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CONCLUSIONES
El presente trabajo de investigación lleva a las siguientes conclusio-
nes, sintéticamente expuestas:
Primera. La especialización progresiva de la Suprema Corte de
Justicia mexicana en cuestiones de relevancia constitucional parece llegar
a su punto culminante con la reforma constitucional de diciembre de 1994
(completada, a su vez, por la reforma de agosto de 1996), que atribuye
a dicho tribunal dos competencias prototípicas de un tribunal constitu-
cional: la acción de inconstitucionalidad y las controversias consti-
tucionales. Sobre su caracterización, o no, como un verdadero tribunal
constitucional puede concluirse:
1. Si bien la Suprema Corte de Justicia reúne casi todos los ele-
mentos positivos distintivos de un tribunal constitucional, y particu-
larmente tiene todas sus competencias más características, es lo cierto
también que retiene otras competencias cuya atribución a un verdadero
tribunal constitucional resulta difícil de justificar, por tratarse de com-
petencias de mera legalidad, sin que tengan tampoco una trascendencia
política especial que pueda justificar su conocimiento por un órgano de
la constitucionalidad.
2. Sin perjuicio de lo anterior, resulta obligado reconocer que la
Suprema Corte de Justicia, a resultas de la evolución que se ha produ-
cido en los últimos años, se halla más cerca de ser un tribunal consti-
tucional que de ser lo que su nomen iuris parece continuar indicando:
es decir, es más un órgano jurisdiccional de la constitucionalidad que
un tribunal de naturaleza casacional. Por ello, es perfectamente posible
que llegue a desempeñar una función análoga a la de un tribunal cons-
titucional, aun sin serlo en sentido estricto. Es claro, por otra parte, que
cualquier paralelismo de la Suprema Corte de Justicia habrá de esta-
blecerse, no con los tribunales supremos (casacionales), sino justamente
con los tribunales constitucionales pues, por más que no se identifique
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430 CONCLUSIONES
formalmente con uno de éstos, es evidente que se aproxima material
y funcionalmente a uno de ellos en un grado importante; son, por con-
siguiente, el modelo a tomar en cuenta.
3. Sería deseable, en todo caso, que una eventual reforma cons-
titucional, con toda claridad, instaurase un verdadero tribunal consti-
tucional, con ésta o parecida denominación, con todas las consecuen-
cias, al que habría de dotarse de competencias de naturaleza estricta y
exclusivamente constitucional, creándose a su lado una Corte Suprema
de naturaleza casacional.
Segunda. La naturaleza de la acción de inconstitucionalidad ins-
taurada por la reforma constitucional de 1994 es, desde una perspectiva
jurídico-procesal estricta, la de una acción y no la de un recurso. Dicha
acción incoa un proceso (constitucional) por medio del cual la Suprema
Corte conoce de la constitucionalidad de las leyes en abstracto, y cuando
decimos que conoce en abstracto, pretendemos señalar que es un cono-
cimiento de la constitucionalidad de la ley que tiene lugar, por así de-
cirlo, “en el vacío”, esto es, un conocimiento desligado de todo caso
concreto. Ello contrasta fuertemente con el modo en que cualquier juez
o tribunal federal mexicano conoce de la constitucionalidad de las
leyes, que es un conocimiento íntimamente ligado, y condicionado, por
la dialéctica del caso concreto y particular, al que desde luego se limi-
tarán los efectos de cualquier eventual resolución, mientras que, en el
caso de la acción de inconstitucionalidad, los efectos son generales y
afectan, por ello, a la validez misma de la ley sujeta a examen, y en
principio a todos y cada uno de los casos particulares a los que esa
ley pudiera eventualmente aplicarse.
Y es ese carácter abstracto de la acción, junto con la legitimación
restringida a ciertos órganos políticos, lo que conduce a un elevado grado
de politicidad de este tipo de procesos, como la experiencia comparada
acredita suficientemente, y la brevísima experiencia mexicana no hace
más que corroborar. Pero si ello presenta algunos riesgos e inconve-
nientes, serán siempre menores que las ventajas y beneficios que de
una utilización medianamente racional de esta vía pueden derivarse. En
efecto, si el tribunal sabe cumplir dignamente su misión, sin excederse
ni quedarse tampoco corto en el ejercicio de sus atribuciones de control
de la constitucionalidad de las leyes, habrá de tocarle sin duda desem-
peñar un importante papel integrador, especialmente mediante la pro-
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CONCLUSIONES 431
tección de las minorías y la resolución de conflictos políticos que, de
otra forma, y en un clima de mayor pluralismo político como el que
comienza a vivirse en México no encontrarían una adecuada vía de escape
y se enconarían en la vida política. Esta contribución de la Corte al
asentamiento y consolidación de la democracia en el día a día del
país, por medio de la salvaguardia de la supremacía constitucional y la
aceptación, aunque sea “a regañadientes”, por todas las partes política
y procesalmente contendientes de la resolución de la Suprema Corte, es
algo más que mera teoría: es una realidad que nos muestra el derecho
comparado y, sobre todo, es ya una realidad en la breve experiencia
mexicana en este terreno.
Tercera. La legitimación (activa) se regula de una forma claramente
restrictiva, lo cual resulta, en principio, característico, y no sin ciertas
excepciones, de esta vía procesal. Resulta evidente que, cualquiera
que sea el cuadro de legitimados que se diseñe, su finalidad primigenia
sólo puede ser la protección de la Constitución y de su vigencia efectiva.
Pero, aparte de esa finalidad genérica y última de protección de la
supremacía constitucional, los principales modelos de legitimación que
el derecho comparado nos ofrece responden, en segundo grado, a otros
fines no menos importantes, fundamentalmente tres: 1) la protección
del reparto constitucional de competencias, o del propio ámbito compe-
tencial (bien sea éste el del Estado central o la Federación, frente a las
Regiones, Comunidades o estados, bien sea el de éstas frente al Estado
central o federal); 2) la protección de las minorías políticas, y 3) la
protección de los derechos fundamentales.
La legitimación que prevé la Constitución mexicana parece respon-
der, antes que nada, aparte ya del objetivo primero de protección de la
supremacía constitucional, a la finalidad de protección de las minorías
político-parlamentarias (en general, y muy particularmente en materia
electoral), sin que se prevea una legitimación específica para la protec-
ción del reparto constitucional de competencias ni para la protección
de los derechos fundamentales, lagunas ambas de cierta gravedad y
que deben llevar, para corregirlas, a otorgar legitimación a la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, así como a los estados frente a las
leyes de la Federación, y a ésta frente a las leyes de aquéllos. Pero, en
tanto no se produzca esta ampliación de la legitimación, ésta aparece
restringida a los siguientes órganos:
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432 CONCLUSIONES
1. Fracción del órgano legislativo (de la Federación o de los esta-
dos) que expidió la norma que se impugna. Lo más probable es que sea
esta legitimación la que haya de desempeñar un papel más importante.
El aspecto más criticable viene constituido por la exigencia de que la
fracción parlamentaria que respalde la interposición de la acción haya
de ser, como mínimo, de un tercio de los miembros del órgano legislativo.
Este porcentaje resulta un tanto excesivo en cualquier sistema político,
pero lo es de manera particular en México, donde tradicionalmente, y
desde hace ya siete décadas, un partido monopoliza los escaños par-
lamentarios. Y si bien es cierto que la situación está cambiando relati-
vamente y se camina hacia una situación política de mayor pluralismo
político, tal situación no se ha alcanzado todavía en absoluto, por lo que
la exigencia de una minoría tan elevada no sólo no se justifica, sino
que no contribuye demasiado al más que necesario fortalecimiento de la
oposición política en México.
2. Procurador general de la República. El principal problema que
plantea este supuesto viene constituido por el estatuto jurídico del pro-
pio procurador y su grado de independencia respecto del presidente de
la República. La dependencia del presidente de la República desvir-
tuaría en muy buena medida esta legitimación, que se dirige frente a
tratados internacionales (cuya celebración corresponde al presidente de
la República), frente a las leyes de la Federación (que suelen tener su
origen en la presidencia de la República son promulgadas por el pre-
sidente y que son aprobadas por un órgano legislativo dominado, hasta
hoy, por el partido del presidente), y frente a las leyes de los Estados
(dominados mayoritariamente, hasta hoy, por el partido del presidente de
la República). Por todo ello, es fácil comprender que, en tanto no se
produzca un extraño y rotundo vuelco en la configuración parlamen-
taria mexicana, esta legitimación sólo adquiriría pleno sentido y virtua-
lidad si el procurador general tuviese garantías objetivas de indepen-
dencia frente al presidente de la República.
Sin embargo, la interpretación hasta hoy dominante, y de apariencia
sólida, considera que el presidente de la República goza de la más
absoluta libertad a la hora de destituir a “su” procurador general. No
obstante, a la luz de la voluntad legislativa, me inclino más bien a
pensar que esa destitución por el presidente de la República sólo puede
obedecer a un ejercicio negligente de sus funciones por parte del pro-
curador general, lo que dotaría a éste de una independencia razonable y
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CONCLUSIONES 433
de la que, desde luego, parece estar necesitado para el ejercicio de esta
importantísima facultad de interponer la acción de inconstituciona-
lidad. En la práctica, la cuestión hasta el momento presente no se ha
suscitado pues se ha nombrado a personas de renombre e independencia,
pero que en todo caso no han hecho, hasta el momento presente, un uso
destacado de esta facultad impugnatoria.
3. Los partidos políticos, respecto de las leyes electorales. Esta
legitimación no se concibe como excluyente de la de las fracciones par-
lamentarias ni de la del procurador general, sino simplemente como un
mecanismo adicional, y específico, de tutela de la constitucionalidad en
materia electoral. Es, asimismo, una garantía objetiva para cualquier par-
tido político del respeto por el legislador de todos los principios cons-
titucionales en materia electoral. La filosofía a que responde, así como
la generosidad con que se contempla, sólo pueden merecer una valo-
ración positiva.
Cuarta. El objeto de la acción de inconstitucionalidad está ínti-
mamente ligado a la legitimación, pues sólo uno de los órganos legi-
timados, el procurador general, puede impugnar las leyes tanto de la
Federación como de los estados, así como los tratados internacionales.
Las fracciones parlamentarias, en cambio, sólo pueden impugnar las
leyes aprobadas por el órgano legislativo en que se integran, mientras que
los partidos políticos sólo pueden impugnar leyes electorales (y sólo las
de su respectivo estado, cuando se trate de partidos de ámbito estatal).
Aclarado esto, puede afirmarse que las normas susceptibles de impug-
nación por esta vía, son fundamentalmente dos:
1. Las leyes formalmente tales, lo que excluye a las normas con
rango y fuerza de ley dictados por el Ejecutivo, laguna grave que habrá
de corregirse en el futuro. En cambio, aquí resultan incluidos los regla-
mentos parlamentarios, cuya naturaleza legislativa es indiscutible en
México. Suprimida por la reforma de agosto de 1996, en línea con el
criterio imperante en el derecho comparado, la exclusión material que
había operado la reforma constitucional de 1994 respecto de las leyes
electorales, es lo cierto, no obstante que de la calificación de una ley
como “electoral” siguen derivándose ciertas consecuencias de relevancia
(legitimación específica, exclusión del amparo contra leyes, especiali-
dades promulgatorias y en el procedimiento de impugnación, inmodi-
ficabilidad de su sustancia durante los procesos electorales).
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434 CONCLUSIONES
También se incluyen aquí las reformas constitucionales, tanto las
estatales, como inclusive las federales pues, aunque algún sector doc-
trinal las considere parte integrante de la Constitución, lo cierto es que
la necesaria diferenciación entre el poder constituyente originario y el
derivado o constituido, la naturaleza legislativa de las reformas cons-
titucionales (aunque sea sui generis) y el propio principio elemental de
supremacía constitucional han de llevar a admitir el control de cons-
titucionalidad de las reformas constitucionales, si bien habrá de tratarse
en principio de un control únicamente formal o procedimental destinado
a evitar que las reformas a la Constitución se conviertan en un Caballo
de Troya de la supremacía constitucional. El control material de la
constitucionalidad es enteramente posible respecto de las reformas cons-
titucionales de los estados, mientras que respecto de las reformas a la
Constitución federal sólo sería procedente si se admitiera la existencia de
límites constitucionales implícitos o inmanentes y, en todo caso, sólo es
imaginable en situaciones constitucionales patológicas de gravedad en
las que probablemente la justicia constitucional ya poco pueda aportar,
por sí misma, para hacer realmente operativos esos límites.
2. Los tratados internacionales. Es de lamentar, ante todo, que
no se haya seguido el ejemplo de los sistemas más avanzados en el
ámbito comparado, que prevén para estas normas un control de la cons-
titucionalidad de carácter previo en atención al artículo 26 de la Con-
vención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo
de 1969, que establece que “todo tratado en vigor obliga a las partes y
debe ser cumplido por ellas de buena fe”, contemplando además expre-
samente la posibilidad de contradicción del tratado con las normas inter-
nas del país de que se trate, cuestión que resuelve terminantemente en
el sentido de que ninguna de las partes podrá “invocar las disposiciones
de derecho interno como justificación del incumplimiento de un Tra-
tado” y, entre esas normas se encuentra incluida obviamente la propia
Constitución, con lo cual la eventual declaración de inconstitucionali-
dad de un tratado internacional ya ratificado no es suficiente para destruir
ni la vinculación internacional del Estado, ni tampoco la responsabilidad
que de ese incumplimiento puede derivarse en el plano internacional.
Es justamente para eludir ese riesgo para lo que se instituye un control
a priori de las normas convencionales internacionales.
Por lo que se refiere ya a la opinión doctrinal de que por medio
de la acción de inconstitucionalidad pueden impugnarse los tratados,
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CONCLUSIONES 435
pero no los convenios internacionales, hemos de concluir que esa dis-
tinción entre unas y otras normas internacionales carece, a nuestro
juicio, de todo apoyo constitucional y de toda base lógica, además de
que, desde una perspectiva iusinternacionalista, resulta pura y simple-
mente inadmisible. Enteramente distinto es el caso de los acuerdos inter-
institucionales, normas que, incluso presuponiendo su (más que discuti-
ble) admisibilidad constitucional, no pueden ser objeto de impugnación
por medio de la acción de inconstitucionalidad.
Quinta. El parámetro de enjuiciamiento utilizado para resolver la
cuestión sobre la constitucionalidad, es y sólo puede ser la Constitu-
ción, pudiendo por su parte los vicios de inconstitucionalidad ser for-
males, procedimentales o materiales. Ello sitúa a la interpretación cons-
titucional, con todas sus peculiaridades, en primer plano. Es preciso
referirse, asimismo, y reflexionar sobre cuatro problemas genéricos que
la Constitución como parámetro plantea: 1) la presencia de elementos
decisionistas en la jurisprudencia constitucional y los riesgos que ello
conlleva, de sustitución incluso de la voluntad constitucional por la volun-
tad del intérprete; 2) la necesidad imperiosa de fundamentación clara y
exhaustiva de los fallos como criterio legitimador de la justicia constitu-
cional y medio decisivo para que funcione como un organismo educativo;
3) la compatibilidad del método jurídico a utilizar por la Suprema Corte
con el conocimiento de conflictos de sustancia política y con la nece-
saria valoración de las consecuencias políticas de los fallos, y 4) la posi-
ción privilegiada de las normas relativas a los derechos fundamentales
en la labor de control constitucional de la ley.
Sexta. Uno de los aspectos sin duda más controvertidos del pro-
cedimiento viene referido al plazo de treinta días que se establece
para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Debe decirse, en
primer lugar, que la previsión de un plazo tan corto dificulta u obs-
taculiza, de manera considerable, la utilización de esta vía y no sólo
eso, sino que además potencia el que, de manera casi inevitable, se
convierta en una prolongación en sede jurisdiccional de las divergen-
cias más enconadas entre la mayoría parlamentaria y la oposición,
como parecería acreditar, en principio, el caso español, si bien ello
también viene ocurriendo en sistemas, como el alemán, donde formal-
mente no hay ningún plazo de ejercicio. Es, por lo demás, un plazo
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436 CONCLUSIONES
demasiado breve para fundamentar con rigor la pretensión, así como para
sopesar “en frío” las ventajas e inconvenientes que pueden derivarse del
ejercicio de la acción y debería, por ello, ampliarse a tres o cuatro meses.
El establecimiento de este plazo para el ejercicio de la acción no
puede ser valorado, por otra parte, como una primacía absoluta de la
seguridad jurídica sobre la justicia, pues —salvo en materia electoral—
siempre sigue abierta la posibilidad de control de constitucionalidad de
las leyes por medio del amparo contra leyes. La coexistencia con esta
otra vía merece una valoración positiva, pues una y otra parecen respon-
der a principios y filosofías distintas, además de que resultan com-
plementarias entre sí en la labor de control jurisdiccional de la consti-
tucionalidad, sin perjuicio de reconocer la necesidad de dotar de eficacia
general, bajo ciertas condiciones, a las sentencias dictadas en el proceso
de amparo contra leyes que declaren la inconstitucionalidad de una ley.
En ocasiones puede ser asimismo posible el control por la vía de las
controversias constitucionales una vez pasado el plazo para el ejercicio
de la acción de inconstitucionalidad y pueda obtenerse por dicha vía
una declaración general de inconstitucionalidad.
Séptima. La admisión de la acción no tiene efectos suspensivos
de la vigencia de la ley, que solamente podrá quedar afectada por una
eventual sentencia sobre el fondo y estimatoria de la inconstitucio-
nalidad de la ley, pero no por la mera admisión de la procedencia de la
acción. Algún sector doctrinal ha señalado, sin embargo, la conveniencia
de admitir excepcionalmente la suspensión de la vigencia de la ley por
razones de interés público. Tal previsión, aparte ya de otros inconve-
nientes, choca sin embargo con la interdicción constitucional expresa
de la retroactividad de la sentencia.
Octava. Para adoptar una resolución por la que se declare in-
constitucional una ley se exige una mayoría que oscila entre un mínimo
de un 72,5 por ciento de los magistrados (una mayoría, pues, casi de
tres cuartos), hasta la unanimidad (cuando el pleno haya quedado cons-
tituido sólo por ocho magistrados). Tal mayoría reforzada resulta de
todo punto inadmisible y uno de los aspectos débiles de la nueva acción
de inconstitucionalidad; supone, además, partir de un paralelismo con
los procedimientos parlamentarios que no tiene ningún sostén lógico,
pues los tribunales deciden sobre la base de un consenso, no de
voluntades políticas diversas, sino de interpretaciones y valoraciones
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CONCLUSIONES 437
jurídicas sólo a veces (y excepcionalmente) no coincidentes; los tribu-
nales en suma, no deciden por autoridad de la mayoría, sino por auto-
ridad de lo justo, pura y simplemente. Debe añadirse asimismo, que ello
puede fácilmente conducir a situaciones absurdas y políticamente difí-
ciles que coloquen a la Suprema Corte en una posición delicada. Sería
difícil, en todo caso, negar un importante valor político al posiciona-
miento favorable a la declaración de inconstitucionalidad de la mayoría
simple (o más incluso) de los ministros, por más que no se le reconozca
efecto jurídico alguno. Y en cualquier caso, deben evitarse a toda costa
situaciones en que haya una mayoría de ministros partidarios de la decla-
ración de inconstitucionalidad pero no en número suficiente (ocho minis-
tros) para que dicha declaración llegue a surtir efectos jurídicos.
Novena. En lo que se refiere al ámbito de los efectos de las sen-
tencias, hay que distinguir entre las sentencias estimatorias y las deses-
timatorias, debiendo precisarse asimismo que en México, como con-
secuencia de lo que acabamos de decir, sólo pueden considerarse
estimatorias de la inconstitucionalidad las sentencias en las que haya
acuerdo en ese sentido de, al menos, ocho ministros. En cualquier otro
caso, la sentencia habrá de ser desestimatoria y no afectará a la validez
de la ley.
En cuanto a la sentencia estimatoria sus efectos se extienden tam-
bién a todas aquellas normas que dependan de norma invalidada. Pero
la principal innovación que introduce respecto del juicio de amparo es
una de muy amplio alcance: la sentencia estimatoria está dotada de
efectos generales, no se limita a ningún caso particular que haya dado
lugar a la sentencia, caso concreto que aquí no existe. Es un avance
de extraordinaria importancia respecto de la relatividad de los efectos
que caracteriza a las sentencias del juicio de amparo contra leyes,
y que en cualquier caso debe ser todavía superada.
Por lo que se refiere ya a la eficacia en el tiempo de esa eventual
sentencia estimatoria, la Constitución prohibe expresamente la retro-
actividad, salvo en materia penal. Ello no deja de ser criticable pues si
bien no habría nada que objetar a que se adoptase como regla general
la irretroactividad (salvo en materia penal), habría sido aconsejable facul-
tar a la Suprema Corte para extender la eficacia de la declaración de
inconstitucionalidad a hechos consumados con anterioridad a la misma
(efecto pro praeterito), tal y como se hace en Austria.
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438 CONCLUSIONES
El legislador de desarrollo ha facultado, en cambio, a la Suprema
Corte para retrasar los efectos de la sentencia (efecto pro futuro). Esta
previsión sí parece estar directamente inspirada en el Wartefrist austriaco
y nos parece constitucionalmente admisible, siempre y cuando se parta del
principio general, evidente, de que las sentencias estimatorias han de
producir sus efectos inmediatamente después de su publicación (in-
mediata, a su vez, a su pronunciamiento) y sólo excepcionalmente, por
concurrir razones de interés público que así lo aconsejen, podría la
Suprema Corte hacer uso de esta facultad dilatoria. Dichas razones, con
referencia a las circunstancias concretas y a las eventuales consecuen-
cias negativas de una eficacia inmediata, habrán de explicitarse en la
sentencia. Es asimismo criticable que la ley no prevea un plazo máximo
para esa eficacia diferida, tal y como sí se ha hecho en Austria, donde
ese plazo ha ido incrementándose en sucesivas reformas constitucionales,
hasta llegar al plazo actual de dieciocho meses.
El efecto de valor de cosa juzgada de que se benefician las sen-
tencias supone que no son susceptibles de recurso alguno y que la
Suprema Corte no puede volver a conocer de la constitucionalidad de
las mismas leyes si se alegan los mismos conceptos de invalidez (sean o
no las mismas partes las que interponen la acción, pese a lo que dice la
ley). Hay que entender, sin embargo, que la cosa juzgada no vincula
absolutamente a la propia Suprema Corte en su doctrina e interpreta-
ción de la Constitución, sino que puede rectificar criterios doctrinales
y hermenéuticos anteriores, si bien ello habrá de fundamentarlo de una
manera especialmente intensa y parece admisible, en principio, sólo
cuando haya transcurrido un tiempo considerable entre una y otra
resolución.
Por último, y en relación también a la sentencia, hay que decir que,
de la rica variedad tipológica que el derecho comparado nos ofrece de
sentencias que no son ni puramente estimatorias ni tampoco puramente
desestimatorias, ante todo son dos de ellas las que habrán de ser utili-
zadas por la Suprema Corte desde los primeros tiempos: a) las senten-
cias interpretativas, que habrán de evitarse respecto de los tratados
internacionales; y b) las sentencias de inconstitucionalidad parcial.
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