas y programas

26. Siendo que el destinatario final del Gobierno electrónico

es el ciudadano y la sociedad, los Estados deben tener en
cuenta que los sistemas y programas deben ser de uso
fácil. La usabilidad es el término que se está empleando
para expresar la naturaleza de unos programas que tie-
nen que ser disponibles, accesibles y manejables intui-
tivamente por el ciudadano. Paralelamente, en lo que
hace a la producción de contenidos a través de sitios
Web u otros medios electrónicos, deberán incorporarse
mecánicas de personalización de sectores específicos
para seleccionar los lenguajes utilizados, identificando
permanentemente los perfiles de usuarios y sus corres-
pondientes necesidades de información y servicios,
poniendo especial atención en la inclusión de personas
con discapacidades. También se deberá utilizar un len-
guaje simple, directo, evitando el uso de siglas.

Inclusión digital e infoalfabetización

27. El desarrollo y la consolidación del Gobierno Electró-

nico en Iberoamérica pasa porque los Estados esta-
blezcan políticas, estrategias y programas de inclusión
digital, para combatir la infoexclusión, reduciendo la
brecha digital y eliminando las barreras existentes para
el acceso a los servicios electrónicos.

De manera simultánea, se debe ampliar el acceso de los

sectores populares a las TIC y promover en general una
cultura ciudadana sobre el Gobierno Electrónico. En
este sentido, es preciso inducir a los gobiernos munici-
pales e intermedios, al sector privado y a las comunida-

385
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

des organizadas para que creen y mantengan espacios

públicos que cuenten con medios electrónicos de libre
acceso, como así también aprovechar los espacios pri-
vados ya generados por la sociedad para el acceso a la
tecnología y operar asociativamente sobre estos desa-
rrollos.

28. Los Estados tienen que promover y establecer mecanis-

mos de acceso a los medios electrónicos para aquellas
personas que no disponen de ellos; ya sea por razo-
nes geográficas o sociales. En dicho sentido se pueden
establecer lugares de acceso público, como bibliotecas
públicas, municipalidades, ONG’s, locutorios privados
subvencionados, en los que se permita la utilización
libre de medios electrónicos.

Si bien se tiene que promover la inclusión de toda la

población al uso y beneficio del Gobierno Electrónico,
es fundamental lograr la inclusión de aquellos sectores
que se encuentran en circunstancias particularmente
desventajosas para acceder y beneficiarse de los servi-
cios electrónicos. En especial, para América Latina es
indispensable crear, mediante medidas específicas, con-
diciones favorables que le permitan a las etnias y comu-
nidades indígenas acceder, participar y beneficiarse de
los servicios electrónicos. Ello supone, tanto servicios
electrónicos dirigidos a la satisfacción de las etnias y
comunidades indígenas, como mecanismos especiales
para que la población indígena acceda y se beneficie de
los servicios electrónicos destinados a toda la sociedad,
incorporando los lenguajes que dichos grupos utilizan
para comunicarse en los medios electrónicos. También
implica habilitar y apoyar los espacios de producción de
contenidos culturales propios con el objetivo de posibi-
litar la equidad, la multiculturalidad y el respeto a la
diversidad.

386
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

29. La preparación de los ciudadanos y la transformación

de la cultura social son fundamentales para una más
rápida implantación del Gobierno Electrónico y de la
sociedad de la información y el conocimiento. En ese
sentido los Estados deben promover y planificar la for-
mación de los ciudadanos a este respecto. La pieza fun-
damental es la educación de las nuevas generaciones
desde la más temprana edad.

La transformación de la cultura social en cuanto al

Gobierno Electrónico con un proceso de formación
ciudadana e infoalfabetización que estimule el acceso,
participación y utilización del mismo es un elemento
fundamental de ese proceso de preparación de la ciuda-
danía.

Integración de procesos y servicios

30. Para que las personas y no la tecnología sean la refe-

rencia para el diseño conceptual y la operación del
Gobierno Electrónico, una de las estrategias que los
Estados Iberoamericanos deben adoptar toda vez que
sea posible es orientar el Gobierno Electrónico a ofre-
cer servicios públicos integrados, así como propender
a una mayor integración de sus procesos internos. En
particular, es recomendable impulsar acciones como las
siguientes:

a. Desarrollo de portales únicos. Debido a que la pro-

liferación de portales dificulta la utilización del
Gobierno Electrónico por parte de la población, se
sugiere la construcción de portales únicos que agru-
pen diversos servicios electrónicos para incremen-
tar el acceso universal a los servicios electrónicos.

b. Combinación de medios. Es importante reconocer

que el Gobierno Electrónico al servicio del ciuda-

387
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 11/2017

dano se complementa con otros tipos de medios y

mecanismos no electrónicos. Por ello, en la relación
entre la Administración Pública y el ciudadano es
preciso combinar puntos únicos de contacto presen-
cial con puntos virtuales, de manera de utilizar los
primeros para asegurar el acceso y la simplicidad en
la utilización de los segundos.

El despliegue de las infraestructuras

31. Una de las condiciones para la universalización del

Gobierno Electrónico es el despliegue por los países
iberoamericanos de las infraestructuras que sean capa-
ces de dar soporte a las velocidades de transmisión
necesarias para que el acceso al Gobierno Electrónico
constituya una posibilidad real en la medida en que los
tiempos de acceso a los servicios no impliquen retardos
que sean disuasorios del uso de los medios electrónicos.

La banda ancha, mediante tecnologías que permitan un

tiempo de respuesta adecuado para el usuario, es una
condición necesaria para la puesta en práctica de un
acceso real al Gobierno Electrónico.

Cada Estado determinará cuál es la solución tecnoló-

gica más conveniente para las condiciones de su respec-
tivo país. Igualmente, cada Estado determinará el rol
que corresponderá a la iniciativa privada y a los mer-
cados y el correlativo que se reservan los propios Esta-
dos, ya sea como reguladores o como prestadores de
servicios en sus diversas modalidades. En todo caso, a
los Estados corresponde asegurar el mantenimiento de
obligaciones de servicio público o de servicio universal
incluso en un escenario de competencia.

388
 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico

Argentina México
José Alberto Bonifacio Patricia Flores

Bolivia Nicaragua
Freddy Torrico Angela Meza Mendoza

Brasil Panamá
Paulo Bernardo Silva Aquiles Ow Young

Colombia Paraguay
Fernando Grillo Rubiano Carlos Goiburú Vera

Costa Rica Perú

Hannia Vega Barrantes María Lila Iwasaki

Chile Portugal
Edgardo Riveros Rui Afonso Lucas

Cuba República Dominicana

Alfonso Casanova Montero Juan Temístocles Montás

Ecuador Uruguay
Vinicio Alvarado Miguel Angel Toma

El Salvador Venezuela
Aida Minero Reyes Cecilia Guerra

España CLAD
Francisco Ramos Julio César Fernández

Guatemala Pucón, 1º de junio de 2007

Marco Tulio Cajas López

Honduras
Marcio Sierra Discua

389
 Índice

Presentación........................................................................................11

Estudios
35 años de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos

RÉGIMEN GENERAL DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO EN LA LEY ORGÁNICA
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
DE VENEZUELA DE 1981
Allan R. Brewer-Carías....................................................................... 21
I. El impacto inicial de la nueva Ley............................................ 24
1. Formalismo vs. Informalidad............................................ 24
2. Garantía vs. Ausencia de derechos................................... 27
3. Las transformaciones administrativas............................. 29
II. Contenido general de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos y ámbito de aplicación...................................31
1. Contenido general de la ley.................................................31
2. Ámbito organizativo........................................................... 33
A. La Administración Pública Central (Nacional)........ 34
B. La Administración descentralizada........................... 35
C. La Administración Pública de los otros Poderes
Públicos.......................................................................... 37
D. Las Administraciones Estadales y Municipales....... 38
3. Ámbito sustantivo............................................................... 39
A. Los procedimientos especiales y su aplicación
preferente frente al procedimiento general.............. 40
B. La exclusión de los procedimientos
concernientes a la seguridad y defensa del Estado. 41
III. La consolidación del principio de la legalidad
administrativa............................................................................. 42
1. El carácter sublegal de la actividad administrativa........ 43
 2. La jerarquía de los actos administrativos........................ 45
3. La inderogabilidad singular de los reglamentos............ 46
4. El valor del precedente y la irretroactividad de los actos
administrativos.................................................................... 47
5. La sujeción a la cosa juzgada administrativa.................. 49
6. Los límites al poder discrecional...................................... 51
A. La proporcionalidad..................................................... 53
B. La adecuación a la situación de hecho....................... 53
C. La finalidad.................................................................... 55
D. La formalidad................................................................ 55
E. La igualdad.................................................................... 55
IV. Las exigencias de la racionalidad
de la acción administrativa........................................................ 56
1. La racionalización administrativa..................................... 56
2. La información descendente.............................................. 57
3. El tratamiento del procedimiento..................................... 58
A. La unidad del expediente............................................ 58
B. El Registro de presentación de documentos............. 59
C. La producción de documentos en serie......................61
D. La presentación de documentos por correo...............61
4. La determinación de competencias
en la estructura jerárquica...................................................62
V. Los principios del procedimiento administrativo
en la Ley Orgánica...................................................................... 63
1. El principio de la imparcialidad........................................ 64
2. El principio de economía.................................................... 65
3. El principio de celeridad..................................................... 66
4. El principio de la simplicidad y derechos
de las personas..................................................................... 66
5. El principio de la buena fe.................................................. 68
6. El principio de la información general (internet)............ 68
7. El principio de la publicidad de los actos generales....... 69
8. El principio de la sujeción a los planes, metas
y objetivos y a la planificación centralizada.................... 69
9. El principio de la eficacia.................................................... 70
 10. El principio de la adecuación de los medios
financieros a los fines.......................................................... 70
11. El principio de la privatización y gestión comunal........ 71
12. El principio de coordinación.............................................. 72
13. El principio de cooperación................................................ 72
14. El principio de lealtad institucional.................................. 72
Conclusión.......................................................................................... 73

LA ADMINISTRACIÓN Y LA LEY ORGÁNICA

DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Gabriel Ruan Santos............................................................................ 75
Introducción....................................................................................... 77
I. Marco axiológico de referencia: la dialéctica
del Estado de Derecho................................................................ 78
II. Procedimiento uniforme y procedimientos
especiales...................................................................................... 83
III. La eficacia administrativa en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos........................................ 96
1. La eficiencia administrativa............................................... 96
2. Racionalización de la actividad administrativa.............. 98
A. Información suficiente al funcionario
y al ciudadano............................................................... 98
B. Necesidad, unidad, integridad y uniformidad
de los expedientes administrativos............................ 99
C. Unificación de formas y sistemas..............................101
D. Registro de presentación de documentos................102
E. Determinación de competencias internas................102
3. Flexibilidad del procedimiento administrativo.............104
A. Medios de prueba........................................................105
B. No preclusividad y adaptabilidad de fases..............106
C. Participación de los interesados................................107
D. Continuación de oficio................................................108
E. Logro del fin.................................................................108
4. Reforzamiento de los principios inquisitivo
y de actuación de oficio......................................................112
 5. Globalidad de la decisión administrativa.......................115
6. Incremento de la prerrogativa de revisión
de los actos administrativos..............................................116
7. Legitimación del despacho subsanador ..........................118
8. Fundamentación general de la potestad
de autotutela....................................................................... 120
A. Potestad revocatoria....................................................121
B. Potestad convalidatoria...............................................124
C. Potestad de ejecución................................................. 125
Conclusiones.................................................................................... 126

La buena Administración

LA BUENA ADMINISTRACIÓN
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
José Rafael Belandria García...............................................................131
Introducción......................................................................................133
I. La Administración Pública está al servicio
de los ciudadanos.......................................................................135
1. La Administración Pública servicial................................136
2. El derecho a una buena Administración
en Venezuela, a partir de la Constitución de 1999.........138
II. Los derechos de los ciudadanos
en el procedimiento administrativo........................................142
1. Los derechos inherentes al procedimiento
administrativo.....................................................................144
2. Los derechos conexos al procedimiento
administrativo y circunstancias relacionadas................152
III. La utilización de las Tecnologías de la Información
y la Comunicación en la actividad administrativa
y los derechos de los ciudadanos.............................................156
Conclusiones.....................................................................................161
Referencias bibliográficas...............................................................162
LA DIMENSIÓN DEL DERECHO
A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN
Alejandro Gallotti...............................................................................167
A modo de introducción.................................................................169
I. La proclamación del derecho
a la buena Administración.......................................................170
1. ¿Qué suele considerarse “derecho a la buena
administración”?.................................................................171
2. El artículo 41 de la CDFUE................................................173
2.1. Ámbito de aplicación..................................................175
2.2. Derecho a ser oído...................................................... 177
2.3. Reparación de daños...................................................179
2.4. Derecho a contestación...............................................180
3. Derecho a la Buena Administración en Venezuela........181
II. Acepción y tutela de la buena Administración.....................183
1. El Derecho Subjetivo y la Buena Administración..........184
2. La tutela del Derecho a una Buena Administración.....186

EL CARÁCTER SERVICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA: EL ARTÍCULO 141 DE LA CONSTITUCIÓN
Carlos García Soto..............................................................................191
Introducción......................................................................................193
I. La fórmula del artículo 103.1 de la Constitución
de España....................................................................................195
II. La fórmula del artículo 141 de la Constitución de 1999....... 200
1. Notas para su interpretación........................................... 200
2. Ámbito de aplicación del principio: el carácter
servicial de toda la actividad administrativa................ 206
3. La posición del Reglamento como manifestación
del carácter servicial de la Administración................... 208
4. El ejercicio de las potestades administrativas
en interés ajeno: el interés general...................................210
5. El carácter servicial de la Administración Pública
como criterio para el control judicial
de su actividad....................................................................213
 6. Las consecuencias del principio.......................................214
III. La recepción legal del principio...............................................216

LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN VENEZUELA:

A PROPÓSITO DE LOS TREINTA Y CINCO AÑOS
DE LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
José Ignacio Hernández G. ................................................................ 221
Introducción..................................................................................... 223
I. La relación entre la buena Administración
y el concepto constitucional de Administración Pública
en Venezuela.............................................................................. 227
1. Breve aproximación al concepto de buena
Administración en Europa como principio y
derecho fundamental........................................................ 227
2. El artículo 141 de la Constitución como la norma
base del Derecho Administrativo venezolano...............231
3. La buena Administración en el artículo 141
de la Constitución. El desarrollo de la idea
en diversas Leyes administrativas venezolanas .......... 237
II. ¿Existe en Venezuela un derecho fundamental
a la buena Administración?......................................................241
1. El papel del ciudadano en el artículo 141
constitucional: titulares de derechos frentes
a la Administración............................................................241
2. Los derechos del ciudadano frente
a la Administración como derechos fundamentales.... 246
3. ¿Existe en Venezuela un derecho fundamental
a la buena Administración?..............................................247
III. La recepción implícita de la buena Administración
como principio en el Derecho Administrativo
venezolano................................................................................. 248
1. El principio de buena Administración
en el artículo 141 constitucional...................................... 248
2. El principio de buena Administración
y las garantías ciudadanas en el procedimiento
administrativo.................................................................... 250
 3 El principio de buena Administración
y la racionalidad de la Administración:
el principio de “accountability”....................................... 251
4. El principio de buena Administración y el derecho
de petición y oportuna respuesta.................................... 253
5. El principio de buena Administración
y la motivación de los actos administrativos................. 254
6. El principio de buena Administración
y el derecho a la reparación patrimonial integral......... 256
7. El principio de buena Administración como factor
de transformación del Derecho Administrativo
venezolano centrado en los ciudadanos......................... 257

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA BUENA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESDE LA MIRADA
DEL CORTOMETRAJE VENEZOLANO
“CÉDULA CIUDADANO”, DE DIEGO VELASCO
Cosimina G. Pellegrino Pacera............................................................261
A modo de introducción................................................................ 263
I. Aproximación conceptual de la buena
Administración Pública........................................................... 268
II. Centralidad de la persona y la buena
Administración Pública........................................................... 272
III. La película Cédula Ciudadano y el derecho
a una buena Administración Pública.....................................276

EL DERECHO FUNDAMENTAL DE LA PERSONA

A LA BUENA ADMINISTRACIÓN
(PRINCIPIOS Y DERECHOS INTEGRANTES)
Jaime Rodríguez-Arana...................................................................... 283
Introducción..................................................................................... 285
I. Un nuevo Derecho Administrativo........................................ 286
II. El derecho a la buena Administración
en el Derecho Administrativo Constitucional...................... 288
III. El derecho fundamental a la buena Administración
en la Carta Europea de Derechos Fundamentales............... 291
IV. El derecho fundamental a la buena Administración
y los derechos de los ciudadanos en el procedimiento
administrativo............................................................................310
Bibliografía........................................................................................318

Documentos
CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD
EN LA GESTIÓN PÚBLICA
CLAD................................................................................................ 323

CARTA IBEROAMERICANA
DE GOBIERNO ELECTRÓNICO
CLAD.................................................................................................361
N˚ 11 enero - abril 2017